Educacin tras dos dcadas de cambio. Qu hemos aprendido? Qu debemos transformar?

Marcela Gajardo Primero: del aprovechamiento de las lecciones de la prctica De acuerdo a las tendencias anteriores, y comparados con la dcada de los ochenta, actualmente existe un escenario ms favorable a lo que se espera de una educacin reformada desde varios puntos de vista: En un nmero considerable de pases se han alcanzado acuerdos nacionales para formular polticas de largo plazo, normas y marcos que facilitan el trnsito hacia una nueva institucionalidad Desde un punto de vista institucional existe una mayor descentralizacin, administrativa y financiera, y una tendencia a ampliar los espacios de decisin a nivel de los establecimientos. Ha habido algunos avances en el fortalecimiento de la autonoma curricular y pedaggica y se ha hecho esfuerzos por fortalecer, en el nivel central, aspectos que tienen que ver con el diseo y supervisin de las polticas, la regulacin de la equidad, coordinacin y provisin de informacin pblica y evaluacin de resultados, Existen programas de mejora de la calidad y equidad de la enseanza bsica y un relativo dominio de lo que funciona y no funciona en materia de reformas en este nivel. Se ha puesto en marcha reformas curriculares y la focalizacin de los programas hacia los grupos ms vulnerables ya se acepta como parte de lo que se espera sea el rol del Estado como garante de una educacin de calidad para los grupos de bajos ingresos, Aun cuando la participacin en pruebas internacionales de conocimientos continua siendo baja, existe una creciente preocupacin por los resultados del aprendizaje y por la responsabilidad pblica de la escuela que se expresa en la casi universalizacin de los sistemas nacionales de medicin de logros de aprendizaje estudiantil, En el nivel de la enseanza media, que en muchos pases latinoamericanos recin comienza a reformarse, existe un diagnstico certero de los problemas no as una reflexin y un dominio sobre sus mltiples aristas y las estrategias ms adecuadas para dar solucin a los problemas, Existe conciencia pblica sobre las limitaciones de la profesin docente y la necesidad de profesionalizar su desempeo que, de mantenerse, podra incidir en la calidad de la educacin y la enseanza., En cuanto al financiamiento, se da una marcada tendencia a invertir en los niveles inicial y bsico de la educacin y, en aquellos pases de mayor desarrollo educativo y transicin demogrfica avanzada, se empieza a invertir en la reforma de la enseanza media a medida que se consolidan las transformaciones en el nivel bsico. A pesar de estos avances, sin embargo, los pases latinoamericanos todava no cuentan con una escuela pblica de calidad para todos y los magros resultados no son an suficientes para alcanzar los objetivos de

calidad, equidad y eficiencia necesarios para superar los problemas y desafos del futuro segn se desprende de los datos siguientes. Persisten las brechas entre pases y estratos sociales en cada pas Aun cuando en la ltima dcada han mejorado los niveles educativos de la poblacin, el progreso de la regin ha sido lento. Evaluaciones recientes dejan en evidencia que, si bien la cobertura es casi universal en los grados inferiores, disminuye rpidamente a medida que se acerca al nivel secundario. La desproporcin entre los grupos de educacin primaria y secundaria es un rasgo que distingue a Amrica Latina de cualquier otra regin del mundo. Esta es la regin donde ms elevada es la proporcin de trabajadores con educacin primaria y donde ms reducida es la proporcin de trabajadores con estudios secundarios. Dentro de este patrn regional, existen grandes diferencias entre pases. En un extremo se encuentran pases como Guatemala o Hait, (donde la mitad de la poblacin no tiene ninguna educacin, y el promedio de aos de escolaridad de los adultos es de menos de tres aos). En el otro extremo, pases de mayor desarrollo relativo como Argentina y Chile, donde el promedio de escolaridad supera los nueve aos. La mejora de los rendimientos es lenta sobre todo para los pobres Evaluaciones internacionales dejan en evidencia el bajo rendimiento de los pases latinoamericanos. El ranking de los pases latinoamericanos que participan en estas pruebas no ha variado grandemente en las evaluaciones ms recientes aun cuando ha aumentado el nmero de han participado en ellas. A nivel nacional, informes que dan cuenta de los resultados de las pruebas de medicin de logros, muestran tambin lentitud en los progresos de la escuela pblica y persistencia de las brechas entre los niveles de conocimiento que adquieren los hijos de los grupos ms pobres en la sociedad. En general, los resultados de las pruebas nacionales indican que una proporcin importante de los nios que asisten a establecimientos pblicos rinden poco o abandonan los estudios sin los conocimientos o la preparacin bsica que necesitan para obtener y conservar un buen empleo y muy pocos logran adquirir el conjunto de competencias y la base de destrezas y cualidades personales exigidos por las sociedades modernas. En lo institucional, existen obstculos polticos y tcnicos que deben superarse. Si bien los cambios institucionales han trado consigo sistemas ms desconcentrados, descentralizacin curricular y pedaggica, avances en la autonoma financiera y administrativa en las escuelas y en la modernizacin de la gestin ministerial, persisten obstculos polticos en reas difciles de transformar. En el campo de las transformaciones institucionales los obstculos ms frecuentes se relacionan, tcnicamente, con falta de competencias humanas e instituciones capaces. Tambin con la ausencia de redes eficientes de informacin y comunicacin para facilitar la interaccin entre

actores e involucrar al conjunto de la sociedad en el proceso de reformas. Polticamente, se relaciona con las fuerzas que actan en oposicin al cambio sea por cuestiones de intereses corporativos o institucionales, sea por los efectos que las transformaciones pueden tener sobre sus conquistas sociales o estilos de gestin. Entre la fuerzas polticas que inciden, a favor y en contra, de los cambios propuestos se mencionan las propias instituciones de gobierno y sus prioridades, las organizaciones gremiales, las de los docentes y de los empresarios. Respecto de los sindicatos de maestros son pocos los casos donde han influido en la orientacin de las reformas. De hecho, hay desacuerdos relacionados no con la reforma en s, sino con el modelo organizacional que propone sistemas de cooperacin en el que el sindicalismo an no encuentra su lugar. La mayora de los sindicatos estn en desacuerdo con los procesos de descentralizacin, que obligan a una redistribucin interna del poder y atentan contra la ideologa a favor del carcter pblico de la educacin y la falta de espacios de consulta. Por otra parte, son pocas las reformas que han logrado una mejora integral de las condiciones de trabajo y una mayor participacin en el diseo de polticas. Respecto de los gobiernos locales, no han sido pocos los pases donde se ha resistido las reformas de descentralizacin especialmente all donde estas fueron impulsadas por razones de financiamiento ms que por motivos de calidad, equidad y gestin efectiva. Las burocracias centrales tampoco han estado ajenas a este proceso debido, en parte, a la prdida de derechos adquiridos y, en parte, a limitaciones de su capacidad de gestin. A esto se suma que, muchas veces, las reformas han recurrido a la intervencin de profesionales y expertos con una calificacin muy por sobre la media de los funcionarios administrativos lo que ha provocado la constitucin de grupos y analistas de alto nivel, muy poco propenso a sostener un proceso de transformacin basado en aprendizajes conjuntos de las nuevas reglas. Proclives, adems, a la construccin de mecanismos de regulacin y control que se apartan de los modelos tradicionales de gestin y las relaciones jerrquicas que norman las relaciones intersectoriales. El financiamiento, siempre insuficiente El tema del financiamiento es uno de los ms complejos en la agenda educativa. Sin importar el monto de recursos que la sociedad le asigne a la educacin siempre hay nuevas carencias y necesidades no remediadas. De ah que ste sea un tema abierto a nuevas iniciativas que, con creatividad, permitan asegurar el buen uso de los recursos disponibles y procurar nuevas fuentes de una diversa variedad de agentes, adems de los gobiernos. Algo de ello se ha logrado en estas dcadas. Existen estrategias para mejorar la eficiencia del sistema siendo, algunas de ellas, el del aumento de las horas de clase en algunos pases. En otros, la introduccin de tecnologas nuevas a bajo costo y estrategias que se apoyan en actores locales para disminuir costos de personal. Los sistemas de financiamiento compartido para mejorar el gasto por alumno y los bonos o subvenciones

escolares son otras alternativas sobre las que se construye para mejorar el rendimiento interno del sistema. Tanto como el utilizar los resultados de las evaluaciones para focalizar la atencin educativa en las escuelas ms pobres y de peor rendimiento. Sin embargo, an queda por hacer en materia de lograr un compromiso financiero estable de la sociedad con el desarrollo educativo de los pases y disear estrategias que aseguren que, con mayores recursos, se obtendrn resultados mejores. Una de las recomendaciones frecuentes respecto del financiamiento consiste en sostener la necesidad de mantener el crecimiento de la inversin en educacin hasta alcanzar al menos un recomendado 7% del producto interno bruto. Tambin se recomienda elevar el gasto por alumno a niveles ms cercanos a lo que invierten los pases desarrollados y de industrializacin reciente y explorar nuevas alternativas financieras entre actores privados. El avance en esta direccin ha sido lento y an falto en materia de probar nuevas formas de financiar la educacin y potenciar lo que se tiene con una mejor administracin. Por ltimo, parece existir un relativo consenso respecto de la necesidad de disear nuevas estrategias a partir de recomendaciones de poltica que incluyen: incrementos de presupuesto destinado a las escuelas ms pobres (sobre todo en primaria) mediante la reasignacin de recursos que financian actividades de escasa relevancia social; destinar una menor fraccin del presupuesto al nivel superior de la enseanza dejando que sus gastos se cubran por los futuros profesionales que recibirn sus beneficios; o reasignar recursos hacia el sector prioritario de las escuelas reduciendo las burocracias centrales y obtener aportes econmicos de las familias o aportes del sector privado para apoyar a escuelas y alumnos pobres.

La mejora de las capacidades de gestin an estn pendientes Aun cuando las reformas de los 90 fueron, predominantemente, de gestin muchas de ellas han sido caracterizadas como procesos incompletos o reformas inconclusas. Por ello, al menos tres campos como mbitos de perfeccionamiento o reorientacin: el de la autonoma escolar y el desarrollo de mecanismos de rendicin de cuentas y responsabilizar a las escuelas por los resultados de sus alumnos, el fortalecimiento de las capacidades de gestin de sus directivos y docentes; la participacin de la comunidad local en la gestin y el financiamiento de los establecimientos, y el desarrollo de competencias administrativas que posibiliten una efectiva gestin de los recursos e insumos que se ponen a disposicin para proporcionar

iguales condiciones de aprovechar oportunidades a todos los alumnos. Existe acuerdo en que las reformas institucionales de los noventa pusieron el acento en los cambios organizacionales y en desconcentracin y descentralizacin de la gestin. Estos cambios, sin embargo, no fueron acompaaron de polticas para fortalecer capacidades gerenciales de polticas pblicas, ni de un debate informado sobre el sentido de los cambios, el porqu de las prioridades o el cmo proceder para lograr los objetivos propuestos. Muchas veces, los cambios en los estilos de gestin y la mayor autonoma derivaron en problemas asociados a un aumento de desigualdad frente a variables sociales y econmicas. En otras oportunidades, se transfirieron responsabilidades sin los necesarios recursos y asistencia tcnica para asumirlas en propiedad. Y prcticamente no se reconocen aportes de estos procesos a la disminucin de las brechas de equidad y calidad ni a la mejora de los aprendizajes. La enorme diversidad de experiencias ha permitido extraer lecciones que resultan valiosas al momento de intentar nuevos cambios o perfeccionar las polticas .Entre ellas, y, en el campo de la reorganizacin institucional es que, ms que reconocer una simple dicotoma entre modelos centralizados y descentralizados, lo importante es definir dimensiones y mbitos que admiten cambios al nivel central y otras que pueden delegarse, con distinta intensidad, a niveles de gobierno local y, en algunos casos, a los propios establecimientos siempre y cuando se fortalezcan las capacidades de gestin, se proporcionen los recursos para una administracin efectiva y se establezcan mecanismos de rendicin de cuentas. En estos campos, existen espacios para perfeccionar polticas y estrategias. Tanto como para aumentar los niveles de autonoma escolar e incentivar una mayor participacin de la comunidad. Estos aspectos parecen ser, por ahora, un potencial poco explorado de reformas. Tal como las lneas que tienen que ver con el desarrollo de las capacidades gerenciales de los directores de establecimientos, la provisin de asistencia tcnica y acompaamiento pedaggico a los maestros de escuela para minimizar las potenciales consecuencias negativas que la descentralizacin puede tener sobre equidad, calidad y desempeo docente. Los maestros, tema recurrente Un tema recurrente en el debate y pendiente en la agenda abierta de las reformas es el del desarrollo de la profesin y el papel que les cabe en asegurar aprendizajes efectivos al interior de sus escuelas. Por una parte, son todava pocos las polticas aplicadas para ofrecer condiciones de trabajo dignas y poder reclamar, a cambio, eficiencia en la operacin del sistema y excelencia en los resultados del aprendizaje. Los pases con sistemas educativos de mejor desempeo mundial tienen en comn el haber atrado a las personas ms aptas para ejercer la docencia y desarrollar sus capacidades hasta convertirlas en maestros eficientes.

Adems, aplicaron el concepto de equidad, con el fin de garantizar que todos los nios pudieran aprovechar una educacin de calidad. Lecciones como estas demuestran lo importante que es poner el foco de las mejoras, en la escuela y los maestros. Los cambios en los sistemas de excelencia se efectuaron desde las estructuras de financiamiento hasta los incentivos. Garantizan condiciones como estndares y evaluaciones rigurosas, procesos exigentes de seleccin docente, apoyo diferenciado para maestros y estudiantes y recursos esenciales en el aula. Utilizan estrategias para ayudar a los maestros a mejorar su desempeo entre las que destacan: la generacin de habilidades practicas durante la formacin inicial incorporacin de entrenadores a las escuelas para ofrecer apoyo a los maestros seleccin y desarrollo de lderes de instruccin efectivos, y facilitacin de aprendizajes mutuos En Amrica Latina este es un campo abierto al perfeccionamiento y la innovacin en el campo de las polticas. Aunque pocas, existen reformas para vincular remuneraciones y beneficios a indicadores de productividad y logro educacional. Hoy se acepta mejor las evaluaciones de rendimiento y hay buenos indicios respecto de las polticas de seleccin y contratacin de docentes particularmente en los establecimientos que operan con mayor autonoma para tales efectos. Lentamente, tambin se ha invertido en perfeccionar la formacin inicial y mejorar los sistemas de seleccin de postulantes a la carrera magisterial. En el largo plazo, puede incidir positivamente en la conformacin de un cuerpo profesional acorde con las nuevas realidades institucionales y con los actuales requerimientos a los procesos de enseanza-aprendizaje. Qu debemos transformar? Actualmente existe acuerdo sobre la necesidad de consolidar reformas exitosas y perfeccionar las que requieren correcciones. Todava existe una agenda abierta y un debate pendiente sobre el rol del Estado en la educacin y el grado hasta el cual debe involucrarse en la conduccin de los procesos. Los gremios docentes necesitan salir de los esquemas en que muchas veces se han ubicado sus organizaciones y se requiere de un esfuerzo conjunto de Estado y actores sociales para alcanzar acuerdos respecto de la orientacin de las reformas, el tipo de instrumentos que se requiere para alcanzar los objetivos deseados, establecer las responsabilidades de cada cual y promover alianzas estratgicas para avanzar los cambios. De aceptarse como una hiptesis plausible que la consolidacin y el fortalecimiento de algunos mbitos de las reformas podra llevar a mejores resultados y mayores posibilidades de alcanzar objetivos sociales y econmicos es un hecho que el cerrar la actual agenda, consolidar algunos cambios y profundizar otros son una condicin de xito en el futuro cercano.

Entre las tareas pendientes destacan viejos y nuevos desafos. En algunos pases an se debe garantizar igualdad en el egreso de primaria y universalizacin de cobertura. En la mayora ofrecer ms y mejores garantas de permanencia en escuelas de calidad y igualdad en los logros del aprendizaje son metas no alcanzadas en la agenda pendiente de las reformas. Esto mantiene para la regin el imperativo de equilibrar el foco de las polticas velar por una prioridad similar para el perfeccionamiento de las reformas institucionales y de gestin puestas al servicio de la calidad y equidad con las que priorizan el aprendizaje y ponen el foco en la efectividad de los maestros, promueven mejores ambientes escolares y favorecen los aprendizajes. Priorizar los aprendizajes y poner el foco en la calidad de la enseanza son tareas que requerirn de nuevos esfuerzos nacionales y de un compromiso financiero estable para con la educacin. Tambin requerir de una revisin de las polticas para el desarrollo de la profesin docente y del desarrollo de nuevas estrategias que contribuyan a mejorar su desempeo, fortalecer su liderazgo e incentivarlos para llevar a cabo mejoras en la educacin. El slo cumplimiento de la agenda pendiente de reformas ya representa un volumen de trabajo enorme para la prxima dcada si, de acuerdo a las expectativas, se espera de la educacin que aporte a la superacin de la pobreza, a la competitividad de las naciones, la productividad de las personas y la construccin de democracias ms slidas y estables. Y mueven a mirar lo que pueden ensearnos sociedades que han logrado resolver con xito problemas similares a los nuestros, especialmente las que han logrado reducir las brechas de equidad y mejorar la calidad, deudas que seguimos sin pagar en Amrica Latina aun cuando los plazos estn a punto de vencerse.