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A Constituio Dirigente Invertida: A Blindagem da Constituio Financeira e a Agonia da Constituio Econmica

Gilberto Bercovici e Lus Fernando Massonetto

1. Constituio Financeira

Poltica,

Constituio

Econmica

e Constituio

A indiferena atual entre direito constitucional e direito financeiro ignora o tema central da articulao entre constituio financeira, constituio econmica e constituio poltica dentro da constituio total1. E isto no ocorre sem razo. Confirmando a hegemonia das tendncias neoliberais que sucederam a ruptura do padro de financiamento da economia do segundo ps-guerra, a desarticulao das ordens financeira e econmica nas constituies reflete a contradio do novo padro sistmico de acumulao com o paradigma da constituio dirigente2, implicando o surgimento de um novo fenmeno: a constituio dirigente invertida. Nesta perspectiva, a fragmentao da ordem econmico-financeira evidencia a agonia do antigo paradigma frente a expanso financeira do capital no sistema mundial. E
Professor Associado da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo. Professor do Programa de PsGraduao em Direito Poltico e Econmico da Universidade Presbiteriana Mackenzie. Doutor em Direito do Estado e Livre Docente em Direito Econmico pela Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo. Doutor em Direito Econmico e Financeiro pela Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo. 1 Vide, neste sentido, Jos Joaquim Gomes CANOTILHO, A Lei do Oramento na Teoria da Lei, Boletim da Faculdade de Direito, Nmero Especial: Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor J. J. Teixeira Ribeiro II, Coimbra, Universidade de Coimbra, 1979, pp. 543-545. Para o debate em torno da excluso ou incluso da constituio econmica na constituio total, vide Gilberto BERCOVICI, Constituio Econmica e Desenvolvimento: Uma Leitura a partir da Constituio de 1988, So Paulo, Malheiros, 2005, pp. 11-13. Defendendo a distino entre as subconstituies, com base nas consideraes do publicista alemo Klaus Stern, vide Ricardo Lobo TORRES, O Oramento na Constituio (Tratado de Direito Constitucional Financeiro e Tributrio, vol. V), 2 ed, Rio de Janeiro, Renovar, 2000, pp. 7-9. 2 Para o conceito de constituio dirigente, ou seja, a constituio que define fins e objetivos para o Estado e a sociedade, vide Jos Joaquim Gomes CANOTILHO, Constituio Dirigente e Vinculao do Legislador: Contributo para a Compreenso das Normas Constitucionais Programticas, 2 ed, Coimbra, Coimbra Ed., 2001, pp. 12, 14, 18-24, 27-30 e 69-71; Gilberto BERCOVICI, A Problemtica da Constituio Dirigente: Algumas Consideraes sobre o Caso Brasileiro, Revista de Informao Legislativa n 142, Braslia, Senado Federal, abril/junho de 1999, pp. 35-51 e Gilberto BERCOVICI, A Constituio Dirigente e a Crise da Teoria da Constituio in Cludio Pereira de SOUZA Neto, Gilberto BERCOVICI, Jos Filomeno de MORAES Filho & Martonio MontAlverne Barreto LIMA, Teoria da Constituio: Estudos sobre o Lugar da Poltica no Direito Constitucional, Rio de Janeiro, Lumen Juris, 2003, pp. 114-120.

mais: acentua

a retomada do arcabouo jurdico liberal do sculo XIX. O direito

financeiro, desarticulando-se do direito econmico, ganha centralidade na organizao do capitalismo, impondo a rigidez dos instrumentos financeiros s boas intenes do constitucionalismo econmico do sculo XX. Concebido inicialmente como uma disciplina jurdica instrumental, o direito financeiro, ao longo do sculo XX, assumiu uma ntima conexo com o direito econmico, abandonando a pretensa neutralidade do perodo anterior. Nesta perspectiva, a evoluo do direito financeiro refletiu o protagonismo do Estado na organizao do capitalismo no segundo ps-guerra, denotando a integrao progressiva entre a economia e as finanas pblicas e legitimando a participao ativa do Estado no domnio econmico. Como tal, o direito financeiro afirmou-se como um dos campos mais controvertidos da cincia jurdica, incorporando as tenses e contradies da relao entre o poder do Estado e a sociedade na organizao do sistema capitalista. Neste sentido, a articulao do direito financeiro com o direito econmico teve como ponto de convergncia a organizao jurdica do espao poltico-econmico da acumulao, modulada de acordo com o regime econmico e com o papel atribudo ao Estado na estruturao do domnio econmico. De modo que, a partir a materialidade histrica da organizao financeira do Estado, o direito financeiro afastou-se das tendncias doutrinrias que o concebiam como um subproduto do direito pblico do sculo XIX, destinado a proteger os mercados contra a presena ativa do Estado na economia, ignorando as conexes do direito com a economia e do direito constitucional com o direito financeiro3. Assim, o constitucionalismo do sculo XX evoluiu a partir da estruturao de uma ordem econmico-financeira integrada, tendo no planejamento o principal instrumento da organizao estatal do modo de produo capitalista. A partir das ltimas dcadas do sculo XX, o padro de financiamento pblico da economia do segundo ps-guerra passou a ser contestado, dando incio reao neoliberal e ao desmonte institucional do Sistema de Bretton Woods. Desde ento, o paradigma constitucional que sustentara o Estado Social passou a ser frontalmente atacado, trazendo tona questes que j pareciam superada - a ciso entre a economia e as finanas pblicas, a
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Jos Joaquim Gomes CANOTILHO, A Lei do Oramento na Teoria da Lei cit., p. 544.

absteno do Estado no domnio econmico e a pretensa neutralidade financeira propugnada pelos liberais. Como conseqncia, a integrao estruturante do paradigma dirigente foi substituda por um novo fenmeno, apto a organizar o processo sistmico de acumulao na fase atual do capitalismo4. O que se viu ento foi o recrudescimento dos aspectos instrumentais da constituio financeira e o ocaso da constituio econmica, invertendo o corolrio programtico do constitucionalismo dirigente. No Brasil, a Constituio de 1988 e a prtica do perodo posterior refletem claramente este ponto de inflexo. Elaborada sob os auspcios de sucessivas reformas financeiras, a constituio espelha a tenso entre as ordens econmica e financeira, ora tratando-as de maneira separada, como no isolamento da constituio oramentria e da constituio tributria, ora integrando-as como elemento indivisvel, pela convergncia de princpios comuns e indissociveis.

2. Antecedentes da Constituio de 1988: A Estrutura Financeira do Regime Militar (1964-1979)


As origens da ordem financeira da Constituio de 1988 esto na estruturao econmico-financeira da ditadura militar, iniciada com o PAEG (Plano de Ao Econmica do Governo) de Roberto Campos e Octvio Gouva de Bulhes, em 19645. Dentre as reformas implementadas6 esteve a criao, pela Lei n 4.595, de 31 de dezembro de 1964, do Banco Central do Brasil como rgo de defesa da moeda nacional, juntamente com o Banco do Brasil, dotado, ainda, de algumas funes de fomento econmico e com uma
Para um maior aprofundamento destas questes, vide Lus Fernando MASSONETTO, O Direito Financeiro e o Capitalismo Contemporneo: A Emergncia de um Novo Padro Normativo, mimeo, So Paulo, Tese de Doutorado (Faculdade de Direito da USP), 2006, captulo 1. 5 Sobre o PAEG, vide Celso L. MARTONE, Anlise do Plano de Ao Econmica do Govrno (PAEG) (1964-1966) in Betty Mindlin LAFER (org.), Planejamento no Brasil, So Paulo, Perspectiva, 1970, pp. 6989; Antnio Jos Avels NUNES, Industrializao e Desenvolvimento: A Economia Poltica do Modelo Brasileiro de Desenvolvimento, So Paulo, Quartier Latin, 2005, pp. 351-413; Octavio IANNI, Estado e Planejamento Econmico no Brasil, 5 ed, Rio de Janeiro, Civilizao Brasileira, 1991, pp. 229-242 e 261288; Fabrcio Augusto de OLIVEIRA, A Reforma Tributria de 1966 e a Acumulao de Capital no Brasil, 2 ed, Belo Horizonte, Oficina de Livros, 1991, pp. 43-48 e Geraldo BIASOTO Jr, A Questo Fiscal no Contexto da Crise do Pacto Desenvolvimentista, mimeo, Campinas, Tese de Doutoramento (Instituto de Economia da UNICAMP), 1995, pp. 8-10 e 130-132. 6 Cumpre ressaltarmos que as bases do sistema tributrio brasileiro, ainda em grande medida vigorando hoje, tambm foram estabelecidas pela equipe econmica de Roberto Campos e Octvio Gouva de Bulhes, por meio da Reforma Tributria de 1966. Vide Fabrcio Augusto de OLIVEIRA, A Reforma Tributria de 1966 e a Acumulao de Capital no Brasil cit., pp. 48-90 e Fabrcio Augusto de OLIVEIRA, Autoritarismo e Crise Fiscal no Brasil (1964-1984), So Paulo, Hucitec, 1995, pp. 15-30.
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diretoria independente, com mandato fixo, no coincidente com o mandato presidencial. Esta primeira tentativa de instituir um banco central independente, no entanto, fracassou j no governo seguinte ao do Marechal Castelo Branco (1964-1967), o do Marechal Costa e Silva (1967-1969)7. A estruturao financeira do Estado brasileiro durante o regime militar vai se caracterizar pela presena de quatro peas oramentrias distintas8: a) o Oramento Geral da Unio, o oramento fiscal, nica pea oramentria aprovada formalmente pelo Congresso Nacional, caracterizado por sempre estar equilibrado durante a ditadura militar; b) o Oramento da Previdncia Social, definido e implementado apenas no mbito do Executivo; c) o Oramento das Empresas Estatais, tambm elaborado e executado exclusivamente pelo Executivo e d) o Oramento Monetrio, definido pelo Conselho Monetrio Nacional (CMN). O Oramento Monetrio consistia na pea em que eram fixadas as metas quantitativas das duas autoridades monetrias, o Banco Central e o Banco do Brasil e era manipulado pela conta-movimento do Banco do Brasil, criada em maro de 1965. Na prtica, a conta-movimento representava emisso de moeda para o financiamento do dficit pblico, propositadamente ausente do Oramento Geral da Unio, pelo tesouro nacional9.

3. As Reformas e a Constituio Financeira de 1988 (1979-2002)


Gilda Portugal GOUVA, Burocracia e Elites Burocrticas no Brasil, So Paulo, Paulicia, 1994, pp. 133148 e Jos Marcos Nayme NOVELLI, Instituies, Poltica e Idias Econmicas: O Caso do Banco Central do Brasil (1965-1998), So Paulo, Annablume, 2001, pp. 129-133. 8 Vide Fabrcio Augusto de OLIVEIRA, Autoritarismo e Crise Fiscal no Brasil (1964-1984) cit., pp. 73-93 e Geraldo BIASOTO Jr, A Questo Fiscal no Contexto da Crise do Pacto Desenvolvimentista cit., pp. 136-138. 9 Sobre o oramento monetrio e a conta-movimento do Banco do Brasil, vide Gilda Portugal GOUVA, Burocracia e Elites Burocrticas no Brasil cit., pp. 143-146 e 153-162; Paulo FRANA, A Conta de Movimento entre o Banco Central e o Banco do Brasil, Conjuntura Econmica, vol. 40, n 3, Rio de Janeiro, Fundao Getlio Vargas, maro de 1986, pp. 47-48; Fabrcio Augusto de OLIVEIRA, Autoritarismo e Crise Fiscal no Brasil (1964-1984) cit., pp. 77-82 e Jos Marcos Nayme NOVELLI, Instituies, Poltica e Idias Econmicas cit., pp. 74-76. Ainda sobre a conta-movimento do Banco do Brasil, so teis as consideraes de Fabrcio Augusto de Oliveira: A isso se somava a evidncia crescente de que em virtude do papel de autoridade monetria exercido pelo Banco do Brasil e da existncia da conta-movimento que registrava as operaes entre este e o Banco Central, tinha-se um mecanismo que acionava automaticamente a emisso de moeda para cobrir aplicaes do governo que no contavam com disponibilidade de recursos ou com dotaes especficas. Como as contas de programas eram em boa medida abertas, no sentido de que no havia limites especficos de recursos, a conta-movimento sancionava facilmente sua expanso e o governo, por mais que procurasse adotar medidas de conteno e racionalizao de seus gastos, via, por essa brecha, seus propsitos frustarem-se. Aqui, portanto, mais uma das causas de descontrole das contas governamentais e de seu desconhecimento da crtica situao financeira em que se encontrava mergulhado in Fabrcio Augusto de OLIVEIRA, A Reforma Tributria de 1966 e a Acumulao de Capital no Brasil cit., pp. 185186.
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Esta estrutura financeira durou at a crise econmica mundial da dcada de 1970, em que se altera o padro de funcionamento do sistema econmico mundial. A partir da crise dos anos 1970, uma srie de reformas vo ser estruturadas para alterar o padro de financiamento do Estado brasileiro10. A Constituio Financeira estruturada no texto constitucional de 1988 elaborada neste contexto de busca de maior controle e equilbrio dos gastos pblicos. A primeira tentativa de controle maior dos gastos pblicos se d ainda em 1979, com a criao da Secretaria de Controle das Empresas Estatais (SEST), pelo Decreto n 84.128, de 29 de outubro de 1979, e com a tentativa, ento frustrada, capitaneada pelo seu ento presidente Carlos Brando, de tornar o Banco Central a nica autoridade monetria, sem as funes de fomento ao desenvolvimento que ento possua, focando a atuao do banco no combate inflao11. Com a redemocratizao, o processo de reestruturao financeira se acelera, motivado pela crise econmica profunda herdada pela Nova Repblica. Em 1986 criada a Secretaria do Tesouro Nacional, que passa a administrar os fundos e programas de fomento at ento gerenciados pelo Banco Central12. Por meio do Voto n 45/86, promulgado em 31 de janeiro de 1986 pelo CMN, congelado o saldo da conta-movimento do Banco do Brasil, que, na prtica, tem encerrada suas atividades, e, com o Plano Bresser, de 1987, com os Decretos n 94.443 e 94.444, ambos de 12 de junho de 1987, e o Decreto-Lei n 2376, de 25 de novembro de 1987, a gesto da dvida pblica sai da esfera de competncias do Banco Central, passando para o Ministrio da Fazenda. Alm disto, o Banco Central
Para o debate terico sobre o dficit pblico no Brasil, vide Geraldo BIASOTO Jr, A Questo Fiscal no Contexto da Crise do Pacto Desenvolvimentista cit., pp. 132-135 e 187-209. Sobre a chamada crise fiscal do Estado brasileiro, vide, por todos, Rui de Britto lvares AFFONSO, A Ruptura do Padro de Financiamento do Setor Pblico e a Crise do Planejamento no Brasil nos Anos 80, Planejamento e Polticas Pblicas n 4, Braslia, IPEA, dezembro de 1990, pp. 37-66 e Monica BAER, O Rumo Perdido: A Crise Fiscal e Financeira do Estado Brasileiro, Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1993. 11 Gilda Portugal GOUVA, Burocracia e Elites Burocrticas no Brasil cit., pp. 171-175 e Jos Marcos Nayme NOVELLI, Instituies, Poltica e Idias Econmicas cit., pp. 140-144. O argumento, a partir de ento, predominante, o das empresas estatais como principais responsveis pelo dficit pblico brasileiro. Para a crtica bem fundamentada desta argumentao, vide Jos Carlos de Souza BRAGA, Os Oramentos Estatais e a Poltica Econmica in Luiz Gonzaga de Mello BELLUZZO & Renata COUTINHO (orgs.), Desenvolvimento Capitalista no Brasil: Ensaios sobre a Crise, 3 ed, So Paulo, Brasiliense, 1984, vol. 1, pp. 194-206. Vide tambm Joo SAYAD, Aspectos Polticos do Dficit Pblico in Lenina POMERANZ, Jorge MIGLIOLI & Gilberto Tadeu LIMA (orgs.), Dinmica Econmica do Capitalismo Contemporneo: Homenagem a Michal Kalecki, So Paulo, EDUSP, 2001, pp. 248-250. 12 Gilda Portugal GOUVA, Burocracia e Elites Burocrticas no Brasil cit., pp. 287-288 e Geraldo BIASOTO Jr, A Questo Fiscal no Contexto da Crise do Pacto Desenvolvimentista cit., pp. 146-150.
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tambm deixa de ser financiador do Tesouro Nacional e so extintas suas funes de fomento13, medidas que, posteriormente, seriam consolidadas no artigo 164 da Constituio de 1988. Afinal, o prximo e definitivo passo no rumo da centralizao monetria e oramentria seria dado pela nova Constituio em discusso na Assemblia Nacional Constituinte de 1987-198814. A Constituio de 1988 consagra a unificao oramentria, atendendo aos objetivos de ampliar a participao do Poder Legislativo na elaborao, aprovao e execuo do oramento e de aumentar a transparncia dos gastos pblicos. A Constituio de 1988, em seu artigo 165, prev trs leis oramentrias distintas: o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e a Lei Oramentria anual (o Oramento Geral da Unio, que engloba o Oramento Fiscal, o Oramento Monetrio, o Oramento das Empresas Estatais e o Oramento da Previdncia Social na mesma pea oramentria)15. O processo de centralizao e unificao oramentria s vai se encerrar com a consolidao da centralizao da autoridade monetria no Banco Central aps a privatizao dos bancos estaduais, durante a dcada de 199016, e com a aprovao da pea legislativa final: a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n 101, de 2000). Ao contrrio da opinio corrente, a Lei de Responsabilidade Fiscal encerra um processo iniciado na dcada de 1970, no inicia uma fase nova das finanas pblicas brasileiras.

Gilda Portugal GOUVA, Burocracia e Elites Burocrticas no Brasil cit., pp. 227-291; Geraldo BIASOTO Jr, A Questo Fiscal no Contexto da Crise do Pacto Desenvolvimentista cit., pp. 144-146 e 150-161 e Jos Marcos Nayme NOVELLI, Instituies, Poltica e Idias Econmicas cit., pp. 155-157. 14 Para uma anlise dos debates em torno da ordem financeira durante a Assemblia Nacional Constituinte de 1987-1988, vide Raymundo Juliano FEITOSA, Finanas Pblicas e Tributao na Constituinte: 1987/1988, Rio de Janeiro, Amrica Jurdica, 2003, pp. 13-17 e 35-43 e Jos Roberto Rodrigues AFONSO, Memria da Assemblia Constituinte de 1987/88: As Finanas Pblicas, Revista do BNDES n 11, junho de 1999. 15 Vide Ricardo Lobo TORRES, O Oramento na Constituio cit., pp. 61-99; Geraldo BIASOTO Jr, A Questo Fiscal no Contexto da Crise do Pacto Desenvolvimentista cit., pp. 162-173 e Gilberto BERCOVICI, Constituio Econmica e Desenvolvimento cit., pp. 79-81. 16 Sobre este processo, associando a centralizao da autoridade monetria com a privatizao dos bancos estaduais, vide Lourdes SOLA; Christopher GARMAN & Moises MARQUES, Central Banking, Democratic Governance and Political Autority: The Case of Brazil in a Comparative Perspective, Revista de Economia Poltica, vol. 18, n 2 (70), So Paulo, Ed. 34, abril/junho de 1998, pp. 106-131. Para uma anlise mais ampla da crise financeira da Federao brasileira, vide Francisco Luiz Cazeiro LOPREATO, O Colapso das Finanas Estaduais e a Crise da Federao, So Paulo, EdUNESP/UNICAMP-IE, 2003 e Gilberto BERCOVICI, Desigualdades Regionais, Estado e Constituio, So Paulo, Max Limonad, 2003, pp. 173189. Sobre a crise financeira e a imposio da ideologia do oramento equilibrado no sistema federal norteamericano a partir do governo de Ronald Reagan, vide Sidney PLOTKIN & William E. SCHEUERMAN, Private Interest, Public Spending: Balanced-Budget Conservatism and the Fiscal Crisis, Boston, South End Press, 1994, pp. 67-96.

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O problema deste processo de reestruturao das finanas pblicas e da estrutura financeira do Estado brasileiro foi o fato de que a recomposio da capacidade de interveno pblica se esgotou na tentativa de controle sobre os gastos pblicos17. A constituio financeira de 1988, que deveria dar suporte para a implementao da constituio econmica de 1988, falhou nesta tarefa. Um dos motivos a separao que a doutrina e a prtica constitucionais ps-1988 promoveram entre a constituio financeira e a constituio econmica, como se uma no tivesse nenhuma relao com a outra e como se ambas no fizessem parte da mesma Constituio de 1988. A constituio financeira passou a ser interpretada e aplicada como se fosse neutra, meramente processual18, com diretrizes e lgica prprias, separada totalmente da ordem econmica e social, esterilizando, assim, a capacidade de interveno do Estado na economia. Separada da constituio financeira, a constituio econmica de 1988 foi transformada em mera norma programtica19.

4. A Mudana de Funo do Oramento Pblico


O processo histrico brasileiro de reestruturao das finanas pblicas no fruto exclusivo de nossas vicissitudes histricas, mas encaixa-se dentro de um processo mais amplo de mudana da funo do oramento pblico, do fundo pblico, a partir das
Jos Carlos de Souza Braga, ainda no incio da dcada de 1980, j havia alertado que a unificao oramentria a partir das polticas monetaristas de estabilidade geraria a tendncia a profundas desarticulaes da estrutura de desenvolvimento econmico e social. Cf. Jos Carlos de Souza BRAGA, Os Oramentos Estatais e a Poltica Econmica cit., pp. 212-213. Neste mesmo sentido, interessantes so as consideraes de Geraldo Biasoto Jr: O formato institucional do Estado brasileiro no poderia deixar de ser aquele adequado ao seu papel dentro do pacto desenvolvimentista. Desde as vrias agncias de fomento e regulao do capitalismo em formao, passando pela gesto dos conflitos entre o capital e o trabalho, e chegando constituio de grandes blocos produtivos, o Estado brasileiro sempre se colocou na perspectiva da estruturao das bases tcnicas e sociais do capitalismo brasileiro, ajudando mesmo a forjar a estrutura de classes. O aparelho estatal amoldou-se s necessidades colocadas pelo capitalismo e antecipadas pela prpria tecno-burocracia pblica na busca do desenvolvimento. A degradao financeira do Estado e o rompimento da funcionalidade do pacto desenvolvimentista produziram uma ampla reviso de todo o arcabouo institucional, tendo a forma e a capacidade de interveno estatal sofrido substanciais alteraes. Embora estas tenham tido grande relevncia do ponto de vista da transparncia das contas pblicas, no se pode deixar de observar que elas no conseguiram construir novas formas de interveno estatal. Vale dizer, a estrutura envelhecida foi remontada sem que nela estivesse contida uma nova forma de ao poltica in Geraldo BIASOTO Jr, A Questo Fiscal no Contexto da Crise do Pacto Desenvolvimentista cit., p. 129. 18 Neste sentido, vide Ricardo Lobo TORRES, O Oramento na Constituio cit., pp. 2-3, 5-6, 25-28 e 54-58. 19 A expresso norma programtica aqui utilizada propositadamente no sentido difundido por Jos Afonso da Silva, como a norma que depende de regulamentao posterior, portanto, no passvel de ser imediatamente concretizada. Cf. Jos Afonso da SILVA, Aplicabilidade das Normas Constitucionais, 3 ed, So Paulo, Malheiros, 1998, pp. 135-164. Devemos ressaltar que sempre combatemos a utilizao desta categoria, por entender que a sua utilizao contribuiu para bloquear a efetividade da constituio, particularmente da constituio econmica e dos direitos sociais.
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transformaes ocorridas no sistema capitalista desde a dcada de 1970. De acordo com Francisco de Oliveira, a grande funo do fundo pblico durante o perodo do chamado consenso keynesiano (1945-1973) foi a de produo de anti-valor, ou seja, por meio de direitos sociais e servios pblicos, com o crescimento do salrio indireto, garantir a reproduo da mo-de-obra, da fora de trabalho necessria para manter e acelerar o processo de acumulao de capital. Os oramentos do chamado Estado Social, teriam, ento, a caracterstica fundamental de garantir direitos e a prestao de servios pblicos para a maioria da populao20. No entanto, as mudanas do processo de acumulao de capital, notadamente a financeirizao do capitalismo como ocorre a partir da dcada de 1970, e a chamada, nas palavras de Luiz Gonzaga Belluzzo, transfigurao crtica21, ou seja, o desenvolvimento tecnolgico chega a um nvel que passa a dispensar a fora de trabalho humana, vo alterar a funo do fundo pblico no sistema capitalista. O fundo pblico continua sendo um instrumento essencial. No entanto, o fundo pblico no serve mais, preponderantemente, para, por meio de direitos sociais e servios pblicos, assegurar a reproduo da fora de trabalho, mas passa tambm a ser disputado para servir para garantir a remunerao do prprio capital22. A partir da dcada de 1980, a retrica do controle do dficit pblico, vinculada ao discurso neoliberal de repdio ao Estado, acompanhada pelo aumento dos gastos pblicos, graas s despesas com a poltica monetria, especialmente as altas taxas de juros. O dficit pblico defendido por autores como John Maynard Keynes e Michal Kalecki era o dficit pblico do pleno emprego. Hoje o dficit pblico que garante a remunerao para o capital23. Esta crise de financiamento do setor pblico ainda mais grave nos pases perifricos, como o Brasil, em que h insuficincia de recursos para o financiamento pblico da acumulao de capital. Portanto, para garantir a atrao dos investimentos
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Francisco de OLIVEIRA, O Surgimento do Antivalor: Capital, Fora de Trabalho e Fundo Pblico in Os Direitos do Antivalor: A Economia Poltica da Hegemonia Imperfeita, Petrpolis, Vozes, 1998, pp. 19-43. 21 Vide o captulo 3 de Luiz Gonzaga de Mello BELLUZZO, Valor e Capitalismo - Um Ensaio sobre a Economia Poltica, 2 ed, So Paulo, Bienal, 1987, pp. 75-117, especialmente pp. 91-109. 22 Francisco de OLIVEIRA, O Surgimento do Antivalor: Capital, Fora de Trabalho e Fundo Pblico cit., pp. 30-31 e 43-48. 23 Joo SAYAD, Aspectos Polticos do Dficit Pblico cit., pp. 243-244. Nos Estados Unidos, por exemplo, o dficit pblico e a pobreza aumentaram a partir das polticas ortodoxas de Ronald Reagan, na dcada de 1980. Cf. Sidney PLOTKIN & William E. SCHEUERMAN, Private Interest, Public Spending cit., pp. 61-66.

privados, o Poder Pblico brasileiro tem que estabilizar o valor real dos ativos das classes proprietrias. Ou seja, o oramento pblico deve estar voltado para a garantia do investimento privado, para a garantia do capital privado, em detrimento dos direitos sociais e servios pblicos voltados para a populao mais desfavorecida. Assim, nesta etapa, o direito financeiro, na organizao do espao poltico-econmico da acumulao, passa a servir a uma nova funo do Estado a tutela jurdica da renda do capital e da sano de ganhos financeiros privados, a partir da alocao de garantias estatais ao processo sistmico de acumulao liderado pelo capital financeiro24.

5. O Impasse Atual: A Blindagem da Constituio Financeira e a Agonia da Constituio Econmica


No Brasil ps-1988 h, portanto, a consolidao da supremacia do oramento monetrio, ou seja, a garantia do custo da moeda (definido pelo Banco Central e pelo Conselho de Poltica Monetria COPOM, margem do Congresso Nacional), voltado para a estabilidade monetria, sobre o oramento fiscal25. A concepo de oramento-programa, h muito difundida nos meios financeiros brasileiros26, inclusive, perdeu todo o seu sentido, se que alguma vez realmente teve27. Afinal, o prprio oramento fiscal perdeu a supremacia do controle e da determinao da poltica fiscal. Entre 1964 e 1988, isto devia-se ao descontrole do oramento monetrio, escondido na conta-movimento do Banco do Brasil e no oramento das empresas estatais.

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Vide Lus Fernando MASSONETTO, O Direito Financeiro e o Capitalismo Contemporneo cit., captulo

3. Neste sentido, vide Geraldo BIASOTO Jr, A Questo Fiscal no Contexto da Crise do Pacto Desenvolvimentista cit., pp. 174-180. Sobre o equilbrio oramentrio, alado a princpio estruturante da constituio financeira, embora no esteja previsto expressamente no texto constitucional de 1988, vide as consideraes de Jos Joaquim Teixeira RIBEIRO, Lies de Finanas Pblicas, reimpr. da 5 ed, Coimbra, Coimbra Ed., 1997, pp. 90-103; de Antonio L. de Sousa FRANCO, Finanas Pblicas e Direito Financeiro, reimpr. da 4 ed, Coimbra, Almedina, 1997, vol. 1, pp. 365-390 e de Ricardo Lobo TORRES, O Oramento na Constituio cit., pp. 278-290. 26 Vide, por todos, Aliomar BALEEIRO, Uma Introduo Cincia das Finanas, 14 ed, Rio de Janeiro, Forense, 1994, pp. 395-398 e 403-405 e Jos Afonso da SILVA, Oramento-Programa no Brasil, So Paulo, RT, 1973, pp. 20-24, 41-44 e 377-378. 27 Sobre a impossibilidade de implementao do oramento-programa na periferia do capitalismo, bem como os fracassos nas tentativas de introduzi-lo em vrios pases subdesenvolvidos, vide Naomi CAIDEN & Aaron WILDAVSKY, Planing and Budgeting in Poor Countries, 6 ed, New Brunswick/London, Transaction Publishers, 2003, pp. 19-21 e 159-165. A atual lei geral de elaborao oramentria no Brasil, a Lei n 4.320, de 17 de maro de 1964, prev a tcnica do oramento-programa, mas, na prtica, ele nunca foi efetivamente implementado no Brasil.
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Aps 1988, o controle do oramento monetrio levou subordinao das polticas fiscais (e do oramento-programa) poltica de estabilizao monetria. A ordem econmica intervencionista e dirigente da Constituio de 1988 isolada de seus instrumentos financeiros, cuja efetividade medida em si mesma, sem qualquer relao com os objetivos da poltica econmica estatal ou da ordem econmica constitucional. A Lei de Responsabilidade Fiscal e a insana proposta de emenda constitucional instituindo o dficit nominal zero so meios de excluir o oramento da deliberao pblica28, garantindo metas de poltica monetria muitas vezes impostas de fora e em favor de interesses econmicos privados, que desejam uma garantia sem risco para seus investimentos ou para sua especulao financeira. A implementao da ordem econmica e da ordem social da Constituio de 1988 ficaram restritas, assim, s sobras oramentrias e financeiras do Estado. A constituio financeira de 1988 foi, deste modo, blindada. A Lei de Responsabilidade Fiscal apenas complementa este processo, ao vedar a busca do pleno emprego e a implementaode outra poltica financeira. Neste processo, importante ressaltar a edio da Lei n 10.028, de 19 de outubro de 2000, que, dentre vrias medidas draconianas, tipifica como crime a promoo do dficit pblico. A crtica feita constituio dirigente pelos autores conservadores diz respeito, entre outros aspectos, ao fato de a constituio dirigente amarrar a poltica, substituindo o processo de deciso poltica pelas imposies constitucionais. Ao dirigismo constitucional foi imputada a responsabilidade maior pela ingovernabilidade29. O curioso que so
Esta tentativa de excluso do oramento e das finanas pblicas do debate democrtico no , obviamente, exclusividade brasileira. Podemos destacar como exemplos deste modelo as metas fiscais rgidas de controle do dficit pblico impostas na Unio Europia pelo Tratado de Maastricht, de 1992, bem como as leis norteamericanas de 1985 (Gramm-Rudman-Hollings), 1990 (Budget Enforcement Act) e 1997 (Balanced Budget Act), que, curiosamente, exigem o oramento equilibrado na elaborao da pea oramentria, mas no na sua execuo. Houve, ainda, uma proposta de constitucionalizao do equilbrio oramentrio, que foi derrotada por poucos votos no Senado norte-americano. Vide Antnio Jos Avels NUNES, Algumas Incidncias Constitucionais da Institucionalizao da Unio Econmica e Monetria, Revista da Academia Brasileira de Direito Constitucional n 3 (Anais do IV Simpsio Nacional de Direito Constitucional), Curitiba, Academia Brasileira de Direito Constitucional, 2003, pp. 315-354 e Aaron WILDAVSKY & Naomi CAIDEN, The New Politics of the Budgetary Process, 5 ed, New York, Longman/Pearson Education, 2004, pp. 103-122. Para uma anlise da construo e utilizao do discurso do oramento equilibrado pelo conservadorismo norteamericano, vide Sidney PLOTKIN & William E. SCHEUERMAN, Private Interest, Public Spending cit., pp. 15-33, 76-86, 93-96 e 232-241. 29 Vide Diogo de Figueiredo MOREIRA Neto, Desafios Institucionais Brasileiros in Ives Gandra MARTINS (org.), Desafios do Sculo XXI, So Paulo, Pioneira/Academia Internacional de Direito e Economia, 1997, pp. 195-198 e Manoel Gonalves FERREIRA Filho, Constituio e Governabilidade: Ensaio sobre a (In)Governabilidade Brasileira, So Paulo, Saraiva, 1995, pp. 5, 21-23 e 142. Ainda sobre
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apenas os dispositivos constitucionais relativos a polticas pblicas e direitos sociais que engessam a poltica, retirando a liberdade de atuao do legislador. E os mesmos crticos da constituio dirigente so os grandes defensores das polticas de estabilizao e de supremacia do oramento monetrio sobre as despesas sociais. A imposio, pela via da reforma constitucional e da legislao infraconstitucional, das polticas ortodoxas de ajuste fiscal e de isolamento da constituio financeira da constituio econmica, no houve qualquer manifestao de que se estava amarrando os futuros governos a uma nica poltica possvel, sem qualquer alternativa. Ou seja, a constituio dirigente das polticas pblicas e dos direitos sociais entendida como prejudicial aos interesses do pas, causadora ltima das crises econmicas, do dficit pblico e da ingovernabilidade. A constituio dirigente invertida, isto , a constituio dirigente das polticas neoliberais de ajuste fiscal vista como algo positivo para a credibilidade e a confiana do pas junto ao sistema financeiro internacional. Esta, a constituio dirigente invertida, a verdadeira constituio dirigente, que vincula toda a poltica do Estado brasileiro tutela estatal da renda financeira do capital, garantia da acumulao de riqueza privada. Para Plotkin e Scheuerman, a alternativa a este quadro ampliar o controle democrtico sobre os recursos pblicos, buscando eliminar a influncia do poder econmico privado30. Outra possibilidade a de se levar a srio o princpio constitucional de busca do pleno emprego (artigo 170, VIII da Constituio de 1988), que torna possvel a vinculao entre as constituies financeira e econmica. O desafio, no entanto, grande. Afinal, j em 1943, o economista polons Michal Kalecki advertia que nenhum governo manteria o pleno emprego se soubesse como faz-lo, devido desconfiana dos grandes empresrios em relao manuteno do pleno emprego por meio do gasto governamental31. Para Kalecki, seriam trs os motivos desta oposio. Em primeiro lugar, haveria a reprovao interferncia governamental na questo do emprego, o que eliminaria a
este debate, vide Gilberto BERCOVICI, A Problemtica da Constituio Dirigente: Algumas Consideraes sobre o Caso Brasileiro cit., pp. 39-40 e Jos Joaquim Gomes CANOTILHO, A Constituio Europia entre o Programa e a Norma in Antnio Jos Avels NUNES & Jacinto Nelson de Miranda COUTINHO (orgs.), Dilogos Constitucionais: Brasil/Portugal, Rio de Janeiro, Renovar, 2004, pp. 15-22. 30 Cf. Sidney PLOTKIN & William E. SCHEUERMAN, Private Interest, Public Spending cit., pp. 243-251. 31 Michal KALECKI, Os Aspectos Polticos do Pleno Emprego in Crescimento e Ciclo das Economias Capitalistas, 2 ed, So Paulo, Hucitec, 1987, p. 54.

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eficcia do mecanismo do estado de confiana. Quando os empresrios perdem a confiana nos governos, h menos investimentos, portanto, menos empregos. No entanto, se o governo souber manter ou aumentar o nvel de emprego por suas prprias despesas, o mecanismo de controle social do estado de confiana perde o sentido32. Em segundo lugar, haveria a reprovao utilizao dos gastos governamentais para o investimento pblico e o subsdio ao consumo, com a crena dos empresrios no risco de nacionalizao de setores entregues iniciativa privada33. Finalmente, a objeo mais importante manuteno do pleno emprego por meio do gasto governamental seria causada pela reprovao do empresariado s mudanas sociais e polticas advindas da manuteno do pleno emprego. Afinal, sob um regime de pleno emprego, a demisso dos empregados deixaria de exercer sua funo disciplinar (a disciplina da fbrica), minando a posio social dos empregadores e fortalecendo os trabalhadores. A luta por melhores condies sociais e econmicas, ainda, geraria instabilidade e tenses polticas com as greves e reivindicaes trabalhistas34. Kalecki, segundo Joo Sayad, ao se referir ao dficit pblico e manuteno do pleno emprego, estava pensando apenas em termos de poltica fiscal, no em poltica monetria. Com a elevao das taxas de juros, surge uma alternativa ao investimento privado, que no mais precisa ser reinvestido necessariamente no setor produtivo e manter, assim, o pleno emprego, como pensava Kalecki. A partir dos anos 1970, o controle dos gastos pblicos aliado alta dos juros da dvida pblica propiciou uma alternativa mais rentvel ao capital privado, garantindo a manuteno do desemprego. Por isso, para Sayad, o discurso de combate ao dficit pblico precisa ser complementado por uma poltica monetria restritiva que oferea alternativas lucrativas para o capital. Cria-se, assim, um crculo vicioso fundado no desemprego: o dficit pblico aliado aos juros elevados impede a realizao de gastos pblicos que garantam o pleno emprego, alm de fazer crescer o

Michal KALECKI, Os Aspectos Polticos do Pleno Emprego cit., pp. 54-55. Michal KALECKI, Os Aspectos Polticos do Pleno Emprego cit., pp. 55-56. 34 Michal KALECKI, Os Aspectos Polticos do Pleno Emprego cit., pp. 56 e 59-60. Segundo Kalecki, a nica forma possvel de remover as objees capitalistas ao regime de pleno emprego a adoo do fascismo. No fascismo, o Estado est sob o controle de uma associao de fascistas e representantes dos grandes negcios e no h incertezas polticas, pois no h eleies nem sucesso governamental. A disciplina da fbrica e a estabilidade poltica so mantidas mesmo com o pleno emprego, graas represso poltica do regime. Cf. Michal KALECKI, Os Aspectos Polticos do Pleno Emprego cit., p. 57.
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prprio dficit pblico com a criao de uma dvida pblica de alta rentabilidade que garante a renda mnima do capital35.

6. Concluses
Nas ltimas duas dcadas, as transformaes operadas no ncleo orgnico do capitalismo completaram a desconstituio do padro regulatrio que sustentou a ordem mundial do segundo ps-guerra. No seu lugar, emergiu uma nova ordem, marcada pelo imperialismo da moeda norte-americana, decorrente do U.S. Treasury Bill standard e do fim da conversibilidade em ouro do dlar36, pela expanso desregulada dos mercados e pela difuso generalizada das polticas de extrato neoliberal nos Estados nacionais37. Como conseqncia, o direito financeiro, antes voltado organizao do financiamento pblico da economia capitalista e promoo de polticas de bem-estar social, teve seu contedo profundamente modificado. Mais especificamente, o direito financeiro, antes voltado ordenao da expanso material do sistema mundial a partir do paradigma keynesiano, deu lugar a um complexo normativo voltado organizao da expanso financeira do processo sistmico de acumulao, adaptando seus principais instrumentos para a realizao da segunda etapa do circuito D-M-D ou para o processo de acumulao em estado puro, D-D. Neste sentido, o fundo pblico continuou sendo o pressuposto do financiamento da acumulao de capital. No entanto, a dolarizao generalizada do sistema de crdito38 e a manifestao de um novo e peculiar padro de riqueza no capitalismo contemporneo alterou substancialmente a natureza deste processo39. Diferentemente do que ocorrera na
Joo SAYAD, Aspectos Polticos do Dficit Pblico cit., pp. 251-256. Michael HUDSON, Super Imperialism: The Origin and Fundamentals of U.S. World Dominance, 2 ed, London/Sterling, Pluto Press, 2003, p. 383. 37 Com j salientava, em texto publicado originariamente em 1985, Maria da Conceio Tavares: todos os pases desenvolvidos do mundo, quaisquer que sejam seus governos socialistas, social-democratas, conservadores, etc. - esto praticamente alinhados em termos de poltica cambial, poltica de taxa de juros, poltica monetria e poltica fiscal. O resultado deste movimento que o espectro das taxas de crescimento, das taxas de cmbio e de juros passou a ser concntrico ao desempenho destas variveis no mbito da economia americana in Maria da Conceio TAVARES, A Retomada da Hegemonia Norte-Americana in Maria da Conceio TAVARES & Jos Lus FIORI (orgs.), Poder e Dinheiro - Uma Economia Poltica da Globalizao, Petrpolis, Vozes, 1997, pp. 33-34. 38 Maria da Conceio TAVARES, A Retomada da Hegemonia Norte-Americana cit., p. 36. Vide tambm Michael HUDSON, Super Imperialism cit. 39 Vide Jos Carlos de Souza BRAGA, Financeirizao Global O Padro Sistmico de Riqueza do Capitalismo Contemporaneo in Maria da Conceio TAVARES & Jos Lus FIORI (orgs.), Poder e
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ordem do segundo ps-guerra, a camada capitalista do mundo dos negcios, localizada no entrelaamento das redes de poder e capital do sistema mundial, passou a comandar a expanso do capital na forma DD`, impondo uma adaptao dos ordenamentos jurdicos nacionais, a partir das expectativas dos detentores da riqueza mundial.

Dinheiro cit., pp. 195 e ss e Lus Fernando MASSONETTO, O Direito Financeiro e o Capitalismo Contemporneo cit., captulo 3.