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Universidad Nacional Autnoma de Mxico

Las polticas sociales en Chile Author(s): Pilar Vergara Source: Revista Mexicana de Sociologa, Vol. 56, No. 3 (Jul. - Sep., 1994), pp. 205-230 Published by: Universidad Nacional Autnoma de Mxico Stable URL: http://www.jstor.org/stable/3540855 . Accessed: 31/12/2010 15:35
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http://www.jstor.org

Laspoliticassocialesen Chile
PIL AR VERGARA

INTRODUCCION L ASUMIR ELPODER en 1990,el gobiernode transicion democratica se propuso como uno de los objetivoscentralesde su gestionlograrla estabilidad macroeconomicay un crecimientoeconomicoaceleradoen un contextode progresiva igualdad. De ahi que su lema principalhaya sido "crecimientocon equidad". Transcurridosmas de dos anos de la gestion actual, el manejo de la economia ha alcanzadoresultadosabiertEamente exitosos:en 1992 la inflacionse redujoa una tasa apenas superior al 12%;la economia ha crecido a tasas fluctuantespero con una tendencia al alza real, llegando ese mismo ano a 10.4%; el nivel de desempleo se redujo significativamentehasta lograr en 1992 sus mas bajos niveles hist6ricos (4 5%);1las remuneracioneshan aumentado en forma sostenida y, pese a la caida experimentadapor los terminos de intercambio,las exportacioneshan continuado su proceso de expansion creciendo en forma sostenida. La tasa de inversion ha alcanzadotambien magnitudeselevadas,pese a que en 1992-cuando esta logro el mas alto nivel del periodo file levemente inferior a la registrada en 1989, fecha en la cual alcanz6 su punto maximo (cuadro 1) 2 Tambien la inversion extranjeraha ingresadoa tasascrecientes.En otras palabras, se ha obtenido la ansiada estabilidad economica y se reanudo una senda de crecimiento economico sostenido (cuadro 1). Sin embargo, a pesar de los exitos economicos alcanzados,no se han logrado revertir situaciones regresivas en la distribuciondel ingreso y el bienestar. Aun subsiste un 33% de los chilenos que se debate angustiosamente en una pobreza dificil de superar y, de este, un 10.3%vive en condiciones de indigencia;es decir, sus ingresos no les permiten adquirir siquiera una canasta basica de atimentos para subsistir.En un pais cuyos niveles de ingreso ya superanlos 3 000 dolares lo que lo colocaen ese aspectoen uno de los primeroslugaresentrelos paisesde America
A
A

1 Esto se ha visto acompanado, segun informaciones oficiales, de un mejoramiento de la calidad de las ocupaciones: los empleos productivos han crecido y, en cambio, han disminuido las ocupaciones en servicios y servicios personales. Cabe senalar por otra parte que se estima qup la tasa de desocupacion en el quintil de hogares de mayor pobreza cayo de 22So a 14Wo. Las mayores tasas de desempleo se concentran en los sectores juveniles. 2 De acuerdo con las ultimas estimaciones dadas a conocer por el Banco Central.

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Latina este sdlo hecho pone de relieve que detrSsde la pobrezaen Chile no se oculta tanto un problema de insuficientecrecimiento como de desigualdaden la distribucionde los frutosde ese crecimiento,y por ello es posible afirmarque esta sigue constituyendoel principalproblemaque afecta a la sociedadchilena.
CUADRO 1 PGB,INFLACION, DESOCUPACION, INVERSION Y EXPORTACION, 1989-1993
Tasa de InJZ!acion desocupacidn Tasa de inversidna Exportaciones (variacidnporcentual) Totales No trad.

Anos

PGB

1989 1990 1991 1992 1993 d 1994 e

10.0 2.1 6.0 10.4

5 6c

21.4 27.3 18.7 12.2 10-12 (9-11)

5.3 5.7 5.3 4.5 4.2 s/i

25.5 24.7 22.2 23.7 28.0f (28.2)

15.7 7.6 7.5 11.8 2.0 (2.0)

n.d. 23.5 24.1 24.2 8.0 (6.0)

(4 5)

a Corresponde a la variaci6n anual de la formacidn bruta de capital fijo. Las cifras corresponden a las filtimas ediciones efectuadas por el Banco Central en agosto de 1993. b Ajulio.

c Antecedentes enerojunio. d Banco Central. e Entre parentesis; proyecciones del Miriisterio de Hacienda la esiiman en 6 por ciento. f Estimacidn. FUENTE:Banco Cental, INE:"Evoluci<5ndelaeconomiaen 1992 y perspecavaspara 1993",sephembre 1992.

En efecto, como se vera mas adelante, duranteel actualgobierno de la Concertacion se han mantenido fuertes discrepanciasen la distribuciondel ingreso, las cuales siguen siendo muy similaresa las vigentes duranteel gobierno militaro, en el mejor de los casos,se han reducidoapenas. Como se vera mas adelante,en 1992 los ingresos que percibiael quintil de la poblacionde mas altos ingresos-incluidos los subsidiosmonetariosque otorga el Estado eran casi 11 veces superiores, a los que recibianlos hogares del quiniil mas pobre (MIDEPIAN, 1992). eComo explicarestos resultadostan dispares?No es dificilimaginarque detras de ellos se ocultan deficienciasque no pertenecen solo a la politicasocial y laboral sino tambien y muy especialmente- a la estrategiade desarrolloadoptada.Pese a ello, este trabajose detiene solamente en el analisisde los factoresrelacionados con la primera. Mas que un examen detalladode todas las politicasy programas actualmente en que aqui se pretende es realizar,desde una perspectiva historica,una sintesisde lo que ha sidola politicasocialactualy evaluarsusprimeros
curso,3 lo

3 A1 respecto, vease Raczynski, Vergara y Vergara (1993), Anexo 1.

LAS POLITICAS SOCIALES EN CHILE

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resultados.En el analisisse confiere particularimportanciatanto a sus logros como a sus vacios y deficiencias mas importantes. En la tercera parte del trabajo, se abordael analisisde las tareas y desafios que se abren a la accion social de Estado en el mediano y largo plazo si se pretende tanto erradicarla pobreza criticaen lo que resta de este siglo, como realizarun aporte de mayoreIlvergaduraen materia de igualdade integracionsociales.

Y MEDIDM OBJETIVOS PRINCIPAI,ES Y LABORAL: SOCIAL LA NUEVAPOLITICA

Inspiradaen una orientacionrenovada,la politicasocialdel actualgobierno reitero que desde sus inicios que el propositoesencial de su gestion era encararel desafwlo representabaconciliarel crecimientode largo plazocon una mejoria aunque fuera y de los niveles de bienestara los grupos rnas lellta, de las condicionesdistributivas permitidaspor el sostenimientode los posibilidades de las ello dentro todo pobres, equilibriosmacroeconomicos. De acuerdoa las declaracionesde las nuevas autoridades,los requisitosfundamentales de 1aartnoni7acionde ambos objetia-(seran el establecimientode una sociales y politiestrategia concertativaentre los principalesagentes ecorzoulicces, cos tendiente a buscaracuerdosnegociadesa los problemasdel empleo y los salarios y la creacion de una reforma tributariaque aportara recursos adicionales para finarlciaruna expansion del gasto social que no desatara desequilibriosen las cuentas fiscales. Justo a esas dos iniciativas,el programade gobierno consultabala instrumentacioIlde una serie de programasinnovadores,cuyafinalidadprincipalera otorgar beneficios a los denominados"nuevosgrupos objetivos",que habiarlsido tradicionalmente descuidadospor la accionsocialde los ministeriossectoriales:las mujeres, los jovenes, los grllpos indlgenas, las personas de la tercera edad y los pequenes productoresdel campo y 1aciudad. Por otra parte en las politicasy programassocialesadoptadosse puso e.special en que las hablacaracterizado ion a la necesidadde superarel asistencialismo atenF el pasado-visto como un obstSculoa1desarrolloen los beneficiariosde coxnportarnientosmas autoslomos y de dar prioridada aquellos desernbolsosqut representazan una inxrerslonen capital humano por encima de los gastos sociales
corrient:es.

fornluladoen esos tel minos al modifiFinalnlente,y aun cuandonc)se le lhaya el gobiernose propusoreorganizarlas Inodacarasi las relacionesE.stado-sociedad, y de e.se tnode dar forma a UI1 nU;<XtO s!igentes lidades de prestacion de servicios llanlarseles. como prefiera social, de las politicassociales,o de llienestar rnodelo La comprension cabal de este ultimo objetivo nos obliga a volser sobre el modelo de politicassociales impuestopor el gobierno militar.Con el propositode diremosque con el retirodel Estado la repeticionde detallesde todosconocidos) exritar

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denominadas"moderdel impulsode las reformas waves a y de salud, sociales sectores los de de los servicioseducativos de la municipalizacion de y modelo al sociales" nizaciones modificaciones de fondo introdujo responadministracion anterior la al sector privado la principal Con esa transferir al tradicional, social la poblaci6n. bienestar necesidades basicas de de la satisfaccion de las medicina privada, al la de sabilidad el desarrollo lugar, primer en promovio, finalidad de Salud Previsional (ISAPRES), Instituciones las de contribucion la formacion autorizarse medicos a cambio de la servicios ofrecen que privadas que se acogen a ellas. entidades trabajadores los de salud de con ese objeto para atenciones obligatoria a la prevision,creandose tambien alcanzo puede procesoprivatizador AFPcadatrabajador E1 de Pensiones(AFP).En las Fondo de caracterEscal Administradoras las en el antiguosistema,de permanecer o al ellas a entre adscribirse optar que recibe cada trabajador previsionales beneficios sus los En ellas, realizadosdurante o semifiscal. son equivalentesa los aportes productiva vida su de termino gestor y proveedorunico de actividad.4 anos tradicionalde financista, papel su asi social, en perdio El Estado modelo dual de bienestar un a origen asi que dejaba el sociales, dando servicios de progresivamentelos vacios llenar debia privado el sector cual el debian financiar del Estado. repliegue capacidadde pago suEiciente del Estado.Por tenian quienes En ese modelo, antes recibian atenciones sociales que atencion de las sus propios medios las con funciones sociales a la sus limitar debia quienes careciande parte, este ultimo su desposeidos,es decir,de mas grupos los de que utilizaban. basicas necesidades los bienes y servicios minimos que es deseacostearse para decirse suficientes ingresos objetable mas aun, puede Por cierto que no hay nada y delegue filncionessocialesen el sector privado. se dio origen se convirtio ble en que el Estadotransfiera de bienestara que con ello dual debe hacerse modelo el embargo Sin de desigualdad.En ese sentido, fuentes de importantes mas financiamiento las el una de en regulaban modelo ese en que mencion a las normas de cuantiososrecursos especial una permanentetransferencia no atendian en ese originaban que servicios, los aun cuando estas ultimas ingresos. Cabe a las entidades privadas, publicos de la poblacion de mayores 12% un de hacia los mas mucho a entonces traslado de fondos estatales sistematico ese que oportunidades y senalarfinalmente contrastes,en calidad marcados privadosda cuentade los y otros sistemas. servicios sus entre los adscritosa uno deacceso a los beneficios, por ejemplo, los recursospublicosque captaban estatal.5 ISAPRES, salud las la de de En el caso a los que percibianlos usuarios eran 4.6 veces superior afiliados

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y gastosadministrativos. de ingresoentre los recursosque van a ganancias eran,por un lado,las diferencias 4 Descontados discrepancias las cotizaciones de tales de valor el en 5 Lasraicesmis importantes en grandesdisimilitudes que se volcabanhacia lo que se traducia estatales sistema, otro y recursos uno de a monto los afiliados Por el otro, en el elevado como se vera masadelante,no en su totalidadparasalud que realizaban. si bien canalizaban ellas que y los serviciosprivados haciasus afiliados.

EN CHILE SOCIALES LASPOLITICAS

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Diferenciassimilarespodian observarseentre las pensiones que otorgabanlas AFP y las que percibianquienes cotizabanen las antiguasCajasde Prevision.En efecto, hacia finales de la decada pasada, la pension media de vejez que percibian los cotizantesde las AFP al jubilarseera un 50%superiora ia que recibiaun afiliadoal sistema antiguo (Arellano,1989). Lo antes senalado pone una vez mas de relieve lo que deciamos al comienzo: que mas que un problema de insuficienciade recursos sociales {ue tambien existia y era de gran e nvergadura se estaba frente a uno de profundasdesigualdades en su distribucion.6

LA POLITICA SOCIAL Y LABORAL: PRINCI PALES RESU LTADOS Y TEN DENCIAS

Reformalaboraly remuneraciones

En virtud del acuerdo marco entre trabajadores,empresarios y gobierno antes mencionado, la reforma laboralaprobadaen 1990 restableciouna serie de derechos legitimos de los sindicatosque les habiansido conculcadosy que les permitio negociar la distribucionde los frutosdel crecimiento. Con todo, y pese a su innegable impactodistributivo,las negociacionesquedaa los asalariadosde las empresasdel sector f;l=al, ron basicamentecircunscritas con una incoroosin que sus efectos se hicieransentir sobre aquellostrabajadores ocasionales,temporerosy racion precariaal mercadode trabajo 1QStrabajadores por cuenta propia-, ninguno de los cuales pudo participar en los acuerdos relacionadoscon materias que les afectabandirectamente:la fijacion del salario minimo o el mejoramientode la calidadde sus empleos, por ejemplo. Como resultado de la reforma laboral en conjunto con el crecimiento de la economia, el ingreso minimo se elevo entre 1989 y 1992 en un 35%en terminos reales, lo que a su vez se reflejo en un incremento real de las remuneraciones (cuadro2). superior a los aumentes de productividad Los primerosantecedentesdisponiblesparael periodo 1990-1992 revelan que en el PGB desde el 37%a fines de 1990 su participacion las primerasincrernentaron a 38.8%a finalesde 1992 (MIDEPTAN, 1992),basicamentecomo productodel mayor empleo generado y del aumento de las remuneraciones.
A lo anterior cabe preguntar si las cotizaciones que realizaban los afiliados a las ISAPRES les alcanzaban para financiar apenas el plan minimo de atenciones medicas que estas ofrecian. Si por el contrario deseaban ampliar la cobertura de los servicios a que podian acceder debian realizar aportes adicionales para financiar un i'plan de salud" mejor. Como es obvio, los beneficios a que obtenian acceso eran proporcionales a la magnitud de su aporte adicional. 6 Pese a las metas partcipacionistas que incluian las declaraciones de las autoridades del gobierno militar, en el modelo de bienestar social que este implantara, la sociedad civil y sus organizaciones se encontraban por completo ausentes de la gestion y control del uso de les fondos que el Estado destinaba al terreno social.

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Ano 1989 1990 1991 1992 1993 a


a

2 CUADRO 1989-1992 MINIMO, E INGRESO REALES REMUNERACIONES mfnimzo Ingreso promedio reales Remuneraciones Real Nominal 1992) de ($ 1982 (Indice ($ de c/ano) % 100) = 30 626 18 000 3.1 34 743 102.5 26 000 5.0 37838 104.4 33000 2.7 33 000 109.5 33 000 2.2 30 355 116.2 34 210 2.2 118.1

abril. A

INE y Banco Central. FUENTES:

de gasto social tributaria y polttica Reformva

y el consiguiente Tributaria de 1990 de la Reforma internacionales Parlamento el mas los aportes aprobacion en La recaudados expansiva fiscales social de gasto de los recursos incremento definir una politica tendencia la asi permitieron Se revertia se obtuvieron que macroeconomicos. mantuvo se desequilibrios social el gasto que se suscitaran sin durante las cuales decadas, dos en el pais por casi vigente los inicialmente deprimido. 17% por encima permanentemente crecieron en un anos siguiensociales Durante los dos En 1990 los recursos para ese ano. militar 8%, lo que al por el gobierno superioles presupuestados tasas medias anuales a niveles SUS nuevamente recuperara estos crecieron tes t.otal per capita social gasto en 1993 el pesomitioque 3). agrupados desembolsos del PGB) (cuadro seguido por los historicos (15% prevision, en de crecimiento. el gasto las mas altas tasas Entre 1989 y 1993, que experimentaron que tienen el los son los lado, la categoria "otros",7 salud. Por otro en para egresos y educacion. le siguen los nuevamenteX previslon, continuacion A social total son que capta el el gasto del periodo analizado mayor peso dentro durante todo el al 45%(cuadro3). representado oscilan en torno El primero ha que t;asas con al acelerado del gasto, Por un lado, elevado porcentaje factores. mas de serie una a sostenido del es atribuible en un aumento Esto ultimo se ha traducido que lo debe seguir pagando de la poblacion,8 a que el Estado envejecimiento lugar, de 1991 En segundo ley previsional nurnero de pensionados. dispuesto en la a las quedara segun Cajas de Prevision los bonos de reconocimiento desde las antiguas de pago al destinarse que siguen trasladandose fondos que deben a los trabajadores los a vimos, como ya AFP. Se debe ademas,

a. de 1992. ' Vease cuadro3, nota el Censode Poblacidn fehacientemente 8 Asi lo confirma

LAS POLfTICAS SOCIALES EN CHILE

CUADRO 3

GAKSTO PUBLICO SOCLAL TOTAL Y POR SECTORES, 1989, 1992 Y 1993


(billonesde $ de 1992, tasamecliaanual de crecimientoy porcentajes)
Tasa media anmAal de crecimiento

1989

1992

1993 a

Salud Educacion PrevisioIl Vivienda Otros y


TOTAL

267.2 340.6 803.4 136.0 139.3


1 685.4

15.9 20.2 47.7 8.0 8.3 100.0 2

344.9 418.6 902.2


176.1

172.1 020.1 63.1 66.0 14.7

17.4 20.7 44.7 8.7 8.5

384.8 384.7 801.5 191.6 123.6

21.7 20.4 45.3 18.0 5.9 100.0

11.0 3.2 0.1 8.4 -2.8 4.5

100.0 1 886.3 14.0 Il.d. 15.3

tndice 1970 = 100 No Gastopublico total 6 % delpGs

81.0 63.1 14.0

a Incluye, entre otros, Programas de Absorcion de Cesantia (PEM y POJH), Fondo de Prestaciones Familiares, Subsidios de Cesantia y Unico Familiar (SIJE) y SENAME. b Cifras preliminares. c Excluye el servicio de la deuda externa. FUENTE: Ministerio de Hacienda, Direccion de Presupuestos, 1993. Cifras revisadas al 10 de mayo de 1993; Vergara (1990); El Mercurio, 22 de octubre de 1992 y 24 de abril de 1993.

las pensiones de los trabajadoresque se jubilan por una AFP y no alcanzan a financiarel minimo.9 Una ilustracionde las diferenciascada vez mayoresque se dan entre el monto promedio de las pensiones de vejez canceladaspor las antiguas Cajasde Prevision y las AFP es que las primeras, en marzo del presente ano, eran de $38.2 mil,' es decir, 1.5 veces superior en 1988 y 11.7 veces en 1993.]]
9 Finalmente, aunque en menor medida, es tambien atribuible a los fondos que se destinaron al reajuste tanto de la pensic'n minima como de las asignaciones familiares y subsidios monetarios, segun se vera mas adelante. Se estima que actualmente el 16Sode los imponentes de las AFP mayores de 65 anos y el 17.5Wo de los que tienen entre 60 y 65 anos no han logrado acumular un fondo de pensiones que les permita obtener al momento de acogerse a retiro una pension minima de vejez. Es entonces cuando el Estado debe aportar los fondos necesarios para cubrir la diferencia. Sobre esta situacion tienen tambidn una fuerte incidencia los elevados costos administrahvos de las AFP e ISAPRES y la magnitud de los recursos que en ellas se destinan a remuneraciones de ejecutivos y utilidades. 10 Las diferencias entre uno y otro subsistema todavia mas acentuadas en el caso de las pensiones de viudez e invalidez. Vease InformesobreChile, 1993. 11 Por otro lado, tampoco han llegado a definirse normas reguladoras de la calidad y cobertura de los servicios que obliguen a los servicios privados a reducir sus costos y mejorarsu hasta ahora reducida eficiencia.

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Lo anterior es aun mas grave si se considera la baja cobertura del sistema previsionalen la fuerzade trabajo,la cual,una vez alcanzados en 1987 los mas altos valores de la decada (60%),descendiobruscamentehasta llegar en 1992 apenas a un 45 por ciento. Del aumento en los gastos otorgados al sector salud, una proporcion considerablese canalizohaciael pago de remuneraciones, debidotanto a la necesidadde contratar personal para los nuevos programas como a los esfuerzos realizados para mejorar el uso de la capacidadinstaladade postas y consultorios,asi como los sueldos de su personal. En relacion con este sector, cabe reiterar que a fines de 1992 los servicios privados (ISAPRES) atendian solo a poco mas del 10% de la poblacion. Como contrapartida, el sistemade saludestataldebiaotorgarprestacionesmedicasal 90% restante. E1grueso de los fondos adicionalesque se otorgo al sector vivienda se destino a incrementarlos subsidioshabitacionalesque se conceden anualmente, especialmente los destinadosa los grupos de bajosingresos. Finalmente,una fraccionno despreciabledel aumento en los egresos concedidos a la educacionse canalizohacia el Programade Mejoramientode la Calidad de la Educacion(MECE). Desde otra perspectiva,cabe senalar que la politica social en curso ha puesto particularatencion en aquellosdesembolsosque representanuna inversion social porsobrelosgastoscorrientes: los primeros crecena unatasamediaanualde alrededor del 50%,en tanto que los segundos lo hacen en s610 11%(cuadro4). Segun se apreciaen ese mismo cuadro,tambienlos gastos administrativos han crecidoa una tasa media anual de 22%,lo que sugiere un deterioro de la eficiencia del aparatopublicoen la prestacionde serviciossociales.Sin embargo,no es posible realizarafirmacionescategoricasen tal sentido en la medida que una proporcion aunque imposiblede determinar del aumento en los costos administrativos se origina en la creacion de nuevas lineas de accion asi como de instituciones que, como el Fondo de Solidaridad e InversionSocial (FOSIS), el ServicioNacional de la Mujer (SERMAN) y el InstitutoNacional de la Juventud (INJ) tuvieron que hacerse cargo de la instrumentacion de los programas dirigidos hacia los "nuevos grupos-objetivo".
La red social

En esta fase se continuo con la politicade subsidioscontratadosen los sectores de extrema pobrezainiciadapor el gobierno anterior.
Para un analisis del monto de los recursos que las AFPe vease InformesobreChile, 1993, caps. 4 y 16. 12 Vease InformesobreChile, 1993.
ISAPRES

destinan a gastos adrriinistrativos,

LAS POLfTICAS SOCL4LES EN CHILE

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4 CUADRO SOCLAL:a GASTO PUBLICO 1990 Y 1992 POR TIPO DEGASTO, ESTRUCTURA

(porcentajes)
1990 Tipo de gasto ^
go

1992
%

Tasa media anual de crecimiento

Bienestarc Seguridad Social ServiciosSociales Educacion Salud Vivienda Inversion Social e Administracion
TOTAL a Programado.
b

9.2 43.7 33.8 16.7 11.4 5.7 6.4 7.9


100.0

7.6 39.2 33.4 13.8 12.3 7.3 11.1 8.7


100.0

12.9

11.6 11.1 8.1 20.7 30.4 53.3 22.0


19.9

socialesde emergencia. Subsidiode desempleoy programas IncluyeSUF,PASIS, los cuales representanun 4.9 y 2.9 del gasto social en 1990 y de clasificar, Excluyegastos difi'ciles 1992, respeciivamente. PEM YPOJH). (SUF,PASIS, SubsidiosMonetarios laboral. y capacitacidn apoyoa pequenosproductores y eqviiparriiento, d Gastosen infraestructura del EstadoCentral. gastosadtriinistraiivos e Considera y Vergara Ministeriode Hacienda,cifras preliminares.Tomado de Raczynski,Vergara FUENTE:
( 1990).

Se realizaron nuevos esfuerzos para mejorar el monto y la calidad de algunos beneficios. Sin embargo, desde un punto de vista cuantitativo,muchos de esos subsidioshan exhibido un comportamientofluctuante.Asl, por ejemplo, en 1992 el promedio mensual de Pensiones Asistenciales (PASIS) y de Subsidio Unico Familiar(SUF) fue inferior al concedidoen 1987 e incluso en 1984 (cuadro5) 13 Pero por otro lado, se amplio el numero y aporte energetico de las raciones alimentariasque reparteel Programade AtencionEscolar(PAE), no asi los alimentos que distribuye el Programa Nacional de Alimentacion Complementaria, los que se han mantenido estancados durante todo el perlodo de transicion democratica (cuadro6).

13 A1 respecto, vease Vergara (1990), caps. II y III, y Vergara (1993).

CUADRO 5 Y AsIsrENcLALEs DE VEJEZ PENSIONESMINIMAS (SUF), 1989-1993 ASIGNACIONY SUBSIDIOUNICO FAMILLAR Pensidn mfnima de vejez Monto unitano ($ de dic. del992)
PASIS

Asignacidnfamiliar Monto unitario ($ de dic. del992)

Ano

Vanaci6n %

Num. (miles)

Valor unitano ($ de dic. del992)

NXm. (miles)

NVm. (miles)

1989 1990 1991 1992 1993


a

25772.1 27 898.2 31275.7 31950.0a 28723.0

8.3 14.5 2.2 10.0

15 122 14 975 14 875 n.d. n.d.

8852 10 156 10898 14 142 12569b

292.3 293.2 288.5 290.7 n.d.

3 776.3 3 976.3 4 020.9 n.d. n.d.

1880 1395 1492 1550 l654b

a la que se otorga al tramoinferiorde ingresos. Corresponde Anoviembre. de seguridadsocial, InformeTrimestraly cifrasno publicadas. Superintendencia FUENTE:

LASPOLITICAS SOCIALES EN CHILE

215

El problema reviste particulargravedaddebido a que historicamenteha quedado demostradoque las tasas de mortalidady desnutricioninfantiles responden con inusitadarapideza los cambiosen la distribucionde alimentos (Vergara,1990; Raczynski,1992). Si bien la matriculade los jardines infantiles a cargo de la Junta Nacional de Jardines Infantiles (JUNJI) ha crecido, no ocurre lo mismo con la educacion prebasica a cargo del MINEDUC, cuyos niveles de cobertura se han estancado e incluso han disminuido. El numero de raciones que distribuyediariamenteel Programa Nacional de Alimentacion Escolar (PAE) aumento significativamente en 1990 para estancarse durante los dos anos siguientes y causarluego un nuevo repunte en octubre de 1992 (cuadro6).
CUADRO6 PROGRAMA NACIONAL DEALIMENTACION COMPLEMENTARIA (PNAC) Y DEALIMENTACION ESCOLAR (PAE)) 1987- 1992

Anos

PNAC Alimentosdistnbuidos (milesde toneladas)

PAE

SUBPROGRADIAS

Basico 1989 1990 1991 1992 13.3 13.7 17.5 n.d.

De refuerzo 15.1 14.6 11.1 n.d.

Total 28.3 2823 28.6 -

Raciones diarias (miles) Desayuno/ merienda Almuerzos 486.2 596.9 588.5 484.2 562.3 579.4 -

Aporte calorico (diario) 700 1 000 1 000 1700

a A estos se agregan los alimentos distribuidos por el SNSS a beneficiarios que se controlan en ISAPRES, si bien son bastante reducidos. FUENTE: Ministerio de Salud, Anuczrio de Recursos y Atenciones,anos respectivos y cifras no publicadas; y Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas (JUNAEB).

Lasdesigualdades distrzbutivas Pese al aumento que en el bienio examinado experimenta tanto el empleo como las remuneraciones,la distribucion del ingreso y el bienestarexperimento cambios de gran envergadura. En efecto, los ingresos provenientes del salario que perciben los hogares pertenecientesal quintil mas pobrede la poblacionaumentaronsolo de 4%a 4.3%, en tanto que los que en ese mismo periodo percibioel quintilde mas altos ingresos disminuyo aunque solo de 55.1%a 54.3 por ciento.

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REVISTA MEXICANA DE SOCIOLOGfA 3/94 CUADRO7a DISrRIBUCIONDELINGRESO, PORQUINTILES,1990 SEGUNCOMPONENTES (porcentajes)

Quintiles (demenor a mayor) I II III IV V TOTAL

Ingresos del trabajo 4.3 9.4 13.4 18.6 54.3 100.0

Pensiones

Ingresos por capital 0.3 0.4 3.3 13.5 82.5 100.0

Ingreso autonomo total a 4.1 9.4 13.3 19.0 53.0 100.0

Subsidios moneta7ios
b

Ingresos monetarios
totaleSc

3.7 8.4 14.8 24.9 48.1 100.0

36.4 24.9 19.0 12.3 7.4 100.0

5.3 9.4 13.3 19.0 53.0 100.0

CUADRO7b DELINGRESO, DISTRIBUCION PORQUINTILES,1991 SEGUNCOMPONENTES (porcentajes) Quintiles (de menor a mayor) I II III IV V TOTAL Ingresos del trabajo 3.9 9.0 13.2 18.6 55.3 100.0 Ingresos por capital 0.3 0.4 3.3 13.5 82.5 100.0 Ingreso autonomo
tOtal a

Pensiorles

Subsidios monetarios
b

Ingresos monetarios
totales s

3.7 8.4 14.8 24.9 48.1 100.0

3.8 8.5 12.8 19.1 55.8 100.0

26.7 18.3 14.0 9.1 5.4 100.0

5.0 9.1 13.1 19.0 53.7 100.0

Ahora bien, si en los ingresos se incluyen las pensiones generales, la distribucion del ingreso resulto, aunque muy levemente, mas equitativa:entre 1989-1992 las entradaspercibidaspor el quintil inferior elevaron su participacionen el ingreso autonomo total de 3.8%a un 4.1%,en tanto que las del quintil mas acomodadose redujeronde 55.8%a 45%.Es decir,tampocoen este caso las condicionesdistributivas registraroncambiosde mayor importancia.

SOCIALES EN CHILE L&SPOLfTICAS 7C CUADRO INGRESO, DISTRIBUCION DEL QUINTILES, 1992 COMPONENTES POR SEGUN (porcentajes)
Quintiles (de menor a mayor) Ingresos del trabajo Ingresos por capital Ingreso autonomo total a Subsidios monetarios
b

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Pensiorles

Ingresos monetarios
totales

I II III IV V TOTAL
a

4.0 9.2 13.1 18.5 55.1 100.0

3.9 8.9 15.5 25.9 45.8 100.0

0.3 0.4 3.8 13.0 82.5 100.0

3.0 8.7 12.9 19.1 55.4 100.0

36.4 23.5 18.0 11.7 7.0 100.0

5.2 9.3 13.2 19.0 53.3 100.0

IncluyeademSs,donaciones,mesadasy pensionesmatrimoniales. PASIS, y Subsidiosde Cesantiay Maternal. Asignaciones Familiares, PEM, POJH, PIMO, SUF, Incluyen: imputados. c Corregidopor efecto-precio.Incluyearriendos "Impactos de la Politica y EstudiosEcondrnicos, de Planificaci6n Departamento FUENTE: MIDEPLAN, para 1992",noviembre,1992. Economicay Socialen 1991 y Estimaciones

Por su parte, los subsidiosmonetarios (PASIS,SUF, AsignacionesFamiliares,Subsidios de Cesantia y Maternal) que distribuye la red social tampoco llegaron a en los tres anos examienvergadura: de verdadera producirun cambiodist.ributivo nados, el quintil mas pobre elevo su participaciontan solo de 5%en 1990 a 5.3% dos anos despues, en tanto que el de mas altos ingresos se redujo en un 0.7 por ciento%. De esta manera, y sin considerarel impactode las politicassectoriales (educaque produjola cion, salud y vivienda),los cambiosen las condicionesdistributivas acci6n del Estadoa traves del gasto social en el periodo 1989-1992 no tuvieron el alcance esperado. Por el contrario, transcurridosdos anos de gobierno, siguen siendo bastantesimilaresa las existentes al dejarel poder el gobierno militar. A su vez, los ingresos que en 1992 perciblael 20%de los hogares de mayores ingresos continuaron siendo superiores en mas de 10 veces a los que ese mismo ano recibiael quintil inferior (MIDEPIAN, 1992). Pese a lo anterior, y como hemos visto antes, en este periodo se logro reducir el porcentajede la poblacionafectadapor situacionesde pobrezacriticae indigencia. Sin embargo,ello tampocoes atribuibleen lo fundamentalal impactodel gasto social sino a la menor inflacion que acompana el aumento del empleo y las remuneracionesinducidopor el crecimientode la economla. I)esafortunadamente,no se dispone aun de antecedentes distributivosacerca del efecto del aumento del gasto social registradoen 1990-1992. Se sabe que este constituyo historicamente un importante instrumento distributivoque permitio

lo que era especialmentevalido y sociales,14 economicas desigualdades gratuitos las reducir debido a que los serviciospublicos consipobres mas hogares los de caso el en sociales integran un componente con las transferenciasy programas junto de sus ingresos. gasto social derable de los casos el aumento en el mejor el en si incluso quintil No obstante, centradointegramenteen el en el periodoexaminadose hubiese lejos de lo ocurridoen la realidad, registrado sin dudaestS de pobre de la poblacion-lo que mas se designa a financiarprogramas el que la mayor parte de tales recursos apreciables: puesto mantenido desigualdades generado universalista, aun se habrian asi corte del ingreso monetario inferior habriaelevado su participacion la habriareducido de 53%a un quintil mas acomodado 5.1%a 7.8%,en tanto que el de (cuadros7a, 7b y 7c).'3 matematico,es 45% mas que un simple ejercicio representa no anterior los Si bien lograr por si solo que tiene el gasto social para limitacioIles las subrayar para util importantesen materiade equidad. avances precedente de bienestar delmodelo conservacion La mes de marzo la fase que termina el proximo durante que cambios los de pesar A con la que guiaba la politicasocial en comparacion de orientacion que la experimento anterior,y en particularla importancia administracion la bajo a la y social accioll la atribuye a los aspectos redistributivos de neoliberal modelo del diferencia a y del propositodel actualgobierno se de poner limites a los mercados, necesidad en la practica,el primero participativo, un modelo de bienestarsocial instaurar se ha incrementado de fondo. Si bien es ciertoque mantenidosin modificaciones por una logica ha regido es menos cierto que continua y funcion social del Estado,no la sus tendencias excluyentes revertir logrado ha se que lo de mercado, por central segmentadoras. el Estado ya sea el gobierno siendo siguen En efecto, salvo honrosasexcepciones,'6 el sector privadoempresarial descentralizadas-y Los sociedades sociales. las o de gestionar y proveer servicios responsables agentes siguen social unicos los politica medios institucionalesde la mecanismos, instrumentos y
y Haindl, Budniche ( 1990);Haindly Weber( 1986), Arellano y Anita Foxley, 14 Vease al respecto, y comparamosla (1990). Irarrizabal de la plena focalizaciondel gasto supuesto el los ingresos mantenemos 15 Si, en cambio, con la del ingresoautonomoresultante-excluidos trabajo considerable; del manera de ingresos los de disminuyeron distribucion distributivas que en 1992lasdisparidades de 4.3%a 8.4%,con lo de capital , tendriamos el ingresoautonomoasi generado en participacion su elevo los de hogaresde mas altas el quintilmas pobre ese mismoano, el 20(Ho la habriaduplicado.Por su parte, total. por ciento. 51.6 a 54.3to de cual practicamente en el ingresoautonomo FOSIS y el SERNAM, que rentasredujosu participacion que han puesto en marchael de los programas caso el gestion. su en 16 Es, por ejemplo, de ONG y de los propiosbeneficiarios incorporanla participacion

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siendo tambien los mismos. No se han modificado tampoco las normas que regulaban el financiamiento de los servicios y que determinan el traspaso de recursosestatales hacia los serviciosprivados.17 Las politicasdirigidashaciala extrema pobrezahan conservadoen lo sustancial su caracterasistencial.Asi, por ejemplo, se estima que los afiliadosde las ISAPRES captanen promedioel 79%de las cotizacionesparaatencionesmedicasque hacen a la prevision,en tanto que quienes se atienden por el sistemaestatalreciben por ese 18A ello deben anaconcepto solamente el 40%de los aportesque hacen al FONASA. por concepto de dirse los recursospublicosque van a parara manos de las ISAPRES laboral,y de las accionesde protecpago de los subsidiosmaternaly de incapacidad estatal.'9 cion y fomento de la salud,las cualescontinuansiendode responsabilidad Una situaci6nmuy semejantese produceen la prevision:tambienlos cotizantes de las AFP captan un elevado porcentajede los fondos que el Estadodebe destinar entre las pensiones que reciben los afiliadosa uno u y las discrepancias al sector,20 otro sistema son alarmantesy crecientes.2l A propositode lo anterior,hay que reiterarque si bien el objetivode lograr una social, es en la debilidad en lapolijaca exclusivamente no puederecaer igualdad razonable ya sea para promoque ha demostradola accionsocialde la actualadministracion, socialdualheredadadel en la institucionalidad ver cambiosrealmentesignificativos gobierno militar,o paramodificarel sistemade financiamientode los serviciosdonpara pro de con seguridadse ubicanlos vaciosde su politicasocialy las limitaciones del ingreso y el bierlestary atenuat moveruna mejoriaapreciableen la distribucion que provocala operaciondel libre mercado,tanto en la las profundasdesigualdades economia como en los serviciossocialesy en el ambitolaboral. Finalmente, cabe hacer un comentario: la historia parece tener un caracter queson los factores si se recuerda persuasivo, lo queno es sorprendente marcadamente estructuraleslos que implican en lo fundamental la persistencia de los hechos.
17 Cabe senalar que incluso el sistemade salud de Libre EleccionEstatal,en el cual qliienes se un ahendena travesde el debencancelarpartede los serviciosmedicosque reciben,generaactualmente pequeno excedente destinado a financiarlas atenciones medicas que reciben quienes no pueden costearselas. 18 Vease documentopreparadopor la presidenciadel Colegio Medicode Chile,El .Iercurio)4 de sobre Chile,1993 julio de l993 e Inforrne continuanponiendotrabasa los afiliadosde masalto 19 Es precisoconsignarademasque las rsA*REs eosto, como es el caso de las personasde mayoredad, los enfermoscronicosy quienes henen un mayor adicionalcontralos mas a constituyeuna discriminacion es, lo que en definitiv numero de cargas familiar pobres. modifilcaciones aunque proyectosque pretendenintroducir E1gobiernoha enviadoal Parlamento menores al funcionamientode dichos servicios,pero hasta ahora ninguno de ellos ha terminadosu tramitacion parlamentaria. a quienesse trasladan 20 Esto,comoVirRlOS, se originatantoen el pagodel "bonode reconocimiento" que desde el antiguoal nuevo sistema,comoal aportede recursosque debehacerel Estadoa los afiliados una pension minima. no han logradoacumularun fondo que les permitafinanciar 21 VeaseVergara(1993b).

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tal vez no deseado del continuismo del en eso radiquela explicacion Posiblemente en Chile. neoliberalismo
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PENDIENTES Y DESAFfOS FUTURAS TAREAS PERSPECTIVAS

social aplicada y vaclos de la politica insuEiciencias las administracionla al igual que resultados, Los en manos de la futura dejan en tanto que gobernante, coaliciente la y tareas no resueltas, por vacios n de la realidadlo de abordarimportanteso la propia observacio responsabilidad recorrido ello, estos balance del camino y relevancia.Pese a cualquier complejidad gran de discuten a plantearsedesafYlos la agenda. En la pagina siguiente se obligara en aparecen no y problemas retos de mayor relevancia.22 en las primerassecciones las que estimamos asi como brevemente y sus en primerlugar que precisar politica social en curso importante la Es de objetivos los analisis que se estetrabajo se analizaron propios criterios y prioridades,el de proposito es resultados desde sus externas a ella. E1 primeros premisas en se encuentre desproen esta seccion se inspira efectua la politicasocial que sobre debate perfilarsugeideas a cualquier extremas.Asimismo, aportar posiciones de como o resolver de ideologismos esteriles que quedan aun sin visto e problemas los de futuro, el en tanto para la solucion rencias que pudieran presentarse considedisyuntivas en enfrentar eventuales en el debate publicopara que se tomen para poner estas ideas idealmente, asi del proximo gobierno. que los planteamientos de en la labor realizadora racion establecido claramente marco el Deseamos ademas dejar que aqui se hacen solo tienen validez en de sugerencias la igualdad oportunilas ideas y como principales metas sean cuyas estatal accion social una pobreza critica.23 y la lucha contra la dades colectiva de la negociaci6n expansion la laboral: a la legislacion Modifzcaciones cada avanzandohacia grados seguir pretende inevitableel mando la gesiion que asumiray justicia en las relaciones laborares,debera regresiva Si laboral mayores de igualdad vez adicionalesa la institucionalidad lo fundamental, En innovaciones 1990. de en marzo menteintroducir de modificada en 1981 y parcialmentecamino paraque tambienlas remuneraciones impuesta el de trabajo que apuntara allanar precariaen el mercado tendrian insercion una tener propia-se por que y por cuenta lossectoreslaborales temporeros, ocasionales informales, los trabajadores productividad. que se incremente la contempla reajustena medida de EduardoFrei no
de gobierno de 1993. que al menos el programa El Mercu?io}5 de octubre exaniinan. 22 Es importantedestacar se de que aqufno terminos en coniinuacion a que expresarlo metas podriamos ningunade las diferente, tebricoconceptual 23Desdeun enfoque "desdela logica del poder". situando nos estariamos

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Hasta ahora, ninguno de ellos ha podido hacer uso de la negociacion colectiva 221 ni del derecho de huelga para presionar por una mejor calidadde sus empleos y Como consecuenciadirectade ello, sus participardel aumento de la productividad. condiciones laborales son inciertas y su derecho a participarpracticamentenulo, todo lo cual hace que su situacion sea fuente permanente de inestabilidad e inseguridad. Tendrian adenlas que buscarse nuevos instrumentos,mecanismos y arreglos institucionalesque permitanque tambienlos desempleadospuedan presionarpor un mayor acceso a oportunidadesocupacionaleso, en su defecto, a programas especiales de capacitacion. Pero tambien las relaciones con 1QSsectores laboralesque se beneficiaroncon los cambiosa la ley laboralen 1990 mallifiestanun progresivodescontento.Estose manifiestaen la crecienteagitacion,que ha terminadoasumiendolas modalidades y todo pareceindicarque era dimas tradicionalesde presion por reivindicaciones, ficil de detener e inclusose acentuaraen los anos venideros.Lasorganizacionesde afirmanque se debe a la faltade cumplimientode los acuerdosconlos trabajadores certados entre ellos, entre el propio gobierno y los partidosy fuerzassociales de oposicion, lo que habriaderivadoen una gigantescacantidadde demandascomprien lo relacionadocon las remumidasque han quedadosin respuesta,en particular las relaciones laborales.24 y los beneficios comprometidos neraciones, Otro problemaque hastaahora no ha encontradosolucion si bien todo parece indicarque quedararesueltodurantelo que quedadel actualgobierno es la creacion de un seguro de cesantia.La CUT al menos se encuentraen este momento ejerciendo (septiembre de 1993) fuertes presiones en favor de la adopcion de esa medida. social de la cobertura de la seguridad Ampliacion Como ya hemos visto, en 1992 tan solo el 55%de la fuerzade trabajocotizabaen algun sistema previsional.Es sabido que entre los grupos desprotegidospredoniinan los mismos sectores laboralesque la legislacion laboral actual excluye: a los trabajadoresocasionales,por cuenta propia, los cesantes, quienes recien comiende pequenasernpresas.Esasl que se estima, zan su vida productivay los asalariados por ejemplo, que practicamente tres cuartas partes de los trabajadoresindependientes carecen de prevision debido sobre todo a que la tasa de cotizacion les resulta excesivarnenteelevada para sus exiguos ingresos. Es posibleidentificaruIlaserie de factoresque se ocultandebidoa estclsittlacion, pero aqui nos interesa destacar solo uno de ellos7 qtle es tal vez el que menc)s
24 Vdase, entre muchos otros, las declaraciones del vicepresidente de la Central Unica de T rabajado7 de octubre de L993. Los empleadores, en cambio, confiesan res (cu r), Arturo Martinez, en La Segunda) explicirselas por la influencia de posiciones de iipo partldista.

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atencion ha recibido. Nos referimos al riesgo que implica cualquier incremento desmedidoen el valor de los subsidiosmonetariosque se otorgan a los grupos mas necesitados SUF, Subsidiode Cesantia,entre otros. La medidapuede facilmente desestimular la afiliacion de los trabajadoresa la seguridad social por cuanto, a diferenciade los beneficiosprevisionalestradicionales, tales subsidiosno requieren de una contribucionmonetariade parte del beneficiario.Lo anterior se confirma con el hecho de que estos han alcanzadoen muchoscasos(SUF, entre otros)el mismo valor real que los beneficios minimos que reciben quienes si cotizan,que son a los que tendrian acceso sus actualesbeneficiarios. Se desprende de lo anterior que una de las tareas mas acuciantes para el proximo gobierno en esta materia es no solo buscar mecanismos que permitan ampliarde manerasignificativala coberturaprevisional,sino tambienracionalizar tanto los requisitos de acceso al sistema como los criterios que se aplican para reajustarlos subsidios.25 Focalizacion de losrecursos y ciadadanza social E1tema de la focalizacionde los recursossociales ha sido objeto de permanente controversia.A menudo se escuchan planteamientos en el sentido de que para avanzar en la erradicacionde la pobreza se tendria que dirigir una proporcion mayoritaria, si no es que la totalidad del gasto social hacia los grupos afectados. Sin embargo, quienes esgrimen tales argumentosolvidanvariascosas. En primer lugar y como vimos antes, el otorgamientode subsidiosdirigidosa los mas pobres constituye 1lndesestimuloa que estos se incorporentanto a la fuerzalaboral como al sistema 17revisional. En segundo lugar,y posiblementemas relevante, ninguna politica social puede tener como unico objetiso la superacionde la pobreza. Tan importantecomo esto es el propositode crearbases de desarrolloa traves de inversiones en capitalhumano-objetivo de prioridadampliamentereconocidaque aseguren que las que se realicenen capitalfijo se traduzcanen un efectivo aumento de la productividad. De no compatibilizarse ambos objetivos,se correriael gras-eriesgo de detener el procesode inversiony crecimiento,lo cuala su vez impediriaque los salariosy el empleo siguieranaumentandoy que se generaran nuevos recursosparadestinara la satisfaccion de las necesidadessociales. Como es obvio, algo muy diferente son los esfuerzos por perfeccionar la selectividad de los programas focalizados que actualmente existen. NIas aun, cualquiermedidaque se adopte para reducirla Elltlsacion de beneficios haciaotros grupos menos necesitadoses legitima e indispensable.
25 Como no es dificil apreciar, este problema plantea una disyuntiva que no resulta facil resolver puesto que el incremento del valor de los beneficios que favorecen a los mis pobres es tambien una medida eminentemente justa.

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Ahorabien, dada la magnitudde la pobrezaque exista en cada momento y los recursos sociales disponibles por un lado, y las tasas esperadasde crecimiento de la economia por el otro, tendriaque ser posibleestimarlos fondosque es necesario destinar a programasfocalizadosy cuantos a inversiones en capital humano. Ello permitiria establecer la factibllidady oportunidadde que, sin comprometer ninguna de estas metas primordialesni desatardesequilibriosen las cuentas fiscales, se encare un tercer objetivopotencialde la accionsocial que hasta ahora practicamente no ha sido contemplado:canalizarun porcentajede los fondos sociales a garaniizara toda la poblacionnormasminimasde salud,educacion,etc. Pero estas, que deberan ser historicamentedeterminadas,ya no serian las requeridas para satisfacertan solo las necesidadesmas esenciales,sino aquellascapacesde generar condicionespara que todos los chilenos puedan realizaral maximo sus potencialidades y aprovechar con plena libertad las diversas oportunidades que se les presenten a lo largo de sus vidas. Se trataria, en otras palabras,de asegurar a todos los chilenos una efectiva socialque complemente las ciudadaniaseconomica y politica, una vez ci7xdadanza de recursosfiscalesasl lo permita.Con todaseguridad,cuando que la disponibilidad se haya avanzado sustancialmente en la erradicacionde la pobreza, la politica social sera progresivamente evaluada, no ya por el grado en que dirige los recursos que se le destinan, sino en funcion de su capacidad de asegurar ese minimo indispensable a toda la poblaci6n. S610 a partir de entonces y aun cuando todavia subsistan desigualdades economicas, se podra hablar con propiedad de la existencia de una sociedad integrada y efectivamente igualitaria, en la cual imperan iguales oportunidades para todos. delareasocialdelEstado Reforma Si se desean evitar desequilibriosmacroeconomicosy consolidarlos logros alcanzados en materia de inflacion, es muy probable que el gasto social ya no pueda alcanzarlas elevadas tasasde los dos y medio anos anteriores;es decir, superiores a las tasas de crecimiento de la economia. De hecho, ya los desembolsos parecen de superar,segun lo demuestrael presupuestode haber alcanzadoun tope difylcil 1993, que contempla un aumento de los recursossocialesdel orden del 7%,26 cifra muy similar o levemente superior a la tasa de crecimientode la economia que se Parael ano entranteinclusono se contemplaningun proyectaparael ano (5.6-6%). tipo de ampliacionde los programassociales.27 tDe donde entonces obtener nuevos fondos para continuarla lucha contra la pobreza?eComo seguir avanzandohacia una mayorequidadsocial?
26 La tasa es en realidad superior a la de crecimiento debido a que la Ley de Presupuestos se discutid cuando se proyectaba una tasa superior. 27 Rlease "Exposicion del Estado de la Hacienda Publica", El Mercurion16 de septiembre de 1993.

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Una primera respuesta y la mas evidente de todas a esas interrogantes es mejorarla producovidaddel gasto social para poder liberarrecursosy continuar en la busquedade los objetivosprioritarios.Paraello, una de las primerasmedidas que tendria que instrumentarel Estado,asumiendo las funciones reguladorasy fiscalizadoras que le son propias,es definir normas de calidady coberturade los servicios que estos esten obligados a respetar orientando asi los recursos en la direcciondeseada. Por otra parte, si la relacion de fuerzassociales y politicaslo permitiera,seria posible obtener mayores recursosmediante el impulso de nuevas modificaciones tributariascon el objeto de que los recursosrecaudadospuedan canalizarsehacia los objetivos mencionados. Pero lo que tal vez tendria mayor impactosobre el incremento de la productividad y, en consecuencia,sobre los recursossociales disponibles,es la decision de afrontarde una vez por todas la formidablepero impostergabletarea que representa reestructurarel area social del Estado,la que a su vez no es sino una de las dimensiones necesariasde otra meta de incluso mayor alcance y envergadura:la reforma y modernizacionglobal de este. La tarea presentasin lugar a dudasdificultadesy una complejidaddesconocida en la historia de las politicaspublicas.Entre muchasotras cosas, requiere que el Estado este dispuesto a hacer frente a muchos intereses creados en el aparato publico. Las medidas y reformas tendientes a superar la actual fragmentacion sectorial e institucional de la politica social y la consiguiente duplicacion de funciones y despilfarrode recursosno podraimpedirque muchosintereses enclavadosen el aparatosocialdel Estadose resientanseveramente.Pese a ello y a todos los costos y dificultadesde diversas indole que sera necesario afrontar, no se visualiza otra manera de lograr un Estado agil y eficiente, capaz de definir una politicasocial unificada,y por tanto, de mayorimpacto,que permitaasi continuar en la lucha paraerradicarla pobrezay en la busquedade gradoscadavez mayores de equidad. Esta ademas la necesidadde respondera la poblacionen torno a una preocupacionque se encuentraen la primeralinea de sus inSuietudes:eporque no reducir el gasto en defensa para destinarloa fines sociales?2 A1respectocabesenalarque, de acuerdocon declaraciones de un alto personero de gobierno, se realizaron esfuerzos energicos en tal direccion, para lo cual se procedio a traves de un programa gradual de llamado a retiro de un numero creciente de uniformados.29 Sin embargo,segun ese mismo personero, duranteel ano en curso se retiro solo a 400 efectivos.
28 La Ley de Presupuesto de 1994 contempla un gasto en Defensa levemente inferior al gasto en Educacion (278 00() vs. 505 000 pesos) segun afirmaciones del mismo personero a El Mercurio, 30 de septiembre de 1993. 29 Declaraciones formuladas por J. P. Arellano, director de Presupuestos, El Mercurio, 29 de agosto de 1993.

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Otra pregunta no menos legiiima que muchosse repiten con frecuenciaes por que es ineluctablementenecesariorespetarante todo los equilibriosmacroeconomicos, los cuales con cadavez mayor fuerzase mencionancomo si fueran fines en
, S1 mlSmOS.

Es cierto que existen poderosasrazones para ello: entre otras, la necesidadde no crear obstaculosal proceso de inversiony de evitar los efectos regresivosque a la postre cualquiertentacion de menospreciarsu importanciapuede acarrear,y la comprensible dificultadde las personas para visualizarque existe un sacrificio realmente compartido.Ello dificultamucho lograr su apoyo no solo al gobierno en turno sino tambien a las propiasinstitucionesdemocraticas. Con todo, reconociendola validez de lo anterior, insistimosen la importancia de que cuando se adopten decisiones, ya sea economicaso de caractersocial, bajo ningun concepto se olvide que en definitiva-y asi lo ha reiteradoal menos a nivel del discursoel gobiernode la Concertacion - la equidady el bienestargeneralizado son uno de los grandes imperativoseticos, sociales y politicos,y en consecuencia, una de las metas primordialesde cualquierpoliticade Estado. Finalmente,un problemaimportanteque habriaque tener presente es que las opciones de politica social que se adoptan se complementan todas entre si y con es decir, carecen de autonomia. Ello otorga especial las de politica economica,30 relevancia al cuidado que se debe tener al adoptar medidas en cualquiera de estos ambitos. publzco-privadas Lasrelaciones No tenemos duda alguna de que la complementariedadentre lo publico y lo privado, al menos en los sectores sociales, es imprescindibley constituye un reto del que parten nuevas realidadesque sera precisoenfrentar. En esta materia cabe senalar que, cumpliendo con su responsabilidadsocial, tambien el sector privadodeberia involucrarseen la tarea de combatirla pobreza. Su aporte, conjuntamente con los recursos que el Estadodestina a lo social, posibilitarianla ampliacion de la actual "red social"y la creacion simultanea de una redbasicaque, ademas de lo anterior, se hicieracargo de proteger a los otros grupos igualmente vulnerables:los sectores de la tercera edad, las mujeres pobres jefas de hogar, etc. Es evidente que con ello la lucha contra la pobreza adquiriria particular celeridad y a su vez acercaria las otras metas que debiera reconocerse a la accion social del Estado:la garantiaa todos los chilenos de una social. ciadadansa De hecho, ellos incluso tendrianque cooperaren el combatecontra la miseria. comprometersu participacionen laboreseducativas Pero si ya ha resultadodifiwcil
unas a otras, para utilizar una expresidn de moda. E1 termino 30 Se encuentran "indexadas" pertenecea GabrielSalazar.

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de capital quedanlugara la formacion medida la en enfrentaria que intereses a sus los obstaculos cercanas -mas imaginar sienno es difwlcil continuara empresas sus para todo,el problema humano Con Estado del mencionado. activo mas comoel antes objetivo un a suvezunpapelaun queexigira irrenunciable desafio un do y supervisora. entidadnormadora tanto en
226 socialparticipatzvo un modelode bienestar Hacia

e impacto laeficiencia perfeccionar intenta se debera presidencial forzosamente periodo equidad, el proximo en Si progresiva de ntexto un sistemade para instaurar fuerzosocialen un co es del mandatario del con la firme voluntad social igualo muysimilaral que pretendia contarse sociales-o de bienestar pollticas es la restrucactual. queelloimporta el gobierno imponer iniciativas primeras de servilas de una en laprestacion es evidente, y privado Como publico sectores los regulaciones de y estrictas de lasrelaciones desistemas turacion definanciamiento y creacion la fin a lasineficiencias poner particular, a y en cios, tendientes y AFP de las ISAPRES deoperacion. formas funcionamiento al en susactuales imprescindipresentan estas tambien que otrasiniciativas desigualdades nos intefesadiscutir Si los problemas aqui socialmunicipal. Sinembargo, accion la a refieren desde el gobierno las que se de abordar: bles fundamentalmente para enfrentados deberanser las luchasmas importantes desigualdad de libraran se fin donde que pongan al medidas es en el planolocal necesidad tomar de central, en ladescentralizacion la pobreza.De ahi la combatir en el palsy asiavanzar persiste seanestos de aun que sociales, centralismo servicios y excesivo programas los con vinculadas antesque nadala transferencia, las decisiones de requiere tarea La de recursos regional.3l o y municipales, sectorial regionales alcance instancias En caso las hacia ahora. hasta asignado el ambitocentral han desde les se que a los el alcancee por mejorar muy superiores intento financieros cualquier solo asi seriaposible resultamuy poco factible 32 debidoa que contrario, de la emprenden se que la erradicacion alcanzar de las acciones para impacto decisivos mas conunode los requisitos cumplir
de la descentralizacion vez el principalobjetivo tal ni tnico el sea bltimo no discutiren este trabajo. 31 Puede que esto que tendrianlos organismos pero es el que nos interesa politico-administrahYa, supuestamayorcapacidad y presupuestosde una con programas confundirse que unifiquen integradas al 32 Lo anteriorno debe sociales impacto aplicarpoliticas del paraformularpoliticas si se desea asegurarsu eficienciae siendo responsabilidad descentralizados contrario, el continuar Por es deben direccion diseno efectividad. esa en de su reconocida a determinadotiempo se requiereparacontribuir otraparte, Por inferiores. socialesunificadas que de las unidadesdescentrali7sdas los niveles respectivo de las decisioneshacia gobiernocentral.Lo fluiidos y necesidadesde su de transmision caracteristicas canales las de a adaptarlas la existencia para flexibilidad deben tener una gran entornolocal.

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pobreza: acercar las soluciones a las verdaderas necesidades y problemas del entorno mas inmediato de los potencialesbeneficiarios.33 Pero tampoco lo anterior basta si lo que se pretende no es solo aumentar el impacto y eficiencia de la accion social municipal, sino ademas promover su equidad,34 que es en definitiva la meta que persigue el proceso descentralizador. Pero ello requiere que, ademasde contarcon mayoresatribucionesy recursos,los organismos descentralizadosdispongan de una dotacion adecuada de recursos humanoscalificadose idoneos en los temas relevantesde la politicasocial paraque puedan aportara la busquedade solucionesvalidasy pertinentesa los problemas existentes y a los nuevos que pudieranpresentarse. Pese a ello, salvo esfuerzos mas o menos aislados realizados en un numero tambien muy reducido de comunas, la formacion profesional y la capacitacion tecnica de los funcionariosmunicipalesen el diseno, formulaci6ny evaluacionde programas y proyectos sociales, y en la gestion y supervisionde los servicios, ha constituidohasta ahora una practicaexcepcional-por no decir, inexistente-en las acciones de los municipios y amenaza serialnente con permanecer fuera del horizonte de las posibilidades.3'Ha sido, hasta ahora, la virtual ausencia de entidadeslocalesde esas caracteristicas la fuente de una de las raicesmasprofundas de su actual debilidad,la que se expresa en las multiples limitaciones de la mas variada indole que deben enfrentar cotidianamenteen lo que a accion social se refiere.36 Corresponderaen consecuenciaa los futurosconductorespoliticosde la fase que se inicia a comienzos de 1994, realizaresfuerzos vigorosos por superar tales deficienciasdentro de un plazo razonable. No obstante, en esta seccion nos interesa destacarotro aspecto del problema que hasta este momento practicamenteno ha sido considerado:los municipios dotados de atribuciones y competvencias, y sobre todo de un eventual volumen
33 Es cierto que tanto o incluso mayorsignificacion puede tener la participacion en las decisiones que se adoptanen los ConsejosEconomico-Sociales de Desarrollo Comunal. Sinembargo, en ninguncaso sustituyela intervenciotlde la poblacionen los programas de carActer socialpuesto que las decisiones que se adoptanen ese organismopor lo generalse refierena problemasmas globalesde la respectiva comunidad son en estesentidoeminentemente "publicas"-,en tantoque lassegundasestanvinculadas a problemas que afectanmasdirectamente a las personas,ya sea en su experienciacotidianao en su vida comunitaria, por lo que en ningun caso puede considerarselas de menorvalidezo importancia. 34 Lo anteriorno debe confundirsecon una supuestamayorcapacidad de los organismosdescentralizadosde formularpoliticassocialesintegradas de reconocidamayorefectividad,tareacuyo diseno debe necesariamente seguiren manosdel gobiernocentral. 35 Por ciertoque la tareaes de largoplazoy de muylentaconcrecidn; a pesarde ello, uno esperaria encontraral menos ciertosindiciosde mayoresesfuerzosen esa direccion por precariosy de limitado
alcance que sean al principica.

Ftmcionarios y profesionales del sectorpdblicoentrevistados a fines de 1992 reconocenque esta es una de las mSsgravescarencias de que adolecenlasinstituciones del areaSGCial , pertenezcanestasal nivel centralo, con muchamayorrazdn,a las entidades descentralizadas. Vdaseal respecto,Raczynski, Vergara y Vergara( 1993). 36 No debe olvidarseque la debilidady la exclusion ntendida esta bltima como ausencoade participacion se retroalimentan entre sX reforzSndose acumlllativamente una a la otra.

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que la asignacion expuestos al riesgo de siempre estaran de recursos, apreciable nuevas practicasdiscriminatorias que conviertaen fuente de se sociales fondos Por demasesta subrayar los de de clientelismoestatal. al renovadas atribuyen se modalidades en y/o loables propositosque los todos desvirtuarlan se ello siocurriera, civil y de descentralizacion.37 de proceso participacionde la sociedad la a corresponde de padres, otc.) alli entonces donde Es comunitarias,centros organizaciones (ONG), organizaciones sus En efecto, la gestion participativa de vital importancia.38 del gobierno contribucion una y fiscalizadora realizar conduccionregulatoria la de mas imporel acompanada no ir si debe Xue eficientes de los expedientes mas eficiente uno realmente constituye uso central-, de lograr que se haga un posibilidad la de de todes tante disponibles. de los recursossociales objeiivo esta sujeta equitativo y viabilidadde semejante la que lado otro por de una sociedad Cabesenalar y progresivaconsolidacion le permitan surgimiento el esencial: que condicion una a y comportamientos hayadesarrolladoaptitudes vinculadascon politicasocial y la fuerte,39que civil locales habiareconocido con eficienciaen las decisiones intervenir hastael momentosolo se embargo, y Sin de los recursos. asignacion la relacion entre descentralizacione potencialidades y la mayor eficiencia toda su complejidad en las mediacionesque representan incluidas ambos procesosy los entre participacion que se da relacion la pero , no ha sido de la accionsocial impacto que ellos pueden conllevar equitativa mas hacia una sociedad avances y analisisprofundos.40 de un ahora objetivo de consideracion hasta suficiente de la instauracionde este garantia una De ahi que no constituya algo central,la factibilidad lo participativo de haga que bienestar de modelo

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cuando tan gravecomola primera potencialmente organizaamenata, las de otra la existe "oligarquizacion" la calificadas: 37 Porciertoque tambien personasespecialmente cuentancon organizaciones las En primer hacer algunasaclaraciones. soclaes. clones deseariamos no participacion la de de participacion, podemos en 38 En relacioncon el tema considerarsela como una formainterior directade los beneficiarios puede que reconociendo como tal a la colaboracion lugar, o municireconocer regionales provoca nos centrales, que publicos,sean la resistencia de evitar bienes y que los organismos calificadometaforicamente su produccionde sus propios en cercade quieneslas han la que mas Estamos personas que recaesobre han contribuidoa financiar. pales, graveaun si se considera laboralesa menudodeplorables. mas es que lo jornada", o tercera en condiciones "segunda pesadosy que se desempenan direccionque se dieron tienen trabajos mayoria pese a los avancesen esa Consideramos que que en consideremos indicado fortalecido. antes ha chilenase 39 En el sentido bastante la sociedad que realidad en decirse son puede no aun decadas, interesa,esos organismos enlas Glumas descentralizael punto de vistaque nos que presentanlos organismos lapractica,al menos desde la mismacausaque la fragilidad y dirigentes sociales tiene organizaciones que de debilidad de los casos debiles, descentralizada en la inmensa mayoria y controlde la accionsocial dos, esto es, la ausencia en la formulacion, uno de los administracion efecto, en ese, sido competentes los recursos.Ha no utilizan tecnicamente se efectiva-y que con social y equidad de una participacion la el desarrollo contra y del grado de eficiencia han conspirado contra - y en consecuencia, que obstaculos principales ahora, cuando llega a darse hasta como ritual, o meramenteformal podriaproducir obtencionde las actasigualitarias.aspectoque ya fue examinadopero que facilmente social, tampoco un paticipacion en la insistir 40 Es necesario no desataautomaticamente descentralizacion confusiones:asi como la

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objetivo esta sujeto, entre otras cosas, a los esfuerzos que se realicen en favor de tal proceso,de modo que acompanelos avancesque se den en la descentralizacion.4' Por otro lado, los avancesque con ello se obtengan dependeran,como una de sus condiciones fundamentales,de los que se logren en la formacion y capacitacion tecnica,tantode filncionarios municipales como de dirigentessociales,en las tecnicas y metodologiaspropiasdel manejo de programasy serviciossociales.Solo cuando ello se haga realidad,podremosdecirque estamosen presenciade un efectivopoder social (del que tanto hablarael regimen militaraunquedesvirtuandolo conceptualmente en sus inicios), y de una sociedad civil realmente fuerte, capazde poner llmites tanto al Estadoy a la politicacomo a los mercados. Y aun cuando no se trate de una laborque tenga que asumirexclusivamenteel Estado, solo se conseguira avanzar en esa direcci6n si este se compromete a compartircon la sociedadcivillas tareasde formaciony capacitacion mencionadas. Por ultimo, en cuanto a la toma de decisioneslocales,ya sea en relacioncon los programassociales o con cualquierotro asunto, es importante recordarotras de las virtudes que se le reconocen: su condicion de mecanismosde adhesion a la institucionalidaddernocratica y de fomento de la creatividady autonomia de las personas,asi como de contribuciona la formacionde una sociedad justa y solidaria. Si no son estas las principalesmetas del proceso de descentralizacion y participacion, cabe preguntarsecuales son entonces, puesto que, junto con la equidad,los primerosson parteintegralde la democraciay la estabilidad, especialmenteen una sociedadcomo la chilena que se ha hecho cadavez mas heterogenea.

desencadenapor si sola una mayoreficienciay efectividaden las politicassocialesy, con menor razon aun, un movimientonecesario hacia una mayor igualdad. Por otro lado, tampoco la existencia de municipiosque cuentan con atribuciones, recursosy competencias conjuntamente con organizaciones sociales tecnicamentecapacitadas son forzosamente capacesde garantizar las metas que acabamosde
menclonar.

41 No seria correctodesconocerlas multipleslimitaciones e ineficiencias que muchasveces puede traer consigo la participacion, sobre todo en sus primerasetapas,durantelas cuales se desarrollaun aprendizaje. Entrelas limitaciones que con razonse le atribuyen, esta el eventualdesplazamiento de los mas pobres y, muy especialmentede los absolutamenteexcluidos, por parte de los intereses mas poderosos,asi como de aquellaspersonasque han tenido experienciasde participacion previa.En ello influye una serie de factores:el accesoa la informacion, el nivel educativo,etc., ademasde la heterogeneidad social y culturalimperanteen algunosentornoslocales,la lentitud que imprimeal proceso de toma de decisiones,las ineficienciasque a veces acarrea,etc. Por otro lado, la inrnensamayoriade los municipiostampocodisponen,dentrode su estructura administrativa, de ninguntipo de serviciotecnico de apoyo (MIDEPLAN, 1993).

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