Politlogo de la Universidad Nacional de Colombia; Especia- lista en Gerencia Pblica de la Universidad Ponticia Boliva- riana. Actualmente se encuentra vinculado a la Universidad de Antioquia en el Departamento de Sociologa como promotor social dentro de la estrategia de participacin juvenil. Medelln, Colombia. Correo electrnico: gustavolondono87@gmail.com La planeacin participativa para el desarrollo en el marco de la desafeccin poltica. Estudio de caso, Medelln 2004 2010 ParLicipaLive Planning lor Development in the Context of Political Disaffection. Case Study, Medelln 2004-2010 analecta polit. | Vol. 1 | No. 2 | PP. 363-387 | enero-junio | 202 | lSSN. 2027-7458 | Medelln- Colombia Recibido: 10 de octubre de 2011 Aprobado: 2 de diciembre de 2011 364 | Gustavo Adolfo Londoo Valencia Analecta poltica | Vol. 1 | No. 2 | enero-junio 2012 Resumen La inclusin de la base social en los procesos de planeacin para el desarrollo del territorio colombiano ha estado marcada por una serie de obstculos que limitan el acercamiento de un nmero signicativo de ciudadanos a la gestin de gobierno y a la toma de decisiones pblicas; situacin que se ve alimentada por una normatividad que se reduce a mecanismos, tiempos y escenarios para la consulta ciudadana en la formulacin de los planes de desarrollo, pero que no profundiza en la toma de decisiones de la poblacin sobre los grandes problemas que afectan su calidad de vida y el desarrollo integral del pas, escenario que tambin se presenta en el municipio de Medelln, entidad territorial sobre la cual se hace el estudio de caso. Este panorama, sumado al desconocimiento de los ciudadanos sobre las posibilidades de intervenir en las decisiones de gobierno, la desconanza hacia las instituciones del Estado y el desinters por involucrarse en la esfera pblica, conguran un entorno de desafeccin poltica que afecta la estabilidad, gobernabilidad y legitimidad del rgimen democrtico; lo cual supone retos importantes para los mandatarios a n de gerenciar dicha desafeccin y apostarle a un ejercicio de gobierno corresponsable. Palabras clave: Planeacin para el desarrollo; participacin ciudadana; desafeccin poltica; legitimidad; corresponsabilidad. Abstract e inclusion of the social base in the planning processes for development of the Colombian territory, has been marked by a series of obstacles that limits the participation of a signicant number of citizens in the governments administration and making public decisions; a situation that is fed by laws that are limited to mechanisms, times and scenarios for civic consultation in the formulation of the development plans, but doesnt delve deeper into taking the populations decisions into account on big problems that aect their quality of life and the integral development of the country, a scenario that also occurs in the municipality of Medellin, the territorial entity that is the subject of this case study. is situation is exacerbated by the ignorance of citizens about the possibilities of intervening in governments decisions, distrust toward State institutions and indierence toward being involved in the public sphere, resulting in an environment of political disaection that aects the stability, governance and legitimacy of the democratic regime; this implies important challenges for the political leaders in managing this disaection and supporting shared responsibility in government. Key words: Planning for development; civic participation; political disaection; legitimacy; shared responsibility. La planeacin participativa para el desarrollo en el marco de la desafeccin poltica | 365 Enero-junio 2012 | Vol. 1 | No. 2 | Analecta poltica Introduccin Planear el desarrollo de un territorio se constituye en un proceso de construccin conjunta de la visin de futuro deseado para gobernantes y gobernados, lo cual im- plica un ejercicio de corresponsabilidad determinado en gran parte por la apuesta que se tenga en torno a la participacin tanto de los primeros como de los segundos, donde los gobernantes promuevan espacios y condiciones para la participacin de los ciudadanos, y estos ltimos a su vez tomen conciencia sobre el rol protagnico que deben ejercer en esta apuesta colectiva. El presente texto pretende abordar el tema de la planeacin participativa para el desarrollo en el marco de la desafeccin poltica, en el que se toma como referente de anlisis los procesos de planeacin participativa promovidos en el municipio de Medelln (Colombia) entre los aos 2004 y 2010, correspondientes a las adminis- traciones de los alcaldes Sergio Fajardo Valderrama y Alonso Salazar Jaramillo, para revisar cmo se ha desarrollado el proceso de planeacin participativa en diferentes periodos de tiempo, con apuestas polticas diversas y matices particulares en la toma de decisiones. Contexto que ayudar a describir y analizar cmo se ha llevado a cabo la planeacin participativa para el desarrollo de un territorio cuando la mayor parte de sus habitantes no participan del proceso y las implicaciones de esta situa- cin para la gobernabilidad, estabilidad y legitimidad de un proyecto poltico; para lo cual se tendrn en cuenta las cifras sobre participacin ciudadana arrojadas por la encuesta Medelln, cmo vamos 1 , el contexto histrico de la participacin y la planeacin en Colombia y el marco normativo sobre la materia en el pas. Con el propsito de dar mayor claridad conceptual frente a las categoras de anlisis que se abordarn, es importante referirse a ellas antes de continuar, para ubicar al lector en el contexto de este ejercicio acadmico y comprender el sentido y alcances de su desarrollo temtico. En este sentido, se reconoce La planeacin participativa para el desarrollo 2
como un proceso social de construccin colectiva del territorio y de su horizonte La encuesLa "Medelln, cmo vamos" es un programa producLo de una alianza inLerinsLiLu- cional privada, que busca evaluar la percepcin ciudadana en torno a la calidad de vida de la ciudad. A Lravs de esLa encuesLa, realizada desde el ao 2006, se mide la opinin de los medellinenses sobre Lemas como seguridad, empleo, vivienda, movilidad, medio ambienLe, gesLin insLiLucional, parLicipacin ciudadana, enLre oLros. 2 Sobre esLe punLo es imporLanLe anoLar que para elecLos de esLe arLculo se uLilizar el Lrmino pla- neacin crc el desarrollo y no planeacin Jel desarrollo, entendiendo que el primer concepto asu- me que el desarrollo es un ln que busca la sociedad y no solo un insLrumenLo Lcnico cmo lo hace la planeacin Jel desarrollo (CuLirrez y Snchez, 2009), esLe aspecLo se prolundizar ms adelanLe. 366 | Gustavo Adolfo Londoo Valencia Analecta poltica | Vol. 1 | No. 2 | enero-junio 2012 de futuro (Obando, 2003) y a la participacin como responsabilidad ciudadana, manifestacin del carcter social de la planeacin e inclusin real de la base social en la gestin del desarrollo y en la toma de decisiones pblicas (Puss, 2006; Obando, 2003); concepciones que permiten entender la importancia que tiene dicho ejercicio para la conguracin de entornos favorables de cara a mejorar las condiciones de vida de la poblacin y la legitimidad institucional del sistema poltico. Por su parte, el concepto de desafeccin poltica se entender como la mez- cla de insatisfaccin, distanciamiento, hasto, desconanza, desapego de los ciu- dadanos con respecto de su sistema poltico (Arango, 2000, p. 6), elemento clave para determinar las limitaciones que, para los procesos de planeacin para el desarrollo, representa la baja participacin ciudadana en los asuntos pblicos, adems de sus implicaciones para la legitimidad de un proyecto poltico y la go- bernabilidad de una ciudad. De esta forma, se pretende dar cuenta de las causas y consecuencias de la desafeccin poltica de la ciudadana para involucrarse en los asuntos pblicos, particularmente sobre el tema de la planeacin para el de- sarrollo y proponer qu tipo de acciones de gobierno deberan emprenderse para superar dicha situacin. En cuanto a la gobernabilidad, se tendrn presentes los trabajos desarrollados por Tapia (1999) y Solrzano (2005), en los cuales se asume sta como la capaci- dad de un mandatario de administrar el cambio y la complejidad social, adems de congurar una nueva forma de relacionamiento entre Estado y sociedad civil fundamentada en acuerdos y consensos que reduzcan la incertidumbre ciudada- na. As mismo, la legitimidad ser abordada partiendo de la concepcin haberma- siana anotada en el texto de Gallegos (2008) y reforzada por Cavestany (2008), entendida como el consentimiento y respaldo ciudadano a las decisiones de go- bierno que resultan de procesos de deliberacin equitativos, pblicos e inclusivos. Con respecto al desarrollo, este concepto se asumir desde una postura al- ternativa, ms all del simple crecimiento econmico, a travs de la cual se pre- tende superar la visin de las histricas relaciones que se han establecido entre gobernantes y gobernados, las cuales han estado mediadas por ejercicios de poder desiguales donde los primeros han impuesto su voluntad sobre los segundos, ge- nerando relaciones de dependencia, miedo, hostilidad y exclusin. Por lo tanto, la nocin de desarrollo que se abordar ser el concepto de Desarrollo a escala hu- mana (Max-Neef, 1996) direccionado a satisfacer las necesidades fundamentales de las personas y a la expansin de las libertades humanas de cara a la realizacin efectiva de sus capacidades (Sen, 2000). La planeacin participativa para el desarrollo en el marco de la desafeccin poltica | 367 Enero-junio 2012 | Vol. 1 | No. 2 | Analecta poltica Aclarados los anteriores conceptos y retomando el objeto de este ejercicio, cabe anotar que este trabajo pretende hacer un llamado de atencin a la sociedad civil para se apropie de sus realidades y a los gobernantes para que no asuman solos el reto de afrontar la complejidad de todos los problemas de una sociedad, adems de aportar herramientas a los tomadores de decisiones pblicas para que apliquen en su ejercicio de gobierno prcticas que ayuden a gerenciar la desafec- cin poltica en la planeacin de los procesos para el desarrollo, lo cual redundar en ejercicios de gobierno ms corresponsables, con mayor respaldo ciudadano, y por ende, con mayores niveles de gobernabilidad, transparencia, legitimidad y estabilidad de la gestin pblica. Consecuente con lo anterior, el trabajo se estructura en tres captulos: en el primero, se hace un recuento del proceso de la planeacin participativa para el desarrollo en Colombia, profundizando en el estudio de caso Medelln 2004 2010 y se analizan las dinmicas que ha presentado la participacin ciudadana en dichos procesos de acuerdo con los modelos propuestos desde la teora poltica. En el segundo, se abordar el tema de la desafeccin poltica en los procesos de planeacin para el desarrollo, causas y consecuencias, adems de profundizar en el concepto de participacin con base en tipologas y variables trabajadas por expertos, igualmente haciendo nfasis en el caso Medelln. Por ltimo, se hace el planteamiento de una propuesta de gobierno corresponsable que contribuya a gerenciar la desafeccin poltica en la planeacin participativa para el desarrollo del territorio. Planeacin participativa para el desarrollo HQ&RORPELDHQWUHODFFLyQGHODQRUPD y la realidad Con el advenimiento de la Constitucin poltica de 1991 se recongura la ma- nera de pensar la administracin pblica en Colombia, en tanto la premisa del Estado Social de Derecho y la descentralizacin administrativa suponan el reco- nocimiento de una estructura gubernamental al servicio de sus habitantes, con fundamento en el respeto por los derechos de los pobladores, la transparencia, eciencia y ecacia en la gestin, el establecimiento de instrumentos de control, la participacin ciudadana, la planeacin de las acciones, la corresponsabilidad con el sector privado en bsqueda de la prosperidad general y la insercin en los procesos de la globalizacin de la economa mundial. 368 | Gustavo Adolfo Londoo Valencia Analecta poltica | Vol. 1 | No. 2 | enero-junio 2012 Durante la dcada de los aos 80 el pas se encontraba sumergido en una grave crisis institucional, producto del desgaste generado por un Estado centralizado y autoritario, orientado por la Constitucin de 1886, con poco protagonismo de los niveles intermedios y locales de la administracin pblica en cuanto a toma de decisiones se reere, con baja capacidad del ente estatal para atender las crecientes demandas ciudadanas y llegar a todos los rincones del pas (Consejo Nacional de Planeacin, 1998), donde la formulacin y direccionamiento de las polticas se daban desde el nivel central y la ejecucin del presupuesto se haca por parte de entidades nacionales. Se trataba de un sistema poltico marcado por la tradi- cin bipartidista, por el clientelismo y la corrupcin en el manejo de los recursos pblicos, situacin que dio pie para el aumento de la protesta ciudadana ante la incompetencia del Estado, la limitada participacin y la exclusin social de vastos sectores (Velsquez & Gonzales, 2003). En sntesis, haba una crisis de represen- tacin, legitimidad, gobernabilidad y credibilidad del ente estatal. Este panorama estableca la necesidad de repensar las relaciones entre gober- nantes y sociedad civil, de tal forma que estas estuvieran fundamentadas en ejer- cicios de conanza y cooperacin, a travs de procesos de planeacin desde abajo en los que se reconocieran las realidades particulares de cada territorio, las necesi- dades humanas fundamentales (Max-Neef, 1996) y las aspiraciones de los ciuda- danos frente al tipo de desarrollo que anhelaban. Haba que hacer la planeacin al derecho como un proceso interactivo de doble va (Consejo Nacional de Planeacin, 1998, p. 5), dado que hasta el momento la planeacin no inclua la participacin ciudadana, al ser un instrumento altamente centralizado y realiza- do por expertos y tcnicos conocedores de los macroindicadores de la economa nacional (Jaramillo, 2000, p. 107). En este sentido, los procesos de descentralizacin administrativa que surgen en Colombia como resultado de la Constitucin poltica de 1991 y su desarrollo legislativo, promovieron el aanzamiento de las entidades territoriales para me- jorar la prestacin del servicio pblico, asegurar el uso eciente de los recursos, acercar la toma de decisiones a la ciudadana mediante procesos participativos y planear las apuestas de desarrollo local respondiendo a las necesidades especcas de cada territorio; para lo cual se establece la posibilidad de gobernarse por auto- ridades propias, la autonoma scal, el traslado de funciones administrativas del ejecutivo nacional a los municipios y departamentos, adems de participar de las transferencias de recursos de la nacin, constituyndose en elementos determi- nantes de esta propuesta para fortalecer la ecacia, la eciencia y la trasparencia en la gestin pblica, va descentralizacin administrativa en el marco de una repblica unitaria. La planeacin participativa para el desarrollo en el marco de la desafeccin poltica | 369 Enero-junio 2012 | Vol. 1 | No. 2 | Analecta poltica Mediante el texto constitucional de 1991 (Constitucin Poltica de Colom- bia, artculos 41, 103 al 107, 152, 311, 318, 339 al 344), la expedicin de leyes como la 152 de 1994 (Ley Orgnica del Plan de Desarrollo), la 134 de 1994 (ley sobre mecanismos de participacin ciudadana) y la 388 de 1997 (Ley de Orde- namiento Territorial), se establece un marco normativo que promueve ejercicios de participacin ciudadana sobre asuntos de carcter pblico en todo el territorio colombiano (Bernal, 1998); as, aparece la necesidad de realizar procesos de pla- neacin para el desarrollo con esquemas participativos y descentralizados, donde se involucre al pueblo en la toma de decisiones de gobierno y se generen mayores niveles de trasparencia, representatividad y gobernabilidad. Esta normatividad apareca como un primer paso para avanzar, por lo menos desde lo formal, hacia una descentralizacin administrativa que reconociera los alcances del Estado so- cial de Derecho, que fuera scalmente sostenible en el tiempo y que respondiera a las demandas ciudadanas y a las realidades de cada entidad territorial oportu- namente. Este marco normativo instaura los escenarios e instrumentos que amplan las posibilidades de participacin de la ciudadana en la planeacin. La Ley Orgnica del Plan de Desarrollo (Ley 152) dene las autoridades, mecanismos, instancias y tiempos que materializan este propsito, al crear un sistema nacional de pla- neacin soportado en consejos territoriales de planeacin del orden municipal, distrital y departamental, a travs de los cuales se abre cabida a la participacin de sectores organizados de la sociedad civil, para que representen al conjunto de la ciudadana en las discusiones que se generen durante la etapa de formulacin de los planes de desarrollo. Igualmente, por medio de leyes como la 388 de 1997 se promueve la participacin de la poblacin en la construccin de los Planes de Ordenamiento Territorial (POT) y con normas como la Ley 134 de 1994 se pro- porcionan mecanismos de participacin ciudadana como el referendo, la consulta popular, los cabildos abiertos y la revocatoria del mandato, solo por mencionar algunos (Bernal, 1998). De esta forma, se establece la planeacin estratgica como eje rector de la administracin pblica a n de concretar los derechos de todos los asociados; en tanto quienes desempean la funcin pblica asumen el reto de planear todas sus acciones como un ejercicio de responsabilidad en el manejo de los recursos y en el tratamiento de los complejos problemas sociales; lo cual requiere de la construccin de nuevos instrumentos que permitan establecer procesos en los que se pueda prever sus cursos de accin, costos, impactos y benecios, tener la capacidad de adelantarse al futuro, de planear con una visin prospectiva pensado en los impactos del desarrollo de cara a las futuras generaciones. 370 | Gustavo Adolfo Londoo Valencia Analecta poltica | Vol. 1 | No. 2 | enero-junio 2012 Surge as una apuesta por construir Estado y nacin desde abajo, mediante la posibilidad que se abre para que la ciudadana participe en las discusiones p- blicas para la construccin de los planes de desarrollo del nivel descentralizado, con la idea de direccionar los rumbos del territorio, articular a las organizaciones de base y al sector privado, constituyndose en herramientas clave para que la poblacin de base y los gobiernos locales sean quienes denan las dinmicas y los alcances del territorio sobre el cual habitan. Para el caso concreto de Medelln, la administracin municipal al responder a las demandas de inclusin de diversos sectores y para materializar en lo local este marco normativo nacional, emprendi acciones para articular la planeacin local con la municipal con miras a fortalecer los espacios de participacin ciudadana y potencializar el desarrollo socioeconmico de la ciudad, mediante la conforma- cin del sistema municipal de planeacin creado por el Acuerdo 043 de 1996 y la institucionalizacin del programa de planeacin local y presupuesto participativo con el acuerdo 43 de 2007 (Gmez y Vsquez, 2008); para que fueran las mismas comunidades quienes se aduearan de sus problemas y los gestionaran, a n de convertirlos en programas y proyectos de impacto social que mejoraran la calidad de vida de los habitantes de la ciudad. Como lo plantea Gmez et al. (2008), este ejercicio tom impulso con las ad- ministraciones de los alcaldes Sergio Fajardo Valderrama (2004-2007) y Alonso Sa- lazar Jaramillo (2008-2011), quienes con claras apuestas por el desarrollo humano integral y el enfoque de derechos, establecieron en sus planes de desarrollo lneas estratgicas que buscaban ampliar la participacin ciudadana en la gestin pblica y el desarrollo local, en el marco del sistema municipal de planeacin (Carvajal, 2009, p. 107), con programas como presupuesto participativo y la conguracin de los planes locales de desarrollo en cada una de la comunas y corregimientos de la ciudad. Sin embargo, al analizar el impacto que ha tenido toda esta normatividad en el impulso de la participacin ciudadana en el ejercicio de gobierno en municipios y departamentos, particularmente en el municipio de Medelln, se puede observar que a pesar que en los ltimos aos se han establecido desde la institucionalidad mecanismos para permitir el acceso de la poblacin al ejercicio de lo pblico, aun se percibe un elevado desinters de gran parte de la ciudadana frente al tema, un limitado acceso de esta a la toma de decisiones clave para el desarrollo de la ciudad y un deterioro en la condiciones de vida de vastos sectores sociales. Para comprender esta situacin deben tenerse en cuenta postulados como los de Gutirrez y Snchez (2009), donde intentan explicar que la planeacin La planeacin participativa para el desarrollo en el marco de la desafeccin poltica | 371 Enero-junio 2012 | Vol. 1 | No. 2 | Analecta poltica reglamentada por la normatividad colombiana es, en verdad, del desarrollo y no para el desarrollo; ello signica que, en esencia, el desarrollo se planica y no que la planicacin es para el desarrollo (p. 21), con lo que se quiere dar a entender que, con la Constitucin de 1991 y la normatividad sobre planeacin, se priorizaron los elementos tcnicos como los tiempos, instrumentos e instancias de los planes de desarrollo, antes que las apuestas por buscar un desarrollo integral del territorio y la reconguracin de la sociedad colombiana, nes que son propios de la planeacin para el desarrollo entendida por Gutirrez et al. (2009) como proceso social impulsado por la participacin ciudadana; postura que tambin es abordada por Obando (2003). Igualmente, debe reconocerse que con respecto a la participacin ciudadana la ley es restringida pues la reduce a algunas consultas en el periodo de discusin de los planes (Bernal, 1998, p. 8), dejando a voluntad del mandatario de turno la inclusin o no de las propuestas ciudadanas en su Plan de Desarrollo, en tanto se trata de un ejercicio de simple consulta y no de decisin. En este sentido, la realidad del proceso arroja resultados cuestionables que dan cuenta de un ejerci- cio pensado desde arriba por el partido de gobierno y no como el resultado de la construccin colectiva desde las bases sociales, con lo cual el proceso termina constituyndose en un instrumento para legitimar la accin gubernamental y no en una verdadera apuesta por la planeacin participativa para alcanzar el avance de los territorios locales. Al adentrarse nuevamente en el contexto de Medelln esta situacin presenta otros matices que sumados a los anteriormente descritos evidencian el limitado impacto de estos procesos participativos sobre el desarrollo integral de la ciudad. El presupuesto participativo y los planes de desarrollo de las comunas y corre- gimientos, si bien han aportado a la democratizacin de la gestin pblica, a la formacin de sujetos polticos y al incremento de la participacin ciudadana, han reducido a esta ltima y a sus actores a ser localistas, a cuestiones micro, es decir, del nivel barrial, sobre proyectos de muy pequea cuanta que no impactan realidades tan complejas como las de ciudad (Gonzales, Escobar y Restrepo, 2001, p. 20), lo que va reduciendo cada vez ms los escenarios y posibilidades de participacin ciudadana en los asuntos de ciudad. Estos ltimos son tramitados por otros actores: la tecnocracia y los agentes poltico partidistas (Velsquez, 2009, p. 88). En esta misma perspectiva, cabe resaltar el contexto en el que se promueve la materializacin del sistema municipal de planeacin en Medelln y los ejercicios de participacin ciudadana en torno a este instrumento. Como bien lo evidencia 372 | Gustavo Adolfo Londoo Valencia Analecta poltica | Vol. 1 | No. 2 | enero-junio 2012 el trabajo de Gallegos (2008), a nales del ao 2003 comienza el proceso de des- movilizacin de bloques paramilitares en el marco de una poltica del gobierno nacional, donde Medelln se converta en prueba piloto. Algunos de estos des- movilizados con la idea de volver a la legalidad crean organizaciones sociales que comienzan a participar en escenarios como el presupuesto participativo, instancia creada por la administracin del alcalde Sergio Fajardo tras su llegada al poder en el ao 2004. El ingreso de estos sujetos a los procesos participativos locales, los roces ge- nerados entre estas nuevas organizaciones y las antiguas, el constreimiento a las personas que no estaban de acuerdo con sus posturas, sumado a las prcticas autoritarias, clientelistas y corruptas de lderes tradicionales, la cooptacin de es- tos espacios por parte de los partidos polticos, la baja formacin poltica de gran parte de los participantes, la primaca del recurso econmico sobre la deliberacin para satisfacer intereses personales, el tecnicismo y los alcances limitados de este programa sobre la transformacin de las condiciones de vida de la poblacin, detonaron en sentimientos de frustracin y desconanza de algunos ciudadanos, adems de la deslegitimacin de este espacio institucional, dejando la sensacin que el principal n del gobierno local con el presupuesto participativo es mante- ner una ccin de gobernabilidad para hacerse a una nueva clientela social que le permite posibilidades para continuar en el mandato (Gmez, 2007, p. 69). Como resultado de estos limitados ejercicios de participacin en Colombia se encuentra que en ocasiones esta posibilidad de incidencia de la ciudadana en la gestin pblica se reduce solo a ejercicios de consulta, como es el caso de los consejos territoriales de planeacin para la discusin de los planes de desarrollo, o si la participacin es ms directa esta se circunscribe a escenarios micro (barriales) de poco impacto en el conjunto de la ciudad, donde prima la disputa por los recursos, la satisfaccin de intereses personales y la confrontacin entre viejos y nuevos liderazgos, incluso a travs de prcticas antidemocrticas. Medelln duran- te el periodo 2004 2010 ha presentado elementos tanto del primer caso como del segundo. Al ubicar este tipo de participacin dentro de la denominada escalera de la participacin de Arnestein (1969) 3 citada en el trabajo de Guillen, Senz, Badii & Castillo (2009), puede decirse que la gura de los consejos territoriales de 8 "La escalera de la parLicipacin de ArnesLein consisLi en una escalera imaginaria de ocho pel- daos que lue dividida en Lres reas principales. la no parLicipacin, la parLicipacin simblica y poder ciudadano" (Cuillen, Senz, 8adii & CasLillo, 2009, p. 86). La planeacin participativa para el desarrollo en el marco de la desafeccin poltica | 373 Enero-junio 2012 | Vol. 1 | No. 2 | Analecta poltica planeacin promovidos por la Ley 152 de 1994 no van ms all de una partici- pacin simblica, que a travs de la informacin y la consulta se le permite a la ciudadana, escuchar, tener voz, e incluso, ser escuchada, sin embargo, bajo esas condiciones, carece de poder para asegurarse de que sus ideas se tomen en cuenta (Guillen et al. 2009, p. 187), recordando que: Solo cuando se tiene el poder de ser parte en la toma de decisiones es cuando la participacin alcanza su carcter autnticamente democrtico (Puss, 2006, p. 92). Por su parte, programas como presupuesto participativo e instrumentos como los planes locales de desarrollo, dan un paso adelante hacia un tmido poder ciu- dadano en el que la coparticipacin y el poder de la poblacin posibilitan que la ciudadana participe en la toma de decisiones, mediante mecanismos de negocia- cin y acuerdo (Guillen et al. 2009), sin perder de vista que estos instrumentos hasta ahora no han trascendido a la toma de decisiones sobre los grandes temas de ciudad. Todo lo mencionado anteriormente ha contribuido al distanciamiento de la poblacin con respecto a los espacios de participacin (Velsquez, 2009, p. 88) y ha limitado el acceso de nuevos actores a los ejercicios de la planeacin para el desarrollo en Colombia, tema que ser objeto de anlisis en el prximo apartado donde se abordar la desafeccin poltica en este tipo de procesos y se profundi- zar en el concepto de participacin. La desafeccin poltica en la planeacin participativa Despus de haber reconocido algunas de las circunstancias histricas con las cua- les se han llevado a cabo la participacin ciudadana en Colombia, puede ob- servarse una tendencia a involucrar a la poblacin en la toma de decisiones de gobierno de manera parcial y con una alta dosis de formalismo legal, arrojando como resultado un limitado alcance de los procesos de planeacin para alcanzar el desarrollo deseado por la mayor parte de los habitantes del territorio. S bien la normatividad vigente sobre la materia ha propiciado algunos esce- narios de representacin ciudadana en determinados momentos de la elaboracin de los planes de desarrollo, esta participacin como ya se mencion se ha redu- cido a consultas para legitimar decisiones ya tomadas. Igualmente, aunque se 374 | Gustavo Adolfo Londoo Valencia Analecta poltica | Vol. 1 | No. 2 | enero-junio 2012 han hecho esfuerzos desde los gobiernos locales para potenciar esa participacin a travs de programas como Planeacin Local y el Presupuesto Participativo y el fortalecimiento a las organizaciones sociales, impulsados en Medelln por parte de las administraciones de los alcaldes Sergio Fajardo y Alonso Salazar, sus impactos no traspasan las fronteras barriales y comunales en tanto las grandes decisiones se siguen tomando por una minora adscrita al gobierno municipal, sumado al hecho que los partidos polticos tradicionales y los actores armados ilegales conti- nan cooptando estos escenarios y conformando redes de clientela que desvirtan la accin institucional, al ofrecer mecanismos de captacin de recursos ms rpi- dos y efectivos que los que proporciona la deliberacin democrtica (Gonzlez et al., 2001). Los hechos descritos anteriormente, sumados a una larga tradicin de ex- clusin social, represin ciudadana, clientelismo y corrupcin en el pas, se han convertido en obstculos determinantes para consolidar una participacin ms efectiva de la poblacin colombiana; situacin que hoy en da puede constituirse en una arma de doble lo para los gobiernos de turno, pues si bien en principio la decisiones pueden ser tomadas ms gilmente, en ltimas se corre el riesgo de contar o no con el respaldo ciudadano, poniendo en entredicho la legitimidad de la decisin y por ende el respaldo hacia la misma. Sobre este punto cabe resaltar que: Las claves para construir mejores ciudades no se encuentran en la oferta centra- lizada de polticas o proyectos urbanos, por mejor diseados que estn, sino que en una mayor descentralizacin de la accin urbana e institucionalizacin de la inclusin de los ciudadanos y usuarios en la elaboracin de los planes y proyectos (Bresciani, 2006, p. 14). Estas limitantes a la participacin establecidas desde la norma, el temor de algunos gobernantes a someter sus consideraciones al ojo ciudadano, la limitada capacidad de incidencia en el progreso global de todo un territorio solo desde la participacin de la poblacin en los escenarios micro como los barriales o comu- nales, el descrdito hacia quienes toman las decisiones de ciudad, las frustraciones de los lderes comunitarios por la poca efectividad de los procesos en los que par- ticipan al ser estos ms simblicos que sustantivos (Bresciani, 2006, p. 18), la complejidad de los procesos por el tecnicismo imperante y la exclusin histrica de vastos sectores de la sociedad del ejercicio de gobierno; son solo algunas de las situaciones que han originado el distanciamiento de porciones importantes de la poblacin de un ejercicio poltico como la planeacin para el desarrollo. La planeacin participativa para el desarrollo en el marco de la desafeccin poltica | 375 Enero-junio 2012 | Vol. 1 | No. 2 | Analecta poltica Precisamente esa mezcla de insatisfaccin, distanciamiento, hasto, y descon- anza, respecto del funcionamiento del sistema poltico es lo que Arango (2000, p. 6) ha denominado como desafeccin poltica, concepto que reconoce el aisla- miento del ciudadano frente a su rol de sujeto participante y tomador de decisio- nes; ya que su descrdito hacia la poltica, la indiferencia con respecto al futuro de su entorno, el desinters por involucrarse con otros para deliberar y actuar y la desconanza frente a instituciones como el gobierno y los partidos polticos, terminan por alejar al ciudadano de aquellos escenarios frente a los cuales podra participar con voz y voto. Segn Arango (2000), dentro de las causas que podran explicar este fen- meno, comn en democracias como la colombiana, se encuentran la frustracin por la inecacia de las instituciones existentes y la precariedad econmica que obliga al sujeto a destinar gran parte de su tiempo a la consecucin de recursos para sobrevivir; para otros la causa est en procesos que resulten particularmente complejos e incomprensiblesprocesos histricos previos a la instauracin de las nuevas democracias, caracterizados por discontinuidades polticas, conictos vio- lentos, fraudes electorales, desigualdades sociales y elites demaggicas (Montero y Torcal, 2000, p. 25). Por su parte Anduiza (2000) encuentra que la desafeccin poltica tiene sus causas en variables sociodemogrcas como la edad del sujeto, en tanto los ms jvenes son ms apticos, los bajos niveles de formacin ciudadana y el nivel de ingresos econmicos, ya que la tenencia de recursos facilita que el ciudadano separe parte de su tiempo para involucrarse en dinmicas participativas, es decir participar de la esfera pblica al tener resuelta las necesidades de su esfera privada (Arendt, 1993). As mismo pueden encontrarse gran cantidad de factores que impulsan al ciu- dadano a desentenderse de los escenarios de participacin, entre los que cabe mencionar la ausencia de objetivos claros de los procesos, el involucramiento tardo de las personas en los proyectos que los afectan, la focalizacin del proceso hacia pblicos equivocados, la utilizacin de malas metodologas por parte de quienes direccionan el ejercicio y el inadecuado manejo de informacin al ser incomprensible o inaccesible (Bresciani, 2006). A lo anterior puede sumarse la resistencia del individuo para articularse con otros desde dinmicas organizativas para el tratamiento de problemas comunes, la incertidumbre de la poblacin so- bre su futuro y la prdida de credibilidad de las ofertas polticas para atender las crecientes demandas sociales (Solrzano, 2005). 376 | Gustavo Adolfo Londoo Valencia Analecta poltica | Vol. 1 | No. 2 | enero-junio 2012 La desafeccin poltica afecta la calidad de la democracia, pero no tiene conse- cuencias catastrcas (Arango, 2000, p. 10), en tanto tal situacin obedece ms a una crtica ciudadana hacia el funcionamiento y ecacia de los procesos implementados, ms no al rgimen democrtico como tal. Sin embargo, la baja participacin de la ciudadana en el ejercicio pblico termina por hacer ms difcil la gestin de gobier- no, pues los proyectos que se implementen difcilmente contarn con respaldo de los beneciarios al no responder a sus necesidades y expectativas, la legitimidad de las decisiones siempre se ver cuestionada por parte de quienes no participaron dado que las decisiones y normas son legtimas cuando estn fundadas en razones que resultan de un proceso de deliberacin pblico, inclusivo y equitativo (Gallegos, 2008, p. 62); adems la gobernabilidad se ver alterada al no llegar a consensos y acuerdos que recuperen la direccin poltica y el control democrtico sobre los procesos de reforma econmica e institucional (Solrzano, 2005, p. 6). Adicionalmente esta situacin facilita la corrupcin por parte de los gobernantes por la disminucin del control ciu- dadano, levantando un manto de dudas sobre la transparencia de la administracin. Al retomar de nuevo el caso colombiano puede observarse que las dinmicas de la participacin ciudadana en el pas han estado permeadas por todos los facto- res mencionados anteriormente, situacin que ha contribuido al distanciamiento de signicativos sectores poblacionales de los escenarios de discusin y toma de decisiones pblicas. Con elevados niveles de abstencin que superan ms del 50% del censo electoral del pas, el voto en los comicios electorales para elegir autori- dades del orden nacional y territorial ha sido histricamente la principal herra- mienta que han utilizado los colombianos para incidir en el ejercicio de gobierno; los ciudadanos eligen a sus gobernantes y el resto del tiempo se desentiende del escenario poltico Velsquez et al. (2003), olvidando que desde una concepcin participativa de la democracia otras formas de participacin ms exigentes y me- nos espordicas que el voto son las verdaderamente importantes (Anduiza, 2000, p. 50) para denir los rumbos de un territorio. Como bien lo reconoce el trabajo de Velsquez et al. (2003), mediante el cual se hace un recuento histrico de lo que ha pasado con la participacin en Colom- bia, en el pas se ha desarrollado desde la normatividad y la institucionalidad una importante infraestructura para la participacin, que ha tenido como principal escenario de implementacin al municipio, en tanto se reconoce a esta entidad territorial como la instancia de gobierno ms cercana al ciudadano y por ende en la que mayor capacidad de incidencia puede tener. Instancias como las Juntas de Accin Comunal (JAC), las Juntas Administra- doras Locales (JAL), los consejos territoriales de planeacin, las asociaciones de La planeacin participativa para el desarrollo en el marco de la desafeccin poltica | 377 Enero-junio 2012 | Vol. 1 | No. 2 | Analecta poltica usuarios, los comits de participacin comunitaria en salud, consejos municipales de la juventud, comits locales de prevencin de desastres, veeduras ciudadanas, consejos consultivos de ordenamiento territorial, asambleas constituyentes, con- sejos comunales, mesas temticas y redes sociales, son solo algunas de las guras de las ms de 29 que segn el estudio de Velsquez et al. (2003) existen en las localidades colombianas para que la ciudadana intervenga en la planeacin para el desarrollo del territorio desde procedimientos como la consulta, la socializacin de informacin y la toma de decisiones en asuntos locales. No obstante, el mismo estudio reconoce que el grado de ecacia de esta in- fraestructura no es signicativo dado el poco reconocimiento y uso social que la ciudadana hace de ella, a partir de lo cual se reconoce que las normas e instancias para la participacin no se convierten en realidad hasta tanto no haya agentes participativos que pongan en marcha los espacios creados, les den vida, les otor- guen signicado y les asignen una razn de ser (Velsquez et al. 2003, p. 145). Entre algunas de las razones que maniesta la ciudadana para no involucrarse en estos espacios se encuentran el no tener aptitudes y condiciones para hacerlo, la falta de gusto hacia estos mecanismos, el desinters con la poltica y la inecacia de estos escenarios para resolver problemas; igualmente, reconocen que existen obstculos que limitan la posibilidad de participacin como la falta de informa- cin, la desconanza hacia el otro, el desconocimiento de sus derechos, la falta de voluntad de los polticos, la poca conciencia de la gente, la falta de tiempo, ausen- cia de recursos, el conicto armado y la inexistencia de mecanismos adecuados. Concretamente en el municipio de Medelln, el gobierno local reglament un signicativo nmero de instancias y escenarios para la promocin de la partici- pacin ciudadana en la gestin municipal. Con la puesta en marcha del sistema municipal de planeacin, creado por el acuerdo 043 de 1996 y la institucionaliza- cin del programa de planeacin local y presupuesto participativo con el acuerdo 43 de 2007, las administraciones de los alcaldes Fajardo y Salazar con el respaldo de las ONG y organizaciones como las JAC y JAL, establecen instrumentos para que las organizaciones de base y los lderes comunitarios incidan en el desarrollo local, mediante escenarios como el presupuesto participativo (PP) y los planes de desarrollo local (Gmez et al., 2008). A pesar de este impulso que desde la institucionalidad se hizo para promocio- nar la participacin ciudadana en la planeacin local, estos escenarios comenzaron a ser cooptados por las maquinarias polticas tradicionales, por actores armados ilegales que intimidaban a los participantes, adems se hizo evidente el tecnicismo del ejercicio, la rivalidad entre viejos y nuevos liderazgos y las prcticas clientelis- 378 | Gustavo Adolfo Londoo Valencia Analecta poltica | Vol. 1 | No. 2 | enero-junio 2012 tas para captar recursos en el proceso, situacin que ha llevado a una progresiva frustracin de expectativas, por el escaso impacto de la planeacin participativa en el desarrollo zonal y comunitario (Gmez, 2007, p. 68), coadyuvando de alguna manera al distanciamiento ciudadano de este tipo de escenarios participa- tivos y evitando la inclusin de nuevos actores. De acuerdo con datos publicados por la encuesta anual Medelln, cmo vamos 4 realizada en la ciudad desde el ao 2006 por una alianza interinstitu- cional privada, entre el periodo 2006 - 2010 el componente cmo vamos en participacin ciudadana se comport as: en los aos 2006 y 2007 el 94% de los encuestados no haca uso de ninguno de los mecanismos existentes para partici- par, en el 2008 el 82% de los encuestados manifestaba que no se reuna con otros para resolver problemas de su comunidad y solo el 11% participaba de algn organismo, en el 2009 el 93% de los encuestados no perteneca a ninguna orga- nizacin comunitaria y en el 2010 esta cifra aumenta al 97% de los encuestados. Entre las razones que dan los encuestados para no participar se encuentran: la falta de tiempo, la falta de informacin, el miedo, preeren evitar problemas, consideran que estos espacios no sirven, no saben cmo participar, desconfan de los organismos de participacin, no les gusta o los temas no les parecen interesan- tes (Medelln cmo vamos, 2006-2010). Este ambiente de desafeccin poltica existente en Medelln reitera el hecho que el impulso a la participacin no slo es un asunto de voluntad poltica de los gobernantes, sino que tambin depende del compromiso de la ciudadana para involucrarse en los temas pblicos, en tanto si no hay contrapartida social fuerte en el proceso, sea de parte de actores comunitarios, sea de entidades no estatales, el proceso puede debilitarse rpidamente y desaparecer Velsquez et al. (2003, p. 304). Esta situacin es preocupante en la medida que sin organizacin ciudadana sostenida, la participacin en el desarrollo es prcticamente inviable (Bresciani, 2006, p. 16). Al seguir el trabajo elaborado por Mnera (2008) mediante el cual se analizan diferentes tipologas y variables de la participacin, es posible ubicar el fenmeno descrito anteriormente en Medelln dentro de una mixtura de tres tipologas con caractersticas bien particulares, a saber: en algunos escenarios de participacin se presenta la tipologa perturbadora con variables como la predisposicin de los in- 4 Ver resultados completos de la encuesta Medelln Cmo Vamos entre el 2006 y el 2010 en el componente cmo vamos en participacin ciudadana. La planeacin participativa para el desarrollo en el marco de la desafeccin poltica | 379 Enero-junio 2012 | Vol. 1 | No. 2 | Analecta poltica dividuos para participar a raz de condicionamientos culturales, temor, resistencia y prevencin frente a los procesos, sumado al individualismo, la desarticulacin entre actores, el clientelismo, el afn de lucro, el desconocimiento de la globali- dad del proceso y la simple noticacin por parte de las autoridades, generando como resultado nal apata y abandono del ejercicio; en ocasiones se puede hablar de una tipologa neutra en tanto las variables que caracterizan la participacin se distinguen por la pasividad de los sujetos participantes, su baja cualicacin y compromiso, una dbil articulacin con otros actores, indiferencia, desarraigo territorial, desgaste en actividades innecesarias y solo un nivel de consulta por parte del gobierno; tambin existen escenarios en la ciudad en los que aparece la tipologa funcional en los cuales las variables que priman son la participacin de los individuos en asuntos concretos, coyunturales, con objetivos y metas de corto plazo, donde se producen resultados rpidos y con poco impacto en el desarrollo global, logrando slo un nivel de decisin sobre asuntos micro como la ejecucin tcnica de ciertas actividades. Los instrumentos dispuestos en Medelln para impulsar la participacin no se han traducido en mayores niveles de involucramiento de la ciudadana en las instancias decisivas de la planeacin para el desarrollo, a pesar de los esfuerzo que sobre la materia han realizado las administraciones de los alcaldes Fajardo y Salazar; dado que el desinters ciudadano, el bajo nivel de incidencia de la parti- cipacin en la formulacin de las polticas pblicas municipales, la debilidad del tejido social y la desarticulacin entre las diferentes instancias participativas, han profundizado la desafeccin poltica de los habitantes, dejando que sean solo los gobernantes quienes denan los destinos del territorio. Corresponsabilidad en la planeacin para el desarrollo La planeacin participativa constituye un reto para cualquier gobierno, en tanto el hecho de convocar al conjunto de la sociedad a que construya el tipo de desa- rrollo que desea, implica abrir el escenario de toma de decisiones a toda la ciu- dadana sin exclusin alguna, articular actores, conciliar posiciones individuales con los intereses de la colectividad y de la ciudad, adems de posibilitar un esce- nario para la democratizacin de la gestin pblica a travs de la identicacin de problemas y fortalezas actuales y la denicin de apuestas conjuntas de futuro (Velsquez et al., 2003). 380 | Gustavo Adolfo Londoo Valencia Analecta poltica | Vol. 1 | No. 2 | enero-junio 2012 Tal situacin pone en juego la capacidad de las autoridades para promover la participacin de la ciudadana con una lgica de concertacin y trabajo conjunto, en tanto solo con ciudadanos activos y conscientes es posible construir demo- cracia; reconociendo adems que la participacin como dispositivo democrtico mejora la eciencia y la ecacia de la gestin pblica, abre el camino a la trans- parencia y facilita el dilogo entre administracin y ciudadanos (Velsquez et al., 2003, p. 14). Cmo ya se observ en lneas anteriores, el pas posee un variado catlogo de normas con las cuales se ha intentado incluir a la poblacin en el ejercicio de gobierno, a travs de procesos de consulta, noticacin o en el mejor de los ca- sos de toma de decisiones sobre asuntos de poca trascendencia para el desarrollo global del territorio. Existe un fetichismo jurdico sobre la materia, producto en parte de la falta de voluntad poltica de los gobernantes y en otras ocasiones por la pasividad de la ciudadana para organizarse y hacer reconocer su rol de sujetos con el derecho a opinar y decidir, pues aunque exista una amplia infraestructura para participar, si no hay quien la promueva y la use de poco servir.
Aunque en un principio esta pasividad ciudadana proporciona al gobernante amplios mrgenes para maniobrar y tomar decisiones con mayor facilidad, con el tiempo la implementacin de los proyectos contar con poco respaldo, abriendo el camino para el descontento, la protesta de la poblacin afectada, la exclusin social y el distanciamiento de los ciudadanos del ejercicio poltico, lesionando as la estabilidad democrtica (Anduiza, 2000). En este orden de ideas, la planeacin para el desarrollo del territorio en el mar- co de un Estado democrtico como el colombiano implica un proceso de impulso a la participacin ciudadana, pues no es posible planear la transformacin de la realidad territorial sin antes reconocerla a partir de los actores que la viven (Gu- tirrez et al., 2009, p. 75), a n de priorizar las intervenciones, establecer objeti- vos y metas realizables, utilizar los recursos adecuados y sobre todo comprometer al ciudadano en los proyectos de ciudad.
De lo anterior se deduce que la clave est en el impulso decidido a un tipo de gobierno corresponsable que una las voluntades de gobernantes y gobernados, donde los mandatarios generen y promuevan las condiciones iniciales, escenarios y recursos para la participacin, y la ciudadana se organice, se cualique, apro- veche las oportunidades que se brindan, solicite informacin y se comprometa decididamente a involucrarse en la planeacin del territorio para mejorar las con- diciones de vida de toda la poblacin de cara al desarrollo (Gonzlez et al., 2001). La planeacin participativa para el desarrollo en el marco de la desafeccin poltica | 381 Enero-junio 2012 | Vol. 1 | No. 2 | Analecta poltica La planeacin participativa busca fortalecer los espacios de encuentro entre la sociedad y el Estado a n de unicar esfuerzos hacia el diseo y el logro de metas colectivas (Velsquez et al., 2003, p. 21), por tal razn el Estado debe impulsar la creacin de esos espacios de encuentro y dialogo que se requieren para materializar el ejercicio, facilitar las condiciones de acceso al ciudadano, motivar al individuo a articularse con otros para incidir en la esfera pblica, articular la experiencia de los viejos liderazgos con las ideas innovadoras de los nuevos desde un dilogo interge- neracional, disear estrategias de ujo de informacin permanente sobre los asun- tos de inters general, generar conanza sobre la gestin, hacer atractivo el escenario de deliberacin evidenciado resultados concretos, deniendo claramente los alcan- ces del proceso, evitando acciones innecesarias que generen desgaste, mostrando que los benecios de participar son ms elevados que permanecer en las redes de clientela y posibilitando la formacin continua de las personas para que conozcan la globalidad de los proyectos y las posibilidades reales de incidencia en ellos. El reto es poder convertir la participacin en un patrimonio cultural de las personas y las colectividades (p. 31), para rearmar da a da los valores y prcti- cas democrticas de una sociedad, evitando que se convierta en una carga tediosa o en un sacricio adicional para la persona, al impulsarla ms bien como un estilo de vida y un deber ciudadano que se cultiva desde la infancia (Anduiza, 2000). En tanto esto supone transformar la cultura poltica de los colombianos la principal herramienta para lograrlo, ms que disear nuevas normas, es la educacin, ya que la participacin requiere el desarrollo de capacidades tcnicas y polticas de los sujetos (Velsquez et al., 2003, p. 217), adems de una dotacin importante de recursos logsticos y econmicos que dinamicen los escenarios de dilogo y decisin. Al seguir esta lnea, el texto de Palma (2000) insiste en una educacin para la democracia que permita al sujeto ir ms all de la oferta institucional existente, pues se le brindarn conocimientos, capacidades y valores democratizadores me- diante los cuales podr atreverse a pensar por s mismo y a proponer nuevas for- mas de hacer las cosas para reforzar la gestin pblica con participacin ciudada- na, desde escenarios de concertacin en los que primen el dialogo y la tolerancia. Estos actores que se formen debern tener como propsito su orientacin hacia el desarrollo, en marcos democrticos (Gutirrez et al., 2009, p. 94), inculcndo- les adems de los derechos y responsabilidades de carcter individual, los derechos colectivos, econmicos, culturales y ambientales de una sociedad. Las estrategias de formacin para la participacin debern incluirse dentro de los currculos acadmicos del sistema educativo formal, para que desde la escuela 382 | Gustavo Adolfo Londoo Valencia Analecta poltica | Vol. 1 | No. 2 | enero-junio 2012 el nio reconozca sus deberes y derechos ciudadanos y los escenarios e instrumen- tos del mbito nacional y local a travs de los cuales se pueden hacer efectivos. Lo anterior complementado con lo que Gmez et al. (2008) denomina educacin no formal para el desarrollo (p. 215) brindada en escenarios comunitarios por agentes barriales, organizaciones no gubernamentales o representantes del gobier- no y de las universidades; para que aquellos que ya no estn dentro del sistema de educacin formal puedan complementar o actualizar sus conocimientos sobre la materia y se constituyan en sujetos polticos desde el aprendizaje popular. Implementando este tipo de prcticas se abona el terreno para pasar de una participacin perturbadora o neutra a una participacin sinrgica, en la que los ciudadanos se comprometan de lleno con los procesos para el desarrollo (Mnera, 2008). Adicionalmente, deber pensarse desde los agentes gubernamentales y la ciu- dadana otra visin para afrontar el desarrollo, es decir, pasar de la idea economi- cista del concepto al reconocimiento del ser humano como centro de la accin. La propuesta de Desarrollo a escala humana de Max-Neef (1996), enfocada a la satisfaccin de las necesidades fundamentales de las personas, es un buen ejemplo de esa nueva concepcin que se debe asumir, la cual tambin se complementa con la propuesta de Sen (2000) de generar entornos democrticos en donde se puedan expandir las libertades de las personas para la realizacin efectiva de sus capacidades. Segn el Departamento Administrativo de Planeacin Metropolitana (1992) la planicacin participativa, se hace cotidianamente con el esfuerzo de todos los integrantes de la comunidad (p. 85); apreciacin que concuerda con la pro- puesta que hace el Consejo Nacional de Planeacin (1998) cuando propone la planeacin al derecho, al insistir en la necesidad de planear desde abajo, recono- ciendo las realidades de cada territorio y recongurando las relaciones asimtricas entre Estado y sociedad civil. Para un mandatario es fundamental entender esto y asumirlo en su administracin, ya que gobernar en contextos polticos de alta in- tensidad ciudadana y con graves problemas sociales irresueltos, parece exigir dos requisitos fundamentales: gobernar por polticas y gobernar con sentido pbli- co (Aguilar, 1996, p. 30); ejercicio que implica construir la agenda de gobierno atendiendo a las demandas poblacionales, focalizando la atencin de acuerdo a las particularidades de cada territorio e intentando que esta agenda no se aleje de las realidades sociales, pues de lo contrario aumentar la intensidad de los conictos y la desafeccin poltica por la desconanza y la insatisfaccin ciudadana (Aguilar, 1996). La planeacin participativa para el desarrollo en el marco de la desafeccin poltica | 383 Enero-junio 2012 | Vol. 1 | No. 2 | Analecta poltica Consecuentemente, hay que asumir la planeacin participativa para el de- sarrollo como una apuesta poltica de transformacin social del territorio que requiere de la inclusin de la base ciudadana para garantizar la gobernabilidad, estabilidad y legitimidad de un gobierno; para lo cual es fundamental reconocer la concepcin aristotlica de la poltica trabajada por Garca-Huidobro (2007) de rescatar el carcter cvico de servicio que presenta la poltica y el hecho de que su ejercicio sea ocasin de crecimiento tanto para el que gobierna como para los gobernados (p. 125). Conclusiones En el presente artculo se han expuesto algunos de los elementos que han con- gurado los procesos de participacin ciudadana en Colombia y las razones por las cuales la planeacin del desarrollo propuesta hoy en el pas lejos est de hacer realidad los postulados de la descentralizacin en cuanto a la posibilidad de pro- mover la autonoma de los territorios, mejorar la prestacin del servicio pblico, aumentar la participacin ciudadana en las decisiones de gobierno y empoderar a los habitantes sobre sus realidades; pues la normatividad existente sobre el tema y las decisiones de algunos mandatarios siguen respondiendo a la lgica de inte- reses particulares de sectores polticos que buscan mantener clientelas electorales, garantizar la tenencia de importantes porciones de tierra y profundizar la depen- dencia centro periferia, dejando de lado el factor de arraigo de las comunidades con sus localidades, la identidad cultural de los habitantes y la posibilidad de un desarrollo construido desde la base social que revitalice la participacin y el em- poderamiento ciudadano como pilares de un Estado democrtico. Frente a estos desequilibrios de poder que generan asimetras, aparecen instru- mentos como la planeacin participativa que pretenden corregir los errores his- tricos que han generado inadecuados manejos en la gestin estatal, exclusin de vastos sectores poblaciones y obstculos a la efectiva participacin ciudadana en la toma de decisiones pblicas; al mismo tiempo que se deja de pensar la democracia simplemente como un mtodo de seleccin de gobernantes a travs de compe- ticiones electorales, en tanto se comienza a pensar y practicar como un rgimen de experimentacin y aprendizaje ms abierto y exible (Tapia, 1999, p. 74), en donde la participacin ciudadana se constituye en la base de una administracin pblica legitima, legal y coherente con las realidades de su entorno. En este sentido, la planeacin participativa para el desarrollo, en el marco del aanzamiento del Estado social de Derecho, debe ser la ruta a seguir por parte de 384 | Gustavo Adolfo Londoo Valencia Analecta poltica | Vol. 1 | No. 2 | enero-junio 2012 los gobernantes para modernizar la administracin pblica, consolidar el ejercicio del buen gobierno, reivindicar el rgimen democrtico y avanzar hacia el desarro- llo sostenible y el crecimiento equitativo de los territorios.
El proceso requiere el establecimiento de herramientas y espacios para la parti- cipacin y el control ciudadano, pero tambin implica un esfuerzo adicional por parte del Estado para que la poblacin aprenda a usar adecuadamente estos ins- trumentos y los convierta en medios que garanticen la trasparencia y efectividad de las polticas pblicas, sin desconocer claro est que debe haber disposicin y compromiso de las personas para asumir su rol de sujetos polticos. Para esto es indispensable el empoderamiento ciudadano, el fortalecimiento de la cultura poltica de la poblacin y gerenciar la desafeccin poltica como una apuesta de los gobiernos para aanzar la institucionalidad, la legitimidad y la gobernabilidad del sistema democrtico, pues de lo contrario quienes actan en nombre del pueblo para beneciar intereses particulares seguirn desvirtuando los preceptos constitucionales y los nes esenciales del Estado colombiano. Igualmente, debe generarse conciencia sobre la importancia de la correspon- sabilidad en la gestin pblica, pues la experiencia ha demostrado que el Estado con sus limitados recursos no puede cubrir todos los problemas de una sociedad, razn por la cual hoy ms gobernantes son conscientes de la conformacin de alianzas pblicas, privadas y comunitarias para su tratamiento; por consiguiente el sector pblico requiere de gerentes que escuchen, que tengan en cuenta las opi- niones de los dems a la hora de tomar decisiones, que piensen ms en trminos de rentabilidad social y no de utilidades econmicas, claro est sin descuidar la eciencia y la racionalidad tcnica de las acciones. Lo anterior plantea el reto de buscar nuevas formas de gerenciar lo pblico, para hacer ms ecientes sus prcti- cas, acercar al ciudadano al ejercicio de gobierno, articular al sector privado y a la comunidad en el tratamiento de los problemas sociales y responder con procesos de calidad a las realidades especcas de cada territorio. Hoy la legitimidad de las instituciones pblicas est condicionada no solo por la atencin a las demandas ciudadanas, sino por la transparencia y la publicidad en la toma de decisiones, por el uso eciente de los recursos y por la inclusin de la sociedad civil en el ejercicio de gobierno, lo que supone afrontar retos en la modernizacin de la administracin del Estado. Por lo tanto, quien gerencie lo pblico debe tener la capacidad de reinventar procesos para hacer ms eciente el accionar de la institucin, proponer nuevas formas para conseguir los objetivos organizacionales, no solo adoptando prcticas exitosas del sector privado sino La planeacin participativa para el desarrollo en el marco de la desafeccin poltica | 385 Enero-junio 2012 | Vol. 1 | No. 2 | Analecta poltica adecundolas a las complejas realidades del sector pblico y disear instrumentos que faciliten la comunicacin efectiva con los ciudadanos. Dicho gerente pblico debe ser un lector de contextos, con pensamiento sis- tmico, que entienda la visin de desarrollo de las comunidades y que reconozca que la solucin a los problemas no est solamente en sus manos, sino que requiere del trabajo en equipo y de alianzas que promuevan la corresponsabilidad de acto- res pblicos, privados y comunitarios. Finalmente, cabe anotar que el desarrollo efectivo de los territorios, el for- talecimiento de la participacin ciudadana y el salto hacia una nueva gerencia pblica, deben partir desde la consulta a la base social, reconociendo las particu- laridades de cada entorno y el desmonte del modelo centralista de administracin del Estado; de lo contrario todos estos discursos no se materializan en hechos concretos y terminan por generar insatisfaccin ciudadana, desconanza hacia la gestin, distanciamiento de las personas y limitada gobernabilidad. Referencias Aguilar, L. F. (996). ll estuJic Je lcs cliticcs bliccs. estuJic intrcJuctcric. Mxico. Crupo FdiLorial Miguel ngel Porra. -------. (996). Prcblemcs bliccs y cenJc Je cbiernc. estuJic intrcJuctcric. Mxico. Crupo FdiLorial Miguel ngel Porra. Alcalda de Medelln. (2004). Plcn Je Descrrcllc 2004-2007 MeJellin ccmrcmisc Je tcJc lc ciuJcJcnic, linec 1. MeJellin cberncble y Pcrticictivc. Medelln. Alcalda de Medelln. 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