TEXTO PARA DEBATE

Participao social e democratizao do Estado o papel poltico dos movimentos sociais

Pela criao de novos direitos e pela existncia dos contra-poderes sociais, a sociedade democrtica no est fixada numa forma para sempre determinada, pois no cessa de trabalhar suas divises e diferenas internas, de orientar-se pela possibilidade objetiva de alterar-se pela prpria prxis. Marilena Chau

1. Democracia: fruto da tenso entre o institudo e o instituinte

Dos objetivos gerais do Estado Imperial Brasileiro, que se extendeu at 1889, expressos na Constituio outorgada de 1824, dentre os quais estava a manuteno do regime de escravido de negros africanos, aos objetivos gerais da Repblica Federativa do Brasil, consolidados na Carta Constitucional de 1988, que, entre outros princpios, afirma que todo poder emana do povo e em nome dele ser exercido e que consolida um Estado Democrtico, destinado a assegurar o exerccio dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurana, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justia como valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos, (...),1, muito se avanou em termos de desenho de um Estado mais democrtico. Contudo, muito ainda preciso avanar. Este terceiro texto do Ciclo de Seminrios Movimentos Sociais e Democratizao do Estado, realizados pela Secretaria Geral da Presidncia da Repblica, busca compreender qual o papel jogaram e jogam os movimentos sociais para forjar conquistas e avanos rumo democratizao do Estado brasileiro, bem como refletir sobre os avanos e limites dos espaos, mecanismos formais e experincias criados e consolidados a partir da Constituio de 88, e problematizar em que campos ainda necessrio avanar rumo a desenho mais democrtico de Estado. Como caminho, procuraremos aprofundar a relao dialtica entre o espao institudo pelo conjunto de leis, normas e regras estabelecidas e suas instituies, compreendido como Estado de Direito e as prticas e aes dos movimentos sociais, compreendido como instituinte, que a partir de ideias-fora e de novas prticas questionam permanentemente o institudo e, por vezes, o negam, fazendo avanar a ordem social, econmica e a cultura poltica como frutos desta relao que se d de diferentes formas da tenso, por meio de presso e aes diretas, colaborao e negociao. Como definiu a filsofa Marilena Chau:
A democracia a nica forma scio-poltica na qual o carter popular do poder e das lutas tende a evidenciar-se nas sociedades de classes, na medida em que os direitos s ampliam seu alcance ou s surgem como novos pela ao das classes populares contra a cristalizao jurdico-poltica 2 que favorece a classe dominante.

necessrio compreender que as ideias-fora e novas prticas que provocam o Estado brasileiro a democratizar-se cada vez mais no nascem apenas no mbito da sociedade civil, mas tambm a partir de prticas de governos, de experincias no judicirio e tambm no mbito do

Confere: Constituio Brasileira de 1988, no endereo eletrnico do Senado Federal, na pgina eletrnica: http://www.senado.gov.br/legislacao/const/con1988/CON1988_05.10.1988/CON1988.pdf . 2 Palestra proferida pela professora Marilena Chau no Sindicato de Jornalistas de So Paulo, debatendo o tema Ley dos Medios, em 27 de agosto de 2012. A ntegra pode ser acessada no seguinte endereo eletrnico: http://www.conversaafiada.com.br/tv-afiada/2012/09/09/chaui-pig-produz-culpas-e-condena-sumariamente-2/

legislativo. No espao deste texto, contudo, procuraremos refletir apenas sobre o papel dos movimentos sociais e populares nesta construo. 1.1 O Estado Liberal Moderno Para compreender o quadro, a partir do qual, se d as tenses entre movimentos sociais e o Estado para o avano da democracia, faz-se necessrio compreender as premissas sobre as quais se fundou o Estado moderno e, por consequncia, as caractersticas da democracia e do Estado brasileiros. Segundo Luiz Vicente Vieira3, o Estado moderno, fundado pelo Direito moderno, se funda a partir dos princpios da igualdade de direitos e da liberdade individual perante lei. Cumpre ao Estado, segundo este autor, assegurar a plena vigncia da normalidade jurdica. Por isso, assume a tarefa de realizar a poltica com os meios e os rgos disposio do Direito, o que significa que ele no est legitimado para intervir na formao e reproduo da sociedade capitalista. O carter de Estado de Direito, conforme Vieira, que subordina a ao poltica ao direito burgus, o trao essencial que nos permite visualizar como o Estado moderno lograr desempenhar a sua funo de garantir essa forma do modo de produo capitalista.
Certamente, o Estado surgido da nova forma de estruturao da sociabilidade, instituda pela lgica inerente ao Direito liberal, haveria de assumir traos diferentes das fases anteriores da histria humana. A caracterstica essencial desse modelo de Estado, doravante, ser a sua subordinao formalidade do Direito. Ou seja, o Estado passa a organizarse no sentido de garantir o respeito s regras do Direito, ento constitudo. E que, historicamente, corresponderiam ao direito burgus direito de propriedade, direito de livre comrcio, liberdade de indstria, etc. (VIEIRA. 2012. Pg. 39)

Numa sociedade estruturada na competio entre as classes sociais, defende o autor, com interesses contraditrios em conflito, o aparelho do Estado passaria necessariamente a desempenhar a funo de administrador desses conflitos. O Estado ter que fazer respeitar as regras do Direito e, ele mesmo, repeitar essas prprias regras. Vieira destaca que, uma vez assumida essa sua nova natureza, o Estado haver tambm de desenvolver uma determinada forma de estruturao do espao Poltico, criando o sistema representativo moderno.
Assim sendo, podemos compreender ainda, porque a democracia representativa, no a direta, constituiu-se no modelo ideal de organizao do espao poltico do Estado moderno. Com a delegao da soberania popular para o Parlamento, responsvel pela elaborao das leis, essa esfera do poder legislativo tornou-se apta a exercer a tarefa da conciliao entre reivindicaes conflitantes, por se constituir num espao de negociao entre interesses em disputa no interior da sociedade civil. O politlogo alemo Carl Schmitt procura chamar a ateno para o fato de que, enquanto o espao do poltico se constitui numa dimenso presente em todas as sociedades e em todos os tempos, a forma Estado uma forma especfica predominante de uma determinada poca da histria humana. Todo povo, segundo este autor, manifesta a sua unidade mediante alguma forma especificamente poltica, como foi a Plis, na Antiguidade, e o Feudo, na Idade Mdia (VIEIRA. 2012. Pg. 39).

Nesta forma de Estado, segundo Vieira, medida que o poder poltico na sociedade liberal moderna se encontra restrito legalidade formal, o reconhecimento dos direitos da cidadania no conduz necessariamente soluo dos problemas que se encontram na raiz das
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Confere: Prxis Filosfica Movimentos Sociais em questo. Pelotas: Editora Universitria/UFPel, 2012.

desigualdades sociais e que esto a exigir uma efetiva justia material. O autor defende que enquanto forma histrica, o Estado liberal moderno, como forma de unidade poltica, assim como historicamente surgiu, poder tambm um dia desaparecer.

Alm de histrico, importante ressaltar tambm que o modelo e a concepo de Estado tambm esto em disputa. Paulo Freire, por exemplo, afirmava no ser possvel
conceber o Estado e a sociedade civil como polaridades absolutas. Para ele so entes diferentes, com naturezas autnomas, mas podem e devem se interpenetrar. Paulo Freire foi partidrio da viso gramsciana4 de Estado, para a qual inconcebvel no entender o Estado burgus e suas polticas como um espao sociocultural contestado, portanto em constante disputa entre sujeitos e classes que defendem interesses individualistas e privatizados e outros que buscam conceb-lo como espao pblico em formao, capaz de promover a justia social e econmica5. Segundo Antnio Fernando Gouva da Silva, tais disputas no se do apenas no campo explcito das propostas e prticas polticas, mas tambm no plano da cultura, ou seja, na construo e no confronto entre significados que do sentido ao papel social do Estado, buscando legitimar as polticas institucionais desenvolvidas.6

1.2 Caractersticas do Estado e da Democracia brasileiros

A despeito dos avanos na democratizao do Estado brasileiro, sobretudo desde a redemocratizao e a promulgao da Constituio de 1988 e a partir de um tipo ideal de democracia (forma sociopoltica baseada nos princpios da isonomia, isegoria, que busca conciliar o princpio da igualdade e da liberdade e a existncia real das desigualdades, bem como o princpio da legitimidade do conflito e existncia de contradies materiais, introduzindo, para isso, a ideia de direitos; sistema que diferencia o poder e o poder dos governantes por meio de leis e eleies), a filsofa Marilena Chau afirma persistirem enormes dificuldades para instituir a democracia no Brasil. Segundo Chau:
De fato, a sociedade brasileira estruturalmente violenta, hierrquica, vertical, autoritria e oligrquica e o Estado patrimonialista e cartorial, organizado segundo a lgica clientelista e burocrtica. O clientelismo bloqueia a prtica democrtica da representao o representante no visto como portador de um mandato dos representados, mas como provedor de favores aos eleitores.

A autora afirma ainda que burocracia bloqueia a democratizao do Estado porque no uma organizao do trabalho e sim uma forma de poder fundada em trs princpios opostos aos democrticos: a hierarquia, oposta igualdade; o segredo, oposto ao direito informao; e a rotina de procedimentos, oposta abertura temporal da ao poltica. Alm disso, social e economicamente nossa sociedade est polarizada entre a carncia absoluta das camadas populares e o privilgio absoluto das camadas dominantes e dirigentes, bloqueando a instituio e a consolidao da democracia. Uma caracterstica marcadamente acentuada nos estudos sobre a formao da sociedade e do Estado brasileiros a marca patrimonialista. Segundo Srgio Buarque de Hollanda:
possvel acompanhar, ao longo de nossa histria, o predomnio constante das vontades particulares que encontram seu ambiente prprio em crculos fechados e pouco acessveis a uma ordenao impessoal. Dentre esses
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Antonio Gramsci foi uma das referncias essenciais do pensamento de esquerda no sculo 20, co-fundador do Partido Comunista Italiano. 5 Ver: Texto para Debate: Educao popular como poltica pblica, Rede de Educao Cidad Equipe TALHER Nacional, 2009. 6 Vamos l fazer o que ser, Rede de Educao Cidad TALHER Nacional, Fome Zero, Ministrio do Desenvolvimento Social e de Combate Fome, p. 177, 2006

crculos, foi sem dvida o da famlia aquele que se exprimiu com mais fora e desenvoltura em nossa sociedade. E um dos defeitos decisivos da supremacia incontestvel, absorvente, do ncleo familiar a esfera, por excelncia dos chamados contatos primrios, dos laos de sangue e de corao est em que as relaes que se criam na vida domstica sempre forneceram o modelo obrigatrio de qualquer composio social entre ns. Isso ocorre mesmo onde as instituies democrticas, fundadas em princpios neutros e abstratos, pretendam assentar a sociedade em normas 7 antiparticularistas.

Segundo Raymundo Faoro, a explicao para as mazelas do Estado e da nao brasileiras pode ser mais manifestamente encontrada ao nos debruarmos sobre o carter especfico de nossa formao histrica, em especial sobre nosso passado colonial. Em seus estudos, Faoro analisa a estrutura de poder patrimonialista adquirida do Estado Portugus por nossos antepassados, tendo sido este inteiramente importado em sua estrutura administrativa para a colnia na poca ps-descobrimento, fato que depois foi reforado pela transmigrao da Coroa Lusitana no sculo XIX. Em sua acepo, tal modelo institucional foi transformado historicamente em padro a partir do qual se estruturaram a Independncia, o Imprio e a Repblica do Brasil. O patrimonialismo seria, para Faoro, a caracterstica mais marcante do desenvolvimento do Estado brasileiro atravs dos tempos.

2. O papel dos movimentos sociais no avano de democracia no Brasil

Para compreender a importncia dos movimentos sociais no avano do processo de democratizao brasileiro, faz-se necessrio primeiro compreendermos qual o sentido e compreenso do que so os prprios movimentos sociais. Para isto, tomaremos a concepo expressa pela autora Maria Glria Gohn, para quem:
Movimentos sociais so aes sociopolticas construdas por atores sociais coletivos pertencentes a diferentes classes sociais, articuladas em certos cenrios da conjuntura socioeconmica e poltica de um pas, criando um campo poltico de fora social na sociedade civil. As aes se estruturam a partir de repertrios criados, temas e problemas em conflitos, litgios e disputas vivenciados pelo grupo na sociedade. As aes desenvolvem um processo social e poltico-cultural que cria uma identidade coletiva para o movimento, a partir do interesse comum (...). Os movimentos sociais geram uma srie de inovaes na esfera pblica (estatal e no-estatal) e privada; participam, portanto, da mudana social e histrica de um pas. (GOHN, 2002. Pg. 252).

No livro Prxis Filosfica: movimentos sociais em questo um dos autores, Luiz Vicente Vieira, ressalta que quando os movimentos sociais se constituem enquanto tais, se afirmam contra uma totalidade constituda. Recusam serem totalmente identificados com o sistema constitudo. Segundo este autor:
Na medida em que, por exemplo, so sistematicamente lanados margem do sistema social e poltico passam a questionar esta lgica da qual se percebem excludos e, por isto, tambm no se encontram mais submetidos necessariamente lgica da institucionalidade vigente. Alcanam, portanto, unidade prtica na recusa comum forma dominante de organizao, especialmente do espao poltico tal como ele se configura na sociedade liberal moderna. (VIEIRA, 2012. Pg. 22).

In: Razes do Brasil. 5. ed. Rio de Janeiro: Livraria Jose Olympio, 1969, p. 106.

O autor faz referncia ao exemplo dos Conselhos Comunais na Venezuela para exemplificar que os movimentos sociais, de modo geral, apresentam suas demandas enquanto demandas coletivas, colocando-se na contramo do sistema que restringe o atendimento a elas de forma individual. Nas Comunas, afirma, os pressupostos da cultura individualista se tornam impedimentos para a efetivao da soluo de problemas numa perspectiva coletiva.
Existem casos emblemticos (...) alguns comits de terra urbana de Caracas, que lutaram para obter a titularidade da terra coletiva da terra que habitam, negam-se a receber casa e terras com ttulos de propriedade individual. J que, uma vez outorgados, podem ser objetos de transaes comerciais para benefcio individual rompendo o esforo coletivo de formulao de projetos comunitrios de moradia e habitat que vem desenvolvendo e definitivamente rompem com a noo de comunidade que 8 eles defendem. (CABRERA. 2009. p. 98).

Para Vieira, os movimentos sociais evidenciam que o campo da ao poltica em muito ultrapassa os limites dos espaos formalmente cedidos, com por exemplo partidos polticos e parlamento. Como na sociedade atual normalmente no h uma distino, mesmo que mnima, entre estatal e poltico, acaba acontecendo que apenas aquilo que acontece no mbito estatal reconhecido como ao poltica pela opinio pblica. Conforme Vieira:
Mesmo sem ocupar qualquer posio no interior das estruturas do Estado, eles foram a ampliao do horizonte poltico. (...) A questo central a de como estabelecer uma relao que seja politicamente produtiva entre o dentro e o fora da institucionalidade (VIEIRA. 2012. P 27).

2.1 . A relao dos movimentos com o Estado brasileiro

A autora Ilse Scherer-Warren identifica, em seu livro Redes Emancipatrias: nas lutas contra a excluso e por direitos humanos, identifica momentos e formas distintas da relao que os movimentos populares e sociais estabeleceram com o Estado brasileiro desde a dcada de 1960: da resistncia cooperao e ao controle social pela cidadania. Segundo a autora, estas formas coexistem hoje no campo dos movimentos sociais e sua relao com o Estado brasileiro. No Brasil, no perodo da ditadura, o tema de referncia simblica s manifestaes e contestaes de movimentos sociais era a democratizao do regime poltico e da sociedade. Desde o incio da ditadura em 1964, o movimento estudantil foi um dos mais ativos, organizado nas principais cidades brasileiras. Com a resposta do Estado ainda mais repressiva, com o Ato Institucional n 5, que vigorou de 1968 a 1979, proibindo manisfestaes pblicas, as alternativas de resistncia foram a luta armada (ou guerrilhas) e o trabalho clandestino de conscientizao cvica para a democratizao a partir de vrios setores da sociedade civil . Destacou-se, neste perodo, o trabalho realizado sob o guarda-chuva da Igreja Catlica Progressista, atravs das pastorais sociais, das CEBs, dos Centros de Educao Popular. Este perodo, que vai de 1960 a 1970, compreendido pela autora como o perodo de resistncia ao autoritarismo do Estado. J no final deste perodo, tambm com o apoio de lideranas da Teologia da Libertao, organizou-se o denominado novo sindicalismo que lutava pela democratizao do regime, bem como das relaes entre patres e empregados. O fim deste perodo fecha-se com as mobilizaes pela Lei da Anistia, assinada em 1979, possibilitando o retorno de exilados polticos. (SCHERER-WARREN, 2011. p. 55). Tambm na segunda metade da dcada de 70, entram em
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Ver a este respeito CABRERA, Beatriz Fernandes: Os conselhos comunais: subjetividade e rupturas do mundo popular venezuelano. In BORGES, L. e MAZZUCO, N. (org.) Democracia e polticas sociais na Amrica Latina. S. Paulo. Xam Editora. 2009.

cena novas organizaes rurais, como os movimentos dos atingidos por barragens, dos sem terra, mediados especialmente pela CPT; Bem como os novos movimentos sociais, organizados a partir das lutas identitrias feministas, ecologistas, pacifistas, tnicas, etc. Segundo Ilse:
Alm das lutas especficas em torno de suas temticas, tambm se opunham ao autoritarismo estatal. Por isso, nesses movimentos uma das diretrizes mais importantes era a autonomia poltica e organizacional em relao s estruturas estatais e governamentais. Algumas anlises concluram que os movimentos de base davam as costas ao Estado, mas muito mais do que a busca de uma separao ntida em relao ao Governo, rejeitava-se o regime opressor e restritivo participao popular em sua totalidade. (SCHERE R-WARREN. 2012. p. 55)

Com a transio poltica para a democratizao do Estado, o perodo de 1980 a 1990, denominado pela autora como um perodo de afirmao de direitos. Uma das lutas mais importantes pela regulamentao de direitos a partir da nova Constituio. Algumas organizaes passaram a fazer a mediao institucional entre as bases sociais mais vulnerveis e excludas da sociedade e a esfera governamental ou estatal, por meio da construo de emendas populares Constituio Cidad. Uma outra grande mobilizao nacional do perodo foi a do Movimento pelas Diretas J (1983-84). Parte dos antigos militantes ou lideranas dos movimentos, segundo a autora, passaram a participar da esfera governamental, o que, algumas vezes, facilitou o dilogo nas parcerias citadas, mas em outras, implicou um refluxo dos movimentos contestatrios. Iniciava-se a institucionalizao das prticas da sociedade civil face democratizao. Neste perodo tambm houve um aumento considervel de ONGs e do Terceiro Setor de responsabilidade social. Segundo a autora, este foi um perodo para a conscientizao acerca dos direitos do cidado, estimulada sobretudo pelas organizaes de mediao, intelectuais orgnicos e lideranas de movimentos, mas com alcance ainda limitado para a grande massa dos excludos. A consolidao da democracia no Brasil, ps Constituio de 1988, abriu um novo perodo e uma nova forma de relao dos movimentos sociais com o Estado. Segundo Ilse, a partir da dcada de 1990, esta relao caracteriza-se como uma fase de participao e negociao com o Estado, de visibilidade do terceiro setor, estmulo institucionalizao das organizaes sociais. Movimentos importantes do perodo foram o Movimento pela tica na Poltica, criado no contexto do impeachment do presidente Collor (1992) e posteriormente a Ao da Cidadania contra a Fome e Misria, coordenado por Betinho do IBASE. Tambm foi um perodo de crescimento e consolidao de vrios movimentos sociais rurais combativos. Destaca-se tambm as articulaes interorganizacionais, em redes e fruns. A partir da dcada de 2000, a autora destaca que temos uma nova fase denominada de Movimento Cidado que organiza o controle social pela cidadania e em redes e fruns, podendo ser classificadas como: a) organizaes locais e/ou de base; b) organizaes de articulao poltica; c) Rede de Movimento Social. So referncias importantes deste perodo de avano para a transversalidade de direitos o Frum Social Mundial, a consolidao da Plataforma DhESCA no Brasil, que tem refletido o crescimento da presena de sujeitos e redes diversas no interior do Movimento Nacional de Direitos Humanos e a Marcha Mundial de Mulheres. Segundo Ilse:
Pode-se assim observar a emergncia de uma rede de movimento social que busca uma nova presena na esfera pblica, uma presena de engajamento com as questes nacionais, mas de autonomia em relao esfera governamental. Trata-se de empoderar e capacitar a sociedade civil para participar na esfera pblica estatal, negociando e colocando os interesses e

reivindicaes da sociedade civil, resguardando a autonomia de suas concepes e posicionamentos. Est, pois, emergindo um movimento cidado crtico, j no mais com um projeto de poder para controle do Estado, mas com um projeto de controle social pela cidadania em relao s questes nacionais de interesse pblico, o que alguns movimentos populares denominam de projeto de nao. (SCHERER-WARREN. 2012. P. 59).

Como desafios deste perodo, a autora aponta que a atuao em redes deve estabelecer parcerias polticas efetivas e uma interlocuo dialgica entre as bases organizacionais, as mediaes, papel assumido pelas ONGs e entidades de assessoria, e as representaes polticas (fruns e conselhos, etc). Segundo Ilse, algum progresso nesta direo pode ser observado especialmente em iniciativas recentes, tais como a Economia Solidria e no Movimento Lixo e Cidadania, dentre outros. Vrios exemplos podem ser citados de como o movimento social popular organizado incide na democratizao do Estado, fazendo avanar, a partir das suas lutas, as conquistas reais: a) O movimento negro e a negao do mito da democracia racial, fazendo avanar conquistas importantes como o debate sobre aes afirmativas e a democratizao das universidades pblicas; b) O Movimento dos Sem Terra e os movimentos do campo e a luta para o avano da Reforma Agrria no Brasil; c) O movimento de sade protagonista da conquista e da construo do Sistema nico de Sade; d) O movimento pela democratizao do acesso s informaes e pela publicizao das aes do Estado e a conquista da Lei de Acesso Informao; e) O Movimento de Meninos e Meninas de Rua e a conquista do ECA e do Sistema de Garantias dos Direitos da Criana e do Adolescente, etc. Iniciativas importantes esto em curso neste sentido como o debate, no mbito da Plataforma dos Movimentos Sociais pela Reforma Poltica, sobre a democratizao das comunicaes, do judicirio, do sistema poltico, do sistema de participao social e o debate sobre o Estado que queremos, proposto pela 5 Semana Social Brasileira pelas pastorais sociais da CNBB, entre outras. Estas experincias, descritas acima, confirmam as ideias de Vieira de que os movimentos tm tido, indubitavelmente, portadores de significativos avanos da luta popular e na democratizao do Estado brasileiro. A crescente ampliao do nvel de conscincia de direitos sociais, de participao poltica e de organizao de considerveis setores excludos da populao tem levado esses movimentos a galgarem status de atores protagonistas da vida poltica de nossas comunidades. Para este autor, no s a conquista dos direitos da cidadania, bem como as iniciativas que visam arrancar dos rgos pblicos bens e servios para o atendimento a necessidades elementares dessas populaes, os tm constitudo em agentes de presso por polticas pblicas que venham, ao menos, minimizar as distores inerentes ao modelo de sociedade que tem subordinado a vida das pessoas e das coletividades ao impiedoso abandono s implacveis leis de mercado. (VIEIRA, 2012. p. 33)

3. Avanos e limites das experincias e espaos de participao social no Brasil

A Constituio Federal de 1988, denominada de Constituio Cidad, consolidou a democracia representativa e seus instrumentos ampliaram a participao da sociedade nas polticas pblicas. Mas foi a partir do governo do Presidente Lula que a participao da sociedade na elaborao, implementao e controle das polticas pblicas ganhou novos formatos e fora e contribuiu para o cumprimento dos preceitos constitucionais de ampliao da participao social na espera pblica. Conselhos de Polticas Pblicas foram reformulados, ativados e criados; processos de Conferncias estimulados e ampliados; Mesas de Dilogo e Negociao alm de Consultas e Audincias Pblicas se multiplicaram; diversas Ouvidorias foram criadas ou 7

fortalecidas, e outras diferentes formas de participao se realizaram. Estes espaos foram essenciais para a ampliao da participao de movimentos sociais e organizaes nas polticas pblicas. O novo modo de governar ressaltava a necessidade e importncia do dilogo do governo com os diferentes setores da sociedade civil, dilogo que pretendia ser permanente. O novo governo tambm intencionava fazer com que as experincias de participao se fortalecessem e fossem institucionalizadas. Assim buscava-se consolidar no aparato estatal, por um lado, a participao da sociedade e, por outro, uma cultura de mobilizao social capaz de ultrapassar os governos futuros, como possvel verificar no discurso do presidente Lula:
"Ns estamos hoje comeando uma Conferncia Nacional de Pesca. Estamos comeando pelo caminho certo, pois este assunto no pode ser uma deciso apenas do Governo, no pode ser uma deciso do Ministro, no pode ser uma deciso desse ou daquele empresrio, desse ou daquele pescador. Tem que ser uma deciso do conjunto das pessoas que vivem da pesca neste pas, para que a gente possa construir uma coisa to slida, que daqui a alguns anos, mesmo que um Governo queira acabar, a sociedade esteja to solidamente organizada que ele no ter como acabar." (Discurso do Presidente Lula no lanamento da Conferncia Nacional de Aquicultura e Pesca, 13 de junho de 2003).

Assim, foram dados os primeiros passos para as mudanas e o fortalecimento dos processos participativos nas polticas pblicas, inclusive com a criao e reforo de Secretarias que expressam as reivindicaes histricas dos movimentos: Seppir, Juventude, Mulheres e Direitos Humanos. A revitalizao de Conselhos, a criao de novos e a definio de seus papis auxiliou o governo com diretrizes e propostas que ajudaram na elaborao e implementao das polticas pblicas, alm da cobrana dos resultados e compromissos firmados. Tambm pela primeira vez na histria do Brasil, inspirado pela experincia ousada e inovadora do oramento participativo de governos democrticos e populares estaduais e municipais, o planejamento estratgico do pas foi elaborado em dilogo direto com a sociedade. O processo de debate, atravs de audincias pblicas, do Plano Plurianual - PPA para 2004-2007, envolveu movimentos sociais e entidades de todos os estados e regies, dando uma clara demonstrao de que o como fazer to importante quanto o que fazer, fortalecendo a democracia participativa. O dilogo sobre o PPA continuou nos ciclos seguintes. Em 2007 houve um novo processo de consulta baseado nos Conselhos Nacionais e em 2011 foi criado o Frum Interconselhos, que tem reunido representantes de movimentos e entidades da sociedade civil para debater e, principalmente, monitorar a execuo das agendas transversais do PPA. Outro instrumento de participao social nas polticas pblicas so as Conferncias. O estmulo e reforo que o governo federal vem dando a esses instrumentos evidencia uma ntida vontade poltica da participao social nas polticas pblicas.
Ocorreram algumas mudanas positivas no governo Lula no que diz respeito ao envolvimento dos agentes governamentais nos processos e espaos de participao, sobretudo os conselhos e as conferncias. Houve mudana de postura do atual governo em relao aos governos anteriores. Nas conferncias realizadas em governos anteriores, quem organizava e comandava todo o processo era a sociedade civil. O governo chegava, como se fosse um espectador, e ia embora. Agora, esses espaos tm registrado qualidade e participao governamental bem diferente do que estvamos acostumados. As conferncias, por exemplo, viraram verdadeiros espaos de disputas polticas. (MORONI, Jos Antnio. O Direito Participao no Governo Lula. Revista do Centro Brasileiro de Estudos de Sade. Rio de Janeiro, v.29, n. 71, p. 284-304, set. 2005.)

Para se ter uma noo do peso poltico que as Conferncias de Polticas Pblicas adquiriram como processo amplo de participao social no governo federal, aps 2003, basta conferir os seus nmeros. Desde que se tem notcia da realizao de Conferncias de Polticas Pblicas, ocorreram 127, das quais 86 (68%) foram realizadas de 2003 a 2012 e envolveram mais de 7 milhes de pessoas. Os amplos debates ocorridos em etapas municipais, livres, regionais, estaduais e na etapa nacional das Conferncias construram propostas que posteriormente se transformaram em poltica pblica. o caso da criao do Sistema nico de Assistncia Social SUAS; do 3 Plano Nacional de Direitos Humanos, que pela primeira vez foi construdo a partir da participao social; da Lei Orgnica de Segurana Alimentar e Nutricional - LOSAN; da Lei Maria da Penha, que cria mecanismos para coibir a violncia domstica e familiar contra a mulher; do Plano Nacional de Polticas para as Mulheres; do Estatuto da Igualdade Racial e da lei de cotas nas Universidades Federais; entre outras tantas polticas pblicas relevantes, especialmente no que se refere aos direitos universais. H ainda as experincias governamentais relacionadas s Mesas de Dilogos. Estas tm tido resultados significativos, como o caso do Compromisso Nacional para Aperfeioar as Condies de Trabalho na Cana-de-Acar, firmado pelo Governo Federal e entidades de trabalhadores e de empresrios do setor sucroenergtico, fruto da Mesa de Dilogo que debateu a melhoria de condies de vida e trabalho no cultivo da cana-de-acar. Outro exemplo bem sucedido proveniente de uma Mesa de Dilogo o Compromisso Nacional para Aperfeioar as Condies de Trabalho na Indstria da Construo, cujo objetivo aprimorar as condies de trabalho nos canteiros de obras do pas. Com este intuito, foi criada a Mesa Nacional Permanente para o Aperfeioamento das Condies de Trabalho na Indstria da Construo tambm com a incumbncia de receber e divulgar as adeses ao Compromisso. Deve-se tambm mencionar a expanso de Ouvidorias nos rgos governamentais. De 40 Ouvidorias Pblicas no incio do governo Lula, passaram para cerca de 200 neste ano. As Ouvidorias so instituies que fazem a mediao entre o governo e o cidado-usurio de determinado servio. Atuam como mecanismos de avaliao e melhoria da qualidade dos servios pblicos prestados. Funcionam como instrumentos de participao, que possibilitam o fortalecimento da cidadania, em uma gesto participativa. Apesar do impulso aos instrumentos de participao social, a democracia representativa ainda continua exercendo significativo papel em nossa realidade poltica, mostrando o desequilbrio entre democracia participativa e democracia representativa. Em que pese a construo da base parlamentar para sustentao das polticas do governo, h uma crise da democracia representativa fazendo com que a sociedade clame por uma reforma poltica que estabelea parmetros que aproximem as pessoas da poltica. Ainda assim, alguns espaos de participao social tm tido determinada influncia na ao de nossos representantes no poder legislativo, como demonstrou o trabalho de Thamy Pogrebinschi, sobre as Conferncias Nacionais. Esta pesquisa concluiu que as Conferncias Nacionais fortalecem a democracia representativa no Brasil e impulsionam a atividade legislativa do Congresso Nacional. Tambm necessrio destacar a importncia da Comisso de Legislao Participativa. Criada em 2001, ela tentou diminuir a distncia entre representao e participao. Em termos quantitativos, a Comisso de Legislao Participativa no proporcionou os resultados esperados, pois ao longo dos anos de sua existncia, apenas duas propostas se transformaram em lei. Mas, por outro lado, a Comisso de Legislao Participativa tem tido o mrito de colocar na pauta do Congresso Nacional temas dos movimentos sociais e organizaes da sociedade civil, amplificando a voz dos mesmos. Nesse sentido, a Comisso de Legislao Participativa tem contribudo para a participao da sociedade na elaborao de projetos de lei e tambm no debate de seus interesses com quem legisla (SILVA, 2012). Apesar dos espaos participativos terem vindo a ganhar impulso nos ltimos anos e desempenhado importante papel na elaborao e no monitoramento das polticas pblicas, eles ainda so insuficientes para tornar a participao social um mtodo de governo. H que buscar o 9

seu aperfeioamento para torn-los capazes de fortalecer a sociedade, contribuindo para que as polticas pblicas sejam cada vez mais o resultado de seus interesses. H, agora no Governo Dilma, o desafio de integrar estes espaos e experincias na construo de uma Poltica e Sistema de Participao Social. necessrio avanar na formao dos envolvidos com a participao social, tanto de governo como da sociedade civil. As escolas de governo, no nvel federal e estadual, devem incorporar a temtica aos seus cursos de formao para superar os desafios de um governo pautado pela participao social em sua gesto. ainda importante refletir, debater e avaliar a respeito dos resultados da participao social. De uma forma geral, alguns desafios devem ser enfrentados e superados, em especial o carter pouco deliberativo das instncias de participao social, o esforo para implementao da transparncia na gesto pblica, assegurando a efetiva implementao da Lei de Acesso Informao, e a falta de regulamentao dos plebiscitos e referendos, instrumentos de democracia direta levados em conta pela Constituio Cidad. O governo alcanar seu objetivo de tornar a participao social como mtodo de governo se, de fato, avanar para ampliao dos espaos democrticos da participao social, com os movimentos sociais sendo parte deste processo.

4. Questes para o debate:

O que as experincias dos movimentos sociais e governos nos ensinam sobre a democratizao do Estado? Como avanar na democratizao do Estado e da sociedade brasileira? Que limites vemos nos espaos e mecanismos formais de participao social na sua relao com os movimentos sociais? Os movimentos sociais, de fato, tm importncia na participao social e democratizao do Estado? Em que sentido? Quais espaos estatais carecem de maior transformao rumo participao social? Onde preciso avanar em mais democracia rumo a um desenho de Estado, de fato, permevel participao da sociedade?

5. Referncias bibliogrficas:
CICONELLO, Alexandre. Participao Social na Administrao Pblica Federal: desafios e perspectivas para a criao de uma Poltica Nacional de Participao. Projeto Apoio aos Dilogos Setoriais Unio Europeia-Brasil, Fase II. Braslia, 2012. Mimeo. FAORO, Raymundo: Os Donos do Poder: formao do patronato poltico brasileiro. 2 vol. 4 Ed. Porto Alegre. 1996. GOHN, Maria da Glria. Teoria dos Movimentos Sociais, paradigmas clssicos e contemporneos. 3 Ed. So Paulo. Editora Loyola, 1997. HOLLANDA, Srgio Buarque: Razes do Brasil. 5. ed. Rio de Janeiro: Livraria Jose Olympio, 1969. POGREBINSCHI, Thamy. Entre representao e participao: as conferncias nacionais e o experimentalismo democrtico brasileiro. Conferncias Nacionais, Participao Social e Processo Legislativo. Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia (SAL) e Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro (IUPERJ). Srie Pensando o Direito, n 27, Braslia, 2010. SILVA, Mrcia Abreu da.Dez Anos da Comisso de Legislao Participativa: articulaes necessrias para garantir a participao popular. Braslia, 2012. Mimeo. SISS, Ahya. Afro-brasileiros, cotas e aes afirmativas: razes histricas. Niteri, Rio de Janeiro. Quartet: 2003. SCHERER-WARREN, Ilse. Redes emancipatrias: nas lutas contra a excluso e por direitos humanos. 1 Ed. Curitiba: Appris, 2012. VICENTE, Luiz e Rosalvo Scht: Prxis Filosfica Movimentos Sociais em Questo Coleo Feprxis. Pelotas: Editora Universtiria/UFPel, 2012.

Elaborao: Grupo de Coordenao da Prioridade Estratgica da SG: Qualificao e ampliao da Participao Social por meio de estudos, pesquisa e formao, setembro de 2012. Braslia-DF, 31 de outubro de 2012.
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