FUNDAO GETULIO VARGAS ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAO PBLICA E DE EMPRESAS CENTRO DE FORMAO ACADMICA E PESQUISA CURSO DE MESTRADO EM ADMINISTRAO

PBLICA

por Marcelo Franca de Faria Mello

MECANISMOS DE INOVAO NA GESTO PBLICA: PERSPECTIVAS ESTRATGICAS DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL DOS MUNICPIOS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO

PROFESSOR ORIENTADOR ACADMICO Prof. Dr. Marco Aurlio Ruediger

Rio de Janeiro, 11 de junho de 2007

AGRADECIMENTOS

Agradeo ao Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro, nas pessoas dos Conselheiros Jos Gomes Graciosa e Jos Maurcio de Lima Nolasco, sob cujas presidncias pude trilhar o curso de mestrado e a elaborao desta dissertao. A Horcio de Almeida Amaral e Maria Alice dos Santos fica o agradecimento pelo continuado apoio que ambos me deram como titulares da Secretaria Geral de Planejamento do TCE-RJ. Agradeo, ainda, Fundao Getlio Vargas pela oportunidade que oferece em seu curso de mestrado para o aprimoramento da gesto pblica e empresarial. Fao um agradecimento especial ao meu professor orientador, Marco Aurlio Ruediger, cuja contribuio engrandeceu o trabalho e lanou-me desafios que imaginava

intransponveis. Aos demais professores da banca examinadora, Rogrio Sobreira e Cezar Honorato, agradeo pelas valiosas sugestes para a verso deste trabalho que farei para publicao. Finalmente, agradeo a Patrcia e Ana Luiza pelo incondicional suporte afetivo e emocional nos momentos em que tive que estar debruado sobre livros, artigos e internet na jornada desse curso de mestrado.

SUMRIO

APRESENTAO........................................................................................................... 5 1.
1.1 1.2

INTRODUO.................................................................................................. 11
O TEMA..................................................................................................................................11 RELEVNCIA, JUSTIFICATIVAS E METODOLOGIA ...................................................12

Tabela 1 Receita total da administrao direta, royalties, populao e indicadores de 2005 .........13 Figura1 Mapa dos municpios selecionados para estudo e para controle .......................................15

2.

REFERENCIAL TERICO............................................................................... 16
2.1 A CONSTRUO DE REGRAS DE ACCOUNTABILITY PELO ESTADO NO BRASIL CONTEMPORNEO ...........................................................................................................................16 2.2 2.3 2.4 AGENDA PBLICA, SUAS ALTERNATIVAS E POLTICAS PBLICAS......................25 A BUROCRACIA CONTEMPORNEA E O DESENHO DAS POLTICAS PBLICAS 31 DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL ............................................................................38

3.
3.1

ANLISE DOS MUNICPIOS SELECIONADOS LUZ DE INDICADORES ESCOLHIDOS ................................................................................................... 46

ASPECTOS DEMOGRFICOS............................................................................................46

Tabela 2 Evoluo da populao entre 2000 e 2005 (municpios selecionados) .............................47 3.2 3.2.1 ASPECTOS ECONMICOS .................................................................................................47 Regio Noroeste Fluminense .................................................................................................52

Grfico 1: Comparativo da evoluo do PIB a preos bsicos Regio Noroeste (R$ mil correntes)56 3.2.2 Regio Serrana .......................................................................................................................59

Grfico 2: Comparativo da evoluo do PIB a preos bsicos Regio Serrana (R$ mil correntes)59 3.2.3 Regio Norte Fluminense ......................................................................................................62

Grfico 3: Comparativo da evoluo do PIB a preos bsicos Regio Norte (R$ mil correntes) ...63 Grfico 4: Participao da Administrao Pblica no total dos setores do PIB municipal - 2004 ...65 Tabela 3 Participao da Administrao Pblica no PIB local (R$ milhes) - 2004......................66 Tabela 4 - Ranking dos Municpios no IQM 1998/2005 ..................................................................68 3.3 DESENVOLVIMENTO HUMANO ......................................................................................68

Figura 2 Mapa dos municpios com IDH acima e abaixo da mdia brasileira ...............................70

Tabela 5 Elementos do IDH-M (municpios selecionados 2000) ..................................................72 Tabela 6 Componentes do IDH-M (municpios selecionados 2000) ..............................................72 3.4 QUADRO PARCIAL DA EDUCAO NOS MUNICPIOS...............................................73

Tabela 7 Pontuao na Prova Brasil por srie e rede Matemtica - 2005....................................75 Tabela 8 Pontuao na Prova Brasil por srie e rede Portugus - 2005 ......................................75 Tabela 9 Nota global do ENEM - 2005.............................................................................................77 3.5 FINANAS MUNICIPAIS ...................................................................................................78

Tabela 10 Evoluo da Receita Total da Administrao Direta (2000-2005)...................................79 Grficos 5 e 6: Evoluo da participao da receita prpria no total (2000-2005)............................79 Grficos 7 e 8: Evoluo da participao das transferncias na receita total (2000-2005) ...............80 Grficos 9 e 10: Evoluo da participao dos royalties na receita total (2000-2005).......................81 Grficos 11 e 12: Royalties per capita dos municpios (2000-2005) ...................................................83 Tabela 11 Evoluo das principais rubricas da Administrao Direta (2000-2005)........................84 Tabela 12 Grau de investimento dos municpios (2000-2005) .........................................................85 Grficos 13 e 14: Razo dos investimentos sobre royalties (2000-2005).............................................86 3.6 CONCILIAO DOS INDICADORES ESCOLHIDOS......................................................87

Tabela 13 Variao populacional (1999-2004) e ranking no PIB estadual (2004).........................89 Tabela 14 Comparativo dos rankings no PIB estadual e no valor do setor Administrao Pblica dos municpios- 2004 ............................................................................................................................90 Tabela 15 Royalties totais recebidos em R$ mil correntes (2000-2005)...........................................91 3.7 CONSIDERAES FINAIS .................................................................................................92

4.

CONCLUSO.................................................................................................... 94

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ......................................................................... 100

Anexo 1 - Quadro geral ordenado pelo ranking do volume de royalties recebidos, receitas total e tributria, nmero de habitantes e indicadores de royalties sobre receita total, royalties sobre receita tributria e royalties per capita - 2005 ...............................................................................................106 Anexo 2 Quadros individuais do PIB e do ranking dos municpios selecionados.........................108 Anexo 3 Quadros individuais do nmero de concluintes da educao bsica nos municpios.....119 Anexo 4 - Como funciona o ciclo de receitas prprias, transferncias e despesas, e como foi a evoluo da legislao sobre royalties no Brasil ...............................................................................140

APRESENTAO

Desde o ano 2000 me dedico a uma anlise sistemtica das condies socioeconmicas dos municpios e do prprio Estado do Rio de Janeiro, entes jurisdicionados ao Tribunal de Contas do Estado (TCE-RJ), onde trabalho. Tais

anlises so objeto de colees anuais sobre cada municpio denominadas Estudos Socioeconmicos, publicaes trimestrais sobre a economia fluminense e uma anlise anual do pas e do Estado que incorporada ao parecer prvio que o TCE-RJ emite sobre as contas de gesto do Governo do Estado. Sempre foi enfatizada a necessidade do sistemtico planejamento

governamental. O municpio tem muitos instrumentos para se planejar. Os trs mais importantes so o Plano Plurianual, o Plano Diretor e a Agenda 21 local. O Plano Plurianual (PPA) contm as aes prioritrias do governo municipal para o prazo de quatro anos, definidas em funo do rumo que se quer dar dinmica econmica e social; o Plano Diretor (PD) define a destinao das diversas reas do territrio municipal, tendo em considerao seu entorno e especificidades; e a Agenda 21 define um Plano Local de Desenvolvimento Sustentvel, com aes de curto, mdio e longo prazos para um determinado territrio, seja ele o municpio, um conjunto de municpios ou uma bacia hidrogrfica, dentre outros. O PPA comea sempre no segundo ano de uma administrao e acaba no primeiro ano da administrao seguinte, sendo obrigatrio para todos os municpios. Ele influencia a Lei de Diretrizes Oramentrias - LDO e a Lei de Oramentria Anual LOA (ou Oramento), que prevem os gastos do poder municipal ao longo de um ano. A LDO e a LOA s podem ser aprovadas pela Cmara de Vereadores se estiverem em conformidade com o PPA municipal. O PPA municipal, com vistas a maximizar os resultados e melhorar a qualidade dos gastos pblicos, compreende a definio de objetivos, estratgias, recursos e aes, organizados em programas com metas e indicadores. Desenhado dessa forma, permite o acompanhamento e a avaliao de sua implementao. Mais que isso, existe a

necessidade dos objetivos de cada programa serem identificados por descries claras do propsito a atingir, com datas de incio e fim, alm de pressupor a disponibilidade de recursos, para que se tenha indicadores que possam mensurar seus impactos e resultados. Um dos maiores objetivos desse sistema de planejamento se referiria ao aumento

da responsabilidade pelos resultados do administrador pblico perante a sociedade, bem como para o crescimento da confiana pblica nos servios prestados. Contudo, o contedo desses instrumentos legais, na maioria dos municpios fluminenses, segue sendo fictcio, pois sua execuo tem, indistintamente do porte ou estrutura organizacional, suplementaes e redues relevantes de crditos oramentrios, desfigurando o oramento original da LOA. O mandatrio do executivo municipal , por definio, uma pessoa de ao. O exerccio de direo exige um incessante processo de deliberao e deciso. Se no existe um planejamento adequado, as tomadas de deciso comeam a ocorrer de forma desordenada, porque no mais podem ser prorrogadas em funo de necessidades emergentes e cobranas da populao. Em grande parte, isso tambm decorre da inexistncia de sistemas de monitoramento e de avaliao que permitam decises seguras e direcionadas para a conduo do dia-a-dia do governante. Quando ocorrem resultados aqum do esperado, ou no esperados, determina-se aos subordinados que preparem avaliaes das aes sob sua responsabilidade, que apurem o que ocorreu, provocando uma mudana na sua rotina, uma vez que as informaes esto desorganizadas, defasadas e pouco confiveis. O relatrio, com a avaliao, enfatizar os aspectos positivos, listar as dificuldades diversas de falta de recursos e de pessoal inadequado, e as falhas de outros atores do processo. Tais avaliaes no iro alterar as condies operacionais e o ambiente decisrio do fato avaliado, nem tampouco serviro como instrumento de governana e de aperfeioamento. Na realidade, a Prefeitura opera com a qualidade permitida por sua estrutura. A cultura organizacional tem influncia decisiva sobre a qualidade da gesto que, por sua vez, est relacionada com as prticas de trabalho enraizadas na interao de indivduos e grupos, na organizao e diviso das funes, na delegao de responsabilidades, na relevncia dada ao ncleo de planejamento e controle. Como no existe uma

organizao ideal, ela nunca estar pronta e acabada, mas sim em constante transformao, e a participao das pessoas que nela trabalham ser fundamental no constante processo de mudana. Fleury e Fischer (1991, p.22) definem cultura organizacional como:
um conjunto de valores e pressupostos bsicos expressos em elementos simblicos, que em sua capacidade de ordenar, atribuir significaes, construir a identidade organizacional, tanto agem como

elemento de comunicao e consenso, instrumentalizam as relaes de dominao.

como

ocultam

J Ritto (2005, p.295) aponta cultura organizacional como sendo:

o conjunto de valores, conhecimentos, hbitos e costumes de determinada organizao, conjunto este que, acrescido s finalidades precpuas desta coletividade de pessoas, leva os sistemas e as pessoas que dela fazem parte a comportarem-se de determinada maneira em todos os principais atos, funes ou tarefas.

A partir de 1995, incio da reforma administrativa da Unio, uma nova agenda foi adotada para a gesto pblica: a Administrao Gerencial, com novos formatos institucionais, no intento de prover maior agilidade, eficincia e melhoria dos servios prestados populao. O Estado agora deve ser orientado para o cidado usurio de seus servios, com nfase nos resultados. O planejamento passa a ser um processo permanente, obedecendo a princpios tcnicos, com vistas ao desenvolvimento econmico e social e contnua melhora das condies de vida da populao, gerando transformaes positivas. A profissionalizao dos servidores pblicos deve, portanto, substituir a tradicional relao de tutela pela avaliao de desempenho. A capacitao e a

conscientizao continuada do pessoal existente e a contratao de novos quadros deve propiciar as mudanas necessrias cultura organizacional e poder, ainda, garantir a continuidade administrativa s alternncias polticas que ocorrem a cada novo mandato. Tais mudanas esto ocorrendo desde a Unio, passando para os Estados, alcanando os municpios maiores, e chegando aos menores. questo de tempo, pois tal avano inexorvel. Mais recentemente, um novo instrumento de planejamento surgiu com o advento da Lei Federal n 10.275/01, conhecida como Estatuto da Cidade, que obriga alguns municpios a elaborar seu Plano Diretor decenal. Como instrumento bsico da poltica municipal de desenvolvimento e ordenamento do crescimento urbano, o PD deve estabelecer as diretrizes e os instrumentos para que a cidade cresa de forma ordenada. Como abrange todo o territrio municipal, suas diretrizes tambm devem se estender aos outros ncleos urbanos existentes e s reas rurais. funo do PD prever como sero usados e ocupados os diversos espaos dos municpios; definir a rea de expanso das indstrias e das atividades econmicas em geral, propiciando economia de escala e maior competitividade de seus produtos; definir

as reas de moradias sociais, as quais os poderes pblicos podero destinar s pessoas de menor renda, cobrando-lhes menos impostos; determinar as reas que devem ser preservadas do ponto de vista ambiental e definir as reas que devem ser adensadas, pois, assim, a oferta de servios pblicos poder ser feita com melhor qualidade e menor custo. Ainda define os locais mais convenientes para instalao de micro e pequenos negcios, para que os empreendedores tenham mais condies de sucesso e orienta onde construir escolas, postos de sade, praas, rodovirias e aterros de lixo. O PD, tambm, identifica as propriedades e suas atividades econmicas, definindo os melhores espaos de sua expanso e prev as tendncias de evoluo dos pequenos aglomerados urbanos e as vias de comunicao que devero ser construdas a mdio e longo prazos. Demarca as reas de maior potencial hdrico e ricas em recursos naturais, definindo quais as atividades compatveis a serem nelas desenvolvidas. Sinaliza os locais onde podem ser instaladas indstrias, possibilitando, desta forma, que a autoridade pblica tome medidas para erradicar, reduzir ou compensar os malefcios sobre o meio ambiente. Finalmente, traa o perfil dos bens e imveis histricos, indicando as possibilidades de seu aproveitamento turstico. uma obrigao legal de todos os municpios brasileiros com mais de 20 mil habitantes no ano 2000 dotar-se de um PD. Da mesma forma, obrigatrio nas reas de especial interesse turstico, naquelas situadas em zonas de empreendimentos com fortes impactos ambientais e nos municpios integrantes de Regies Metropolitanas. No entanto, em virtude de sua importncia para o desenvolvimento planejado e para a melhoria das condies de vida, recomendvel que todos os municpios elaborem os seus planos, adaptados s suas condies e especificidades. Se o PD define a destinao dos espaos no municpio e o PPA municipal explicita as prioridades da ao governamental no perodo de quatro anos, a Agenda 21 Local busca construir um Plano Local de Desenvolvimento Sustentvel que contribua para mudar o modelo de desenvolvimento, como ser explicitado adiante. O PPA obrigatrio, constitucionalmente, para todos os municpios e o Plano Diretor, para alguns; a Agenda 21 Local no exigvel por lei. No entanto, ela que tem condies de melhor articular os Planos anteriores. O planejamento deve ser construdo por meio do dilogo entre os moradores, as suas organizaes e as autoridades pblicas municipais. Todas as pessoas, organizadas ou no, so convidadas a participar da elaborao, implementao, acompanhamento e avaliao desses trs instrumentos de planejamento.

De acordo com Oliveira,

h um movimento crescente para criar cidades e comunidades sustentveis, com muitos centros urbanos adotando verses locais da agenda 21(FRENCH, 2002). Para que a governana global do desenvolvimento sustentvel seja eficaz, dever estar fundamentada numa slida governana nacional e local. O conceito de desenvolvimento auto sustentado constantemente atrelado ao de desenvolvimento endgeno ou local, entendido como processo endgeno de mobilizao das energias sociais em espaos de pequena escala (municpios, localidades, microrregies) que implementam mudanas capazes de elevar as oportunidades sociais, a viabilidade econmica e as condies de vida da populao (MELO et al, 2002). Pode ainda ser definido como a capacidade que a comunidade local tem de utilizar o potencial de desenvolvimento e de liderar o processo de mudana estrutural (SPNOLA, 2003). Para que o desenvolvimento sustentado se conecte ao local, a gesto pblica deve ser democratizada e descentralizada, buscando a participao dos atores sociais para a construo de um processo de planejamento que possibilite atuar numa perspectiva de longo prazo (JARA,1996). O governo local deve estar preparado tanto poltica como tecnicamente para processar e dar resposta s demandas e reivindicaes que surgem do movimento social. Esse um grande desafio, pois os governos em geral, mesmo os democrticos, so marcados pela centralizao do poder e as decises no so divididas com a sociedade, que se mantm alheia, no exercendo sua cidadania.

Tal desafio pode ser superado com a implementao efetiva dos trs instrumentos de planejamento anteriormente citados. Buscaremos demonstrar que, por meio de sua adoo plena, pequenos municpios podem estabelecer seu trip estratgico para um salto efetivo de qualidade na gesto pblica e na vida de seus cidados. Da, o foco do presente estudo analisar, em termos de polticas pblicas, um grupo de municpios que tm, com o advento dos recursos advindos da atividade de explorao de petrleo e gs no Estado do Rio de Janeiro, uma oportunidade nica de estabelecer uma plataforma de desenvolvimento sustentado para o futuro. Tais municpios esto localizados nas regies mais pobres do Rio de Janeiro. So localidades de baixo desenvolvimento humano e econmico, com pequenos contingentes populacionais, que tm recebido recursos significativos de royalties quando confrontados com seus oramentos. Vamos verificar como a aplicao desses recursos est sendo realizada, em termos de garantir a sustentabilidade e criar alternativas de desenvolvimento econmico para alm do petrleo. Como no so obrigados a adotar as ferramentas de planejamento do Plano Diretor e da Agenda 21, bem provvel que tais recursos adicionais finitos, se mal aproveitados, venham a

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perenizar sua condio atual. A presente dissertao buscar responder a essa indagao. Primeiramente

faremos uma introduo ao tema, sua relevncia, justificativas e metodologia. Em seguida, iremos apresentar o referencial terico calcado em quatro linhas de pensamento: a construo de regras de accountability pelo Estado no Brasil contemporneo; agenda pblica, suas alternativas e polticas pblicas; a burocracia contempornea e o desenho das polticas pblicas; e desenvolvimento sustentvel. Aps isso, faremos anlises qualitativas e quantitativas desses municpios luz de alguns indicadores selecionados. Desta anlise pretendemos oferecer propostas para implementao de polticas pblicas condizentes com uma perspectiva de utilizar os royalties de forma adequada e apropriada para seu crescimento sustentado.

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1.

INTRODUO O desenvolvimento realmente um compromisso muito srio com as possibilidades de liberdade. Amartya Sen

1.1

O TEMA Ao longo dos ltimos dez anos, vimos assistindo a uma escalada, contnua e

crescente, dos valores percebidos por um restrito grupo de nove municpios fluminenses Cabo Frio, Armao dos Bzios, Casimiro de Abreu, Rio das Ostras, Maca, Carapebus, Quissam, Campos dos Goytacazes e So Joo da Barra com indenizaes decorrentes da explorao de petrleo e gs natural (royalties, royalties especiais e participaes especiais participaes governamentais) na Bacia de Campos. A magnitude desses recursos deriva do fato de o Estado do Rio de Janeiro ser responsvel por mais de 80% de toda a produo nacional de petrleo e por mais de 45% daquela de gs natural. Nos ltimos dois anos, foram descobertas volumosas reservas, desta vez situadas na Bacia de Santos. Presume-se que essa nova fronteira de produo dever comear a surtir seus efeitos sobre as finanas estadual e municipais a partir de 2010. Com isso, j na prxima dcada, a Bacia de Santos, vista como futura responsvel pela manuteno dos ndices de produo nacional de petrleo e gs natural, permitir o ingresso de abundantes recursos nos municpios do litoral sul fluminense, incluindo parcela da regio metropolitana do Rio de Janeiro, que at o momento no constitui importante beneficirio das participaes governamentais, diferentemente dos municpios do litoral norte fluminense. No ano de 2005, cerca de R$ 2,3 bilhes em royalties e participaes especiais (doravante denominados apenas royalties) foram distribudos aos municpios fluminenses, sendo os maiores beneficiados os nove j citados, assim como a capital, Niteri, Duque de Caxias, Angra dos Reis, Mag, Guapimirim, Cachoeiras de Macacu e Silva Jardim. A tabela no Anexo 1 apresenta o quadro geral de receitas totais, receitas tributrias, royalties e populao de 2005, bem como alguns indicadores, quais sejam: royalties sobre receita total, royalties sobre receita tributria e royalties per capita. Por serem estes recursos finitos, urge que os montantes advindos da atividade de produo de hidrocarbonetos sejam utilizados de maneira a maximizar os benefcios

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sociais futuros. Observa-se, assim, crescente preocupao com o tema e a conseqente realizao de trabalhos e debates de diversas naturezas: acadmica, jornalstica, sindical, poltica e da sociedade civil. Muito tem sido escrito sobre os tais nove municpios mais beneficiados pelos royalties da Bacia de Campos, deixando-se de lado um grupo de municpios pequenos, com at 20 mil habitantes, que tm se beneficiado sobremaneira com recursos de royalties repassados pelo Estado. Tendo em vista que tais receitas podem ser consideradas de carter extraordinrio, na medida em que decorrem de atividade extrativista que, a princpio, possui caractersticas de se exaurir a curto e a mdio prazos, o uso destes recursos, a princpio, deve ser primordialmente destinado a aes que promovam o

desenvolvimento sustentado, possibilitando a evoluo dos nveis econmicos e sociais ou, ao menos, sua manuteno na poca em que as receitas das citadas participaes governamentais ainda ingressavam nos errios do Estado e dos municpios fluminenses.

1.2

RELEVNCIA, JUSTIFICATIVAS E METODOLOGIA De fato, o exame da evoluo recente das finanas dos municpios fluminenses

sugere a urgncia e a oportunidade de serem implementadas polticas pblicas especficas para construir alternativas para a sustentao econmica e social dessas cidades numa perspectiva de longo prazo. Entretanto, estariam essas alternativas sendo construdas? O escopo da presente anlise obedecer a um limitador temporal, iniciando-se a apurao com dados de 2000. A escolha no foi aleatria; ao contrrio, adotou-se como termo inicial o ano em que comeou a surtir efeitos a alterao legislativa que deu a atual conformao de pagamento de royalties e participaes especiais e no qual as cifras passaram a ser significativas em decorrncia do aumento do volume produzido e da cotao da commoditie petrleo no mercado internacional. Seqencialmente, sero analisados dados de todos os exerccios seguintes at 2005 (ltimo exerccio com dados disponveis das finanas municipais e outros indicadores). No caso dos PIBs municipais, a srie analisada abranger o perodo 19992004, por ser este ltimo o ano com dados disponveis. Quanto ao objeto, a pesquisa abordar os municpios fluminenses no situados na zona principal de produo de petrleo e gs natural beneficirios das atividades exploratrias e produtivas levadas a efeito na Bacia de Campos. Em especial, devem

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ser espelhados alguns dos municpios ricos em royalties com aqueles que sero objeto deste trabalho, para que se identifiquem boas e ms prticas que devero ser adotadas ou evitadas por estes. A Tabela 1 apresenta dois municpios de at 20 mil habitantes pertencentes ao grupo mais beneficiado pelos royalties da Bacia de Campos que sero utilizados como controle para os 19 que sero objeto deste estudo. O critrio principal de escolha dos mesmos foi o fato de que os royalties por eles recebidos em 2005 se aproximam ou j superam a marca de 20% de suas receitas totais.
Tabela 1 Receita total da administrao direta, royalties, populao e indicadores de 2005 (municpios selecionados)
Discriminao Carapebus Quissam Aperib Cambuci Cardoso Moreira Carmo Conceio de Macabu Cordeiro Duas Barras Italva Laje do Muria Macuco Natividade Porcincula Santa Maria Madalena So Jos do Ub So Jos do Vale do Rio Preto So Sebastio do Alto Sumidouro Trajano de Morais Varre - Sai Regio Regio Norte Fluminense Regio Norte Fluminense Regio Noroeste Fluminense Regio Noroeste Fluminense Regio Norte Fluminense Regio Serrana Regio Norte Fluminense Regio Serrana Regio Serrana Regio Noroeste Fluminense Regio Noroeste Fluminense Regio Serrana Regio Noroeste Fluminense Regio Noroeste Fluminense Regio Serrana Regio Noroeste Fluminense Regio Serrana Regio Serrana Regio Serrana Regio Serrana Regio Noroeste Fluminense Receita Total (R$) 47.579.614,73 122.578.770,83 15.848.439,58 18.728.363,13 19.144.010,55 21.237.324,65 21.410.788,94 17.963.649,05 16.864.677,09 15.154.766,95 12.844.504,37 12.676.766,39 18.869.860,23 18.618.187,76 18.261.981,41 12.598.252,79 23.281.940,42 14.406.829,99 18.554.112,44 16.213.470,89 13.997.557,27 Royalties (R$) 28.907.487,68 76.910.156,24 3.031.355,40 3.984.361,96 3.808.122,95 4.116.407,48 4.250.899,21 4.114.347,62 3.631.583,68 3.727.032,04 3.387.338,28 3.389.221,76 3.929.740,23 3.745.078,73 3.808.633,41 3.391.105,28 4.237.714,66 3.527.634,33 3.978.911,63 3.729.398,17 3.376.037,22 n de habitantes 10.170 15.683 9.087 14.439 12.465 15.778 19.674 19.764 10.622 12.531 8.188 4.478 15.430 16.823 10.242 6.689 21.662 8.747 14.927 9.661 8.309 Royalties/ receita total 60,8% 62,7% 19,1% 21,3% 19,9% 19,4% 19,9% 22,9% 21,5% 24,6% 26,4% 26,7% 20,8% 20,1% 20,9% 26,9% 18,2% 24,5% 21,4% 23,0% 24,1% Royalties per capita (R$) 2.842,43 4.904,05 333,59 275,94 305,51 260,90 216,07 208,17 341,89 297,42 413,70 756,86 254,68 222,62 371,86 506,97 195,63 403,30 266,56 386,03 406,31

Fonte: Estudos Socioeconmicos do TCE/RJ Edio 2006

Em sntese, o objetivo principal deste estudo contribuir para a reflexo e ao dos gestores que, no futuro prximo, podero se defrontar com problemas de ordem fiscal, social e econmica. Essa meta est alicerada na premissa segundo a qual tratam-se de recursos relevantes, finitos, que na virada do sculo cresceram em valores absolutos e em percentual relevante nos oramentos municipais. A pesquisa emprica ser conduzida buscando verificar a hiptese segundo a qual a percepo de grandes volumes de receitas oriundas de participaes governamentais sobre a extrao e produo de petrleo e gs natural constitui uma oportunidade histrica para o desenvolvimento sustentado dos entes beneficiados, sendo decisivo para o alcance desta meta a sua aplicao de forma planejada e eficiente. Quanto aos fins, a pesquisa pode ser classificada como descritiva, na medida em que evidencia o perfil socioeconmico, financeiro e oramentrio dos municpios

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selecionados e de controle. explicativa porque pretende esclarecer o cenrio que se delineou em virtude da mudana decorrente das receitas derivadas da explorao de petrleo e gs. Em razo das propostas que adviro adiante, poder, tambm, vir a ser classificada como pesquisa aplicada. Quanto aos meios, a pesquisa ser bibliogrfica, porque o estudo ser sistematizado a partir de dados secundrios publicados em anurios estatsticos, dissertaes, artigos e livros disponveis nas diferentes mdias; e documental, baseada em documentos oficiais como oramentos pblicos. O modelo metodolgico adotado aquele sugerido para estudos de caso

(TACHIZAWA & MENDES, 2000), de acordo com a descrio a seguir (Figura 2):

Figura 2 - Modelo metodolgico empregado Escolha do assunto/Delimitao do tema

Bibliografia pertinente ao tema (rea especfica sob estudo)

Levantamento de dados

Fundamentao terica

Caracterizao institucional

Anlise e interpretao das informaes

Concluso e resultados

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O objeto deste trabalho sero 19 municpios com menos de 20 mil habitantes no ano 2000, pertencentes s Regies Norte Fluminense, Noroeste Fluminense e Serrana e dois para controle, estes pertencentes Regio Norte Fluminense. O estudo, portanto, abranger Aperib, Cambuci, Italva, Laje do Muria, Natividade, Porcincula, So Jos de Ub e Varre-Sai (Regio Noroeste); Carmo, Cordeiro, Duas Barras, Macuco, Santa Maria Madalena, So Jos do Vale do Rio Preto, So Sebastio do Alto, Sumidouro e Trajano de Morais (Regio Serrana); Cardoso Moreira e Conceio de Macabu (Regio Norte); mais Carapebus e Quissam para controle. A Figura 1 serve para localizar os municpios selecionados e os de controle no territrio fluminense. Foram inseridos outros municpios em azul para que possa ser observado que a condio de participao dos royalties em mais de 15% sobre a receita total de 2005 forma uma mancha praticamente contnua nesta parcela do territrio fluminense.
Figura1 Mapa dos municpios selecionados para estudo e para controle

Fonte do mapa: Fundao CIDE - 1999 Legenda: Vermelho municpios objeto de anlise Azul outros municpios com mais de 15% de royalties em sua receita total de 2005 Verde municpios de referncia para o objeto de anlise

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2.

REFERENCIAL TERICO

Este captulo se apoiar em quatro distintos referenciais tericos: em primeiro lugar ser feita uma reviso do papel do Estado na construo de mecanismos de accountability no Brasil, suas qualidades e seu relacionamento com o processo poltico. O segundo referencial terico discutir como se forma a agenda pblica, suas alternativas e polticas pblicas decorrentes. Em seguida, sero apresentadas as

questes da burocracia e da tecnocracia, e o desenho das polticas pblicas com vistas inovao dos municpios objeto deste trabalho; finalizando com o tema fundamental da sustentabilidade e os instrumentos que j esto disponveis para alcan-la.

2.1

A CONSTRUO DE REGRAS DE ACCOUNTABILITY PELO ESTADO NO BRASIL CONTEMPORNEO Weber (1984, p.526) define, em escritos datados do incio do sculo XX, que
[o] Estado, do mesmo modo que as associaes polticas historicamente precedentes, uma relao de dominao de homens sobre homens, apoiada no meio da coao legtima (quer dizer, considerada legtima). Para que ele subsista, as pessoas dominadas tm que se submeter autoridade invocada pelas que dominam no momento dado. Quando e por que fazem isto, somente podemos compreender conhecendo os fundamentos justificativos internos e os meios externos nos quais se apia a dominao.

Sua concepo de Estado tem trs elementos principais: a existncia de um suporte administrativo regular e capacitado; a sustentao do direito do monoplio legtimo do controle dos meios da violncia; e a manuteno desse monoplio dentro de um determinado territrio. De acordo com Skocpol (1999), o Estado possui uma funo central no processo de construo poltica. Os Estados concebidos como atores so definidos como

elementos da sociedade que se organizam para buscar alocao favorvel de recursos, e para estabelecer critrios de atuao e regulao sobre determinadas questes ou conflitos, visando a atender interesses prprios, independentemente de estarem ou no participando do governo. Desta forma, a idia de Estado pressupe independncia na ao e na interveno. Nas pesquisas sobre o Estado, a autora expe duas grandes tendncias: a primeira concebe o Estado autnomo e ator social que tenta alcanar seus

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objetivos polticos; a segunda refere-se ao Estado como instituio que promove a formao de grupos e a realizao de aes coletivas, orientando a vida poltica da sociedade. Os enfoques centrados na sociedade estabelecem uma autonomia relativa ao do Estado, em determinadas circunstncias. Segundo Rueschemeyer e Evans (1999), o Estado pode formular e perseguir objetivos que no so simplesmente reflexos das demandas de grupos de interesse para que predominem as transformaes econmicas. Para Evans (1995), uma efetiva administrao pblica requer integrao entre uma burocracia de Estado moderna, disciplina fiscal e mecanismos de participao do cidado. Sua viso das deficincias na qualidade e quantidade de servios pblicos colocados disposio dos cidados e a corrupo o fazem sugerir alternativas conceituais, como o hibridismo. A crtica de Mitchell e Simmons (2003) que, devido falta de disciplina imposta pelo mercado iniciativa privada, a burocracia pblica substitui os clculos econmicos racionais por rotinas, por mais controle sobre os controles ineficientes. A economia mundial recessiva devido ao segundo choque do petrleo em 1979, a decorrente crise fiscal dos Estados, a fraca capacidade de governana e a globalizao econmica foraram os governos a repensar seu modus operandi. A reforma no Brasil comeou na gesto do presidente impedido Fernando Collor, com a abertura comercial e ajuste fiscal. Sua poltica de caa aos marajs, no entanto, redundou em um fracasso total na reforma da administrao pblica. A partir de 1994, na gesto de Itamar Franco, implanta-se o Plano Real, experimentando o pas um surto de crescimento com estabilidade econmica. O perodo 1995/98 de Fernando Henrique Cardoso marcado pela reforma da gesto pblica baseada em dois princpios bsicos, primeiro: tornar os administradores pblicos mais autnomos e responsveis, com reduo da nfase no controle burocrtico e aumento na responsabilizao por resultados, por concorrncia administrada visando a excelncia, e pela transparncia e controle social; segundo: o Estado s deve executar diretamente as tarefas que lhe so exclusivas, como a formulao de leis e de polticas pblicas e seu controle. As tarefas de execuo devem ser descentralizadas para agncias executivas e agncias reguladoras autnomas. Todos os demais servios que a sociedade decide prover com recursos de impostos devem ser contratados com terceiros: organizaes sociais e empresas privadas. Ocorre, ento, a privatizao de dezenas de empresas estatais, como as dos sistemas Siderbrs, Telebrs e Eletrobrs, e a Companhia Vale do Rio Doce, dentre outras.

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No plano de implementao da reforma, porm, o avano modesto. Existem fortes interesses contra ela. A dificuldade reside, principalmente, na falta de informao e de conhecimento por parte dos dirigentes governamentais, que assimilou apenas parcialmente a nova cultura da gesto pblica. O prprio ministrio dedicado reforma do Estado deixa de existir no segundo mandato de Cardoso. A Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) vem estabelecer um amplo conjunto de novas regras que devem ser cumpridas pelos administradores pblicos de todos os entes da Federao, das trs esferas de governo, atingindo, alm do Executivo, o Legislativo, o Judicirio e o Ministrio Pblico e traz administrao pblica brasileira o conceito de accountability, que no tem traduo para o portugus. De acordo com a OCDE (2002), a obrigao de demonstrar que o trabalho foi conduzido de acordo com regras e normas acordadas, ou de declarar de maneira precisa e imparcial os resultados obtidos em funo do mandato obtido e/ou planos encomendados. Isto pode exigir uma demonstrao

cuidadosa, que possa ser utilizada judicialmente, de que o trabalho foi executado de acordo com o contrato. Accountability refere-se s obrigaes das partes de agir em conformidade com as responsabilidades, funes e expectativas de resultados claramente definidas, principalmente com respeito ao uso prudente dos recursos. Para os avaliadores, denota a responsabilidade de proporcionar informes de andamento e avaliaes de resultados precisos, imparciais e crveis. J para os administradores e executivos do setor pblico, significa prestar contas ante os contribuintes e/ou cidados. Dubnick (2005) afirma que, com auxlio e intensificao da accountability, haver maior transparncia e abertura em um mundo ameaado por foras poderosas da hierarquia e da burocratizao no setor pblico; arenas imparciais onde abusos de autoridade podem ser desafiados e julgados; presso e superviso iro promover o comportamento adequado por parte dos agentes pblicos e a melhoria na qualidade dos servios prestados pelo governo. Seu ponto de vista de que as aplicaes modernas de accountability trazem promessas de democracia ampliada, maior justia,

comportamento mais tico e melhor performance governamental. Para o autor, accountability e responsabilidade so relaes sociais e apresentam caractersticas do binmio principal-agente, no qual o primeiro delega tarefas ao segundo, que presta contas de suas atividades na consecuo de tais tarefas. Accountability representa essa explicao do cumprimento de tarefas, cuja expectativa

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a eficincia, a eficcia e a utilidade econmica. J responsabilidade representa um cdigo de conduta moral aceito em uma determinada comunidade, cuja expectativa corresponde a valores normativos morais. Dubnick identificou uma lacuna entre

accountability e responsabilidade, se a tomada de deciso da administrao pblica baseada na obedincia contratual ou na razo moral. Ele sugere uma anlise detalhada para identificar como o julgamento moral afetado nas decises do administrador pblico e na sua conduta, como e quando esses critrios normativos mudam, em que extenso as demandas e prticas governamentais e os problemas polticos alteram tais critrios e como os servidores pblicos internalizam, ou no, normas e obrigaes. Para Moore (2002, p.427), s vezes a difcil questo moral a ser decidida na adoo de uma estratgia particular se concentra no na substncia e nas aes e sim na poltica e na accountability. O problema quo agressivamente, e em benefcio de quais valores, os gerentes pblicos devem comprometer-se em atender aos seus ambientes polticos. Romzek e Dubnick (1987), relatam os quatro tipos de sistemas operacionais de accountability: o burocrtico/hierrquico, o legal, o profissional e o poltico, que variam de acordo com a fonte de expectativa, o controle do comportamento organizacional de atores e o grau de controle exercido. No sistema de accountability burocrtico/hierrquico, as expectativas relevantes so aquelas dos supervisores e do topo da organizao. Obedincia aos supervisores um requisito bsico, regras e procedimentos so explcitos dentro da organizao e baseadas na racionalidade e na eficincia. A estrutura hierrquica da burocracia governamental resulta numa cadeia, tambm hierrquica, de accountability. No sistema de accountability legal, as expectativas relevantes so aquelas explicitadas na Constituio, na Lei, em termos e condies contratuais, normalmente externos s organizaes. No sistema de accountability profissional, as expectativas relevantes so aquelas de grupos profissionais, em que o desempenho do indivduo deve obedecer a padres daquela profisso ou classe. No sistema de accountability poltico, as

expectativas relevantes so expressas por acionistas ou outros grupos de interesse. A diversidade e complexidade de interesses e valores entre os grupos impem maior discernimento para selecionar alternativas de ao. No Brasil, desde a Constituio de 1988, existem os conselhos, as audincias e as consultas pblicas, que so mecanismos de responsabilizao poltica. Com o

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advento da privatizao de diversas empresas estatais e de concessionrias, as agncias reguladoras vm fazendo o papel de principal para com essas empresas-agentes. A LRF a mais importante ferramenta a servio da accountability no Brasil. Ela harmoniza e consolida muitos dos objetivos do processo de mudana do regime fiscal empreendido nos ltimos anos no pas. A Lei desenha um sistema integrado aos trs nveis de governo, individualizando responsabilidades de cada Poder e de seus titulares no exerccio da administrao pblica, tanto direta como indireta. O desenho inclui mecanismos implcitos de disciplina e implementao das medidas de transparncia da gesto fiscal e de atendimento aos dispositivos de responsabilizao. conseqncia de um longo processo de evoluo das instituies do pas, que gerou na sociedade a percepo de que o governante no deve gastar mais do que arrecada e deve administrar de forma responsvel os escassos recursos pblicos. A LRF traduz para a realidade brasileira um sistema mltiplo de accountability: burocrtico/hierrquico, legal e poltico. O planejamento o alicerce da LRF, que ainda estabelece regras, limites e diversos mecanismos de correo de desvios, com trajetrias, prazos e formas de adequao. A Lei estabeleceu limites mximos, por Poder, para as despesas de pessoal. No que tange ao endividamento, determina limites que os estados e os municpios podem apresentar. Alm de proibir o financiamento dos municpios e dos estados junto ao Banco Central, a LRF probe emprstimos da Unio e dos estados aos municpios. Os governos tambm ficam impedidos de levantar recursos por intermdio das entidades por eles controladas e de antecipar receitas em relao a fato gerador no ocorrido. A Lei tambm probe ou cobe diversos abusos na administrao financeira e patrimonial, concesso de garantias e inscrio em restos a pagar, elementos que estiveram na raiz da crise do setor pblico nas ltimas dcadas. Em todo o texto da LRF, as regras aparecem conjugadas a algum tipo de relatrio, demonstrativo ou audincia pblica. A Lei tambm contm uma srie de dispositivos que tratam da escriturao, da consolidao e da prestao de contas. Tornou-se obrigatria a constituio de um sistema de controle interno para identificar desvios e indicar correes de rumo. Assim, pode-se dizer que a LRF cria um sistema de controle institucional mltiplo, permitindo que todos os Poderes estejam sujeitos igualmente ao cumprimento de regras e fiscalizao. H punies institucionais que incluem suspenso de

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transferncias voluntrias, de operaes de crdito e de garantias, e punies pessoais, como perda de cargo, inabilitao para exerccio de funo pblica, priso e multa. Os mecanismos implcitos de sano parecem mais eficientes porque vinculam a falta ou inadimplncia diretamente a sanes no prprio decorrer do processo. J as sanes explcitas (penalidades) sempre dependem de iniciativa adicional pela sociedade ou por seus representantes em forma de recurso autoridade coercitiva. A maior parte das sanes contidas na Lei, por implcitas, so automticas, a exemplo da proibio de iniciativas ou recepo de benefcios da parte de outro gestor, da continuidade de iniciativas de gastos e investimento, obteno de crdito e garantia, etc. A instncia de punio explcita e integrada a outras leis, entre elas a Lei N 2.848/1940 (Cdigo Penal), alterado pela Lei N 10.028/2000 para incluir penalidades relativas aos crimes contra as finanas pblicas. Outras penalidades esto previstas na Lei N 9.801/1999, que dispe sobre as normas gerais para perda de cargo pblico por excesso de despesa e pela Lei N 1.079/1950 (crime de responsabilidade), que implica em perda do cargo e cassao dos direitos polticos. J o Decreto-Lei N 201/67 dispe sobre responsabilidades dos Prefeitos e Vereadores e, a Lei N 8.429/92, sobre enriquecimento ilcito no exerccio de cargos pblicos e outras infraes administrativas. Os acrscimos de penalidades so todos referidos ao descumprimento dos dispositivos da LRF. A LRF resgatou o oramento pblico como pea de planejamento e controle. Os trs Poderes, o Ministrio Pblico e os Tribunais de Contas passaram a publicar, com periodicidade quadrimestral e anual, demonstrativos fiscais indicando o volume de gastos com pessoal, alm das despesas inscritas em restos a pagar. Alm disso, a Lei obriga aos Poderes, indistintamente, a observao de limites prprios para gastos com pessoal. Tal medida faz com que o esforo de ajuste fiscal no fique concentrado apenas no Poder Executivo. Os chefes dos demais Poderes esto tambm sujeitos a sanes pessoais. Outra mudana importante refere-se relao dos Poderes durante a negociao dos projetos das leis oramentrias. A Constituio Federal de 1988 aumentou a participao do Legislativo no processo oramentrio a partir da instituio do PPA e da LDO. No que tange ao processo oramentrio, a LRF veio somar-se nova

metodologia que integra planos e oramentos, conferindo s trs peas PPA, LDO e Oramento um carter integrado nos trs nveis de governo. Nesse sentido, institucionaliza o regime de metas fiscais, fazendo com que o oramento seja elaborado

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para cumprir as metas fsicas do PPA e as metas fiscais da LDO. A nova metodologia do PPA, que integra planejamento e oramento, insere-se nesse contexto. Antes mesmo da LRF, havia grande preocupao com a nfase excessiva dada ao oramento e com o fato de o PPA apresentar objetivos e diretrizes gerais, no quantificados e difceis de acompanhar e controlar. Agora, o importante acompanhar o produto final gerado pelo gasto pblico relativamente ao seu custo. Na elaborao da LDO, a LRF inovou, ao introduzir o Anexo de Metas Fiscais para trs anos, contendo metas para receita, despesa, resultados primrio e nominal e dvida pblica. Com a adoo do regime de metas, o resultado primrio passou a ser o compromisso em torno do qual a poltica fiscal se estrutura, tendo em vista o objetivo de estabilizar a dvida pblica. O estabelecimento de metas fiscais acompanhado de medidas que permitem uma avaliao qualitativa. Alm de avaliar a execuo das metas do ano anterior, deve-se fazer na LDO uma avaliao da situao financeira e atuarial da previdncia e de todos os fundos pblicos; um anexo que mostre a origem e a aplicao dos recursos de privatizao, tendo em vista que a LRF probe a utilizao de recursos de privatizao para financiar despesas correntes, exceto quando destinadas a formar fundos para a previdncia; um Anexo de Riscos Fiscais, que identifique quais so os passivos contingentes e outros riscos que corre a gesto pblica. O passo seguinte a elaborao do oramento, que deve detalhar as despesas e as fontes de receita que as financiam. Um fator que historicamente dificultou o ajuste das contas pblicas foi o irrealismo do oramento, tanto no Executivo como no Legislativo. Assim, se o oramento for mal dimensionado, mais tarde, o cumprimento das metas tornar-se- invivel. Exige-se, sobretudo, a adoo de prticas de gesto fiscal transparente, de modo que o cidado contribuinte e eleitor possa exercer o controle social j no processo oramentrio. Nesse sentido, a LRF exige que se divulguem demonstrativos sobre renncia de receitas e criao de despesas de carter continuado. A execuo oramentria e financeira integra o processo oramentrio como forma de acompanhamento gerencial dos resultados fiscais pretendidos. A LRF permite o acompanhamento das metas na execuo financeira, obrigando a publicao das metas de arrecadao bimestrais e da programao financeira mensal para o exerccio. A Lei tambm impe o realismo oramentrio durante a execuo financeira porque, sempre que a execuo oramentria e financeira projetada para o exerccio indicar que as metas no sero cumpridas, devem ser realizados cortes nos gastos.

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Essa perspectiva de accountability introduzida no Brasil h pouco mais de seis anos, calcada no trip prestao de contas, transparncia e responsabilizao, pode vir a contribuir para com a efetividade das instituies estatais. O ponto a que chegamos no Brasil no estar mais est relacionado to somente questo da eficincia e do equilbrio fiscal, uma vez que o conceito efetividade ora em voga afeto aos impactos que os programas pblicos podem trazer em benefcio da populao. Alguns Tribunais de Contas do pas tm seguido as trilhas de entidades de fiscalizao superior de pases mais desenvolvidos, promovendo as chamadas auditorias de natureza operacional previstas na Constituio Federal que, na realidade, so auditorias de programas, avaliando a efetividade de uma srie de polticas pblicas adotadas no mbito da Unio, estados e municpios. A srie de recomendaes

propostas, se no implementadas, podem resultar numa responsabilizao poltica do agente, dada sua ampla divulgao junto a formadores de opinio e nos meios de comunicao de massa. A accountability poder trazer maior efetividade s aes do Estado como um todo e descolar a atividade poltica das prticas que Edson Nunes alcunha de gramticas aos quatro padres institucionalizados de relaes entre sociedade e Estado no Brasil, criando uma nova mistura das mesmas que se traduzam em benefcios para a sociedade. A primeira gramtica poltica seria o secular clientelismo, a includos o patrimonialismo e o fisiologismo. Segundo o autor (NUNES: 2003, pp.32/33),
O clientelismo repousa num conjunto de redes personalistas que se estendem aos partidos polticos, burocracias e cliques. Estas redes envolvem uma pirmide de relaes que atravessa a sociedade de alto a baixo. As elites polticas nacionais contam com uma complexa rede de corretagem poltica que vai dos altos escales at as localidades. [...] Aqueles que examinaram o clientelismo no ps-guerra viram-no freqentemente como uma sobrevivncia do passado, que se vinha deteriorando no polarizado cenrio anterior a 1964. Aqueles que analisaram as mais bvias manifestaes de clientelismo o malufismo em So Paulo e o chaguismo no Rio de Janeiro consideram o clientelismo um produto do autoritarismo. A ditadura militar responsabilizada pela supresso dos mecanismos que permitiam o confronto de interesses, a tal ponto que a nica linguagem poltica disponvel passou a ser a gramtica do clientelismo, evitando o aparecimento de antagonismos que refletiriam as verdadeiras clivagens na sociedade brasileira.

A segunda gramtica seria o insulamento burocrtico, adotado por Kubitschek para poder realizar os badalados cinqenta anos em cinco. Ao lado da burocracia

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tradicional da mquina estatal, o gestor cria grupos de trabalho independentes, reduzindo os limites da arena de formulao das polticas de seu mandato. O terceiro padro seria o corporativismo, formalizado em leis para inibir conflitos de classe, organizando camadas horizontais de categorias profissionais arrumadas em estruturas formais e hierrquicas. Por ltimo, o universalismo de procedimentos que, como definido por Nunes (2003, p.122), confere uma aura de modernidade e de legalidade pblica ao sistema poltico e s instituies formais; representa a retrica dos intelectuais e jornalistas; e ainda confere legitimidade a vrios movimentos sociais da classe mdia. Tais gramticas, segundo o autor, vm permeando a sociedade como um todo e esto presentes simultaneamente nas instituies formais. Como aponta Diniz (1982, p.175) ao analisar a ideologia de representao dos deputados no chaguistas chamados autnticos, esse tipo de parlamentar expressa uma ideologia universalista, em que a defesa do mandato livre, a independncia do parlamentar face aos eleitores e o compromisso com princpios e metas gerais aparecem em primeiro plano. Liberdades polticas, organizao popular, conscientizao dos direitos ligados ao pleno exerccio da cidadania tambm so mencionados. Quanto aos parlamentares do grupo chaguista, a autora aponta que (1982, p.177) esses deputados tendem a definir-se como representantes de setores especficos da populao, notadamente bairros, grupos comunitrios, grupos religiosos e categorias ocupacionais, adotando prticas essencialmente clientelistas. Em nosso Estado, ao chaguismo seguiram-se o brizolismo e, mais recentemente, o garotismo. Santos (2006) aponta que a natureza das polticas governamentais obedece ao modelo em que seus custos so genericamente distribudos enquanto os efeitos benficos so consumidos por uma minoria. Atrs da porta de todos os nomes do clientelismo encontra-se uma poltica de redistribuio de renda sem contrapartida na criao de produto, algum aproveitador que se apropria de partes da riqueza criada pela sociedade sem haver em nada contribudo para o esforo comum de produzi-lo (SANTOS: 2006, p.245). Mesmo que a demanda seja legtima podem ser encontrados vestgios de concesses de benefcios escusos, que diminuem o valor final agregado sociedade, o que se caracteriza como fisiologismo. Como lembram Ruediger e Riccio (2005, pp.20/21),
A crtica formao social brasileira comporta, em diversos aspectos, o problema da cultura poltica. Seria o Brasil destinado ao fracasso

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por no possuir um etos favorvel participao e consolidao da democracia? O personalismo, o mandonismo, o patrimonialismo estariam to disseminados que no permitiriam um mnimo de confiabilidade nas instituies? [...] A renovao do Estado brasileiro deve se pautar por uma lgica de abertura de seus pedestais burocrticos. A idia do cidado como destinatrio das aes estatais deve ser objeto de inovao poltica. Tal mudana cultural imprescindvel para um novo modelo de desenvolvimento: o Estado como garantidor dos contratos entre indivduos, mas tambm como respeitador de seu contrato com os cidados. A resoluo desse impasse institucional um importante acerto de contas com a histria do pas. [...] O tipo de democracia pretendida para um pas de dimenses continentais e diferenciadas como o Brasil deve incorporar a lgica social lgica estatal. O Estado, como ente regulador, indutor e garantidor da ordem pblica, no mais um poder distanciado de seus comandados, mas se pauta pelas necessidades dos seus cidados. Por esta razo, um aparelho institucional adaptado nova dinmica social tem como objetivo fortalecer o processo democrtico e ampliar a incluso social.

Voltando a Santos (2006, pp.268/269) para encerrar este tpico:

O Brasil atravessa um perodo em que coexistem o fisiologismo predatrio, o carona, a oligarquizao de certos setores e segmentos, modernizaes, democratizaes e outros processos. Nenhuma sociedade e, pois, tambm no a brasileira, se fragmenta em escaninhos nos quais se abrigam separadamente o bem, o mal, o joio e o trigo. As sociedades so e sero sempre uma complexa mistura de tudo isso. O que lhes permite avanar mais ou menos, com maior ou menor justia, a existncia de instituies polticas abertas competio, apropriada legislao e valores cvicos capazes de servirem como filtros que reduzam os efeitos malficos do atraso e da injustia, e maximizem a eficcia do que positivo. [...] Tanto quanto bens pblicos, bens polticos so necessrios para aumentar a probabilidade de que momentos de progresso e estabilidade ultrapassem o estatuto de curtos intervalos entre longos perodos de incivilidade. A demanda por virt, neste caso, no constitui pio desejo, mas afirmao da premissa que se considera fundamental ao sucesso das trilhas, desvios e atalhos que os pases adotam ao longo de sua histria.

2.2

AGENDA PBLICA, SUAS ALTERNATIVAS E POLTICAS PBLICAS Para as organizaes governamentais atenderem crescente demanda dos

cidados por servios pblicos de boa qualidade, geis e com custos razoveis, torna-se fundamental desenvolver a capacidade de ajustar-se e aperfeioar sistemas e processos para assegurar alto desempenho na formulao da agenda pblica, suas alternativas e as

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polticas pblicas a adotar.

Essas condies, como veremos, no so dadas mas

construdas no processo poltico. Para Kingdon (2003), a Administrao composta de trs atores principais: o mandatrio do Poder Executivo, seu staff e os articuladores polticos dos departamentos e setores que assessoram o lder. Os funcionrios pblicos podem influenciar na insero de muitos itens na agenda poltica de um pas ou ente federativo. Eles possuem expertise, dedicao aos principais projetos dos programas governamentais, redes de relacionamentos com demais rgos pblicos, com grupos de interesse e com membros do Legislativo. Os representantes do parlamento, por sua vez, possuem trs motivaes para influenciarem na formao de agendas. Primeira: a necessidade de satisfazer metas presentes ou futuras dos eleitores, o que exige que os parlamentares reflitam a opinio pblica, realizando alteraes em seus posicionamentos polticos medida que a opinio do eleitor varia. Contudo, buscam manter uma postura mais conservadora, de acordo com o senso comum. Segunda: a importncia de sua reputao no mbito interno, dada pelo fato destes parlamentares estarem buscando prestgio, poder e representatividade intra e interpartidria. Terceira: ser reconhecidos como elaboradores de boas polticas pblicas. Os legisladores buscam participar de projetos que estejam condizentes com suas propostas ideolgicas ou que simplesmente sejam de interesse coletivo. Para o autor, os atores que definem a agenda poltica podem ser divididos em dois clusters distintos: os visveis e os escondidos. Partidos polticos, eleitores, opinio pblica e imprensa fazem parte do cluster visvel. J os lobistas, os grupos de interesse, e acadmicos fazem parte do cluster escondido. Os escondidos influenciam diretamente na formao da agenda e os visveis afetam mais as propostas da agenda. Mas esta diviso no estanque. Estes dois clusters se falam e interagem com um buscando apoio do outro. Grupos de interesse, por exemplo, podem atuar junto mdia para publicarem matrias que defendam seus propsitos. Dos participantes, Kingdon passa para os processos. As idias podem vir de qualquer origem, mas a formao das polticas pode abranger trs alternativas: a tomada de deciso racional de March e Simon (1958); o incrementalismo de Lindblom (1959); e o modelo da lata de lixo (garbage can) de Cohen e Olsen (1972). Cada uma dessas abordagens peculiar e descreve partes da formao da poltica. No percurso feito por uma idia at sua aprovao final, vrios fatores e

critrios garantem sua sobrevivncia, quais sejam: a razoabilidade tcnica a idia

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deve ser lapidada de forma a eliminar inconsistncias, sua aplicabilidade e modo de conduo devem ser testados, confirmando-se sua possibilidade tcnica; a aceitao dos valores a idia deve refletir os principais valores internos da comunidade de especialistas e tambm no deve ir contra valores culturais e polticos da sociedade; a antecipao de futuras limitaes a idia deve ser mensurada de modo a verificar se seu custo razovel e deve ser testada para ver se obtm a simpatia antecipada do pblico. At certo grau, as idias circulam livremente pelo que Kingdon denominou sopa primordial (primeval soup), aquela que deu origem vida. As idias seriam os genes que flutuariam pela comunidade, ora se combinando, ora se confrontando com outras idias, dando origem a propostas que se destacariam ou sumiriam com o tempo. As propostas que mais tempo sobrevivessem, por seleo natural, prosperariam. At certo grau, as idias circulam livremente pela sopa primordial. No entanto, os

defensores de determinada idia, procuram conduzi-la atravs de fruns adequados quebrando barreiras e facilitando a aceitao e futura aprovao da mesma. Nenhum dos fatores a seguir so aleatrios: quais participantes so convidados para reunies; quais solues so colocadas em ordem para ser atendidas e em que espao de tempo so atendidas; se as solues so retratadas no tempo da presso dos problemas; quais as propostas da "sopa poltica original" sobrevivem e quais morrem no processo de formulao das agendas, e quais propostas realmente se encaixam em seus problemas originais. As coalizes em torno de uma idia no necessariamente se formam pela crena na assertividade daquela idia, mas sim pelo temor de no participar nos benefcios que a implantao da idia pode trazer. Se h um consenso em torno de uma idia, os polticos normalmente seguem a onda da maioria. Se h conflito, os polticos pesam as foras favorveis e desfavorveis e avaliam para que lado vo ou, pelo menos, que foras vo enfrentar se forem contrrios maioria. Normalmente essas foras so medidas em termos de intensidade e freqncia das comunicaes dos grupos para com os polticos. Apesar de no explicar totalmente o surgimento das polticas pblicas, o embate das foras organizadas so um importante componente da corrente poltica. Os polticos esto sempre preocupados com as posies de grupos organizados, se h consenso ou conflito entre eles. No processo de formao de propostas, vrias idias iniciais so trabalhadas, porm, s algumas se destacam e so conduzidas para a deciso final. Nesse processo, primordial a busca de consenso e sempre se apresentar uma alternativa para o problema.

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O processo de consenso semelhante a uma onda de modismo que vai lentamente pegando em todos, fazendo-os convergir para um ponto comum. Outra comparao que Kingdon faz seria o alastramento (tipping): a idia comea com poucas pessoas e, com o tempo, se torna lugar comum. Quanto a ter uma alternativa, o autor expe que muitas propostas s entram na agenda, s vezes desdenhando de outras de maior importncia, se possurem uma soluo vivel j devidamente trabalhada. A janela de oportunidade poltica a possibilidade de defesa das propostas para empurrar as solues favoritas de certas pessoas, ou empurrar uma ateno especial para os problemas especiais delas. Por que elas se abrem? Em um dado instante, surge no mercado uma oportunidade que aponta uma janela para o comeo de um negcio. Similarmente, janelas se abrem em sistemas polticos, de modo a afetar o tipo de agenda. As oportunidades aparecem e passam e se algum perde a chance ter de esperar outro momento oportuno para faz-lo, o que chama de janela poltica. Elas no se abrem freqentemente e no ficam abertas por muito tempo. Se a janela de

oportunidade passa sem ao, ela pode no abrir novamente por longo tempo. Janelas so abertas por eventos ou tendncias polticas. s vezes janelas abrem de forma totalmente previsvel. A escassez e a pequena durao de abertura da janela poltica cria um poderoso m para problemas e propostas. Abrir janelas representa oportunidades para a completa ligao de problemas, propostas e polticas e, da, promover mudanas na agenda de deciso. J na formao de polticas, se os policy makers esto operando de acordo com um modelo racional e abrangente, apresentado por March e Simon (1958), eles iro primeiramente definir sua metas claramente e determinar os nveis em que estas metas devem ser atingidas para satisfaz-los. Ento, eles iro procurar muitas (idealmente todas) alternativas para atingir estas metas, comparar as alternativas sistematicamente, avaliar os custos e os benefcios e escolher a alternativa que atinja suas metas com o menor custo. No entanto, esta teoria da escolha racional se esquece de que o ser humano no consegue capturar e processar todas as informaes, seja por falta de acompanhamento direto da implementao da poltica, seja pela falta de indicadores. Nossa capacidade limitada. No somos capazes de analisar muitas alternativas, e compar-las sistematicamente. Na abordagem incremental de Lindblom (1959), os tomadores de deciso assumem como dado o que fazem correntemente e fazem pequenos, marginais, incrementais ajustes neste comportamento corrente. Eles no precisam de nmeros

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formidveis de alternativas e no precisam gastar seu tempo defendendo suas metas. O resultado que a poltica muda gradualmente, em passos pequenos. Este modelo descreve muitos processos polticos e governamentais. No modelo da lata de lixo, observado por Cohen e Olsen (1972), as pessoas no tm metas claramente definidas. A organizao uma coleo de idias soltas. Seus membros no entendem muito bem os processos da organizao. Eles devem saber seus deveres, mas tm um conhecimento rudimentar e fragmentado sobre o porqu esto fazendo algo e como seu trabalho se encaixa na organizao como um todo. Operam por tentativa e erro, aprendendo com a experincia. Os limites desta organizao so fluidos. Apesar destas caractersticas, estas organizaes funcionam. Elas tomam decises, se adaptam e sobrevivem. Poderamos, aqui, afirmar que a realidade das administraes pblicas brasileiras apresenta uma mistura das trs alternativas na formao de polticas. Para Kingdon, as trs maiores correntes de processo no governo so o reconhecimento do problema, a formulao e o refinamento das propostas polticas e a poltica propriamente dita. Estas trs correntes se desenvolvem e operam

independentemente uma da outra. As correntes separadas se juntam em momentos crticos: um problema reconhecido, uma soluo est disponvel, o clima poltico propcio para mudanas e as restries no probem a ao. No curso normal dos eventos, os funcionrios pblicos recebem feedback da operao dos programas existentes. Eles monitoram os gastos, tm experincia com a administrao de programas, avaliam e supervisionam a implementao e recebem as reclamaes. Este feedback freqentemente traz os problemas para a sua ateno: os programas que no esto funcionando como planejado, a implementao diferente do que o plano inicial ou a legislao previram, as conseqncias no antecipadas precisam ser remediadas, entre outros. s vezes, o reconhecimento de um problema suficiente para que um assunto ganhe proeminncia na agenda poltica. Mas o reconhecimento do problema pelos funcionrios no suficiente por si s, pois estes convivem com apenas uma frao dos problemas que permeiam o ambiente governamental. Muitas consideraes independentes do reconhecimento do problema levam o governo a agir. Polticos se preocupam em deixar sua marca. Burocratas querem manter seus empregos. A presso de grupos de interesse ou outras expresses de preferncias podem levar proeminncia de um problema, independentemente do problema a ser resolvido.

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O oramento parte central da atividade do governo: programas, agncias e carreiras profissionais aumentam e diminuem de acordo com a diviso do oramento, afetando tanto burocratas quanto legisladores, cujas carreiras muitas vezes dependem de aprovao e liberao de verbas. As consideraes oramentrias podem agir como promotoras de itens da agenda ou como repressoras, baixando a prioridade ou mesmo deixando de fora alguns itens da agenda porque o assunto pode custar mais do que os tomadores de deciso esto dispostos a contemplar. Algumas polticas pblicas so implantadas, ou mantidas, por conta da presso dos grupos organizados que so beneficirios dessa poltica. Entretanto, algumas vezes e independentemente da vontade da correlao de foras dos atores polticos, as mudanas nas polticas ocorrem fruto de mudanas no comportamento da opinio pblica local, regional ou nacional, ou de mudanas decorrentes de aes originrias dos demais agentes do cluster visvel. Lidando com temas como temperamento do pblico, campanhas de grupos de presso, resultados eleitorais, distribuio de cadeiras dentro do Parlamento, mudanas na Administrao e outros, a corrente poltica segue seu curso sem se importar com os problemas e as polticas adotadas para solucion-los. Apesar disso, ainda que os ignorando, a conduo da poltica influencia diretamente a elaborao da agenda, elevando temas que so adequados e relegando para um segundo plano temas menos propcios ao momento poltico. De modismos e alastramentos, como se analisou a formao de consenso como idia que pega e se alastra, o mesmo pode ser visto na corrente poltica, porm com dinmica diferente: um processo de barganha iniciado e outros aderem por temer ficar de fora e perder sua parte dos benefcios. As posies rgidas iniciais sero alteradas ou o custo de mant-las ser alto. Por vezes, esse processo gera um clima de oportunidades em que todos aproveitam para apresentarem suas propostas. A autonomia de um Estado independente e o Estado atuante como um reflexo da sociedade podem ser encontrados na elaborao de agendas polticas. O caminho para elaborao das polticas pblicas deve ser feito tanto de cima para baixo (up-bottom) como de baixo para cima (bottom-up). Resta lembrar a concepo de valor pblico abraada por Moore (2002, p.48), que deve fazer com que os gestores integrem avaliaes substantivas do que seria valioso e efetivo com um diagnstico de expectativas polticas e executem clculos imparciais do que operacionalmente

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possvel. Em resumo, percebendo o valor pblico, os gerentes tm de achar um modo de integrar polticas, contedo e gesto.

2.3

BUROCRACIA

CONTEMPORNEA

DESENHO

DAS

POLTICAS PBLICAS As origens da burocracia como forma de organizao humana remontam Antigidade. Contudo, a burocracia, tal como ela existe hoje como base do moderno sistema de produo, teve sua origem nas mudanas religiosas verificadas aps o Renascimento. A primeira manifestao do fenmeno burocrtico ocorreu sob os

Habsburgos no sculo XVIII, assumindo o papel de arqutipo do estamento funcionarial detentor dos poderes de atuao do Estado. Na anlise de Karl Marx, o conceito de burocracia refere-se estritamente aos problemas de administrao do Estado, concebido como um aparato opressivo da classe capitalista. As idias de Marx sobre burocracia s podem ser entendidas dentro do quadro geral de sua teoria de conflito de classes, crise do capitalismo e do advento do comunismo. O conceito de filosofia de Marx foi elaborado a partir do estudo e da crtica da filosofia de Estado de Georg Wilhelm Friedrich Hegel. Enquanto, para Hegel, o Estado burocrtico serve como uma ponte entre o Estado e a sociedade civil e entre os interesses gerais e particulares (TRAGTENBERG: 1977, p.187), Marx v a burocracia como um instrumento de dominao social, atravs do qual a classe dominante manipula as outras classes sociais. Desta forma, em uma sociedade capitalista, a principal tarefa da burocracia impor uma ordem social que consolide e perpetue a diviso de classes e a dominao. Ao mesmo tempo, sua outra tarefa mascarar essa dominao por interpor-se a si prpria como uma cortina de fumaa em prol dos interesses gerais entre exploradores e explorados. Mas, por outro lado, como a

burocracia no uma parte integral da classe capitalista, ela tem uma certa autonomia que torna possveis conflitos entre seus senhores. Esse conflito no pode ir alm de certos limites, que so sempre determinados pelas foras existentes e relaes de produo. Contrariamente a Marx, Weber (1999) aponta que a burocracia existe em toda a sociedade, pois o crescimento e a complexidade das organizaes, pblicas ou no, passou a exigir modelos melhores, assim como ela repercute no aumento de

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racionalizao nos relacionamentos e nas crenas humanas. Weber (1999, p.33) define poder como toda probabilidade de impor a prpria vontade numa relao social, mesmo contra resistncias, seja qual for o fundamento dessa probabilidade. A relao de poder foco de seu estudo foi a dominao. Dominao uma situao em que o dominador acredita ter o direito de exercer o poder. Os subordinados devem cumprir seus deveres e cumprir ordens. Nesse tipo de autoridade estabelecida, algum encontra crenas que legitimam o exerccio do poder aos olhos do lder e dos liderados. Outra crena refere-se necessidade de aparato administrativo. Quando exercida sobre um elevado nmero de pessoas, a dominao precisa de um staff administrativo que execute os comandos e que sirva como ponte entre dominantes e dominados. Na construo da tipologia da dominao, Weber adota esses dois princpios bsicos: legitimidade e aparato administrativo. Weber distingue trs tipos de dominao legtima (1999, p. 141):
Dominao racional: a crena na correo da Lei o que sustenta a legitimidade desse tipo de dominao. Nesse caso, as pessoas obedecem s leis no devido a qualidades do lder, mas pela crena de que estas regras so editadas por um procedimento correto pelos legisladores e legislados. Dominao tradicional: a legitimidade do poder vem da crena no passado, na certeza de que o mtodo tradicional de fazer as coisas o mais adequado. O lder comanda em virtude de seu status hereditrio. Suas ordens so pessoais e arbitrrias, mas dentro de limites fixados pelos costumes. Dominao carismtica: do grego chrisma, significa dom, uma qualidade excepcional pela qual algum torna-se lder. Sua capacidade e atributos justificam a dominao, qual os discpulos optam por ter f nessa pessoa. Os seguidores usualmente tornam-se intermedirios entre o lder e as massas.

Nenhum desses tipos de dominao encontrado na forma pura. Sistemas de dominao reais constituem uma mistura dos elementos pertencentes aos trs tipos de dominao. No processo histrico, lderes carismticos constituem foras revolucionrias. No entanto, o carisma acaba por se tornar rotina. Ao longo do tempo, a espontaneidade e a criatividade do lder substituda por regras impessoais e racionais: burocracia. Weber observa o crescente aumento de organizaes burocratizadas de largaescala. A burocracia gradualmente penetrou todas as instituies sociais. A

racionalizao dos modos de produo e a busca do aumento de produtividade passaram a ser uma preocupao constante das organizaes. Ele tambm usa o termo

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burocratizao com um sentido mais amplo para se referir aos modos de agir e pensar que no so encontrados apenas no contexto organizacional, mas que permeiam todos os aspectos da vida social. Duas noes distintas de racionalismo so formuladas por Weber: Adequao dos meios aos fins, para otimizao do processo produtivo; Racionalizao sistemtica: um crescente aprendizado da realidade por meio de conceitos gradualmente mais precisos e abstratos.

interessante notar que, ao mesmo tempo em que aumentam a racionalizao e a burocracia, tambm um dado irracional aparece. Acreditava-se que a cincia livraria o homem dos deuses e dos demnios; no entanto, a cincia destruiu os valores antigos, no dando humanidade nenhuma crena em troca. Isso porque a cincia pode mostrar ao homem os fenmenos, mas no pode dizer a ele no que acreditar ou como usar estes fenmenos. A racionalidade e a irracionalidade aparecem juntas como conseqncia da burocratizao. Esta relao pode ser til para ajudar a entender a posio ambivalente de entendimento que Weber apresenta da burocracia e da burocratizao. Enquanto considera a burocracia a forma mais eficiente de organizao inventada pelo homem, Weber teme que a eficincia resultante da crescente burocratizao do mundo moderno constitua a maior ameaa liberdade individual e s instituies democrticas das sociedades ocidentais. Quanto burocracia e ao poder, no caso ideal tpico, o burocrata tem os atributos de imparcialidade, percia e obedincia. O lder poltico est engajado em lutas por poder. Sob esse ponto de vista, o aparato burocrtico uma simples ferramenta nas mos de um senhor, seja ele um dspota, um presidente eleito ou um chefe de gabinete. Com respeito ao aspecto democrtico da administrao pblica, Weber afirma que, em uma burocracia moderna, os princpios democrticos so necessariamente violados. O modelo de administrao democrtica de Weber parecido com o de Marx, mas Weber postula que s pode ser aplicado com sucesso em pequenas comunidades. Apesar do pessimismo de Weber com respeito s conseqncias de longo prazo da burocratizao e de seu temor de declnio da democracia e da liberdade individual, ele cauteloso em no tirar concluses definitivas e dogmticas sobre a dominao futura da burocracia. De fato, em sua anlise da situao do poder na burocracia, o autor enfatiza que, inerentes ao tipo de organizao burocrtica, existem tendncias que tanto favorecem quanto desencorajam a dominao burocrtica. Portanto, se a

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burocracia persistir sendo uma simples ferramenta a servio de seus senhores legitimados, ou se ela ir substitu-los, depende de foras externas operando sobre ela sem uma estrutura social especfica. O tipo ideal de burocracia uma construo conceitual de alguns elementos empricos dentro de uma lgica precisa e de uma forma consistente; forma que, em sua pureza ideal, nunca ser encontrada na realidade concreta. As principais caractersticas do tipo burocrtico de organizao so (HALL apud CAMPOS: 1976, p.33):
Diviso do trabalho baseada na especializao funcional; Uma definida hierarquia de autoridade; Um sistema de normas englobando os direitos e deveres dos ocupantes de cargos; Um sistema de procedimentos que ordenam a atuao no cargo; Impessoalidade das relaes interpessoais; Promoo e seleo segundo a competncia tcnica.

Do ponto de vista de Weber, h, ainda, a separao entre a administrao e a propriedade. Para ele (HALL apud CAMPOS: 1976, p.30), burocratizao significa principalmente o crescente aumento de tipos racionais de organizao, em todos os sistemas administrativos, dentro e fora das organizaes pblicas. Mais largamente, ela tambm se refere ao aumento de racionalizao nos relacionamentos e crenas humanas. Podemos inferir que aquilo que torna uma organizao mais ou menos burocrtica no a simples existncia de regras, e sim a qualidade destas regras. O feudalismo, por exemplo, era regulado por regras, mas essas regras baseavam-se em tradio e no em conhecimento, percia tcnica e pensamento racional. De uma forma bastante genrica, Marx e Weber tentaram analisar e desenvolver solues para os problemas cruciais criados por uma civilizao industrial e organizacional. Em termos do presente trabalho, partiremos da perspectiva weberiana de burocracia acima mitigada, evidentemente, pelas nuances da contemporaneidade onde a sociedade civil, a tecnologia da informao e a dinmica socioeconmica jogam um papel transformador na natureza do Estado e, conseqentemente, operam uma nova dinmica ao comportamento burocrtico, no sentido de colocar o impacto das polticas pblicas em perspectiva temporal e estratgica. Com isso, ligando aos conceitos de Kingdon e Evans, queremos dizer que cabe moderna administrao pblica o papel de

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observar os efeitos das polticas pblicas e operar mudanas estratgicas nas escolhas pblicas. Por essa razo, os escritos ps-Weberianos deslocaram seus focos de anlise do nvel social para o organizacional. Tomando como ponto de partida o tipo de

burocracia ideal de Weber, usado por ele para abrangentes comparaes interculturais e histricas, tenta-se construir um modelo mais emprico de burocracia, mais adequado para uma anlise da estrutura interna das organizaes burocrticas. Dentro desse contexto restrito, eles reexaminam de uma maneira mais rigorosa e emprica alguns dos problemas propostos pelos escritores clssicos. Segundo Garcia-Pelayo (1974, p.15), a palavra burocracia tem uma pluralidade de significados respectivamente inter-relacionados, abordando a burocracia de duas formas distintas. A primeira, como um sistema de gesto rigorosamente subordinado instncia que concentra o poder de deciso poltica, um instrumento utilizado entre os governantes e o povo, com rigorosa dependncia jurdica e tica dos primeiros. A segunda, como um sistema poltico no somente administrado mas tambm dirigido por funcionrios, de modo que a burocracia acumula os poderes de deciso poltica e de execuo administrativa. Conseqentemente, o instrumentum regni se converte em regnum e a trilogia tpica da primeira forma governo-burocracia-povo, se reduz dualidade burocracia-governados. Na primeira, h distino entre burocratas e polticos, enquanto na segunda os burocratas so os polticos. Para Chiavenato (2000, p.304), a burocracia uma forma de organizao humana que se baseia na racionalidade, isto , na adequao dos meios aos objetivos pretendidos, a fim de garantir a mxima eficincia possvel no alcance desses objetivos. Segundo Tragtenberg (1980, p.139), para Weber a burocracia era um tipo de poder. A burocracia igual organizao. um sistema racional em que a diviso de trabalho se d racionalmente com vistas a fins. A ao racional burocrtica a coerncia da relao de meios e fins visados. Weber j apontava que, na burocracia, as normas passam de meios para fins, h superconformidade s rotinas, excesso de formalismo e papelrio, resistncia a mudanas, despersonalizao, categorizao como base do processo de deciso, exibio de poderes de autoridade, desconsiderao com a organizao informal e a variabilidade humana e, por fim, o desligamento do burocrata com o cliente de sua organizao, em virtude de sua viso to-somente para dentro da mesma.

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Robert King Merton (apud CAMPOS: 1976, pp.111-116), no ano 1963, apresenta os conceitos de incapacidade treinada, psicose ocupacional e deformao profissional. A primeira corresponde situao em que a preparao pode tornar-se inadequada ao mudar certas condies. A falta de flexibilidade na sua aplicao a um meio em transformao produz desajustes mais ou menos srios. Exemplifica com o condicionamento de pintos em um galinheiro pelo som de uma campainha chegada de alimento: a mesma campainha pode reunir os pintos j mais crescidos, treinados em atender ao som, para sua decapitao. A psicose ocupacional se baseia, em grande parte, na mesma observao, desenvolvida pelas exigncias da organizao sobre o indivduo. Prossegue Merton:
A falta de adequao na orientao que implica na incapacidade treinada tem sua origem em causas estruturais. Recapitulando rapidamente: 1) Uma burocracia eficiente exige confiana no desempenho e estrita observncia das normas; 2) esse cumprimento estrito das normas tende a transform-las em absolutas, j que no so consideradas em relao a uma srie de fins; 3) isso interfere na pronta adaptao sob condies em transformao e no claramente percebidas por aqueles que redigem as normas; 4) assim temos que os mesmos elementos favorveis eficincia, em geral, so a causa da ineficcia em casos particulares. Os membros do grupo que no apartaram do significado que para eles tm as normas, raras vezes percebem, plenamente, a sua inadequao. Essas normas se convertem em simblicas por natureza, mais do que teis.

Segundo Crozier (1981, p.262),

quando se reconhece que as atividades humanas dependem tambm dos sentimentos engendrados nos indivduos por sua pertinncia a um grupo ou por suas relaes interpessoais, deve-se tambm reconhecer que os pedidos racionais feitos ao individuo no so suficientes para determinar resultados constantes e previsveis, e que a eficcia de uma organizao no pode ser resumida combinao formada pela percia, impersonalidade e hierarquia do tipo ideal.

Chiavenato (2000, p.319) repete Weber ao observar que, como conseqncia da inobservncia do fator humano na concepo da teoria da burocracia, algumas disfunes podem ocorrer:
Internalizao das regras e apego aos regulamentos; Excesso de formalismo e de papelrio; Resistncia a mudanas; Despersonalizao do relacionamento; Categorizao como base do processo decisorial; Superconformidade s rotinas e aos procedimentos; Exibio de sinais de autoridade; Dificuldade no atendimento a clientes e conflitos com o pblico.

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Crozier (1981, p.263) percebe que a disfuno aparece como a resistncia do fator humano a um comportamento que se procura obter mecanicamente. J a expresso tecnocracia e suas conseqncias se impem a partir dos anos 1930 para indicar a expansiva progresso do poder dos tcnicos de produo baseada no pressuposto de que quem est capacitado para governar o processo industrial empresarial est capacitado para governar no somente setores produtivos inteiros, como tambm a sociedade industrial como um todo. A tecnocracia passa a ser um extrato de classe, da classe mdia, formado por profissionais especializados e ocupantes de cargos gerenciais. O fenmeno

tecnocrtico, chamado de tecnoestrutura por Jay Galbraith, de nomenklatura por Alexander Soljenitsin, e de tecnoburocracia por Luiz Carlos Bresser-Pereira, ocorre quando um quadro de funcionrios assume o poder: a autoridade da tcnica. O problema do tecnocrata querer chegar a um poder ainda maior, o que pode no acontecer e, ao no querer cair, procura perpetuar-se no poder atravs do cargo e das informaes tcnicas controladas por meio de uma linguagem codificada. Para Garcia-Pelayo (1974, p.32), a tecnocracia tem em suas origens a imagem do Estado, da sociedade global e das sociedades setoriais como sistemas tcnicos, orientados e configurados fundamentalmente segundo os princpios e objetivos prprios da razo tcnica, razo esta que chega a se identificar com a razo poltica ou at mesmo a razo geral. Os conhecimentos necessrios para a estruturao e

direcionamento do Estado e, de maneira geral, do sistema poltico, so definidos a partir das experincias tcnicas setoriais e multissetoriais, onde suas concluses so vlidas para todos os sistemas. Parte-se do princpio que todo problema tem uma soluo ideal, qual no cabe divergncia e se afastaria, assim, a hiptese de ocorrerem conflitos ideolgicos ou de interesses, levando-se a uma adaptao s exigncias estruturais da razo tcnica.

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2.4

DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL O desenvolvimento depende das condies iniciais, da dimenso do pas, da

sua histria e geografia e das boas prticas econmicas (NETTO: 2005, p.228). Dentre outros aspectos, o autor aponta que decisivo o papel da propriedade privada, que cria os incentivos para a ao econmica e sua apropriao por seus agentes; o papel da ideologia na produo de valores culturais, ticos e morais; e a ao do Estado como indutor do desenvolvimento. Depende, basicamente, do capital humano, isto , do nvel de educao mdio da populao, de sua sade, do seu saber fazer da sua capacidade inventiva e empresarial e do progresso do conhecimento, o que significa investimento (privado e pblico) na pesquisa (NETTO: 2005, p.229), destacando, ainda que o desenvolvimento sustentado exige uma preocupao com os problemas ecolgicos. O termo desenvolvimento sustentvel surgiu em 1980 e foi consagrado em 1987 pela Comisso Mundial sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento, conhecida como Comisso Brundtland, que produziu um relatrio considerado bsico para a definio desta noo e dos princpios que lhe do fundamento. De acordo com o Relatrio Brundtland, publicado em portugus com o ttulo Nosso Futuro Comum (1988, p.46):
Desenvolvimento sustentvel um processo de transformao no qual a explorao dos recursos, a direo dos investimentos, a orientao do desenvolvimento tecnolgico e a mudana institucional se harmonizam e reforam o potencial presente e futuro, a fim de atender s necessidades e aspiraes futuras, [...] aquele que atende s necessidades do presente sem comprometer a possibilidade de as geraes futuras atenderem as suas prprias necessidades.

Para Constanza (1991), o conceito de desenvolvimento sustentvel deve ser inserido na relao dinmica entre o sistema econmico humano e um sistema maior: o ecolgico. Para ser sustentvel, essa relao deve assegurar que a vida humana possa continuar indefinidamente, com crescimento e desenvolvimento da sua cultura, observando-se que os efeitos das atividades humanas permaneam dentro de fronteiras adequadas, de modo a no destruir a diversidade, a complexidade e as funes do sistema ecolgico de suporte vida. Os princpios do desenvolvimento sustentvel esto na base da Agenda 21, documento aprovado durante a realizao da Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, realizada no Rio de Janeiro em 1992 (RIO-92) com vistas ao sculo XXI. Esta agenda traz uma nova viso sobre o desenvolvimento, por

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muito tempo visto apenas como progresso econmico, integrando as dimenses social, ambiental e institucional. Em 1996, especialistas em avaliao do mundo inteiro se reuniram na cidade de Bellagio, na Itlia, e propuseram alguns princpios que servem como orientao para avaliar e melhorar a escolha, utilizao e comunicao de indicadores. Tais Princpios de Bellagio foram formulados com a inteno de serem usados na implementao de projetos de avaliao de iniciativas de desenvolvimento, do nvel comunitrio at as experincias internacionais, passando pelos nveis intermedirios (BELLEN: 2005, p.73). A Agenda 21 brasileira (2002) foi resultado de um planejamento participativo e procura estabelecer um equilbrio negociado por meio da construo de propostas pactuadas, voltadas para a elaborao de uma viso de futuro entre os diferentes atores envolvidos; conduo de um processo contnuo e sustentvel; descentralizao e controle social; e incorporao de uma viso multidisciplinar em todas as etapas do processo. Desta forma, governo e sociedade estaro utilizando este poderoso instrumento de planejamento estratgico participativo para a construo de cenrios consensuais, em regime de co-responsabilidade, que devem servir de subsdios elaborao de polticas pblicas sustentveis, orientadas para harmonizar

desenvolvimento econmico, justia social e equilbrio ambiental. A Agenda 21 brasileira define o mesmo nmero de objetivos prioritrios, agrupados em cinco grandes temas: Tema I: 1. 2. 3. 4. 5. Tema II: 6. 7. 8. 9. Tema III: 10. 11. 12. A economia da poupana na sociedade do conhecimento Produo e consumo sustentveis contra a cultura do desperdcio; Ecoeficincia e responsabilidade social das empresas; Retomada do planejamento estratgico, infra-estrutura e integrao regional; Energia renovvel e biomassa; Informao e conhecimento para o desenvolvimento sustentvel. Incluso social para uma sociedade solidria Educao permanente para o trabalho e a vida; Promover a sade e evitar a doena, democratizando o SUS; Incluso social e distribuio de renda; Universalizar o saneamento ambiental, protegendo o ambiente e a sade. Estratgia para a sustentabilidade urbana e rural Gesto do espao urbano e a autoridade metropolitana; Desenvolvimento sustentvel do Brasil rural; Promoo da agricultura sustentvel;

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13. 14. Tema IV: 15. 16. Tema V: 17. 18. 19. 20. 21.

Promover a Agenda 21 Local e o desenvolvimento integrado e sustentvel; Implantar o transporte de massa e a mobilidade sustentvel. Recursos naturais e estratgicos: gua, biodiversidade e florestas Preservar a quantidade e melhorar a qualidade da gua nas bacias hidrogrficas; Poltica florestal, controle do desmatamento e corredores de biodiversidade. Governana e tica para a promoo da sustentabilidade Descentralizao e o pacto federativo: parcerias, consrcios e o poder local; Modernizao do Estado: gesto ambiental e instrumentos econmicos; Relaes internacionais e governana global para o desenvolvimento sustentvel; Cultura cvica e novas identidades na sociedade da comunicao; Pedagogia da sustentabilidade: tica e solidariedade.

O Passo a Passo da Agenda 21 Local pode ser acessado via internet no stio do Ministrio do Meio Ambiente. Bellen (2004) apresenta as principais caractersticas de trs mtodos que se propem a mensurar o grau de sustentabilidade do desenvolvimento. Estes mtodos foram selecionados por especialistas que atuam em diferentes esferas da sociedade e que lidam com o conceito de desenvolvimento sustentvel. Os mtodos citados so o Ecological Footprint Method (termo que pode ser traduzido como Mtodo da Pegada Ecolgica), o Dashboard of Sustainability (ou Painel de Sustentabilidade) e o Barometer of Sustainability (ou Barmetro de Sustentabilidade). De acordo com o autor, o Ecological Footprint Method apenas considera os efeitos econmicos das decises relativas utilizao de recursos. Estas simplificaes na metodologia de clculo muitas vezes levam a perspectivas mais otimistas do que efetivamente ocorre na realidade. Uma representao grfica recente do sistema do Dashboard of

Sustainability construda atravs de um painel visual de trs displays, que refletem um ndice agregado de vrios indicadores dentro de cada um dos mostradores: performance da economia, da sade social e da qualidade ambiental. O Barometer of Sustainability uma ferramenta para a combinao de indicadores e mostra seus resultados por meio de ndices. Para calcular ou medir o progresso em direo sustentabilidade, so calculados os valores para os ndices de bem-estar social e do ecossistema. O ndice de bem-estar humano representa o nvel geral de bem-estar da sociedade e uma funo de bem-estar individual, sade, educao, desemprego, pobreza, rendimentos, crime, bem

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como negcios e atividades humanas. O ndice de bem-estar do ecossistema identifica tendncias da funo ecolgica no tempo. uma funo de gua, terra, ar, biodiversidade e utilizao dos recursos. Trata-se de um grfico bidimensional onde os estados do bem-estar social e do ecossistema so colocados em escalas relativas, indicando uma situao de ruim at boa em relao sustentabilidade. A localizao do ponto definido por estes dois eixos, dentro do grfico bidimensional, fornece uma medida de sustentabilidade ou insustentabilidade do sistema, servindo para comparar pases ou regies. O trabalho de construo de indicadores de desenvolvimento sustentvel, realizado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE (2004), inspirado no movimento internacional liderado pela Comisso para o Desenvolvimento Sustentvel (CSD em ingls) das Naes Unidas, que os organiza nas dimenses ambiental, social, econmica e institucional preconizados pela RIO-92: A dimenso ambiental diz respeito ao uso dos recursos naturais e degradao ambiental, e est relacionada aos objetivos de preservao e conservao do meio ambiente. Os indicadores (do latim indicare: tornar patente; demonstrar, revelar,

denotar) adotados pelo IBGE abrangem: atmosfera consumo industrial de substncias destruidoras da camada de oznio e concentrao de poluentes no ar em reas urbanas; terra uso de fertilizantes, uso de agrotxicos, terras em uso agrossilvipastoril, queimadas e incndios florestais, desflorestamento na Amaznia Legal, rea remanescente e desflorestamento na Mata Atlntica e nas formaes vegetais litorneas, desertificao e arenizao; gua doce qualidade de guas interiores; oceanos, mares e reas costeiras balneabilidade, produo de pescado martima e continental, populao residente em reas costeiras; biodiversidade espcies extintas e ameaadas de extino, reas protegidas, trfico, criao e comrcio de animais silvestres, espcies invasoras; saneamento acesso a servio de coleta de lixo domstico, destinao final do lixo, acesso a sistema de abastecimento de gua, acesso a esgotamento sanitrio, tratamento de esgoto. A dimenso social corresponde aos objetivos ligados satisfao das necessidades humanas. Nesse caso, o IBGE abrange os temas: populao taxa de crescimento, populao e terras indgenas; trabalho e rendimento ndice de Gini da distribuio do rendimento, taxa de desocupao, rendimento familiar per capita, rendimento mdio mensal;

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sade esperana de vida ao nascer, taxa de mortalidade infantil, prevalncia de desnutrio total, imunizao contra doenas infantis, taxa de uso de mtodos contraceptivos, oferta de servios bsicos de sade, doenas relacionadas ao saneamento ambiental inadequado; educao taxa de escolarizao, taxa de alfabetizao, escolaridade; habitao adequao de moradia; segurana coeficientes de mortalidade por homicdios e por acidentes de transporte. A dimenso econmica dos indicadores de desenvolvimento sustentvel ocupa-

se com os objetivos da eficincia dos processos produtivos e com as alteraes nas estruturas de consumo orientadas a uma reproduo econmica sustentvel a longo prazo: quadro econmico produto interno bruto per capita, taxa de investimento, balana comercial, grau de endividamento; padres de produo e consumo consumo de energia per capita, intensidade energtica (consumo final de energia/PIB), participao de fontes renovveis na oferta de energia, consumo mineral per capita, vida til das reservas minerais, reciclagem, coleta seletiva de lixo, rejeitos radioativos: gerao e armazenamento. A dimenso institucional diz respeito orientao poltica, capacidade e esforo despendido para as mudanas requeridas para uma efetiva implementao do desenvolvimento sustentvel. desdobrada nos temas: quadro institucional ratificao de acordos globais, existncia de conselhos municipais; capacidade institucional gastos com pesquisa e desenvolvimento, gasto pblico com proteo ao meio ambiente, acesso a servios de telefonia e internet. Um outro enfoque a relao dos indicadores segundo diretrizes para transio ao desenvolvimento sustentvel (IBGE: 2004, pp.357/8), segundo quatro vetores:
Eqidade: Classe, gnero, cor e raa: ndice de Gini da distribuio do rendimento, taxa de desocupao, rendimento familiar per capita, rendimento mdio mensal, taxa de escolarizao, taxa de alfabetizao. Necessidades bsicas: acesso a servio de coleta de lixo domstico, acesso a sistema de abastecimento de gua, acesso a esgotamento sanitrio, prevalncia de desnutrio total, oferta de servios bsicos de sade, adequao de moradia. Eficincia: Econmica: destinao final do lixo, tratamento de esgoto, produto interno bruto per capita, consumo de energia per capita,

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intensidade energtica, consumo mineral per capita, rejeitos radioativos: gerao e armazenamento. Social: esperana de vida ao nascer, taxa de mortalidade infantil, doenas relacionadas ao saneamento ambiental inadequado, coeficientes de mortalidade por homicdios e por acidentes de transporte. Adaptabilidade: Atividade: taxa de investimento, balana comercial, participao de fontes renovveis na oferta de energia, reciclagem, coleta seletiva de lixo. Capacidade: escolaridade, existncia de conselhos municipais, gastos com pesquisa e desenvolvimento, gasto pblico com proteo ao meio ambiente, acesso a servios de telefonia e internet. Ateno a geraes futuras: Legado ambiental: consumo industrial de substncias destruidoras da camada de oznio e concentrao de poluentes no ar em reas urbanas, uso de fertilizantes, uso de agrotxicos, terras em uso agrossilvipastoril, queimadas e incndios florestais, desflorestamento na Amaznia Legal, rea remanescente e desflorestamento na Mata Atlntica e nas formaes vegetais litorneas, desertificao e arenizao, qualidade de guas interiores, balneabilidade, produo de pescado martima e continental, populao residente em reas costeiras, espcies extintas e ameaadas de extino, reas protegidas, trfico, criao e comrcio de animais silvestres, espcies invasoras. Legado socioeconmico: taxa de crescimento da populao, populao e terras indgenas, imunizao contra doenas infantis, taxa de uso de mtodos contraceptivos, grau de endividamento, vida til das reservas minerais, ratificao de acordos globais.

Como aqui est se tratando de um conjunto de municpios cujos indicadores no abrangem todas as variveis abordadas pelo IBGE, deve ser desenvolvida uma abordagem bottom-up, na qual os temas de mensurao e os grupos de indicadores utilizados sero parte daqueles que esto disponveis. Esta ser a essncia do prximo captulo. O ideal para o administrador pblico, nesta abordagem, partir de um processo participativo que se inicia com a opinio dos diversos atores sociais envolvidos, como lderes, tomadores de deciso, comunidade, e finaliza[r] com a consulta a especialistas (BELLEN: 2005, p.51). o desafio que est posto para os gestores municipais no trato de seu papel como agentes do Estado e modeladores de suas organizaes para alcanar o desenvolvimento sustentvel. Desenvolvido pela Fundao CIDE (2001), o ndice de Qualidade dos Municpios - Carncias foi construdo como um indicador sinttico, com o objetivo de retratar a distncia entre a realidade existente em cada um dos entes fluminenses e aquela de uma sociedade ideal, na qual se vivencie um elevado grau de eqidade e

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cidadania plena. A carncia apontada neste ndice no representa pobreza ou misria, mas a graduao da qualidade de vida em educao; sade; habitao e saneamento; mercado de trabalho; comrcio; segurana; transportes; comunicaes; esporte, cultura e lazer; participao comunitria; e descentralizao administrativa. O resultado geral partiu do cruzamento de 42 variveis, selecionadas a partir dessas 11 reas temticas, abordadas atravs de trs diferentes nveis de exigncia. A seleo das variveis tambm procurou captar alternadamente indicadores que reflitam a atuao do poder pblico, da sociedade civil e da iniciativa privada, tendo como referncia positiva uma sociedade onde os diferentes atores ajam em regime de co-responsabilidade. O foco daquele ndice centrou-se na avaliao e mensurao do quantum de cidadania j foi alcanado pela sociedade fluminense, investigando-se tambm as condies potenciais para a manuteno ou para a melhora futura deste patamar, de acordo com as condies de vida e de oferta de bens e servios presentes nos respectivos municpios. A pirmide que serviu de base para o clculo do ndice de Carncias est dividida em nveis, que se diferenciam pelo grau de progresso intelectual, cultural e material, e teve como inspirao o modelo da Hierarquia das Necessidades, de Maslow (1954), que possui cinco nveis: da base para o topo esto necessidades fisiolgicas, de segurana, sociais, de estima e de auto-realizao, todos relacionados em maior ou menor grau com os conceitos de liberdade e de seu valor para o indivduo. A distino entre liberdade e valor da liberdade est assim disposta: a liberdade representada pelo sistema completo das liberdades que compem a igualdade entre os cidados, enquanto o valor da liberdade para as pessoas e para os grupos depende da sua capacidade de perseguirem os seus fins dentro da estrutura definida pelo sistema. De acordo com Sen (2000), eliminar as privaes de liberdade que limitam as escolhas e as oportunidades das pessoas de exercer seus atos fundamental para o desenvolvimento. Pobreza, falta de oportunidades econmicas e excluso social, servios pblicos negligenciados e o autoritarismo de Estados repressivos esto entre tais privaes. A expanso da liberdade deve ser considerada prioridade e meio para atingir o desenvolvimento. Para o autor, as liberdades substantivas esto relacionadas a impedir privaes essenciais, como a fome e a subnutrio, a baixa educao problemas de sade evitveis. e

As liberdades instrumentais esto relacionadas

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participao poltica, s facilidades econmicas, s oportunidades de ascenso social, transparncia governamental e segurana protetora.
Esses direitos, oportunidades e intitulamentos instrumentais possuem fortes encadeamentos entre si, que podem se dar em diferentes direes. O processo de desenvolvimento crucialmente influenciado por essas inter-relaes. Correspondendo a mltiplas liberdades inter-relacionadas, existe a necessidade de desenvolver e sustentar uma pluralidade de instituies, como sistemas democrticos, mecanismos legais, estruturas de mercado, proviso de servios de educao e sade, facilidades para a mdia e outros tipos de comunicao [quiosques de internet gratuita, por exemplo] etc. Essas instituies podem incorporar iniciativas privadas alm de disposies pblicas, bem como estruturas mais mescladas, como organizaes no-governamentais e entidades cooperativas. (SEN: 2000, p.71)

Para o autor, a liberdade central para o processo de desenvolvimento, pois a realizao deste ltimo depende da livre condio de agente das pessoas, e a avaliao do progresso deve ser feita mediante a verificao de que houve aumento das liberdades das pessoas. Sua idia de que a formao de valores, a emergncia e a evoluo da tica social so igualmente partes do processo de desenvolvimento que demandam ateno, junto com o funcionamento dos mercados e outras instituies. De acordo com o autor, (2000, pp.336/337),
A liberdade no pode produzir uma viso do conhecimento que se traduza prontamente em alguma frmula simples de acumulao de capital, abertura de mercados, planejamento econmico eficiente (embora cada uma dessas caractersticas especficas se insira no quadro mais amplo). O princpio organizador que monta todas as peas em um todo integrado a abrangente preocupao com o processo do aumento das liberdades individuais e o comprometimento social de ajudar para que isso se concretize. Essa unidade importante, mas ao mesmo tempo no podemos perder de vista o fato de que a liberdade um conceito inerentemente multiforme que envolve [...] consideraes sobre processos e oportunidades substantivas.

Sen atenta, sobretudo, expanso das capacidades das pessoas para levar o tipo de vida que elas valorizam, que podem ser aumentadas pela poltica pblica. Por outro lado, a direo da poltica pblica pode ser influenciada pelo uso efetivo das capacidades participativas do povo, numa relao de mo dupla.

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3.

ANLISE

DOS

MUNICPIOS

SELECIONADOS

LUZ

DE

INDICADORES ESCOLHIDOS

No bojo da questo da sustentabilidade, inmeros so os indicadores disponveis, mas no todos, o que demanda nfase do gestor local a melhor conhecer dados e informaes de sua municipalidade para melhores tomadas de deciso. Alguns deles so aqui destacados para ressaltar os problemas existentes nos municpios foco deste trabalho. A dinmica populacional ser o primeiro aspecto a ser abordado,

seguida por uma anlise das economias locais, desde sua participao em arranjos produtivos e concentraes de atividades econmicas, perpassando pelas condies e potencialidades locais e regionais, at chegarmos anlise de sua produo de riqueza. Destaca-se, ainda, a participao da Administrao Pblica no produto interno bruto local e um comparativo da dinmica econmica desses municpios em dois momentos recentes: 1998 e 2005. O terceiro indicador escolhido foi o de desenvolvimento

humano para, em seguida, apresentar um quadro parcial da educao nesses municpios. Por fim, so analisadas as finanas municipais: como evoluram suas receitas e despesas; seu grau de dependncia de transferncias e de royalties; e a evoluo das principais rubricas da Administrao Direta. Apenas com estes cinco indicadores, ser possvel traar uma radiografia de alguns aspectos socioeconmicos e ambientais dos municpios objeto de estudo e fundamentar sua conciliao e as consideraes finais que fecham o presente captulo. Procurou-se seguir os quatro vetores de eqidade, eficincia, adaptabilidade e ateno a geraes futuras relacionados pelo IBGE (2004) que apontam as diretrizes para a transio ao desenvolvimento sustentvel. Como assinala Honoratto (2005), a perspectiva destas anlises tem como nfase maior perceber tendncias mais gerais na gesto pblica do que identificar as foras polticas e eleitorais dos municpios em anlise e de seus gestores.

3.1

ASPECTOS DEMOGRFICOS Em 15 anos, do Censo 1991 projeo do IBGE para a populao de 2005,

apenas trs (Aperib, Cordeiro e So Jos do Vale do Rio Preto) dos 19 municpios tiveram crescimento populacional superior mdia do Estado do Rio de Janeiro, havendo seis municpios que tiveram reduo ou estagnao de sua populao. Os

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municpios de controle tiveram mais que o dobro de crescimento da mdia estadual no mesmo perodo de 15 anos. J entre 2000 e 2005, o comportamento foi semelhante, como pode ser verificado na Tabela 2. Cordeiro, que cresceu sua populao em menor grau neste novo referencial, sabidamente residncia dos trabalhadores de Cantagalo, cujos ncleos urbanos tendem conurbao (TCE-RJ:2006).
Tabela 2 Evoluo da populao entre 2000 e 2005 (municpios selecionados)
Municpios / Populao Carapebus Quissam Aperib Cambuci Cardoso Moreira Carmo Conceio de Macabu Cordeiro Duas Barras Italva Laje do Muria Macuco Natividade Porcincula Santa Maria Madalena So Jos do Ub So Jos do Vale do Rio Preto So Sebastio do Alto Sumidouro Trajano de Morais Varre - Sai Estado do Rio de Janeiro
Fonte: IBGE

2000 8.666 13.674 8.018 14.670 12.595 15.289 18.782 18.601 10.334 12.621 7.909 4.886 15.125 15.952 10.476 6.413 19.278 8.402 14.176 10.038 7.854 14.391.282

2005 10.170 15.683 9.087 14.439 12.465 15.778 19.674 19.764 10.622 12.531 8.188 4.478 15.430 16.823 10.242 6.689 21.662 8.747 14.927 9.661 8.309 15.383.407

Variao 2005/2000 17% 15% 13% -2% -1% 3% 5% 6% 3% -1% 4% -8% 2% 5% -2% 4% 12% 4% 5% -4% 6% 7%

Tal retrato indica que a falta de dinmica de determinadas economias locais eventualmente leva emigrao de parte da populao, principalmente os mais jovens, com destino a cidades que estejam oferecendo mais oportunidades de trabalho e renda.

3.2

ASPECTOS ECONMICOS A economia fluminense sempre se defrontou com desafios histricos.

Recentemente, diversos indcios apontavam para uma perda de importncia relativa dessa economia em relao ao restante do pas, decorrente da retrao do mercado local, do surgimento de uma srie de deseconomias de localizao em nvel estadual antigas empresas geradoras de riqueza e emprego que, em sua sucesso familiar, terminaram

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por fechar; problemas de infra-estrutura e ausncia de polticas efetivas de apoio indstria em nvel local; e do movimento de desconcentrao espacial da indstria alm do eixo Rio-So Paulo. De acordo com Brito (2004), a formao de arranjos produtivos locais est associada a trajetrias histricas de formao de vnculos territoriais, a partir de uma base social, cultural, poltica e econmica comum. Na perspectiva desse conceito, a dimenso territorial (municpio, microrregies etc.) concebida como um espao onde os processos produtivos, inovativos e cooperativos tm lugar, a partir do compartilhamento de vises e valores que constituem uma fonte de dinamismo local, bem como de diversidade e de vantagens competitivas em relao a outras regies. O conceito de Arranjos Produtivos Locais APLs, associado aglomerao espacial de agentes econmicos, polticos e sociais focada em atividades econmicas que tenham vnculo e interdependncia. Os vnculos propiciam um processo de

aprendizagem que possibilita a introduo de inovaes em produtos, processos e/ou formatos das organizaes envolvidas, e seu arranjo produtivo pode trazer maior competitividade aos atores envolvidos. Destaque-se a importncia da integrao das potencialidades locais com as regionais. O estudo de Brito tem como base dados de 2001 e aponta que, dentre os principais ramos de atividade, o setor de servios respondia por 61% do emprego total no Estado; o de comrcio por 22%; o de indstria por 9%; e o de construo por 4%. Na indstria, destacam-se como geradores de emprego a fabricao de produtos alimentares e bebidas, de artigos de vesturio e acessrios, de produtos qumicos, de produtos de metal exclusive mquinas e equipamentos, de produtos minerais nometlicos e artigos de borracha e plstico, de metalurgia bsica e de todo o processo de gravaes. A partir de critrios de emprego, renda, especializao relativa, relevncia setorial e outros, utilizando-se de metodologia prpria e com base em dados do IBGE, da Fundao CIDE e do SEBRAE, foram identificadas 61 concentraes de atividades econmicas e caracterizados apenas 16 APLs em setores da indstria. Diversos outros arranjos encontram-se em fase de desenvolvimento. No setor agro-industrial, h concentraes de cultivo de cana-de-acar em Campos dos Goytacazes; cultivo de hortalias, legumes e especiarias hortcolas em Terespolis e Petrpolis; cultivo de flores e plantas ornamentais em Nova Friburgo, Petrpolis e Terespolis; e cultivo de frutas ctricas em Rio Bonito. Foi identificado o

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APL de fruticultura em Campos dos Goytacazes, que consolida o plo de fruticultura irrigada de maracuj, abacaxi, coco e goiaba nas regies Norte e Noroeste Fluminense, abrangendo, tambm, os municpios de Carapebus, Cardoso Moreira, Quissam, So Francisco de Itabapoana e So Joo da Barra. A pesca tem em Niteri a concentrao desta atividade. Os critrios do estudo reduziram o nmero dos ncleos vinculados pesca, visto que ainda guardam componentes de informalidade e de pouca dimenso econmica. So os casos da pesca em Angra dos Reis e Cabo Frio, da aqicultura marinha na Baa da Ilha Grande e em Arraial do Cabo, e da aqicultura de gua doce em Pira e Cachoeiras de Macacu. No setor de pecuria, h concentrao de criao de bovinos 1 em Cachoeiras de Macacu, Paraba do Sul e Silva Jardim; criao de bovinos e leite em Campos dos Goytacazes, Itaperuna e Valena; fabricao de produtos de laticnio em Itaperuna; preparao de carne, banha e produtos de salsicharia no associada ao abate em Trs Rios; e criao de aves e produo de ovos em So Jos do Vale do Rio Preto. A criao de aves presente, tambm, em Barra do Pira, Rio Claro, Vassouras, Engenheiro Paulo de Frontin, Bom Jardim, Duas Barras e Santa Maria Madalena. A produo de ovos ocorre, com muito menor expresso que no municpio de So Jos, em Petrpolis, Santa Maria Madalena, Volta Redonda, Trs Rios, Rio Bonito e Terespolis. Em Maca foi identificado um APL no setor de petrleo, o maior arranjo produtivo no Estado, com rea de influncia sobre Rio das Ostras, Carapebus, Quissam e Campos dos Goytacazes. Alm da prpria extrao de petrleo e de servios

relacionados, destacam-se atividades de fabricao de estruturas metlicas, mquinas e equipamentos, construo e reparao de embarcaes e estruturas flutuantes, montagens industriais e outras obras de instalaes, alm de atividades de logstica de transporte. No setor txtil-vesturio, foram identificados dois APLs. O primeiro o de moda ntima, cujo ncleo est em Nova Friburgo, e abrange Bom Jardim, Duas Barras, Cordeiro e Cantagalo. O segundo o de fabricao de tecidos de malha e produo de moda feminina, em Petrpolis, com rea de influncia sobre Paraba do Sul, Areal, Trs Rios, So Jos do Vale do Rio Preto e Terespolis. Foram observadas, ainda,

1 O ltimo Censo Agropecurio disponvel (cujos dados referem-se a 31/07/96) aponta, alm de Campos, Itaperuna, Paraba do Sul, Valena, Silva Jardim e Cachoeiras de Macacu, os municpios de Maca, So Joo da Barra, Cambuci, So Fidlis, Bom Jesus do Itabapoana, Cantagalo, Santo Antnio de Pdua, Itaocara, Santa Maria Madalena e So Sebastio do Alto como lderes na pecuria bovina, respondendo por 51% do efetivo dos rebanhos.

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concentraes de atividades de confeco de outras peas de vesturio em So Gonalo, Nova Iguau e So Joo de Meriti, os dois ltimos vinculados produo de jeans; de confeco de peas interiores de vesturio em Itaperuna; e tecelagem de algodo e confeco de outras peas de vesturio em Valena. O comrcio varejista de artigos de vesturio e complementos tem concentraes em Campos dos Goytacazes, Niteri e Cabo Frio. Nos setores de extrao mineral, cermica e cimento, foram identificados outros dois Arranjos Produtivos Locais. O APL de rochas ornamentais tem sua base em Santo Antnio de Pdua, com rea de influncia sobre Aperib, Cambuci, Miracema, Itaperuna, Italva, Natividade e Porcincula. Os minrios mais beneficiados so a pedra paduana e a pedra madeira. O APL de cermica vermelha tem seu ncleo em Campos dos Goytacazes, com reflexos em So Joo da Barra, Cardoso Moreira, So Fidlis, Italva, Itaperuna e Bom Jesus do Itabapoana. Este arranjo agrega o maior nmero de empregos dentre as diversas concentraes de atividades no setor cermico no Estado, localizadas em Itabora, So Gonalo, Rio Bonito, Paraba do Sul e Trs Rios. A extrao e refino de sal marinho e sal-gema est concentrada em Cabo Frio; a extrao de pedra, areia e argila, em Itagua, Japeri e Seropdica. Britamento, aparelhamento e outros trabalhos em pedras ocorrem em Mag. A fabricao de cimento, artefatos de concreto e construo tem concentrao em Volta Redonda e, em Cantagalo, concentram-se atividades de fabricao de cimento e de artefatos de concreto, cimento, fibrocimento, gesso e estuque. No setor de papel, editorial e grfico, a capital tem concentrao de atividades de edio e impresso de jornais, revistas, livros e outros produtos grficos. A fabricao de embalagens de papel tem concentrao de atividades em Duque de Caxias, assim como a fabricao de embalagens de papelo apresenta tais condies em So Joo de Meriti. Os setores petroqumico, qumico e farmacutico tm um APL identificado em trs municpios: atividades de refino de petrleo, cujo ncleo est em Duque de Caxias; de fabricao de aditivos para uso industrial, com base em Belford Roxo; e fabricao de embalagens de plstico, concentradas em So Joo de Meriti. Os municpios na rea de influncia desse arranjo produtivo so Itagua, Queimados, Nova Iguau, Mag, Guapimirim e So Gonalo. H concentraes de atividades na fabricao de

medicamentos na capital; de artefatos de plstico em Nova Friburgo e Petrpolis; de

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artigos de perfumaria e cosmticos em Nova Iguau e, ainda, de materiais para usos mdicos, hospitalares e odontolgicos em So Gonalo. No setor mobilirio, h concentrao de atividades de fabricao de mveis com predominncia de madeira em Nova Iguau, Duque de Caxias, Petrpolis e Terespolis, sem que, no entanto, satisfaam as condies de um APL. Terespolis ainda se destaca na fabricao de esquadrias de madeira e de casas de madeira pr-fabricadas. Outro plo moveleiro Campos dos Goytacazes. O setor metal-mecnico tem trs APLs identificados nas reas siderrgica, automotiva e indstria naval. O primeiro tem ncleos em trs municpios: produo de laminados planos de ao em Volta Redonda, fabricao de peas fundidas de ferro e ao em Barra do Pira, e produo de laminados no planos de ao em Barra Mansa. Sua rea de influncia alcana Pinheiral, Pira, Paracambi e Valena. O APL automotivo tem sede em Resende, onde a Volkswagen fabrica caminhes e nibus, e em Porto Real, onde a PSA Peugeot-Citron fabrica os automveis modelos 206, Xsara Picasso e C3. O municpio de Itatiaia est em sua rea de influncia. O APL da indstria naval tem seu ncleo em Niteri, com influncia sobre a capital, So Gonalo e Maric. Ainda no setor metal-mecnico, encontram-se concentraes de atividades na fabricao de peas fundidas de metais no-ferrosos e suas ligas e artefatos de metal em Nova Friburgo, de esquadrias de metal em Rio Bonito e de construo, montagem e reparao de locomotivas, vages e outros materiais rodantes em Trs Rios. Em informtica, foi identificado um APL na capital, na rea de processamento de dados, consultoria em sistemas, desenvolvimento de programas, e manuteno e reparao de mquinas. H concentrao de atividades de desenvolvimento de

programas em Petrpolis e Terespolis e de consultoria em sistemas de informtica em Trs Rios. no setor de turismo que encontra-se maior nmero de APLs no Estado. So quatro os ncleos identificados: o primeiro na Costa Verde (Paraty, Angra dos Reis e Mangaratiba); o segundo em Resende e Itatiaia; o terceiro na capital, com influncia sobre Niteri; e o quarto em Arraial do Cabo, Cabo Frio, Armao dos Bzios e Rio das Ostras, com rea de influncia em Maric, Saquarema, Araruama, Iguaba Grande, So Pedro da Aldeia e Casimiro de Abreu. Podem vir a ser desenvolvidos novos ncleos, como o circuito do Caminho do Caf, em torno de Vassouras; na regio em torno de Petrpolis; entre Terespolis e Nova Friburgo; e na regio Norte do Estado, compreendendo Campos, Quissam e So Joo da Barra.

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Os setores de telecomunicaes e audiovisual tm APLs identificados na capital, com o primeiro influenciando alguns dos municpios da Baixada, como Mesquita, Nova Iguau, Belford Roxo, So Joo de Meriti e Duque de Caxias. Tambm o setor de atividades culturais e esportivas apresenta concentrao na capital. No setor de servios mdicos, h concentrao de atividades em Terespolis, Petrpolis, Campos dos Goytacazes e Itaperuna. Finalmente, no setor de transporte rodovirio de passageiros e de cargas, h concentrao de atividades em Barra Mansa.

Observe-se, portanto, que nenhum dos municpios objeto de estudo so ncleos de APL: Cordeiro e Duas Barras esto na rea de influncia do APL de moda ntima, cujo ncleo encontra-se em Nova Friburgo; So Jos do Vale do Rio Preto no APL de fabricao de malhas e moda feminina centrado em Petrpolis; Aperib, Cambuci, Italva, Natividade e Porcincula esto no APL de rochas ornamentais, com ncleo em Santo Antnio de Pdua; Cardoso Moreira e Italva esto na rea de influncia do APL de cermica vermelha sediado em Campos dos Goytacazes. Concentraes de

atividades econmicas na criao de aves ocorrem em Duas Barras, Santa Maria Madalena e So Jos do Vale do Rio Preto, estes ltimos tambm com a produo de ovos. Dos municpios de controle, Carapebus e Quissam, juntamente com Cardoso Moreira, esto no APL de fruticultura centrado em Campos dos Goytacazes, assim como os primeiros encontram-se na rea de influncia do APL de petrleo, cujo ncleo encontra-se em Maca. No esto em rea de influncia ou de concentrao de atividades econmicas praticamente a metade dos municpios alvo: Carmo, Conceio de Macabu, Laje do Muria, Macuco, So Jos de Ub, So Sebastio do Alto, Sumidouro, Trajano de Morais e Varre-Sai. Cabe, por conseguinte, analisar com mais profundidade as caractersticas dos municpios que so o foco deste trabalho:

3.2.1 Regio Noroeste Fluminense O foco da pesquisa foi mais aprofundado nesta Regio, que aambarca oito dos 19 municpios alvo e que, como se evidenciar, trata-se do territrio mais crtico do

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Estado do Rio de Janeiro, apresentando a menor participao na economia fluminense nas ltimas dcadas. Toda a Regio Noroeste representou apenas 0,6% do PIB a preos bsicos do Estado em 2004. Se forem subtrados do PIB de R$233,7 bilhes, apontados pela Fundao CIDE para 2004, as contribuies da capital Rio de Janeiro e da extrao de petrleo e gs da Bacia de Campos, este se reduzir em quase dois teros, restando R$80,3 bilhes para as demais 91 municipalidades fluminenses. participao da Regio Noroeste representa 1,7%. Aperib, Cambuci, Italva, Itaocara, Laje do Muria, Miracema, Natividade, Porcincula, So Jos de Ub e Varre-Sai pertencem Regio Noroeste Fluminense, que tambm abrange os municpios de Bom Jesus do Itabapoana, Itaperuna e Santo Antnio de Pdua. A Regio tem na agropecuria sua principal atividade e se Neste quadro, a

caracteriza por um esvaziamento econmico causado por uma estrutura fundiria arcaica, que, a exemplo de outras reas do Estado, baseia-se no binmio latifndiominifndio, na m utilizao das terras e na pecuria extensiva que, entre outras causas, so responsveis pelo xodo rural. Esses fatores, somados e associados fraca expanso das atividades industriais e tercirias, afetam negativamente a gerao de emprego e renda locais. Itaperuna o centro regional, exercendo influncia sobre parte do Noroeste Fluminense, em funo no s de sua evoluo histrica, mas tambm da rede viria implantada, que possibilita sua ligao com os demais municpios da regio e com o Estado de Minas Gerais. Ao lado da produo cafeeira, no final do sculo XIX e incio do sculo XX, contou o municpio com outros cultivos e tambm com a pecuria de corte. Com esta diversificao, Itaperuna pde se destacar dos demais municpios cafeeiros, desenvolvendo atividades comerciais e prestando servios para toda a regio. De acordo com estudo realizado pela Secretaria de Estado de Planejamento, Desenvolvimento Econmico e Turismo (2002), a Regio Noroeste Fluminense caracteriza-se economicamente pela importncia dada pecuria leiteira e de corte e produo agrcola, principalmente cana-de-acar, olercolas e, mais recentemente, caf, tomate, fruticultura, floricultura e piscicultura de gua doce, registrando-se que a maior parte da populao vive em funo da atividade primria. A industrializao incipiente, sendo a agroindstria de produtos alimentares o ramo que desponta com maior potencialidade.

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Ao mesmo tempo, destaca-se a forte ocorrncia de diversos minerais na Regio, gerando oportunidades industriais para o desenvolvimento do setor de extrao e beneficiamento. As indstrias de confeco e de cachaa tm sido reestruturadas para serem mais competitivas. O Noroeste Fluminense, pelo forte desmatamento, uso e ocupao inadequados do solo, apresenta diversos problemas ambientais, que se manifestam com diferentes graus crticos, conforme enunciados a seguir: Insuficincia ou ausncia de infra-estrutura de saneamento bsico (gua, esgoto e disposio inadequada de lixo), acarretando a poluio das guas dos rios e lenis dgua, alm da proliferao de vetores; Desmatamento, provocando a eroso acelerada do solo e o comprometimento dos mananciais, alm de ocasionar pesadas e sistemticas inundaes e enchentes; Prticas agrcolas inadequadas, comprometendo a qualidade do solo e provocando a eroso acelerada, alm da contaminao do solo e das guas pelo uso excessivo de agrotxicos; Mtodos inapropriados de explorao mineral, ocasionando desperdcios, disposio inadequada e sem aproveitamento dos resduos.

A crise da pecuria leiteira pode ser explicada por sua progressiva perda de competitividade. Os diagnsticos apontam sua baixa produtividade, o que pode ser resultado da falta de recuperao das pastagens, pela no introduo de novas formas de complementao alimentar do rebanho e pela ao de fatores naturais e ambientais, em particular a deteriorao da oferta de recursos hdricos, alm da queda dos preos pagos ao produtor e da concorrncia de outras regies e pases. O modelo de reestruturao da pecuria baseada na produo de

complementao alimentar de qualidade e a baixo custo (cana-de-acar adicionada a uria), em melhores cuidados produtivos e na irrigao de pastagens vem sendo implementado pela EMATER e, mais recentemente, pela equipe tcnica da empresa fabricante de laticnios da regio, a Parmalat. Outro aspecto importante para a reestruturao da produo leiteira regional a criao de condies associativas e de financiamento para a melhoria da qualidade do leite. Como a grande maioria dos produtores extrai pequenas quantidades de leite, o

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associativismo torna-se uma condio indispensvel, uma vez que a introduo da granelizao resfriamento do leite em tanques refrigerados dentro da propriedade - j obrigatria, assim como a ordenha mecnica e a melhoria das condies de higiene. A ampla rede fluvial, a experincia de seus produtores, a relativa diversidade de suas estruturas produtivas, que combinam pequenos e grandes produtores, grandes fornecedores de alevinos e uma fbrica de raes, tm garantido piscicultura de Porcincula, Miracema e Santo Antnio de Pdua papel de destaque no Estado. A fruticultura tem um amplo campo de expanso. As primeiras plantaes, j iniciadas, so de maracuj, goiaba, pinha, palmito, pupunheira e palmito hbrido. Com projetos em andamento encontramos a uva, graviola e a teka, madeira asitica de rpido crescimento. Com relao ao setor de rochas ornamentais, o principal objetivo de uma poltica de desenvolvimento deve ser o de estimular a obteno de ganhos de eficincia coletiva, melhorando a infra-estrutura e fomentando uma cultura empreendedora. Outro ponto a destacar o potencial percebido no setor de turismo e demais atividades de servios. O Projeto Turismo Rural, em desenvolvimento pela Turisrio em parceria com a EMATER, abrange 12 propriedades em Itaperuna, seis em Natividade, 10 em Varre-Sai, seis em Porcincula, nove em Bom Jesus de Itabapoana, trs em Cambuci, quatro em Laje do Muria, duas em Miracema e uma em Santo Antnio de Pdua. No que se refere s atividades de ensino superior, a questo que se coloca que os cursos oferecidos ainda no atendem a toda demanda ligada s vocaes da regio: existem cursos de medicina, fisioterapia, odontologia e administrao de empresas, mas faltam cursos de engenharia de produo, engenharia de alimentos, qumica e biologia. A Regio Noroeste no dispe de centros de tecnologia nem de universidades que desenvolvam atividades de pesquisa. Pode-se dizer que a absoro de novos mtodos nos processos de comercializao e produo; aumento da infra-estrutura tecnolgica; melhora da qualificao da mo de obra disponvel e a elevao contnua da cooperao entre prefeituras, empresas, fornecedores e clientes podero aumentar, substancialmente, o desenvolvimento da regio. Os municpios-alvo so os de menor expresso econmica at mesmo na Regio Noroeste Fluminense, como se denota no Grfico 1.

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Grfico 1: Comparativo da evoluo do PIB a preos bsicos Regio Noroeste (R$ mil correntes)

1999
* Varre-Sai * So Jos de Ub Santo Antnio de Pdua * Porcincula * Natividade Miracema * Laje do Muria Itaperuna Itaocara * Italva * Cambuci Bom Jesus do Itabapoana * Aperib 50 000 100 000

2000

2001

2002

2003

2004

150 000

200 000

250 000

300 000

350 000

400 000

450 000

500 000

Fonte: Fundao CIDE

No total, a Regio cresceu 22% entre 1999 e 2004, enquanto o Estado do Rio de Janeiro, excluda a Bacia de Campos, cresceu 58%. Cambuci teve a maior taxa de crescimento, 91%, principalmente devido construo civil. Natividade, com 62%, apresentou crescimento em quase todos os setores. So Jos de Ub, com 44%, cresceu muito em administrao pblica e outros servios. Aperib, com 38%, tambm teve crescimento apoiado na administrao pblica, assim como Varre-Sai (28%) e Porcincula (21%). Itaocara, tambm na faixa de 21%, teve aumento na agropecuria e na administrao pblica. Laje do Muria cresceu apenas 17%. Italva teve queda de 21% no mesmo perodo em decorrncia de uma abrupta queda na produo agropecuria. O estudo Potencialidades Econmicas e Competitividade das Regies do Estado do Rio de Janeiro (1998) foi desenvolvido pelo Instituto Brasileiro de Economia da Fundao Getlio Vargas FGV, tendo como objetivo mapear um conjunto de atividades com potencial para serem desenvolvidas e discutir fatores condicionantes da competitividade das mesmas. O mesmo serviu-nos como referncia para os comentrios sobre os setores das economias municipais a seguir descritos. importante que se destaque que no h nenhum estudo mais recente realizado por aquele Instituto ou

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qualquer outro, a menos dos j apresentados neste tpico, podendo ocorrer que determinadas informaes estejam defasadas.

Setor Primrio Aperib tem a matria prima que permite desenvolver agroindstrias, pois

possui produo de coco, limo, mamo, goiaba e pinha. A pecuria intensiva, mais especialmente a suinocultura, encontra-se bem desenvolvida. O municpio apresenta condies favorveis para a aqicultura de gua doce. A pecuria extensiva de corte e de leite encontra-se bastante desenvolvida, sendo recomendvel a adoo de melhorias genticas e das tcnicas de manejo do rebanho para incrementar o potencial de crescimento desta atividade em Cambuci, Italva, Laje do Muria, Natividade, Porcincula e So Jos de Ub. Cambuci tem boa produo de olercolas, especialmente de tomate, com potencial para desenvolver seu processamento industrial, como o empacotamento a vcuo, desidratao e fabricao de conservas. O municpio tem dificuldade de escoar sua produo em virtude do mau estado das estradas vicinais. Italva tem a Escola Tcnica Agrcola da EMATER e Estao experimental, com a matria prima que permite desenvolver agro-indstrias, pois possui produo de goiaba, figo, manga, laranja, tangerina, limo, caju e pinha. Tambm tem boa produo de olercolas,

especialmente de tomate, pimento, pepino e quiabo, com potencial para desenvolver seu processamento industrial. O cultivo de arroz e milho, alm do feijo, j foi tradicional em diversos municpios da regio, especialmente o arroz nas vrzeas do rio Muria, que corta o territrio do municpio, tendo sido progressivamente reduzido em favor da fruticultura e olericultura. Laje do Muria apresenta condies favorveis para a aqicultura de gua doce. A retomada de nveis de preo compensadores nos mercados internacionais viabiliza o desenvolvimento da cultura cafeeira em Natividade, Porcincula e Varre-Sai. Porcincula tem a matria prima que permite desenvolver agro-indstrias, pois possui produo de goiaba. A aqicultura de gua doce j se encontra desenvolvida, apresentando um bom potencial de crescimento. So Jos de Ub tem boa produo de olercolas, especialmente de tomate e pimento, com potencial para desenvolver seu processamento industrial, como o empacotamento a vcuo, desidratao e fabricao de conservas.

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Varre-Sai tem a matria prima que permite desenvolver agro-indstrias, pois possui produo de jabuticaba, utilizada para produo de vinho.

Setor Secundrio Aperib, Miracema e Porcincula possuem jazidas de mrmore e granito que

permitem o desenvolvimento de indstrias extrativas, favorecendo a consolidao do plo de mrmore e granito da Regio Noroeste. Aperib e Itaocara possuem

importantes jazidas de calcrio que podero, futuramente, permitir a implantao de fbricas de cimento. A tradio de fabricao de artefatos de ferro, ao e no-ferrosos em Aperib permite o ulterior desenvolvimento destas atividades. Italva possui tradio na indstria de mobilirio. Na medida em que seja

desenvolvida a incipiente silvicultura, o municpio ter melhores condies para o desenvolvimento desta atividade. Apresenta, ainda, potencial para indstrias

especializadas na extrao e processamento de mrmore e de calcrio, devido existncia de jazidas. As jazidas de calcrio e a tradio na produo de cimento no municpio favorecem o desenvolvimento deste tipo de indstria. Italva apresenta condies favorveis para a indstria de vesturio, podendo integrar, em termos de produtos, um possvel plo de vesturio na Regio Noroeste Fluminense. A indstria do vesturio atravessa dificuldades em funo da competio, s vezes desleal, dos produtores asiticos, que podem ser superadas desenvolvendo especializao em produtos de maior valor agregado e melhor protegidos contra a concorrncia. Este o rumo que est sendo tomado pela indstria em Itaperuna, atravs da especializao na moda de dormir, desenvolvendo condies de tornar-se lder de um plo especializado, que poderia abranger Miracema, Porcincula, Natividade e Laje do Muria. As atividades industriais de abate de animais e frigorficos possuem alta relevncia econmica e apresentam potencial de desenvolvimento em Porcincula.

Setor Tercirio O municpio da Regio Noroeste Fluminense que apresenta melhores condies

para o desenvolvimento da indstria turstica Itaperuna, em funo das fontes de Raposo, bom como do apoio hoteleiro que pode fornecer aos turistas que se destinam

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aos municpios vizinhos e, tambm, em funo da movimentao de visitantes decorrente do crescimento dos servios educacionais e de sade no municpio.

3.2.2 Regio Serrana Carmo, Duas Barras, Macuco, Santa Maria Madalena, So Jos do Vale do Rio Preto, So Sebastio do Alto, Sumidouro e Trajano de Morais pertencem Regio Serrana, que tambm abrange os municpios de Bom Jardim, Cantagalo, Cordeiro, Nova Friburgo, Petrpolis e Terespolis. Os municpios-plo de Petrpolis, Terespolis e Nova Friburgo so a locomotiva da Regio, seguidos mais atrs por Cantagalo, com seu plo cimenteiro. Tambm na Regio Serrana, os municpios-alvo so os de menor expresso econmica, como se denota no Grfico 2.
Grfico 2: Comparativo da evoluo do PIB a preos bsicos Regio Serrana (R$ mil correntes)

1999

2000

2001

2002

2003

2004

* Trajano de M orais Terespolis * Sumidouro * So Sebast io do Alt o * So Jos do Vale do Rio Pret o * Santa M aria M adalena Petrpolis Nova Friburgo * M acuco * Duas Barras * Cordeiro * Carmo Cantagalo Bom Jardim 500 000 1 000 000 1 500 000 2 000 000 2 500 000

Fonte: Fundao CIDE

Enquanto a Regio Serrana cresceu 33% entre 1999 e 2004, Carmo aumentou seu produto em 222% impulsionado pelos Servios Industriais de Utilidade Pblica (no caso, gerao de energia eltrica). Duas Barras cresceu 78%, graas ao incremento na agropecuria e na administrao pblica. Macuco, 72%, impulsionado pela construo civil, indstria de transformao e administrao pblica. Trajano de Morais, 70%, devido a uma boa arrancada na agropecuria. So Jos do Vale do Rio Preto cresceu

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61%, com destaque para os aumentos na agropecuria e na administrao pblica. Os outros tiveram crescimento igual ou menor que a Regio: So Sebastio do Alto: 33%, Sumidouro: 29%, Santa Maria Madalena: 27% e Cordeiro: 20%. Os demais

municpios, como Terespolis, Cantagalo, Bom Jardim, Petrpolis e Nova Friburgo tiveram crescimentos, respectivamente de 45%, 42%, 33%, 26% e 17%. O citado estudo da FGV (1998) serviu-nos como referncia para os comentrios sobre os setores das economias municipais a seguir descritos:

Setor Primrio Carmo tem a matria prima que permite desenvolver agro-indstrias, pois possui

produo de figo, goiaba, banana e o cultivo em pequena escala de maracuj. Tambm produtor de folhas, tomate e jil, tendo potencial para desenvolver seu processamento industrial. A aqicultura de gua doce apresenta um bom potencial de crescimento e est sendo desenvolvida, inicialmente atravs de instalaes do tipo pesque-pague. Cordeiro tem a matria prima que permite desenvolver agro-indstrias, pois possui produo de goiaba, figo e mamo. Tambm produtor de tomate, tendo potencial para desenvolver seu processamento industrial A aqicultura de gua doce tambm apresenta um bom potencial de crescimento e est sendo desenvolvida por meio de instalaes do tipo pesque-pague. Em Cordeiro existe uma tradio em importante de criao e de exposies de cavalos de raa, em particular de manga-larga marchador. O municpio apresenta grande tradio na pecuria extensiva com bovinos. Duas Barras produtor de folhas e legumes, tendo potencial para desenvolver seu processamento industrial. Tambm existem condies favorveis para a

cafeicultura. O municpio j possui boa tradio na avicultura, com especializao em frangos de corte, e ainda apresenta condies favorveis criao de pequenos animais, especialmente a caprinocultura e a cunicultura (coelhos). Duas Barras e Macuco apresentam grande tradio na pecuria extensiva com bovinos. Santa Maria Madalena j possui boa tradio na avicultura, com especializao em frangos de postura e, tambm, na codornicultura. So Jos do Vale do Rio Preto possui produo de frutas j razoavelmente desenvolvida, cujas variedades mais promissoras so o caqui e o melo, tendo, conseqentemente, a matria prima que permite o desenvolvimento de agro-indstrias. O municpio tambm produtor de chuchu e pepino, tendo potencial para desenvolver

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seu processamento industrial. A avicultura uma atividade tradicional e de relevncia econmica e que, perseguindo tcnicas modernas de produo e comercializao, poder ter um bom desenvolvimento. So Sebastio do Alto produtor de folhas e palmito, tendo potencial para desenvolver agro-indstrias. Sumidouro produtor de folhas, repolho, couve flor, quiabo e vagem, tendo potencial para desenvolver processamento industrializado. Trajano de Morais tem a matria prima que permite desenvolver agro-indstrias, pois possui produo de banana. Tambm produtor de folhas, tendo potencial para desenvolver seu processamento industrial.

Setor Secundrio Carmo, apesar de no possuir indstria de processamento de alimentos,

apresenta potencial para este tipo de atividade. J existem atividades de engarrafamento de gua mineral, at com produo de vasilhames para este fim, que est evoluindo para a fabricao de refrigerantes. Em Carmo existe uma atividade moveleira passvel de expanso. Em decorrncia do desenvolvimento de pecuria extensiva, Cordeiro apresenta potencial expressivo para a fabricao de produtos de leite. Existe tradio na

preparao semi-artesanal de conservas e doces, que pode ser desenvolvida. Apesar de no possuir indstria de processamento de alimentos, o municpio apresenta potencial para este tipo de atividade. As indstrias de vesturio encontram-se em franca expanso nos municpios acima de Nova Friburgo, como Bom Jardim, Cordeiro, Duas Barras e Macuco, existindo bom potencial para formao de um verdadeiro plo de desenvolvimento e exportao. A indstria encontra-se no limiar de uma mudana de patamar tcnico e de gesto, com desafios importantes no que tange ao abastecimento em matrias primas (lycra) e materiais (j existem na regio algumas indstrias de aviamentos especializados), ao design, comercializao (especialmente no exterior), informatizao e ao financiamento de maquinrio especializado. Em Duas Barras existe tradio na preparao semi-artesanal de conservas e doces, que pode ser desenvolvida.

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Em decorrncia do desenvolvimento de pecuria extensiva, Macuco apresenta potencial expressivo para a fabricao de produtos de leite, pois h grande excedente de leite disponvel para industrializao. Santa Maria Madalena apresenta potencial para desenvolvimento da indstria de mobilirio, pois existem atividades de silvicultura j desenvolvidas que possibilitam a fabricao de produtos bsicos de madeira, bem como carvo para a indstria cimenteira e, futuramente, de papel. So Jos do Vale do Rio Preto apresenta potencial para a preparao de conservas, doces e alimentos finos.

Setor Tercirio H um bom desenvolvimento de hotis-fazenda em Carmo, assim como em

Cordeiro, que est se especializando em exposies agropecurias. Existem grutas interessantes em Macuco, onde hotis de bom padro esto sendo implantados. Santa Maria Madalena abrange parte do Parque Nacional do Desengano, com grandes possibilidades de desenvolvimento do turismo ecolgico.

3.2.3 Regio Norte Fluminense Os municpios-plo de Campos dos Goytacazes e Maca so predominantes na produo da Regio. Tambm na Regio Norte, os municpios-alvo de Cardoso

Moreira e Conceio de Macabu so os de menor expresso econmica, como se denota no Grfico 3. Carapebus, municpio de controle, tem PIB de 2004 ainda menor que este ltimo, enquanto Quissam fica frente somente destes e de So Fidlis e So Joo da Barra.

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Grfico 3: Comparativo da evoluo do PIB a preos bsicos Regio Norte (R$ mil correntes)

1999

2000

2001

2002

2003

2004

So Joo da Barra So Francisco de Itabapoana So Fidlis Quissam Maca * Conceio de Macabu * Cardoso Moreira Carapebus Campos dos Goytacazes 500 000 1 000 000 1 500 000 2 000 000 2 500 000 3 000 000 3 500 000 4 000 000

Fonte: Fundao CIDE

Enquanto a Regio teve um crescimento mdio de 112% no perodo de 1999 a 2004, Cardoso Moreira cresceu 44% impulsionado pela construo civil e indstria de transformao. Os 52% de crescimento de Conceio de Macabu teve contribuio de todos os setores, principalmente a construo civil. O crescimento de 125% de

Carapebus deveu-se ao aumento da administrao pblica. Quissam cresceu 219% em funo da construo civil e agropecuria, mas principalmente em outros servios e, tambm, administrao pblica. O estudo da FGV (1998) aponta as seguintes potencialidades para os municpios da Regio Norte Fluminense:

Setor Primrio Cardoso Moreira tem a matria prima que permite desenvolver agro-indstrias,

pois possui produo de maracuj, limo e coco. O cultivo de arroz e milho, alm do feijo, j foi tradicional em diversos municpios da regio, especialmente o arroz nas vrzeas do rio Muria, que corta o territrio do municpio, tendo sido progressivamente reduzido em favor da fruticultura e olericultura. O municpio possui tradio, bem como condies apropriadas para o cultivo da cana-de-acar. A recuperao da

rentabilidade desta atividade depender, entre outros fatores, da implantao de projetos

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de irrigao e de mecanizao que permitam aumentar substancialmente a produtividade da cana na regio, e da retomada da pesquisa agronmica com o objetivo de desenvolver variedades que possam combinar alto rendimento, elevado teor de sacarose e grande resistncia aos perodos de estiagem, que permitam explorar melhor as condies de consorciao da cana com outras lavouras, inclusive com a pecuria, atravs do aproveitamento e enriquecimento do bagao de cana para a alimentao animal. A pecuria extensiva de corte e de leite encontra-se bastante desenvolvida em Cardoso Moreira e Conceio de Macabu, sendo recomendvel a adoo de melhorias genticas e das tcnicas de manejo do rebanho para incrementar o potencial de crescimento desta atividade. Conceio de Macabu tem a matria prima que permite desenvolver agroindstrias, pois possui produo de figo, manga e laranja. Carapebus tem a matria prima que permite desenvolver agro-indstrias, pois possui produo de coco. O municpio, juntamente com Quissam, possui tradio, bem como condies apropriadas para o cultivo da cana-de-acar e pecuria extensiva de corte e de leite. Quissam tem a matria prima que permite desenvolver agro-indstrias, pois possui produo de abacaxi, caju e coco. Campos apresenta um potencial significativo para o desenvolvimento da pesca de gua salgada. A implantao do terminal pesqueiro de Barra do Furado, naquele municpio, beneficiaria as atividades tambm em Quissam. A pecuria extensiva de corte e de leite encontra-se desenvolvida.

Setor Secundrio Cardoso Moreira apresenta alguma tradio na indstria qumica, que poder ser

desenvolvida. Conceio de Macabu tem tradio na fabricao de derivados de leite e apresenta potencial para o desenvolvimento desta atividade. O municpio apresenta alguma tradio na indstria alcoolqumica, que poder ser desenvolvida. Os municpios de Campos dos Goytacazes, So Joo da Barra, Quissam e Carapebus possuem as melhores condies para o desenvolvimento da indstria sucroalcooleira, cuja rentabilidade poder ser melhorada, no somente atravs do aprimoramento das tcnicas do cultivo da cana, como tambm atravs da reestruturao da capacidade industrial instalada, com a absoro das indstrias menos eficientes por

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outras com maior capacidade de crescimento, e da interiorizao de tcnicas gerenciais mais aprimoradas.

Setor Tercirio O Parque Nacional de Jurubatiba, criado em 1998, uma rea de restinga de 14

mil hectares com muitas lagoas, abrangendo os municpios de Maca, Carapebus e Quissam. O parque formado por 44 quilmetros de costa e apresenta potencial para o desenvolvimento do turismo.

O Anexo 2 oferece uma srie de tabelas com os valores do PIB de 2004, ltimo disponibilizado pela Fundao CIDE, por setor de atividade econmica, posicionando cada um dos municpios analisados frente aos demais entes do Estado. importante apontar as disparidades dos montantes da Administrao Pblica no total dos setores das economias dos municpios, como atesta o grfico 4 a seguir. Como a gerao de energia em Carmo representa 77% de seu PIB, os 4% apontados para este municpio gera distores. Atribuindo um valor mdio dos demais de apenas R$5 milhes ao setor de Servios Industriais de Utilidade Pblica, a Administrao Pblica naquele municpio pularia para 17% do total.

Grfico 4: Participao da Administrao Pblica no total dos setores do PIB municipal - 2004
Carapebus Quissam So Sebastio do Alto Varre-Sai Macuco Cardoso Moreira Aperib So Jos de Ub Duas Barras Italva Porcincula So Jos do Vale do Rio Preto Natividade Laje do Muria Trajano de Morais Santa Maria Madalena Sumidouro Conceio de Macabu Cordeiro Cambuci Carmo 0% 4% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 45% 9% 9% 17% 16% 15% 15% 14% 14% 14% 13% 12% 12% 12% 11% 20% 20% 23% 22% 27% 43%

Fonte: Fundao CIDE

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Ao retirar os outliers Carapebus e Carmo, chega-se a uma mdia de 15,6% do PIB para os demais 19 municpios, concentrando-se naqueles com menor economia os maiores percentuais de seu produto em Administrao Pblica, exceo feita aos inflados municpios de controle, como demonstra a Tabela 3 a seguir:
Tabela 3 Participao da Administrao Pblica no PIB local (R$ milhes) - 2004
Ranking no PIB 2004 estadual 91 92 90 89 88 87 86 82 81 80 79 78 76 74 73 71 69 66 63 54 40 Total dos setores 32.560 33.475 33.684 35.509 36.522 36.872 46.968 55.183 57.114 60.516 60.520 62.322 67.582 70.811 74.169 78.516 84.368 90.395 96.714 155.153 268.609 Administrao pblica 5.320 7.574 7.437 4.608 6.365 7.467 9.229 6.883 8.618 7.563 25.791 9.334 9.250 10.098 6.631 8.770 10.469 12.425 8.247 41.435 11.206 % da Administrao Pblica no PIB 16% 23% 22% 13% 17% 20% 20% 12% 15% 12% 43% 15% 14% 14% 9% 11% 12% 14% 9% 27% 4%

Municpio So Jos de Ub So Sebastio do Alto Varre-Sai Laje do Muria Aperib Macuco Cardoso Moreira Santa Maria Madalena Duas Barras Trajano de Morais Carapebus Italva Natividade Porcincula Cordeiro Conceio de Macabu Sumidouro So Jos do Vale do Rio Preto Cambuci Quissam Carmo

Ainda observando o aspecto da dinmica econmica municipal, a Fundao CIDE (2006) publicou o ndice de Qualidade dos Municpios Potencial para o Desenvolvimento II, tratado nesse trabalho como IQM-2005, atualizando e aprimorando o primeiro dos IQMs apresentados desde 1998 pela CIDE. Trata-se de um importante instrumento de gesto municipal e estadual, tendo em vista dois aspectos fundamentais: de um lado, apresenta um panorama diversificado em termos de anlise de dados sobre todos os municpios do Estado; de outro, pode vir a subsidiar um planejamento mais estratgico, tanto em termos municipais quanto estadual, no sentido de se atingir um desenvolvimento econmico mais equilibrado para o Estado do Rio de Janeiro como um todo. Foram adotadas duas vertentes no IQM-2005, em termos de referencial terico: a Teoria das Localidades Centrais e a formao dos Plos de Desenvolvimento. Em termos de Localidades Centrais, pode-se destacar a perspectiva de um processo de

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crescimento que se d, necessariamente, de forma espontnea. Ou seja, um determinado municpio tem, por suas caractersticas socioeconmicas, um lugar de destaque no mbito da regio que ocupa. Sendo assim, naturalmente ele vai desencadear um processo dinmico de atrao e irradiao do desenvolvimento, envolvendo os municpios e localidades vizinhas. Forma-se a uma localidade central ligada a uma rede de centros secundrios. No Norte e Noroeste Fluminense, Campos dos Goytacazes e Itaperuna so um bom exemplo. J a teoria dos Plos de Desenvolvimento preconiza a participao do Estado como o nico agente capaz de formular e fomentar determinado processo de crescimento econmico. No Estado do Rio de Janeiro, a implantao da Companhia Siderrgica Nacional, em Volta Redonda, o melhor exemplo de emprego deste modelo. Cabe ao Estado, portanto, criar plos de desenvolvimento nas regies menos favorecidas, com a funo de irradiar o desenvolvimento por toda a rea de influncia dos centros escolhidos para instalao de tais plos. Para atender aos objetivos propostos para esta nova verso do IQM e, alm disto, manter a comparabilidade com a verso anterior de 1998, optou-se pela anlise dos dados a partir de duas abordagens: a primeira, que estabelece um ranking (IQMRanking), baseada na utilizao de ndices padronizados, que variam de 0 a 1 e reproduz a metodologia j utilizada na primeira edio, com ajustes pouco significativos; a segunda vale-se da utilizao da Anlise Multicritrio (IQMMulticritrio) para permitir a comparao do municpio com ele prprio, em dois momentos (IQM-1998 e IQM-2005), classificando os municpios em categorias, quanto ao potencial de desenvolvimento, que no ser abordada no presente trabalho. Foi definida para o IQM-Ranking uma classificao geral de todos os municpios. Esta classificao foi obtida a partir de sete grupos (ou cestas) de indicadores, com pesos diferentes: centralidade e vantagem locacional, qualificao da mo-de-obra, riqueza e potencial de consumo, facilidades para negcios, infra-estrutura para grandes empreendimentos, dinamismo e cidadania. Cada grupo de indicadores abordou um aspecto das condies bsicas consideradas necessrias ao

desenvolvimento, num total de 37 variveis. Cada um destes grupos foi, por sua vez, composto de um nmero variado de indicadores, ou critrios, cada qual representando uma caracterstica tida como relevante para a composio do indicador em questo. A cada um, tambm foram atribudos pesos diferentes. Os resultados dos municpios objeto de estudo no ranking esto na Tabela 4: as mudanas de colocao, subindo ou descendo no ranking, representam alteraes nas

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posies relativas dos municpios entre si. Ou melhor, a descida ou subida de colocao de um municpio no implica necessariamente na piora ou melhora de suas condies. Pode ser devido a suas melhorias terem sido em escala muito inferior s de outros ou porque tenham permanecido com as condies idnticas s do clculo anterior.
Tabela 4 - Ranking dos Municpios no IQM 1998/2005 Municpios Carapebus Quissam Aperib Cambuci Cardoso Moreira Carmo Duas Barras Italva Laje do Muria Macuco Natividade Porcincula Santa Maria Madalena So Jos de Ub So Jos do Vale do Rio Preto So Sebastio do Alto Sumidouro Trajano de Morais Varre-Sai
Fonte: Fundao CIDE

1998 Valor Ranking 0,1489 74 0,2309 45 0,2328 43 0,1991 60 0,1017 81 0,2074 59 0,1343 77 0,1628 70 0,1145 80 0,1637 69 0,2250 50 0,2093 58 0,0704 86 0,0302 89 0,0848 83 0,0781 84 0,0250 90 0,0727 85 0,0425 88

Valor 0,1595 0,3528 0,1304 0,1444 0,0864 0,1148 0,1485 0,1518 0,1214 0,1475 0,1967 0,1464 0,1878 0,0269 0,0599 0,0821 0,0043 0,0860 0,0213

2005 Ranking 69 24 79 77 82 81 74 72 80 75 57 76 59 89 88 86 91 84 90

Diferena 1998 - 2005 5 21 -36 -17 -1 -22 3 -2 0 -6 -7 -18 27 0 -5 -2 -1 1 -2

Os nicos municpios que deram saltos significativos no perodo foram Quissam e Santa Maria Madalena. Carapebus evoluiu apenas cinco pontos; Duas Barras, trs; Trajano de Morais, um; e Laje do Muria e So Jos de Ub, zero. Todos os demais perderam posio, sendo significativas as quedas de Aperib, Carmo, Porcincula e Cambuci.

3.3

DESENVOLVIMENTO HUMANO O ndice de Desenvolvimento Humano IDH foi criado originalmente para

medir o nvel do desenvolvimento humano dos pases a partir de indicadores de educao, longevidade e renda. O primeiro uma combinao da taxa de matrcula bruta nos trs nveis de ensino com a taxa de alfabetizao de adultos, o segundo medido pela expectativa de vida da populao, e o terceiro dado pelo PIB per capita medido em dlar-PPC (Paridade do Poder de Compra), calculado pelo Banco Mundial.

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O IDH varia de zero a um e classifica os pases com ndices considerados de baixo, mdio ou alto desenvolvimento humano, respectivamente nas faixas de 0 a 0,5; de 0,5 a 0,8; e de 0,8 a 1. Quanto mais prximo de 1 for o IDH, portanto, maior o nvel de desenvolvimento humano apurado. De acordo com o Relatrio de Desenvolvimento Humano 2002 (ano-base 2000) do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento PNUD, o Brasil atingiu o IDH de 0,757 em 2000, 73 posio no ranking dos 173 pases avaliados. Nosso pas inclui-se no grupo daqueles que tm PIB per capita alto convivendo com baixas taxas de alfabetizao e expectativa de vida mais curta do que a mdia de pases de renda equivalente. Assim, nossa dimenso renda a 60 do mundo, enquanto a taxa de alfabetizao da populao com 15 anos ou mais, de 85,2% dos brasileiros, tem a 96 colocao entre 173 pases. Em contrapartida, a taxa de matrcula bruta de 80% a 43 melhor do planeta. Quanto nossa expectativa de vida de 67,7 anos, ela est em 103 lugar no mundo. O Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada IPEA, a Fundao Joo Pinheiro do Governo do Estado de Minas Gerais FJP/MG e o PNUD divulgaram, em dezembro de 2002, o Novo Atlas do Desenvolvimento Humano do Brasil, com dados relativos ao Censo de 2000, cujo questionrio mais detalhado aplicado a 12% do universo recenseado teve sua amostra expandida para efeito de clculo dos componentes do ndice. Embora meam os mesmos fenmenos, os indicadores levados em conta no IDH-Municipal ( IDH-M ) so mais adequados para avaliar as condies de ncleos sociais menores. Na dimenso educao, consideram-se a taxa de alfabetizao de pessoas acima de 15 anos de idade e a taxa bruta de freqncia escola 3. A dimenso longevidade apura a esperana de vida ao nascer, sintetizando as condies de sade e salubridade locais. Para avaliar a dimenso renda, ao invs do PIB, o critrio utilizado a renda mdia de cada residente do municpio, transformada em dlar-PPC utilizando-se escala logartmica para corrigir as distores nos extremos das curvas de renda. Nessa conceituao, o IDH-M do Brasil alcanou a mdia 0,764 no ano 2000.
2

2 3

Para maiores informaes, consulte o stio www.undp.org.br. Somatrio de pessoas, independentemente da idade, que freqentam os cursos fundamental, secundrio e superior, inclusive cursos supletivos, classes de acelerao e de ps-graduao universitria, dividido pela populao na faixa etria de 7 a 22 anos na localidade.

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Dos 5.507 municpios brasileiros avaliados no Novo Atlas, dentre os 100 primeiros colocados, apenas 4 no pertencem s regies sul e sudeste: Fernando de Noronha (PE), Distrito Federal e duas localidades agrcolas no centro-oeste. So Caetano do Sul, no ABC paulista o que apresenta melhor IDH-M, de 0,919. Dos noventa e um municpios fluminenses (Mesquita foi instalado somente em 2001 e no consta do Novo Atlas), Niteri aparece em terceiro lugar e a capital, Rio de Janeiro, em sexagsimo. Essas duas cidades mantiveram-se em primeiro e segundo lugar no ranking interno do nosso estado desde 1970. Acima da mdia estadual, de 0,802 em 2000, esto tambm Volta Redonda, Nova Friburgo, Resende, Barra Mansa e Petrpolis. Dentre os oito nicos municpios com alto desenvolvimento humano, inclui-se ainda Itatiaia, com exatos 0,800. Outros trinta e cinco municpios esto na faixa de IDH-M superior mdia brasileira. Todos os 43 que se enquadram nessa elite de nosso estado esto marcados em verde na Figura 2 a seguir. Os 48 municpios restantes tiveram seu IDHM abaixo de 0,764, ficando Varre-Sai com a menor marca, de 0,679. Esses foram assinalados em vermelho no mesmo mapa da Figura 2, onde pode ser observada a semelhana de distribuio da mancha dos municpios-alvo destacados na Figura 1.
Figura 2 Mapa dos municpios com IDH acima e abaixo da mdia brasileira

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Fonte do mapa: Fundao CIDE 1999 Legenda: Vermelho IDH-M menor que a mdia brasileira; Verde IDH-M maior que a mdia brasileira

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Os municpios que tiveram maior taxa de crescimento de IDH-M entre 1991 e 2000 foram justamente aqueles que apresentaram este indicador abaixo de 0,600 em 1991, destacando-se So Joo da Barra, Silva Jardim, Trajano de Morais e Laje do Muria, que avanaram mais de 30% nesses nove anos e, mesmo assim, continuam no vermelho. Uma outra anlise, por populao dos municpios no ano 2000, tambm revela uma correlao entre essa caracterstica e o nvel de desenvolvimento humano, ou seja, quanto menor a populao do municpio, mais aumenta o nmero de municipalidades na faixa vermelha: Dentre os quatro municpios com mais de 500 mil habitantes, dois esto acima da mdia brasileira (faixa verde) e dois esto abaixo (faixa vermelha); Dos dezessete municpios entre 100 e 500 mil habitantes, doze esto na faixa verde e cinco na vermelha; Onze municpios tinham entre 50 e 100 mil habitantes, dos quais sete esto na faixa verde e quatro na vermelha; Entre as vinte e cinco municipalidades entre 20 e 50 mil habitantes, treze esto na faixa verde e doze na vermelha; So vinte e quatro localidades entre 10 e 20 mil muncipes, das quais sete esto na faixa verde e dezessete na vermelha; Das dez restantes, com menos de dez mil habitantes, duas esto na faixa verde e oito na vermelha.

Dos municpios-alvo emancipados na dcada de 80, Italva, Quissam e So Jos do Vale do Rio Preto encontram-se na faixa vermelha. J dentre aqueles que surgiram na dcada de 90, Macuco est na faixa verde e, na vermelha, encontram-se Aperib, Carapebus, Cardoso Moreira, So Jos de Ub e Varre-Sai. Dos municpios mais antigos, somente Cordeiro est na faixa verde. Cambuci, Carmo, Conceio de

Macabu, Duas Barras, Laje do Muria, Natividade, Porcincula, Santa Maria Madalena, So Sebastio do Alto, Sumidouro e Trajano de Morais esto, todos, com IDH-M abaixo da mdia nacional. A Tabela 5 apresenta os elementos do IDH-M medidos pela pesquisa e a Tabela 6 apresenta os ndices e sua posio frente aos demais municpios do Estado, assim como seu ndice total com relao aos 5.507 municpios brasileiros avaliados.

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Tabela 5 Elementos do IDH-M (municpios selecionados 2000)

Esperana de vida ao nascer (anos) 67,6 67,6 69,5 70,5 67,0 70,5 67,3 72,2 66,0 66,0 67,0 70,5 66,4 69,4 70,0 68,8 67,4 70,2 69,8 70,0 62,2 Taxa de alfabetizao de adultos 87,3% 84,3% 86,7% 82,5% 80,3% 86,5% 86,9% 91,0% 82,4% 83,7% 81,3% 89,9% 84,8% 83,4% 82,1% 80,0% 85,3% 81,7% 78,3% 79,6% 81,2% Taxa bruta de frequncia escolar 80,9% 84,9% 78,7% 70,1% 76,8% 74,0% 78,6% 78,7% 73,2% 79,3% 78,7% 80,5% 79,0% 76,0% 74,1% 69,8% 64,1% 72,1% 58,4% 67,4% 72,3% Renda per capita (R$) 203,22 181,91 240,16 199,09 166,05 270,97 213,91 275,43 204,89 212,04 166,94 230,85 242,38 180,80 203,23 199,51 215,83 171,43 218,62 209,26 176,02

Municpio Carapebus Quissam Aperib Cambuci Cardoso Moreira Carmo Conceio de Macabu Cordeiro Duas Barras Italva Laje do Muria Macuco Natividade Porcincula Santa Maria Madalena So Jos de Ub So Jos do Vale do Rio Preto So Sebastio do Alto Sumidouro Trajano de Morais Varre-Sai Fonte: PNUD/FJP/IPEA

Regio Norte Fluminense Norte Fluminense Noroeste Fluminense Noroeste Fluminense Norte Fluminense Serrana Norte Fluminense Serrana Serrana Noroeste Fluminense Noroeste Fluminense Serrana Noroeste Fluminense Noroeste Fluminense Serrana Noroeste Fluminense Serrana Serrana Serrana Serrana Noroeste Fluminense

Tabela 6 Componentes do IDH-M (municpios selecionados 2000)

ndice de esperana Municpio de vida (IDHM-L) 0,710 Carapebus Quissam 0,710 0,741 Aperib Cambuci 0,759 Cardoso Moreira 0,701 Carmo 0,758 0,705 Conceio de Macabu Cordeiro 0,787 Duas Barras 0,683 Italva 0,683 0,699 Laje do Muria Macuco 0,759 Natividade 0,689 Porcincula 0,740 Santa Maria Madalena 0,749 So Jos de Ub 0,730 So Jos do Vale do Rio Preto 0,707 So Sebastio do Alto 0,753 Sumidouro 0,747 0,749 Trajano de Morais Varre-Sai 0,620 ndice de educao (IDHM-E) 0,851 0,845 0,840 0,784 0,791 0,824 0,841 0,869 0,793 0,823 0,804 0,868 0,829 0,810 0,794 0,766 0,782 0,785 0,717 0,755 0,782 ndice de PIB (IDHM-R) 0,660 0,641 0,688 0,656 0,626 0,708 0,668 0,711 0,661 0,667 0,627 0,681 0,689 0,640 0,660 0,657 0,670 0,631 0,672 0,665 0,636 ndice de Ranking Desenvolvime Ranking IDHM-R nto Humano no Estado Municipal 74 0,741 62 82 0,732 74 51 0,756 48 77 0,733 71 89 0,706 89 29 0,763 44 63 0,738 65 27 0,789 18 70 0,712 86 66 0,724 78 88 0,710 88 58 0,769 41 48 0,736 68 83 0,730 76 73 0,734 69 76 0,718 85 0,720 83 62 87 0,723 80 61 0,712 87 69 0,723 79 86 0,679 91

Ranking IDHM-L 65 67 41 18 74 22 73 8 88 89 76 21 87 43 33 52 72 25 35 34 91

Ranking IDHM-E 51 56 60 85 82 69 59 37 81 70 74 40 66 73 79 88 86 84 90 89 87

Ranking Nacional 2134 2374 1693 2348 2895 1509 2192 831 2766 2535 2816 1349 2278 2433 2320 2667 2628 2564 2778 2563 3310

Fonte: PNUD/FJP/IPEA

Com exceo de Carmo, Cordeiro e Macuco, todos os demais esto na metade com menor desenvolvimento humanos entre os 91 municpios avaliados. Quinze dos vinte e um analisados esto no ltimo quartil da distribuio, o que comprova que estes municpios demandam polticas pblicas efetivas para reverso deste quadro a mdio prazo.

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3.4

QUADRO PARCIAL DA EDUCAO NOS MUNICPIOS Um dos Objetivos do Milnio das Naes Unidas atingir, at 2015, o ensino

universal, garantindo que todas as crianas, de ambos os sexos, terminem um ciclo completo de ensino bsico. Pode-se dizer que a educao afeta as condies de vida da populao de vrias maneiras. Sob a perspectiva demogrfica, nveis educacionais mais elevados esto intimamente relacionados com menores nveis de fecundidade e de mortalidade, em funo, por exemplo, do maior acesso e entendimento das pessoas sobre as prticas de planejamento familiar e sade preventiva. Por outro lado, a j reconhecida relao direta entre educao e rendimentos do trabalho mostra que o aumento do nvel educacional da populao fator preponderante na reduo da pobreza e das desigualdades sociais. Em suma, uma populao mais educada capaz de participar mais ativamente da vida social, poltica e cultural do Pas. Em ltima

instncia, a educao interfere diretamente na qualidade de vida e no bem estar das pessoas, representando um valioso instrumento para as polticas de incluso social. Apenas para se ter um primeiro quadro da educao nos municpios em anlise, j que so muitos os indicadores educacionais, este tpico se atm aos resultados obtidos na Avaliao Nacional do Rendimento Escolar (Anresc) e no Exame Nacional do Ensino Mdio (Enem) de 2005. Os resultados do Sistema de Avaliao da Educao Bsica (Saeb) e do Enem patrocinado pelo Ministrio da Educao (MEC) sinalizam para a escola, em particular aos professores, a necessidade de mudanas radicais em suas prticas. O Saeb adotado desde 1995, com avaliaes bianuais. A partir de 2005, ele passou a ser composto por duas avaliaes, a Avaliao Nacional da Educao Bsica (Aneb) e a Anresc. A Aneb realizada por amostragem das redes de ensino, em cada unidade da Federao e tem foco nas gestes dos sistemas educacionais. Por manter as mesmas caractersticas, a Aneb recebe o nome do Saeb em suas divulgaes. J a Anresc mais extensa e detalhada que a Aneb e tem foco em cada unidade escolar. Por seu carter universal, recebe o nome de Prova Brasil em suas divulgaes. Em 2005, a Prova Brasil avaliou 3.306.317 alunos de 4 e 8 sries do ensino fundamental, distribudos em 122.463 turmas de 40.920 escolas urbanas com mais de 30 alunos matriculados na srie avaliada, em 5.398 municpios. Ela foi idealizada com o objetivo de auxiliar os gestores nas decises e no direcionamento de recursos tcnicos e financeiros, assim como a comunidade escolar no estabelecimento de metas e

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implantao de aes pedaggicas e administrativas, visando melhoria da qualidade do ensino. Os resultados da Prova Brasil so apresentados em uma escala de desempenho por disciplina. So nove nveis que explicam o desempenho em Lngua Portuguesa: 125, 150, 175 e assim sucessivamente, at o nvel 350. Em Matemtica, a escala composta por dez nveis, que vo do 125 ao 375. A escala nica para cada disciplina e permite apresentar, em uma mesma mtrica, os resultados de desempenhos dos estudantes das 4 e 8 sries do ensino fundamental. Pela escala, pode-se verificar que percentual de alunos j construiu as competncias e habilidades requeridas para cada uma das sries avaliadas, quantos ainda esto em processo de construo do que seria adequado para a srie e quantos esto acima do nvel. O desempenho apresentado em ordem crescente e cumulativa. Estudantes posicionados em nvel mais alto da escala j desenvolveram as competncias e habilidades deste nvel, bem como a dos nveis anteriores. Nos parmetros

estabelecidos para a quarta srie, em ambas as disciplinas a nota mxima 300 pontos. Para os estudantes da oitava srie, 350 a nota mxima para portugus e 375, para matemtica. Os resultados da 4 srie apontam uma mdia brasileira de 180,0 pontos em matemtica e 172,9 em portugus. Apenas nove estados ficaram acima da mdia em matemtica e dez, em portugus. No Estado do Rio de Janeiro, foram avaliados 269 mil alunos de 3.003 escolas de todos os municpios, tendo alcanado na mesma 4 srie o sexto lugar em matemtica e o quinto em portugus, respectivamente com 184,4 e 178,4 pontos em mdia. J a 8 srie teve mdias brasileiras de 237,5 e 222,6,

respectivamente em matemtica e portugus. Onze estados superaram tal mdia em matemtica e dez o fizeram em portugus. O Estado do Rio de Janeiro ficou em nono lugar nesta 8 srie, com 240,5 pontos em matemtica e em terceiro lugar em portugus, com mdia de 228,9 pontos. Tais resultados so extremamente preocupantes, pois a pontuao obtida na 8 srie seria mais adequada para a 4 srie. Em Lngua Portuguesa e Matemtica, nem 10% dos participantes dos exames atingem o desempenho adequado para seu nvel de ensino. Os municpios foco desta anlise tiveram muitas escolas no avaliadas e muitos apresentaram mdias inferiores do Estado, destacados em amarelo nas Tabelas 7 e 8 que apresentam suas pontuaes mdias. Chamam a ateno, ainda, o fato de Macuco,

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Porcincula, So Jos do Vale do Rio Preto, So Sebastio do Alto e Trajano de Morais no oferecerem o ensino fundamental completo em sua rede escolar municipal.
Tabela 7 Pontuao na Prova Brasil por srie e rede Matemtica - 2005 Municpio 4 estadual Carapebus Quissam Aperib Cambuci Cardoso Moreira Carmo Conceio de Macabu Cordeiro Duas Barras Italva Laje do Muria Macuco Natividade Porcincula Santa Maria Madalena So Jos do Ub So Jos do Vale do Rio Preto So Sebastio do Alto Sumidouro Trajano de Morais Varre - Sai no existe no existe no avaliada 196,29 190,15 197,22 190,87 199,75 no avaliada 207,20 184,26 190,65 212,61 no avaliada no existe no avaliada no existe 288,07 237,85 286,54 no existe Matemtica 4 munic. 8 estadual 175,98 174,42 207,24 191,38 195,38 188,55 168,89 186,08 187,97 202,81 174,12 213,79 no avaliada 190,76 218,49 223,58 185,60 no avaliada no avaliada 218,16 no avaliada 239,68 232,84 214,52 265,94 264,19 248,99 249,76 245,13 261,44 182,94 237,84 250,11 270,01 258,06 no existe 241,86 225,74 256,83 251,21 272,06 no avaliada

8 munic. 215,47 243,30 no avaliada no avaliada 268,67 no avaliada 228,34 276,23 no avaliada 178,84 243,76 no existe no avaliada no existe 277,92 no existe 257,21 no existe no avaliada no existe 238,73

Tabela 8 Pontuao na Prova Brasil por srie e rede Portugus - 2005 Municpio 4 estadual Carapebus Quissam Aperib Cambuci Cardoso Moreira Carmo Conceio de Macabu Cordeiro Duas Barras Italva Laje do Muria Macuco Natividade Porcincula Santa Maria Madalena So Jos do Ub So Jos do Vale do Rio Preto So Sebastio do Alto Sumidouro Trajano de Morais Varre - Sai no existe no existe no avaliada 197,98 187,53 201,25 159,96 196,41 no avaliada 189,52 174,47 186,46 200,77 no avaliada no existe no avaliada no existe 266,23 224,96 287,26 no existe Portugus 4 munic. 8 estadual 168,39 168,15 197,49 184,98 184,73 181,91 168,32 179,71 187,97 205,43 177,50 178,63 no avaliada 178,85 221,24 193,27 179,93 no avaliada no avaliada 235,73 no avaliada 230,03 223,56 190,77 250,47 250,79 235,93 234,44 233,11 261,44 178,49 225,67 241,76 248,68 238,08 no existe 225,38 212,32 235,32 241,64 254,62 no avaliada

8 munic. 204,12 230,75 no avaliada no avaliada 241,72 no avaliada 218,85 269,35 no avaliada 171,88 237,61 no existe no avaliada no existe 266,84 no existe 237,04 no existe no avaliada no existe 220,13

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Para conhecer o resultado de cada escola individualmente, bem como a descrio das competncias e habilidades do aluno em cada nvel da escala de pontuao, deve-se acessar o stio http://provabrasil.inep.gov.br. O Enem, por sua vez, aplicado anualmente aos alunos concluintes e aos egressos (os que j concluram em outros anos) do ensino mdio e tem como objetivo principal oferecer uma referncia para que cada estudante possa se auto-avaliar, visando s suas escolhas futuras, tanto em relao ao mercado de trabalho quanto para a continuidade dos estudos. A parte objetiva da prova constituda por 63 questes de mltipla escolha de igual valor, avaliada numa escala de 0 a 100 pontos, gerando uma nota global que corresponde porcentagem de acertos em relao s 63 questes propostas. Alm disso, atribuda uma nota, tambm de 0 a 100, a cada uma das cinco competncias avaliadas. Na redao, tambm h uma nota global de 0 a 100 e uma nota na mesma escala para cada uma das cinco competncias aferidas. A nota global a mdia aritmtica simples das notas por competncia. Um total de 2.199.214 alunos fez o Enem em 2005, cerca de 130 mil so cariocas e fluminenses. O desempenho mdio na prova objetiva foi de 39,41 e de 55,96 na redao. O Estado do Rio de Janeiro ficou na primeira posio, com notas mdias 42,50 e 57,40, respectivamente. A nota global foi 43,930 para o Brasil e 46,335 para o Rio de Janeiro. Apesar dessa superioridade em relao ao resto do pas, baixo o desempenho no Estado, onde somente sete municpios tiveram mais de 50% de aproveitamento, mesmo assim decorrente do bom desempenho de alunos de escolas privadas e no das pblicas. Os municpios em estudo alcanaram as notas globais da Tabela 9, destacados novamente aqueles abaixo da mdia estadual e um que no foi avaliado, caso de Santa Maria Madalena:

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Tabela 9 Nota global do ENEM - 2005

Municpio Carapebus Quissam Aperib Cambuci Cardoso Moreira Carmo Conceio de Macabu Cordeiro Duas Barras Italva Laje do Muria

Nota 38,310 43,215 44,433 43,370 38,560 38,910 37,455 49,195 45,350 42,545 42,580

Municpio Macuco Natividade Porcincula Santa Maria Madalena So Jos do Ub So Jos do Vale do Rio Preto So Sebastio do Alto Sumidouro Trajano de Morais Varre - Sai

Nota 39,510 48,797 44,453 No avaliado 35,960 48,070 40,943 47,380 41,340 42,710

Para conhecer o resultado de cada escola individualmente, deve-se acessar o stio http://www.inep.gov.br/basica/enem/default.asp. Tais resultados corroboram a necessidade de se investir pesadamente no sistema educacional pblico e que, para se atingir o Objetivo do Milnio de suprir educao bsica para todos at 2015, dever ser planejada com urgncia a reestruturao da educao de jovens e adultos. A transparncia ora existente dos resultados da Prova Brasil e do Enem permitem que toda a populao acesse pela internet o desempenho de cada escola e que os responsveis pela pasta da educao no municpio e no estado e a populao-alvo: pais e alunos do estabelecimento de ensino cobrem explicaes sobre os motivos que levam instituies equivalentes a terem desempenhos to dspares e exijam providncias para melhor-los.

No Anexo 3 so apresentados grficos do nmero de alunos concluintes dos ensinos fundamental e mdio num horizonte de sete anos, por rede de ensino de cada municpios. No mbito do ensino fundamental, 12 dos 21 municpios tiveram reduo de formandos nesta primeira fase escolar, contra aumentos nas concluses do ensino mdio em 16 das 21 localidades. Os grficos demonstram, ainda, que a maioria deles ainda depende da rede estadual de ensino fundamental para formar alunos, quando esta uma atribuio constitucional da municipalidade. Em estudo sobre o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio FUNDEF (MELLO, 2006), foram analisados quais municpios teriam sido aparentemente prejudicados por essa poltica de

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redistribuio de recursos para a educao. A grande maioria dos municpios fluminenses recebeu mais recursos do FUNDEF do que contribuiu para com o mesmo. A anlise demonstra, todavia, que 33 municpios tinham apresentado um suposto dficit na conta-corrente de sua contribuio versus o valor repassado pelo fundo e que 22 tinham consistentemente sido deficitrios com relao ao FUNDEF, ou seja, entre 1999 e 2004 sempre contriburam mais do que receberam. O fator relevante a

disponibilidade de vagas para estudantes do ensino fundamental na rede prpria do municpio, o que se traduz em recursos daquele fundo. Daqueles 22 municpios citados, 17 esto entre os municpios ora analisados. Do universo das localidades alvo, somente Cardoso Moreira, Porcincula, So Jos do Vale do Rio Preto e Varre-Sai no estavam nessa condio de dficit consistente no FUNDEF. Com mais apuro, o estudo apontou que Aperib, Cambuci, Carmo, Conceio de Macabu, Cordeiro, Duas Barras, Italva, Laje do Muria, Macuco, Natividade, Santa Maria Madalena, So Jos de Ub, So Sebastio do Alto, Sumidouro e Trajano de Morais (15 localidades) detinham menos de 60% das matrculas do ensino fundamental em 2004, deixando ao Estado do Rio de Janeiro a responsabilidade pela formao de seus estudantes. natural, portanto, que o mesmo Estado recebesse os recursos No haveria, portanto,

relativos a esses alunos matriculados na rede estadual.

fundamento na discusso de que alguns municpios do Estado estariam tendo prejuzo com o FUNDEF.

3.5

FINANAS MUNICIPAIS 4 As receitas totais das administraes diretas municipais so compostas por

receitas correntes e de capital. Dentre as receitas correntes existe as receitas prprias e as de transferncias da Unio e do Estado, conforme detalhamento apresentado no Anexo 4 que apresenta, ainda, um histrico das mudanas na legislao sobre royalties. As receitas de capital tambm podem ser prprias (operaes de crdito ou alienao de bens) ou resultado de transferncias dos demais entes federativos. A administrao direta dos municpios-alvo e de controle teve uma evoluo da receita total de acordo com a Tabela 10 :
4

Todas as informaes deste tpico so extradas da base de dados que mantenho para publicar os j citados Estudos Socioeconmicos e provm de fonte primria e documental: as Prestaes de Contas Anuais de Administrao Financeira dos municpios.

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Tabela 10 Evoluo da Receita Total da Administrao Direta (2000-2005)

Discriminao

Regio

Receita Total 2000 Receita Total 2001 Receita Total 2002 Receita Total 2003 Receita Total 2004 Receita Total 2005 (R$) (R$) (R$) (R$) (R$) (R$)

Carapebus Quissam Aperib Cambuci Cardoso Moreira Carmo Conceio de Macabu Cordeiro Duas Barras Italva Laje do Muria Macuco Natividade Porcincula Santa Maria Madalena So Jos do Ub So Jos do Vale do Rio Preto So Sebastio do Alto Sumidouro Trajano de Morais Varre - Sai

Regio Norte Fluminense Regio Norte Fluminense Regio Noroeste Fluminense Regio Noroeste Fluminense Regio Norte Fluminense Regio Serrana Regio Norte Fluminense Regio Serrana Regio Serrana Regio Noroeste Fluminense Regio Noroeste Fluminense Regio Serrana Regio Noroeste Fluminense Regio Noroeste Fluminense Regio Serrana Regio Noroeste Fluminense Regio Serrana Regio Serrana Regio Serrana Regio Serrana Regio Noroeste Fluminense

21.491.793,00 53.528.390,35 8.176.634,09 11.934.736,96 12.104.779,31 12.536.194,24 11.141.859,14 9.787.203,24 8.394.441,83 9.114.995,39 8.104.869,40 6.844.889,03 10.954.099,21 10.651.064,35 11.923.297,57 6.974.948,46 11.848.752,03 9.148.714,11 11.080.307,58 10.641.831,34 8.214.654,02

26.273.085,32 69.788.673,15 9.032.632,53 14.457.360,31 15.203.170,13 14.286.420,13 15.187.325,77 11.405.195,35 10.841.123,74 11.676.265,74 9.387.719,02 8.171.697,37 12.730.238,25 11.776.735,22 13.058.913,38 8.457.091,04 14.117.974,74 10.000.670,15 12.455.272,13 11.673.871,74 9.278.238,57

38.331.785,90 93.275.021,15 11.010.518,60 15.844.556,64 16.909.086,93 14.668.437,62 20.217.071,55 12.999.318,78 13.137.695,71 13.170.798,03 11.326.849,37 9.802.339,85 16.306.837,61 14.553.237,26 13.655.058,51 9.842.293,36 17.481.155,44 11.202.128,14 13.744.839,46 13.922.997,85 11.515.477,11

42.468.655,68 122.745.844,77 10.853.412,01 15.768.345,95 15.895.120,11 16.728.601,70 18.568.052,44 14.547.694,82 13.644.089,21 12.939.683,20 10.736.209,74 10.753.801,09 15.761.148,87 14.437.261,13 15.615.944,34 10.264.480,11 18.743.681,47 12.026.952,30 15.083.614,75 13.517.922,13 11.489.266,84

43.344.908,55 119.976.346,90 11.692.057,33 17.360.572,97 18.096.810,43 18.321.013,40 18.513.879,43 15.903.115,73 15.293.892,56 13.943.322,87 12.089.232,69 11.680.964,55 16.991.054,01 16.384.540,79 16.978.266,56 11.240.918,89 21.157.797,90 13.244.628,67 16.593.659,51 14.389.066,09 12.588.410,29

47.579.614,73 122.578.770,83 15.848.439,58 18.728.363,13 19.144.010,55 21.237.324,65 21.410.788,94 17.963.649,05 16.864.677,09 15.154.766,95 12.844.504,37 12.676.766,39 18.869.860,23 18.618.187,76 18.261.981,41 12.598.252,79 23.281.940,42 14.406.829,99 18.554.112,44 16.213.470,89 13.997.557,27

No perodo de 2000 a 2005, o comportamento da receita prpria sobre a receita total apresentou evoluo como ilustram os Grficos 5 e 6 a seguir. A escala est constante nos 0 a 100% para que se possa ter uma comparao facilmente visualizvel quando se observar os demais grficos adiante.

Grficos 5 e 6: Evoluo da participao da receita prpria no total (2000-2005)

2000
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Carapebus 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2% 2% 1% 2% 4% 4% Quissam 5% 6% 6% 7% 5% 5% Aperib 4% 5% 4% 7% 5% 18% Cambuci 1% 4% 2% 5% 4% 5% Cardoso M oreira 3% 7% 8% 5% 4% 5% Conceio de M acabu 3% 5% 4% 17% 6% 7%

2001

2002

2003

2004

2005

Carmo 3% 5% 4% 6% 5% 6%

Cordeiro 7% 6% 7% 7% 6% 9%

Duas Barras 5% 3% 3% 3% 4% 5%

It alva 5% 4% 4% 5% 4% 4%

80

2000
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Laje do M uria 2000 2001 2002 2003 2004 2005 3% 3% 3% 5% 4% 3% M acuco 4% 2% 3% 6% 10% 7%

2001

2002

2003

2004

2005

Nat ividade Porcincula 3% 4% 4% 6% 10% 6% 13% 6% 7% 8% 10% 9%

Sant a M aria M adalena 2% 3% 4% 7% 3% 3%

So Jos do Ub 2% 3% 3% 3% 3% 4%

So Jos So do Vale do Sebast io Rio Preto do Alt o 8% 7% 6% 9% 7% 6% 1% 1% 3% 2% 2% 2%

Sumidouro 1% 3% 3% 5% 3% 4%

Trajano de Varre - Sai M orais 3% 2% 3% 2% 2% 3% 3% 3% 5% 5% 3% 4%

Os nicos municpios cujas receitas prprias superaram 10% foram Aperib em 2005, Conceio de Macabu em 2003 e Porcincula em 2000. O grau de dependncia destes municpios com relao a transferncias correntes e de capital da Unio e do Estado significativo, como atestam os Grficos 7 e 8:

Grficos 7 e 8: Evoluo da participao das transferncias na receita total (2000-2005)

2000
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Carapebus 2000 2001 2002 2003 2004 2005 45% 47% 46% 39% 40% 35% Quissam 37% 43% 44% 39% 39% 32% Aperib 80% 77% 75% 65% 73% 63% Cambuci 81% 78% 75% 70% 76% 74% Cardoso M oreira 81% 76% 71% 72% 79% 75% Conceio de M acabu 82% 81% 80% 61% 75% 73%

2001

2002

2003

2004

2005

Carmo 82% 81% 74% 68% 73% 75%

Cordeiro 76% 75% 69% 66% 74% 68%

Duas Barras 79% 81% 78% 74% 78% 74%

It alva 78% 79% 75% 67% 73% 72%

81

2000
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Laje do M uria 2000 2001 2002 2003 2004 2005 81% 80% 77% 65% 73% 71% M acuco 77% 80% 72% 66% 68% 66%

2001

2002

2003

2004

2005

Nat ividade Porcincula 83% 81% 79% 72% 70% 73% 72% 75% 74% 66% 71% 71%

Sant a M aria M adalena 84% 81% 76% 70% 78% 76%

So Jos So Jos do Vale do do Ub Rio Preto 79% 79% 72% 65% 71% 69% 77% 77% 76% 69% 76% 76%

So Sebastio do Alto 85% 80% 74% 70% 76% 74%

Sumidouro 85% 83% 78% 70% 76% 75%

Trajano de Varre - Sai M orais 83% 81% 78% 71% 76% 74% 79% 78% 71% 67% 75% 72%

O nvel de dependncia de transferncias supera os 60% em todos os municpios, com exceo dos dois municpios de controle, Carapebus e Quissam, que o apresentam em menor grau em virtude do elevado volume de royalties na composio de suas receitas totais, como demonstram os Grficos 9 e 10:

Grficos 9 e 10: Evoluo da participao dos royalties na receita total (2000-2005)

2000
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Carapebus 2000 2001 2002 2003 2004 2005 53% 52% 53% 58% 56% 61% Quissam 58% 51% 50% 54% 56% 63% Aperib 16% 18% 21% 28% 22% 19% Cambuci 17% 19% 22% 25% 20% 21% Cardoso M oreira 16% 17% 21% 23% 17% 20% Conceio de M acabu 15% 14% 16% 22% 19% 20%

2001

2002

2003

2004

2005

Carmo 15% 15% 22% 25% 22% 19%

Cordeiro 17% 19% 24% 26% 20% 23%

Duas Barras 16% 16% 19% 23% 18% 22%

Italva 17% 17% 21% 28% 23% 25%

82

2000
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Laje do M uria 2000 2001 2002 2003 2004 2005 16% 18% 21% 31% 24% 26% M acuco 19% 18% 25% 28% 22% 27%

2001

2002

2003

2004

2005

Nat ividade Porcincula 14% 15% 16% 22% 20% 21% 16% 19% 20% 26% 20% 20%

Sant a M aria M adalena 13% 16% 20% 23% 19% 21%

So Jos So Jos do Vale do do Ub Rio Preto 20% 18% 25% 32% 25% 27% 15% 16% 18% 22% 17% 18%

So Sebastio do Alto 15% 18% 23% 28% 22% 24%

Sumidouro 14% 15% 19% 25% 21% 21%

Trajano de Varre - Sai M orais 15% 17% 20% 26% 22% 23% 17% 19% 24% 28% 23% 24%

Vlido, tambm apurar o montante de royalties per capita durante o perodo para identificar quais so aqueles municpios mais aquinhoados por habitante, como ilustram os grficos seguintes. Indiscutivelmente, Quissam desponta, ao chegar

prximo dos R$5 mil per capita nos trs ltimos exerccios, seguido por Carapebus na faixa dos R$3 mil por habitante. Neste aspecto, Macuco se destaca dos demais, com R$756,06 em royalties per capita no ano 2005. Naquele mesmo ano, na faixa dos R$500,00/habitante, encontra-se So Jos de Ub. Nos R$400,00 a R$500,00/habitante esto, em ordem decrescente, Laje do Muria, Varre - Sai e So Sebastio do Alto. Na faixa dos R$300,00 a R$400,00/habitante encontram-se Trajano de Morais, Santa Entre R$ 200,00 e

Maria Madalena, Duas Barras, Aperib e Cardoso Moreira. R$300,00/ habitante esto

Italva, Cambuci, Sumidouro, Carmo, Natividade,

Porcincula, Conceio de Macabu e Cordeiro. Por ltimo, com R$195,63 per capita, est So Jos do Vale do Rio Preto. Os Grficos 11 e 12 permitem visualizar e comparar o desempenho deste indicador no perodo de seis anos.

83

Grficos 11 e 12: Royalties per capita dos municpios (2000-2005)

2.842,43 800,00

4.904,05

2000

2001

2002

2003

2004

2005

700,00

600,00

500,00 413,70 400,00 333,59 305,51 300,00 275,94 260,90 216,07 200,00 208,17 341,89 297,42

100,00

Carapebus Quissam Aperib Cambuci Cardoso Moreira Carmo Conceio de Macabu Cordeiro Duas Barras Italva Laje do Muria

2000
800,00 756,86 700,00

2001

2002

2003

2004

2005

600,00 506,97 500,00 403,30 400,00 371,86 406,31

386,03

300,00

254,68 222,62 195,63

266,56

200,00

100,00

Macuco Natividade Porcincula Santa Maria Madalena So Jos do Ub So Jos do Vale do Rio Preto So Sebastio do Alto Sumidouro Trajano de Morais Varre - Sai

No cmputo geral, no perodo de 2000 a 2005, as principais rubricas de receita e de despesa apresentaram desempenhos dspares. Os municpios de controle, Carapebus e Quissam, tiveram aumento mdio de receita no perodo na faixa de 127%, contra 90% de crescimento das transferncias, de 193% da receita prpria e de 147% nos royalties. Seu custeio, entretanto, cresceu 225% em mdia e seu investimento foi reduzido em 36%. J os municpios-alvo tiveram variao mdia de 72% na receita total, de 55% nas transferncias, de 156% na receita prpria e de 139% em royalties. O custeio teve quase o dobro do aumento da receita, em mdia 140% e os recursos

84

carreados para investimento decresceram 19% no perodo. A Tabela 11 mostra tais variaes individualmente, das quais apenas quatro municpios tiveram crescimento nos seus investimentos e que somente Natividade superou em investimento a taxa de crescimento da receita total. O aumento no custeio somente foi menor que o aumento da receita total nos casos de Conceio de Macabu e Italva.

Tabela 11 Evoluo das principais rubricas da Administrao Direta (2000-2005)

Variao Receita Total 2005/ 2000 121% 129% 94% 57% 58% 69% 92% 84% 101% 66% 58% 85% 72% 75% 53% 81% 96% 57% 67% 52% 70% Variao Transferncias 2005/ 2000 73% 99% 53% 42% 46% 54% 72% 65% 88% 53% 38% 59% 52% 74% 38% 59% 93% 38% 47% 37% 55% Variao Variao Receita Royalties 2005/ Prpria 2005/ 2000 2000 468% 157% 854% 434% 203% 237% 351% 141% 81% 26% 94% 267% 225% 23% 97% 298% 43% 194% 380% 59% 85% 152% 146% 127% 95% 97% 121% 154% 142% 172% 140% 154% 156% 155% 122% 140% 148% 145% 164% 166% 140% 137% Variao Custeio 2005/ 2000 235% 222% 305% 94% 147% 187% 74% 176% 199% 56% 143% 246% 100% 117% 183% 111% 156% 119% 225% 130% 127% Variao Investimento 2005/ 2000 -47% -32% 79% -6% -74% -19% -38% 20% -8% -32% -71% 58% 136% -18% -40% -5% -11% -85% -56% -12% -45%

Discriminao

Carapebus Quissam Aperib Cambuci Cardoso Moreira Carmo Conceio de Macabu Cordeiro Duas Barras Italva Laje do Muria Macuco Natividade Porcincula Santa Maria Madalena So Jos do Ub So Jos do Vale do Rio Preto So Sebastio do Alto Sumidouro Trajano de Morais Varre - Sai

Tais dados apontam para uma tendncia de carrear os recursos para custeio da mquina administrativa municipal, em detrimento dos investimentos. Uma das

referncias para avaliao do esforo que o municpio efetua para o desenvolvimento sustentvel o indicador de grau de investimento, que reflete a participao dos investimentos na receita total. Nesse sentido, novamente no h qualquer padro

identificvel entre os municpios-alvo, tampouco nos de controle que, na maioria dos exerccios superou os 20% da receita total, fato ocorrido descontinuadamente somente por Santa Maria Madalena, So Jos de Ub e So Jos do Vale do Rio Preto, como pode ser identificado na Tabela 12 a seguir:

85

Tabela 12 Grau de investimento dos municpios (2000-2005)

Investimento/ Receita Total 2000 (R$) 28% 29% 13% 7% 19% 4% 13% 8% 7% 12% 14% 13% 9% 12% 16% 20% 27% 13% 15% 6% 12% Investimento/ Receita Total 2001 (R$) 23% 26% 10% 16% 11% 3% 11% 9% 9% 5% 9% 18% 4% 15% 17% 16% 23% 11% 11% 4% 8% Investimento/ Receita Total 2002 (R$) 19% 29% 9% 7% 18% 5% 19% 13% 18% 8% 13% 14% 20% 8% 21% 24% 12% 10% 11% 14% 4% Investimento/ Receita Total 2003 (R$) 24% 27% 3% 7% 11% 9% 9% 5% 3% 9% 9% 14% 4% 2% 16% 9% 31% 5% 16% 5% 5% Investimento/ Receita Total 2004 (R$) 11% 21% 1% 10% 5% 2% 18% 2% 4% 1% 10% 12% 6% 3% 17% 2% 13% 5% 10% 3% 3% Investimento/ Receita Total 2005 (R$) 7% 9% 12% 4% 3% 2% 4% 5% 3% 5% 3% 11% 12% 6% 6% 10% 12% 1% 4% 4% 4%

Discriminao Carapebus Quissam Aperib Cambuci Cardoso Moreira Carmo Conceio de Macabu Cordeiro Duas Barras Italva Laje do Muria Macuco Natividade Porcincula Santa Maria Madalena So Jos do Ub So Jos do Vale do Rio Preto So Sebastio do Alto Sumidouro Trajano de Morais Varre - Sai

Chega-se, ento, a uma questo preocupante, qual seja: a relao entre os investimentos e os royalties ao longo do tempo. Quando tal razo for 1, significa que todos os recursos investidos se equivaleram aos royalties recebidos. Quanto maior que 1 for essa razo, mais benefcios permanentes estaro sendo propiciados populao, por meio de investimentos em infra-estrutura, saneamento bsico, meio ambiente e ativos fixos, realizados pelo poder pblico municipal, que investiu no somente todos os royalties, como tambm recursos de outras fontes. Quanto mais tal razo se reduzir de 1 (i.e., quanto menor for que 1), mais recursos de royalties estaro sendo direcionados para atividades de custeio, o que pode vir a trazer problemas no futuro, em especial por conta da tendncia declinante na arrecadao de royalties da bacia de Campos a partir de 2012, apontada por Conceio et al (2006, p.72). Verifica-se a partir dos Grficos 13 e 14 que todos os municpios apresentam tendncia declinante, direcionando cada vez mais recursos para custeio. De todos os municpios analisados, os que tiraram maior proveito dos royalties tm sido os mesmos Santa Maria Madalena, So Jos de Ub e So Jos do Vale do Rio Preto, com destaque para o ltimo. Mesmo com a perda de flego a partir de 2003, esses entes superaram ou ficaram prximas da marca da razo 1 entre investimentos e royalties. De trs anos para c, entretanto, tambm perderam vigor, a exemplo dos demais.

86

Grficos 13 e 14: Razo dos investimentos sobre royalties (2000-2005)

2000
2,00

2001

2002

2003

2004

2005

1,80

1,60

1,40

1,20

1,00

0,80

0,60

0,40

0,20

Carapebus Quissam Aperib Cambuci Cardoso Moreira Carmo Conceio de Macabu Cordeiro Duas Barras Italva Laje do Muria

2000
2,00

2001

2002

2003

2004

2005

1,80

1,60

1,40

1,20

1,00

0,80

0,60

0,40

0,20

Macuco Natividade Porcincula Santa Maria Madalena So Jos do Ub So Jos do Vale do Rio Preto So Sebastio do Alto Sumidouro Trajano de Morais Varre - Sai

A constatao de que a maioria dos municpios tem privilegiado o custeio em detrimento dos investimentos com recursos dos royalties enseja outra questo: a qualidade do custeio fundamental para a sustentabilidade das economias locais, seja na prestao de servios de educao, sade e assistncia social, seja na

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capacitao do funcionalismo pblico e da prpria populao local para diversificao de atividades e atrao de empresas com fins gerao de trabalho e renda principalmente para o jovem em busca de seu primeiro emprego. Tais aes requerem maior transparncia na prestao de contas sociedade, planejamento participativo e adoo de polticas pblicas harmonizadas e consistentes.

3.6

CONCILIAO DOS INDICADORES ESCOLHIDOS Neste captulo, em que foram analisados apenas cinco conjuntos de indicadores

abrangentes, mas conclusivos, observou-se que um nmero expressivo de municpios passa por evaso demogrfica ou crescimento inferior ao da mdia do Estado; apresenta desempenhos econmicos pfios; tem desenvolvimento humano inferior mdia nacional, exceo de dois dos 21 abordados; apresenta resultados preocupantes na Prova Brasil e no Enem; e, principalmente, um aparente desperdcio dos recursos dos royalties carreados para custeio da mquina pblica. O exemplo mais latente o fato de o custeio ter aumentado sem que muitos municpios tivessem obtido melhores resultados na educao, ou mesmo terem assumido sua funo precpua de oferecer em sua rede prpria o ensino fundamental completo. uma incgnita o fato de escolas de muitos municpios nem terem sido avaliadas. Teriam todas elas menos de 30 alunos nas 4 e/ou 8 sries e ningum fizesse o Enem em Santa Maria Madalena? importante, ainda, ressaltar que um dos sete grupos para a classificao geral do ranking no IQM-2005 a qualificao da mo-de-obra (que representa o padro de formao educacional da populao tambm do ponto de vista da especializao e profissionalizao), o qual demonstra que 14 dos 21 municpios, inclusive os dois de controle, esto no ltimo quartil da distribuio no Estado, sendo que 16 perderam posies entre 1998 e 2005. Constata-se, outrossim, que a maioria dos municpios alvo carecem de centralidade e vantagem locacional, riqueza e potencial de consumo, facilidades para negcios, infra-estrutura para grandes empreendimentos, dinamismo e cidadania. No que tange aos aspectos demogrficos, observamos que os municpios de controle, Carapebus e Quissam, por estarem usufruindo uma riqueza excepcional advinda dos royalties, passam por imigrao acelerada de pessoas em busca das

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oportunidades que estes possam vir a oferecer em termos de trabalho, renda e perspectivas de progresso. Nas consideraes finais do estudo sobre o IQM-2005, a Fundao CIDE (2006) aponta que:
O crescimento da economia fluminense dissociado das prticas de planejamento governamental cria espaos de concentrao de capital, trabalho e populao excluda desse processo, que, na esperana de melhores meios de sobrevivncia, desloca-se em direo aos centros mais dinmicos, gerando bolses de pobreza. At pouco tempo, estes centros atraam principalmente populao do campo, em decorrncia da pequena participao do setor agrcola na economia do Estado. Atualmente, cada vez maior o contingente populacional que migra de um centro urbano para outro em busca de melhores oportunidades. Sem o planejamento e o zoneamento necessrios, estes centros no conseguem absorver este contingente demogrfico, deparando-se com carncias na oferta de emprego e moradias e outros benefcios sociais, como educao e sade.

Imigrao acelerada, como visto, no o caso dos municpios alvo deste trabalho, uma vez que a fama da riqueza dos royalties no lhes cabe por no estarem na zona principal de produo de petrleo da bacia de Campos. Seis dos municpios alvo tiveram decrscimo na populao; outros dez tiveram crescimento inferior ao do Estado; e apenas Aperib e So Jos do Vale do Rio Preto tiveram crescimento superior a 10% entre 2000 e 2005. Outros aspectos, como qualidade de vida e expectativas da populao em obt-la podem contribuir para com a imigrao. Outro fator o custo da moradia, cujo

exemplo seria o de Maca, que contribuiu para o aumento populacional de municpios vizinhos em virtude da especulao imobiliria que tornou invivel a ocupao legal do espao urbano e vivencia atualmente forte processo de favelizao. O paradigma desse tipo de situao a capital, Rio de Janeiro, que tem 20% de sua populao vivendo em favelas e contribuiu para o crescimento populacional dos municpios dormitrio ao seu redor. Para utilizar os mesmos parmetros de comparao, elaboramos a Tabela 13, que retrata a variao populacional entre 1999 e 2004, mesmo perodo analisado para o crescimento do PIB, demonstrando que a dinmica populacional no necessariamente guarda relao direta com a pujana econmica.

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Tabela 13 Variao populacional (1999-2004) e ranking no PIB estadual (2004)

Municpio Carmo Quissam Cambuci So Jos do Vale do Rio Preto Sumidouro Conceio de Macabu Cordeiro Porcincula Natividade Italva Carapebus
Legenda: Variao populacional (1999-2004) 0% ou negativo 0 a 5% 5 a 10% Acima de 10%

Ranking no PIB estadual 40 54 63 66 69 71 73 74 76 78 79

Municpio Trajano de Morais Duas Barras Santa Maria Madalena Cardoso Moreira Macuco Aperib Laje do Muria Varre-Sai So Jos de Ub So Sebastio do Alto

Ranking no PIB estadual 80 81 82 86 87 88 89 90 91 92

Cambuci, por exemplo, entre 1999 e 2004, teve reduo populacional ao mesmo tempo em que o crescimento do PIB foi maior (91%) que todos os demais municpios da Regio Noroeste e vizinho de Aperib, que teve crescimento populacional muito superior aos demais no mesmo perodo e cresceu apenas 38% de seu produto. Por conseguinte, cada caso um caso e tal processo deve ser avaliado pormenorizadamente. Cada gestor precisa conhecer quem, como, quando e porque ali est residindo um cidado que no necessariamente tem ttulo eleitoral local. Est visto que a potencialidade de desenvolvimento dos municpios alvo est historicamente ligada ao setor primrio e que, para tanto a recuperao ambiental se faz fundamental. A adoo de melhorias genticas e das tcnicas de manejo de rebanho pode incrementar o crescimento da atividade pecuria. Num tempo em que alimentos orgnicos tomam cada vez mais espao no mercado consumidor, as agro-indstrias so uma grande sada para seu setor secundrio da economia. Os cuidados ambientais na indstria de beneficiamento de pedras ornamentais tambm se fazem necessrios, da mesma forma que o segmento de cermica vermelha. A criao de circuitos tursticos so a primeira iniciativa a ser tomada para desenvolver o setor tercirio. A administrao pblica (vide tpico 3.2 e Anexo 2), por sua vez, e como pode ser observado na Tabela 14, em muitos casos se apresenta desproporcional quando comparados os rankings de cada municpio no PIB estadual com sua posio em relao ao valor do setor econmico Administrao Pblica local frente s demais economias fluminenses, o que demonstra inchao na maioria de suas estruturas, como demonstrado

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anteriormente nos comentrios sobre ter sido este um dos principais fatores que motivaram seu crescimento econmico.
Tabela 14 Comparativo dos rankings no PIB estadual e no valor do setor Administrao Pblica dos municpios- 2004
Ranking do valor do setor Administrao Pblica no Estado (b) 34 24 85 73 69 58 71 84 72 67 90 80 71 63 83 56 78 88 61 79 81 Diferena observada (b-a) -45 -30 -3 10 -17 18 0 11 -9 -11 1 -7 -5 -11 1 -35 12 -4 -8 -1 -9

Municpio

Ranking no PIB estadual (a)

Carapebus Quissam Aperib Cambuci Cardoso Moreira Carmo Conceio de Macabu Cordeiro Duas Barras Italva Laje do Muria Macuco Natividade Porcincula Santa Maria Madalena So Jos de Ub So Jos do Vale do Rio Preto So Sebastio do Alto Sumidouro Trajano de Morais Varre-Sai

79 54 88 63 86 40 71 73 81 78 89 87 76 74 82 91 66 92 69 80 90

Para finalizar estas ponderaes conciliatrias dos indicadores abordados, deve ser salientado que o conjunto dos 19 municpios alvo receberam um total superior a R$320 milhes entre 2000 e 2005, perfazendo pouco mais de R$50 milhes anuais mdios no seu todo. Em 2005, este nmero superou os R$71 milhes. Uma cifra desta monta bem diferente do total mdio de R$17 milhes recebidos por municpio nos seis anos. Sem dvida que a consorciao uma soluo que traria oportunidades

exponenciais. Se os municpios trabalharem em projetos conjuntos, inclusive com outros que no foram aqui abordados, mas so seus vizinhos diretos ou pertencem mesma regio e tambm devem estar desperdiando parte desses recursos extraordinrios dos royalties, as cifras superam a centena de milhes de reais por ano. Se fizerem suas reivindicaes frente s demais esferas governamentais do Estado e da Unio como um s bloco, ou em blocos unos, os benefcios permanentes e a perspectiva de implantar-se um desenvolvimento sustentvel se aproximam do factvel, podem tornar-se reais em curto prazo.

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Nesse sentido, inclusive, essas demais esferas de Governo devem incluir em suas agendas o suporte tcnico e financeiro: o Governo do Estado, somente em 2005, recebeu R$4,0 bilhes em participaes governamentais. Desse valor, aps redistribuir para os municpios e ressarcir antecipao de royalties Unio (contrato de capitalizao do Rioprevidncia, vide RABELLO: 2006), o Estado ficou com R$1,9 bilho lquidos. As demais esferas de governo deveriam adotar outras polticas pblicas que se faam necessrias com a maior urgncia, at mesmo para contemporizar eventuais divergncias de carter poltico-eleitoral. A Tabela 15 apresenta um quadro das receitas de royalties recebidos anualmente e pode ser verificado que a variao desses valores no obedece a taxas constantes, tendo inclusive sido objeto de queda no ano 2004, quando comparado com 2003. Isso significa que fatores exgenos aos municpios influenciam estas receitas, quais sejam, a parada de operao de plataformas para manuteno, volume final produzido, cotao do petrleo no mercado internacional, etc. Alm de finitos, esses recursos so instveis. Contar com os mesmos para custeio continuado, portanto, uma temeridade.
Tabela 15 Royalties totais recebidos em R$ mil correntes (2000-2005)
Municpio 2000 2001 2002 2.323 3.535 3.621 3.284 3.152 3.135 2.443 2.760 2.323 2.491 2.688 2.886 2.765 2.503 3.144 2.557 2.655 2.727 2.790 53.783 43% 2.831 2003 3.032 3.943 3.666 4.251 4.117 3.827 3.189 3.607 3.276 3.013 3.507 3.771 3.616 3.274 4.109 3.343 3.815 3.565 3.272 68.192 27% 3.589 2004 2.579 3.480 3.164 4.019 3.597 3.240 2.714 3.206 2.864 2.581 3.323 3.197 3.211 2.864 3.582 2.965 3.469 3.192 2.853 60.099 -12% 3.163 2005 3.031 3.984 3.808 4.116 4.251 4.114 3.632 3.727 3.387 3.389 3.930 3.745 3.809 3.391 4.238 3.528 3.979 3.729 3.376 71.165 18% 3.746 16.872 Total por municpio 13.946 19.677 18.802 19.670 18.929 18.199 14.997 16.831 14.841 14.291 16.912 17.473 17.033 14.930 18.993 15.550 17.252 16.739 15.510 320.574

Aperib 1.333 1.649 Cambuci 2.042 2.693 Cardoso Moreira 1.938 2.606 Carmo 1.861 2.139 Conceio de Macabu 1.671 2.142 Cordeiro 1.700 2.182 Duas Barras 1.335 1.684 Italva 1.551 1.980 Laje do Muria 1.333 1.659 Macuco 1.326 1.492 Natividade 1.542 1.922 Porcincula 1.690 2.183 Santa Maria Madalena 1.589 2.043 So Jos de Ub 1.366 1.532 So Jos do Vale do Rio Preto 1.728 2.191 So Sebastio do Alto 1.335 1.823 Sumidouro 1.496 1.838 Trajano de Morais 1.554 1.972 Varre-Sai 1.427 1.791 Total geral 29.817 37.518 Taxa de crescimento em 26% relao ao ano anterior Mdia anual e do total geral 1.569 1.975 Fonte: Estudos Socioeconmicos do TCE/RJ Edio 2006

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3.7

CONSIDERAES FINAIS A Constituio de 1988 transformou o papel dos municpios, elevando-os

condio de entes da Federao, com autonomia administrativa e financeira. Como afirma Santos (2003, p.199):
O principal argumento favorvel descentralizao no mbito dos governos locais baseia-se na alocao de bens pblicos cujos benefcios sejam espacialmente localizados. Outro argumento importante que o fornecimento de bens pblicos pelas prefeituras proporciona maior flexibilizao e melhor adaptao dos investimentos pblicos s preferncias da populao local. Alm disso, o fato de o governo municipal atuar sobre um universo menor que o dos governos estaduais e federal favorece a maior participao da populao na formulao das polticas pblicas.

Maior flexibilizao e melhor adaptao no fornecimento de bens pblicos atribudas ao gestor municipal no tm sido objeto de aes efetivas em prol do desenvolvimento econmico. Nesses municpios alvo, os setores tradicionais no

conseguiram acompanhar as mudanas na organizao e na infra-estrutura produtiva verificadas em outros pontos do territrio fluminense e demandam que o Estado seja indutor do desenvolvimento. administradores municipais. Este o papel maior a ser desempenhado pelos

O Estado pode formular e perseguir objetivos que no sejam apenas reflexos das demandas de grupos de interesse para que predominem as transformaes econmicas. O mandatrio do executivo e os legisladores detm o poder de propor mudanas, seu domnio decorrente dos mandatos que receberam e legtimo que faam com que sejam includas na agenda pblica as polticas pblicas que se faam necessrias.

As principais polticas pblicas a serem includas, todavia, so o planejamento eficaz, uma burocracia de Estado moderna, disciplina fiscal e mecanismos de participao do cidado. Estes podem ocorrer no apenas no modelo de oramento participativo todos os anos, mas nas discusses para elaborao, pela ordem, da Agenda 21, do Plano Diretor e do prximo PPA, j que o existente ser substitudo por outro somente em 2009. Estes ltimos se traduzem no planejamento eficaz.

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Razoabilidade tcnica, convergncia de valores e antecipao de futuras limitaes fazem com que essas idias possam prosperar. O accountability burocrtico/ hierrquico, decorrente da falta de inovao organizacional; somado ao accountability legal e poltico com os previsveis problemas de ordem fiscal, social e econmica para os gestores que desperdiarem esta janela de oportunidade pode vir a ser o fim de suas carreiras pblicas no futuro.

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4.

CONCLUSO A identidade est se tornando a principal e, s vezes, nica fonte de significado em um perodo histrico caracterizado pela ampla desestruturao das organizaes, deslegitimao das instituies, enfraquecimento de importantes movimentos sociais e expresses culturais efmeras. Manuel Castells

Devido concepo de um rgo pblico, as prefeituras se encaixam no modelo burocrtico, com todas suas funes e disfunes, bem como no tecnocrtico, em virtude da sua estrutura de cargos e da possibilidade de manipulao poltica para encobrir as situaes efetivas de poder. Entretanto, as mudanas socioeconmicas e, principalmente, tecnolgicas ocorridas nas ltimas dcadas tero que modificar o estilo de gesto dessas organizaes e suas culturas. A burocracia deve dar lugar flexibilidade, gesto por diretrizes, ao compartilhamento da informao, distribuio das atividades de acordo com as habilidades, nfase no trabalho coletivo e ao uso de intuio, criatividade e inovao, somados razo e lgica. O estilo de gerncia centralizador e autoritrio passa para uma forma mais participativa onde as atribuies so delegadas e resultam em novos procedimentos. Cada vez mais, exige-se a competncia nas relaes interpessoais, na humanizao das relaes na cultura organizacional. A cada dia que passa, o setor pblico se defronta com novos desafios. O paradigma gerencial contemporneo requer formas flexveis de gesto, descentralizao de funes, redesenho de estruturas e criatividade de seus recursos humanos. Nesse novo modelo, torna-se imprescindvel que as administraes pblicas federal, estadual e municipal estejam preparadas para enfrentar esta fase de mudanas contnuas, com vistas maior qualidade e melhor produtividade de suas aes, mediante a adoo de modelos gerenciais capazes de gerar resultados num mercado altamente competitivo. As tcnicas de definio de polticas pblicas praticadas pelos governos do Brasil at aqui, nos trs nveis de gesto, apesar de todo avano tecnolgico e da disponibilizao da informao de forma globalizada, no atingiram um nvel satisfatrio. Na linha de pensamento de Bento Gomes (2000), o advento, na sociedade informacional, de novas tecnologias contribuiu para o esgotamento do modelo de

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organizao

estatal

da

era

industrial,

baseado

em

princpios

burocrtico-

administrativos. Ao contrrio desse antigo modelo, o autor aponta que a inovao da gesto pblica pressupe a existncia de clareza da misso institucional; viso clara sobre o futuro, seus usurios principais e servios que presta, de modo que a organizao se concentre no essencial; sistema oramentrio adequado, vinculado a prioridades estratgicas e definio de metas explcitas e verificveis atravs de indicadores de desempenho; liderana dos seus dirigentes; recursos humanos motivados; clareza organizacional, na qual se enfatiza a importncia dos papis de cada um dentro da organizao com vista a agregar valor ao servio prestado; informao pertinente, confivel e oportuna sobre a operao cotidiana; meios de trabalho, pressupondo sistemas informatizados de bancos de dados em vez da mera reproduo de experincias; e marco legal e normativo voltado para a eficincia e produtividade e no apenas para o cumprimento formal das regras jurdicas. De acordo com Pinho (2002; pp. 204/205):
Percebe-se [ainda] a execuo de polticas de baixo custo material e elevado ganho social; estas se justificam pelo fato de a maior parte dos municpios serem pobres, mas tambm expressa que com poucos recursos, muita imaginao e muita coragem, rompendo com a acomodao, podem-se alcanar resultados sociais apreciveis. Assiste-se tambm formao de Consrcios Intermunicipais, os quais visam superao de problemticas comuns a municpios que fazem parte de uma mesma micro-regio, principalmente para problemas ambientais (lixo) e bacias hidrogrficas, assim como programas de gerao de emprego/renda. [...] Inovaes ocorrem em cidades de vrios nveis populacionais. Inovaes, em cidades grandes, principalmente capitais, ou mdias, tm maior capacidade de divulgao e propagao. Inovaes em cidades pequenas, muitas vezes so especficas apenas quelas realidades, no sendo passveis de replicao.

O autor ressalva que existe um nmero aprecivel de iniciativas em governos municipais, mas ainda se nota um predomnio de gestes conservadoras, apontando que a sociedade civil e o comprometimento dos gestores tm levado a uma busca maior por inovaes na gesto municipal voltadas para o aperfeioamento da cidadania. A

flexibilidade do gestor municipal frente s amarraes das esferas estadual e federal propicia a implantao de polticas inovadoras e de forte impacto social. No h dvida de que as pessoas, o capital humano, so o ativo mais importante de qualquer instituio, mas preciso, realmente, investir nele. So as pessoas que fazem a diferena. So elas que representam a maneira de ser de cada instituio. Como

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interagem, como esto se capacitando, se buscam ou no solues com colegas de outras reas e at mesmo de outras instituies, como vivenciam as constantes variaes da sociedade em que atuam, se esto conscientes do ganho do trabalho colaborativo, entre outras coisas. A questo que se coloca : como mudar a cultura de pessoas que, durante muito tempo, incentivadas pelas prprias organizaes, trabalharam de forma isolada, sem compartilhar informaes, fracassos, sucessos, saberes etc. com a finalidade de construir uma instituio pblica mais efetiva e transparente? necessria uma mudana que valorize a capacidade de empreender, de inovar, de compartir riscos e resultados, mas principalmente de focar as pessoas como a sua maior riqueza. Cada vez mais se impe a busca do autoconhecimento e a atualizao com relao ao contexto em que se atua. Qualidades bsicas como pensamento sistmico capacidade de considerar as vrias partes e as suas relaes entre si; e competncia intercultural capacidade de respeitar a diversidade cultural existente e o aperfeioamento contnuo, so fundamentais. Nesse cenrio, torna-se clara a necessidade de pensar em diferentes estratgias de relacionamento, imaginar e criar o novo a partir de um modelo de trabalho que potencialize, em primeiro lugar, a criatividade e a capacidade de inovar de cada um. As organizaes que apostam no conhecimento como riqueza, e tm as pessoas como um diferencial estratgico, comeam a compartilhar uma viso de futuro com os seus stakeholders, ou seja, as partes interessadas: funcionrios, usurios, tcnicos de outras instituies e a sociedade em geral, como forma de gesto integrada visando melhores condies de desenvolvimento econmico, humano e social. Gerenciar pessoas um processo constante de transformaes, com resultados a longo prazo em que necessria, alm da conscientizao de todos, a continuidade das polticas de investimentos que so feitas para elas. O que se discute uma mudana que redefine completamente a organizao. O comprometimento de todos, e no mais s de alguns, passa a ser fundamental para que se obtenham melhores resultados, ainda mais quando no est em jogo a obteno de lucros, mas a excelncia da gesto pblica. Contrariamente idia de que o homem precisa ser educado para se transformar num meio de produo, pronto para enfrentar o mercado, est o conceito de que a educao deve prepar-lo para ser ele mesmo, para ser livre e seu maior recurso. O que se desvela fundamental o processo de educao ao qual somos submetidos em nossa

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sociedade. O conhecimento, segundo Aristteles, o centro de interesse desde o incio da civilizao. E ele fazia a seguinte distino: Epistme: o conhecimento que universal e terico (saber porque); Techn: o conhecimento instrumental, especfico de um contexto (saber como); Phronesis: o conhecimento normativo, baseado na experincia e relacionado ao senso comum (sabedoria prtica). Um grande nmero de estudiosos mergulhou em reflexes profundas na tentativa de entender e explicar o final do sculo passado, mais precisamente as grandes transformaes na economia, na poltica e na cultura, que varreram o planeta e que talvez anunciem a superao da era industrial. Dentre tantos, destaca-se a trilogia Sociedade em Rede, de Manuel Castells (2001). Nela, o autor mostra grande capacidade analtica e nos conduz ao entendimento desses fenmenos contemporneos. Para efeito da reflexo desta concluso, aponto o segundo volume, O Poder da Identidade, no qual Castells examina as duas grandes tendncias conflitantes que esto a moldar o mundo de hoje: a globalizao e a identidade. A primeira, que pode ser explicada como produto da revoluo da tecnologia e da reestruturao do capitalismo, apresenta caractersticas prprias como a mundializao da atividade econmica, a flexibilidade e a instabilidade do trabalho e uma cultura da virtualidade real. J a segunda pode ser entendida como resposta primeira. Trata-se de uma poderosa onda de identidade coletiva em prol de uma singularidade cultural e do controle sobre a vida e o meio ambiente. Na construo do conceito de identidade, o autor trabalha com trs categorias distintas: a identidade legitimadora, a identidade da resistncia e a identidade de projeto, na qual os atores sociais constroem uma nova identidade que seja capaz de redefinir sua posio na sociedade e, ao faz-lo, buscam a transformao de toda estrutura social. Na identidade de projeto somos sujeitos e no simplesmente indivduos, ou seja, a classificao de sujeito se ajusta queles indivduos que desejam criar uma histria pessoal, atribuindo significado a todo o conjunto de experincias de sua vida. Sujeitos da histria no curso da transformao. Na elaborao dessa nova identidade, necessrio que tenhamos claro o que pretendemos reconstruir e, principalmente, o que a sociedade demanda e entende por nossa misso. Quais so os desafios que nos impem a sociedade democrtica e o Estado de direito? O que significa participao, descentralizao, foco no usurio e

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controle social? Em um mundo socialmente mais fragmentado e em organizaes mais centradas nos processos, identidade obtida a partir do projeto permite uma maior coeso e senso de coletividade, instrumentos indispensveis sobrevivncia em dias de tamanha turbulncia e descontinuidade. necessrio entender o que vem a ser o poder de nossa identidade, alcanar o estado final de cada etapa da emancipao e do esclarecimento. Nesse sentido, qual o papel do Estado? Souza (2004) mostrou que a experincia brasileira de governana local tem sido marcada por forte inovao institucional e por um complexo sistema de relaes intergovernamentais, muitas vezes impulsionadas por organismos multilaterais, e que, apesar da capacidade desigual dos municpios brasileiros em tomar parte nessa nova realidade, no que tange ao maior envolvimento dos governos e das comunidades locais na proviso de servios sociais universais e de bens pblicos de uso comum, ainda no est claro se essas novas institucionalidades so sustentveis sem o apoio financeiro e indutor do governo federal e de outros organismos exgenos governana local.

Pois bem, a esto os recursos de apoio financeiro advindos dos extraordinrios royalties e a est o apoio tcnico de institutos e fundaes com alta tecnologia, inclusive rgos pblicos, mais centenas de srias Organizaes No Governamentais ONGs e Organizaes Sociais - OSs, todos comprometidos com o bem estar social.

A oportunidade est posta para os municpios analisados neste trabalho, bem como pode ser estendida aos demais no diretamente avaliados aqui: a dinmica das relaes do mundo contemporneo, em que se estima que todo o acervo cognitivo da humanidade seja duplicado a cada cinco anos, no permite que as entidades se acomodem calcadas na premissa de que j adquiriram suficiente conhecimento organizacional ou que as pessoas que as integram dominam habilidades e competncias duradouras e imutveis.

imperativo aproveitar melhor esses recursos finitos de royalties que esto inflando seus oramentos, adotar gramticas polticas diferenciadas, oportunizar a criao de janelas polticas para incluso da inovao da gesto na agenda pblica e na formulao de suas polticas, modelar suas organizaes dentro dos conceitos mais modernos, consorciar-se, criar identidade prpria e regional, estruturar seu observatrios

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locais, utilizar todas as ferramentas de planejamento para o desenvolvimento sustentado, adotar o que Tenrio (2002, p.125) chama de gesto social, substituio da gesto tecnoburocrtica, monolgica, por um gerenciamento mais participativo, dialgico, no qual o processo decisrio exercido por meio de diferentes sujeitos sociais, agregando valores democrticos gesto pblica e aprimorando a cidadania de cada um de seus habitantes, hoje e no futuro, sem jamais esquecer que o maior gerador de trabalho e renda o empreendedor privado, cabendo ao Estado o papel de indutor do desenvolvimento e provedor de servios essenciais de qualidade.

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Anexo 1 - Quadro geral ordenado pelo ranking do volume de royalties recebidos, receitas total e tributria, nmero de habitantes e indicadores de royalties sobre receita total, royalties sobre receita tributria e royalties per capita 2005
Royalties/ receita tributria
2106,5% 351,5% 1718,3% 516,3% 3,8% 2886,7% 2349,0% 349,5% 2870,5% 19,2% 35,7% 3135,0% 71,1% 104,2% 358,3% 446,2% 1327,3% 794,4% 51,2% 19,3% 19,6% 49,8% 13,7% 37,0% 21,2% 34,6% 42,5% 23,4% 53,7% 122,6% 71,6% 53,8% 125,3% 100,9% 40,4% 42,0% 91,2% 335,5% 64,6% 133,6% 27,2% 61,2% 324,3% 208,4% 301,9% 248,0% 131,1% 720,0% 395,4% 141,8% 344,4% 433,1% 593,2% 459,0% 849,2% 555,4% 780,4% 1738,7% 824,5% 100,9% 1433,4% 875,6% 409,9% 2676,0% 999,9% 916,1% 2607,7% 1181,8% 773,4% 2152,5% 2371,6%

Discriminao
Campos dos Goytacazes Maca Rio das Ostras Cabo Frio Rio de Janeiro Quissam Casimiro de Abreu Armao de Bzios So Joo da Barra Niteri Duque de Caxias Carapebus Angra dos Reis Mag Guapimirim Cachoeiras de Macacu Silva Jardim Japeri Mangaratiba So Gonalo Nova Iguau Belford Roxo Petrpolis So Joo de Meriti Itagua Nova Friburgo Barra Mansa Terespolis Itabora Pira Mesquita Nilpolis Queimados Itaperuna Araruama Maric Paraty So Francisco de Itabapoana So Pedro d'Aldeia Seropdica Rio Bonito Saquarema So Fidlis Santo Antnio de Pdua Cantagalo Bom Jesus do Itabapoana Arraial do Cabo Miracema Tangu Paracambi Bom Jardim Itaocara Conceio de Macabu So Jos do Vale do Rio Preto Carmo Cordeiro Cambuci Sumidouro Natividade Iguaba Grande Santa Maria Madalena Cardoso Moreira Porcincula Trajano de Morais Italva Duas Barras So Sebastio do Alto So Jos do Ub Macuco Laje do Muria Varre - Sai

Regio
Regio Norte Fluminense Regio Norte Fluminense Regio das Baixadas Litorneas Regio das Baixadas Litorneas Regio Metropolitana Regio Norte Fluminense Regio das Baixadas Litorneas Regio das Baixadas Litorneas Regio Norte Fluminense Regio Metropolitana Regio Metropolitana Regio Norte Fluminense Regio da Costa Verde Regio Metropolitana Regio Metropolitana Regio das Baixadas Litorneas Regio das Baixadas Litorneas Regio Metropolitana Regio da Costa Verde Regio Metropolitana Regio Metropolitana Regio Metropolitana Regio Serrana Regio Metropolitana Regio da Costa Verde Regio Serrana Regio do Mdio Paraba Regio Serrana Regio Metropolitana Regio do Mdio Paraba Regio Metropolitana Regio Metropolitana Regio Metropolitana Regio Noroeste Fluminense Regio das Baixadas Litorneas Regio das Baixadas Litorneas Regio da Costa Verde Regio Norte Fluminense Regio das Baixadas Litorneas Regio Metropolitana Regio das Baixadas Litorneas Regio das Baixadas Litorneas Regio Norte Fluminense Regio Noroeste Fluminense Regio Serrana Regio Noroeste Fluminense Regio das Baixadas Litorneas Regio Noroeste Fluminense Regio Metropolitana Regio Metropolitana Regio Serrana Regio Noroeste Fluminense Regio Norte Fluminense Regio Serrana Regio Serrana Regio Serrana Regio Noroeste Fluminense Regio Serrana Regio Noroeste Fluminense Regio das Baixadas Litorneas Regio Serrana Regio Norte Fluminense Regio Noroeste Fluminense Regio Serrana Regio Noroeste Fluminense Regio Serrana Regio Serrana Regio Noroeste Fluminense Regio Serrana Regio Noroeste Fluminense Regio Noroeste Fluminense

Receita Total (R$)

939.863.188,65 626.441.123,48 359.542.157,30 293.463.842,06 7.811.186.000,00 122.578.770,83 91.027.304,98 89.302.092,39 71.472.662,00 502.996.400,20 688.602.470,33 47.579.614,73 250.961.880,30 128.746.232,64 42.424.669,22 49.067.674,24 37.016.145,20 57.234.634,92 61.215.710,51 277.518.378,72 263.652.859,85 155.560.964,03 247.782.088,01 151.127.174,54 135.347.181,13 118.330.900,22 114.610.368,00 143.100.095,78 106.255.536,57 71.653.998,33 71.399.466,16 71.589.733,18 64.164.673,38 57.104.797,09 88.047.004,54 66.869.991,81 39.026.103,88 37.639.542,77 59.236.851,98 48.723.353,54 59.548.269,43 54.604.390,06 31.560.639,96 31.838.281,40 32.515.005,76 31.934.788,85 30.364.586,29 22.190.679,90 23.040.000,62 35.103.348,65 21.781.746,24 20.339.773,48 21.410.788,94 23.281.940,42 21.237.324,65 17.963.649,05 18.728.363,13 18.554.112,44 18.869.860,23 24.126.133,29 18.261.981,41 19.144.010,55 18.618.187,76 16.213.470,89 15.154.766,95 16.864.677,09 14.406.829,99 12.598.252,79 12.676.766,39 12.844.504,37 13.997.557,27

Receita Tributria (R$)

31.943.742,42 100.927.167,55 15.408.667,16 28.802.231,10 2.939.726.000,00 2.664.298,62 2.297.395,63 13.182.163,89 1.584.327,81 229.572.768,31 102.724.839,91 922.100,82 39.951.393,57 16.088.009,65 4.164.074,02 3.037.828,18 978.826,48 1.434.229,97 20.569.820,22 54.255.539,19 50.900.752,27 17.718.846,73 63.930.877,61 21.738.553,20 37.546.534,55 22.872.421,45 17.582.452,00 31.126.308,69 13.451.397,58 5.848.999,17 9.695.429,26 12.909.023,33 5.275.266,96 6.503.545,31 15.543.678,74 14.290.551,05 6.561.558,13 1.694.190,39 8.697.298,64 4.181.781,30 20.194.941,13 8.843.171,11 1.613.881,81 2.494.276,10 1.641.353,81 1.974.715,09 3.697.590,10 625.798,85 1.136.363,23 3.154.846,49 1.291.174,44 1.021.349,60 716.555,85 923.194,25 484.741,41 740.765,03 510.569,37 228.838,69 476.603,05 3.873.682,05 265.699,99 434.916,66 913.685,83 139.366,90 372.733,49 396.408,11 135.278,98 286.940,21 438.225,31 157.367,63 142.353,10

Royalties (R$)
672.888.908,89 354.785.316,20 264.760.966,50 148.716.598,95 113.160.000,00 76.910.156,24 53.966.795,17 46.074.943,19 45.477.681,10 43.988.784,32 36.660.371,44 28.907.487,68 28.397.104,69 16.769.529,66 14.921.247,09 13.553.906,18 12.992.445,89 11.393.421,39 10.541.777,46 10.457.309,79 9.994.472,89 8.817.558,78 8.734.537,60 8.048.929,70 7.968.139,77 7.915.213,80 7.474.703,00 7.269.242,00 7.221.033,38 7.168.261,73 6.946.704,98 6.945.352,22 6.610.212,44 6.561.197,86 6.283.553,81 5.997.899,63 5.981.371,93 5.683.884,08 5.620.407,13 5.585.036,25 5.486.173,59 5.414.600,28 5.233.021,07 5.197.334,51 4.955.015,67 4.898.000,12 4.845.809,70 4.505.555,67 4.493.341,68 4.473.748,33 4.446.173,46 4.423.571,36 4.250.899,21 4.237.714,66 4.116.407,48 4.114.347,62 3.984.361,96 3.978.911,63 3.929.740,23 3.907.238,21 3.808.633,41 3.808.122,95 3.745.078,73 3.729.398,17 3.727.032,04 3.631.583,68 3.527.634,33 3.391.105,28 3.389.221,76 3.387.338,28 3.376.037,22

n de habitantes
426.212 156.410 47.819 159.685 6.094.183 15.683 26.243 23.011 28.609 474.046 842.890 10.170 140.345 232.251 44.139 53.765 23.222 94.239 29.272 960.841 830.902 480.695 306.002 464.327 93.662 177.388 175.328 148.965 215.877 24.021 182.546 150.968 136.509 92.183 97.701 95.653 33.062 46.024 76.414 75.032 52.529 61.591 38.172 42.078 20.717 36.024 26.390 28.300 29.481 43.011 23.917 23.047 19.674 21.662 15.778 19.764 14.439 14.927 15.430 19.346 10.242 12.465 16.823 9.661 12.531 10.622 8.747 6.689 4.478 8.188 8.309

Royalties/ receita total

71,6% 56,6% 73,6% 50,7% 1,4% 62,7% 59,3% 51,6% 63,6% 8,7% 5,3% 60,8% 11,3% 13,0% 35,2% 27,6% 35,1% 19,9% 17,2% 3,8% 3,8% 5,7% 3,5% 5,3% 5,9% 6,7% 6,5% 5,1% 6,8% 10,0% 9,7% 9,7% 10,3% 11,5% 7,1% 9,0% 15,3% 15,1% 9,5% 11,5% 9,2% 9,9% 16,6% 16,3% 15,2% 15,3% 16,0% 20,3% 19,5% 12,7% 20,4% 21,7% 19,9% 18,2% 19,4% 22,9% 21,3% 21,4% 20,8% 16,2% 20,9% 19,9% 20,1% 23,0% 24,6% 21,5% 24,5% 26,9% 26,7% 26,4% 24,1%

Royalties per capita (R$)

1.578,77 2.268,30 5.536,73 931,31 18,57 4.904,05 2.056,43 2.002,30 1.589,63 92,79 43,49 2.842,43 202,34 72,20 338,05 252,10 559,49 120,90 360,13 10,88 12,03 18,34 28,54 17,33 85,07 44,62 42,63 48,80 33,45 298,42 38,05 46,01 48,42 71,18 64,31 62,70 180,91 123,50 73,55 74,44 104,44 87,91 137,09 123,52 239,18 135,96 183,62 159,21 152,41 104,01 185,90 191,94 216,07 195,63 260,90 208,17 275,94 266,56 254,68 201,97 371,86 305,51 222,62 386,03 297,42 341,89 403,30 506,97 756,86 413,70 406,31

(continua)

107

Anexo 1 (continuao)
Discriminao
Aperib Porto Real Itatiaia Barra do Pira Valena Trs Rios Paraba do Sul Vassouras Rio Claro Sapucaia Miguel Pereira Paty do Alferes Engenheiro Paulo de Frontin Pinheiral Rio das Flores Mendes Areal Quatis Comendador Levy Gasparian Volta Redonda Totais

Regio
Regio Noroeste Fluminense Regio do Mdio Paraba Regio do Mdio Paraba Regio do Mdio Paraba Regio do Mdio Paraba Regio Centro-Sul Fluminense Regio Centro-Sul Fluminense Regio Centro-Sul Fluminense Regio do Mdio Paraba Regio Centro-Sul Fluminense Regio Centro-Sul Fluminense Regio Centro-Sul Fluminense Regio Centro-Sul Fluminense Regio do Mdio Paraba Regio do Mdio Paraba Regio Centro-Sul Fluminense Regio Centro-Sul Fluminense Regio do Mdio Paraba Regio Centro-Sul Fluminense Regio do Mdio Paraba

Receita Total (R$)

15.848.439,58 56.024.485,85 40.662.628,82 49.110.561,97 37.431.414,62 44.266.823,15 27.723.579,52 23.083.762,51 18.417.121,20 17.880.436,54 22.655.526,57 26.658.422,47 14.225.518,17 19.209.209,82 14.381.697,78 17.384.828,59 17.089.839,86 15.125.108,24 13.265.800,18 266.427.298,75 16.258.411.922,50

Receita Tributria (R$)

173.211,90 2.458.619,47 6.229.492,45 6.628.443,58 3.962.629,54 5.882.705,30 2.561.140,48 1.544.875,47 988.215,04 1.581.821,95 3.540.164,45 1.463.717,91 368.580,79 1.140.024,40 906.579,07 860.351,39 2.495.399,69 640.850,25 899.847,62 59.974.047,52 4.159.814.662,61

Royalties (R$)
3.031.355,40 2.641.392,28 1.228.257,55 986.934,47 931.034,94 919.533,73 671.511,27 603.805,09 579.241,06 538.082,50 521.030,85 483.344,25 459.386,95 451.782,25 447.974,46 440.140,10 438.465,03 423.388,73 410.304,33 2.297.867.185,28

n de habitantes
9.087 14.820 30.168 94.332 69.756 75.744 39.595 33.206 17.834 18.240 26.694 27.334 12.229 22.476 8.361 17.722 10.957 11.960 8.455 255.695 15.383.407,00

Royalties/ receita total

19,1% 4,7% 3,0% 2,0% 2,5% 2,1% 2,4% 2,6% 3,1% 3,0% 2,3% 1,8% 3,2% 2,4% 3,1% 2,5% 2,6% 2,8% 3,1% 0,0% 14,1%

Royalties/ receita tributria

1750,1% 107,4% 19,7% 14,9% 23,5% 15,6% 26,2% 39,1% 58,6% 34,0% 14,7% 33,0% 124,6% 39,6% 49,4% 51,2% 17,6% 66,1% 45,6% 0,0% 55,2%

Royalties per capita (R$)

333,59 178,23 40,71 10,46 13,35 12,14 16,96 18,18 32,48 29,50 19,52 17,68 37,57 20,10 53,58 24,84 40,02 35,40 48,53 149,37

Fonte: Estudos Socioeconmicos do TCE/RJ Edio 2006

108

Anexo 2 Quadros individuais do PIB e do ranking dos municpios selecionados

(Tabulao prpria a partir de dados da Fundao CIDE)

A tabela a seguir apresenta a produo por setor econmico em Carapebus no ano 2004 e sua posio frente aos demais 91 municpios do Estado. Setor Agropecuria Extrao de outros minerais Indstria de transformao Comrcio atacadista Comrcio varejista Construo civil Servios industriais de utilidade pblica Transportes Comunicaes Instituies financeiras Administrao pblica Aluguis Outros servios Total dos setores Imputao de intermediao financeira PIB a preos bsicos Produo (mil reais)
5.319 2 1.726 0 743 2.717 2.705 174 932 489 25.791 12.281 7.640 60.520 -1.829 58.691

Ranking 2004
44 o 62 o 78 o 86 o 86 o 83 o 90 o 86 o 82 o 34 o 84 o 61 o

79 o

A tabela a seguir apresenta a produo por setor econmico em Quissam no ano 2004 e sua posio frente aos demais 91 municpios do Estado. Setor Agropecuria Extrao de outros minerais Indstria de transformao Comrcio atacadista Comrcio varejista Construo civil Servios industriais de utilidade pblica Transportes Comunicaes Instituies financeiras Administrao pblica Aluguis Outros servios Total dos setores Imputao de intermediao financeira PIB a preos bsicos Produo (mil reais)
15.643 0 4.707 166 2.258 16.229 5.331 868 1.952 2.198 41.435 19.983 44.380 155.153 -5.254 149.899

Ranking 2004
17 o 55 o 69 o 66 o 48 o 70 o 79 o 74 o 59 o 24 o 72 o 38 o

54 o

109

A tabela a seguir apresenta a produo por setor econmico em Aperib no ano 2004 e sua posio frente aos demais 91 municpios do Estado. Setor Agropecuria Extrao de outros minerais Indstria de transformao Comrcio atacadista Comrcio varejista Construo civil Servios industriais de utilidade pblica Transportes Comunicaes Instituies financeiras Administrao pblica Aluguis Outros servios Total dos setores Imputao de intermediao financeira PIB a preos bsicos Produo (mil reais)
3.107 1 3.381 68 1.512 4.254 3.308 703 1.290 197 6.365 11.609 730 36.522 -2.318 34.204

Ranking 2004
59 o 66 o 62 o 81 o 80 o 81 o 80 o 82 o 81 o 90 o 85 o 85 o 92 o

88 o

A tabela a seguir apresenta a produo por setor econmico em Cambuci no ano 2004 e sua posio frente aos demais 91 municpios do Estado. Setor Agropecuria Extrao de outros minerais Indstria de transformao Comrcio atacadista Comrcio varejista Construo civil Servios industriais de utilidade pblica Transportes Comunicaes Instituies financeiras Administrao pblica Aluguis Outros servios Total dos setores Imputao de intermediao financeira PIB a preos bsicos Produo (mil reais)
18.811 11 2.824 1.330 718 34.719 4.551 1.078 1.507 1.514 8.247 19.076 2.326 96.714 -3.257 93.457

Ranking 2004
13 o 41 o 65 o 47 o 87 o 37 o 76 o 73 o 78 o 67 o 73 o 74 o 85 o

63 o

110

A tabela a seguir apresenta a produo por setor econmico em Cardoso Moreira no ano 2004 e sua posio frente aos demais 91 municpios do Estado. Setor Agropecuria Extrao de outros minerais Indstria de transformao Comrcio atacadista Comrcio varejista Construo civil Servios industriais de utilidade pblica Transportes Comunicaes Instituies financeiras Administrao pblica Aluguis Outros servios Total dos setores Imputao de intermediao financeira PIB a preos bsicos Produo (mil reais)
3.264 3 6.462 0 575 2.247 3.352 1.347 1.336 556 9.229 16.391 2.206 46.968 -2.184 44.784

Ranking 2004
55 o 57 o 49 o 88 o 88 o 78 o 67 o 80 o 80 o 69 o 77 o 86 o

86 o

A tabela a seguir apresenta a produo por setor econmico em Carmo no ano 2004 e sua posio frente aos demais 91 municpios do Estado. Setor Agropecuria Extrao de outros minerais Indstria de transformao Comrcio atacadista Comrcio varejista Construo civil Servios industriais de utilidade pblica Transportes Comunicaes Instituies financeiras Administrao pblica Aluguis Outros servios Total dos setores Imputao de intermediao financeira PIB a preos bsicos Produo (mil reais)
6.072 1 4.998 1.169 2.160 5.865 207.304 1.315 2.329 2.124 11.206 20.564 3.503 268.609 -3.334 265.275

Ranking 2004
40 o 64 o 53 o 48 o 68 o 73 o 7o 68 o 67 o 60 o 58 o 70 o 80 o

40 o

111

A tabela a seguir apresenta a produo por setor econmico em Conceio de Macabu no ano 2004 e sua posio frente aos demais 91 municpios do Estado. Setor Agropecuria Extrao de outros minerais Indstria de transformao Comrcio atacadista Comrcio varejista Construo civil Servios industriais de utilidade pblica Transportes Comunicaes Instituies financeiras Administrao pblica Aluguis Outros servios Total dos setores Imputao de intermediao financeira PIB a preos bsicos Produo (mil reais)
5.948 7 4.129 82 2.760 13.481 5.974 2.808 2.224 1.964 8.770 25.808 4.563 78.516 -3.277 75.239

Ranking 2004
42 o 49 o 58 o 79 o 62 o 51 o 69 o 57 o 69 o 63 o 71 o 64 o 74 o

71 o

A tabela a seguir apresenta a produo por setor econmico em Cordeiro no ano 2004 e sua posio frente aos demais 91 municpios do Estado. Setor Agropecuria Extrao de outros minerais Indstria de transformao Comrcio atacadista Comrcio varejista Construo civil Servios industriais de utilidade pblica Transportes Comunicaes Instituies financeiras Administrao pblica Aluguis Outros servios Total dos setores Imputao de intermediao financeira PIB a preos bsicos Produo (mil reais)
869 0 5.758 269 4.381 6.903 7.181 2.987 4.287 2.331 6.631 25.863 6.711 74.169 -3.206 70.963

Ranking 2004
78 o 51 o 64 o 52 o 67 o 62 o 56 o 55 o 58 o 84 o 63 o 64 o

73 o

112

A tabela a seguir apresenta a produo por setor econmico em Duas Barras no ano 2004 e sua posio frente aos demais 91 municpios do Estado. Setor Agropecuria Extrao de outros minerais Indstria de transformao Comrcio atacadista Comrcio varejista Construo civil Servios industriais de utilidade pblica Transportes Comunicaes Instituies financeiras Administrao pblica Aluguis Outros servios Total dos setores Imputao de intermediao financeira PIB a preos bsicos Produo (mil reais)
15.545 8 3.578 0 1.350 7.435 2.567 1.001 854 289 8.618 13.856 2.014 57.114 -2.564 54.551

Ranking 2004
18 o 46 o 61 o 81 o 65 o 84 o 75 o 88 o 88 o 72 o 81 o 87 o

81 o

A tabela a seguir apresenta a produo por setor econmico em Italva no ano 2004 e sua posio frente aos demais 91 municpios do Estado. Setor Agropecuria Extrao de outros minerais Indstria de transformao Comrcio atacadista Comrcio varejista Construo civil Servios industriais de utilidade pblica Transportes Comunicaes Instituies financeiras Administrao pblica Aluguis Outros servios Total dos setores Imputao de intermediao financeira PIB a preos bsicos Produo (mil reais)
7.868 399 5.167 290 2.020 4.822 5.262 2.622 1.629 2.686 9.334 16.476 3.746 62.322 -2.515 59.807

Ranking 2004
32 o 11 o 52 o 62 o 70 o 80 o 71 o 59 o 77 o 54 o 67 o 76 o 78 o

78 o

113

A tabela a seguir apresenta a produo por setor econmico em Laje do Muria no ano 2004 e sua posio frente aos demais 91 municpios do Estado. Setor Agropecuria Extrao de outros minerais Indstria de transformao Comrcio atacadista Comrcio varejista Construo civil Servios industriais de utilidade pblica Transportes Comunicaes Instituies financeiras Administrao pblica Aluguis Outros servios Total dos setores Imputao de intermediao financeira PIB a preos bsicos Produo (mil reais)
4.149 0 1.327 567 837 6.547 2.214 224 1.146 465 4.608 10.664 2.761 35.509 -1.874 33.636

Ranking 2004
50 o 84 o 54 o 84 o 69 o 87 o 87 o 82 o 83 o 90 o 90 o 82 o

89 o

A tabela a seguir apresenta a produo por setor econmico em Macuco no ano 2004 e sua posio frente aos demais 91 municpios do Estado. Setor Agropecuria Extrao de outros minerais Indstria de transformao Comrcio atacadista Comrcio varejista Construo civil Servios industriais de utilidade pblica Transportes Comunicaes Instituies financeiras Administrao pblica Aluguis Outros servios Total dos setores Imputao de intermediao financeira PIB a preos bsicos Produo (mil reais)
359 0 6.635 0 1.847 6.366 2.926 199 1.016 927 7.467 6.684 2.446 36.872 -2.088 34.784

Ranking 2004
83 o 47 o 74 o 71 o 82 o 88 o 84 o 76 o 80 o 92 o 83 o

87 o

114

A tabela a seguir apresenta a produo por setor econmico em Natividade no ano 2004 e sua posio frente aos demais 91 municpios do Estado. Setor Agropecuria Extrao de outros minerais Indstria de transformao Comrcio atacadista Comrcio varejista Construo civil Servios industriais de utilidade pblica Transportes Comunicaes Instituies financeiras Administrao pblica Aluguis Outros servios Total dos setores Imputao de intermediao financeira PIB a preos bsicos Produo (mil reais)
7.922 5 5.777 1.546 2.092 3.600 5.037 1.603 2.172 4.550 9.250 20.160 3.866 67.582 -2.851 64.731

Ranking 2004
31 o 51 o 50 o 46 o 69 o 85 o 73 o 65 o 70 o 48 o 68 o 71 o 77 o

76 o

A tabela a seguir apresenta a produo por setor econmico em Porcincula no ano 2004 e sua posio frente aos demais 91 municpios do Estado. Setor Agropecuria Extrao de outros minerais Indstria de transformao Comrcio atacadista Comrcio varejista Construo civil Servios industriais de utilidade pblica Transportes Comunicaes Instituies financeiras Administrao pblica Aluguis Outros servios Total dos setores Imputao de intermediao financeira PIB a preos bsicos Produo (mil reais)
12.841 7 2.651 2.330 2.250 4.865 4.877 839 1.924 2.375 10.098 21.822 3.931 70.811 -2.817 67.994

Ranking 2004
21 o 48 o 69 o 40 o 67 o 79 o 74 o 80 o 76 o 57 o 63 o 69 o 75 o

74 o

115

A tabela a seguir apresenta a produo por setor econmico em Santa Maria Madalena no ano 2004 e sua posio frente aos demais 91 municpios do Estado. Setor Agropecuria Extrao de outros minerais Indstria de transformao Comrcio atacadista Comrcio varejista Construo civil Servios industriais de utilidade pblica Transportes Comunicaes Instituies financeiras Administrao pblica Aluguis Outros servios Total dos setores Imputao de intermediao financeira PIB a preos bsicos Produo (mil reais)
24.617 73 2.816 121 402 114 2.270 641 1.048 1.084 6.883 13.514 1.601 55.183 -2.549 52.635

Ranking 2004
7o 28 o 66 o 75 o 92 o 92 o 86 o 83 o 83 o 75 o 83 o 82 o 88 o

82 o

A tabela a seguir apresenta a produo por setor econmico em So Jos de Ub no ano 2004 e sua posio frente aos demais 91 municpios do Estado. Setor Agropecuria Extrao de outros minerais Indstria de transformao Comrcio atacadista Comrcio varejista Construo civil Servios industriais de utilidade pblica Transportes Comunicaes Instituies financeiras Administrao pblica Aluguis Outros servios Total dos setores Imputao de intermediao financeira PIB a preos bsicos Produo (mil reais)
5.480 2 2.578 27 528 1.072 1.652 73 463 1.578 5.320 8.644 5.143 32.560 -764 31.796

Ranking 2004
43 o 60 o 70 o 84 o 89 o 89 o 89 o 92 o 92 o 66 o 88 o 91 o 70 o

91 o

116

A tabela a seguir apresenta a produo por setor econmico em So Jos do Vale do Rio Preto no ano 2004 e sua posio frente aos demais 91 municpios do Estado. Setor Agropecuria Extrao de outros minerais Indstria de transformao Comrcio atacadista Comrcio varejista Construo civil Servios industriais de utilidade pblica Transportes Comunicaes Instituies financeiras Administrao pblica Aluguis Outros servios Total dos setores Imputao de intermediao financeira PIB a preos bsicos Produo (mil reais)
16.558 2 2.782 682 2.359 10.418 6.837 719 2.171 1.299 12.425 27.719 6.422 90.395 -2.762 87.633

Ranking 2004
15 o 59 o 67 o 51 o 65 o 55 o 64 o 81 o 71 o 69 o 56 o 61 o 65 o

66 o

A tabela a seguir apresenta a produo por setor econmico em So Sebastio do Alto no ano 2004 e sua posio frente aos demais 91 municpios do Estado. Setor Agropecuria Extrao de outros minerais Indstria de transformao Comrcio atacadista Comrcio varejista Construo civil Servios industriais de utilidade pblica Transportes Comunicaes Instituies financeiras Administrao pblica Aluguis Outros servios Total dos setores Imputao de intermediao financeira PIB a preos bsicos Produo (mil reais)
7.451 1 1.635 20 449 414 2.360 274 827 333 7.574 11.215 923 33.475 -2.025 31.450

Ranking 2004
37 o 67 o 79 o 85 o 90 o 90 o 85 o 86 o 89 o 87 o 78 o 86 o 91 o

92 o

117

A tabela a seguir apresenta a produo por setor econmico em Sumidouro no ano 2004 e sua posio frente aos demais 91 municpios do Estado. Setor Agropecuria Extrao de outros minerais Indstria de transformao Comrcio atacadista Comrcio varejista Construo civil Servios industriais de utilidade pblica Transportes Comunicaes Instituies financeiras Administrao pblica Aluguis Outros servios Total dos setores Imputao de intermediao financeira PIB a preos bsicos Produo (mil reais)
38.707 0 4.930 526 1.648 3.829 1.473 181 942 1.214 10.469 19.369 1.082 84.368 -2.753 81.615

Ranking 2004
4o 54 o 56 o 77 o 82 o 92 o 89 o 85 o 71 o 61 o 73 o 89 o

69 o

A tabela a seguir apresenta a produo por setor econmico em Trajano de Morais no ano 2004 e sua posio frente aos demais 91 municpios do Estado. Setor Agropecuria Extrao de outros minerais Indstria de transformao Comrcio atacadista Comrcio varejista Construo civil Servios industriais de utilidade pblica Transportes Comunicaes Instituies financeiras Administrao pblica Aluguis Outros servios Total dos setores Imputao de intermediao financeira PIB a preos bsicos Produo (mil reais)
30.396 4 92 9 758 2.681 1.798 515 870 659 7.563 12.794 2.376 60.516 -2.418 58.098

Ranking 2004
6o 54 o 91 o 87 o 85 o 87 o 88 o 84 o 87 o 79 o 79 o 83 o 84 o

80 o

118

A tabela a seguir apresenta a produo por setor econmico em Varre-Sai no ano 2004 e sua posio frente aos demais 91 municpios do Estado. Setor Agropecuria Extrao de outros minerais Indstria de transformao Comrcio atacadista Comrcio varejista Construo civil Servios industriais de utilidade pblica Transportes Comunicaes Instituies financeiras Administrao pblica Aluguis Outros servios Total dos setores Imputao de intermediao financeira PIB a preos bsicos Produo (mil reais)
8.283 0 1.431 0 1.697 348 1.649 111 655 288 7.437 10.773 1.013 33.684 -1.052 32.633

Ranking 2004
30 o 82 o 75 o 91 o 90 o 91 o 91 o 89 o 81 o 88 o 90 o

90 o

119

Anexo 3 Quadros individuais do nmero de concluintes da educao bsica nos municpios

(Tabulao prpria a partir de dados do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira)

O grfico a seguir apresenta o nmero de alunos que concluram o curso fundamental em Carapebus, no perodo de 1998 a 2004, tempo em que o nmero de formandos caiu em 1,3%:

Concluintes no ensino fundamental

Carapebus

Rede estadual

Rede municipal

Rede privada

Total

140 120 100 80 60 40 20 0 1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

O grfico seguinte apresenta o nmero de alunos que concluram o ensino mdio, no perodo de 1998 a 2004, tempo em que o nmero de formandos aumentou em 26,7%:

Concluintes no ensino mdio

Carapebus

Rede estadual

Rede municipal

Rede privada

Total

140 120 100 80 60 40 20 0 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

120

O grfico a seguir apresenta o nmero de alunos que concluram o curso fundamental em Quissam, no perodo de 1998 a 2004, tempo em que o nmero de concluintes cresceu em 5,3%:

Concluintes no ensino fundamental

Quissam Rede estadual Rede municipal Rede privada Total

250 200 150 100 50 0 1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

O grfico seguinte apresenta o nmero de alunos que concluram o ensino mdio, no perodo de 1999 a 2004, tempo em que o nmero de concluintes cresceu em 63,0%:

Concluintes no ensino mdio

Quissam Rede estadual Rede municipal Rede privada Total

200 150 100 50 0 1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

121

O grfico a seguir apresenta o nmero de alunos que concluram o curso fundamental em Aperib, no perodo de 1998 a 2004, tempo em que reduziu-se em 1,1% o nmero de formandos:
Concluintes no ensino fundamental

Aperib

Rede estadual

Rede municipal

Rede privada

Total

140

120

100

80

60

40

20

0 1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

O grfico seguinte apresenta o nmero de alunos que concluram o ensino mdio, no perodo de 1998 a 2004, tempo em que o nmero de formandos aumentou em 10,1%:
Concluintes no ensino mdio

Aperib

Rede estadual

Rede municipal

Rede privada

Total

160 140 120 100 80 60 40 20 0 1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

122

O grfico a seguir apresenta o nmero de alunos que concluram o curso fundamental em Cambuci, no perodo de 1998 a 2004, tempo em que o nmero de formandos aumentou em 18,5%:
Concluintes no ensino fundamental

Cambuci

Rede estadual

Rede municipal

Rede privada

Total

250

200

150

100

50

0 1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

O grfico seguinte apresenta o nmero de alunos que concluram o ensino mdio, no perodo de 1998 a 2004, tempo em que o nmero de formandos aumentou em 9,7%:

Concluintes no ensino mdio

Cambuci

Rede estadual

Rede municipal

Rede privada

Total

180 160 140 120 100 80 60 40 20 0 1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

123

O grfico a seguir apresenta o nmero de alunos que concluram o curso fundamental em Cardoso Moreira, no perodo de 1998 a 2004, tempo em que o nmero de formandos diminuiu em 15,1%:
Concluintes no ensino fundamental

Cardoso Moreira

Rede estadual

Rede municipal

Rede privada

Total

200 180 160 140 120 100 80 60 40 20 0 1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

O grfico seguinte apresenta o nmero de alunos que concluram o ensino mdio, no perodo de 1998 a 2004, tempo em que o nmero de formandos cresceu 25,0%:

Concluintes no ensino mdio

Cardoso Moreira

Rede estadual

Rede municipal

Rede privada

Total

120 100 80 60 40 20 0 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

124

O grfico a seguir apresenta o nmero de alunos que concluram o curso fundamental em Carmo, no perodo de 1998 a 2004, tempo em que o nmero de concluintes aumentou em 30,1%:

Concluintes no ensino fundamental

Carmo

Rede estadual

Rede municipal

Rede privada

Total

250 200 150 100 50 0 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

O grfico seguinte apresenta o nmero de alunos que concluram o ensino mdio, no perodo de 1998 a 2004, tempo em que o nmero de concluintes caiu em 10,3%:

Concluintes no ensino mdio

Carmo

Rede estadual

Rede municipal

Rede privada

Total

140 120 100 80 60 40 20 0 1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

125

O grfico a seguir apresenta o nmero de alunos que concluram o curso fundamental em Conceio de Macabu, no perodo de 1998 a 2004, tempo em que o nmero de concluintes se reduziu em 3,9%:
Concluintes no ensino fundamental

Conceio de Macabu

Rede estadual

Rede municipal

Rede privada

Total

350 300 250 200 150 100 50 0 1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

O grfico seguinte apresenta o nmero de alunos que concluram o ensino mdio, no perodo de 1998 a 2004, tempo em que o nmero de concluintes caiu em 28,6%:
Concluintes no ensino mdio

Conceio de Macabu

Rede estadual

Rede municipal

Rede privada

Total

250

200

150

100

50

0 1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

126

O grfico a seguir apresenta o nmero de alunos que concluram o curso fundamental em Cordeiro, no perodo de 1998 a 2004, tempo em que o nmero de concluintes caiu em 18,2%:

Concluintes no ensino fundamental

Cordeiro

Rede estadual

Rede municipal

Rede privada

Total

300

250

200

150

100

50

0 1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

O grfico seguinte apresenta o nmero de alunos que concluram o ensino mdio, no perodo de 1998 a 2004, tempo em que caiu em 7,1% o nmero de concluintes:
Concluintes no ensino mdio

Cordeiro

Rede estadual

Rede municipal

Rede privada

Total

300

250

200

150

100

50

0 1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

127

O grfico a seguir apresenta o nmero de alunos que concluram o curso fundamental em Duas Barras, no perodo de 1998 a 2004, tempo em que aumentou em 42,1% o nmero de concluintes:

Concluintes no ensino fundamental

Duas Barras

Rede estadual

Rede municipal

Rede privada

Total

140 120 100 80 60 40 20 0 1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

O grfico seguinte apresenta o nmero de alunos que concluram o curso, no perodo de 1998 a 2004, tempo em que cresceu em 113,5% o nmero de concluintes:
Concluintes no ensino mdio

Duas Barras

Rede estadual

Rede municipal

Rede privada

Total

90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

128

O grfico a seguir apresenta o nmero de alunos que concluram o curso fundamental em Italva, no perodo de 1998 a 2004, tempo em que o nmero de concluintes caiu em 24,2%:

Concluintes no ensino fundamental

Italva

Rede estadual

Rede municipal

Rede privada

Total

200 180 160 140 120 100 80 60 40 20 0 1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

O grfico seguinte apresenta o nmero de alunos que concluram o ensino mdio, no perodo de 1998 a 2004, tempo em que o nmero de concluintes aumentou em 94,8%:

Concluintes no ensino mdio

Italva

Rede estadual

Rede municipal

Rede privada

Total

160 140 120 100 80 60 40 20 0 1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

129

O grfico a seguir apresenta o nmero de alunos que concluram o curso fundamental em Laje do Muria, no perodo de 1998 a 2004, tempo em que aumentou em 8,7% o nmero de concluintes:

Concluintes no ensino fundamental

Laje do Muria Rede estadual Rede municipal Rede privada Total

160 140 120 100 80 60 40 20 0 1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

O grfico seguinte apresenta o nmero de alunos que concluram o ensino mdio, no perodo de 1998 a 2004, tempo em que o nmero de concluintes aumentou em 13,8%:
Concluintes no ensino mdio

Laje do Muria

Rede estadual

Rede municipal

Rede privada

Total

160 140 120 100 80 60 40 20 0 1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

130

O grfico a seguir apresenta o nmero de alunos que concluram o curso fundamental em Macuco, no perodo de 1998 a 2004, tempo em que o nmero de concluintes caiu em 42,6%:

Concluintes no ensino fundamental

Macuco

Rede estadual

Rede municipal

Rede privada

Total

140 120 100 80 60 40 20 0 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

O grfico seguinte apresenta o nmero de alunos que concluram o ensino mdio, no perodo de 1998 a 2004, tempo em que o nmero de concluintes cresceu em 1,7%:

Concluintes no ensino mdio

Macuco Rede estadual Rede municipal Rede privada Total

100 80 60 40 20 0 1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

131

O grfico a seguir apresenta o nmero de alunos que concluram o curso fundamental em Natividade, no perodo de 1998 a 2004, tempo em que o nmero de concluintes caiu em 22,7%:

Concluintes no ensino fundamental

Natividade Rede estadual Rede municipal Rede privada Total

250 200 150 100 50 0 1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

O grfico seguinte apresenta o nmero de alunos que concluram o ensino mdio, no perodo de 1998 a 2004, tempo em que o nmero de concluintes aumentou em 46,5%:

Concluintes no ensino mdio

Natividade Rede estadual Rede municipal Rede privada Total

400 350 300 250 200 150 100 50 0 1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

132

O grfico a seguir apresenta o nmero de alunos que concluram o curso fundamental em Porcincula, no perodo de 1998 a 2004, tempo em que o nmero de concluintes caiu em 21,6%:

Concluintes no ensino fundamental

Porcincula Rede estadual Rede municipal Rede privada Total

300 250 200 150 100 50 0 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

O grfico seguinte apresenta o nmero de alunos que concluram o ensino mdio, no perodo de 1998 a 2004, tempo em que o nmero de concluintes aumentou em 92,2%:

Concluintes no ensino mdio

Porcincula Rede estadual Rede municipal Rede privada Total

250 200 150 100 50 0 1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

133

O grfico a seguir apresenta o nmero de alunos que concluram o curso fundamental em Santa Maria Madalena, no perodo de 1998 a 2004, tempo em que o nmero de concluintes aumentou em 19,6%:
Concluintes no ensino fundamental

Santa Maria Madalena

Rede estadual

Rede municipal

Rede privada

Total

100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

O grfico seguinte apresenta o nmero de alunos que concluram o ensino mdio, no perodo de 1998 a 2004, tempo em que o nmero de concluintes caiu em 71,9%:
Concluintes no ensino mdio

Santa Maria Madalena

Rede estadual

Rede municipal

Rede privada

Total

120

100

80

60

40

20

0 1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

134

O grfico a seguir apresenta o nmero de alunos que concluram o curso fundamental em So Jos de Ub, no perodo de 1998 a 2004, tempo em que o nmero de concluintes aumentou em 18,9%:

Concluintes no ensino fundamental

So Jos de Ub Rede estadual Rede municipal Rede privada Total

100 80 60 40 20 0 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

O grfico seguinte apresenta o nmero de alunos que concluram o curso, no perodo de 1998 a 2004, tempo em que o nmero de concluintes aumentou em 41,5%:

Concluintes no ensino mdio

So Jos de Ub Rede estadual Rede municipal Rede privada Total

80 70 60 50 40 30 20 10 0 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

135

O grfico a seguir apresenta o nmero de alunos que concluram o curso fundamental em So Jos do Vale do Rio Preto, no perodo de 1998 a 2004, tempo em que o nmero de concluintes caiu em 6,9%:
Concluintes no ensino fundamental So Jos do Vale do Rio Preto Rede municipal Total Rede estadual Rede privada

350 300 250 200 150 100 50 0 1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

O grfico seguinte apresenta o nmero de alunos que concluram o ensino mdio, no perodo de 1998 a 2004, tempo em que o nmero de concluintes aumentou em 32,9%:
Concluintes no ensino mdio So Jos do Vale do Rio Preto Rede municipal Total Rede estadual Rede privada

250

200

150

100

50

0 1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

136

O grfico a seguir apresenta o nmero de alunos que concluram o curso fundamental em So Sebastio do Alto, no perodo de 1998 a 2004, tempo em que o nmero de concluintes caiu em 33,8%:

Concluintes no ensino fundamental

So Sebastio do Alto Rede privada Rede estadual Total Rede municipal

100 80 60 40 20 0 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

O grfico seguinte apresenta o nmero de alunos que concluram o curso, no perodo de 1998 a 2004, tempo em que o nmero de concluintes aumentou em 125,8%:

Concluintes no ensino mdio

So Sebastio do Alto Rede estadual Rede municipal Rede privada Total

100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

137

O grfico a seguir apresenta o nmero de alunos que concluram o curso fundamental em Sumidouro, no perodo de 1998 a 2004, tempo em que o nmero de concluintes cresceu 503,7%:

Concluintes no ensino fundamental

Sumidouro Rede estadual Rede municipal Rede privada Total

180 160 140 120 100 80 60 40 20 0 1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

O grfico seguinte apresenta o nmero de alunos que concluram o curso, no perodo de 1998 a 2004, tempo em que o nmero de concluintes caiu em 8,1%:

Concluintes no ensino mdio

Sumidouro Rede estadual Rede municipal Rede privada Total

100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

138

O grfico a seguir apresenta o nmero de alunos que concluram o curso fundamental em Trajano de Morais, no perodo de 1998 a 2004, tempo em que o nmero de concluintes caiu em 25,6%:

Concluintes no ensino fundamental

Trajano de Morais Rede estadual Rede municipal Rede privada Total

140 120 100 80 60 40 20 0 1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

O grfico seguinte apresenta o nmero de alunos que concluram o ensino mdio, no perodo de 1998 a 2004, tempo em que o nmero de concluintes aumentou em 97,1%:

Concluintes no ensino mdio

Trajano de Morais Rede estadual Rede municipal Rede privada Total

100 80 60 40 20 0 1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

139

O grfico a seguir apresenta o nmero de alunos que concluram o curso fundamental em Varre-Sai, no perodo de 1998 a 2004, tempo em que o nmero de concluintes aumentou em 14,9%:

Concluintes no ensino fundamental

Varre - Sai Rede estadual Rede municipal Rede privada Total

140 120 100 80 60 40 20 0 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

O grfico seguinte apresenta o nmero de alunos que concluram o ensino mdio, no perodo de 1998 a 2004, tempo em que o nmero de concluintes aumentou em 126,8%:

Concluintes no ensino mdio

Varre - Sai Rede estadual Rede municipal Rede privada Total

140 120 100 80 60 40 20 0 1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

140

Anexo 4 - Como funciona o ciclo de receitas prprias, transferncias e despesas, e como foi a evoluo da legislao sobre royalties no Brasil Receitas prprias As receitas municipais so compostas por receitas prprias, a includas as receitas tributrias, como o Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), o Imposto sobre a Transmisso de Bens Imveis (ITBI), o Imposto sobre Servios (ISS), as taxas e as contribuies de melhoria, mais as receitas patrimonial, de contribuio, agropecuria, industrial, de servios e outras receitas correntes. Mais recentemente, foram considerados o Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF) e os royalties tambm como receitas prprias. Eventuais operaes de crdito e alienao de bens tambm entram na receita prpria municipal como receita de capital.

Transferncias da Unio e do Estado As transferncias da Unio compem-se do Fundo de Participao dos Municpios (FPM), o Imposto Territorial Rural (ITR), o retorno de parte do Imposto sobre Circulao de Mercadorias com desonerao para exportao (Lei Complementar n 87/96 conhecida como Lei Kandir) e outras transferncias correntes e de capital. Destas, a mais importante o FPM. Os percentuais pertinentes aos recursos entregues pela Unio, por intermdio dos Fundos de Participao, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios constam dos artigos 159 e 161 da Constituio Federal. O primeiro define a forma de rateio no mbito da federao, enquanto que o ltimo estabelece, entre outras providncias, que o Tribunal de Contas da Unio tem competncia para calcular as quotas do Fundo de Participao dos Municpios, do Fundo de Participao dos Estados e do Distrito Federal, e dos Fundos de Financiamento do Norte, Nordeste e Centro-Oeste. Esse clculo obedece aos critrios fixados em legislao complementar e ordinria. Nos termos do inciso I do art. 159 da Constituio da Repblica, a Unio entregar, do produto da arrecadao dos impostos sobre renda e proventos de qualquer natureza e sobre produtos industrializados, quarenta e sete por cento na seguinte forma: a) 21,5% ao Fundo de Participao dos Estados de do Distrito Federal; b) 22,5% ao Fundo de Participao dos Municpios; (tramita no Senado Federal
proposta de Emenda Constitucional EC 225 , j aprovada na Cmara Federal, que eleva o percentual para 23,5%);

141

c) 3% para aplicao e programas de financiamento ao setor produtivo das regies Norte, Nordeste e Centro-oeste, atravs de suas instituies financeiras de carter regional, de acordo com os planos regionais de desenvolvimento, ficando assegurada ao semi-rido do Nordeste a metade dos recursos destinados Regio, na forma que a lei estabelecer. O Fundo de Participao dos Municpios matria disciplinada inicialmente pela Lei n. 5.172, de 25 de outubro de 1966, alterada pelo Decreto-lei n. 1.881, de 27 de agosto de 1981 e complementada pela LC n. 62/89, alterada pela Lei Complementar n. 74, de 30 de abril de 1993, observando, atualmente, o disposto na Lei Complementar n. 106, de 26 de maro de 2001. Integraram a base de clculo das transferncias ao Fundo de Participao dos Municpios, alm do montante da arrecadao do Imposto de renda e do Imposto sobre Produtos Industrializados, os respectivos adicionais, juros e multa moratria, cobrados administrativamente ou judicialmente, com a correspondente atualizao monetria paga. Do produto da arrecadao, 22,5% sero destinados ao FPM e sero atribudos: 10% aos municpios das capitais dos Estados; 86,4% aos demais municpios do pas. 3,6% para o fundo de reserva a que fazem jus os municpios com populao superior a 142.633 habitantes (coeficiente de 3.8), excludas as capitais.

Os critrios atualmente utilizados para o clculo dos coeficientes de participao dos Municpios esto baseados na Lei n.. 5.172/66 (Cdigo Tributrio Nacional-CTN) e no Decreto-Lei N. 1.881/81. O clculo das quotas individuais de cada Municpio obedece a critrios distintos. So fixadas faixas populacionais, cabendo a cada uma delas um coeficiente individual. O mnimo de 0,6 para Municpios com at 10.188 habitantes, e o mximo 4,0 para aqueles acima de 156 mil. Para as Capitais, o coeficiente fixado se d de acordo com o inverso da renda per capita de sua populao, aplicado sobre o montante de 10% da receita. Para os municpios do interior fixado um percentual para cada Estado em funo de sua populao. Esse percentual aplicado sobre os 86,4% da receita destinada aos municpios do interior, formando-se assim um "bolo" para cada Estado. Esse montante dividido pelo somatrio dos coeficientes de todos os Municpios do Estado, excluda a Capital. O valor obtido multiplicado pelo

142

coeficiente individual de cada um, resultando assim no valor distribudo a cada municpio. Anualmente, o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica - IBGE, divulga estatstica dos municpios e o Tribunal de Contas da Unio, com base nessa estatstica, elabora e publica os ndices do FPE e do FPM para o exerccio seguinte. Finalmente, as transferncias do Estado compem-se do Imposto sobre Circulao de Mercadorias (ICMS), o Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores (IPVA), o retorno do Imposto sobre Produtos Industrializados com desonerao para exportao, o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Bsico e de Valorizao dos Profissionais da Educao (FUNDEB) e outras transferncias correntes e de capital. Destas, a mais importante o ICMS. A Constituio Federal dispe que 25% do produto da arrecadao do ICMS pertencem aos municpios e devem ser a estes creditados, conforme os seguintes critrios: , no mnimo, na proporo do valor adicionado nas operaes relativas circulao de mercadorias e nas prestaes de servios, realizadas em seus territrios. At , de acordo com o que dispuser lei estadual ou, no caso dos Territrios, lei federal.

O valor adicionado (VA), em termos de frmula matemtica sinnimo de PIB, uma vez que VA=VP-CI, (PIB=VP-CP), onde VP o valor da produo, ou seja, o que foi faturado com tudo que foi produzido; e o CI o consumo intermedirio, que d conta daquilo que foi consumido no processo produtivo, ou, ainda, o valor de compra de um produto e o valor da revenda. Os valores so fornecidos pelas empresas Secretaria Estadual de Fazenda, atravs da DECLAN anual. Em sntese, o valor adicionado para cada municpio, apurado a cada ano, corresponder diferena entre o valor final constante da nota fiscal de venda (sada) das mercadorias comercializadas pela indstria, pelo comrcio e pelo produtor, deduzido o valor final constante da nota fiscal da compra das mercadorias (entrada), mais o valor dos servios prestados no municpio. Sua apurao para o ano t se d no ano t-1, com base no valor adicionado nos exerccios t-2 e t-3.

143

A frao correspondente a restante dos 25% do ICMS repassados aos municpios fluminenses obedecem Lei Estadual/RJ n. 2664/96, onde so considerados os seguintes ndices calculados por frmulas matemticas: ndice de Populao - (INP): relao percentual entre a populao residente no municpio e o total da regio, segundo o IBGE; ndice da rea Geogrfica - (INA): relao percentual entre a rea

geogrfica do municpio e o total da regio, informado pela Fundao Centro de Informaes e Dados do Rio de Janeiro CIDE; ndice da Receita Prpria - (INP): relao percentual entre a receita prpria arrecadada com origem em tributos de competncia municipal e a arrecadao do ICMS no municpio, baseada em dados relativos ao ano civil imediatamente anterior, fornecidos pelo TCE-RJ; ndice de Cota Mnima - (INC): parcela em igual valor para os todos municpios de uma mesma regio; ndice de Ajuste Econmico - (IAE): percentual a ser distribudo entre os municpios de uma mesma regio, proporcionalmente soma inversa dos ndices de populao, rea e valor adicionado de cada municpio em relao ao total da regio. Os repasses do ICMS e do FPM representam para a maioria das Prefeituras a grande fonte dos seus recursos, e com eles se paga a folha de pagamento. No se pode pagar pessoal com recursos de royalties. Ocorre que, estando os municpios limitados em 60% da sua receita corrente lquida para gastos com pessoal e que a maioria se encontra esbarrando naquele limite mximo, qualquer reduo nos repasses de ICMS e do FPM poder significar demisso de pessoal para ajustar-se Lei de

Responsabilidade Fiscal. As Prefeituras geralmente pagam baixos salrios. Portanto, no h como reduzir, ainda mais, os salrios dos funcionrios utilizando o critrio (poltico) de se dividir poucos recursos para muitos, usando como argumento o nvel de desemprego local. O que deve ser feito utilizar o critrio (econmico), buscando instalar no municpio empresas que gerem empregos e aumentem a arrecadao de ICMS, crescendo, com isso, os repasses Prefeitura para melhor remunerar seus funcionrios. Finalmente, pode-se afirmar que o percentual de participao de cada municpio est intimamente ligado ao ICMS por ele gerado, atravs das suas indstrias, comrcio,

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servios, agricultura e pecuria. Portanto, se h reduo na arrecadao do ICMS dentro do municpio, esta reduo se reflete, diretamente, no seu percentual de participao e, conseqentemente, reduz o repasse de recursos do Estado Prefeitura no futuro.

Despesas A execuo da despesa ser precedida da licitao, sua dispensa ou declarao de inexigibilidade. A criao, expanso ou aperfeioamento de ao governamental que acarrete aumento da despesa ser acompanhado de estimativa do impacto oramentriofinanceiro no exerccio em que deva entrar em vigor e nos dois subseqentes; declarao do ordenador da despesa de que o aumento tem adequao oramentria e financeira com a lei oramentria anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes oramentrias. A realizao da despesa compreende o empenho, a liquidao e o pagamento. Os municpios devero aplicar pelo menos 25%, no mnimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferncias de impostos, na manuteno e desenvolvimento do ensino. Da mesma forma, 15% em sade. Ao contrrio dos gastos com a manuteno e desenvolvimento do ensino e nas aes e servios pblicos de sade, as despesas de pessoal tm fixado um percentual mximo de despesas. Para feito do limite mximo, entende-se como despesa com pessoal: o somatrio dos gastos com os ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funes ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer espcies remuneratrias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variveis, subsdios, proventos da aposentadoria, reformas e penses, inclusive adicionais, gratificaes, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuies s entidades de previdncia. Os valores dos contratos de terceirizao de mo-de-obra que se referem substituio de servidores e empregados pblicos sero contabilizados como Outras Despesas de Pessoal, entrando no clculo dos gastos com pessoal. A despesa com pessoal, em cada perodo de apurao de 12 meses, no poder exceder os 60% da receita corrente lquida, deduzidas algumas despesas especficas. Entende-se como receita corrente lquida o somatrio das receitas tributrias, de contribuies, patrimoniais, industriais, agropecurias, de servios, transferncias correntes e outras receitas correntes, deduzidas a contribuio dos servidores para o

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custeio do seu sistema de previdncia e assistncia social e as receitas provenientes de compensao financeira entre os regimes de previdncia.

Evoluo da legislao sobre royalties no Brasil Sobre este tema especfico, so apresentados exertos de um artigo em que fui coautor, juntamente com Conceio, Murta e Nazareth (2006): O crescimento das receitas de participaes governamentais incidentes sobre a explorao e a produo de petrleo e gs natural vem beneficiando tanto o Estado do Rio de Janeiro como, especialmente, os nove municpios localizados na Zona de Produo Principal da Bacia de Campos. Mais de seis anos aps o estudo pioneiro por Quintella (2000), permanece em expanso a influncia exercida por tais indenizaes nas finanas pblicas do Estado e das municipalidades do Rio de Janeiro, na medida em que os recursos disponibilizados para o errio estadual a ttulo de royalties, royalties excedentes e participaes especiais atingiram R$4 bilhes em 2005, ante os R$190 milhes observados em 1999, representando uma expanso de 2.100 % em seis anos. J os nove municpios fluminenses, no mesmo perodo, elevaram suas receitas provenientes da mesma fonte de R$ 206,7 milhes para R$ 2,1 bilhes, obtendo um crescimento de 1.000 %. Apesar de alta, a produo fluminense ainda no alcanou seu pico, o que, estima-se, dever ocorrer em 2010. Ou seja, a despeito da grandiosidade dos nmeros, sucessivos recordes de produo devero ser alcanados no futuro prximo. A legislao estabelece que, entre outras possibilidades, os entes federados em cujo territrio ou plataforma continental ocorra a atividade exploratria ou que, na forma legalmente definida, sejam confrontantes a essas reas percebero indenizao pecuniria, sob o nome de participaes governamentais obrigatrias, nas modalidades de royalties e participaes especiais, cujo clculo obedece a complexa frmula, envolvendo diversas variveis, dentre as quais o volume de produo (MACHARETE, 2001). Com efeito, o aumento do volume tem levado ao crescimento dos valores indenizatrios recebidos pelos entes federados fluminenses nos ltimos anos, como j mencionado. Adicionalmente, h de se considerar que, em um futuro no muito distante, devero comear a serem pagas novas participaes, quando iniciada a extrao de petrleo e gs na Bacia de Santos em rea confrontante com o Rio de Janeiro, promovendo o ingresso de um maior nmero de municpios fluminenses no grupo dos

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mais beneficiados pelos recursos do petrleo. Por essa razo, torna-se relevante e premente o estudo aprofundado dessa questo em todas as suas vertentes, adotando viso prospectiva, com base nas experincias recentes, projetando cenrios que envolvam a existncia de recursos e seu esperado esgotamento. Ganha relevo tal preocupao luz das palavras de Pacheco (2003), que, ao estudar o impacto das receitas de royalties e participaes especiais sobre os municpios fluminenses integrantes da bacia de Campos, no verificou a existncia de aes concretas para a promoo de um projeto de sustentabilidade e de diversificao da base produtiva local. O aparato legal e institucional que regula as atividades ligadas ao petrleo e gs natural no Brasil foi sensivelmente alterado nas ltimas dcadas. Tais modificaes operaram no seguinte sentido: a progressiva ampliao da rea e das atividades sobre as quais incide o pagamento das compensaes financeiras; o aumento nos percentuais a elas correspondentes; e a reduo do prazo de recolhimento dos pagamentos devidos, resultando em expressivo aumento do volume total das participaes governamentais pagas aos beneficirios. O conjunto de normas legais referentes ao pagamento de royalties tem origem na Lei n 2.004, de 3 de outubro de 1953, que, entre outras disposies relevantes, criou a Petrobras e a obrigatoriedade de que a empresa e suas subsidirias pagassem, trimestralmente, aos estados e territrios brasileiros onde estivessem localizadas a lavra de petrleo e xisto betuminoso e a extrao de gs uma indenizao correspondente a 5% sobre o valor do leo, do xisto ou do gs extrados; cabendo 20% do que recebessem aos municpios, ou seja, 1% do total dos royalties, segundo a produo de leo de cada um. A Lei dispunha sobre a Poltica Nacional do Petrleo, estabelecia o monoplio da Unio sobre as atividades integrantes da indstria do petrleo e definia as atribuies do Conselho Nacional do Petrleo (CNP), alm de estabelecer que a Unio estava autorizada a constituir empresa estatal para execuo do monoplio, incluindo a execuo de quaisquer atividades correlatas ou afins quelas monopolizadas. Cuidou ainda de estabelecer que os recursos recebidos pelos entes beneficiados deveriam ser aplicados, preferencialmente, na produo de energia eltrica e na pavimentao de rodovias 5.

Art. 27, 1 a 4 da referida Lei.

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Com o incio da explorao e produo de petrleo no mar, a Lei n 7.453, de 27 de dezembro de 1985, sujeitou tambm esse tipo de atividade ao pagamento de royalties, mantendo o mesmo percentual de 5%, assim distribudos: 1,5% da arrecadao aos estados confrontantes com poos produtores; 1,5% aos municpios confrontantes com poos produtores e queles pertencentes s reas geoeconmicas dos municpios confrontantes; 1% ao Ministrio da Marinha; e 1% para constituir um Fundo Especial, a ser repartido entre todos os estados e municpios da Federao. Acompanhando as mudanas na distribuio dos recursos, com ampliao dos beneficirios, essa lei estabeleceu que os valores da indenizao recebidos pelos estados, territrios e municpios passariam a ser aplicados, preferencialmente, em energia, pavimentao de rodovias, abastecimento e tratamento de gua, irrigao, proteo ao meio ambiente e saneamento bsico 6. A Lei n 7.525, de 22 de julho de 1986, por sua vez, estabeleceu normas complementares s ento vigentes, introduzindo os conceitos de regio geoeconmica e de extenso dos limites territoriais dos estados e municpios litorneos na plataforma continental, conceitos estes aplicados at hoje na distribuio dos royalties decorrentes da produo martima de petrleo e gs natural (GUTMAN e LEITE, 2003). Para fins de clculo dos valores indenizatrios, a Lei atribuiu Fundao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE a responsabilidade pelo traado das linhas de projeo dos limites territoriais dos estados, territrios e municpios confrontantes. Os critrios utilizados foram: a linha geodsica ortogonal costa para indicao dos estados onde se localizam os municpios confrontantes; ou o paralelo at o ponto de sua interseo com os limites da plataforma continental, isto , seqncia da projeo alm da linha geodsica ortogonal costa, segundo o paralelo para a definio dos municpios confrontantes no territrio de cada estado. O Decreto 93.189, de 29 de agosto de 1986, regulamentou o traado de linhas de projeo dos limites territoriais dos estados, territrios (existentes poca) e municpios a ser utilizado pelo IBGE para a definio de poos confrontantes. O IBGE ainda ficou responsvel, com base nas informaes sobre a explorao de novos poos e instalaes e reativao ou desativao de reas de produo fornecidas pela Petrobras (que detinha o monoplio dessas atividades na ocasio), pela

Art. 1, 3 da referida Lei.

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definio da abrangncia das reas geoeconmicas, bem como dos municpios includos nas zonas de produo principal e secundria7. Em 1988, a Constituio Federal 8 assegurou aos estados, Distrito Federal, municpios e rgos da Administrao Direta da Unio participao no resultado da explorao do petrleo ou gs natural, de recursos hdricos para fins de gerao de energia eltrica e outros recursos minerais no respectivo territrio, plataforma continental, mar territorial ou zona econmica exclusiva, ou, ento, compensao financeira por essa explorao; que viria a ser posteriormente instituda pela Lei Federal n 7.990, de 28 de dezembro de 1989, e regulamentada pelo Decreto n 01, de 11 de janeiro de 1991. De acordo com esse Decreto, a alquota de 1,5% devida aos municpios confrontantes e suas respectivas reas geoeconmicas 9 passou a ser repartida entre os municpios integrantes da Zona de Produo Principal (60%) 10, os integrantes da Zona de Produo Secundria (10%) 11, e aqueles integrantes da Zona Limtrofe (30%) 12. A aprovao dessas normas alterou a distribuio dos royalties, incluindo entre os beneficirios os municpios onde se localizassem instalaes de embarque e desembarque de petrleo ou de gs natural. Para acomodar essa mudana, reduziu-se de 1% para 0,5% o percentual relativo ao Fundo Especial, destinando-se os demais 0,5% aos municpios com instalaes martimas ou terrestres de embarque ou desembarque. Complementando essa regulamentao, a Lei Federal n 8.001, de 13 de maro de 1990, alterou a periodicidade dos pagamentos da indenizao, de trimestral para mensal, vedando aos entes a aplicao desses recursos em pagamento de dvidas ou no quadro permanente de pessoal, mas sem especificar em que reas deveriam ser aplicados. Finalmente, a Lei n 9.478, de 6 de agosto de 1997, aumentou de 5% para 10% a alquota bsica dos royalties 13, mantendo inalterados os critrios de distribuio para a parcela do valor dos royalties prevista no contrato de concesso que representam os 5% estipulados pela Lei n 7.990/89, acima resumidos, e introduziu uma forma
Arts. 9 e 10 da referida Lei. Arts. 20, 1, e 21, inc. XIX. 9 Art. 5 da referida Lei. 10 Rateados entre todos, na razo direta da populao de cada um, assegurando-se ao municpio que concentrasse as instalaes industriais para processamento, tratamento, armazenamento e escoamento de petrleo e gs natural 1/3 (um tero) da cota desse item. 11 Rateados entre eles, na razo direta da populao dos distritos cortados por dutos. 12 Rateados entre eles, na razo direta da populao de cada um, excludos os municpios integrantes da Zona de Produo Secundria. 13 A lei prev que esta alquota poder ser reduzida pela ANP at um limite de 5%, tendo em conta os riscos geolgicos, as expectativas de produo e outros fatores.
8 7

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diferenciada de distribuio para a parcela que excede os 5%, dependendo se a lavra ocorre em terra ou na plataforma continental. As regras introduzidas pela Lei n 9.478/97 e atualmente em vigor incluem a indicao dos pagamentos a serem feitos pelas empresas exploradoras aos entes da federao a ttulo de compensao financeira pelo resultado da explorao, desenvolvimento e produo de petrleo e gs natural , as chamadas participaes governamentais 14, quais sejam: bnus de assinatura pagamento ofertado na proposta para obteno da concesso, pago na assinatura do contrato (art. 46); royalties incidentes sobre a produo comercial de cada campo de petrleo e gs natural, em montante correspondente a um mnimo de 5% e um mximo de 10% da produo, calculado em funo dos preos de mercado do petrleo, gs natural ou condensado, das especificaes do produto e da localizao do campo (arts. 47 a 49); participao especial calculada sobre os lucros dos campos de grande volume de produo ou grande rentabilidade (art. 50); e pagamento pela ocupao ou reteno de rea fixado por quilmetro quadrado ou frao da superfcie do bloco, a ser pago anualmente, podendo ser aumentado pela ANP no caso de prorrogao do prazo de explorao. Alm dessas, a Lei estabeleceu o pagamento, aos proprietrios de bloco localizado em terra, de participao equivalente a um percentual varivel entre cinco dcimos por cento e um por cento da produo de petrleo ou gs natural, a critrio da ANP (art. 52). Como j foi comentado, embora tenha estabelecido a alquota bsica dos royalties em 10%, a legislao atual manteve os mesmos critrios de distribuio da parcela at 5% anteriormente definidos pela Lei n 7.990/89. Por outro lado, para a parcela do valor dos royalties que excede a cinco por cento da produo, a Lei estabeleceu, no seu art. 49, que quando a lavra ocorre no mar, caso do estado do Rio de Janeiro, devero ser pagos, desse valor, 22,5% aos estados e 22,5% aos municpios, todos eles produtores confrontantes; 15% ao Ministrio da Marinha, para atender aos encargos de fiscalizao e proteo das reas de produo; 7,5% aos municpios afetados pelas operaes de embarque e desembarque de petrleo e gs natural; 7,5% para a constituio de um Fundo Especial, a ser distribudo entre todos os estados, territrios e municpios; e, por fim, 25% ao Ministrio da Cincia e Tecnologia. Os municpios produtores e os confrontantes com campos petrolferos de elevada produo e alta rentabilidade passaram a fazer jus, ainda, s participaes
O regime de participaes governamentais foi regulamentado pelo Decreto n 2.705/98, que definiu os critrios para o seu clculo e sua cobrana.
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especiais, caso de alguns dos municpios confrontantes com a Bacia de Campos, o que tende a acentuar a concentrao na distribuio dos recursos do petrleo entre os municpios beneficirios desta regio. Em contraste com a forma como so calculados e pagos os royalties, a participao especial aplicada sobre a receita lquida da produo trimestral de cada campo, ou seja, o lucro do campo, que apurado deduzindo-se da receita bruta da produo os royalties, os investimentos na explorao, os custos operacionais, a depreciao e os tributos previstos na legislao em vigor. Os recursos das participaes especiais so calculados por campo, utilizando alquotas progressivas, que variam de zero a 40%, em razo do tempo e da localizao da lavra, segundo o Decreto 2.705/98 (art. 21) sendo os procedimentos detalhados nas Portarias da ANP (Gutman e Leite, 2003). De acordo com o art. 50 da Lei, 40% dos recursos das participaes especiais vo para o estado onde ocorrer a produo em terra ou que seja confrontante com a plataforma continental onde se realizar a produo e 10% vo para o municpio com aquelas mesmas caractersticas. Os 50% restantes vo para a Unio, sendo 40% ao Ministrio de Minas e Energia e 10% ao Ministrio do Meio Ambiente, dos Recursos Hdricos e da Amaznia Legal 15. Alm dessas disposies, a Constituio de 1988 assegurou ao conjunto dos municpios brasileiros (no s os produtores) a transferncia de 25% da parcela do valor dos royalties at 5% recebida pelos respectivos estados, mediante os mesmos critrios vigentes de repartio do ICMS, dispositivo regulamentado pelo art. 9 da Lei Federal n 7.990/89. Estes so os recursos que esto inflando os oramentos dos municpios objeto deste trabalho. Em suma, as mudanas na legislao elevaram o valor dos royalties recolhidos para as trs esferas governamentais, beneficiando mais os municpios nessa repartio, alm de terem contribudo para reduzir o lapso temporal entre o fato gerador e o pagamento das compensaes financeiras e promover um processo rpido de correo dos royalties em funo da variao dos preos internacionais do petrleo e gs natural.

Pela Lei, os recursos do Ministrio de Minas e Energia destinam-se ao financiamento de estudos e servios de geologia e geofsica aplicados prospeco de petrleo e gs natural e os do Ministrio do Meio Ambiente, ao desenvolvimento de estudos e projetos relacionados com a preservao do meio ambiente e recuperao de danos ambientais causados pelas atividades da indstria do petrleo.

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