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Captulo 4 ORDENAMIENTO TERRITORIAL

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EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL

Se han seleccionado ocho ponencias de las que se presentaron sobre el tema, por ser las ms representativas del frabajo actual de la Universidad Nacional de Colombia. Tres de ellas se concenfran en la situarn actual de la elaboracin y trmite de la ley orgnica establecida en la Constitucin del 91; dos se refieren a las posibles funciones de la Urversidad Nacional de Colombia en el tema de ordenamiento, especialmente en relacin con la ley 388 de 1997, y las fres ltimas descrben casos en los que la Universidad ha colaborado con los municipios en la defirrn de su ordenamiento. La primera constituy un aporte interesante del Departamento de Planeacin Nacional y del PNUD al Seminario, escrita por Jos Oswaldo Espinosa y scar Ismael Snchez, en la cual se reflexiona sobre "el sentido de impulsar una ley orgnica de ordenamiento territorial en la actual coyuntura", pregunta que estaba en las mentes de muchos asistentes. La respuesta de Espinosa y Snchez es positiva y se fundamenta en la situacin actual de muchas regiones ingobernables o insostenibles en lo econmico o en lo ecolgico, situarn que podra mejorar con una actuacin naronal. La segunda ponencia avanza en el tema desde una aproximarn crtica de Miguel Borja, del lEPRI. Borja reaUza un anUsis incisivo del proceso realizado desde 1991 para ejecutar el mandato constituronal y hace nfasis en las contradicrones surgidas desde diferentes campos ideolgicos, agudizadas por la situarn econmica de numerosos municipios y por su localizacin dentro del rea del corlicto armado. Al descrbir el actual proyecto de ley, Borja recomienda tener en cuenta tanto las geografas surgidas de la dinmica social y econmica del pas como las nuevas aproximarones tericas a las nociones de desarrollo y de orden.
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lgi,loCA.RRlz.oSA U M A A

La tercera ponenra, escrita por Daro Fajardo, profesor del Instituto de Estudios Ambientales, IDEA, profundiza en las diferentes dimensiones del ordenamiento territorial y en su relacin con las acciones de apropiacin del espacio. Fajardo estudia los procesos histricos que conformaron las poUticas de poblamiento y de tenencia como determinantes de los diferentes pafrones de la situacin actual y, finalmente, hace recomendaciones concretas para evitar que la ley orgnica "carezca de organirdad" y responda ms a un proyecto de Narn que a modas ideolgicas. La cuarta ponencia, escrita por Luis Roberto Martnez, profesor del Departamento de Urbanismo, analiza las diferencias entre el mbito jurdico y el mbito de gesfin en los que se consfruyen los Planes de Ordenamiento Terrtoral de los municipios. Martnez aclara las diferencias enfre los planes integrales de desarroUo y los planes de ordenamiento, hace nfasis en los nuevos conceptos infroducidos desde la Consttucin del 91 e identifica las incoherencias existentes entre lo jurdico y lo operativo. Para Martnez, es evidente "la carenra de una cultura de ordenamiento territorial en el pas" y es fundamental la misin de la Universidad Nacional de Colombia al respecto. La quinta ponenra fue escrita por un grupo de profesores del Departamento de Urbanismo: Alberto Gmez, Carlos Torres, Edmundo Prez, Luis Roberto Martnez y el insfructor asociado Alvaro Ibat. Describe la lnea de profundizacin en ordenamiento del territorio que lleva ya un ao de trabajo en la Facultad de Artes, con un marco de referencia muy ampUo e interdiscipUnario en el que se considera la "complejidad inherente a la sostenibilidad de los procesos de desarrollo y de vida", apUcado a una esfructura de fres ejes: desarroUo, accin y territorio. La sexta ponencia, presentada por Fernando A. Montealegre, Nelson Lozano, Francisco Gmez y Carlos Arturo Escobar del Posgrado en Planeacin Urbano Regional y la Facultad de Arquitectura de las sedes de Palmira y Medelln, present los resultados de la asesoria proporcionada al municipio de El Cerrito para su ordenamiento territorial. Se describe la aplicacin de los modelos de Holdridge y de Tosi para establecer las "zonas de vida" y la capacidad de uso potenral de los ecosistemas del munirpio y se proporcionan resultados en trminos de los confUctos por el uso del suelo en zonas esperficas. La sptima ponenra, titulada El ordenamiento territorial de Itag, un munirpio industrial en el rea metropoUtana del VaUe de Aburra, fue elaborada por Humberto CabaUero, Luis GuiUermo Posada, Frangoise Coup y AureUo Arango, profesores del Instituto de Estudios Ambientales de la
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PRLOGO

sede de MedeUn, y describe la experiencia de asesora para la elaborarn de los POT de ese municipio. El frabajo se fundamenta en un diagnstco de interrelarones enfre "hombre y esparo" y adopta una interesante metodologa "multdiscpUnaria e interdisrpUnaria" para proporronar recomendaciones concretas al municipio. La octava y ltima ponencia pertenece al grupo conformado por Carlos Alberto Escobar,Alejandro Jaramlo y Jhohan Carlos Alvarez, Fernando SeviUa, Carlos Alberto Gmez y Jhon Jairo JaramiUo, quienes describen el apoyo dado por el Departamento de Ingenieria y el Insttuto de Estudios Ambientales, IDEA, de la sede de Palmira a los esquemas de ordenamiento territorial de los municipios de San Sebastin y Piamonte. Se especifican los conceptos y la metodologa utizados y se hace nfasis en la utizacin de diferentes mtodos para asegurar la parfirpacin efectiva de la poblacin y su compenefracin con el grupo acadmico. Las ocho ponencias son bastante usfrativas del estado del proceso de ordenamiento territorial en Colombia y de las posibidades que tiene la Universidad Naronal de Colombia de actuar como lder, critico y apoyo del proceso. Se frata tambin de una buena demosfracin de la posibilidad de enfocar el tema desde muy diferentes disrpUnas. La lectura de todas eUas proporciona una mayor claridad sobre las dificultades y la complejidad del ordenamiento tanto en lo terico como en lo operativo. La bsqueda del orden en el territorio es vUda como proposito nacional en estos momentos de confusin pero, a mi modo de ver, tiene una dificultad fundamental que reside en la posibiUdad de lograr ese ambicioso objefivo. Tal vez el problema mayor reside en la palabra orden que se usa en castellano para reemplazar la palabra que se emplea en francs para sigrdficar algo menos universal, y que podra traducirse como orgarzacin. En espaol y en nuesfra tradicin poUtca, el concepto de orden tene connotaciones autortarias y desde al paradigma de la complejidad el logro del orden se ve ms como una utopa que como una posibidad real. Por ofra parte, el origen esttco del concepto de orden lo relatviza culturalmente: lo que est ordenado para algunos no lo est para ofros. Estos fres problemas pueden afectar tanto la consfruccin terica como la reaUzacin del ordenairento territorial en Colombia. "-,. Julio Carrizosa Umaa Profesor, Instituto de Estudios Ambientales - IDEA, Bogot, Universidad Nacional de Colombia
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L A IMPORTANCIA DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN LA INTEGRACIN, LA COMPETITIVIDAD Y EL DESARROLLO

Jos Oswaldo Espinosa Cuervo y scar Ismael Snchez Romero*

b n la coyuntura de crisis econmica, fiscal, soral y poltica que vive el pas, el ordenamiento territorial, como poltica de Estado e instrumento de planificacin, gestn y construccin colectva de pas, se constituye en un medio fundamental para propirar y promover la integrarn, el desarroUo y la competitividad territorial, enfre ofras, por las siguientes razones.

COLOMBIA DEBE PREPARARSE PARA SER U N PAS GANADOR EN EL M U N D O DE LA

GLOBALIZACIN Y LA ECONOMA INTERNACIONAL

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V-

La globalizacin ofrece grandes oportunidades y acarrea amenazas que el Estado y el gobierno necesitan comprender para orientar el ordenamiento y la organizacin territorial con el fin de aprovechar las ventajas del territorio, la diversidad tnica y cultural, la biodiversidad natural y geogrfica, y la ubicarn esfratgica de Colombia en el extremo noroccidental de Amrica del Sur pues limita con once pases: cinco con fronteras terresfres (Brasil, Ecuador, Panam, Per y Venezuela) y seis con fronteras martimas (Costa Rica, Estados Unidos, Hait, Honduras, Nicaragua y RepbUca Domirdcana). En el mbito planetario, Colombia posee numerosos ecosistemas caracterizados por su diversidad gentca y su funcin reguladora de sistemas hidrolgicos mundiales como el Amazonas y la Orinoquia, e internos como el Choc biogeogrfico, los valles del Magdalena y Cauca entre otros. Asimismo, en el pas se encuentra gran variedad tanto de cUmas como de producciones agropecuarias y forestales; fiene costas sobre los ocanos Atlntico y Pacfico que posibiUtan mlfiples flujos econmicos, sorales y
* Asesores del Proyecto de profundizacin de la Descentralizacin en Colombia. DNP-DDTPNUIX:ol/99/002. ^ . j .

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ESPINQSA-,S.MCH.EZ....

culturales. Estos recursos bien utizados permitiran el desarroUo del pas de una manera competitiva, en beneficio de la sociedad colombiana y del planeta. Tambin es necesario idenfificar riesgos y amenazas y defin planes de contingencia para mitigar los impactos negativos de la globalizacin, como es la tendenra a la estandarizacin sin el reconocimiento de lo diverso, y la perdida de identidad, entre ofros. El Presidente del Banco Mundial, James D. Wolfensohn, afirma:
Hasta el momento, los comentarios econmicos han girado en tomo al avance de la globalizadn y se ha prestado mucha menos atencin a las fuerzas de la localizad n . En ambos casos, sin embargo, lo ms importante es trascender los conceptos fradicionales del crecimiento econmico y hacer del hombre -sus oportunidades, salud, bienestar, educadn e inclusin- el protagonista de los planes de desarrollo para el siglo XXI.

En este punto, surge un nuevo fenmeno, el de la glocalizacin, como una dimensin integrada de lo global y lo local, que se afectan recprocamente. La glocalizacin se puede entender en dos vas: pensar globalmente y actuar localmente, o tambin pensar localmente para impactar mundialmente. Colombia ser fuerte en la medida que se prepare sobre el reconocimiento de su realidad, su biodiversidad y sus valores culturales e histricos, como parte constituyente de su identidad nacional. En el informe elaborado por el Foro Econmico Mundial de Davos, Suiza, en 1999, Singapur ocup el primer lugar en competitividad, seguido por Estados Unidos, Hong Kong, Taiw^n, Canad, Suiza, Luxemburgo, el Reino Unido, Holanda e Irlanda. En el caso latinoamericano, Chile ocupaba el puesto 21, enfre Austria (20) y Corea del Sur (22); Mxico el nmero 31, enfre Tailandia (30) y China (32); Costa Rica el 34, entre FiUpinas (33) e ItaUa (35). Otros lugares los ocupan Per, 36; Argentina, 42; El Salvador, 46; Venezuela, 50; Bras, 51; Ecuador, 53; enfre tanto Colombia ocupaba el lugar 54, y BoUvia el 55. Lo anterior seala la importancia de que el pas se prepare concienzudamente para asumir la globaUzarn. Internamente, Colombia puede evaluarse mediante el indicador de competitividad' territorial elaborado por el CRECE, DANE y el IRiy, el
1. Competitividad es la capacidad de desarrollar una actividad econmica exitosa en el nuevo contexto de globalizacin e internacionalizacin de la economa. La identificacin y aprovechamiento de ventajas comparativas en un escenario geogrfico, social y econmico depende de condidones de capital humano (educadn y salud, principalmente), soporte institudonal (reglas claras, tecnologa, bienes pblicos) y entorno regional (cultura, recursos naturales e infraestructura) que hacen posible las dedsiones de calidad en los actores del proceso econmico. CRECE, DANE, IRD (Instut de Recherche pour le Developpement). Dinmicas sodoeconmicas del espado colombiano, 1999.

2.

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cual se calcul aplicando a los departamentos colombianos la metodolo^a que utiliza el World Economic Forum (WEF) paia establecer el tango anual de competitividad entre pases. El ndice corresponde a un promedio de los siguientes ocho factoresi fortaleza de la economa, intermediacin, gobierno, administracin privada, Infraestructura, denda y tecnologa, finanzas y recursos humanos. Los ms altos ndices de competitividad en Colombia se hallan en el centro geogrfico del pas y rodeado de extensas y elevadas cordilleras, muestra condiciones de competitividad muy superiores a las del resto del pas. Medelln est a ms de 655 kilmetros de la cosa Atlntica, y Cali a 46T_

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LAJMPORTANCIADEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN IA INTEGRACIN...

1.099 kmefros. Tomando 100 puntos como valor mximo del indicador, los departamentos ms prximos (VaUe y Antioquia) apenas se acercan a 60 puntos. Con un valor inferior a 40 puntos aparecen Atlntico, Cundinamarca, Caldas, Risaralda y Quindo. La concenfracin que muesfran algunas variables como la actividad econmica, el capital humano, la pobreza, la disporbilidad de servicios y la capacidad fiscal, contribuyen a expUcar ese fenmeno, pero no menos relevante es el carcter relativo cerrado de la economa colombiana y su consecuente baja competitividad en el agregado nacional. La distriburn espacial de la capacidad econmica de Colombia se concenfra en las grandes connurbarones, donde hay mejores serviros, oportunidades y condirones de vida, que inrden en los movimientos migratorios. En las grandes ciudades y sus periferias (Bogot, Cali, Medelln y BarranquiUa) y en las zonas connurbadas se genera la mayor parte del Producto Interno Bruto (PIB), se concenfran los serviros fnanreros, hay mayor escolaridad, ms altos ingresos fiscales y ms elevado capital humano.
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Antioquia Risaralda I I Cun dfnan "Vtilntico I Caldas I Quindo ' Santandjer Bolivar P Meta Huita Tolim a N. 5antander I Boyac La d uajira 3 Magdalena Cauca N arino crdoba Csar Suire Ciioc I

Sogot

Fuente : CRECE Grfica 1. ndice de competitividad departamental.

Los dems departamentos, y con mayor nfasis los de la regin de la Orinoquia y la Amazonia, muestran un bajo desarroUo de su capacidad
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ESPINOSA-SNCHEZ.

econmica y estn lejos de los niveles de competitividad de los departamentos ms urbanizados. Es muy grande el afraso que presentan Choc, Crdoba, Sucre y Cesar; Ugeramente superior es el rvel de Nario, Cauca, Boyac, Magdalena y Guajira. Colombia deber crear nuevas alianzas estratgicas polticas, sociales y econmicas con el fin de aprovechar las ventajas comparativas que posee y poder ofrecerlas a las dems regiones del mundo. El pas tambin debe usar intensamente la informtica y las telecomunicaciones como Internet y la informacin sateUtal para relacionarse e integrarse mundialmente. El gran cambio social de la glocalizacin tiene que ver con la consfruccin de un nuevo ciudadano del mundo, donde los derechos humanos tienden a convertfrse en un cdigo de tica planetaria. La solidaridad y las manifestaciones por el respeto a la vida ya no son exclusivas de una nacin sino de los ciudadanos del mundo. En este sentido, Colombia tiene el gran reto de transformar los estigmas del narcotrfico y la violencia en valores positivos de tolerancia, integracin regional, respeto a vida y a la diversidad de formas culturales pluritnicas existentes en el pas, bajo un esquema de convivencia democrtica y pacfica.
COLOMBIA PODRA CONSTRUIR UNA IDENTIDAD NACIONAL CON SENTIDO DE PERTENENCIA BAJO EL RECONOCIMIENTO DE SUS REGIONES Y SU DIVERSIDAD

Colombia es un pas de regiones diversas y heterogneas debido a su geografa natural y humana que se manifiesta a travs de las diferentes formas socioeconmicas y culturales de apropiacin e identificacin de sus habitantes con el territorio (seis regiones naturales y ms de ocho anfropolgicas). Con menos del 1% de la superficie terrestre se estima que alberga el 10% de la totaUdad de las especies de flora y fauna y ms de 80 grupos trcos diferentes. El pas y las regiones son organismos vivos que estn en un proceso de construccin dinmica, los cuales a su vez estn inmersos en el proceso de la globalizacin e internacionalizacin de la economa. Con la glocalizacin, las regiones son el nivel ms importante desde las cuales se compiten en los mercados internacionales, pero para lograrlo cada regin debe contar los siguientes elementos que asimilados socialmente le permite a la regin y al pas consfrir identdad territorial con sentido de pertenencia:

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REQED^J ^INDIPJiL 1. Nuk> dB ba PBla 2. FoEatHlPlEB 3 CdJdilfr occhMilBl Mariano te Pajtajn 5. V^r^ del CaiKa 6 CaiViiidElCdJCB 7 MaLMO uilamblano fl Ca rdrlpra c^nlial iiiJidKiraL 9 N^acizd vdlc nl[ to. Monlad Etnhciqud^ n.AIIOMjEldalcnn r?. Magdalena msis 13. ^rliDJili mil ^ l n r a n ^ q de la irilillin? Orisnlul I J , Aliplanii currfiL^tiimiH 16 FOM dcISuaroy dircflumchia L7. M^ciEos^ntiunaii IB, camunii^c O. V^n^rJ^n^nlal Andina
REGLDM C A R I B E

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M a p a 2 . C l p m b i a Ri?glone^ gpngrficas
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H Visin y misin Cadcid de la infraeilrcEijra de coneclividad [aeropuerlos, puerEos, vas, (etecomunicadones, enlre otrtis) Salcirii inedin pagado por las empresas (ingreso personal medio) Calidad del medio ambiente EfcLencia del Iransporte pblico Calidad del entretenimiento y las ofertas culturales Calidad y cobertura de los servicio'! pblicos bsicos (acueducto, alcantaritfado^ telfonos, aseo, entre otros) Calidad en la educacin y l3 salud Calidad en el desanoUo dc la ciencia y la tecnologa. Con el mismo lenguaje de Poisicr, se dictamina que la regin debe tener una actuacin bifronte, como cuaii Estado y como cuasi empresa. Las poticas y proyectos se evalan no slo por beneficios econmico.'i, sino por cuanto ayudan a construir el proyecto regional con identidad. La re465

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J^^PClTANgiA DH. OPDEhJ,'JFllIO lEFfPIlOFflAL EN IA INIECKftClON,.

gin es entendida como una plataforma socioeconmica para competir con xito. Estos son aspectos definitivos, aunque no se trata de objetivos exclusivamente econmicos, sino de saca adelante la cnitrucdn de un proyecto regional con cohesin social, dndole a ste un carcter poltico y estimulando una difereiiciadn cultrale ideolgica pifund con eliesto de la nacin. La regln, entonces, por la posibiUdad de articular demandas locales y porsu capacidad de mayor aporte tecnolgico y de infraestructura, permite una mayoreficiencia en la prestacin de los servicios que la que podran tener las unidades locales bsicas. En este punto, es viable entender las regione&H <?n cl sentido amplio del termino, incluyendo bajo dicha denonni-

Pab maiLor de 7 O liab Pob flni"! 7,000 v w,ooy riaS, Pcb enlie JO Q O Oyk O DC O D riab, Pob nue liXi U O O y 5I1Q.0DI] hab PWH, vn" soo,ooii y 1,000,0 twi, Pcb iF^yaiB 1 (OD ODfi hab. ieaR dasaniQiUaa^ Ar3s inlegradaE fe Vial Principal CurradOrDE Intugr^domi^ nscionalts

Fuirnh!, Minili^iiu d t DAjnuITu EcDiiiiico y Sodal Milpa 3, Ditibucin esp^ci^l de lo^ siilpma^ c^iruduranies del ordenamiento [enitoril urbdn-meiortdl del pas

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IA IMPORTANCIA DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN LA INTEGRACIN..

nacin las reas mefropoUtanas y las regiones, principalmente. A modo de usfracin, en el anterior mapa se identifica la distriburn espacial de los sistemas esfructurantes del ordenamiento territorial urbano-regional del pas. En l se observa que el territorio nacional est desarticulado y slo existen seis corredores que articulan parralmente las subregiones pertenecientes a la Costa Caribe, la regin Andina, el Urab antioqueo, los Santanderes, Monteria y Sincelejo y el sur del pas. Se frata no slo de que una porrn del territorio nacional se organice para aprovechar ciertas particularidades en beneficio del bienestar de sus "' habitantes, sino de fomentar la formacin de una entidad territorial diferenciada del resto de entidades en los terrenos econmico, poUtico, cultural e ideolgico, con una visin de urdad nacional e identidad territorial con sentido de pertenenra. Colombia slo podr ser fuerte internacionalmente sobre la base de un desarrollo sostenible de sus regiones. En este sentido, es preciso desarroUar el artculo primero de la Constitucin Nacional, donde se define a Colombia como una RepbUca unitaria, descentralizada y con autonoma de ^ sus entidades territoriales. La relacin del todo con las partes deber ser de cooperacin para que la capacidad de las regiones y su integracin le otorgue el carcter de grandeza a la Repblica.
LA (RE)ORGANIZACIN TERRnORIAl PUEDE CONTRIBUIR A LA GOBERNABILIDAD Y AL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL TERRITORIO . ,.

Un Estado debe comprender la esfructura de su entorno, actuar en concordancia con los procesos territoriales nacionales y mundiales, y consfruir su propio futuro, incorporando la territorialidad nacional en su divisin poltico-administratva y sus poltcas y evitando que su configuracin obedezca slo a efectos de la lgica poUtica o econmica. La divisin poltica adminisfrativa no es una simple particin del territorio nacional, sino una estructura de relarones complejas en la cual las partes interaccionan enfre j, s y con el todo, que es la Narn y sus entidades territoriales. En el siguiente cuadro se presentan los principales indicadores soroeconmicos de los departamentos y de la nacin, que muestran la heterogeneidad de las entidades departamentales que conforman la organizacin territorial en Colombia. Esta misma situarn ocurre en los municipios. La disfribucin de la poblacin se concenfra principalmente en las capitales de cinco departamentos y el Distrito Capital. La densidad poblaronal vara desde 3.950 habitantes por kmefro cuadrado, en el caso de Bogot, y 469

ESPI.NQS.A.-SNCHEZ._

Cuadro 1 informacin socioeconmica departamental. Departamento 'oblacin 1999 (Habs)' Bogot D.C. Amazonas Antioquia Arauca Atlntico Bolvar Boyac Caldas , Caquet Casanare Cauca Cesar Ctioc Crdoba Cundinamarca Guaina Guaviare Huila La Guajira Magdalena Meta Nario Norte de Sder. Putumayo Quindo Risaralda San Andrs Santander Sucre Tolima Valle Vaups Vichada Total/Promedio 6,276,428 68,569 5,300,385 232,013 2,081,038 1,950,626 1,354,669 1,094,451 410,368 277,540 1,233,881 943,892 406,091 1,308,114 2,099,193 35,964 114,083 910,949 474,794 1,259,923 686,489 1,602,933 1,316,119 323,549 551,746 928,196 71,485 1,938,910 779,370 1,292,982 4,104,475 29,295 80,491 41,539,011 rea (km^)Densidad N Municipios' 1,587 109,665 63,612 23,818 3,388 25,978 23,189 7,888 88,965 44,640 29,308 22,905 46,530 25,020 22,623 72,238 42,327 19,890 20,848 23,188 85,635 33,268 21,658 24,885 1,845 4,140 44 30,537 10,917 23,562 22,140 65,268 100,242 1,141,748 3,954.90 .63 83.32 9.74 614.24 75.09 58.42 138.75 4.61 6.22 42.10 41.21 8.73 52.28 92.79 0.50 2.70 45.80 22.77 54.34 8.02 48.18 60.77 13.00 299.05 224.20 1,624.66 63.49 71.39 54.88 185.39 0.45 0.80 36.38 1 2 125 7 23 45 123 27 16 19 41 25 28 28 116 1 4 37 15 30 29 63 40 13 12 14 2 87 24 47 42 3 4 1,093 PIB per cpita enUS$ 1997^ 3,344 3,265 2,553 3,265 1,990 1,529 1,671 1,740 1,572 3,265 988 1,545 875 1,409 2,213 3,265 3,265 1,717 2,355 1,231 2,681 947 1,213 3,265 1,820 1,768 3,265 2,531 1,000 1,996 2,587 3,265 3,265 2,180 NBI'

12.4 n.d 22.4 n.d 19.5 37.5 28 20.4 27.5 n.d 40.3 32.1 64.9 49 23 n.d n.d 26.6 37.7 40.6 25.7 34 22 n.d 21.1 15.1 n.d 20.3 44.2 28.9 17.1 n.d n.d 24.9

Fuentes: 1. Proyecciones DANE V 2. IGAC 3. SFPT - DDT -DNE Municipios que reportan informacin para PICN 4. Crdenas (1995). Infraestructura y crecimiento departamental y; DANE (2000). Cuentas departamentales. Clculos: Departamento Nadotwl de Planeacin - DDT 5. Clculos DNP - DDS - DIOGS con base en DANE, Censos de pobladn y Encuesta Nadonal de Hogares ^;

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LA IMPORTANCIA DEL ORDENAMIENTO TERRrroRiAL EN LA INTEGRACIN...

0.45, en Vaups. Asimismo, hay departamentos que cuentan en su interior con dos munirpios y ofros hasta con 125, como son los casos de Amazonas y Antoquia, respectvamente. Esta radiografa de las entdades territoriales seala la importancia de contar con una organizarn territorial acorde con la reaUdad de su entorno, por lo cual es necesario superar los desequilibrios territoriales; por ejemplo, en el indicador PIB per cpita departamental, se puede inferir que la riqueza se concenfra en las grandes ciudades (Bogot) y departamentos (Antoquia, antguos territorios naronales^). La Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial (LOOT) reviste importanra porque la actual divisin poUtica adminisfrativa del pas, expresada en cantidad y formas de organizacin funronal, de las entidades territoriales y su relarn con la Nacin, presenta dificultades para promover el desarroUo integral del pas, la convivenra y la gobemabidad en buena parte del territorio colombiano. La nueva organizarn territorial prevista en la Constitucin Poltica de 1991 representa un cambio cuaUtativo y cuantitativo respecto a la situacin actual. Colombia podria pasar de manera gradual yflexible,de acuerdo con sus posibilidades econmicas, fiscales, instituronales y polticas, de fres niveles territoriales como instancias de gobierno (Nacin, departamento y munirpios o distritos) a rnco (Nacin, regin, departamento, provincia, munirpio o distrito y Entidades Territoriales Indgenas). El pas frascendi histricamente de un rgimen cenfraUsta y presidenraUsta a uno descenfralizado con autonoma en sus entidades territoriales y gobiernos locales de eleccin popular en los departamentos y munirpios. Asimismo, se crearon nuevos espacios y mecanismos de participacin ciudadana para mejorar la gestin de las administraciones y la fransparencia de las mismas. La descenfraUzarn ha fortalecido las instancias locales y regionales, sin embargo, requiere acompasarla, potenciarla y acompaarla con una definicin clara de competenras y recursos, enfre las entidades territoriales y la Narn. De igual forma es necesario articular los niveles territoriales para profundizar el proceso y consoUdar la autononra y la unidad naronal, sin poner en peUgro la estabiUdad poUtica y macroeconmica del pas. La Constiturn PoUtica Naronal vigente prev importantes alternativas de organizacin territorial que es urgente analizar, debatfr y desarro-

En estos territorios es viable afirmar que la alta concentradn del ingreso se explica por su escasa densidad f)obladoncd, ante lo cual pocas personas son ms ricas en estos amplios territorios.

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ESPINOSA-SNCHEZ

Uar mediante una Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial. La reorganizacin poUtica por construir deber responder a las condiciones internas que vive el pas en materia de ajuste fiscal y crisis econmica, poUtica y social y a los condicionantes externos que impone la globaUzarn, para que Colombia sea competitiva en la economa mundial. El gran reto del reordenamiento territorial est en el nfasis para consoUdar entdades territoriales sostenibles, definir claramente el rgimen de competencias enfre entidades y la Narn para eUminar la dupUcidad de acciones y los altos costos de transaccin, y crear las condirones econmicas, sociales e institucionales para que las entidades territoriales que se desarrollen o se conviertan en alternativas complementen el actual rgimen poUtico-administrativo. La nueva estructura deber ser funcional y contener los elementos generales que permitan a las diversas organizaciones territoriales, acomodarse gradualmente y ser competitivas ante los objetivos globales de desarrollo y atendiendo a las heterogeneidades regionales. Asimismo, se debe abrir la posibilidad de crear provinras y regiones adminisfrativas y de planificacin, y que stas una vez consoUdadas se conviertan en enfidades territoriales sin que ello impUque mayor gasto para las finanzas nacionales. La creacin de regiones es una alternativa importante en la medida en que la vida institucional de los Consejos Regionales de Planeacin (Corpes) ha terminado y se requieren mecanismos para orientar el desarroUo territorial en este nivel. El tiempo de consoUdacin de las Regiones Adminisfrativas y de Planificacin (RAP) depender del grado de integrarn y cohesin social, de su carcter histrico y del respaldo que tenga el proyecto poltico por parte de las entdades territoriales y de la poblacin que conforman la regin. En resumen, la actual divisin poUtco-adminisfrativa est en crisis ya que responde a las condiciones de la Constitucin Nacional de 1886, en la que imperaba un rgimen cenfraUsta, los gobernadores y alcaldes eran agentes directos del Presidente de la Repblica y el proceso de apertura econmica era inrpiente. Hoy en da fransitamos en un mundo globalizado. El Estado se ha descentralizado poltica, adminisfrativa y financieramente; los gobernantes locales son elegidos popularmente; las entidades territoriales reciben fransferencias de la Nacin y asumen nuevas competencias; las regiones son protagonistas en el mercado mundial; la mayora de los departamentos y municipios son insostenibles; la situacin financiera impone aclarar el rgimen de competenras enfre el nivel cenfral y las entidades territoriales para reducir el dficit y recuperar el manejo macro472

LA IMPORTANCIA PEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN LA INTEGRACIN,,.

econmico debido al sobreendeudamiento de las entidades territoriales, debido a los pasivos pensinales, entre ofros factores.
L A DESCENTRALIZACIN PARA CONSOLIDARSE DEBE CONTAR CON REGLAS CLARAS Y UNA ADECUADA ARTICULACIN FUNCIONAL ENTRE L \ N A C I N Y LAS ENTIDADES TERRITORIALES Y LOS SECTORES

La Ley Orgrca de Ordenamiento Territorial (LOOT) es una de las cuatro leyes ms importantes despus de la Constiturn Nacional, y es la nica que falta por desarroUar desde 1991. La finaUdad de esta ley es orientar el desarroUo de leyes ordinarias en la organizacin del territorio y la distriburn de competenras enfre la Nacin y las entidades territoriales. De igual manera, debe definir un esquema instituronal que oriente el proceso de ordenamiento territorial. La ausencia de la LOOT ha conducido al Estado a tener un marco legal e institucional disperso, desarticulado, con altos gastos finanreros, poUticos y adminisfrativos en las fransacciones enfre los niveles de gobierno, limitando con ello las bondades de la descenfralizacin en la prestacin de los servicios desde lo local, debido a su cercana al ciudadano. Mediante el proceso de ordenamiento territorial, la Nacin y las entidades territoriales debern definfr con claridad su papel; las competencias o materias generales de las cuales se encarga de manejar la Nacin, los departamentos, municipios, entidades indgenas, entre otras; los recursos para atender las competencias asignadas y, por ltimo, establecer los criterios para la apUcacin de los prinrpios de complementariedad, concurrenra y susbsidiariedad para que operen nicamente en las situarones pertinentes, evitando con ello los altos costos de fransaccin, la realizacin de obras por entidades que no son de su competencia, as como la irresponsabilidad, el cUentelismo, la corruprn y el paternalismo En el siguiente cuadro se sealan las competencias generales para cada nivel de gobierno existente actualmente, acorde con lo sealado en la Constitucin PoUtica y la legislacin sectorial.

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ESPINOSA-SNCHEZ.,

Cuadro 2 Competencias por nivel de gobierno Competencias/ Nivel

Normativas (Facultad o poder jurdico general para ejercer determinada funcin o proferir actos administrativos)

Nacional
a. Formular las polticas y objetivos de inters general. b. Dictar normas para la organizacin y prestacin del servicio. c. Controlar y evaluar la gestin de las entidades y organismos nacionales, as como la de las entidades territoriales d. Asesorar a las entidades territoriales en la formulacin de programas, planes y proyectos e. Cofinanciar la ejecucin de planes. programas y proyectos en los niveles subnacionales. f. Administrar, programar y distribuir los recursos del "sistema nacional de participaciones" (Transferencias intergubernamentales) g. Disear y reglamentar sistemas sectoriales (planeacin, medio ambiente, etc.)

Departamental
a. Apoyar financiera. tcnica y administrativamente en ia prestacin de servicios a las entidades al interior de su jurisdiccin. b. Planear e identificar prioridades en su nivel territorial. c. Asesorar a las entidades territoriales municipales e indgenas. as como a ias divisiones administrativas en su interior, en la formulacin y ejecucin de polticas. d. Operar como nivel de referencias para las ET que lo conforman. e. Vigilar y controlar la prestacin de los servicios de las entidades y divisiones territoriales que lo conforman y, remitir la informacin pertinente al nivel nacional para que cumpla la vigilancia y control generales. f. Concurrir en la cofinanciacin de programas de los municipios, ETI y divisiones territoriales que se encuentren en su jurisdiccin.

Municipal
a. Promover, ^ formular, financiar y ejecutar proyectos en coordinacin con los dems niveles territoriales. b.Organ izar. promover y contratar las obras que demande el progreso locai en concordancia con las polticas nacionales y la accin planificadora departamental. > ' c. Determinar las necesidades de ia poblacin en materia de servicios pblicos (tanto sociales, como domiciliarios). ^ . Realizar inspeccin, vigilancia y control en el cumplimiento de sus funciones por las dependencias que conforman la administracin municipal. e. Coordinar acciones de promocin y prevencin en materia de servicios pblicos sociales, as como disponer el otorgamiento de subsidios acorde a la poltica y objetivos de inters nacional.

'k

Fuente: DDT - DNP

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LA IMPORTANCIA DEL ORCNAMIENTO TERRITORIAL EN LA INTEGRACIN,..

De las competenras distribuidas enfre la Narn y las entidades territoriales se deben desprender funrones, obras y servicios. La competenra la determinan fres elementos derentes: el elemento material, el elemento territorial y el elemento temporal. El elemento material se refiere al objeto de la competencia, esto se traduce en las diferentes funrones; el segundo elemento se relarona con el territorio denfro del cual se ejercen las funciones, y la competencia temporal se refiere al tiempo durante el cual la autoridad puede ejercer legalmente sus funciones. Al estar deterirnadas por la ley, las competencias se vuelven de estricto cumpUmiento, de tal forma que si una autoridad dicta un acto para el cual no tena competencia, dicho acto nace viciado de egaUdad. En general, puede decirse que las gananras (en eficiencia) de la descenfraUzarn pueden perderse, si el gobierno cenfral y las entidades territoriales tienen poca claridad en la definicin de competencias y recursos, debiUdades adminisfrativas, bajos niveles de planificacin y uso de incentivos incorrectos en materia de discipUna fiscal y sin un manejo transparente de los recursos. Asimismo, debe sumarse el endeudamiento de las entidades territoriales, que algunas veces sobrepasan niveles sostenibles. Esto se refleja en las finanzas de los departamentos y municipios como un incremento acelerado de los gastos generales, en la cada de la capardad para recolectar los recaudos tributarios propios y una mayor dependencia de las fransferencias del nivel naronal. Adicional a los problemas de orden territorial que atentan contra la disrpUna fiscal, se podra agregar ofros de orden nacional, que asignan competencias y recursos, muchas veces en los mismos sectores para los que existen fransferenras. Los problemas mencionados podran ser, enfre otros: a) la laxitud en el manejo de las reglas de endeudamiento territorial por parte del ejecutivo; b) la ejecucin de proyectos nacional y territorial en los mismos sectores para los que existen fransferencias; c) deficiente legislacin territorial en materia pensional y de prestarones sorales. Para que la descenfraUzarn y las entidades territoriales alcancen un grado de desarroUo, es preciso acompaar este proceso por una poUtica de fomento econmico que ayude a conformar regiones competitivas, promueva procesos de conversin productivos, genere y brinde conormientosrentficosy tcnicos, reduzca la pobreza y aumente la equidad regional. La prosperidad del pas depende dfrectamente del desarroUo alcanzado por sus regiones, las cuales a su vez deben confribufr a la consfruccin y desarroUo de un nuevo modelo de desarroUo que permita superar la crisis econmica y redurr la violencia, reconocer la soUdaridad, la convivencia
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ESPINQSA-SANCHEZ..,

pacfica, el respecto por la diferencia, la pluralidad, la equidad y la sostenibilidad econmica, social y ambiental.
LA NACIN DEBE CONSTRUIR UNA VISIN COMPARTIDA A LARGO PLAZO Y SOBRE STA ORGANIZAR LA DIVISIN POLTICA Y ADMINISTRATIVA Y PROMOVER EL DESARROLLO ECONMICO, SOCIAL Y AMBIENTAL PARA LOS PRXIMOS 20 AOS

La organizarn y el desarroUo del territorio deben responder al pas que se quiere consfrir colectivamente en los prximos 20 aos. En este sentido es imprescindible la formulacin concertada de una visin de futuro, con la participacin de las regiones, de los diferentes sectores y actores de la sociedad, con visin global e integral, para descubrir nuevos horizontes, nuevas iniciatvas, nuevas empresas, nuevas formas para superar las barreras actuales de la confrontacin, para consfrufr un mejor futuro Ueno de esperanza. Para lograr lo anterior, es preciso contar con el convenrnento y compromiso de que Colombia puede consfruir una sociedad mejor aprovechando las riquezas que posee como paraso de la diversidad tnica, cultural y ambiental. Esta oportunidad se est perdiendo por los conflictos sociales y polticos que afectan negativamente a todos y que se hace prioritario resolver de una manera civilizada, con visin y compromiso de futuro, con beneficio para la soredad en su conjunto. . ' Es indispensable despertar actitudes y valores de solidaridad y consfrucrn de aUanzas esfratgicas que se manifiesten en la formulacin y ejecucin de proyectos de desarroUo territorial, con la participacin del sector pblico, del sector privado y de la soredad, para consoUdar las regiones, subregiones y entidades territoriales de una manera gradual y competitiva. Con base en los planes de desarrollo, proyectos estratgicos y directrices de ordenamiento departamental, para el perodo 1998-2000, se puede deducir que las expectativas departamentales se centraron en el desarroUo econmico, social y ambiental, con nfasis en el capital soral y humano, el fortalecimiento institucional, la prestacin de serviros en educacin y salud, la consfrucrn de infraestructura, la gestin financiera, el impulso a la rencia y la tecnologa, la integracin regional y la vincularn del sector privado y la sociedad rvil en los procesos de desarroUo departamental {vase el cuadro 3).

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U IMPORTANCIA DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN L^ INTEGRACIN..

Cuadro 3 Componentes de las visiones departamentales. Componentes

N departamentos ,
..

7o Deptos./ Total Deptos. 100.00 53.12 90.26 53.12 12.50 34.75 18.75 15.62 3.12 43.75 15.62 12.50 25.00

Desarrollo Econmico Social y capital humano Ambiental Ordenamiento territorial departamental Prestacin de servicios pblicos Construccin de infraestructura Promocin de ciencia y tecnologa Control del orden pblico Fortalecimiento institucional Gestin financiera Integracin regional e internacional Integracin pblico-privada

U 17

m
17 4 . 11 5 1 T4 5 4 8

Fuente: Planes de desarrollo departamentales (1998) y estudios de competitividad.

Como principios identificados por los departamentos en sus visiones, se encuenfran: la equidad, la participacin, el reconocimiento de la diversidad (etnodesarroUo), la paz y convivenra y la competitividad como ejes centrales para alcanzar el desarroUo en los aspectos sealados en los componentes de dichos ejercicios prospectivos.
Cuadro 4 Principios en las visiones departamentales. Principios N Deptos 7o Depto/ Total Deptos 18.75 34J'5, 15^ 53.12 46.87

Equidad 6 Participacin . . . . . ' .>- . . 1 1 Reconocimiento de la diversidad (etnodesarroUo) 5 Paz y convivencia 17 Competitividad 15

Fuente: Planes de desarrollo deputamentales (1998) y estudios de competitividad.

Lo anterior permite afrmar que los componentes de las visiones y sus principios son complementarios y apuntan hacia el desarroUo econmico, 477

ESPINOSA- SNCHEZ,

social y ambiental con unos prinrpios de competitividad, convivencia y paz, y la participacin de los diferentes actores que contribuyen al bienestar y mejoramiento de la caUdad de vida sobre la base de un desarrollo humano sostenible. ,.* '^

Grfica 3 Principios en las visiones departamentales.

I N Deptos

Fuente: Planes de desurollo departamentales (1998) y estudios de competitividad.

La prospectiva descansa sobre fres postulados: el futuro es como un espacio de libertad; el futuro es como un espacio de poder y el futuro es como un esparo de voluntad. Estos postulados impUcan la construccin social de un futuro deseado, el compromiso y la decisin de construfrlo con los recursos disponibles y potenciales, donde se considera que el futuro no se prev, sino que se inventa y que, por tanto, se consfruye. Aqu es donde la prospectiva adquiere todo su valor y significado como fuente reductora de incertidumbres. Con la globalizacin, el ordenamiento territorial y la necesidad de definfr una organizacin poUtico-adminisfrativa en Colombia se retoma la importancia de la prospectiva como herramienta clave para concebfr y concertar escenarios de desarrollo competitivos y equilibrados, social y
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L \ IMPORTANCIA DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN I A INTEGRACIN...

ambientalmente. Se requiere una visin concertada con los prinrpales actores pblicos, privados y sociedad civil a largo plazo y de carcter intersectorial, como insfrumento para articular la unidad nacional con los procesos de ordenamiento y planeacin regionales. Este proyecto integrar reas esfratgicas de inters general, como el sistema naronal de parques y reas protegidas, las ecorregiones, el sistema funcional de ciudades, reas de importancia histrica, zonas de seguridad y defensa naronal, y zonas martimas, enfre ofros elementos del territorio.
L A ORGANIZACIN TERRITORIAL REQUIERE UNOS PRINCIPIOS RECTORES E INSTRUMENTOS QUE GUEN Y FACILITEN LA INTEGRACIN Y EL DESARROLLO TERRITORIAL

El ordenamiento y la organizacin territorial deben basarse en los principios rectores contemplados en el proyecto de Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial, los cuales son: : M y 1. Unidad nacional. El ordenamiento territorial propiciar la integridad territorial, y fortalecer el Estado social de Derecho organizado en forma de RepbUca urtaria descenfralizada con autonoma de sus entidades territoriales. 2. Autonoma. El ordenamiento territorial promover el aumento en la capacidad de las entidades, instancias de integracin territorial y reas de desarroUo territorial, para la administracin y gestin de los intereses propios de su mbito territorial, con sujecin a la Constiturn y la ley. 3. Descenfralizacin. La distribucin de competenras enfre la Narn y las entidades territoriales se realizar frasladando el correspondiente poder de dersin de los rganos cenfrales de gobierno hara el nivel territorial pertinente, en los mbitos adminisfrativo, manejo de los recursos y la capacidad poUtica. 4. Desarrollo sostenible. El ordenanento territorial conciUar el creciirento econmico, la equidad soral y la sostenibiUdad ambiental para garantizar adecuadas condiciones de vida a las generaciones presentes y futuras. 5. Participacin. La poltica de ordenamiento territorial promover la participarn, concertarn y cooperarn para que los dudadanos tomen parte activa en las decisiones, derechos y deberes que inciden en la orientarn y organizarn territorial. -. 479

E5.PIN0SA.-.S.NCHIZ

6. Solidaridad y equidad territorial. Con el fin de contribuir al desarrollo armnico del territorio colombiano, la Nacin, las entidades territoriales y las instancias de integracin territorial de mayor capacidad adminisfrativa, econmica y fiscal apoyarn aquellas entidades de menor desarroUo relativo en procura de garantizar el acceso equitativo a las oportunidades y beneficios del desarroUo para elevar la caUdad de vida de la poblacin. 7. Diversidad. El ordenamiento territorial reconoce las derencias geogrficas, institucionales, econmicas, sociales, tnicas y culturales del pas, como fundamento de la unidad e identidad nacional, la convivenra pacfica y la dignidad humana. 8. Gradualidad y flexibilidad. El ordenamiento territorial reconocer la heterogeneidad de las zonas del pas y se ajustar a las diferencias del desarroUo regional. Las entdades e instancias de integracin territorial se adaptarn progresivamente y dispondrn de manera oportuna de las acciones que les permitan aumentar su capacidad adminisfrativa y de gestn. . 9. Prospectva. El ordenamiento territorial estar orientado por una visin compartida de pas a largo plazo, con propsitos estratgicos que guen el tpo de organizacin territorial requerida. 10. Paz y convivencia. El ordenamiento territorial promover los esfuerzos de convivencia y resolucin pacfica en el territorio e impulsar poltca y programas de desarroUo para la consfruccin de la paz, el fortalecimiento del tejido social y la legitmidad del Estado.

EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL ES IMPORTANTE PARA MEJORAR L\ GOBERNABILIDAD DEL ESTADO, Y LA LEY ORGNICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL ES UN MEDIO PARA ELLO >

La Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial busca los siguientes objetvos: : <-' m Dictar las normas orgrcas para el ordenamiento del territorio colombiano. V SB Sujetar el ejercicio de la actvidad legislativa a las leyes orgnicas. Establecer los principios rectores del ordenamiento. Definir el marco institucional e instrumentos para el desarroUo territorial. P Distribir competencias enfre la Narn y las entidades territoriales. Establecer las normas generales para la organizacin territorial. ^480

L A IMPORTANCIA DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN l ^ INTGRACIN,

Con el fin de cumplir los propsitos sealados, el ordenamiento territorial debe entenderse como: Una poltica de Estado orientada a farUtar el cumpUmiento de sus fines esenciales: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitucin. H Un medio para promover la participacin rudadana en las decisiones que los afectan y en la vida econmica, poltica, adminisfrativa y cultural de la Nacin. Un mecanismo para defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia parfica y la vigencia de un orden justo. Un instrumento de planificacin y de gestin y, un proceso de consfruccin colectiva de pas, tendiente a lograr una adecuada organizarn poUtico - administrativa. Una herramienta que propicia las condiciones para concertar polticas pblicas enfre la Nacin y las entidades territoriales, con el reconocimiento de la diversidad geogrfica, histrica, econmica, ambiental, tnica y cultural e identidad regional y nacional. Un insfrumento de planificacin muy importante que promueve el proyecto de Ley Orgnica de Ordenamiento territorial es la elaboracin del Proyecto Estratgico Nacional de Ordenamiento Territorial, bajo el derazgo y la coordinacin del Departamento Nacional de Planeacin. El contenido bsico del Proyecto es el siguiente: -, , a Una visin colectiva de pas a 20 aos, enmarcada en un contexto internacional. . ' ' ' ' '"' Los escenarios de ordenamiento territorial ms probables. " ^ ^ Las lneas esfratgicas de ordenamiento territorial. La zonificacin general y usos del suelo, para orientar el desarrollo ' soroeconmico y de infraesfructura, a fin de garantizar el desarrollo sostenible, la conservacin del pafrimonio cultural y ambiental y, la competitividad. m La priorizacin de territorios de mayor fragilidad social, econmica y ambiental con el fin de definir la intervencin estratgica del Estado. Los escenarios de la distribucin espacial de la poblacin y los asentamientos humanos con criterios de equiUbrio territorial.
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ESPINOSA-SANCHIZ

Los grandes proyectos de infraesfructura y ejes funronales y desarroUos existentes y esfratgicos, determinantes del modelo de desarroUo territorial. Las reas fronterizas de integracin binaronal, internacional y desarrollo regional fronterizo. Los mecanismos para la ejecucin, seguimiento y evaluacin de las acrones establecida en el Proyecto Esfratgico Nacional de Ordenamiento Territorial.
LAS REAS DE DESARROLLO TERRITORIAL, UN MEDIO PARA SUPERAR LA INFLEXIBILIDAD QUE IMPONE UV DIVISIN POLTICO-ADMINISTRATIVA ACTUAL

Las reas de DesarroUo Territorial, ADT, contempladas en el proyecto de Ley, son alternativas flexibles de organizacin territorial para promover procesos de desarroUo asociativos y concertados, alrededor de elementos esfratgicos de cohesin social, de orden regional o subregional. Las reas se conformarn en torno a proyectos esfructurantes de propsito comn para atender fenmenos especficos de carcter econmico, social, cultural, ambiental, urbano-regional, ecosistmico, de aglomeraciones urbanas, complejos tecnolgicos y zonas fronterizas o costeras, enfre ofros. Tambin se podrn conformar reas de DesarroUo Territorial para promover programas de propsito comn con el fin de impulsar procesos de desarrollo endgeno y sostenible para la consecucin y mantenimiento de la paz en el territorio, el respeto de la vida y los dems derechos, y la reconsfrucrn del sentido de lo pblico y el tejido social Las reas de DesarroUo Territorial se constituyen como personas jurdicas de derecho pbUco, a partfr de inirativas pbUcas, privadas o nxtas, bajo la dfrecrn y coordinarn de las entidades territoriales interesadas, las cuales velarn por la inclusin de la comurdad en la toma de decisiones que sobre el rea se adopten. En conclusin, tiene sentido impulsar insfrumentos como el Proyecto Esfratgico Naronal de Ordenamiento Territorial y las reas de DesarroUo Territorial, enfre ofros contemplados en el proyecto de Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial, para la integracin y el desarroUo territorial, la competitividad y la profundizacin de la descenfraUzarn, en el marco de la globalizacin y la internaronalizarn de la economa, con el fin que Colombia avance en un desarroUo sostenible guiado por la tolerancia, la justira, la equidad y la convivenra pacfica.
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L A IMPORTANCIA DEL ORDENAMIENTO TERRrrORIAL EN t A INTEGRACIN...

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L A IMPORTANCIA DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN LA INTEGRACIN...

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Los NUEVOS Y VIEJOS ESCENARIOS DEL ORDENAMIENTO > TERRITORIAL EN C O L O M B I A

Miguel Borja*
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La situacin de desorden territorial en Colombia se mantiene a pesar de los esfuerzos polticos reaUzados por mltiples movimientos regionales y locales, que desde los aos sesenta se han propuesto reexaminar las bases geogrficas de la nacin. Un punto culminante de dichos empeos fue la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, la cual coloc las semiUas constituronales necesarias para emprender el frazado de un nuevo orden y organizacin territorial. LaflexibiUdadde la geopoltica interna, la necesidad de darles paso a las regiones y provincias, la adecuacin de los lmites enfre las entidades territoriales, la autonoma territorial, el reconocimiento de la diversidad geogrfica y de fenmenos espaciales como el municipioregin, la conurbacin y la necesidad de rdenes territoriales particulares para la proteccin de los ecosistemas, los territorios raizales, las aguas y los ros y la necesidad de un nuevo derecho para el manejo de los ocanos, el esparo areo y el espectro elecfromagntico, son algunos de los elementos discutidos y elevados a mandatos legales. Mandatos ante los cuales los gobiernos posconsttuyentes no han hecho ms que hacer mutis por el foro. Csar Gaviria IrujiUo, dotado de ampUos poderes y facultades no slo se dedic a instaiu-ar la sociedad y el Estado neoliberal, sino que termin su mandato reconcindose con el bipartidismo dando de esta manera al fraste, enfre ofras cosas, con las reformas de la geopoUtica instauradas por la Constitucin de 1991. Ernesto Samper, a cambio de mantenerse en el poder, se vio obligado a ceder terreno ante qtenes se oponen a un reordenamiento del territorio. De este
Investigador, Instituto de Estudios Polticos y Relaciones Internacionales - lEPRI, Bogot, Universidad Nacional de Colombia. Profesor asistente de la Escuela Superior de Administradn Pblica.

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modo, la permanencia del UberaUsmo al frente del Estado se pag con la inactividad gubernamental, pues los funcionarios constantemente citados ante los tribunales y juzgados del pas no tuvieron tiempo de reflexionar y Uevar a la prctica las tareas que demanda la adminisfrarn pblica. En consecuencia, se frusfraron as una serie de reformas y cambios constituronales que an duermen en la Carta PoUtica. A pesar de que durante el franscurso de los aos noventa se presentaron quince proyectos de ley orgnica de ordenamiento territorial, no existi voluntad en los gobiernos para apoyar alguno de eUos y emprender de este modo las tareas organizadoras de la geografa poltico-adminisfrativa. Mientras tanto el Congreso se dedic a entretenerse con una serie de leyes parciales, eludiendo as sus responsabilidades frente a la nacin y sus regiones. Leyes como la 388 de 1997 sobre planes de ordenamiento territorial, las de transferencias y recursos, sistema ambiental, reas metropolitanas, partidos polticos, funcionamiento y creacin de los municipios, regalas, servicios pbUcos, Orgnica del Plan de Desarrollo y de Fronteras, entre otras, han terminado por agregarle nuevas vueltas al laberinto territorial del pas sin que contribuyan de manera eficaz a la superacin de los problemas que genera la actual divisin poltico-adminisfrativa y el derecho territorial en su conjunto. Por ejemplo, la ley 388 de 1997 sobre planes de ordenamiento territorial ha colocado a los municipios y departamentos contra la pared, pues los obliga a reaUzar planes para los cuales las locaUdades no cuentan con los recursos humanos ni materiales necesarios. De este modo, muchos municipios colombianos se han visto obligados a continuar con la fradicin del formaUsmo de la planearn, encargando la elaboracin de los planes de ordenamiento territorial a empresas conformadas con el fin de elaborarlos en serie para ofertarlos en los municipios. La incapardad de la administracin pbUca tambin se ha puesto de manifiesto al hacer odos sordos a las voces que desde las comunidades vienen reaUzando propuestas encaminadas a trazar una geografa poUtica coherente para la administracin estatal. Diversos son los ejemplos del autismo gubernamental. En va de ustracin se puede sealar la actitud desconocedora de los gobiernos frente a las recomendaciones, sugerencias y estudios realizados por la Comisin de Ordenamiento Territorial de origen constituronal, que labor enfre los aos de 1992 y 1995 en el Instituto Geogrfico Agustn Codazzi. Los miembros de dicha Comisin no slo entregaron anUsis encaminados a desarroUar los mandatos constitucionales en torno a la geopoUtica interna, sino que tambin advirtieron constantemente al gobierno de los caminos equivocados que se estaban
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siguiendo para el manejo de la geografa estatal. Las tensiones creadas por gobiernos no actuantes frente al statu quo geogrfico y la ebullicin geopoltica de las comunidades y culturalidades Uevaron a que las adminisfraciones poUticas echaran por la borda los esfuerzos de mltiples colombianos encaminados al diseo de nuevas estatalidades para la adminisfracin pbUca de los esparos. Paralelo al desdn gubernamental por las propuestas surgidas en las regiones y en el campo de la poltica civiUzada, la guerra interna se fue intensificando y trazando diversas geografas a partir de las lgicas de la confrontacin, las cuales han venido quebrando la geohistoria de los espacios y lugares geocomunitarios ahondando as el desorden territorial. La coyuntura de guerra y violencia creada por diversos actores lleva a que de nuevo algunos colombianos sientan la necesidad de reformular el acuerdo social y poltico fundamental, con base en la revisin de la geopoltica del Estado. Muestra de esto son los esfuerzos de algunos legisladores que acaban de presentar un proyecto para establecer al pas como un Estado social de derecho conformado por regiones, a partfr de la organizacin de una nueva Asamblea Nacional Constituyente encaminada a frazar la cartografa de las estatalidades regionales. Pero no apuntan en esta dfrecrn los esfuerzos del actual gobierno, que ha conformado una comisin de alto nivel para la elaborarn de un nuevo proyecto de Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial. Pero, desafortunadamente dicha Comisin viene actuando a la sombra, por lo cuc su actuacin al no hacerse visible hace de un asunto pbUco algo no pbUco. Esta es la caracterstica de un gobierno que acostumbra a hacer las cosas a puerta cerrada, como lo muesfra el Uamado Plan Colombia, elaborado y diseado por el Estado norteamericano, sin que haya sido discutido en el pas ni por las fuerzas poUticas bipartidistas, los movinentos polticos alternativos ni la sociedad civ y poUtica de la nacin. Este estilo de gobierno, que contribuye al cierre de nuesfras eUtes polticas, se manifiesta en la discusin de los asuntos generales de la sociedad y el Estado, como bien lo denunciara El Tiempo en su editorial del 18 de marzo de 2001, en lo que hace relarn con el tema de la educacin. El ordenamiento territorial que habr de brotar de semejante estilo de dfrecrn poUtica confradice, por consiguiente, los postulados participativos de nuesfra constitucin. Las sociedades regionales y locales, que cada vez se encuenfran ms al margen de la discusin de las polticas pblicas, encuenfran un desafo en las formas y maneras neoconservadoras de gobierno, con el fin de Uegar a hacerse ofr como parte integrante de la nacionaUdad. 489

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Se sabe que las polticas territoriales que se estn elaborando an no se atreven a dar el paso hacia la conformarn de autonomas territoriales y geografas internas flexibles que reconozcan los procesos de creacin del esparo por parte de las comunidades. Los pivotes geopolticos en los proyectos inirales para definir la Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial continan manteniendo la dualidad enfre departamento y regin, munirpio y municipio-regin y enfran en una serie de confradicciones administrativas que no posibitan el reconormiento de las territorialidades indgenas y negras. Igual suerte corren las zonas de fronteras, los territorios insulares, las franjas de colonizacin y los espacios de reserva ambiental y campesina. En la alta direccin del gobierno existe temor de que el reconocimiento de las regionalidades y de las nuevas geografas que los pueblos vienen construyendo generen cambios poUticos fransformadores de la soredad y del Estado. La hegemona cerrada al frente del poder teme dar pasos adelante para la superarn de una crisis que afecta todos los rdenes institucionales y sociales del presente. De este modo, el gobierno de Andrs Pasfrana obUga a una narn que echa agua por todos sus poros a vivir en el pasado, acrecentando as la crisis, la baja gobernabiUdad y el confUcto armado. Los nuevos reordenadores estatales del territorio, designados a dedo por el gobierno, sin cumplfr la tarea de auscultar las rerentes discusiones sobre la geografa poUtico-adminisfrativa, estn redactando y generando una serie de documentos que de ser puestos en prctica como poUticas pbUcas habrn de ahondar el desorden geopoUtico. En particular, dichos documentos mantienen intocada la figura del departamento como eje geopoUtico de la nacin. Ya el debate soral en Colombia ha indicado la necesidad de superar dicha figura territorial. La realidad misma muesfra la urgenra de esto, pues la mayoria de los departamentos estn hoy en da quebrados y no presentan viabiUdad econmica y finanrera, r son el marco adecuado para el funcionamiento de las sociedades regionales. Los reordenadores territoriales de la nueva era no slo dejan intocado el departamento, sino que lo colocan como el fundamento territorial para la consfruccin de las regiones, provinras y ofras tmidades adminisfrativas como las Entidades Territoriales Indgenas. En el camino de mantener el departamento y en lo que hace relarn con el mapa poltco, se da un paso afras, ya que no se retoma la figura de los crculos electorales para la determinacin de las asambleas. De este modo, el poder poltco departamental permanece inamovible en manos de las ciudades cenfrales, reafirmndose as el cenfraUsmo regional. Los 490

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rrculos electorales, que buscaron redistribufr el poder poltico con el fin de que las asambleas dieran representacin a los diversos territorios que conviven en un departamento, son simple y Uanamente desconocidos. Igualmente, se conserva la rrcunscriprn departamental para la eleccin de la Cmara de Representantes. Qu pasara entonces en el caso fortuito de que se establecieran las regiones territoriales? Indudablemente seran unidades de adminisfracin poUtica sin voz dfrecta en el Congreso y frente a los gobiernos naronales, lo cual las colocara en desventaja frente a las admirsfraciones departamentales. El proyecto de ley que se viene cornando igualmente mantiene la figura de los distritos, a pesar de las recomendarones que realiz la Corrsin de Ordenanento Territorial sobre su inconveniencia para las finanzas pbUcas y las poUticas de bienestar social del Estado. Igualmente, no existen directrices para revisar las cartografas sectoriales del Estado. Permanecen as las inconsistencias de los mapas para la gestin del medio ambiente, cuyas debidades ya fueron sealadas por la Corrsin de Ordenamiento Territorial en el ao de 1993. Igualmente, el mapa para la adminisfrarn de justicia contina como una cartografa que no incide en una gestin eficiente, eficaz y efectiva del sector. El mapa poUtico-electoral permanece, de la misma manera, como una herramienta que nicamente responde a los intereses msfradicionalesdel bipartidismo, obstaculizando la representacin de las fuerzas sociales y polticas nacidas por fuera del sistema poltico del cUenteUsmo. La cartografa para la guerra contina como una variable que no posibiUta al Estado el ejercicio de una violenra legtima. Una cartografa diseada en los cuarteles, sin discusin pbUca r gubernamental, afecta la legitimidad del Estado para el ejerrro de la violencia y Ueva a que la accin de las fuerzas militares se encuenfre en enfredicho en ampUas reas del territorio. La discusin rv sobre los asuntos miUtares, en particular los relaronados con la geografa de la violencia legtima, no es una de las caracteristicas del debate poltico en Colombia. Igualmente, las categorizarones adminisfrativas del Departamento Nacional de Planeacin, al no consultar las variables sociales y geogrficas, y basarse nicamente en datos de poblacin y en los estudios sobre la pobreza reaUzados hace aproximadamente quince aos por el Departamento Adminisfratvo Nacional de Estadsticas, no slo no interpretan los cambios de los ltimos aos sino que dejan de lado nuestras ms recientes fransformaciones econmicas. Por no hablar de sectores como el Ministerio del Interior, la CanrUera, la educarn, la cultura, la salud, las finanzas pbUcas, el fransporte y las comunicarones, que r siquiera sospechan de 491

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los obstculos que para el ejerciro eficiente de sus labores crea el desorden territorial. Parece ser que las tareas de la Comisin Secreta del Gobierno se han limitado a fratar de reunir y transcribfr recortadamente algunas de las recomendaciones y estudios de la anterior Comisin de Ordenamiento Territorial y a revaUdar los intereses de las clases polticas hegemnicas en lo que tiene que ver con la geografi'a poltca y social. Los documentos hasta ahora conocidos plantean la necesidad de redactar una versin ms del proyecto de Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial, pero dentro de los marcos de la escuela neoliberal que termin por permear todas las actividades del Estado. De acuerdo con dichos documentos, el proyecto sera una ley de mnimos; es ms, se puede affrmar que en su mayor parte es una repetcin de algunos artculos de la Constturn. De esta forma, las lites del poder quieren continuar dilatando y postergando las soluciones que el pas est buscando para reordenar el terrtorio y por consiguiente la vida econmica y poUtca de la nacin y sus regiones. El gran sendero que se propone a los colombianos es el de desarroUo, con los adjetvos a veces de regional, local, alternatvo o sostenible, pero que en ltima instancia se puede abarcar bajo la concepcin del desarrollo como crecimiento econmico. Esta es la meta que se le pone a los derentes pueblos, naciones y regiones que conviven en Colombia. Los autores no parecen, entonces, haberse dado cuenta de que el mundo est de vuelta de los programas desarroUistas, y sus consecuencias nefastas para el medio ambiente, la sociedad, la cultura y la economa, que no cuentan para dichos reordenadores territoriales. No parecen tener la mnima sospecha de la existencia de los estudios sobre la consfruccin y deconsfruccin del desarrollo elaborados por Arturo Escobar y otros analistas del posdesarrollo. En una nacin multtnica y multcultural, con fradiciones regionales y provinciales, colocar como objetivo del ordenamiento territorial el desarroUo fradicional, y el estlo de vida que el impUca as se adorne de sostenible, es a todas luces un confrasentdo y contnuar generando violencia, como lo vemos actualmente en el caso de los indgenas W'ua y Embera, quienes enfrentan la posibiUdad de ser vctmas de un genocidio estatal, debido a la posicin de un gobierno que no ahorra vidas colombianas con tal de conseguir establecer polos de desarrollo econmico en los mbitos territoriales de dichas comunidades indias. Aqu enframos directamente en uno de los problemas ms generales del actual proyecto de ley orgrca de ordenamiento territorial: el fratamiento a la cuestin indgena y negra. Las entdades territoriales indgenas se ven reducidas a murrpios, sin reconocer que en
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muchos casos poseen el territorio y la configuracin adecuada para ser fratadas, sino como regiones territoriales, por lo menos como departamentos. Las comunidades negras son una de las grandes ausencias del proyecto, pues no se establece un desarroUo legal de sus geografas. Igual cosa sucede con el ordenamiento territorial del mar, del espacio areo y de la rbita geoestacionaria. La concepcin contnental y estrecha que sobre el orden territorial tienen los redactores del proyecto es, por consiguiente, evidente: para ellos el territorio nace y muere en la plataforma contnental. Contna por tanto predominando la nocin geogrfica del pas como una nacin de costas secas y sin espacio areo ni rbita geoestacionaria. La ausencia del sentdo espacial y del sentdo geopoltco para determinar el ordenamiento territorial de la nacin es, por tanto, meridiana. ,' Por otro lado, es verdad que la prospectva territorial es uno de los elementos bsicos cuando se planea el desarroUo de un territorio, pero lo mismo no es tan cierto cuando es necesario introducir modificaciones en los estatutos territoriales de una nacin. Por eso no es entendible que la regionalizacin, la subregionalizacin y la concrecin de las Entdades Territoriales Indgenas deba ser a largo plazo, cuando el pas urge de dichos contenedores territoriales para ordenar el territorio. A largo plazo, como seal el economista britnico Maynard Keynes, ya estaremos muertos. Existfr el pas, para las temporaUdades que propone el proyecto? Cundo terminar el engolosinamiento de los funcionarios gubernamentales con la elaborarn del proyecto de ley orgnica de ordenamiento territorial? Recordemos que existen por lo menos quince redacciones de dicho proyecto, muchas de eUas Uevadas al Congreso, y que hemos agotado aproximadamente los aos noventa en su discusin y elaboracin. Santanderismo, dejadez, ingobernabiUdad, temor ancesfral al cambio, culto a la burocracia profesional que termina enredada en los documentos y expedientes, idolatra a la geografa cuanttatva y reverencia a la fradicin son elementos que forman la citura geopoltica de nuesfros gobernantes, funcionarios pbUcos y legisladores, factores que suelen expresarse cuando se agitan los debates para reordenar el territorio y la vida econmica y soral, desembocando en la desidia geopoUtica. Uno de los supuestos avances, consignado en el texto del proyecto de Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial del gobierno de Pasfrana /\rango, es la introduccin de una nueva unidad de administracin territorial denominada reas de DesarroUo Territorial (ADT). Sin embargo, las ADT no son ms que la punta de lanza del actual gobierno en confra de las geografas del lugar con el fn de impedir la autonoma regional, pues las ADT se 493

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asiman a ordenamientos encaminados a promover el desarrollo territorial, sin que necesariamente se consagren estataUdades regionales. Las ADT responden ms a una esfrategia gubernamental encaminada a impedir la instaurarn de las territoriaUdades regionales y culturales que una va para darle desarroUo a los mandatos constitucionales encaminados a la creacin de las regiones, provinras y territorialidades indgenas. Los obstculos puestos a dichas territorialidades son mltiples. Veamos algunos de eUos. En primer lugar, se establece que para crear nuevas entidades territoriales es indispensable que los gestores aseguren su finanramiento. Esta visin neoliberal del ordenamiento territorial no tiene en cuenta la esfructura actual de las finanzas pbUcas en la que es la narn, el gobierno cenfral, el que no slo determina el gasto pbUco, sino que tambin recoge los impuestos ms dinmicos a lo largo y ancho de la nacin. Las entidades territoriales, por consiguiente, bajo este esquema tributario y de gasto pbUco cenfralizado, continan abocadas a la quiebra fiscal y difcilmente emprendern procesos territoriales asociativos. Ya diversos estudios han demosfrado que, por ejemplo, en Colombia la instauracin de las regiones se podra hacer a cero costos, s la nacin les cede sus funrones y recursos. De la misma manera, el proyecto de ley puede dar pbulo a la desaparicin forzada de un conjunto de municipios que no son viables financieramente, pues uno de los requisitos consignados en el proyecto para la subsistencia de las entidades territoriales de la narn es que stas sean capaces de autosostenerse econmicamente, lo cual ser una proeza fiscal, si se deja intocada la actual estructura de las finanzas pblicas. Para agravar la situacin, la propuesta de ley orgnica territorial infroduce una categorizacin de las entidades territoriales que utiliza como variables indicadores tributarios y demogrficos y deja a un lado las disposirones del artculo 352 de la Constitucin, que ordena tener en cuenta -en las categorizarones del Estado- las variables sorales, geogrficas y culturales. En el proyecto de Ley que se est anunciando, la participarn comunitaria no es ms que un enunrado formaUsta y vaco pues slo se disponen mecanismos de ratificarn y cooptacin de la partirpacin ciudadana en los procesos de ordenamiento territorial. Por ningn lado, la consfrucrn soral del esparo se convierte en una de las variables esfratgicas para la determinacin de la geografa poUtica y adrrnisfrativa. Quizs la mejor prueba de esto el origen y gnesis del proyecto, en la cual lo nico que se ha previsto como participacin soral es una serie de foros para su divulgarn, pero no para su diseo y elaborarn. La ausenra de las comunidades, del pueblo llano, de los indgenas, de los negros y de los estudiantes, 494

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J..OS_NUEyOSjr yiEiOSJSCENARIOS DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN COLOMBIA

enfre otros, es la marca determinante de la simularn de reordenamiento territorial del actual gobierno. En consecuencia, si se presentara y aprobara el Proyecto de Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial de la Administracin Pastrana Arango, an el espacio nacional colombiano permanecera como un marco geogrfico por organizar y ordenar con miras a faciUtar la gobernabiUdad y la paz y la insercin de la nacin y sus regiones en la sociedad global. En relacin con esto ltmo, recurdese que si bien en el pasado reciente el terrtorio de un Estado se determinaba por unas fronteras internacionales, las cuales marcaban el Umite de la dominacin estatal, el lugar en donde el Estado moderno ejerca la violencia legtima a partfr de unas fronteras poltcas reconocidas por la comunidad internacional, en especial las naciones cfrcunvecinas, que hacan del territorio una de las condirones bsicas para la existencia del Estado poltco, esto est cambiando hoy en da. A partir de los procesos de la globalizacin, la geografa del Estado viene siendo confrontada y desbordada por una serie de fenmenos que Uevan a la creacin de un tempo y un esparo mundiales, como marcos de geografas vfrtuales apropiadas a un conjunto de flujos econmicos y culturales que permean los diferentes puntos del planeta. En esta geografa variable, las geografas de la regin y el lugar vienen a ocupar el papel que en los procesos de conformacin de los estados nacionales jugaron las geografas del reaUsmo poUtco. La geografa del Estado nacional deja as paso a las geografas surgidas en las comunidades societarias, las cuales generan diversas territorialidades organizadoras de las bases cartogrficas del Estado, hacindolas incompatbles con la posmodernidad y la sociedad global. Adems de que el ordenamiento territorial es una de las variables geopoltcas esfratgicas para la inserrn autnoma del pas en la soredad global, las decisiones que en este sentdo tome el Estado como representante de la comunidad pueden posibiUtar o impedfr la expresin violenta de las territorialidades histricas. En mltiples ocasiones, el centralismo estatal Ueva a favorecer la utizacin de los caminos de la violencia por parte de sectores que se consideran no representados frente al Estado. Las guerras regionales internas, las tensiones y los confUctos armados de baja intensidad, la baja gobemabidad, los dominios territoriales militares tanto de las izquierdas como de las derechas, deberan ser elementos motvantes para que nuesfras eUtes dirigentes jugaran el rediseo de su geografa poUtco-adminisfratva, como una de las variables cenfrales para definir nuevos acuerdos sorales y poUtcos encaminados a superar la ac495

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tual guerra rv y a consfruir sociedades posbUcas. Un orden territorial que d expresin a los diversos bioespacios existentes, a las multculturaUdades y a las necesidades de insercin en la comunidad de naciones y en la regin latnoamericana es un principio para la construccin de una nacin en paz. Para esto har falta orientar los actuales esfuerzos por reordenar el territorio, en especial el proyecto de Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial, para hacer de l un instrumento para la paz, la fransformacin social y el reconocimiento entre los colombianos. Con la legislacin territorial, el pas no debe seguir jugando al santanderismo ni a las escondidas, sino actuar firmemente en la conviccin de que los cambios de geografa poUtca tan ampliamente estudiados, y cuya necesidad es reconocida a lo largo y ancho de la nacin, son impostergables y pueden contribuir a la superacin de la guerra y la violencia.

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PROPUESTA PARA ALGUNOS CONTENIDOS DEL PROYECTO DE LA LEY O R G N I C A DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL (LOOT) REFERIDOS EN ESPECIAL A ASENTAMIENTOS HUMANOS Y SECTOR AGRARIO

Daro Fajardo Montaa*

INTRODUCCIN

t i Departamento Nacional de Planearn adelanta la elaboracin y consulta de iniciatvas en torno al Proyecto de la Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial, LOOT; el presente documento recoge observaciones propias y emanadas de las reuniones de trabajo y de los documentos, con el propsito de poner en consideracin su incorporarn al documento que sea sometdo a la discusin previa a su presentacin ante el Congreso Nacional. El contenido de este texto est referido a dos niveles: de una parte, algunas observaciones de carcter conceptual en torno al ordenamiento territorial y de otra, una propuesta para ser incluida en el artculado del Proyecto de Ley.
ASPECTOS POLTICOS, AMBIENTALES Y ECONMICOS DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL

Las irciatvas que se plantean en este momento en torno al ordenamiento territorial del pas y a los insfrumentos que lo deben regular comenzaron a desarroUarse desde hace algunos aos pero no han logrado desarroUarse plenamente. EUo obedece a las circunstancias de orden poltico, principalmente, que rodean a Colombia y que se expresan en profundos conflictos

Profesor, Instituto de Estudios Ambientales, Bogot, Universidad Nadonal de Coloml.' ;

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en torno a la partcipacin poltca y al reparto social (la distriburn de los beneficios del desarroUo), al acceso a la terra y a los recursos para la producrn, todos de vieja data y hoy agravados por la problemtica del narcofrfico y sus impUcaciones en las relaciones internacionales del pas. A comienzos de la dcada pasada estos conflictos provocaron el escenario de la reforma consttucional donde se hizo presente el tema del ordenamiento territorial. La Comisin a cargo del mismo retom diversos antecedentes y produjo varios estudios y propuestas que no lograron mayor desarrollo. En esta limitacin incidieron varios factores, como fueron la debilidad de las fuerzas regionales interesadas en hacer realidad cambios en las relaciones poUticas determinantes de los desequilibrios y, de ofra parte, la incidencia de la propuesta descenfralizadora, que se impuso como equivalente de la democratzacin de las relaciones polticas del pas. Un antecedente significativo e inmediato de este desarrollo fue la propuesta planteada por el presidente Lpez Michelsen durante su adminisfrarn. La iniciativa se inscriba denfro de algunos de los delineamientos que habran de enmarcar la descenfraUzarn de fines de los ochenta, pero fue rechazada por los sectores poUticos tradironales debido a los alcances que se le pretendieron asignar en cuanto a la redefinicin del ordenamiento poltico administrativo del territorio nacional, en el cual se pretenda disminufr el nmero de murrpios para garantizar su viabiUdad. La preocupacin en torno al ordenamiento territorial, expresada en ese contexto pero tambin ahora, cuando se plantean nuevamente saUdas negociadas para el conflicto armado, tiene que ver con los impactos que genera el rgimen vigente en las condiciones econmicas, polticas, ambientales y sorales, las que de una u ofra manera se vinculan con los procesos que han conducido a este conflicto. Planteado en ofros trminos, al intentarse la bsqueda de soluciones poUticas para la guerra surge el tema del ordenamiento territorial como uno de los factores determinantes de la misma. Si bien existe consenso sobre el concepto mismo del ordenamiento territorial habra que decir que ste consiste en el conjunto de relarones que articulan al espacio nacional denfro de un sistema jerarquizado que condiciona la asignarn de los recursos pblicos y prvados, orenta los procesos de asentamiento de la poblarn y, en conjunto, determina el desarroUo del territorio. La forma como est organizado el espacio, ms especficamente la jerarquizacin de los cenfros y de las regiones en trminos del desarrollo econmico y social depende de las condiciones ambientales, que inciden en la ocupacin y uso de los espacios pero tambin de la tecnolo498

PROPUESTA PARA ALGUNCK CONTENIDOS [)EL PROYECTO DE LA LEY 0 R G A N I C A .

ga soralmente disponible y de las prioridades que los sectores preponderantes del capital asignen a los territorios y los recursos como mbitos de inversin. > En esta medida, junto con las condiciones fsicas y geogrficas que han orientado la formacin de los asentamientos en el pas, los intereses del capital privado, nacional y exfranjero, han determinado los espacios que denfro del territorio naronal han rerbido mayores o menores inversiones, en la medida en que estos intereses inciden, de manera dfrecta en las decisiones del Estado en cuanto a asignacin de sus recursos. De alguna manera, los espacios ms marginalizados de la atencin del Estado lo han sido tambin con respecto al desarroUo y la fragidad econmica y fiscal del Estado, relacionada con estos marginamientos ha sido tambin un resultado de la debiUdad de la economa. De esta manera, al ampliarse el reconocimiento en el pas de que su viabidad depende en gran medida de la participacin que logre el conjunto de la sociedad en las decisiones fundamentales que afectan sus condirones de vida y sus perspectivas, salta a la palestra el tema del territorio, concebido como el conjunto de recursos que componen el entorno. Organizado hasta ahora de acuerdo con los intereses particulares de una minora de la sociedad, deber entonces abrirse el campo de las decisiones sobre cmo reordenarlo en funcin de sus vocaciones reales, en beneficio y con la partirparn de todos los sectores sorales. En este punto es conveniente exponer algunas reflexiones que sfrvan de base a las recomendaciones para ser tenidas en cuenta en la LOOT.
LA APROPIACIN Y EL ORDENAMIENTO DEL TERRITORIO

El territoro objeto de un determinado ordenamiento se entiende como el conjunto de componentes biticos y abiticos: el suelo, y sus elementos qumicos, el reUeve, las aguas, el clima, la fauna y la flora. Estos componentes del medio se convierten en recursos (renovables o no renovables) segn el significado que tengan para las comunidades asentadas en ese espacio o para otras comunidades con intereses y acceso a los mismos. La fransformarn en recurso de estos componentes del espacio est asociada con el conocimiento que tenga de ellos el grupo humano, del valor que represente para su supervivencia y de las capacidades que desarroUe, por observarn y experimentacin o por adqisicin de conocimientos, para su aprovechamiento. A ms de estos procesos, que se convierten en la base de la apropiarn del recurso, se generan las capacidades de 499

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fransformarlo (tcnicas y tecnologas) y de representarlo dentro del sistema de relaciones con el medio circundante. En esta esfera se ubican los conocimientos, sacralizados o cientficos, de los recursos y las formas de desarrollarlos y fransmitrlos. Por ofra parte, la valoracin de los recursos naturales y del territorio en general por parte de la sociedad, conduce a la bsqueda del confrol y apropiacin por parte de eUa misma o de los sectores que, enfro de ella, cuenten con los medios para ejercer este confrol y apropiacin, lo cual plantea conflictos, potenciales o reales, con ofros sectores de la sociedad o con otras sociedades. En uno u ofro caso, la definicin del control de estos recursos conlleva la utilizacin de medios de distinto tipo (polticos, jurdicos militares, etc.) para hacer efectiva la voluntad de exclusin del acceso. Una parte fundamental del desarroUo histrico de cualquier sociedad es la definicin de su territorio. En ella participan: la idenfidad de las poblarones que conforman el conglomerado nacional (quines conforman esa nacin?); la definicin del espacio necesario para su preservacin y desarrollo (qu espacio requiere?) y, por ltimo, las capacidades de ese conglomerado social para lograr el reconocimiento de su territorio (cul es "su" espacio?) En cada uno de estos componentes participan, a su vez, ofros elementos como son la historia, la cultura y las relaciones polticas como parte de la identidad, los conocimientos cientficos y tcnicos del territorio y de los recursos (el desarroUo de los conocimientos geogrficos, geolgicos y mineralgicos, hidrolgicos, botnicos, etnogrficos, etc.) como bases para el reconocimiento y valoracin del territorio y, por ltmo, la capacidad poUtca, tcnica y mitar de la sociedad para proteger, preservar y ordenar su espacio, que bien puede ser el nacional. El reconocimiento del territorio (y sus recursos) y la valoracin del mismo en trminos de las necesidades presentes y futuras de la preservacin y desarrollo de la narn, se expresa en una jerarquizacin de los espacios que lo componen, a fin de establecer y apUcar criterios y prioridades en su ocupacin, aprovechamiento, proteccin y defensa. De alguna manera podra decfrse que la capacidad para valorar el territorio se expresa en su proteccin efectva. De acuerdo con lo anterior, las poltcas dirigidas hara el ordenamiento territorial y ambiental y hacia la adminisfracin del espacio, expresan tanto el conocimiento de sus componentes y dinmicas como la apreciacin que de eUos ha logrado la sociedad en funcin de sus supervivencia y desarrollo, as como la capacidad real para preservarlo y protegerlo. Este es el sentdo de una poltica de poblamiento, dento de la cual se estimula o
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desestmula la ocupacin de determinados espacios mediante la asignacin de recursos para infraesfructuras y producrn, apoyosfiscales,etc., o se penaliza el uso de determinados recursos o el simple asentamiento. Por ofra parte, con respecto al diseo y apUcacin de las poltcas pbUcas, su efectvidad descansa en el reconocimiento que se haga en ellos de los interlocutores, sus intereses y la concertacin que se adelante en funcin del bien pbUco. Este componente poUtco incorpora ofro ngulo esfratgico en las relaciones "territorio/recursos naturales-sociedad", cual es el acceso real de los miembros de las colectividades a los recursos que brinda ese espacio. En efecto, el desarroUo de cada sociedad Ueva aparejados procesos de diferenciacin enfre sus miembros en razn de su poderfsico,econmico, poUtico, desfrezas adquiridas, etc., lo cual se expresa en el confrol efectivo que cada grupo, dentro de ela, ejerce sobre el acceso a sus recursos: tierras, territorio y lugares estratgicos, aguas, minerales y otros bienes valorados por la sociedad. Puede afirmarse que los confUctos internos y externos de cualquier conglomerado humano ocurren en torno al confrol de sus recursos; en torno a l se organiza cada colectividad y tambin en torno a su aprovechamiento y desarroUo se transforman las capacidades espfrituales, rentficas y tcnicas de cada sociedad. De esta manera, la reaUdad de cualquier ordenamiento del territorio y de sus recursos (ordenamientos territoriales y ambientales) expresa, no solamente el conocimiento y valorarn que la respectva sociedad logre de eUos, sino tambin las relaciones de poder existentes en su interior, y en una u ofra forma las relaciones que puedan existfr enfre esa sociedad y ofras que compitan por sus recursos. Ahora bien: la historia de las soredades, al girar en torno al manejo de sus territorio y recursos, es tambin la historia de las formas como esas sociedades se han apropiado de los mismos, los han fransformado y desarroUado. La valoracin que hoy se ha generalizado sobre los Uamados "conocimientos o saberes fradicionales" en torno al aprovechamiento humano de los recursos naturales (etnobotnica, etnozoologa, medicinas tnicas, etc.) no es cosa distnta que el reconocimiento de la validez que tenen estos conocimientos como resultado de la observarn, la experimentacin y la generalizacin sobre las propiedades de esos recursos. En este mismo orden de ideas, la ocupacin sostenida de un esparo por una sociedad conlleva el desarroUo de conjuntos de conocimientos que podrian definirse como la "interpretacin de la capacidad resistencial de ese esparo": es el conocimiento de sus posibiUdades y limitaciones, de
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los medios tcnicos para aprovecharlas y la capacidad de fransmitfr ese conocimiento (ver Utria, 1992). La sucesin de poblaciones en un espacio impUca, entonces, la permanenra de una determinada tradicin en manos de un continuo social (etnia, etc.), o su suplantacin por ofro conglomerado social, con la consecuente apropiacin de esos saberes o su desconocimiento. La mayor valoracin de los recursos y de las sociedades que los han descubierto y transformado conduce necesariamente a la valoracin de estos conocinentos. '* Denfro de esta lgica se ubica la aceptacin cada vez ms generalizada en la actuaUdad, de los saberes obtenidos por las comunidades indgenas, campesinas o raizales en el manejo de los recursos naturales y ms especficamente, de la biodiversidad. Los estudios etnobotnicos y de los sistemas de produccin de estas comunidades (Castao, 1993; Correa, 1990; Garzn y Macuritofe, 1993; Hetch y Cockbum; PoUtis, 1995; Schultes, 1988; etc.) han ubicado en el haber cientfico los aportes de grupos humanos con fradiciones centenarias y an milenarias de manejo de su habitat. Junto con ello, se han alcanzado algunos niveles de profundidad en la comprensin de la gnesis de determinados paisajes (como construccin antrpica) y, consecuentemente, del significado de la accin humana en la transformacin de los ecosistemas y en la configuracin de la biodiversidad. Los adelantos alcanzados en estas lneas del conocimiento han permitdo no solamente un mayor entendimiento de la ecologa en general, sino tambin abrfr paso a la partcipacin efectva de las comunidades en el manejo de los recursos naturales asociados a sus territorio. De las visiones que privUegiaban un conservaronismo excluyente con respecto a las comunidades, se ha Uegado a reconocer cmo eUas han fransformado y desarroUado sus ecmenes (incluyendo la biodiversidad), lo cual permite entender que el manejo de las "claves de la capacidad resistencial" de su espacio histrico posibiUta a sus comurdades la sostenibiUdad de su entdad social, econmica, poUtca y cultural. Esta perspectiva tambin permite comprender que si las condiciones tcnicas de aprovechamiento de los recursos consultan las posibilidades del medio con respecto a la poblarn que debe sustentar, es posible garantizar la permanencia de esa comunidad y su desarroUo en un determinado habitat; si las presiones ejerrdas sobre la oferta ambiental y las tecnologas para su aprovechamiento no consvtan estas capardades, este poblamiento no ser sostenible. En Colombia, dadas las caracteristicas de su desarroUo histrico, econmico y poUtico, la ocuparn del territorio no ha fraducido un proyecto
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PROPUESTA PARA ALGUNOS CONTENIDOS DEL PROYECTO DE LA LEY ORGANICA..,

esfratgico de largo alcance. Ha sido ms el resultado de las formas de apropiacin privada del territorio, derivadas, en un prinrpio, de la adminisfracin colonial espaola y, posteriormente, del enajenamiento que hiriera el dbil Estado repubUcano a favor de los sectores ms poderosos de la sociedad de entonces (Le Grand, 1988). En esta secuenra han incidido de manera determinante y, prcticamente desde sus prinrpios, los mercados externos: durante el perodo coloral espaol, la bsqueda de los veneros aurferos y de las minas de plata configur buena parte de los distritos de la adminisfracin territorial (Colmenares, 1988). Luego del agotamiento de este recurso ocurrieron los ciclos de las quinas, en ail, el tabaco, la ganadera (en la Costa Atintica), el caf, el caucho, la tagua, las pieles y finalmente los "cultivos citos", como dinamizadores de las sucesivas ampliaciones de la frontera agrcola. En la retaguardia de esta dinmica han actuado, a su vez, los pafrones histricos de tenencia de la tierra, as como tambin los efectos del modelo de desarroUo acogido por las dirigencias nacionales. Segn lo sealan los distintos estudios sobre el tema y lo ratifican las evaluarones ms recientes de la problemtica agraria colombiana (Heath & Deininger, 1997) la tenencia de la tierra en el pas est caracterizada, definitivamente por una elevada concenfracin de la propiedad: baste citar a los mencionados expertos del Banco Mundial, quienes sealan cmo enfre 1960 y 1988 el coeficiente de Ginni solamente se desplaz de 0.867 a 0.840, tendencia confirmada por la Encuesta Agropecuaria de 1995 (DANE, 1996). A su vez, esta tendencia se ha conjugado con un modesto desarrollo productivo, cenfrado fundamentalmente en la mediana y pequea propiedad (Mesa, 1989). Por ofra parte, las condirones de la poUtica macroeconmica para la producrn agrcola y pecuaria, en particular las tasas de inters y cambiadas y, en conjunto, la sobreproteccin brindada por el Estado al sector finanrero, han conflido con la concenfrarn de la propiedad y las consiguientes rentas monopUcas de la tierra, para generar una agricidtiara no competitiva, desUgada de sistemas efirentes de procesamiento agroindustrial y comerralizacin. Con eUo, las posibilidades de reasignacin a otros sectores productivos de la poblacin expulsada del campo por la concenfracin de la propiedad y por las formas de violenra asociadas a ella (de lo cual son direntes las cifras actuales sobre desplazados del campo por los confUctos armados), tal como lo recomendara Lauchlin Cvu"rie a comiervzos de los aos cin503

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cuenta, se han hecho particularmente Umitadas y traumticas. El resultado ha sido el incremento de la informaUdad y la pobreza urbana, denfro de un panorama de extendido desempleo de carcter estructural. En este contexto, acompaado por la reconocida debidad del Estado, es fcil comprender las tendenras demogrficas de la ruraUa colombiana, en donde se distingue, de una parte, la continuidad de las migraciones campo-ciudad en las reas centrales del pas y, de otra, la ampUacin de los procesos colonizadores de las tierras bajas clidas de nuesfros bosques hmedos (Amazonia, andn Parfico, VaUe medio del Magdalena, Urab). El afianzanento de la concentracin de la propiedad territorial rural ha ocurrido con fuerza particular en las tierras de mejor vocacin agrcola y pecuaria, aun cuando no exclusivamente en eUas, como lo demuestra la Encuesta Agropecuaria mencionada. Al margen de estos espacios han quedado ofros territorios (relictos de los pramos y el grueso de los bosques tropicales), los cuales, al tiempo que constituyen santuarios de biodiversidad, por la configuracin de sus suelos y sus caractersticas cUmticas, no ofrecen afractivos para la produccin agricola o pecuaria denfro de los patrones tecnolgicos dominantes. Dadas estas caracteristicas, se convierten en las reas marginales propicias para el asentamiento de las poblaciones expulsadas del interior de la frontera agrcola, siguiendo tendenras claramente reconordas a rvel mundial, de los procesos que han conducido a confUctos econmicos y polticos derivados de la concentracin de la propiedad rural y la exclusin de los pequeos campesinos del acceso a la teirra (ver Binswanger, 1993). Confluyen en este cuadro dos grandes componentes de un ordenamiento territorial: de una parte, la valoracin de los territorios y sus recursos, resultante de la difusin, en muchos sectores de la sociedad, de conocimientos y apreciaciones prcticamente universales, sobre la biodiversidad y la urgencia de su conservacin. Por ofra parte, el surgimiento de condiciones polticas que, eventualmente, pueden facultar acuerdos enfre los pobladores y el Estado en torno a la organizacin del territorio y al manejo e sus recursos. El desorden caracterstico de la ocuparn previa de estos territorios fue, como ya se seal, el resultado de una ausencia de Estado, de un vaco en la jerarquizacin de los componentes del espacio nacional, de la carenra de poUtcas y orientaciones para el poblamiento, la formacin de los asentamientos humanos y el acceso a la tierra. El resultado ha sido, a ms del profundo deterioro ambiental y la ampUarin de la pobreza, el surgiirento de condirones que ponen en jaque el modelo social, econmico y 504

PROPUESTA PARA ALGUNOS CONTENIDOS DEL PROYECTO DE LA LEY ORGNICA...

poltico vigente. Al mismo tiempo, la Carta poUtica reconoce la creciente demanda de las comunidades por ampUar sus campos de decisiones en la gestin del Estado, del territorio y del patrimonio ambiental, con todo lo cual queda en el pasado la pretensin de "ordenar la casa desde arriba", de imponer un ordenamiento del esparo nacional desde la cpula del Estado cental, pretensin que demosfr con creces, su plena inoperancia. No obstante el propsito cenfral de la sociedad en su conjunto, de alcanzar un desarroUo sostenible en trminos ambientales, econmicos y polticos, solamente podr ser viable con una gestin participativa pero tambin tcnicamente orientada. Es ac en donde se abren las demandas para desarrollar mtodos participativos y eficientes de ocupacin y adminisfracin (ordenamiento) del territorio.
OBSERVACIONES EN TORNO AL PROYECTO PARA LA

LOOT

Algunos de los elementos del diagnstico que han motivado la prepararn de una LOOT han sido la exclusin y fragmentarn sociales, frente a las cuales se plantea de manera insistente la participacin y la descentraUzacin como rutas para alcanzar la democratizacin y la equidad para las comunidades y las regiones. Estos temas abundan en las motivaciones de la propuesta de la Ley (exposirn de motivos) pero no guardan consistenra con el articulado. En la exposicin de motivos se establecen, junto con las explicaciones sobre los procedimientos aplicados para la elaboracin del Proyecto de Ley y sus recomendaciones, el marco terico y la descripcin de su contenido. En el articulado se desarrollan los preceptos referidos a principios rectores, la divisin poltico adminisfrativa del territorio, las competencias, alcances de los municipios, distritos, territorios indgenas, provincias y regiones, bienes y recursos, el marco institucional para el desarrollo territorial y sus insfrumentos, bsicamente el Plan Esfratgico de Ordenamiento Territorial (PENOT). Las revisiones adelantadas por las subcomisiones preparatorias ponen en evidencia que cada una de las experiencias consideradas corresponde tanto a propsitos y enfoques particulares de cada nacin como a sus condiciones de desarroUo en el momento en que se asume este esfuerzo. De aqu que denfro del marco terico del Proyecto se establece un diagnstico sobre las circunstancias actuales del pas que provocan la necesidad de proponer y aplicar un ordenamiento capaz de "impulsar el desarrollo integral y armnico del pas con el reconocimiento expreso de su diversi505

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dad geogrfca, econmica, tnica y cultural" y resolver los problemas identificados en el diagnstico dentro de los denominados "Principios Rectores". Estas considerarones bsicas franslucen el sentido asignado en el Proyecto al ordenamiento territorial como expresin de un "proyecto de nacin": se frata de establecer unos propsitos para el desarrollo del pas y unos procedimientos, competencias y recursos que permitan consfrufr ese proyecto de nacin. El proyecto para la LOOT plantea los siguientes componentes de diagnstico: m m Reduccin de la gobernabilidad territorial Aumento de los desequiUbrios socio-econmicos espaciales Exclusin y fragmentacin social Deterioro ambiental Escaso desarroUo de las capacidades endgenas regionales para insertarse ventajosamente en un mundo globaUzado Conflicto armado a Falta de solidaridad y de disposicin para la asociarn de esfuerzos Rigidez y desajuste del rgimen poUtico adminisfrativo de las entidades territoriales Frente a estas condiciones se plantea entonces la propuesta, dirigida hara la solucin de estos problemas desde la perspectiva de un proyecto de nacin, el cual habria de corresponder a las caractersticas propias del desarrollo del pas y que se adelantara denfro de perspectivas de corto, mediano y largo plazo. Los componentes del diagnstico son resultado de procesos acumulados con una prolongada duracin y corresponden a factores fsicos y geogrficos que han dificultado la integrarn naronal, la formacin de un mercado naronal, que han afianzado esfructuras de poder econmico y poltico centralizadas (inclusive entro de las regiones), verticales y excluyentes. Igualmente, el limitado desarrollo del pas ha proporcionado bases restringidas para la construccin de las bases fiscales del Estado, las cuales, adicionalmente han sido afectadas desde sus orgenes por formas de apropiacin privada derivadas del ejercicio del poder poltico que debiUtan an ms sus menguadas posibiUdades. El ejerrro adelantado en cuanto a la identificacin de los elementos del diagnstico y de la naturaleza de los objetivos propuestos ha de guar506

PROPUESTA PARA ALGUNOS CONTENIDOS DEL PROYECTO DE L^ LEY ORGANICA...

dar correspondencia con los alcances de las normas y procedimientos. En primer trmino, la perspectiva de un pas construido sobre un mayor equiUbrio regional requiere una distribucin espacial ms adecuada de su poblacin con respecto a las potenraUdades del territorio, de los medios tcrcos y tecnolgicos disponibles, lo cual, a su vez, requiere capacidades fiscales y administrativas adecuadas para lograr asignar y aplicar los recursos necesarios que posibiUten el afianzamiento de una poltica de asentamientos humanos que refleje el propsito de afianzar la territorialidad nacional. Las tareas hacia las cuales se orienta el diagnstico se cenfran inicialmente y de alguna manera, en la legitimacin de la institucionalidad (gobernabilidad), condirn que depende de su capacidad para resolver los problemas bsicos de la sociedad. El ordenamiento institucional vigente, en trminos de su despUegue espacial (las instituciones establecidas para la adminisfracin del territorio) estn plasmadas en la Constiturn; sin embargo, es prerso considerarlas como productos de determinados desarroUos histricos, polticos, sociales y econmicos y por tanto como sujetos a cambios (de alguna manera los prev el proyecto de la LOOT), de acuerdo tambin con los propsitos que se fije la sociedad, al "proyecto de nacin": qu institucionaUdad territorial corresponde al "desarrollo integral y armnico del pas, con el reconocimiento expreso de su diversidad geogrfica, econmica, tnica y cultural"? Al respecto, se le ha observado a la propuesta de LOOT que contempla tanto la instturonaUdad vigente como nuevas entdades y no podria ser de ofra manera. No obstante, es necesario tener en consideracin la bsqueda de coherenra de la instturonaUdad que se propone con el "proyecto de nacin", sin pretender que la solucin estribe en la conciUacin de todos los intereses que se han plasmado en la consfruccin actual; un proceder orientado por la conciUacin "per se" no producfra cosa distnta de un "men" insttucional, esenralmente carente de organirdad. La perspectva de un pas ms equibrado en el desarroUo de su territorio obliga a reconsiderar sus esfructuras de adminisfracin espacial, bajo la perspectiva de la redistribucin del poder y de los recursos como procesos que se desenvuelven en el mediano y largo plazo y en los cuales las entdades territoriales y sus funrones deben ser concebidas como cambiantes. Estas instanras (entdades territoriales) deben ser consideradas como insfrumentos de un propsito, no como fines en s mismas. Debe advertrse, adems, que buena parte de esta insttucionaUdad refleja un orden poltco, econmico y soral en gran medida orientado hacia
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los intereses responsables de la crisis nacional. En esa medida, la insttucionaUdad que ha de construirse para el nuevo ordenamiento territorial ha de responder a los propsitos que lo guan. Este criterio debe guiar la configurarn de las propuestas para las divisiones territoriales: en efecto, la LOOT contempla distintas instancias de la administracin y el desarrollo territoriales, las cuales han de articularse ente s y adems combinan entes existentes (municipios, departamentos) con propuestas de nuevas instancias (regiones metopoUtanas, adminisfratvas, provincias, reas de desarrollo territorial). Esta estructura para la administracin del territorio ha de obedecer a una concepcin sistmica, flexible y orientada por los fines y propsitos del ordenamiento ("proyecto de nacin"), por lo cual debe preverse (como en alguna manera lo hace el proyecto de la LOOT) la supresin de instancias que pierdan funcionalidad con respecto a los propsitos del ordenamiento. Denfro de este mismo orden de ideas es necesario considerar que la construccin del ordenamiento insttucional para la administracin territorial vigente responde a unas dfrectrices de la poUtca econmica, impuestas por intereses externos e internos que impulsaron reformas del aparato estatal conducentes a su "adelgazamiento", en condiciones en las cuales la debilidad econmica y poltica de las comunidades no les ha permitdo asumir las funciones que deja el Estado (ver Cuervo, 2000), las cuales son absorbidas de manera inadecuada por intereses privados, naronales o internacionales. Sin considerar un supuesto e inviable retorno a esquemas previos de intervencin estatal (los cuales tampoco se desarrollaron ni dieron satsfaccin a las necesidades de las poblaciones), s es preciso prever qu tpo de consfrucrn estatal yfiscalpuede garanfizar los equibrios propuestos como parte del nuevo "proyecto de pas": desde el punto de vista de sus competencias y recursos, de la participacin poUtca de la poblacin, de las capacidades para orientar la ocuparn, aseguramiento y adminisfracin del territorio. Estos propsitos a su vez han de conjugarse con las condiciones del entorno, las cuales se caracterizan por una creciente internaronalizarn econmica ("globaUzarn"). De ninguna manera el pas puede desconocer estas tendencias, as correspondan a un ciclo discreto de la economa mundial. Hay que recordar que estas cfrcunstanras no son "el fin de la historia" sino una fase del desarroUo, el cual ha osrlado histricamente
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PROPUESTA PARA ALGUNOS CONTENIDOS DEL PROYECTO DE L^ LEY ORGANICA...

enfre "aperturas" y "cierres" y combinaciones de una y otro, como lo fueron la expansin renacentsta y el mercantUsmo, la poca de los imperiaUsmos y las fases proteccionistas. Algunas seales indican que la apertura a ulfranza de los aos noventa sufre ahora algunos giros, si bien se sostenen elementos estratgicos de la globalizacin (mercados finanreros, comunicaciones, etc.). En consecuencia, la permeabidad del pas a los mercados externos es difcilmente reversible pero, ante la fragilidad de nuestro ordenamiento econmico y poltico y de sus expresiones espaciales (debilidad de las fronteras, desequilibrios regionales), la consfruccin de la nueva instturonaUdad, de sus componentes polficos y de sus bases econmicas, tcnicas y fiscales, deber ser consistente con el "proyecto de pas".
ALCANCES Y ARTICULACIONES DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL

Un aspecto ante el cual existe algn consenso es el de la naturaleza orgnica de la Ley y su configuracin como una "Ley de mnimos". Ante la existencia de una legislacin profusa e inconsistente, tal como fue advertdo en los trabajos de las comisiones preparatorias, es evidente que la Ley no debe ser sobrecargada: a riesgo de hacerla inoperante, no debe pretenderse que resuelva todos los problemas que han de superarse para llegar al proyecto de narn. Es necesario velar porque la LOOT no inhiba ni enfre en confradiccin con soluciones jurdicas y poUticas encaminadas a atender temticas ms especficas como lo son las cuestiones tnicas, y las reformas agraria y urbana, por ejemplo. En sntesis, el contenido e la Ley deber tener un carcter general, orientador, guiado por los propsitos que la motivan y consistente con ellos; ha de abrir competencias y prever recursos para la construccin ascendente y colectiva del pas y proporcionar cabida coherente a polticas e insfrumentos especficos que contibuyan al desarrollo integral y armnico de la nacin, pero sin pretender incluirlos en su articulado.
OBJETIVOS E INSTRUMENTOS DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL

El propsito de alcanzar el desarrollo integral y armnico del pas se corresponde, como se ha sealado, con el aprovechamiento de sus espacios de acuerdo con su vocarn y potencialidades. Este propsito impUca necesariamente la definicin de objetivos hacia los asentamientos humanos 509

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como parte del ordenamiento territorial. De esta manera, el "proyecto de nacin" se comprende como el desarrollo de procesos eslabonados, de corto, mediano y largo plazo, orientados hacia la formacin de nuevos patrones de ocupacin, aprovechamiento y administracin sostenibles del territorio. Denfro de esta perspectiva, la divisin poltico adminisfrativa del territorio nacional corresponder al reconocimiento de los espacios socio-geogrficos que componen el pas (regionaUdades, subregionaUdades) y a los procesos de formacin regional, frente a los cuales el ordenamiento territorial cumplir la tarea de orientar la adecuarn de la ocupacin del esparo a sus vocaciones y potencialidades.

DISPOSICIONES GENERALES DE LA

LOOT

Desde la perspectiva expuesta, el ordenamiento territorial del pas se orientara hacia los propsitos que se exponen a continuacin, varios de los cuales han sido planteados por el Ministerio del Medio Ambiente: a. Propsito general Promover el mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin a travs del desarrollo sostenible de los asentamientos humanos, la disminucin de los impactos negativos sobre el territorio y sus recursos y el reconocimiento explcito de su diversidad geogrfica, econmica, tnica y cultural.

b. Propsitos especficos Disminufr los elevados niveles de inequidad en el acceso a los recursos resultantes de la concentracin de la riqueza, la cual genera patrones insostenibles de asentamiento en el territorio. Orientar los procesos de urbanizarn para evitar su expansin hada ecosistemas esfratgicos, productivos y de riesgo, para que se confrolen los impactos ambientales tanto en el interior de las ciudades como en estos ecosistemas y se promueva el mejoramiento de las condiciones ambientales de la poblacin. Prevenfr y reorientar los procesos de ocupacin de los suelos urbanos y rurales en zonas de alto riesgo y fomentar la relocalizarn de aqueUos asentamientos humanos que actualmente se encuenfran en peUgro por la inminencia de desasfres. 510

PROPUESTA PARA ALGUNOS CONTENIDOS DEL PROYECTO DE LA LEY ORGNICA,..

Recuperar y fortalecer la sostenibiUdad de la produccin agropecuaria en el interior de la frontera agrcola, tanto en zonas de economa campesina como empresarial. Recuperar y fortalecer la diversidad y capardad productiva sostenible de las economas campesinas y contribuir a crear condiciones para su fortalermiento como parte de la alternativa de desarroUo del pas, as como el mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacin rural. ConsoUdar redes de pequeos cenfros poblados para la prestarn de servicios de apoyo a sus reas rurales ("hinterland"), la promocin del autoabastecimiento de estos sistemas regionales y la ejecucin de polticas, planes y programas para la utilizacin sostenible de la oferta natural, la conservacin del patrimonio ambiental de las comunidades y el fomento de las alternatvas productvas sostenibles. Limitar la expansin de las colonizaciones hacia reas de alto valor ecosistmico y cultural.
Competencias:

Con el fin de desarrollar los criterios y propuestas expuestos anteriormente se recomienda enfatizar los siguientes, contenidos en el proyecto elaborado por el DNP:
Departamentos

"Definir polticas de asentamientos poblacionales, cenfros urbanos y rurales, en armona con las poUticas nacionales y las dfrectrices del ordenamiento territorial departamental". "Incorporar en la gestin de planificacin los criterios de ocuparn, usos y manejo del suelo rural y de las aguas, de acuerdo con las poUticas nacionales". "Prestar asistenra tcnica a los municipios para el fortalecimiento de sus capacidad de gestin para el desarroUo territorial". Promover las reas de desarroUo territorial, incluyendo en eUas, cuando sea necesario, programas de reforma agraria.
Municipios

Promover y adelantar programas munirpales de reforma agraria dento de los planes de ordenamiento territorial, de acuerdo con la vocarn de los suelos y dems recursos y con las demandas de la poblacin.
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Instrumentos

El Proyecto Esfratgico Nacional de Ordenamiento Territorial dar cabida al programa nacional de reforma agraria (en desarroUo de los puntos 3 y 4 del proyecto del DNP: "Orientacin del proceso poblacional y de urbanizacin" y "Definicin de las formas generales del uso del suelo, de acuerdo con su capardad productiva".
REFERENCIAS

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PROPUESTA PARA ALGUNOS CONTENIDOS DEL PROYECTO DE LA LEY ORGNICA...

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Londres, 1988. Utria, Rubn D., "Ordenamiento ambiental territorial: Hada un enfoque conceptual", en
Varios, OrdcnamietJto territorial, (citado).

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ANOTACIONES AL PROCESO RECIENTE

Luis Roberto Martnez Muoz'

bl proceso inicial de los Planes de Ordenamiento Territorial (POT) se encuenfra en su fase culminante. Como contexto general, para formular algunas anotaciones resultante de este proceso reciente, se sealan dos instancias: juridica y de gestin. En primera instancia, el mbito jurdico corresponde al conjunto de disposiciones legales relacionadas directa o indirectamente con el tema del ordenamiento. Este mbito presenta una gran variedad; en primer lugar, se seala cmo se determinaron los alcances del ordenamiento territorial de manera formal, para el caso colombiano en la escala municipal -ley 388 de 1997 y decretos reglamentarios-. Sin embargo, disposiciones anteriores establecidas desde otras perspectivas continan vigentes y constituyen importantes soportes del ordenamiento territorial. En segundo trmino, se hace referenra al mbito de gestin del ordenamiento territorial. En este sentido, la ejecucin de los planes de ordenamiento territorial presenta un balance reducido desde el punto de vista cuantitativo por cuanto han sido pocos los municipios que tuvieron la posibidad de cumplir con la totalidad del proceso denfro de los trnnos y condiciones establerdos en la ley. Muy seguramente, en el inmediato futuro, un nmero amplio de municipios proceder a efectuar la aprobacin de estos planes por medio de decretos, habida cuenta que han concluido los trminos para que los respectivos concejos municipales efectuaran el frmite pertinente. Al realizar una revisin conjunta de las instancias referidas, se concluye que existe una relacin limitada enfre eUas. En algunos casos, el mbito
Profesor, Facultad de Artes, Departamento de Utbemismo, Bogot, Urversidad Nadonal de Colombia.

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jurdico presenta un escenario con carencias significativas, o bien con avances excesivos de tipo reglamentario. Al efecto, los insfrumentos establecidos en la ley 388 de 1997 y sus decretos reglamentarios presentan tal cantdad de condicionamientos que se convierten en inaplicables y es necesario recurrir a insfrumentos paralelos para su gestin. As mismo, muchos problemas surgidos en el mbito de gestin se deben a la escasa disponibiUdad tanto de funcionarios como de grupos asesores con formacin adecuada en el mbito del ordenamiento territorial.
DEFINICIN DEL MBITO DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL

Una actuacin fundamental que involucra tanto la instancia jurdica como la de gestin se relaciona con la definicin del mbito del ordenamiento territorial. En este sentido, el punto de partida lo constituye la diferenciacin entre los alcances correspondientes a los procesos fradicionales de planeacin integral y los nuevos procesos pertinentes al ordenamiento territorial. Diferencias entre planeacin y ordenamiento El marco legal y la prctica de los procesos de gestin sobre el territorio, en el caso colombiano, se concibi a partfr de la dcada de 1960 para ser efectuado denfro una visin holstica conocida como planeacin integral. Por lo tanto, estos procesos de gestin del territorio se efectuaron denfro de planes de desarroUo que combinaban actuaciones en los mbitos econmico, soral y fsico-esparal. El resultado de esta aproximacin no fue satisfactorio de ninguna manera. Los Planes Integrales de DesarroUo elaborados durante las ltimas dcadas estuvieron siempre sesgados, bien hacia el mbito econmico o soral o bien hara el mbito fsico-espacial, determinando de esta manera fortalezas en algunos mbitos pero tambin debiUdades en ofros. En este contexto, la formaUzacin del ordenamiento territorial en la esfructura jurdica colombiana se desarroll en diversas instancias, cuyos ms recientes antecedentes corresponden con las disposiciones establerdas en la ley 9 de 1989 y la Constitucin PoUtica de 1991, y culminaron con la promulgacin de la ley 388 de 1997. As, una de las contrbuciones ms significativas de esta ley podra ser la incorporacin del ordenamiento territorial en el mbito jurdico colombiano.
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Sin embargo, esta apertiu-a del esparo legal para el ordenamiento se efectu de manera fragmentada y referida a procesos locales de ordenamiento, con carencias significativas en trminos de una visin regional y nacional que permita articular los procesos de ordenamiento en diversas escalas. Adems, la derenciarn enfre los procesos de planearn integral y los nuevos procesos del ordenamiento territorial se dificulta por la persistenra de referentes jurdicos del enfoque de planeacin integral. Al efecto, la Constitucin Poltica de 1991, arti'culo 339, estableci el requerimiento de elaborar un Plan Naronal de DesarroUo. Las caractersticas sealadas en la Constiturn para este tipo de Plan corresponden con un plan de gobierno de tipo fiscal en los mbitos de poUtca econmica, social y ambiental.

As rrsmo, en el artculo 342 de la Consttucin, se establecieron las bases para la Ley Orgnica del Plan de Desarrollo, que fue promulgada fres aos despus como ley 152 de 1994. Sin embargo, el Plan de Desarrollo se relaciona fundamentalmente con aspectos de ndole econmica y social. De igual manera, la Consttucin determin que las entdades territoriales desarrollarian Planes de DesarroUo en un proceso paralelo. Los planes de las entidades territoriales estarian conformados por un componente estratgico, cuyos alcances no se prersan, y un plan de inversiones a mediano y corto plazos. Por ofra parte, el conjunto fundamental de instrumentacin legal en el mbito del ordenamiento territorial se ha consttuido a fravs de una secuenra legislatva desarroUada durante el perodo comprendido enfre los aos de 1986 y 1998. Esta etapa del proceso normativo se inici con la promulgacin de los Cdigos de Rgimen Municipal y DepartamentaL que representan la fase final del proceso conocido como descenfralizacin adminisfrafiva, y culmin con la aprobarn de la ley 388 de 1997 y sus decretos reglamentarios. Aun cuando esta legislacin no se produjo en el contexto del ordenamiento territorial, se promulgaron disposiciones con significativas implicaciones en los procesos de ordenamiento del territorio.
Ley Orgnica dei Ordenamiento Territorial

La convocatoria de la Asamblea Nacional Consttuyente en 1991 consttuy un hito fundamental en la historia insttucional del pas. Es evidente que denfro de este proceso se presentaron definiciones que modificaron el mbito legal del ordenamiento territorial en Colombia. En este sentdo, la
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Consttucin determin un especfro ampUo de aspectos que deban ser desarrollados en la Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial, los cuales consttuyen las determinarones cenfrales de la Constturn con referenra a esta materia. Sin embargo, a la fecha, casi diez aos despus de la adoprn de la Consttucin Poltca de 1991 no ha sido posible la expedirn de la Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial a pesar de los esfuerzos efectuados en diversas legislaturas. No obstante, algunos aspectos fundamentales asignados a la Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial ya han sido desarroUados mediante legislarn ordinaria en aspectos esperficos. En este sentdo, la ley 60 de 1993 efectu la redefnicin de competencias ente la Nacin y las entidades territoriales. De igual manera, la ley 128 de 1994 (Ley Orgnica de reas MefropoUtanas) estableci el rgimen administrativo y fiscal especial para las reas mefropoUtanas. Si este proceso de legislacin ordinaria en aspectos especficos contina, se podra generar un escenario de ausencia de materia para la Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial por cuanto sus reas temticas ya habran sido determinadas de manera dispersa.
Ley Orgnica del Plan de Desarrollo

La ley 152 de 1994 (Orgnica del Plan de DesarroUo) determin un conjunto de disposiciones que deberan adoptarse en los procesos de planearn que, a pesar de su orientacin en el mbito econmico y soral, incorporan aspectos relevantes para el ordenanento territorial:
Sustentabilidad ambiental

Denfro de los principios generales que regfrn las actuaciones de las autoridades nacionales, regionales y territoriales, la ley 152 de 1994 incorpora la sustentabiUdad ambiental como un insfrumento para posibiUtar un desarrollo soroeconmico en armona con el medio natural.
Desarrollo armnico de regiones

De igual manera, llama la atencin que se establezca el desarrollo armnico de las regiones como principio general del Plan de DesarroUo con el objetivo de propender a la distribucin equitativa de las oportunidades y benefiros como factores bsicos de desarrollo de la regin. Este principio corresponde claramente con el mbito del ordenamiento territorial
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De igual manera, la ley 152 de 1994 establer los Consejos Territoriales de Planearn, que alcanzarn mayor trascendencia con la expedicin de la ley 388 de 1997 en la cual se asign a esta instancia un papel fundamental en el proceso de vaUdarn del (Plan de Ordenamiento Territorial) POT
ESPACIO TERRITORIAL E INSTITUCIONAL

Con referencia a la instancia de gestin, una actuacin fiindamental se relaciona con la incorporarn del ordenamiento territorial a nuevas escalas territoriales e institucionales. En este sentdo, el punto de partda lo consttuye el emUsis de los esparos territoriales en los cuales se pueden efectuar los procesos de ordenamiento. Al efecto, se identfican dos instancias derentes: entdades territoriales y entidades administatvas Entidades territoriales Las entidades territoriales, partendo del municipio como unidad bsica, representan el espacio fundamental con referencia al cual la legislacin colombiana ha desarroUado competencias para la gestn de procesos de ordenamiento territorial. Sin embargo, la experiencia reciente de las munirpalidades ha permitdo sealar la importancia de articular estos procesos mediante la gestn del ordenamiento en escalas ms ampUas. El anUsis de las entdades territoriales consttuye un aspecto fundamental en el ordenamiento territorial. Al efecto, las entdades territoriales, como ninguna otra instancia, definen el mbito espacial en el cual se apUcan las actuarones de ordenamiento. El alcance de la intervencin del Estado en los procesos de gestn del ordenamiento territorial es una cuestn de especial importancia denfro del contexto de los estudios regionales y urbanos. En el territorio coexisten grupos sorales, cada uno de los cuales participa en el proceso de consfruccin de la esfructura cultural con una dinmica especfica de acuerdo con su grado de participacin instituronal y a sus condiciones soroeconmicas. En consecuencia, la consfrucrn del entorno es el resultado de la interacrn de procesos de gestn especficos de cada grupo social. De esta manera, se plantea la importancia que representa la definirn del papel que debe cumpUr el Estado en los diversos procesos de ordenamiento del territorio. La Consttucin PoUtca de 1991 incluye un conjunto de aspectos con referencia al Estado, algunos de los cuales se asocian a
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procesos de ordenamiento territorial. El artculo 366 determina como finaUdades sociales del Estado el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin. Estas disposiciones corresponden con prinrpios fundamentales del ordenamiento territorial y asignan al Estado, como cuerpo polfico del pas, la responsabiUdad de su ejecucin. Las entdades territoriales corresponden con la modaUdad de descentralizacin territorial consistente en el otorgamiento de competencias o funciones adminisfratvas a las colectvidades regionales o locales para que las ejerzan en su propio nombre y bajo su propia responsabidad. La caracterstca fundamental de las entdades territoriales radica en su autonoma. Este aspecto es sealado en la Consttucin Poltica de 1991, artculo 287, el cual establece que la autonoma de las entdades territoriales refleja su competencia en fres instancias bsicas: gobernarse por autoridades propias, ejercer las competencias que les correspondan y adminisfrar recursos fiscales, establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y partcipar en las rentas nacionales. La Constturn Poltca de 1991 establece una definicin especfica del pas como Estado social de derecho, organizado en forma de Repblica unitaria, descentralizada, con autonoma de sus entidades territoriales fundada en la prevalencia del inters general. As mismo, la Constturn Poltca, artculo 101, determina -en una visin ampUa- los alcances del espacio correspondiente a la narn colombiana. Al efecto, el mbito territorial de la Nacin est consttuido por diez categoras: territorio contnental, reas insulares, subsuelo, mar territorial, zona contgua, plataforma contnental, zona econmica exclusiva, espacio areo, segmento de la rbita geoestacionaria, especto electomagntico. El ordenamiento debe extenderse a la mayora de estas categoras. Uno de los aportes fundamentales de la Consttucin Poltca de 1991 al ordenamiento territorial es la defirrn de las diferentes entdades territoriales. La Consttucin, artculo 286, establece rnco mbitos de entdades territoriales. Las entdades territoriales de la escala regional estn consttuidas por las Regiones Adminisfratvas y de Planificacin y los departamentos. En este contexto, las Regiones Administatvas y de Planificacin corresponderan con las entdades terrtoriales de mayor escala por cuanto incorporarian grandes extensiones del territorio nacional al estar consttuidas por varios departamentos. Con relarn a la escala regional, ser importante explorar en el futuro el desarroUo de los procesos conducentes a la conformacin de entdades territoriales regionales. Por tanto, ser fundamental mantener la memoria 520

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del proceso desarroUado con los Corpes. Aunque las Umitaciones de este proceso condujeron a su liquidacin, sus experiencias deben servfr de referenras en el momento de avanzar hara la configiu-acin de las regiones adminisfratvas como entdades territoriales. Hasta el proceso de descentalizarn de 1986, los departamentos constituyeron la entdad territorial tadicional regional que intermediaba la gestn ente la Narn y los munirpios. La configuracin de provinras como entdades territoriales se asemeja ms a una figura administrativa que a una entidad territorial. La Constitucin PoUtica no estableci con claridad sus instancias de autonoma de gobierno, ejerciro de competenras y recursos. La denonnarn de provinra, para referirse a una porcin de territorio, se remonta a la poca colonial y se mantiene hasta la conformacin de la repbUca en el siglo XIX. Posteriormente se cre la figura de los departamentos. Sin embargo, en algunos sectores del pas, especialmente en el rea central, se mantuvo la fradicin de provincia para asorar munirpios vernos con caractersticas simUares denfro del contexto departamental. En esta escala intermedia ser fundamental buscar el fortalecimiento de los departamentos. En este sentido, es posible formular dos proposirones. En primer lugar, la supresin de la figura correspondiente a las corporarones autnomas regionales, las cuales desdibujaron su mbito y se convirtieron en entidades para-departamentales que asumieron muchas de las competencias en las cuales los departamentos podran cumpUr una gestin de esperal inters. En consecuencia, se estima que a tavs de la integrarn de las corporaciones regionales, los departamentos podran fortalecer de manera importante su gestn asignando al departamento un mbito de especial frascendencia, como el manejo de los recursos naturales en las reas de su jursdiccin. Por consiguiente, en esta escala intermedia no se considera conveniente el auspicio de la configiu-acin de las provinras como entdades territoriales porque esta figura generara colisin entre departamentos y municipios y originara una dispersin an mayor con relacin al reparto de competencias y al establecimiento de mbitos adecuados para los procesos de gestn del Estado. Por lo tanto, se recomienda la derenracin clara de fres escalas para el desarroUo de entdades territoriales: la escala regional, una escala intermedia exclusivamente para los departamentos y la escala local representada por los municipios, los distritos y los territorios indgenas.
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Comunas y corregimientos

Un insfrumento poltco-administratvo bsico para implementar la gestin del ordenamiento territorial es la sectorizacin del territorio municipal en corregimientos rurales y de las reas urbanas en comunas. Esta subdivisin del territorio se consttuye en herramienta bsica de programacin y confrol de las diferentes acciones y proyectos. La Constitucin Poltica de 1991, artculo 318, reiter esta instancia de subdivisin territorial al establecer que con el fin de mejorar la prestacin de los servicios y asegurar la parfirpacin de la ciudadana en el manejo de los asuntos pbUcos locales, los concejos podrn dividir sus municipios en comunas cuando se trate de reas urbanas, y en corregimientos en el caso de las zonas rurales. Sin embargo, la ley 388 de 1997 no consider esta instancia de subdivisin territorial en sus plenos alcances. Por el confrario, el artculo 22 de esta ley aborda el tema desde una perspectva restringida de referentes para la partcipacin comunal en el ordenamiento del territorio. Estas disposiciones para la subdivisin territorial consttuyen la ms grande frustacin de todo el proceso de reforma municipal. Las Juntas Administradoras Locales 0AL) y las de corregimientos no han sido convocadas en casi ninguna parte, a excepcin de las mayores ciudades del pas, debido a la escasa informacin que sobre el asunto poseen las comunidades, y a la falta de voluntad de alcaldes y concejos. En casi todos los sitos donde se han implementado estas JAL, estn cumpUendo funciones limitadas. EUo se debe a que los encargados de reglamentarlas, los concejos municipales, le han restado todo poder e independenra, rrcunscribiendo sus funrones a meras tareas de mantenimiento o, incluso, infiltando personas ente los miembros de la junta. Hay un gran temor entre las clases poUtcas locales de que los comuneros se conviertan en Uderes de base, surgidos del propio pueblo, y en posteriores concejales.
Entidades administrativas

En segunda instanra, aparecen las entdades adminisfrativas, cuyo anUsis incorpora la revisin de los antecedentes de gestin regional. Consejos Regionales de Planificacin, Corporarones Regionales, reas Metropolitanas y Asorarones de Municipios. Aunque estas entidades adminisfrativas no presentan las caractersticas instituronales y jurdicas correspondientes
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a las entidades terrtorales, si tienen jursdiccin sobre un territorio, con funciones esperalizadas, las cuales incluyen actuaciones relativas al ordenamiento. Por consiguiente, las reas mefropoUtanas o las asociaciones de munirpios constituyen mbitos geogrficos de especial importancia para adelantar procesos de ordenamiento del territorio que permitan artictar la gestin desarrollada desde los municipios. El proceso de desarroUo de las instancias de gestin regional en Colombia abarc la segunda mitad del siglo XX. La fase formal de este proceso incluy, en primer lugar, la creacin de corporaciones regionales al comienzo de la dcada de 1950; posteriormente, a partir de la dcada de 1970, se efectuaron diversos ensayos de asociaciones regionales. Finalmente, en la dcada de 1980, se crearon los Consejos Regionales de Planificarn (Corpes). Todas las instanras antes referidas tenen el carcter de entdades administatvas. La Constitucin Poltca de 1991 establece la posibiUdad de consttufr las Regiones de Planificarn como enfidades territoriales. En el desarroUo de este proceso, la Costa Atlntca desempe un derazgo de esperal relevancia. El Acto Legislatvo No. 1 de 1968 precis los trminos e intodujo la planificarn regional en el contexto consttucional. El artculo 4o. de la Reforma de 1968, incorporado como artculo 7-. de la Consttucin derogada en 1991, estableci que las divisiones relatvas a lo fiscal, lo miUtar, la insfruccin pblica y la planificacin econmica y social, podrn no coincidir con la divisin general. Esta determinarn impUc que por fuera de las divisiones territoriales de los departamentos, intendencias y comisaras, era posible establecer otras jurisdicciones relatvas, adems de lo fiscal, miUtar y la instucrn pbUca, a la planificacin y desarroUo econmico y soral. Estas divisiones podran comprender varos departamentos y entdades terrtorales. La ley 76 de 1985 introdujo en el pas el concepto moderno de la regionaUzacin. Esta ley cre la regin de la Costa Atlntica y autoriz dividfr el territorio nacional en regiones que deban contar con la capacidad y autonoma suficientes para la adminisfracin de su propio desarroUo econmico y social. Con la promulgacin de la ley 76 de 1985, se busc atender realidades geogrficas, econmicas y sociales que superaran los lntes de las entdades territoriales y crear instrumentos eficaces para organizar la planificarn, promover el desarroUo regional y optmizar la prestacin de servicios
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que sin Uegar a interesar a todo el pas desbordan las fronteras puramente departamentales o locales. El modelo de gestin regional desarroUado a fravs de los Corpes agot sus posibidades y concluir en el ao 2000 de conformidad con lo establecido en las leyes 152 de 1994 y 290 de 1996. El problema del agotamiento de los Corpes, no slo es legal sino esfructural. En vez de establecer macroregiones, de difi'c organizacin por su heterogeneidad y falta de identdad, habra sido ms reaUsta o positivo empezar por la creacin de entidades de menor escala pero con mayor grado de homogeneidad, como el antiguo Caldas, para pasar, una vez consoUdadas su gestin institucional, a regiones ms extensas. El concepto de gestn regional fue infrodurdo gradualmente en la Consttucin anterior a la actual. Cuando se cre la Corporacin Autnoma Regional del VaUe del Cauca (CVC) en 1954, se pens en esas unidades geogrfico-econmicas supradepartamentales que era necesario deUmitar y organizar administrativamente para fines de el desarrollo y la conservacin de los recursos naturales. Adoptada esta decisin instituronal con base en una norma constituronal que qued luego sin valor, al comienzo del Frente Naronal, en 1959, se modific el artculo 7 de la Consttucin de entonces para darle piso firme a la nueva figura. Ms tarde, en la reforma constitucional de 1968, y despus que durante su tirte se propuso la organizacin de regiones como entdades poltcas, se vari de nuevo el artculo 7^ para hacer nfasis en que la ley poda superar los lmites departamentales para crear, como establecimientos pbUcos, organizaciones volcadas sobre la preocupacin del desarroUo regional. Posteriormente, a partfr de la CAR, que opera en el altplano cundiboyacense como una regin geogrfico-econmica, se multiplicaron las corporaciones y fueron asumiendo funciones ambientales. No obstante, de manera tambin progresiva, las CAR fueron perdiendo sus rasgos supradepartamentales y en rerta manera se fueron convfrtiendo en agencias naronales a escala departamental para fines de desarroUo regional. Por lo anterior, es necesario y urgente replantear no slo el modelo de las CAR, sino tambin sus funrones, sus recursos, su relacin con el Gobierno cenfral y sus maneras de administrar y confrolar el uso de los recursos naturales y el medio ambiente. La figura de las reas metropolitanas fue protocoUzada en el Acto Legislativo Nmero 1 de 1968, el cual se incorpor como el artculo 198 de la Constturn derogada en 1991. Posteriormente, el cuerpo juridico relativo
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a las reas mefropoUtanas fue ampUado en el Decreto 1336 de 1986 (Cdigo de Rgimen Munirpal), Ttulo XVII, De las reas MefropoUtanas. La Constitucin Poltica de 1991 incorpor de manera sumaria la fundamentacin jurdica de las reas mefropoUtanas-aclarando su carcter de entidades adminisfrativas y ampUando su rango de competencias para atender: el desarrollo armnico e integrado del territorio, racionalizar la prestacin de servicios pbUcos, prestar en comn algunos serviros pblicos y ejecutar obras de inters mefropoUtano. Aun cuando la Constitucin PoUtica de 1991 determin que la Ley de Ordenamiento Territorial adoptara el rgimen administrativo y fiscal especial para las reas metropoUtanas, en su reemplazo en 1994 se promulg la ley 128 (Orgnica de reas MefropoUtanas). Esta Ley Orgnica refrenda la definicin jurdica de las reas MetropoUtanas como entidades administrativas. Como propsito general de un rea MetropoUtana, la Ley Orgnica seala la necesidad de una administracin coordinada para la programarn y coordinacin de su desarrollo y para la racional prestacin de servicios pblicos. Las asociaciones de municipios son entidades administrativas con personera jurdica y patrimonio propio que disponen de los mismos derechos, privilegios, excepciones y prerrogativas otorgadas por la ley a los municipios segn la definicin establecida en el artculo 149 de la Ley 136 de 1994. El propsito de una asociacin de municipios es establecer una organizacin conjunta para la prestacin de servicios pbUcos, la ejecucin de obras o el cumplimiento de funciones administrativas, procurando eficienra y eficacia en los mismos, as como el desarroUo integral de sus territorios y la colaboracin mutua en la ejecucin de obras pbUcas. Una asociacin podr incorporar dos o ms munirpios de uno o ms departamentos. Llama la atencin que la Constiturn Poltica de 1991 no incorpor la figura de las asociaciones de municipios ya establecidas en el artculo 198 de la Constitucin derogada en 1991. Este vaco es ms destacado al observar cmo la Constitucin de 1991 retom la categorizacin de munirpios y las reas metropoUtanas establecida en el art'culo 198 en referencia. Este conjunto de disposiciones, incluidas las asociaciones y la categorizacin de munirpios y reas metopoUtanas, haba sido incorporado a la Consttucin derogada en 1991 mediante el Acto Legislativo No. 1 de 1968. El anUsis de las instancias correspondientes tanto a las entdades territoriales como a las entdades administrativas permite apreciar el papel complementario que desempean estas dos instancias en los procesos de
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ordenamiento del territorio. As mismo, el anlisis permite aprerar una complementacin de especial inters ente las escalas locales de entdades territoriales y entdades adminisfrativas como las reas metropoUtanas y las asociaciones de municipios. En este sentido, las reas metropolitanas como entidades adminisfrativas complementan las instancias de gestin del ordenamiento territorial en aquellas reas del pas en las cuales se han generado procesos de conurbacin con reas correspondientes a diversos munirpios. De igual manera, la figura de las asorarones de municipios presenta un potencial de especial significacin para que en otra instancia los municipios se agrupen por confluencias de ndole econmica, social, ambiental o geogrfica que les permitan el desarroUo de actividades de inters comn.
ANOTACIONES FINALES

Como contexto general para formular algunas anotaciones resultantes del proceso reciente de los Planes de Ordenamiento Territorial (POT), se sealaron dos instancias: jurdica y de gestin. Al realizar una revisin conjunta de dichas instancias, se concluy que existe una escasa relacin entre ellas. Esta cfrcunstanra obedece, enfre ofros factores, a la carenra de una cultura de ordenamiento territorial en el pas, la cual debe estar soportada en el desarroUo acadmico y la formacin de profesionales para estos procesos. El proceso ha comenzado y la misin fundamental de la Universidad Nacional de Colombia ser Uderarlo. El debate acadmico y la discusin se consttufrn en elementos muy positivos para el desarroUo de esta cultura de ordenamiento territorial. La dimensin acadmica comprende el mbito necesario para avanzar en la exploracin y el conormiento de los diversos aspectos incorporados en el ordenamiento territorial.

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PROPUESTA PARA LA LNEA DE PROFUNDIZACIN EN . ' ORDENAMIENTO DEL TERRITORIO*

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Alberto Gmez Cruz, Alvaro Ibat, Luis Roberto Martnez, Edmundo Prez y Carlos Torres**

INTRODUCCIN

La lnea de profundizacin en planearn, desarrollo y ordenamiento territorial, que Ueva ya un ao de trabajo, se conrbi con la idea de desarroUar en los estudiantes criterios en planificacin y ordenamiento territorial, teniendo como base fundamental la problemtca de la gestn del desarroUo, los procesos de constucrn del territorio y sus dinmicas de gestn y planificarn y promover el ejerrro interdiscipUnario y partcipatvo con el fin de entender su importancia en los procesos de planeacin. As mismo, busca proporronar elementos tericos y prctcos para abordar el anUsis territorial y contribuir a desarrollar una metodologa de trabajo.
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ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESARROLLO

La planificarn, el desarroUo y el ordenamiento territorial han dejado de ser actividades estatales para convertfrse en acrones sociales y colectivas sobre el sentido del desarrollo. Ante las tendencias mundiales de globaUzacin, apertura, modernizacin del Estado y redefinicin de reas y bloques econmicos, hoy ms que nunca el territorio se constituye en eje

Este trabajo se inscribe dentro del marco de la propuesta que se est formulando sobre "Planeadn, desarrollo y ordenamiento territorial", que concibe la realizacin de los subprogramas profundizadn, especiaUzadn, maestra, investigadn, divulgadn, educadn continuada y extensin. El iludo de este programa es esta lnea de profundizadn. Profesores, Facultad de Artes, Departamento de Urbarsmo, Bogot, Universidad Nadonal de Colombia.

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GMEZ,LBAT...MART(Na-PREZ, TORRES^

de reflexin que ha de conducir el cuestionamiento acadmico del significado y la bsqueda del sentdo del desarrollo en la preparacin para el cambio institucional mediante la revisin de la teleologa de la gestin pblica y de su actualizacin permanente como instrumento contextuaUzado, lo cual impUcar propender nuevos valores que permitan reconocer que "todo vale, pero no lo mismo" en cada contexto y que, por tanto, la lgica cambiante de las instituciones acadmicas depender de su habilidad para identificar y soraUzar el potencial de alternativas existente en su contexto de influencia. En primer lugar, se propuso asumir como primer referente para el diseo estuctural del programa la existencia, en el entorno inmediato, de la administracin de lo pbUco, de la modernizacin estatal y la tendenra a la fragmentacin poltca por la va de la privatzacin de lo pblico. Esto ha impUcado la formulacin y gestn forzada de poltcas y estrategias de modernizacin del Estado -va privatzacin y desrregulacindirigidas al desmonte selectvo del Estado benefactor, cualquiera que haya sido su grado de consoUdacin, y cuya principal estrategia ha sido la descentalizacin poltca, adminisfratva yfiscalllevada a cabo principalmente mediante la privatzacin de los servicios pbUcos y de la seguridad social. Todo aqueUo ha respondido a la pauta ideolgica de la gestn privada de lo pbUco que al estmular el afn de lucro -va la competitividad individual y empresarial- en detrimento de la cooperacin y la soUdaridad colectiva, ha implantado una lgica retributiva a costa de la redistibucin. En segundo lugar, se propone asumir como siguiente referente la necesidad de la ruptura de la falsa duaUdad enfre lo local y lo global mediante el reconocimiento de la simultaneidad y el enfrecruzamiento de los distntos niveles jurisdiccionales de la gestn y la planificacin que operan en el marco de la dinmica de la administracin de lo pblico. Tal marco se refiere a niveles jurisdiccionales tanto de los rdenes internacional, fronterizo, binacional y nacional como del orden subnacional, ya sea ste supradepartamental, departamental o municipal, pero partcularmente en este ltmo. En este sentdo, se asume que el territorio es la categora de anlisis de los procesos de desarrollo, definidos en funcin de la espacio-temporaUdad, la territoriaUdad, la jurisdiccionaUdad y la funcionaUdad de los conflictos de poder entre individuos vinculados a distntos contngentes de los movimientos sociales adscritos a distintos proyectos poUticos.
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PROPUESTA PARA LA LNEA DE PROFUNDIZACIN EN ORDENAMIENTO DEL TERRrroRio

En tercer lugar, se propone asumir como referente la naturalizacin de la relacin texto-contexto que se da entre la oferta de modernizacin acadmica y la demanda de las entdades territoriales respecto al fratamiento de lo pbUco. .. , ..
MARCO DE REFERENCIA DE U PROFUNDIZACIN

El programa propuesto asume una entada soral que tenga presente la diversidad de problemas y potenciaUdades de orden ambientaL material, econmico y poltco-ideolgico a los que responden las poUticas y estategias de la planificacin, el desarroUo y el ordenamiento territorial orientadas hacia: ; . t,
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El manejo de los recursos naturales y el uso de nuesfra riqueza y biodiversidad con criterios de autonoma relatva en relacin a los distintos patones de identdad cultural del pas. El incremento en los niveles de inversin pblica y privada que permita el despegue econmico y la mejor distribucin del ingreso. La modernizacin y democratizacin de la gestn pbUca y el desarroUo institucional que permitan la generacin de proyectos polticos territoriales alternativos (locales, regionales, subregionales, etc.). En otas palabras, se propone la planificacin, desarroUo y ordenamiento territorial teniendo en cuenta, fundamentalmente, la complejidad inherente a la sostenibidad de los procesos de desarroUo y de vida en contextos cada vez ms interdependientes y eslabonados ente niveles locales y globales. Esto implica que deben caracterizarse con profundidad cada uno de los problemas y potenciales que se presentan en cada contexto. Esto tambien impUca el reconocimiento de que la planificarn, el desarrollo y el ordenamiento territorial se refieren a procesos en los que se tienen en cuenta las imgenes pasadas, actuales y futuras, en funrn de los distintos tipos de relacin que se presentan entre los seres humanos, consigo mismos, con sus congneres y con las dems expresiones del ser de los que sea consciente. .:' >r_i , - . ? ',-' . ' Lo anterior lleva a pensar los territorios como sujetos de su propio proceso de desarrollo e implica romper los esquemas analticos que entienden la regin como objeto de apUcacin de poUticas sectoriales decididas desde contextos ajenos en los que predominan, bsicamente, enfoques disciplinares. r'T-,*:. ..- ^- ./' . 529 ^ '. --'.J ^ ' "^ '.. .*, -J^

GMEZ, IBATA, MARTNEZ, PREZ, TORRES .

As, la reciente y universal demanda de la sociedad de mayores espacios de autorreaUzacin supone descentalizarn, como cesin de poder, y autonoma, como generacin de campos especficos de nuevas competencias. En este sentdo, dento de las poltcas y estrategias para estimular la participacin, figuran la descentaUzacin de decisiones y gestones, y la desconcentacin en la generacin y manejo de recursos. En esta medida, una de las tareas de mayor alcance y relevancia para el diseo y la apUcarn de poltcas y estategias de desarroUo que aspfren a potenciar sus efectos mediante una receprn partcipatva de la comunidad es investgar y disear modelos de articulacin enfre los distintos niveles jurisdiccionales de gestn y planificacin del territorio a partr de las respectvas organizaciones de base. Por eUo, la descentralizacin partcipatva obUga a replantear la relacin entre organismos centales de planificacin, oficinas ministeriales vinculadas a la ejecucin de poltcas y programas, y municipios y comunidades, con el fin de que los recursos no queden restringidos a los organismos ejecutantes cenfrales. En sntesis, el enfoque de planificacin, desarrollo y ordenamiento territorial propuesto pretende recoger la complejidad de la cotdianidad presentada contextualmente en los distintos procesos de construccin social y exige, en consecuencia, que stos no se lleven a cabo sobre criterios exclusivos de una sola disciplina porque dicha constuccin pasa por el manejo interdiscipUnario y metodolgico apUcado a cada una de las problemticas y propuestas concretas contextales. Esto impUca que el enfoque cente su discusin en el carcter interdisdplinario y altemativo del problema propuesto.
ELEMENTOS GUIA DE REFLEXIN DE LA PROFUNDIZACIN

Enfoque interdisciplinario en forma seria y elaborada. Los conceptos del de-

sarroUo, lo integral, la gestin y lo territorial se consideran desde enfo ques interdiscipUnarios. Para profundizar en lo interdisciplinario se incorporan contribuciones recientes del constuctvismo, del pensamiento complejo y de ofras tendencias.
Se incorporan niveles de anlisis y enfoques o paradigmas considerados radi-

calmente distintos. Se comparan las lgicas y sus impUcarones en el desarrollo como crecimiento (incluido el neoliberalismo). Enfoques orientados al desarrollo soral (movimientos sorales, desarrollo a escala humana, etc.) y enfoques ecolgicos (hasta la integracin de la vida humana y no humana). Tambin se interrelaronan los niveles territoriales desde lo local y urbano hasta lo global.
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PROPUE_STA.PARyHAJ,NEA DE PROFUNDIZACIN EN ORDENAMIENTO DEL TERRITORIO

Se enfatiza en el proceso de construccin social de regin, desde adentro y como sujeto. Se adapta la propuesta innovadora de consfruccin de regin para enfatizar en la integracin Estado-soredad civ, la partcipacin social, y enfoques integrales de desarroUo y gestn, discusin en torno a lo endgeno-exgeno y autonoma territorial El taller como eje del programa y de la profundizacin. La contna relacin de los contenidos acadmicos con la reaUdad de la regin es quizs la innovacin cental del programa y la profundizacin. De esta manera, los estudiantes se convierten en partrpantes actvos y generadores de conormiento territorial, potenrndoles como agentes de desarroUo que articulan conocimientos, habiUdades y acttudes propicias. Vinculacin del Programa y la profundizacin con la Sociedad Civil de la Regin. Repensar la gestin pbUca. La gestn pbUca y, en especial, la planificacin estn en procesos de transformacin. El fortalecimiento de proyectos polticos legtimos y el fortalecimiento local y los procesos parficipatvos de todo rvel significan tansformaciones en la planificarn y la gestn pblica. m Incorporar la investigacin. El taller incorpora la investgacin desde el comienzo, integrada con el contenido de materias. La investgacin abarca varias componentes. Es necesaria la organizacin de informacin existente, complementada por averiguarones de los estudiantes con organizaciones y actores de la regin. Anlisis segn categoras de procesos, con frecuenra novedosos en la regin, incluidos los anUsis de fuerzas sociales, componentes interdependientes, complejo terrtoral y potenciaUdades territoriales.
ESTRUCTURA GENERAL DE U PROFUNDIZACIN

El programa se consfruye en torno a fres ejes: m DesarroUo m Accin Territorio , ^ ^ ' ., ^,

, . . . ,.

Se propone im taUer como ordenador integrador de losfresejes anteriores. Esta trada busca ser el artculador que permita la reflexin en torno a las lgicas del desarroUo como referente para la accin en el territoro. Se plantean entonces los fres ncleos siguientes de fundamentacin, dentro de los cuales se determinarn contenidos y nfasis para cada semesfre, que sern objeto para el Seminado de Profundizacin. , .
531

GMEz,..iMT,.MARiNa,PREZ, TORRES..

Desarrollo Fundamentos sociales del desarroUo y ordenamiento terrtoral. a

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Infroduccin al desarrollo Teora del desarroUo urbano-regional Desarrollo sostenible y planeacin territorial DesarroUo urbano sostenible " 'jcl.
I.

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Accin

Fundamentos jurdico-administratvos del ordenamiento y desarroUo territorial. Planeacin y territoro ' '^ '^ > .. Instrumentos de anlisis ''' m Legislacin y gestn y ordenamiento y su relarn con la consfruccin del territorio Gestn integral territorial ''-' '">-* ^ m Infraestructura productva y reproductiva territorial Planeacin vial y fransporte en relacin con la planeacin ambiental del territorio Esparo pblico y la estructura verde en el contexto socioambiental de la rudad ' '>' ' ' . . Paisajismo ''-' " ^ ^ Estudios de impacto ambiental m Prevencin de riesgos y desastres Instrumentos de planeacin ambiental territorial. Sistemas de Informacin Geogrfica (SIG). Ordenamiento territorial y medio ambiente Territorio Fundamentos ecolgicos, ambientales y geogrfcos del territorio. Aproximacin geogrfica del territorio Ecologa y paisaje
COMPONENTE TERICO-PRCTICO O LABORATORIO DE PRCTICA DE LA PROFUNDIZACIN

El territorio como campo relacional que vincula diversos procesos en esparo y tiempo, de orden material (objetividad), humano (subjetividad) y
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PROPUESTA P A R A LA LNEA D PROFUNDIZACIN EN ORDENAMIENTO DEL TTRRrroRio

ambiental (omnijetividad') denfro del contexto de la problemtica contempornea. Asumir un horizonte sostenible del desarroUo supone que un proyecto territorial y de futuro cumpla con valores explcitos como equidad, conrencia ambiental, toleranra y democrara, partirparn, inclusividad, identidad, cultura, conocimiento, simetras del poder, nocin de umbrales y fronteras,flexibidad,autocrtica y nocin de lo pbUco enfre ofros. La confrastarn enfre lo existente y lo deseable se articula finamente en un ncleo integral al que convergen las lgicas conceptuales propuestas de objetividad, subjetvidad y onmijetvidad.
Insumos

1. Provenientes de las organizaciones y estructuras de decisin a fravs del mapa de relarones interinsttucionales. 2. Proverentes de los actores y sus imaginarios, lgicas, conflictos y recursos a travs del mapa de cartografa social. 3. Provenientes de la historia, geografa, cultura, territorio y su desarroUo material (medio natural y medio consfruido) actual a fravs de mapas temtcos y cartografa de territorio. 4. Proverentes del conocimiento territorial sectorial existente.
Procesos

En la potenciacin de ncleos endgenos dinamizadores, el producto fnal es la posibidad de la gestn territorial del desarroUo, entendida como proceso que busca aplicar, fundamentar, investigar, proponer e intervenir aglutinando personas e instituciones afrededor de propsitos compartidos, es decir, interrelacionando proyectos econmico-materiales con proyectos polticos para la posible constucrn de un proyecto futuro o de vida.
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Resultados

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La disciplina del aprendizaje en equipo significa la existencia de un micromundo de prctica de nuevas actitudes y aptitudes. Significa distin1. Fenmeno expresado por el fsico Michael Talbot y adaptado por Adolfo Izquierdo para s coimotadn epistemolgica del campo reladonal entre el objeto y el sujeto.

GMEZ, lBAI,.MARTf.NEZ, P R E Z , TQRRJES

gufr entre dilogo y discusin, establecer una relacin interpares, interpretar roles distintos, indagar y reflexionar y, por encima de todo, abordar la reaUdad ntegramente, innovadoramente, denfro de un enfoque sistmico. Por tanto el taUer, como equipo inteligente, debe prever necesidades territoriales futuras de conocimiento y accin. A partr del conocimiento del estado del arte de la investgacin territorial, el taUer procede desde un enfoque global o de conjunto hacia la identficacin de problemticas y potenciaUdades particulares que definen el espectro inicial de anUsis diagnstco interdiscipUnario Los ensayos y las monografias territoriales, como productos terminales del taUer, abocan progresivamente la construccin de conocimiento desde un rvel exploratorio hasta un nivel interpretatvo-explicatvo del cual se derivan anlisis y propuestas alternatvas de accin territorial. Cada momento de la docencia y el aprendizaje consttuyen ncleos problemtcos, es decir, puntos de partida didctcos para favorecer la propia motvacin por el conormiento y formar el estudiante en el enfoque, anUsis, generacin y evaluarn de hiptesis de tabajo, lo cual conduce a: p Enfatizar la nocin de educacin intensiva buscando fortalecer en el enseado como perf: autonoma y capacidad de autocrtica, iniciacin en las discipUnas de la investgacin y el mtodo cientfico, capacidad de racionaUzacin de la accin (discusin, docencia, uso de medios grficos, persuasin, foro, seminado, exposicin magisfral, trabajo individual) y versatidad; es decfr, una educacin ms intensiva que extensiva. El taller o laboratoro debe tener el sentdo de una organizacin abierta al autoaprendizaje que permita una visin compartda, una respuesta partrpatva y reflexiva. La organizacin inteligente es donde el aprendizaje generatvo permite crear nuevos valores con sentdo para la re' gin y la sociedad Ms que instufr, el enseante o docente acompaa y anima el proceso educador buscando la partcipacin actva del aluirmo denfro de un concepto de dilogo, estudio y anUsis enfre pares. .;, l Recuperar el frabajo de campo y los taUeres prcticos como elementos indispensables. As se cumplen varias funrones en la esfrategia propuesta: 1. Permite avanzar en la descripcin, anUsis e interpretarn de los procesos de desarroUo en un contexto dado.
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PROPUESTA PARA LA LNEA DE PROFUNDIZACIN EN ORDENAMIENTO DEL TERRrroRio

2. En trminos pedaggicos, permite a los partirpantes la apUcarn terico-prctica. 3. Los participantes ponen sobre el tapete sus supuestos y puntos de vista para su reflexin y reconceptualizacin. 4. Se constituye en la base de proyeccin de resultados, planteamientos y propuestas para el Estado y, en especial, para la sociedad civ. 5. Los participantes deben verse como pares. 6. Bsqueda de condirones que mantengan el contexto o mbito del dilogo. 7. Sentido de experimentacin, recursividad e innovacin. 8. Aplicacin de metodologas y herramientas. 9. Sirve de foro para comunicar a la soredad civ, actores y ofros partirpantes territoriales, productos terminales como alternativas. 10. Se constituye en seminario que permite la reflexin en torno a temas relevantes de lo territorial y su desarrollo. La gestin, y en particular la planificacin, consiste hoy en ayudar a repensar las perspectivas de desarroUo y sus contextos. 11. Se convierte en una red de especialistas y entidades para la produccin y socializacin del conormiento territorial. 12. El taUer constituye un escenario para la produccin y apUcarn de conocimiento a la regin, porque contextualiza y reconoce procesos endgenos y exgenos de desarroUo territorial, incluidas las lgicas sobre el desarrollo que regulan la accin de actores y organizaciones.
BIBLIOGRAFA RECOMENDADA

Boisier, Sergio, "Posmodernismo territorial y globalizacin". Revista Foro. Brunet, Roger y Olivier Dolffus, Estructuras y dinmicas del espacio, traduccin de Antonio Flrez, captulos 8 a l l de Mondes nouveaux. Castells, Manuel, La gestin urbana: el debate sobre la teora del espacio. Deler, Jean Paul, Ciudades andinas: viejos y nuevos modelos en ciudades de los Andes, visin histrica y contempornea, Eduardo Kingman G. (compilador), IFEA - CIUDAD, Quito, 1992. Deler, Jean Paul, Estructuras y dinmicas del espacio colombiano: un enfoque modelizante, CNRS, Francia, 1993. Eljacti Pacheco, Gregorio (compilador). Hacia un nuevo orden territorial colombiano. Conclusiones de los foros de la comisin senatorial de ordenamiento territorial, 1992. ESAR La planeacin del desarrollo territorial -nuevas perspectivas. Encuentro nacional de la ESAR Bogot, 1998. Gabina, Juanjo, Perspectiva y ordenamiento del territorio. Hacia un proyecto de futuro, Marcombo Boixareu Editores, Barcelona, 1998. Godoy, Rubn Daro, Poblamiento, un proceso de ocupacin del espacio. Revista Espacio y Educacin.

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GMEZ, JBATA, MARTNEZ, PREZ, TORRES

Hissong, Robin I., "Las teoras y las prcticas de desarrollo desde la perspectiva de la modernidad". Cuadernos Ocasionales, No. 10, CIDER-UNIANDES, Bogot, 1996. Lpez, Adolfo, "Los coremas y el anUsis de estrucutras y dinmicas del espacio: una propuesta para la enseanza de la geografa". Revista Espacio y Educacin. Tliompson, W.I. (Editor), GAIA-Implicaciones de la nueva biologa. Editorial Kairos, Barcelona, 1992.

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ZONIFICACIN AMBIENTAL DEL MUNICIPIO DE EL

CERRITO CON MIRAS A UN ORDENAMIENTO TERRITORIAL

Carlos Arturo Escobar, Francisco Gmez B., Nelson Lozano D.y Fernando Montealegre L.'

INTRODUCCIN

t i presente tabajo sobre la zonificacin ambiental del municipio de El Cerrito, con miras al ordenamiento territorial, surge del inters y la inquietud de un grupo interdisciplinario de estudiantes del posgrado en planeacin Urbano-Regional sobre los problemas ambientales que generan los usos indiscriminados de un territorio debido a la explotacin de sus recursos, sin considerar los aspectos e impactos ambientales que stos ocasionan. En partcular, el territorio del munirpio de El Cerrito, ubicado en el centro del VaUe del Cauca, reviste gran importancia pues su parte montaosa hace parte del Parque Nacional Natural Las Hermosas, fuente de abastecimiento de agua para esta regin y para el departamento del ToUma. El proyecto parte de la identficacin de las zonas de vida que aparecen en el municipio, con base en los componentes climticos principales como el calor y la humedad, utiUzando la metodologa de Holdridge, para determinar despus la capacidad del uso potencial de la tierra para cada zona de vida, o sea el uso ms intensivo posible de acuerdo con su capacidad mxima de uso y el sistema de manejo agrotecnolgico impUcado, bien sea de los tipos fradicional, avanzado, mecanizado o avanzado artesanal segn la metodologa propuesta por Tosi (1972).

Estudiantes del posgrado en planeadn urbano-regional y profesores Urversidad Nadonal de Colomla, sedes de Palmira y Medelln.

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ESCOBAR-GMEZ-LOZANO .-MONTEALEGRE

En el presente estudio se busca profundizar en el anUsis del uso actual de la tierra y su comparacin con los usos potenciales definidos en este frabajo, teniendo como norte la bsqueda de escenarios futtrros deseados en los cuales se propongan alternativas de manejo y uso relacionadas con los recursos naturales y el desarrollo sostenible.
PRESENTACIN

Localizacin geogrfica

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El munirpio de El Cerrito se encuenfra ubicado en la margen derecha del rio Cauca, cenfro del departamento del VaUe del Cauca. Su cabecera municipal tiene las siguientes coordenadas geogrficas: 76 19' longitud oeste de Greenwich, 3 41' latitud norte y 1000 metros sobre el nivel del mar. Su territorio abarca varios pisos trmicos que comprenden un rango altitudinal comprendido entre los 980 mefros hasta cerca de los 4.000 mefros sobre el nivel del mar. El munidpio de El Cerrito tiene una extensin de 501 km^, linta con los murrpios de Guacar, Ginebra y Buga al norte, con el departamento del Tolima y el municipio de Palmfra al oriente, al sur con el munirpio de Palnra y al occidente con el municipio de Vijes. (POT, 1997). Planteamiento del problema Para abordar el estudio del territorio, la visin clsica lo divide en sectores, en una sntesis inconexa a travs de mapas y descripciones de temas biofsicos y socioeconmicos. Esta visin se supera con la teora de los sistemas, ya que los rasgos esenrales del espacio geogrfco, as como la totaUdad, la jerarquizacin, la diferenciacin y la finalidad del mismo, son tambin partes fundamentales de un sistema. Es la perspectiva sistmica
La que explica e interpreta el sistema, primero en trminos de las interacciones o interdependencias que se establecen entre el medio natural, los asentamientos, la organizadn social, la produccin, la infraestructura, la institucionalidad; segundo, como sistema propiamente o sea un conjunto con significado especifico; y tercero, en relacin con el entorno, establedendo una visin jerrquica de esa totalidad, inmersa en totalidades superiores en las cuales se inscribe (sistema territorial, formadn sodal o espado geogrfico) (Vlez,1992).

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ZONIFICACIN AMBIENTAL DEL MUNICIPIO DE EL CERRrro CON MIRAS A UN ORDENAMIENTO TERRrroRiAL

OBJETIVO

Establecer una zonifcarn ambiental en jurisdicrn del murcipio de El Cerrito con el propsito de identificar y analizar la problemtica de ordenamiento del territorio y proponer alternatvas prctcas para el desarroUo integral de ste, a fin de que sean coherentes con los principios de sostenibiUdad de las condirones locales, como elementos indispensables de planificarn.
METODOLOGA < -:

La metodologa contempla en primera instanra la deUmitacin de las zonas de vida (Holdridge, 1972) del munirpio de El Cerrito. Con base en las zonas de vida, se procede a clasificar las terras de acuerdo con Tosi (1972). En lo esenral, lo que busca esta metodologa es la clasificarn de terras con base en las propiedades intrnsecas de la misma (suelo, cUma, topografa), adems de observar el sistema de manejo tecnolgico. Es una metodologa que utUza el principio geogrfico de la jerarquizacin. Mediante la clave O (monograma de Holdridge) se ubica la clave correspondiente a la zona de vida del rea que se va a clasificar. Cada clave tene dos partes: una para el sistema de manejo tecnolgico fradicional, avanzado artesanal y otra para los sistemas de manejo tecnolgico avanzado y mecanizado. El paso siguiente consiste en el reconormiento y mapificacin de las diferentes unidades de clasificacin. (Determinacin de las asociaciones, es decir, en principio la deUmitarn de los paisajes fisiogrficos). Para eUo se utizo el "Estudio detaUado de suelos para fines agrcolas del sector plano de los municipios de Ginebra, Guacar, El Cerrto y Palmira" (IGACCVC, 1969) y el "Estudio general de suelos del sectorroLa Vieja,roDesbaratado, cordillera Cenfral" (IGAC-CVC, 1977). Contndose ya con las unidades de clasificacin, se prosigue con el levantamiento de la informacin respectva de cada variable mediante el empleo de informarn secundaria. Para la unidad de terra en cuestn, se procede a la determinacin de sus valores reales para los diez factores edficos enumerados en la clave citada, de acuerdo con los datos obtenidos en los estudios previos de suelos. En la clave correspondiente a la Zona de Vida del lugar y al sistema de manejo empleado por los habitantes de la regin, se localiza la primera lnea que incluya todos los valores de las variables de la urdad de terra 539

ESCOBAR - GMEZ - LOZANO - MONTEALECRE

que se va a clasificar. Siempre debe iniciarse con la revisin de la primera Unea de la parte superior y preferiblemente el factor pendiente. Si un solo factor queda por fuera de los lmites de la lnea, se pasa a la siguiente Unea inferior hasta encontrar una que comprenda todos los valores de las variables en la unidad de terra que se va a clasificar. Posteriormente, con la ayuda del sistema de informacin geogrfico ARC-VIEW, se taslapa el mapa de suelos adaptado y el de las zonas de vida para producir la clasificacin del terreno en un nuevo mapa. La clasificacin se realiza con base en las iniciales de la capacidad de uso mayor de la terra, seguido de manejo tecnolgico separado por un slash (/). Para efectos de encontar posibles conflictos en el uso de la tierra se procedi a elaborar un mapa que contuviera dichos confUctos, cruzndose el mapa de la zonificacin propuesta con el del uso actual del suelo contenido en el Plan de ordenacin y desarrollo de la cuenca del ro Amaime (CVC, 1979), modificado en 1987. Para eUo se utUzar la siguiente clasificacin para el confUcto: a. Alto: uso de la tierra que junto a un sistema de manejo tecnolgico dado, afecte seguramente la sustentabidad del medio. b. Medio: uso de la terra mayor o menor al uso mayor recomendado, pero que con ciertas prctcas de manejo de suelos y un sistema de manejo tecnolgico adecuado logre la sustentabilidad. c. Bajo: uso de la terra menor con respecto al mximo permisible. d. Sin confUcto.
HACIA UNA CAPACIDAD MXIMA DEL USO DE LA TIERRA RURAL

Identificacin de las zonas de vida

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En la figura 1, se puede ver la variabiUdad espacial de la precipitacin en el municipio de El Cerrito, la cual se basa prinrpalmente en la cfrcularn de los vientos locales. Con base en el modelo que representa la variarn altitudinal de la precipitacin y temperatura del aire (que en la mayora de las estaciones se gener a partir del gradiente citado en la metodologa) en el municipio de El Cerrito, se encontaron siete zonas de vida, a saber: 1. Bosque seco topicaL bs-T 2. Bosque seco premontano, bs-PM 3. Bosque hmedo premontano, bh-PM.
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ZONIFICACIN AMBIENTAL DEL MUNICIPIO DE EL CERRIFO CON MIRAS A UN ORDENAMIENTO TERRrroRiAL

Figura 1 Variacin altitudinal de la precipitacin en el municipio de El Cerrito, de acuerdo con las estaciones indicadas.

500 500
t

700

900

1100 1300 1500 Precipitacin en mm

1700

1900

2100

4. 5. 6. 7.

Bosque seco montano bajo, bs-MB Bosque hmedo montano bajo, bh-MB Bosque muy hmedo montano, bmh-M Pramo pluvial subalpino, pp-SA

En la figura 2, se muesfra la clasificacin de las zonas de vida enconfradas en el territorio. "

Zona de vida bosque seco tropical (bs-Tj

La zona de vida bosque seco tropical comprende el 31.64%, equivalente a unos 158 km^ del territorio, con una topografi'a plana que incluye suelos que en trminos generales poseen buenas caracteristicas fsico-qumicas, en algunos casos con problemas de sales y de sodio, corregidos por los propietarios de los predios. La mayoria de estos suelos estn cultivados con caa de azcar
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ESCOBAR-GMEZ-LZANQ-MONTEALEGRE

Zona de vida bosque hmedo premontano (bh-PM)

Esta zona de vida comprende el 20.75% del territorio, que corresponde a 103 km^ es la tercera en extensin. Debido a los cambios en la pendiente y en la caUdad del suelo, a medida que se avanza desde el Umite con la zona de vida bosque seco tropical, el cultivo de la caa de azcar va dando paso a ofros cultivos como el sorgo, la soya, el algodn y la uva, entre ofros, y en especial al pastoreo de bovinos.
Zona de vida bosque seco premontano (bs-P)

La zona de vida bosque seco premontano, que abarca 4.63% del rea total, o sea unos 23 km^, es la quinta en extensin en el municipio. El efecto de ventury en el can del rio Amaime imprime a esta rea un alto grado de sequedad en el ambiente, lo cual da como resultado la presencia en la misma de esta zona de vida. Por la vegetacin xeroftica, como cactus {Opuntia sp), fique de flor amarilla (Agave sp) y otras que rta Espinal.
Zona de vida bosque seco montano bajo (bs-MB)

La zona de vida bosque seco montano bajo ocupa 3.41%del rea del municipio, o sea 17 km^ donde se encuenfran las terrazas del ro Coronado, explotadas tradicionalmente con cultivos de hortaUzas para la zona plana y ganadera de bovinos (pastoreo) en las vertientes del vaUe del mismo ro. Esta zona de vida no aparece ni en el mapa ecolgico del pas (IGAC,1977), ni en el de Espinal y Ortiz (1966) del Valle del Cauca escala 1:250.000, los cuales clasifican el sitio como bh-MB, ni en el "Plan de ordenacin y desarroUo de la cuenca del ro Amaime" (CVC,1979), en el cual a dicho sitio se clasifica como bs-ST. : . i ' :' ' ,
. ^, Zona de vida bosque hmedo montano bajo (bh-MB)

La zona de vida bosque hmedo montano bajo es la cuarta del munirpio en extensin, 19.34% del rea total, equivalente a 96 kml Incluye el corregimiento de Tenerife, importante productor de ceboUa junca, cultivo que requiere riego suplementario, aportado por las aguas que descienden de la zona de vida bosque muy hmedo montano.

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ZONIFiCACIN AMBIENTAL DEL MUNICIPIO DE E l C E R R I I Q CON MIRAS A UN ORDENAMIENTO TERRJTORIAL

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ZONIFICACIN AMBIENTAL DEL MUNIOPIO DE EL QRRrro CON MIRAS A UN ORDENAMIENTO TERRITORIAL

Zona de vida bosque muy hmedo montano (bmh-M)

La zona de vida bosque muy hmedo montano es la segunda en extensin en el munirpio, 23.3% del rea total, o sea unos 116 km^ en la parte alta del mismo. En dicha zona de vida se encuenfra el Parque Nacional de las Hermosas, el cual tiene como finaUdad la proteccin y conservacin de la flora y la fauna. En dicha rea, esta zona de vida se caracteriz;a por la topografa abrupta, con pendientes que en algunos casos superan el 100%, as como por ser la fbrica de agua donde se origina buena parte de la utizada por los habitantes de la regin en las partes ms bajas, tanto para fnes domsticos como agropecuarios. La densidad poblarn es muy baja debido a la inclemenra del clima.
Zona de vida pramo pluvial subalpino (pp-SA)

Finalmente se enconfr la zona de vida pramo pluvial subalpino, la cual ocupa el 0.34% del rea total del municipio, o sea 1.86 km^. Es la parte ms alta del mismo en el parque nacional Las Hermosas, donde las temperaturas pueden descender por debajo del punto de congelacin del agua. Los resultados del presente frabajo, con relacin a las zonas de vida, difieren de lo encontrado primero por el Instituto Geogrfico Agustn Codazzi en 1977, en la carta ecolgica del pas, lo mismo que del estudio de la CVC en 1979, as como del mapa de las formaciones vegetales del VaUe del Cauca, de Sigifredo Espinal y Norman Ortiz M. (1966) a escala 1:200.000, de la Universidad del Valle y la CVC, antes mencionado, el cual probablemente sfrvi de base al de la CVC en 1979. Al respecto, el piso subfropical que aparece en el documento de la CVC (1979) cambi hace mas de treinta aos a premontano.
Zonificacin propuesta '"'' '' 'r''

En la Tabla 1 y la figura 3, se consigna la zonifcarn propuesta. Se propone que para el 34.93% del munirpio, la capacidad mxima de uso de la tierra sea utilizada en cultivos Umpios. Se destacan la zona plana del murrpio y las terrazas del ro Coronado. Los sistemas de manejo agrotecnolgico que deben emplearse en la zona plana van desde el sistema fradicional, pasando por el artesanal, hasta el avanzado mecanizado, debido en especial a la topografa plana. 545

E5CQBA.R-GMZ-LOZANO-MQHTEALEG.RE.

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Tabla 1 reas correspondientes a las capacidades mximas de uso de la tierra rural, con sus respectivos sistemas de manejo agrotecnolgico en las unidades de tierra delimitadas Clasificacin A/A,N
A/A,T

rea en km^ 3,3485 4,0078 167,6929 129,0937 77,0590 0,0678 14,9752 1,5404 9,4285 30,7438 58,4206 4,7435 501,1217

%
175,0492 129,0937 92,1020 1,5404 40,1723 58,4206 4,7435 501,1217 34,93147 25,76095 18,37917 0,30739 8,016476 11,65797 0,946576

A/M,A,T B/A

aA aA,T
aM,A Lagunas P/A P/M,A X ZN - Zona urbana Total

100

A/AN A/A,T A/M,A,T B/A C/A C/A,T C/M,A P/A P/M,A X ZN

Cultivos limpios con sistemas de manejo agrotecnolgico artesanales o primitivos. Cultivos limpios con sistemas de manejo agrotecnolgico artesanales o tradicionales Cultivos limpios con sistemas de manejo agrotecnolgico mecanizado, artesanales o tradicionales Aprovechamiento forestal con sistema de manejo agrotecnolgico artesanal. Cultivos permanentes con sistema de manejo agrotecnolgico artesanal. Cultivos permanentes con sistema de manejo agrotecnolgico artesanal o uno tradicional. Cultivos permanentes con sistema de manejo agrotecnolgico mecanizado o uno artesanal. Pastos con sistema de manejo agrotecnolgico artesanal. Pastos con sistema de manejo agrotecnolgico mecanizado o uno artesanal. Proteccin. Zona urbana i .,

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ZONIFICACIN AMBIENTAL DEL MUNICIPIO DE EL CERRrro CON MIRAS A UN ORDENAMIENTO TERRITORIAL

El rea del terrtorio recomendada para pasturas es del 8.01%, distinguindose dos sectores de acuerdo con el sistema de manejo agrotecnolgico que debe emplearse. En la parte del piedemonte, se recomienda el propiciar el cambio del sistema de manejo fradicional al avanzado, e incluso al avanzado mecanizado, si las circunstancias lo indican para aqueUas reas medianas a grandes, mientras que en el sector montaoso se recomienda el sistema de manejo agrotecnolgico avanzado artesanal; en ambos casos se debe determinar la capacidad de carga para efectos de evitar problemas de erosin (erosin pata de vaca, calvas, golpes de cuchara, crcavas y tierras malas). El 25.76% del territorio se recomienda destinarlo al aprovechamiento forestal, con especies de alta tasa de retorno, intercaladas con esperes arbustivas e incluso herbceas de ms corto periodo vegetativo, que asegure la estabilidad econmica del propietario del predio. En rertos tipos de sistemas agroforestales la capacidad mxima de uso en aprovechamiento forestal y los sistemas agroforestales, son consecuencia prinrpalmente de las fuertes pendientes del terreno. Otros usos aceleraran los procesos de remocin en masa, as como la alteracin del ciclo hidrolgico. El rea recomendada para cultivos permanentes equivale al 18.36% del territorio. Estos cultivos pueden ser frutales de clima fri y clima cUdo, segn la zona de vida, con sistema de manejo agrotecnolgico artesanal en el cual se pueden intercalar algunas esperes herbceas comerrales que complementen la cobertura del suelo para evitar problemas de erosin. Este tpo de uso de la terra tene la ventaja de ocupar bastante mano de obra tanto caUfcada como no caUficada, que se convertria en un motor de desarroUo para la regin. Adems, al protegerse el recurso suelo, se ayudara a regular el rgimen hidrolgico. La zona dedicada a proteccin totaUza un porcentaje del 11.66% del territorio, la cual se encuenta localizada por encima de los 3.200 metos de altura sobre el rvel del mar.
CONFLICTO EN EL USO DE LA TIERRA

Al analizar la figura 4, se observa que el 70.12% del territorio no presenta conflicto en el uso de la terra, pero no se descarta que al aumentar el nivel de detalle se encuenfre que este porcentaje disminuya. La anterior calificarn tene su asidero en dos hechos fundamentales, por un lado buena parte de la zona plana est dedicada a cultvos limpios, y en las partes ms altas del municipio se encuenfra la zona de pramos, cuyos suelos de muy 549

ESC0M8-GMEZ-LO^NO-MONTEALEGRE

baja productividad se ubican en un reUeve fuertemente escarpado en la mayora de los casos. El rea de confUcto se encuenfra principalmente en la zona montaosa, debido en esperal a prcticas agropecuarias inadecuadas que atentan contra la estabidad del terreno, como exceso del nmero de cabezas de ganado por unidad de superficie y la orientacin de los surcos en el sentido de la pendiente. El porcentaje de rea en confUcto medio corresponde al 12.91%, locaUzado prinrpalmente en las vertientes del ro Coronado. Debido al uso actual de la tierra, se est atentando confra la estabiUdad del suelo, pero esta situarn se puede corregfr con practicas de conservacin de suelo o con el cambio en el uso de la misma. De no corregirse lo anteror, estas zonas se caUficaran como de confUcto alto, debido a las fuertes pendientes del terreno. El conflicto bajo (14.10%) se observa en la zona plana en inmediarones de Santa Helena, donde se observa la presencia de explotarones ganaderas en terras que tienen fuerte vocacin agrcola. Esto quiz se deba a la crsis del sector agrcola. Lo anterior tambin es vaUdo en la zona montaosa.
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ZONIFICACIN AMBIENTAL DEL MUNICIPIO DE EL CERR^O CON MIRAS A UN ORDENAMIENTO TERRITORIAL

BIBLIOGRAFA Corporadn Autnoma Regional del Valle del Cauca, CVC Plan de ordenadn y desarrollo de la cuenca del ro Amaime. Informe 79 - 16,1979. Escobar, R.I., "Ejerddo de ordenamiento territorial ambiental de la Tajami", en Anotaciones sobre planeacin, N 43, posgrado en Planeadn Urbano - Regional, Universidad Nacional de Colombia, sede Medelln, 1995. Espinal, T, Luis S., Visin ecolgica del departamento del Valle del Cauca, (incluye mapa de las formadones vegetales del Valle del Cauca a escala 1:200.000,1966), Departamento de Biologa, Departamento de Bibliotecas, Cali, 1968. Espinal, T, Luis S., y Norman Ortiz M., Formadn vegetal del Valle del Cauca. Mapa a escala 1:200.000. Universidad del Valle. Departamento de Biologa y CVC- Corporadn Autnoma Regional del Valle del Cauca, 1966. Holdridge, Leslie R. Ecologa basada en zonas de vida, IICA, San los de Costa Rica, 1987. Instituto Geogrfico Agustn Codazi (IGAC), Subdirecdn Agroecolgica, Carta ecolgica de la Repblica de Colombia, Plancha N 14, escala 1:500.000,1977. Instituto Geogrfico Agustn Codazi (IGAC) - Corporadn Autnoma Regional del Valle del Cauca (CVC), Estudio detallado de suelos para fines agrcolas del sector plano de los municipios de Ginebra, Guacar, Cerrito y Palmira, Vol. V, N 9,1969, ^ Estudio general de suelos del sector ro La Vieja, ro Desbaratado, Cordillera Central Vol. XU, N 2,1977. Ministerio del Medio Ambiente, Plan de manejo ambiental Parque Nadonal Natural Las Hermosas- Guadalajara de Buga, 1998. Munidpio de El Cerrito, Phm de ordenamiento fisico, Ofidna de Planeacin, 1995. , Acuerdo 010 de 1996, Plan de ordenamiento territorial. Concejo Municipal, 19%. Tosi, Joseph, Esbozo de una clasificacin y metodologa para la determinacin y levantamiento de mapas de la capacidad de uso mayor de la tierra rural en Colombia, Proyecto UNDP/SF - FAO COL., 16, Centro de Educadn e Investigaciones Forestales, Universidad Nadonal de Colombia, Medelln, (Facsmil Centro Cienh'fico Tropical San Jos, Costa Rica), 1972. Vlez R., Luis, " Los estudios territoriales en Colombia: Elementos para nuevas aproximadones metodolgicas", en Anotaciones sobre planeacin, N 43, posgrado en Plcmeadn Urbano-Regional, Urversidad Nadonal de Colombia, Medelln.

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553

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EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE iTAG, UN MUNICIPIO INDUSTRIAL EN EL REA METROPOLITANA DEL . VALLE DE A B U R R A

Aurelio Arango Sierra, Humberto Caballero Acosta, Fran^oise Coup y Luis Guillermo Posada Londoo*

METODOLOGA

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t i Plan de Ordenamiento Territorial de Itag^ se conrbe como un insfrumento para racionalizar la toma de decisiones sobre los procesos de ocupacin y uso del territorio. En este caso, es un territorio densamente ocupado, que tiene gran desarroUo indusfrial, hoy en crisis, predominio del rea urbana sobre la rural, poblacin concenfrada en los esfratos 1 a 3, importante infraesfructura nacional (va froncal, crcel de mxima seguridad...) y metropoUtana (cenfral mayorista, planta de tratamiento de aguas negras. Sistema Mefro...), escasez de espacio pbUco y altos niveles de desempleo y violencia. ' ' ...^' Plantea una estategia de desarrollo ambiental, econmico, soral y cultural, expresada en una propuesta concertada para la distribucin ordenada de actividades, usos e infraestructura en el espacio. Debe considerar las potencialidades, Umitarones y conflictos en el territorio munirpal, en su entorno geopoltico, en este caso, el rea MetropoUtana del VaUe de Aburra. Con base en esta concepcin, la metodologa debe permitr encontrar las causas y consecuencias y las relarones que configuran la reaUdad municipal actual para lograr comprenderla en trminos tcnicos y cientficos, para actuar en consonancia con las capacidades reales del territorio enten* 1. Profesores Instituto de Estudios Ambientales -IDEA, Medelln, Universidad Nadonal de Colombia. Itag es un municipio del rea Metropolitana del Vcille de Aburra, situado al sur de Medelln. Tiene un rea de 17,5 km^ . /. i . .)

555

ABANQQ-CABALLERO-CQUP-POSADA

dido no slo como el mbito espacial para el desarroUo de las actvidades, sino como un complejo de interrelaciones constuidas en el tempo entre el hombre y el espado. Este objeto requiere la adopcin de una metodologa multdimensional e interdisrpUnaria que involucre la partcipacin ciudadana de los diferentes actores y ofros mecanismos de aproximacin al territorio. La metodologa se fundamenta en cuafro aspectos bsicos: v
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Anlisis multidimensional e interdisciplinario Pretende realizar un proceso multdimensional, asumiendo para el diagnstco, las cinco dimensiones sealadas por la Ley 388 de 1997, estrechamente relacionadas enfre s: las dimensiones ambiental, fsico- espacial, econmica, sociocultural y politcoadministratva. A partfr de la formulacin de la imagen objetvo, el trabajo se desarroUa en torno a poUtcas, programas y proyectos en una perspectva integral, totalmente interdisrpUnaria. ' "". Este anlisis permite evaluar, en trminos de complejidad, la capacidad de acogida del territorio y confrontar diferentes escenarios: uno con las tendencias actuales, otro constuido a partfr de los sueos de la poblacin, y un ltmo posible a partfr de los dos anteriores. Participacin ciudadana "~

Asume la partcipacin ciudadana con todas sus implicaciones, buscando fres propsitos: i . -. <.^r m Acceder al conocimiento que los distntos actores sorales tenen del proceso histrico, econmico y sociocultiual de la intervenrn del hombre en el medio fsico-bitco. Reconocer los imaginarios, sueos y proyectos de la comunidad en relacin con su entorno. Promover el proceso de formiacin y apropiacin del plan de ordenanento territoriaL . :': ..: j >: : Esta partcipacin se da en dos fases: Durante la primera, se realizan taUeres con ms de 25 sectores econrrcos y sorales que tenen opirones, visiones o intereses partculares sobre el territorio. Los resultados de estos talleres aportan elementos valiosos 556

E L ORDENAMIENTO TERRnORIAL DE tTAGUL,,

a las cinco dimensiones del POT y, sobre todo, a la concepcin integral del mismo. Durante la segunda fase, se realizan taUeres comunales durante los cuales se renen, en forma conjunta, los representantes de los sectores convocados inicialmente. La importancia de esta fase radica en la posibidad de entregar un primer procesamiento de la consulta sectorial, de promover un anUsis colectvo en una perspectva territorial, de confrontar en un esparo concreto, por lo dems en proceso de definicin (Itag no tena ni comunas, ni corregimiento), las visiones e intereses partculares, de formular poltcas, programas y proyectos prioritarios o necesarios en cada divisin del territorio, y de propirar la apropiacin del proceso. La dinmica partcipatva se mantene a lo largo del proceso de formularn mediante la convocatoria de reuniones en torno a las poltcas, los programas de mayor relevanra y algunos proyectos de especial importancia para la poblarn de Itag.
Interaccin con la administracin municipal

El tabajo se Uev a cabo en esfrecha relacin y con la partciparn dfrecta y permanente de funcionarios de la adminisfracin municipal, semanal del Consejo Consultvo de Ordenamiento Territorial y de sus comisiones, peridica del Honorable Concejo Municipal y del Consejo de Gobierno. Esta dinmica ha permitdo entegar un diagnstco preciso y formular propuestas concertadas, especialmente en relacin con asuntos crtcos como la defirrn del perimeto urbano, la clasificarn y los usos del suelo, el plan vial y el esparo pbUco. "^^ * " '
Otras formas de aproximacin a la realidad municipal ', ^ >,

Visitas de equipos interdiscipUnarios a todo el murcipio, en sus reas urbana y rural, con la partciparn de profesores y de estudiantes de pregrado y posgrado. Entrevistas a diferentes personas para tatar temas esperficos. Procesamiento de una encuesta promovida por Asocomunal.
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A manera de ejemplo

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El proceso de tabajo se puede ustar a partfr del ejemplo de la divisin del murcipio en comunas y corregimientos, cuando todos los partcipan557

ARANGO - CABALLERO - CQUP - POSADA

tes (funcionarios, concejales, representantes de entdades pbUcas y privadas, habitantes del municipio en forma individual u organizada...) aportaron elementos a la discusin en torno al establecimiento de una divisin del territorio, tendiente a mantener los espacios de partcipacin y a establecer los mecanismos de gestn.

PERFIL Y VOCACIN ECONMICA DEL MUNICIPIO DE ITAG

Para comprender las caracteristcas y tendencias principales de las distintas actividades econmicas que actualmente se desarrollan en el municipio de Itag, adems de conocer sus propios determinantes locales, es necesario tener una visin de las dinmicas actuales de la economa internacional, as como de las condiciones en que la economa colombiana se articula con aqulla. As mismo, es necesario conocer los aspectos bsicos que caracterizan la economa nacional, la antioquea y el entorno metopoUtano. La dinmica de industrializacin de Itag se inici a finales de la segunda dcada del siglo XX y se consoUd posteriormente con el modelo de susttucin de importaciones y el fortalecimiento de un mercado interno. Enfre 1950 y mediados de los aos ochenta este municipio, al igual que ofros del pas, se convirt en centro industrial de primer orden en el que se destacan los siguientes aspectos: -IJ M Creacin y expansin de empresas industriales de gran capardad, en lo fundamental, creadas con inversin de capital nacional y reinversin productiva de sus utiUdades. m El mercado nacional fue un destino muy importante para sus productos. Las caracteristcas de la estructura tecnolgica de las empresas instaladas requerian la vinculacin intensiva de mano de obra. Por esta razn fueron grandes generadoras de empleo directo. Se necesit vincular fuerza laboral con capacidad de operar equipos mecnicos y procesos no complejos. La capacitacin y formacin de los tabajadores fue asumida directamente por las propias empresas. Las empresas se vincularon al entorno social del territorio mediante la destnacin de beneficios econmicos en programas de economa social del municipio y de sus trabajadores. Con frecuencia, se asociaron con la administracin murcipal para desarroUar programas que mejoraran la caUdad de vida de la poblacin (programas de vivienda, saneamiento bsico, educacin, cultura y recreacin). 558

EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE ITACJ...

a Relatva estabilidad en el desarroUo de los planes y programas de produccin, lo que se refleja en el uso ptimo de la capacidad de la planta instalada. ^r :j . . .'J' : ' . ei " I Surgimiento de pequeas y medianas empresas en actividades complementarias de los desarroUos de la gran indusfria. Uso de tecnologa y desarroUo de procesos productivos generadores de impactos ambientales, situacin que se facult por la inexistencia de legislacin y conrencia ambiental en el pas. ' . - - ' y ; Este patrn de industriaUzacin empez a declinar desde la dcada de 1980 y se revirt a raz de las poUticas de apertura comercial y cambio en el modelo econmico que se inici en el pas en 1990, mantenido durante la dcada con muy pocas modificaciones.
Actividades econmicas en el municipio .'

La tendencia actual en el municipio de Itag refleja una prdida en la partcipacin relatva de la gran industia fradicional y un repunte importante de la pequea y la mediana empresa, as como de las famiempresas. El anlisis de la informacin obtenida en todos los talleres, en el frabajo de campo, as como en los estudios de la Cmara de Comercio del Aburra Sur (balance de 1997 e informe econmico de 1998) permiten establecer el cambio en el patrn de industrializacin, pero tambin conffrman que el municipio conserva un importante dinamismo y derazgo regional en su vocacin industrial y comercial De los 46.504 establermientos matriculados activos, a dirembre de 1997, en los cinco municipios que componen el Aburra Sur (Caldas, Sabaneta, La Estella, Envigado e Itag), la partcipacin porcentual del murcipio de Itag es la siguiente:

Tipo de empresa Microempresas Pequeas y Medianas empresas Gran empresa

% de participacin 44 54 : 52 '

A partfr de la informacin de regisfros vigentes en la Oficina de Industria y Comerro de la Secretara de Hacienda del munirpio se estableci 559

ARANGO-CABALLERO-CQUP-POSADA

que, a marzo de 1999, en el municipio de Itag estaban instalados 5.981 establecimientos econmicos. El primer cuadro presenta, por actvidad econmica, el nmero de empleos generados en el municipio, el nmero de establecimientos, el porcentaje de participacin en cada caso y el promedio de empleos por actvidad y por establecimiento. El trabajo de campo permit establecer que en el territorio municipal se realizan actvidades econmicas, pero al mismo tempo se identficaron condiciones que permiten dividfr el municipio en cuatro zonas geoeconmicas relativamente diferenciadas (elemento que fue fundamental para la identificacin de las comunas y el corregimiento).
Cuadro 1 Municipio de Itag. Actividades econmicas. Consolidado municipio a Actividad econmica Total empleos 24.188 3.829 3.887 10.908 204 43.016

b %
56,23 8,90 9,04 25,36 0,47 100 Total
7o

a/b
Promedio 1 31,01 8,01 1,64 5,07 1,00 7,19 .

estabtecimiento$:^HHfc 780 478 2.370 2.150 203 5.981 13,04 7,99 39,63 35,95 3,39 100

Industrial Comercial al por mayor Comercial al por menor Servicios Otras actividades Total

Empleos generados por actividad econmica en el municipio de Itag

560

EL ORDENAMIENTO TERR^ORL^L DE tTAGLi.

Los cuadros 2 y 3 recogen la distribucin de los establecimientos y empleos por actividad en cada una de las zonas geoeconmicas del municipio.
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Cuadro 2 Municipio de itag, establecimientos por zona y por actividad Actividad econmica
Industrial Comercio al por mayor

Zona norte
365 394

%
47 82 38 34 19 41

Zona centro
221 47 1.029 1.045 148 2.490 28 10 43 49 73 42

Zona sur
139 37 413 349 17 955 18 8 17 16 8 16 55 0 25 22 0 102 7 0 1 1 0 2

Total
780 478 2.370 2.150 203 5.981 100 100 100 100 100 100

Comercio ai por menor 903 Servicios 734 Actividad informal 38 2.434 Total

.1*:-.

Establecimientos por zona

En cuanto a la distribucin de las actividades en las diferentes zonas, la zona norte presenta una mayor vocacin industrial y de comerro al por mayor, representada en la cental mayorista, que se consttuye en el prinrpal cento de acopio y distribucin de aUmentos de toda la regin. En la zona cenfro, predominan los estableciiientos de comercio al por menor y las actividades informales, as como los establermientos de serviros. La zona rural del munirpio presenta una alta participarn de las actividades 561

ARA.NG.Q.-.C.AB.AUERQ..-CO..Ue.-.PQ.SAD.A.,

exfractivas representadas en parte por las industrias ladrilleras que alcanzan un aceptable nivel tecnolgico y buena capacidad productiva, y por explotaciones de tipo artesanal que cuentan con gran tradicin en esta zona del munirpio. Estas empresas tienen bajo nivel tecnolgico y productivo que genera ingresos de subsistencia para los propietarios. Otra actividad de esta zona es la agropecuaria que, aunque produce ingresos de subsistencia y presenta baja productividad, ofrece una alternativa de ingresos para los pobladores de este territorio cuyo potencial radica en la oferta ambiental que podra significar para el municipio. En efecto, en parte importante de los predios de la ladera occidental del municipio, es necesario impulsar una gestin ambientalmente sostenible de las actividades agropecuarias que all se realizan y que de esta forma, contribuyen a compensar en parte el dfirt en zonas verdes del munirpio.
Cuadro 3 Municipio de Itag, empleos por zona y por actividad Actividad econmica
Industrial Comercio al por mayor Comercio al por menor

Zona norte
8.701 2.713

%
36 71 42 54 19 44

Zona centro
11.044 627 1.602 3.401 148 16.822

%
46 16 41 31 73 39

Zona sur
3.688 489 613 1.559 17 6.366

%
15 13 16 14 8 15

Zona rural
755 0 25 27 0 807

%
3 0 1 0 0 2

Total
24.188 3.829 3.887 10.908 204 43.016

%
100 100 100 100 100 100

1.647 5.921 Servicios Actividad informa 39 19.021 Totai

Empleos por zona

562

E L ORDENAMIENTO TERRnORlAL DE iTAGf...

A partfr del diagnstico global y por dimensiones de la situacin actual en el munirpio, de la siguiente relacin de potenraUdades y Umitarones en que se sintetiza la matriz DOFA, se formul la imagen objetivo para el munirpio y se disearon las poUticas, programas y proyectos que la hacen posible.
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Potencialidades

m Amplia trayectoria y vocarn como municipio industrial de primer orden en el mbito regional y nacional. Existen 52 ladrUleras y tejares, varios de stos de gran capardad productiva. :', ii> '. .; ,,' : . B Crerente desarroUo y diversificarn comerral, tanto al por mayor como al por menor, as como actividades de servicios. Actividades econmicas que son importantes generadores de empleo. Adecuada cobertura en aspectos bsicos como serviros pbUcos domirUarios, esfructura bancaria y finanrera, comunicaciones y fransporte. Esfructura poblacional con una amplia partcipacin de gente joven, poblacin con gran experiencia laboral y con formarn en distntos niveles acadmicos; gran partrpacin comunitaria; organizaciones rvicas y grupos juverles. Localizacin geogrfica estatgica como puerta al suroeste antioqueo y hacia el eje cafetero. Ubicacin en el rea MetropoUtana del Valle de Aburra y participarn en el desarroUo de proyectos conjuntos: Sistema Mefro, recolecrn y manejo de basuras, programas viales... Alberga la sede de la Cmara de Comercio del Aburra Sur Alta cobertura escolar; centros de salud importantes y cenfros culturales. m Instalaciones de la Unidad Deportva Ditafres, en buenas condiciones y gran capacidad.
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Limitaciones

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Alta densidad de poblarn en la zona urbana del munirpio. Sistema vial insuficiente e inadecuado; vas estrechas con mucho trfico, tanto liviano como medio y pesado. Invasin el esparo pbUco por actividades informales. Dficit de esparo pbUco y de zonas verdes y de recreacin. 563

AI8A.NGO - CABALLERO - CDUP - POSADA

Inseguridad crerente y generalizada en todos los barrios del munirpio. Tarifas de industria y comercio superiores en 2 o 3 puntos, respecto a varios municipios vecinos. a Alta contaminacin en todas sus formas: atmosfrica por fuentes fijas y mviles; hdrica por vertimientos industriales y residenciales; por ruido y visual; por mal manejo de escombros y desechos sUdos, enfre ofras. m Problemas ambientales asociados a la actividad de ladriUeras y tejares, y al mal manejo de taludes Poca concertacin enfre la adminisfrarn munirpal y el sector privado en la definicin de poUticas y programas. Crisis financiera del municipio y la falta de definiciones claras sobre el futuro de ste a mediano y largo plazos. w Falta de presencia en el municipio y de vinculacin a ste de gremios e instturones econmicas. Presencia de gran poblacin flotante sin sentdo de pertenencia al territorio. )-.. m Retaso en la capartarn de la fuerza laboral respecto de las nuevas exigenras de los sectores econmicas. Relacin de las polticas para el desarrollo industrial y comercial del Municipio, as como de los programas y proyectos formulados en cada caso ' . ! " . , . ,,- _. ..., . , , .: ':,.. Programa. Impulso a programas de reconversin tecnolgica en la industria. _ . : . V.. >*.:' Y f .' Proyectos: -m Inventario del estado tecnolgico actual de las empresas. Identficarn y divulgarn de nuevos desarroUos tecnolgicos. ^' >.* -, \

Programa: Promocin del ingreso de nuevas unidades productvas al municipio con criterios compettvos y ambientales. Proyectos: Definirn de criterios, estmulos y tpo de actividades productivas que deben ser apoyadas en el munirpio. Apoyo a la conformarn de unidades exportadoras locales.

564
MAi

EL ORDENAMIENTO TERRrroRiAL DE ITAG...

Programa: DesarroUo de actividades comerciales Ugadas a las industrias locales. i },' ^ ^ -^ Proyecto: m Fortalernento de canales de comerralizacin de la producrn local. Programa: Fijacin de tasas de industria y comerro acordes con las establecidas por los municipios vecinos. Proyectos: Evaluarn permanente de los indicadores econmicos de la gestn municipal. Mejoramiento de la eficiencia en las dependencias de recaudo y confrol munirpales. Programa: Formarn y capartarn de la fuerza laboral de Itag para atender a las demandas del sector productvo. Proyectos: .,. Evaluarn del estado de formarn actual de la fuerza laboral y de las ' necesidades. m Diseo de programas educativos para el reentenamiento del rectirso humano, en funrn de la demanda del empresario. Programa: DesarroUo de acrones para expansin del mercado laboral rural. Proyectos: Asistencia tcnica y capartacin de la comurdad rural en el manejo de cultvos y en sistemas agroforestales. m Adecuacin y reactvacin del vivero munirpal. Establecimiento de canales de comercializacin de excedentes agropecuarios. , '^ - r*.
EJES DE LA FORMULACIN , , . ' .1 K

La definirn de Itag como municipio de vocarn industrial y comerral se convfrt en el eje estucturante del plan. El conjunto de poUticas y programas territoriales y complementarias se encamin a desarroUar esta fortaleza, al tiempo que se establecen criterios de proteccin ambiental y mejoramiento de la caUdad de vida de los ciudadanos, expresada en mejores ndices de esparo pbUco, mejores condirones de empleo, ambientales y de movilizarn. j 565

ARANGO-CABALLERO-COUP-POSADA...

En los prrafos siguientes, se muesta como se articulan las poUticas para buscar hacer de Itag la ciudad posible consignada en la imagen objetivo.
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Itag ciudad industrial y comercial Las esfrategias se encaminaron a: (.% .

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Diseo de una poltica general de ocupacin del suelo que promueva el mantenimiento de las instalaciones existentes e incentive el establecimiento de otras nuevas

Se estableci una poUtica general de ocupacin del suelo que mantenga la destinacin industrial de reas importantes y que al mismo tiempo permita a las grandes industrias desarrollar actvidades combinadas ente industriales y comerciales, aprovechando que la mayor parte de los lotes estn ubicados en el corredor del ro, muy prximos al Mefro y sus estaciones. El cambio de industria pesada hacia industrias de mayor tecnologa, con menores demandas de suelo y ms amigables ambientalmente, permitfr el uso ms intenso de estas grandes reas. ,, Un aspecto fundamental de la poltca es permitr y controlar la sana mezcla de usos en todo el territorio para garantzar el mantenimiento de los establermientos comerciales e industiales distribuidos en toda la ciudad. Los conflictos de uso normales que este tpo de poltca impUca debern resolverse mediante una esfricta regularn ambiental articulada a un mejoramiento de la capacidad de gestin de la adminisfracin municipal en este aspecto. As, se establecieron los usos prinrpales permitdos, restringidos y prohibidos para cada uno de los sectores en que se dividi la ciudad, y se establecieron criterios a mediano y largo plazos para actuar en los casos de coexistencia de usos incompatibles a ser apUcados por las autoridades locales y regionales segn el caso.
Reactivacin y fortalecimiento de la vocacin comercial ligada a las industrias locales , ., ^

La segunda estategia es reactvar y dinamizar la vocacin comercial del municipio, estrechamente Ugada a la produccin industrial local. Se dio importancia a la adecuacin fsico-espacial y ambiental de los corredores comerciales existentes y a la consoUdacin de unos nuevos, Ugados prinrpalmente a las dinmicas generadas por las estarones del Metro, existentes y en proyecto. La aparicin de nuevas centaUdades de comuna y de 566

EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE ITAGL..

sistemas estructurados de esparo pblico y equipamiento permitr igualmente mejorar la imagen del municipio
Cambio de imagen '

Es indispensable generar cambios en la percepcin del municipio como un territorio con graves problemas ambientales, carenra de espacio pbUco, insuficiencia vial y congestonamiento. ^ , .-,. ^
Poltica ambiental -^ :

Se cenfra en la declararn y siembra de un gran bosque municipal que, no obstante ser una zona de proteccin rural, se convierta en un pulmn para la ciudad, al que tengan acceso directo los habitantes de las reas rural y urbana. El bosque municipal ser entonces un parque muy prximo al rea urbana, con un alto potencial para desarroUar actvidades econmicas diversas y para consoUdar un rea de recuperacin y proteccin de ecosistemas de montaa media que experimentan alto nivel de deterioro en el Valle de Aburra. La definicin de una verdadera rea rural en el municipio, con poUtcas especficas de fortalecimiento del sector agropecuario, es condicin para el mejoramiento de la caUdad de vida de los habitantes de esta zona y la interrupcin del proceso de crecimiento urbano desordenado en las laderas de pendientes fuertes, que presentan problemas de inestablidad geomorfolgica y exigen altos costos para la dotarn de servicios pbUcos e infraesfructura urbana. :; Un rea rural prspera y dinmica se convierte de igual forma en una zona de amortguamiento de un extenso bosque municipal que, de otra manera, requerira una extensin imposible de alcanzar en un municipio de las dimensiones de Itag. ? ' Poltica de espacio pblico _ ' ^

Adquiere gran relevanra en la estrategia de cambio de imagen. El mejoramiento de la caUdad de vida se refleja necesariamente en la disponibiUdad y la calidad de los espacios disponibles para los procesos sorales. Itagi deber dejar de ser visto como un territorio densamente poblado donde existe poco espacio para el esparcimiento, el deporte, la recreacin y la cultura. 567

ARANGO - CABALLERO - COUP - POSADA.

Se dise un sistema integrado de espacio pbUco compuesto por parques y plazoletas en los centos de comuna y de barrios, que se suman a los espacios existentes y cuyo eje artculador ser la quebrada Doa Maria. El sistema de parques perimetales, ubicados en los lmites de las zonas urbana y rural, tendr la funrn de incrementar el espacio pblico utUzable y desestmular el proceso de expansin del perimetro urbano. El POT se propuso la meta de alcanzar un ndice de 9.5 m^ por habitante para el horizonte del plan que, aunque parece poco si se compara con los 15 m^ mnimos de que hablan las normas, representa un ajuste sustancial de la poUtca territorial en el caso de Itag.

Poltica vial y de transporte

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Los problemas viales y de fransporte se generan en el hecho de ser paso obUgado de un gran volumen del frnsito automotor sobre la va froncal y de ser punto de partida y Uegada de numerosos camiones de carga y de pasajeros. .. . , , Se introdujeron nuevos planteamientos en torno al sistema vial y a los flujos vehiculares que generen descongestin, favorezcan la comunicacin con los municipios vecinos del sur, estructuren los flujos vehiculares y peatonales y reglamenten el uso de estacionamientos en las reas centales. El POT prest especial atencin a farUtar la comurcacin vial con los municipios vecinos, como parte de la estrategia de fortalecer la condicin de la rudad como cento comercial de la zona sur, con mejores condiciones que Medelln, en razn de su ubicacin geogrfica y de la existencia de u n comerro consoUdado que distribuye el producto de la industria local, ms competitivo en precios. La poltica vial y de tansporte se fundament en la construccin de un par vial a lo largo de la quebrada Doa Mara que encauce el flujo vehicular y se convierta en un corredor perpendicular al sistema Meto, permitendo la consfruccin de un sistema masivo de fransporte de pasajeros que conecte con la Estarn Envigado. Adems, se bas en la ejecucin del macroproyecto vial del sur como un hecho mefropoUtano que faciUtar la integracin vial metropolitana en el desarroUo de los sistemas de acceso vehicular y peatonal hacia el mefro, y en la redefnicin de las rutas de fransporte municipal e intermunicipal.

568

J L ORDENAMIENTO TERRITORIAL pe tTACOL.

Poltca para e l desarrollo industrial, comercial y de generacin de empleo

Paralelamente a las acciones territoriales encaminadas a fortalecer la ventaja comparatva de Itag como municipio industrial y comerral, unido al hecho ya anaUzado de que los dems murrpios del sur de la regin mefropoUtana optaron por no ser industriales y comerciales, el plan de ordenamiento territorial estableci su poltca econmica sustentada en los programas ya descritos.
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Ciudad ambiental y humanamente sostenible

La fortaleza esfructural del munirpio como ciudad industrial y comercial gener una situacin ambiental que, si bien no es diferente de la de ofras ciudades del mundo en desarroUo, si ha cumpUdo un papel preponderante en la disminurn de la calidad de vida de los habitantes.
Poltica a m b i e n t a l s *; . .

El plan de ordenamiento territorial bas su poltica ambiental en la conformarn de un gran esparo de recuperarn y proteccin de recursos naturales ubicado en el rea rural del munirpio, pero aledao a la zona urbana, y de fcil acceso. La estabiUdad en el tiempo de esta iniciativa se apoya igualmente en una poUtica de desarroUo rural que parte de reconocer que el munirpio cuenta con un rea que, aunque pequea y muy cerca de la zona urbana, permite realizar actividades agropecuarias. Una verdadera zona rural desestimular el proceso de crermiento urbano hacia las laderas y servfr como zona de amortiguamiento de la presin urbana sobre el rea de proteccin. El ofro asunto articulante de la poUtica ambiental es el fortalecimiento de la capardad de gestin y confrol de la autoridad local, para que regte los confUctos ambientales en el marco de la poUtica de mezcla de usos del suelo. De igual forma, la poUtca ambiental se artcula con aspectos ya descritos del plan y que se recuerdan a continuarn: a La redefinicin de los sistemas viales y de fransporte permitir mitigar la contaminacin atmosfrica. 569

ARANGO-CABALLERO-COUP T POSADA

m El desarroUo de los corredores de uso mltiple hara las estarones del metro mejorar la caUdad del entorno y facilitar elfransportede pasajeros. l La esfructuracin de un sistema de espacio pbUco efectivo, unido al conjunto de parques perimefrales, contribuir al mejoramiento de la imagen de la ciudad, aumentar los espacios para el disfrute ciudada^ no e incidir en el paisaje. L La poUtica de no expandir significafivamente el permetro urbano contribuye a disminuir la presin urbana sobre las laderas. El fortalecimiento de un Comit Local para la Prevencin y Atencin de Desastres permitir estructurar una poltica de manejo de reas vulnerables a los efectos de fenmenos naturales u originados en los procesos tecnolgicos de los establecimientos industriales.
Poltica cultural ' - ^'- "- ' '

La prioridad es crear condiciones sociales y fsico-espaciales que consoliden el sentido de pertenencia de los habitantes a su territorio, sentido difuso en el contexto de una ciudad de poca extensin, conurbada y de alguna manera absorbida por la ciudad capital. En esta perspectiva, se defini la necesidad de reconocer, valorar y proteger el pafrimonio arqueolgico, histrico, cultural y arquitectnico mediante proyectos como una red de museos de la industria, articulada a los sistemas de espacio pblico y de fransporte, y la generarn de espacios pblicos y privados que faciUten las acciones de convivencia y el desarroUo de actividades culturales.
Ciudad articulada a la regin metropolitana

El hecho de que Itag forme parte del rea MefropoUtana es una fortaleza, expresada en acceso a servicios pblicos adecuados, fransporte masivo, red vial y equipamientos mefropoUtanos entre ofros. Sin embargo, se deben analizar aspectos como la articularn fsico-esparal con Medelln y los municipios del sur. Aunque es importante agilizar los flujos vehiculares desde y hacia MedelUn, es inconveniente ejecutar algunas obras que pretenden ser mefropoUtanas, pero que son ms del inters de la ciudad central. Es el caso de proyectos viales como la circunvalar occidental que tendra un efecto jalonador del rea urbana hacia zonas de media ladera. Por otro lado, la va que comunicara el suroccidente de MedelUn con el corregimiento San Antonio de Prado, planeada por el territorio de Itag, fue considerada
570

EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE ITAG...

muy inconveniente ya que afravesara la zona de proteccin del bosque municipal, y sera contraria a la poUtica ambiental. De igual manera, es necesario que las polticas mefropoUtanas favorezcan la articulacin fsico-espacial enfre los municipios del sur, faciUtando los intercambios enfre stos y de stos con Medelln. Ciudad espacialmente funcional Se hace referencia a la necesidad de articular una poUtica coherente que permita asumfr la mezcla sana de usos del suelo como una poltica territorial ms acorde con el proceso histrico de desarrollo urbano del municipio, ajustada al hecho de que Itag es ya una ciudad consfruida y a la necesidad de regular y adminisfrar de manera efectiva los conflictos de uso existentes, pero que no pueden ser legitimados por esta poltica. La articularn de estos aspectos requiere regularones y contol estricto de la zonificacin de usos para todas las zonas definidas como homogneas. Con el fin de concretar una funcionaUdad espacial que permita el crecimiento sin expansin significafiva del permetro urbano, se estableci una sectorizacin de los tratamientos acorde con las demandas, tendencias y capacidad de acogida del territorio, especialmente en lo referente a la posibiUdad tcnica y econmica de expandir la prestacin de serviros pblicos, vas, espacio pbUco, etc. La funronaUdad esparal de la rudad se establece igualmente mediante la poUtca de espacio pblico, zonas de proteccin y artculacin metropoUtana y regional. Ciudad donde se da la concertacin entre autoridades, comunidad y sector privado En un territorio pequeo y densamente poblado, donde se realiza una gran gama actividades y existen actores sociales cuyos intereses son muy diferentes y permanecen en confUcto por el uso del territorio, es indispensable la coexistencia. La concertarn es una herramienta fundamental para la ejecucin del plan y contempla: Recuperacin de la participarn de la comunidad en la vida pbUca del municipio. Recuperacin de la participacin del sector productivo en la vida pbUca de la locaUdad.
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APOYO A LOS ESQUEMAS DE ORDENAMIENTO
TERRITORIAL DE LOS MUNICIPIOS DE S A N SEBASTIN Y

PIAMONTE
DEPARTAMENTO DEL CAUCA, EN REA DE INFLUENCIA DEL MACIZO '-"'"
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COLOMBIANO
1. . .

Carlos Escobar*, Alejandro Jaramillo", Jhohan lvarez*" Fernando Sevilla"", Carlos Gmez y Jhon Jaramillo

'Es tan lindo saber que existes, uno se siente vivo, y cuando digo esto, no es para que vengas corriendo en mi auxilio. S no para que sepas, que vos siempre podes contar conmigo." Mario Benedetti
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1 . INTRODUCCIN

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bl macizo colombiano se puede considerar como uno de los ecosistemas esfratgicos de mayor importancia para la Repblica de Colombia, siendo el principal generador del recurso hdrico ya que de sus entraas brotan losrosMagdalena, Cauca, Caquet y Pata. Adems de que se conjuga una

Profesor Universidad Nadonal de Colombia, Palmira, director de la investigacin. Profesor Universidad Nadonal de Colombia, Palnra, director Instituto de Estudios Ambientales - IDEA. Zooctenista. Proyecto Bota Caucana, Popayn, Cauca. Ingeiero agrnomo. Universidad Nadonal de Colombia, Palnra. Ingeieros agrcolas, Urversidad Nadonal de Colombia, Palmita.

573

ESCOBAR-JARAMILLO-ALVAREZ-SEVILLA-GMEZ - JARAMIUO..

serie de caractersticas socioeconmicas, culturales, y biofsicas que hacen de ste un sitio mgico y soador. La Universidad Nacional de Colombia, sede Palmira, en asocio con el proyecto "Bota Caucana" (GTZ y la Red de SoUdaridad Social del departamento del Cauca), adelant con un grupo de docentes y estudiantes el apoyo a los esquemas de ordenamiento territorial de los municipios de San Sebastin y Piamonte, localizados en el departamento del Cauca. Mediante procesos de acercamiento, participacin y concertacin con las comunidades asentadas en stos municipios, se logr una primera aproximacin a la cosmovisin y prospectivas de sus territorios. Lamentablemente la poca disponibilidad de recursos y de procesos de gestin de las autoridades municipales no permitieron la consoUdacin de una planificacin eficaz a corto, mediano y largo plazo, pero se espera continuar fortaleciendo esta experiencia para lo cual es fundamental la participacin de los diferentes actores que hacen presencia en el Macizo Colombiano. En el desarrollo de la experiencia se confrontaron las propuestas metodolgicas sugeridas por las entidades orientadoras del POT (IGAC, Ministerio de Desarrollo, Corporaciones Autnomas Regionales e Ingeominas), con las desarroUadas por la Universidad Nacional de Colombia, sede Palmira, (zonificaciones agroclimticas y agroecolgicas). Aunque se encontaron simitudes metodolgicas, hubo dos factores que incidieron notablemente en el logro de los objetvos propuestos: 1. Carenra de informacin bsica secundaria actualizada, en los municipios y en entdades oficiales y privadas. 2. Contna prevaleciendo el concepto de planificacin con base en criterios polfico-administrafivos, en donde priman los lmites municipales sobre los Umites naturales, situacin muy desfavorable para ecosistemas estratgicos como el caso el Macizo Colombiano; adems se privUegia el desarrollo de los centros urbanos en deterioro de las reas rurales. Se espera que este encuenfro a nivel de sedes de la Urversidad Naronal de Colombia fortalezca la creacin de una red de informacin, que permita la constante refroalimentacin de estas experiencias y consolide el liderazgo de la universidad en procesos parficipatvos de planificacin integral de territorios.

574

^ A P Q Y O AJ^aSKQUE^V^ DE ORDENAMIENTO TERRrrORIAL DE LQS MUNICIPIOS DE...

2. OBJETIVOS

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Objetivo general

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Socializar la experienra adquirida en los esquemas de ordenamiento territorial por parte de la Universidad Naronal de Colombia, sede Palmira, en el rea de influencia del Macizo Colombiano en el departamento del Cauca. Objetivos especficos > i,. , . %. >

a Presentar el desarroUo metodolgico de la experiencia. s Destacar los principales logros obtenidos, as como las lintaciones identificadas. . ., ' m Reflexionar sobre la planificacin del territorio y el grado de participarn de la Universidad Naronal de Colombia en estos procesos.
3. MATERIALES Y MTODOS
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El desarroUo de la experiencia en el Marzo Colombiano se planific con base a una concertacin ente los diferentes actores (comunidad. Universidad Nacional y Proyecto Bota Caucana-convenio GTZ con Red de SoUdaridad Social del Cauca). i i .j : El principal material que se utiUz en la experiencia, fue el vaUoso capital humano de que se dispuso a lo largo del territorio, siendo complementarias otras herramientas tecnolgicas (computadores. Sistemas de Informacin Geogrfica, SIG, aerofotografas, cartografa y estudios tcnicos), que en muchas ocasiones son imprescindibles para los planificadores. Conceptualizacin del ordenamiento de territorios Mediante una serie de reuniones y de concertacin con los componentes el equipo de frabajo, se logr conceptualizar hacia dnde enfocar el ordenamiento del territorio, Uegndose a estas consideraciones: (Fundacin Estacin Biolgica Bachaqueros, 1998).
Ordenamiento planificado
"El que slo llega a existir en la mente del planificador y los documentos de consultora".
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575

EscoBM-JARAMILLO-LVAREZ-SEvu.tjiCMEZ. J S A M E

Ordenamiento efectivo " El que se verifica en el paisaje, independientemente de la medida en que haya sido afectado por el planificador, puede ser espontneo o regulado" .

Ordenamiento deseado

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"Una imagen general de algunos rasgos fimdamentales que p>ermiten imprimirse al ordenamiento efectivo, a partir de las exigencias del desarrollo humano sostenible y las aspiraciones de la comunidad habitante del rea".

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Con base en estas reflexiones, se efecto el proceso de aproximacin a la normatvidad de la Ley 388, artculo 2, en donde se define el ordenamiento territorial como:
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Un instrumento tcnico y normativo que comprende un conjunto de aciones poltico-administrativas y de planeadnfsicaconcertadas y coherentes, emprendidas por los municipios, distritos y reas metropolitanas para disponer de instrumentos eficaces de orientacin de desarrollo del territorio bajo su jurisdiccin y de regulacin de la utilizacin, ocupacin y transformacin de su espadofsico"(IGAC, 1997).

Procedimiento metodolgico

Iniralmente el equipo de frabajo de la Universidad Naronal de Colombia, sede Palmfra, tena como funrn ser farlitador y orientador de los esquemas de ordenamiento territorial en los municipios de San Sebastin y Piamonte. Al efectuar la primera reunin de acercamiento y concertarn con los funcionarios de las alcaldas munirpales y los asesores particulares, se Ueg a la conclusin que el nivel y perf de los participantes presentaba serias deficiencias conceptuales y de acceso a herramientas de apoyo logstco. Ante esta situacin, se acord con el proyecto Bota Caucana adelantar dos procesos simultneos: Asesorar dfrectamente los Esquemas de Ordenamiento Territorial, EOT, de los munirpios de San Sebastin y Piamonte, enfatizando en los componentes socioeconmico, biofsico y ambiental. Las experienras serviran de insumo fundamental para consoUdar el Plan de DesarroUo Integral y Participativo del proyecto Bota Caucana, el cual se fundamenta en poder Uevar propuestas organizativas y productivas a las comunidades asentados en el Marzo Colombiano, con influenra en el departamento del Cauca. Antes de iniciar actividades del equipo de trabajo se adelant un proceso de retroalimentacin que permitiera consolidar la metodologa
576

A P O Y O A LOS ESCJUEMAS DE ORDENAMIENTO TERRrroRiAL DE LOS MUNICIPIOS D C ^

a aplicar, destacndose el apoyo de las siguientes herramientas metodolgicas: Diagnstico rural rpido y diagnstico rural participativo (GTZ, 1994). Procedimientos metodolgicos de planificarn en cuencas hidrogrficas (CVC, 1995). Zonificarn agrocUmtica y agroecolgica en cuencas hidrogrficas (Escobar, 1995). Gua metodolgica para la formularn del Plan de ordenanento Territorial Municipal (IGAC, 1997). .. , . - .;Plan de desarroUo, Munirpio de Toribio 1998 - 2000 (Alcalda de Toribio, 1998). Instumentos metodolgicos para la toma de decisiones en el manejo de los recursos natirales (CL\T; COSUDE; CIID; BID, 1999). Acrn Colectva para el Manejo de Recursos Naturales (CIAT; IDRC; DANIDA; 1999).
1 *

Aspectos socioeconmicos

Como objetvo fundamental se visuaUz que el componente socioeconmico era el eje de soporte para el desarroUo de la experiencia, para lo cual se adelant un proceso de sensibUizacin, autoestima y ldica, que permit un acercamiento franco y fraternal con las comurdades asentadas en los municipios de San Sebastn y Piamonte. Empleo de tcnicas de apoyo, siendo las ms destacadas: - Actvidades ldicas y de autoestma, con la cual se fortaleca la partciparn y sensibUizacin de los asistentes al foro. - Cartografa soral, en donde se plasm la cosmovisin de las comunidades. ' ^.^^.t,. , * - Dramatizados sobre la planificacin con participarn interactiva de todos los asistentes. - Recorridos de campo y levantamiento de perfiles parlantes del territorio con acompaamiento de la comunidad. Recopilada la informarn bsica primaria y secundaria, se procedi a su procesamiento, anlisis y articularn con los componentes biofsicos y ambientales.

577

fccojAR-JARAMILLO-xvAREZ-SEVILLA-GMEZ-JARAMILLO

Foto 1. Proceso de cartografa social para la Identificacin de la cosmovisin del territorio, taller participativo municipio de San Sebastin. T^ i
CONFORMACIN EQUIPO DE TRABAJO

RECOPILACIN DE INFORMACIN BSICA SECUNDARIA

Lderes comunitarios Lderes resguardos indgenas Docentes Alcaldes Planeacin municipal UMATAS Equipo a.sesor E.O.T (Contratistas) Universidad Nacional, Sede Palmira GTZ Red de Solidaridad del Cauca

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SENSIBILIZACIN Y CAPACITACIN AL EQUIPO DE TRABAJO

CONCEPTUALIZACIN Y E.STRATEGIAS
METOLXJLGICAS

OPERATIVAS

ZONIFICACIN DEL MUNICIPIO

CARACTERSTICAS

Poltico-Administrativas Socio-Econmicas Ciillurales

Biof'icys

TALLERES PARTICIPATIVOS

HERRAM1E^^^AS Ldica Autoestima Cartografa social Dilogo de saberes Dramatizados Recorridos de campo

Diagrama 1. Aspectos Metodolgicos para el Diagnstico Socioeconmico

578

_ A P 0 Y 0 A LOS ESQUEMAS_pE_ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE LOS MUNICIPIOS DE..^

IDEhTIFICACIGN DEL TERRITORIO

Cosmovisin comunitaria Concertacin de limites veredales Caractersticas socioeconmicas Caractersticas biofsicas Caractersticas ambientales

DIAGNOSTICO INTEGRAL PARTICIPATIVO VEREDAL

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1
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PLENARIAS

DIAGNOSTICO INTEGRAL DEL CORREGIMIENTO

1
ACTORES

TALLER MUNICIPAL

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Comunidades Administracin municipal Entidades Equipo asesor

DIAGNOSTICO SOCIOECONMICO

Diagrama 1. Aspectos Metodolgicos para el Diagnstico Socioeconmico

579

ESCOBAR-jARAMiao-LVAREZ-SEVILLA-COMEZ-JARAMIUO

Aspectos biofsicos y ambientales

Teniendo muy clara la visin de las comurdades se procedi al reconocimiento y diagnstico del territorio en sus componentes biofsicos y ambientales, que para el caso especifico del Macizo Colombiano son de gran relevancia por considerarse un ecosistema estatgico para el pas; las prinrpales actividades realizadas fueron: Recorridos de campo al nivel de corregimientos con el acompaamiento de miembros de las comunidades y funcionarios de la administacin municipal, que permit confrontar y actualizar la informacin bsica secundaria. Generacin de cartografa temtca en: " - '^ ': ' ,^' - Taxonoma de suelos. - Geologa y geomorfologa. - Cobertura y usos del suelo. '. - Grados y procesos de erosin. ' ' - Uso recomendable del suelo o uso respetuoso del suelo. - Zonas de conflicto y equiUbrio del uso del suelo. - Zonas critcas por degradacin y uso del suelo. - Zonificacin edfica. '" - Zonificacin cUmatolgica. - Zonificacin ecolgica. " -% w: r V; y ' *

RESULTADOS Y DISCUSIN

Los resultados ms relevantes alcarrzados en apoyo a los EOT de los murrpios de San Sebastn y Piamonte (departamento del Cauca), fueron: Sensibilizarn de los derentes actores de la comunidad sobre las necesidades de fortalecer procesos de planificarn parficipatvos, concertados e integrales. Estructuracin del sistema de informarn geogrfica de los munirpios, disponindose de la informarn en forma oportuna y eficaz. (En este aspecto, se requiere del apoyo tcrco y econmico de diferentes insttuciones.) En el munirpio de San Sebastn, producto de 58 taUeres veredales (con durarn de 2 das), se logr obtener la siguiente iriformarn bsica primaria:

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APOYO A LOS ESQUEMAS DE ORDENAMIENTO TERRlTORl^LDLLgs_MyNiClPlasDE

DIAGNOSTICO BIOFSICO

RECOPILACIN Y AJUSTE DE INFORMACIN BSICA SECUNDARIA

INDUCaN Y CAPACITACIN A PERSONAL PARTICIPANTE

CONCEPTUALIZACIN Y PROCEDIMIENTO METODOLGICO

Planeacin municipal UMATA Comunidades IGAC FUNDECIMA CRC CVC IDEAN INGEOMINAS GTZ Red de Solidaridad del Cauca

SECTORIZACIN DEL MUNICIPIO

ZONIFICACIN AGROECOLGICA PRELIMINAR

CARACTERIZACIN AMBIENTAL

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ARTICULACIN CON COMPONENTES E.O.T

Diagrama 2. Aspectos metodolgicos para el diagnstico biofsico y ambiental.

581

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358 planos de cartografa social en donde se identifican aspectos socioeconmicos, poUtcos, admirstativos, culturales, biofsicos y ambientales. - Concertacin y actualizacin de Urrtes veredales con los partrpantes del taUer. - Con base en la cartografa social, se obtuvieron los siguientes planos temticos municipales: ^ Mapa poltco-administativo del munirpio (corregimientos, veredas y reas urbanas). , Coberturas actuales del suelo (ao 1999). Identfcacin de zonas crticas ambientales. A pesar de las Umitaciones de recursos tcnicos y econmicos del municipio de Piamonte, se efectu un procedimiento simar al de San Sebastin, obtenindose en menor escala los siguientes resultados: - Se desarroUo la tesis de grado "Diagnstico sociocultural, econmico y biofsico para la formulacin del esquema de ordenamiento territorial del municipio de Piamonte, departamento del Cauca", reaUzada por los estudiantes de Ingeniera Agrcola Carlos A. Gmez y Jhon Jairo JaramiUo, bajo la direccin del profesor Carlos A. Escobar Chalarca. - Recopacin y actuaUzacin de la informacin bsica primaria y secundaria. .-^-.: - V ',!-, Las Figuras 1 y 2 presentan la apUcacin del Sistema de Informarn Geogrfca (SIG), en la cartograf'a generada.
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CONSIDERACIONES Y REFLEXIONES SOBRE LOS ESTUDIOS TERRITORIALES EN COLOMBIA

Producto de las experienras relaronadas durante los ltimos diez (10) aos, tanto como funcionario de la Corporacin Autnoma Regional del VaUe del Cauca (CVC) y de la Universidad Nacional de Colombia, sede Palmira, y muchas veces ante la imposibUidad de cristalizar el proyecto de vida de ver un pas fortalecido hacia la armona con su oferta natural y ambiental, como la posibilidad de convivir bajo paradigmas de tolerancia y respeto por la vida, presento la visin a la que he Uegado respecto a las entidades territoriales en nuesfro pas:

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El concepto de territorio es un trmino que para muchos planificadores sigue asociado simplemente al medio biofsico o a los Umites poUticos administrativos de los munirpios. -., * * Preocupa la poltica del Departamento Nacional de Planeacin que visualiza el ordenamiento territorial como un ejerciro especiaUzado de tcnicas poltico-administrativas aplicadas a procesos de ocupacin del espacio, en donde se enfatiza el sistema de centros urbanos. Sigue prevaleciendo el concepto de que el territorio est circunscrito a lmites poUticos y administatvos de los municipios y departamentos, desconocindose su integraUdad con la reaUdad geogrfica del entorno, con las formas esparales de ocupacin y de produccin, y con las relarones naturales que se establecen en el mbito regional. Lamentablemente los municipios en su gran mayora no han asumido el ordenamiento territorial con la responsabiUdad y seriedad requerida, siendo preocupante la poca disponibiUdad presupuestal para su formiacin y ejecucin. Hay una gran proleracin de empresas y ONG, que ofrecen asesoras y consultoras, que en muchos casos no poseen el sufciente capital humano capacitado y logstco, caracterizndose por su baja capacidad de coordinacin interinsttucional, poca aceptacin en la comunidad y carenra de una visin integral y partcipatva del ordenamiento territorial.
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