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A Poltica do Brasil para as Migraes Internacionais

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Em meados dos anos 1980, a percepo da emergncia de um fluxo contnuo de brasileiros fixando residncia em outros pases surpreendeu o pas. Historicamente, sobretudo entre o final do sculo XIX e incio do sculo XX, e posteriormente, entre os anos 1920 e 1930, o Brasil foi o destino de centenas de milhares de migrantes, principalmente europeus e japoneses, em busca de um futuro mais prspero. A mudana provocou um abalo na autoimagem de pas de imigrantes cultivada at ento, e foi retratada pelos jornais e pela televiso como mais um sintoma do fracasso do pas em atender as grandes expectativas referentes ao seu desenvolvimento econmico e social. Os primeiros estudos conduzidos sobre o tema da emigrao de brasileiros apontavam a desiluso com os rumos do pas psredemocratizao como uma das razes do fenmeno (SALES, 1999). Os migrantes se dirigiam ento majoritariamente para os Estados Unidos, referncia universal de prosperidade, e tambm para Portugal, Itlia e Japo, pases ligados ao Brasil por correntes migratrias anteriores (PATARRA, 1996). Recentemente, os brasileiros tm diversifi-

* Artigo recebido em 28 de fevereiro de 2011 e aprovado para publicao em 25 de julho de 2011. ** Ps-doutora pela Universidade de Harvard, professora do Departamento de Cincia Poltica e do
Instituto de Relaes Internacionais da Universidade de So Paulo (USP), e autora do livro Polticas de imigrao nos Estados Unidos e na Frana (So Paulo: Hucitec, 2007). E-mail: rossanarr@uol.com.br.

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cado cada vez mais os seus locais de destino pelo mundo, como mostram as estimativas do Ministrio de Relaes Exteriores (MRE) em 2008, e o Perfil migratrio do Brasil 2009, publicado pela Organizao Internacional para as Migraes (OIM) em 2010. A emigrao contempornea tambm alimentada por outro fluxo bastante significativo e anterior aos acima descritos, o de brasileiros em direo ao Paraguai na dcada de 1970, cuja lgica est diretamente relacionada expanso da fronteira agrcola brasileira, sobretudo ao cultivo da soja e criao de gado, e tambm prpria poltica paraguaia de atrao de imigrantes. De fato, os brasileiros esto hoje no apenas no Paraguai, mas tambm espalhados em diversos outros pases vizinhos, em busca de possibilidades abertas no s pela agricultura, mas pelo garimpo e pelo comrcio. No total, em 2008, o Ministrio das Relaes Exteriores estimava que houvesse entre 2.059.623 e 3.735.826 de brasileiros no exterior (MRE, 2008). Por outro lado, nos ltimos anos, a estabilizao econmica e o crescimento voltaram a tornar o Brasil um pas atraente para imigrao, e passamos a ser o local de destino de imigrantes de pases vizinhos, como a Bolvia, e tambm de grupos vindos de pases mais distantes, como os chineses, que j somam 250 mil no Brasil. Embora o saldo migratrio atual seja ainda francamente favorvel a emigrao, a imigrao vem crescendo, e em 2009 a OIM estimava em 688.026 o nmero de imigrantes no Brasil, embora grande parte dos analistas trabalhe com um contingente de pelo menos 1 milho de estrangeiros no Brasil, contando com os indocumentados. O objetivo deste artigo reconstruir em linhas gerais a maneira como o Estado brasileiro vem se posicionando em relao ao tema das migraes internacionais, e analisar o seu comportamento frentes aos fluxos migratrios contemporneos que envolvem o pas. De um modo geral, veremos que ao longo dos ltimos vinte anos surgiram diversas iniciativas em relao emigrao. Veremos tambm um investimento nas polticas voltadas para a gesto das migraes nas fronteiras, que est diretamente relacionado ao projeto de integrao regional do Brasil. No campo das polticas voltadas para os imigrantes estran48
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geiros no Brasil, no entanto, as mudanas so menos acentuadas, ainda que tenha havido trs anistias e que atualmente estejam em curso projetos para alterar a legislao sobre o assunto. Nossa hiptese que o tratamento dado questo migratria pelo Estado brasileiro est relacionado no apenas ao importante ativismo de migrantes e seus aliados, como veremos mais adiante neste artigo, mas tambm a um objetivo mais amplo no plano internacional, sobretudo ao longo do governo Lula. A maneira de compreender e lidar com as migraes internacionais tem relao direta com o objetivo de defender e assegurar o protagonismo do pas em fruns regionais e multilaterais, dentro de um contexto internacional em que o tema cada vez mais importante e controverso. Nesse sentido, podemos caracterizar a poltica em relao aos emigrantes, e tambm aquelas de cunho regional, como formas de poltica externa. Nos ltimos anos, mesmo a poltica de imigrao comeou a ser percebida como parte importante da posio do Brasil em relao s migraes no plano internacional, o que explica as mudanas que esto sendo propostas no sentido de tornar mais coerente a posio do pas em relao s migraes no sentido mais amplo. O artigo est dividido em quatro partes. Na primeira, exploramos as polticas do Estado brasileiro para os brasileiros no exterior. Na segunda, o que chamamos de polticas de dupla face, ou seja, aquelas que envolvem no apenas o Brasil, mas tambm outros pases, e que atingem tanto os emigrantes brasileiros, como os imigrantes no Brasil, em particular aquelas que se relacionam com o processo de integrao regional. Na terceira parte, tratamos das polticas para os imigrantes no Brasil. Desde j, adiantamos que essa diviso em alguma medida arbitrria, j que em muitas situaes os trs tipos de poltica se sobrepem. Finalmente, procuramos compreender a relao entre a atuao do Brasil no que diz respeito s migraes internacionais e as diretrizes do posicionamento do Brasil no plano internacional. De fora do mbito dessa anlise, ficam as polticas voltadas para os refugiados e o tema do trfico de seres humanos, que merecem mais ateno e destaque do que seria possvel neste artigo.

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A relao do Estado brasileiro com os brasileiros no exterior modificou-se consideravelmente de meados da dcada de 1980 para c. Se no incio, o Ministrio das Relaes Exteriores do Brasil dedicava pouca ateno a eles, com o passar do tempo vrias medidas foram tomadas para fortalecer os laos dos emigrantes com o Estado brasileiro. No plano institucional, a primeira medida de importncia para os brasileiros no exterior se deu em 1995, quando o ento ministro das Relaes Exteriores, Fernando Henrique Cardoso, implementou o Programa de Apoio aos Brasileiros no Exterior, que consistia basicamente na criao dos chamados consulados itinerantes para atender a regies nas quais a presena brasileira vinha crescendo. Em Brasileiros longe de casa, a sociloga Teresa Sales (1999) destaca a importncia dessa iniciativa para impulsionar a organizao dos brasileiros na cidade de Boston em meados dos anos 1990. Os consulados itinerantes continuam a funcionar. S no ano passado, de acordo com o MRE (s/d): Foram realizados ao longo de 2010, pela rede consular brasileira, um total de 284 consulados itinerantes, espalhados em 21 pases; 159 cidades, com atendimento de um total de 33.898 nacionais brasileiros e processamento de 37.109 documentos diversos. Em 1996, outra mudana significativa na legislao reconhecia a importncia da emigrao brasileira e a necessidade de garantir aos brasileiros estabelecidos em outros pases a manuteno dos seus laos com o Brasil e dos seus direitos como cidados. A introduo da possibilidade da dupla cidadania era uma reivindicao importante dos emigrados brasileiros, que estavam comeando a estabelecer famlias no exterior. Desde os anos 1990, os brasileiros espalhados pelo mundo tm se organizado para reivindicar seus direitos e polticas de apoio por parte do Estado brasileiro.1 De acordo com dados compilados pelo MRE, em 2009 existiam 356 associaes e organizaes de brasileiros em 45 pases, alm de 216 veculos de mdia a eles dirigidos (FUNAG,
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2009, 13). O MRE, por sua vez, recentemente, tem se interessado mais pela experincia de pases que possuem polticas mais abrangentes e proativas em relao aos seus cidados residentes no exterior. A percepo de que a manuteno dos laos dos emigrantes com o pas importante no apenas para os indivduos envolvidos no processo, mas para o prprio pas, parece estar na base desse movimento. Em termos econmicos, a tomada de conscincia, por parte do Estado brasileiro, da importncia das remessas dos brasileiros no exterior foi sem dvida um fator que contribuiu para tornar o Estado brasileiro mais sensvel s demandas desses grupos e mais interessado na manuteno dos laos que ligam os emigrantes ao Brasil. Estimativas do Banco Interamericano de Desenvolvimento para 2005 so da ordem de US$ 6,4 bilhes. Com a crise econmica norte-americana, esses nmeros caram, mas as remessas continuam sendo uma importante fonte de divisas internacionais para o pas. O Perfil migratrio do Brasil 2009 estima que o Brasil seja o segundo maior receptor de remessas da Amrica latina, atrs somente do Mxico, com valores que ultrapassam USD 5,0 bilhes anuais. Se por um lado este volume de remessas tem certa importncia em algumas cidades para o desenvolvimento local, no plano macro elas representam menos de 1% do PIB nacional (OIM et al., 2010, p. 10). Tambm no podemos esquecer que os emigrantes votam. De fato, o nmero de votantes cadastrados no exterior tem crescido a cada eleio. Entre a eleio de 2006 e a atual, esse nmero cresceu 132%, saltando de 86.255 em 2006 para 200.392. Se pensarmos em relao a 1989, o primeiro ano de eleies diretas para presidente no Brasil depois do regime militar, o crescimento de quase 1.000%. Esse nmero representa apenas 0,148% do total de eleitores no Brasil (135.604.041), no entanto, dado que o sistema eleitoral brasileiro permite uma segunda volta, no caso hipottico de uma eleio muito renhida, 1% de potenciais eleitores poderiam definir os resultados, pelo que o voto dos emigrantes parte integrante da aritmtica poltica nacional (CHELIUS, 2007, p. 205). Atento a esse pblico, em 2002, o ento candidato Presidncia do Brasil, Luiz Incio Lula da Silva, divulgou a Carta aos brasileiros lon51

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ge de casa, na qual incorporava sua plataforma de campanha um conjunto de propostas polticas como a reduo da taxa para remessas e a melhora do atendimento consular para brasileiros no exterior. Tambm em 2002 foi realizado, em Portugal, o I Encontro Ibrico da Comunidade de Brasileiros no Exterior, promovido pela Procuradoria Regional de Direitos do Cidado do Distrito Federal, com a participao de emigrantes, polticos, religiosos e pesquisadores, que articularam as demandas dos emigrantes brasileiros no que ficou conhecido como Documento de Lisboa. O Documento demandava, entre outras coisas, a criao de um grupo de trabalho interministerial para tratar da emigrao, a Criao de uma Secretaria ou Departamento com poderes jurdicos no mbito do Ministrio da Justia e do Ministrio das Relaes Exteriores para os 2 assuntos de emigrao, de um mecanismo de representao dos emigrantes brasileiros, de comisses no Congresso Nacional para tratar de questes especficas de interesse dos brasileiros no exterior, alm da manuteno e ampliao dos consulados itinerantes e uma srie de medidas visando a garantia dos direitos civis, polticos, culturais, econmicos e sociais dos emigrantes brasileiros. A favor da atuao das organizaes de apoio aos emigrantes, estava a crescente sensibilidade da opinio pblica domstica ao tema da discriminao de brasileiros no exterior. Episdios recentes, como o assassinato de Jean Charles Menezes pela polcia inglesa em Londres, e acusaes de maus-tratos por agentes da imigrao em aeroportos da Europa recebem um grande destaque na mdia brasileira.3 No por acaso, entre 2005 e 2006 funcionou uma Comisso Parlamentar de Inqurito Mista, com o objetivo de apurar os crimes e outros delitos penais e civis praticados com a emigrao ilegal de brasileiros para os Estados Unidos e outros pases, e assegurar os direitos de cidadania aos brasileiros que vivem no exterior.4 A Comisso participou do Encontro de Lideranas Brasileiras nos Estados Unidos, no qual foi elaborada a Carta de Boston, contendo as reivindicaes dos emigrantes brasileiros ao governo e ao Congresso, entre as quais tambm estavam a ampliao dos consulados itinerantes, o maior envolvimento dos consulados na organizao das comu52
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nidades de brasileiros nos Estados Unidos e o empenho do governo brasileiro em negociaes bilaterais com o Estado norte-americano a fim de garantir mais vistos de reunificao familiar e de trabalho, apoio jurdico a emigrantes presos, entre outras demandas. A CPI adotou em suas recomendaes muitas das propostas do Documento de Lisboa, e da Carta de Boston, que esto sendo, em parte, implementadas pelo governo brasileiro. Em dezembro de 2006, o governo brasileiro criou uma Subsecretaria-geral para as Comunidades Brasileiras no Exterior, com atribuies de cuidar dos temas relativos aos brasileiros no exterior e aos estrangeiros que desejam ingressar no Brasil, incluindo-se a cooperao judiciria internacional (AMORIM, 2009). Criaram-se tambm sites na Internet para facilitar a vida dos emigrantes brasileiros: o Portal Consular, o Portal das Comunidades e tambm uma Ouvidoria Consular (2009). No ano passado, com o aumento dos brasileiros retornando ao Brasil, impulsionados pela crise econmica que atingiu fortemente os Estados Unidos, o Japo e muitos pases da Europa, a Secretaria tambm disponibilizou um guia aos repatriados, que tambm era uma reivindicao dos brasileiros no exterior. Acordos bilaterais na rea de previdncia social foram assinados com diversos pases, como Chile, Japo, Estados Unidos e Alemanha. Por outro lado, em 2010, a Caixa Econmica Federal definiu as condies para que os emigrantes possam retirar o Fundo de Garantia no Japo, e est estudando um projeto semelhante para os brasileiros nos Estados Unidos. O tema tambm esteve presente em encontros bilaterais com Portugal, Frana, Paraguai, entre outros. Em 2008, pela primeira vez, no Palcio do Itamaraty do Rio de Janeiro, realizou-se a Conferncia Brasileiros no Mundo. Em 2009, na segunda conferncia, foi sugerida a criao do Conselho de Representantes Brasileiros no Exterior (CRBE). Ainda nesse ano, a sugesto foi incorporada ao Decreto Presidencial 7.214, que tambm estabeleceu as diretrizes da poltica governamental para os brasileiros no exterior, determinou a periodicidade anual para a Conferncia Brasileiros no Mundo e formulou a Ata Consolidada de Demanda das Comunidades, elaborada a partir das reivindicaes presentes nas duas primeiras con53

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ferncias, como roteiro para os rgos pblicos prestarem contas a 5 respeito de suas aes que beneficiam os brasileiros no exterior. Em 2010, a III Conferncia Brasileiros no Mundo contou com a presena do presidente da Repblica e de oito ministros de Estado, deputados, senadores, governadores e outras autoridades. Tambm participou da Conferncia o recm-empossado CRBE, formado por quatro representantes de cada uma das regies do mundo (Amricas do Sul e Central, Amrica do Norte e Caribe, Europa, sia, frica, Oriente Mdio e Oceania). Os membros do CRBE foram escolhidos por meio de uma consulta realizada pela Internet, entre 1 e 9 de novembro de 2010, para preencher as vagas do recm-criado conselho, que tem carter consultivo, devendo trabalhar junto com a Subsecretaria-geral das Comunidades Brasileiras no Exterior. O representante dos brasileiros na Sua Ocirema Kukleta considerou a Conferncia de 2010 um momento histrico. Em suas prprias palavras: O Itamaraty comeou a enxergar que existem brasileiros fora. Nunca considerou o pblico que est fora, mas agora est considerando. Essa mudana de comportamento, mesmo no acontecendo sempre nem por parte de todos, est em andamento. Existe uma marcha de todas as pessoas engajadas para que acontea essa mudana poltica. No primeiro encontro europeu que ns tivemos com 77 pessoas de onze pases o MRE sequer compareceu. Hoje, estamos aqui com o presidente, com ministros, com o governador e o prefeito do Rio. Vejo que esse peso poltico uma grande conquista. (ITAMARATY..., 2010) As organizaes de brasileiros no exterior tm uma agenda mais ambiciosa no que concerne relao dos emigrantes com o Estado brasileiro, que inclui a representao dos brasileiros emigrantes no Con54
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gresso Nacional6 e a criao de uma secretaria de emigrao,7 vinculada diretamente Presidncia, e de preferncia ocupada por algum com experincia migrante. Atualmente, a gesto das polticas para os emigrantes acaba passando no apenas pelo MRE, mas tambm por outros Ministrios envolvidos na questo, como o Ministrio da Justia, o do Trabalho e do Emprego, e o da Previdncia Social. O prprio Conselho Nacional de Imigrao (CNIg), cujas atribuies originalmente dizem respeito somente imigrao para o Brasil, tambm est com frequncia envolvido no debate sobre a emigrao. No momento, tramita no Congresso um projeto de lei que transforma o rgo em Conselho Nacional de Migrao, aumentado suas atribuies formais em relao aos emigrados. Trataremos do projeto com mais detalhes quando discutirmos a poltica para os imigrantes no Brasil.

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Polticas de dupla face so aquelas que esto voltadas para uma gesto conjunta da questo da migrao, entre pas receptor e pas emissor, sobretudo quando, como o caso entre Brasil e Paraguai, existem fluxos em mais de uma direo. Historicamente, o Brasil teve acordos importantes com Portugal, como o Tratado Bilateral de Igualdade de Direitos, firmado em 1972, e o Tratado de Amizade, Cooperao e Consulta entre a Repblica Federativa do Brasil e a Repblica Portuguesa, em 2001. Recentemente, o foco desses acordos principalmente a Amrica do Sul. O interesse do Estado brasileiro em polticas especficas voltadas para os emigrantes em pases vizinhos deve-se, em grande medida, s implicaes desses fluxos para as relaes bilaterais e para a poltica de integrao regional do Brasil. De um modo geral, essa migrao tem um perfil muito diverso daquele que vai para os Estados Unidos, Europa e Japo: so menos organizados, tm menos recursos e exigem polticas de carter bastante especfico. S no Paraguai, segundo as estimativas do MRE (2008), existem entre 204.890 e 515.517 brasileiros. Na Bolvia, entre 13.774 e 46.600 brasileiros. Na fronteira norte do pas, entre 39.487 e 127.106 brasileiros, dos quais uma grande parte so garimpeiros, distribudos entre a Bolvia, as Guianas, a Venezu55

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ela, a Colmbia e o Suriname (MRE, 2008). Para lidar com a gesto das fronteiras, o Estado brasileiro tem atuado de trs formas diferentes: por meio de acordos multilaterais amplos, como os que preveem a livre circulao entre os pases membros do Mercosul + Chile e Bolvia; por meio de acordos bilaterais; e por meio de polticas localizadas, dirigidas para cidades das fronteiras. A presena de brasileiros nos pases vizinhos tem gerado diversas formas de tenses sociais. No Paraguai, a maior parte dos brasileiros so trabalhadores rurais, grandes e pequenos proprietrios de terra, muitos deles em situao de insegurana jurdica. Entre as suas reivindicaes ao Estado brasileiro, est principalmente a regularizao de documentos e a garantia de acesso aos servios do Estado de bemestar brasileiro nas cidades das fronteiras. Alm disso, h problemas e controvrsias relativas propriedade de terra que remontam ao governo do presidente Stroessner e que alimentam os conflitos com os paraguaios. De acordo com o Relatrio da CPI da Emigrao, a relao entre os dois grupos no pacfica: H vrios incidentes no campo, incluindo queima de plantaes e furto de casas de brasileiros. O conflito agrrio no restrito aos brasileiros, pois se estende tambm a latifundirios paraguaios, principalmente os militares favorecidos por Stroessner, e a outros estrangeiros. Com brasileiros, entretanto, existem conflitos especficos, como os relacionados aos danos ambientais provocados pelo uso do solo, ao confronto poltico com prefeitos brasileiros e a tenses com a polcia local. (REPBLICA FEDERATIVA DO BRASIL, 2006, p. 312) Na Bolvia, o envolvimento de brasileiros na explorao de terras perto da fronteira com o Brasil tambm tem sido fonte de conflitos. A Constituio boliviana determina que os estrangeiros no podem adquirir ou ocupar terras em uma faixa de 50 km ao longo da fronteira. A disposio do governo boliviano em fazer cumprir a Constituio
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atingiu diretamente um grupo de pelo menos quatrocentas famlias de brasileiros estabelecidas na regio e tornou-se o foco de tenses locais e negociaes bilaterais entre os dois pases. Em maro de 2010, uma ao conjunta dos Ministrios das Relaes Exteriores e do Desenvolvimento Agrrio com o apoio do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (INCRA), do estado do Acre e de prefeituras, em contato com o Ministrio das Relaes Exteriores da Bolvia, tomou medidas para assentar ao menos 150 dessas famlias no Acre. As tenses na fronteira Norte esto relacionadas quase sempre ao avano do garimpo. No Suriname, no final de 2009, os brasileiros estavam entre o grupo de estrangeiros agredidos violentamente na cidade de Albina por um grupo de descendentes de quilombolas descontentes com sua presena e com a explorao do garimpo na regio. A Guiana Francesa, de acordo com o relatrio da CPI da Emigrao, o territrio que individualmente mais promove a repatriao, deportao e expulso de brasileiros, tendo registrado, em 2004, 5.824 dessas ocorrncias (REPBLICA FEDERATIVA DO BRASIL, 2006, p. 29). Sem dvida, o mais importante aspecto recente das polticas de dupla face so as iniciativas voltadas para a criao de uma rea de circulao livre na Amrica do Sul, e tambm para a garantia de direitos de 8 cidadania para os migrantes dentro da regio. A proposta de integrao regional da Amrica do Sul incluiu desde o princpio a perspectiva da criao de um espao de livre circulao, contudo, a demora entre a assinatura do Acordo de Residncia do Mercosul, e do Acordo Mercosul + Bolvia e Chile, em 2002, e sua entrada em vigor, em 2009, sugerem que o tema mais controverso do que parece primeira vista. O Acordo de Residncia do Mercosul, Bolvia e Chile permite aos nacionais desses pases residirem e trabalharem no Brasil por dois anos com status provisrio, e depois disso solicitarem status de permanente, dispondo [...] ainda sobre os direitos dos imigrantes e de suas famlias, estabelecendo a igualdade de direitos civis no pas de recepo; a promoo da reunio familiar; a igualdade de tratamento com
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os nacionais do Estado de residncia; compromisso com os direitos previdencirios adquiridos no outro pas; direito de transferir recursos; e o direito de nome, registro e nacionalidade aos filhos desses imigrantes (apud MILESI; BARBOSA, 2009). O avano legislativo encobre a permanncia de manifestaes de xenofobia e discriminao contra imigrantes latino-americanos, que seguem sendo um problema no Brasil e nos pases vizinhos, como atestam diversas matrias nos jornais, assim como os trabalhos de socilogos e antroplogos da regio. Mesmo assim, a mudana legislativa importante para combater a insegurana jurdica que prejudica sobremaneira a vida dos migrantes na regio. A partir da ratificao do acordo, Brasil e Paraguai deram incio a negociaes bilaterais que j beneficiaram diretamente milhares de migrantes. Segundo informativo do MRE: No dia 3 de maio em Ponta Por (MS), os presidentes Luiz Incio Lula da Silva e Fernando Lugo, por ocasio do encerramento do encontro presidencial, fizeram entrega simblica de carns de residncia temporria a paraguaios em situao migratria irregular no Brasil e a brasileiros nas mesmas condies residentes no Paraguai. O presidente Lula entregou em mos de trs cidados do pas vizinho os documentos emitidos com base na Lei da Anistia. Em contrapartida, famlia de trs brasileiros (pai, me e filho menor) recebeu do mandatrio paraguaio os carns de residncia temporria do programa de regularizao de brasileiros no Paraguai, negociado com fundamento nos Acordos de Residncia do Mercosul, cujos respectivos instru-

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mentos de depsito foram confirmados pelo Paraguai em julho de 2009. (MRE, 2010).

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Atualmente, acredita-se que entre 600 mil e 1 milho de estrangeiros vivem no Brasil. O nmero baixo, considerando a dimenso total da populao brasileira, mas a concentrao de alguns grupos em cidades especficas vem contribuindo para uma maior visibilidade do tema migrao na sociedade brasileira. As comunidades de bolivianos e chineses na cidade de So Paulo e os libaneses em Foz do Iguau so alguns casos emblemticos. A lei de estrangeiros que regula a entrada e permanncia de imigrantes no Brasil foi criada em 1980, ainda na vigncia do regime ditatorial no Brasil e se insere na lgica da segurana nacional do perodo. A elaborao dessa lei se deu em um momento em que o regime militar estava particularmente descontente com a interferncia de religiosos estrangeiros em assuntos considerados de foro interno e buscava um mecanismo que facilitasse a expulso de estrangeiros envolvidos em atividades polticas no pas. De fato, a Igreja Catlica no Brasil foi desde o incio uma das principais crticas da legislao brasileira para estrangeiros, e segue hoje sendo a base para muitas das organizaes de defesa dos interesses e dos direitos dos estrangeiros no Brasil. A principal crtica das organizaes que defendem os interesses dos imigrantes no Brasil diz respeito ao fato de que muitas das disposies presentes na lei de 1980 esto em flagrante descompasso com as disposies relativas ao respeito dos direitos humanos presentes na Constituio de 1988 (ACNUR et al., 2007). A inconsistncia da legislao de 1980 apontada como um ponto fraco das demandas do Estado brasileiro para tratar a questo dos emigrantes brasileiros em negociaes e fruns bilaterais e multilaterais. Os movimentos sociais, organizaes no governamentais e pesquisadores no Brasil ao longo dos anos buscaram no apenas sensibilizar o Estado brasileiro para as demandas dos emigrantes estrangeiros, como tambm construir um consenso sobre a importncia das mudanas na lei de imigrao brasileira e sua conexo com as demandas dos brasileiros
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no exterior. A carta enviada pelo coordenador do Centro de Apoio ao Migrante de So Paulo, Paulo Illes, para a candidata Dilma Rousseff em outubro de 2010 bastante ilustrativa desse argumento: [...] ao defender uma poltica de migrao integral, a qual contempla tanto as migraes de brasileiros e brasileiras para o exterior, o retorno de emigrantes e a imigrao em nosso pas, sempre sob o enfoque dos direitos humanos, percebemos a necessidade da construo de uma Secretaria de Polticas Migratrias, vinculada ao Gabinete da Presidncia da Repblica que possa articular e promover a implementao de uma poltica migratria coordenada entre estes rgos e outros da administrao pblica. [...] Superando-se a disperso de competncias que por vezes dificulta o avano, uma das principais tarefas desta nova instituio seria, sem dvida, fortalecer ainda mais a postura do Brasil como um pas exemplo de acolhida para imigrantes e livre da discriminao e da xenofobia. Em termos institucionais, a movimentao de pessoas atravs das fronteiras do Brasil envolve um conjunto variado de Ministrios e autarquias: o Ministrio das Relaes Exteriores, o Ministrio do Trabalho, o Ministrio da Justia, a Polcia Federal, entre outros. Em princpio, o rgo que coordena as aes dessas diversas instituies em relao entrada de estrangeiros no pas o Conselho Nacional de Imigrao (CNIg), criado pela lei de 19 de agosto de 1980 e vinculado ao Ministrio do Trabalho, e que tem por objetivo, entre outros, formular a poltica de imigrao, coordenar e orientar as atividades de imigrao, fazer um levantamento das necessidades do mercado de trabalho no Brasil, realizar estudos, coletar informaes e opinar sobre alterao de legislao relativa imigrao quando proposta por qualquer rgo do governo executivo (PRESIDNCIA DA REPBLICA , 1993).
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O debate sobre a necessidade de transformar a legislao de estrangeiros infelizmente tem pouca repercusso. Em 2009, finalmente, o governo encaminhou para o Congresso a proposta do Novo Estatuto dos Estrangeiros (PL 5.655/2009). Entre outras mudanas, a lei prev a transformao do CNIg em Conselho Nacional de Migraes, estendendo formalmente sua competncia a questes que dizem respeito emigrao de brasileiros. Tambm importante destacar que trs anistias foram realizadas no Brasil, a primeira em 1988, depois em 1998 e finalmente em 2009. Nesta ltima, 43 mil estrangeiros foram regularizados, entre os quais 17 mil bolivianos e mais de 4 mil paraguaios. Se, por um lado, as anistias demonstram a boa vontade oficial para lidar com a questo dos indocumentados, por outro lado revelam a persistncia do problema ao longo dos anos e a necessidade de uma poltica mais abrangente. Idealmente, com a implementao dos acordos de livre circulao e a nova legislao de estrangeiros, o nmero de indocumentados no pas deve cair.

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As mudanas positivas na relao entre o Estado brasileiro e seus migrantes se devem em grande medida ao ativismo dos prprios migrantes, como pudemos ver at aqui. Em termos da emigrao brasileira, isso se traduziu na criao de canais institucionais de comunicao entre o Estado e os emigrantes, na melhora do atendimento consular e em medidas para facilitar o envio de remessas, entre outras. A importante contribuio financeira dos emigrantes, sua participao poltica e a repercusso de casos de discriminao contra brasileiros no exterior sem dvida contriburam para tornar o Estado mais sensvel s demandas do grupo. Outro fator importante, embora menos destacado pela literatura, a percepo das migraes internacionais como um tema estratgico nas relaes internacionais no sculo XXI. Como atesta a literatura recente sobre migraes, o aumento na circulao de pessoas uma caracterstica incontornvel do mundo contemporneo, de modo que a administrao das tenses e dos conflitos que surgem a partir dessa circulao
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se coloca como uma das grandes questes polticas do nosso tempo. nesse contexto que as escolhas do Brasil em termos de migrao crescem em importncia, mesmo que a dimenso dos fluxos migratrios que envolvem o pas no seja to expressiva, especialmente se comparada aos maiores receptores e emissores de populao do mundo. Acreditamos que a importncia internacional do tema das migraes contribuiu para que fosse bem-sucedida a campanha dos grupos imigrantes e de apoio aos imigrantes para promover mudanas na legislao brasileira (com a ressalva de que a nova legislao de estrangeiros ainda no foi votada pelo Congresso). H pelo menos vinte anos, esses grupos vm defendendo a tese de que, para exigir um tratamento mais digno e em consonncia com princpios de direitos humanos aos emigrantes brasileiros no exterior, era necessrio antes de tudo oferecer o mesmo tratamento aos emigrantes no Brasil. Ao argumento de cunho moral, veio juntar-se a percepo de ganhos bastante concretos. Em um contexto em que a atuao externa do Brasil em termos de direitos humanos sofre crticas em fruns domsticos e internacionais, a gesto da questo migratria ofereceu ao governo brasileiro, ao longo dos ltimos anos, uma plataforma nica para criticar o posicionamento dos pases ricos. Assim, em sua fala no Conselho de Direitos Humanos na ONU em junho de 2009, o presidente Lula destacou os efeitos perversos da crise econmica sobre os migrantes, criticou o crescimento de manifestaes xenfobas na esteira da crise e destacou que: No Brasil, ns acabamos de legalizar centenas de milhares de imigrantes que viviam ilegalmente no pas. Para dar uma resposta, um sinal aos preconceituosos, aqueles que imediatamente querem encontrar os responsveis pela sua prpria desgraa, o seu desemprego. (LULA..., 2009a). Da mesma forma, no dia 1 de julho de 2009, quando anunciou a mais recente anistia aos imigrantes indocumentados no Brasil e enviou o projeto de reforma da lei dos estrangeiros ao Congresso Nacional, o presidente Lula publicamente solicitou ao ministro da Justia que levasse o tema reunio do G8 para, em suas palavras, mostrar aos lderes dessas grandes economias a contrariedade do Brasil com a poltica dos ricos com os imigrantes (LULA..., 2009b). Ainda na mes62
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ma solenidade, o presidente brasileiro afirmou: Trabalho e dignidade para o imigrante a resposta que o Brasil d intolerncia dos pases ricos. Trazer o tema das migraes, e mais especificamente a questo dos direitos humanos dos imigrantes, para os fruns internacionais reforou as diretrizes mais amplas da poltica externa brasileira, que nos ltimos oito anos tem buscado questionar a hierarquia internacional dentro de organismos multilaterais, fortalecer a cooperao Sul-Sul e denunciar dois pesos e duas medidas em relao a temas como direitos humanos e desenvolvimento. De um modo geral, diante da crescente securitizao da matria nas polticas da Unio Europeia e dos Estados Unidos, o Brasil tem procurado marcar a sua posio denunciando a discrepncia entre o discurso de direitos humanos desses blocos e pases, e o tratamento que tem sido oferecido por eles aos imigrantes. Ao mesmo tempo, o pas reivindica uma posio unificada sobre o assunto para os pases do Sul e um papel de vanguarda na defesa dos direitos humanos dos imigrantes. Dentro dessa estratgia, o governo brasileiro juntou-se a outros governos sul-americanos na condenao veemente da diretiva de retorno aprovada pela Unio Europeia em junho de 2008, que o presidente Lula classificou em discurso 9 como uma odiosa perseguio aos latino-americanos. Na mesma linha, na abertura do Terceiro Frum Mundial da Aliana das Civilizaes, promovido pela ONU no Rio de Janeiro em maio de 2010, mais uma vez utilizou o endurecimento das polticas em relao imigrao nos pases ricos como um dos argumentos para a crtica da ordem mundial: Incapazes de assumir seus prprios erros, alguns governantes buscam transferir o nus da crise para os mais fracos. Adotam medidas protecionistas que oneram bens e servios exportados para pases em desenvolvimento. Ao mesmo tempo, se mostram lenientes com os parasos fiscais e responsabilizam imigrantes pela crise social (apud ABDALA, 2010). Em 2009, o Brasil assinou a Conveno Internacional sobre os Direitos dos Trabalhadores Migrantes e Membros de suas Famlias. Em dezembro de 2010, o governo brasileiro enviou para o Congresso o pedido de ratificao da Conveno. Na carta dirigida ao presidente da
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Repblica, o ministro das Relaes Exteriores Celso Amorim (2009) justifica a necessidade de ratificao por parte do Brasil nos seguintes termos: Em contexto de restrio cada vez maior da entrada, permanncia e garantia dos direitos dos migrantes, a ratificao da Conveno pelo Brasil representaria fortalecimento de sua posio favorvel defesa da proteo dos direitos humanos, daria maior legitimidade a seu papel em foros internacionais sobre direitos dos migrantes e poderia ser estmulo ao processo de universalizao da ratificao deste importante instrumento de direitos humanos. Se a retrica brasileira em termos de migraes importante no mbito multilateral, sem dvida no mbito da integrao regional que a posio do Brasil vem produzindo resultados mais concretos. Ao longo do desenvolvimento do processo de integrao, a migrao tanto poderia fornecer argumentos contra a ideia da livre circulao, e ser utilizada como um fator disruptivo nas relaes entre o Brasil e seus vizinhos, como poderia ser interpretada e utilizada como uma espcie de catalisador do processo de integrao. Em termos gerais, parece claro que a opo do Brasil e seus vizinhos tem sido tratar a gesto da migrao regional da segunda maneira. Evidentemente, esse no um processo fcil. Pelo contrrio, carregado de contradies, desentendimentos e tenses, que envolvem interesses estatais distintos e presses de diversos grupos sociais e polticos atingidos mais ou menos diretamente pelas migraes, sobretudo nas zonas de fronteira. Tambm importante analisar as polticas voltadas para a circulao de pessoas no apenas de forma isolada, mas em conjunto com outras aes e temas relacionados gesto de fronteiras, como o combate ao narcotrfico, s guerrilhas e ao contrabando, para aprofundar a avaliao sobre a poltica do Brasil para suas fronteiras. No momento, ainda estamos por ver quais sero os resultados de mdio e longo prazo da ratificao dos acordos de livre circu64
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lao entre os pases do Mercosul, Bolvia e Chile. Estamos tambm aguardando a aprovao da nova legislao de estrangeiros, que um passo fundamental na direo de uma poltica de respeito aos direitos humanos dos imigrantes. Finalmente, precisamos estar atentos ao recrudescimento de manifestaes xenfobas e do preconceito contra estrangeiros, sobretudo africanos e latino-americanos nas cidades onde a sua presena se tornou mais visvel. Em So Paulo, so frequentes os relatos de extorso, discriminao na escola, pssimas condies de trabalho e discriminao no acesso a servios pblicos. necessrio ter em mente que, mantido o atual processo de crescimento econmico e considerando o desenrolar do processo de integrao regional, a tendncia que a imigrao para o Brasil s venha a crescer nos prximos anos, de modo que um marco legislativo e institucional adequado para lidar com as migraes internacionais , mais do que nunca, fundamental. Do ponto de vista moral, por uma questo de respeito aos direitos humanos dos imigrantes; do ponto de vista domstico, para evitar o surgimento de problemas sociais e polticos de maiores propores e de soluo mais complicada; e, finalmente, do ponto de vista da poltica externa, porque o tema da gesto das migraes internacionais e continuar sendo central no plano das relaes internacionais ainda por muitos anos.

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N Marcia Anita Sprandel (2010) argumenta que os brasiguaios na dcada de 1970 foram pioneiros nesse tipo de organizao. De maneira semelhante, Bela Feldman-Bianco (2010) argumenta que a Casa do Brasil, fundada por emigrantes brasileiros em Portugal, teve um papel de destaque na articulao das demandas dos brasileiros no exterior na histria mais recente. O Disponvel em: <http://www.rede-brasileira.eu/atividades/1_encontro_bra sileiros_lisboa/1_encontro_brasileiro.html>. Acesso em: ago. 2011.

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P No primeiro semestre de 2010, os brasileiros foram o grupo nacional mais barrado nos aeroportos da Europa (1.842 pessoas entre janeiro e maro), de acordo com dados da Frontex (Agncia Europeia de Controle das Fronteiras), disponveis em: <http://www.frontex.europa.eu>. Acesso em: ago. 2011. Q Disponvel em: <http://www.senado.gov.br/atividade/comissoes/comissao. asp?origem=CN&com=1330>. Acesso em: ago. 2011. R Disponvel em: <sistemas.mre.gov.br>. Acesso em: jan. 2011. S J existe uma proposta de emenda constitucional que incorpora essa sugesto. T Proposta incorporada ao projeto de lei PLS47/06, de autoria do deputado Valdir Raupp. Alm disso, existem diferentes iniciativas parlamentares voltadas para os brasileiros no exterior, para a criao da poupana emigrante e do fundo de financiamento ao emigrante empreendedor (PLS 74/04). U Tambm existe um conjunto de polticas pblicas voltadas especificamente para a populao que vive nas fronteiras, como a recente criao do Sistema Integrado de Sade das Fronteiras, o SIS Fronteiras, que tem como objetivo fortalecer os sistemas de sade dos municpios localizados nas fronteiras, e em mdio prazo contribuir para a integrao regional por meio de acordos e aes multilaterais e bilaterais. V Discurso (no publicado) realizado na 35 Cpula dos Chefes de Estado do Mercosul em Tucumn, Argentina, em 1 de julho de 2008.

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A Poltica do Brasil para as Migraes Internacionais
O objetivo deste artigo analisar a maneira como o Estado brasileiro vem se posicionando em relao s migraes internacionais, e seu comportamento em relao aos fluxos migratrios contemporneos que envolvem o pas. Ao longo dos ltimos vinte anos, o Brasil adotou uma srie de novas polticas voltadas ao atendimento dos brasileiros no exterior, gesto dos movimentos transfronteirios e aos imigrantes no Brasil, polticas estas que respondem no somente ao ativismo dos migrantes e seus aliados, mas tambm estratgia da poltica externa brasileira, sobretudo ao longo do governo Lula. Nos ltimos anos, as migraes inter68
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nacionais despontam como um tema estratgico para as relaes internacionais no sculo XXI, e o Estado brasileiro tem explorado a questo como uma plataforma para criticar determinados pases e demandar mudanas na ordem internacional. m~~~J~e: Poltica de Migrao Migraes Internacionais Poltica Externa

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Brazilian Policy for International Migrations
The purpose of this article is to analyze how the Brazilian State has positioned itself with respect to the international migration, and to analyze its behavior regarding contemporary migratory flows involving the country. Over the last twenty years, Brazil has adopted a set of new policies concerning the treatment of Brazilians abroad and the management of the cross-borders movements, including the issue of immigrants in Brazil. These policies not only respond to the activism of migrants and their partners, but also reflect the strategy of Brazilian foreign policy, mainly conducted during the Lula administration. In recent years, international migration has become a strategic issue in the international relations agenda of the twenty-first century, and Brazil has engaged with this question as a basis to criticize some countries and to demand changes in the international order. he: Migration Policy International Migrations Foreign Policy

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