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Revista dos Estudantes da Faculdade de Direito da UFC (online). a. 5, v. 12, jul./dez.

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TECENDO OLHARES SOBRE O DIREITO CIDADE: DIMENSES DE SUA CARACTERIZAO E DESAFIOS DE EFETIVIDADE
___________________________________________________________________________ Talita de Ftima Pereira Furtado Montezuma1 Gustavo Raposo Pereira Feitosa2 Resumo: Este trabalho trata do direito cidade na interface com conflitos socioambientais e fundirios urbanos. Pincelam-se aspectos da urbanizao brasileira, investigando elementos que apontam o surgimento de situaes de moradia irregulares e interditam o direito de morar, acessar, viver e dizer a cidade. A partir de ento, o estudo aporta algumas conceituaes deste direito (oriundas da legislao, dos movimentos sociais e da doutrina), a fim de caracteriz-lo, distingui-lo e avanar na solidez de seu contedo. Tal esforo ocorre sempre pensando as possibilidades de sua efetividade, no cumprimento dos objetivos da poltica urbana constitucional. Na metodologia, utilizam-se procedimentos bibliogrficos e de clipping de documentos e matrias de jornais. Nos resultados, percebem-se as diversas dimenses de desafios para o pensamento jurista, ainda incipiente nesta seara; aponta-se para o direito de participao popular e para a noo de justia ambiental como fatores capazes de potencializar a eficcia do direito cidade. Compreend-lo de forma democrtica e em harmonia com a Carta Magna de 1988 constitui relevante passo para sua aplicabilidade e para propor solues mais criativas e justas nos conflitos travados em torno do acesso aos bens e servios urbanos. Palavras-Chave: Direito Cidade, Conflitos socioambientais e Participao Popular. Abstract: This work deals with the right to the city in relation to environmental and landholding conflicts. We outline aspects of Brazilian urbanization, investigating elements that points out the emergence of irregular housing situations and obstruct the right to dwelling, accessing, living and telling the city. Since then, the study brings about some concepts of that right (coming from legislation, social movements and legal theory) in order to characterize it, distinguish it and move forward on the strength of its content. Such an effort means always thinking about the possibilities of its effectiveness in fulfilling the objectives of the constitutional urban policy. As methodology, we use bibliographic research and clipping of documents and newspaper articles. In the results, we notice the various dimensions of challenges to legal thought, still in its infancy in this endeavor. We point out to the right of popular participation and the notion of environmental justice as factors able to enhancing the effectiveness of the right to the city. Understanding it in a democratic way and in harmony with the 1998 Constitution is a significant step in its applicability and to propose creative and fair solutions to conflicts waged over access to urban goods and services. Keywords: Right to the City, Environmental Conflicts and Popular Participation.
Graduanda em Direito pela Universidade Federal do Cear Bolsista de Extenso pelo Ncleo Tramas Trabalho, Sade e Ambiente. Membro do Grupo de Pesquisa Teorias Crticas na Amrica Latina. 2 Professor Adjunto da Universidade Federal do Cear, possui graduao em Direito pela Universidade Federal do Cear (1997), mestrado em Sociologia pela Universidade Federal do Cear (2000) e doutorado em Cincias Sociais pela Universidade Estadual de Campinas (2005).
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INTRODUO O direito cidade, enquanto categoria jurdica emergente de um processo scio-

histrico, tem em sua concepo as disputas relativas pluralidade de significados atribudos pelos atores sociais envolvidos em sua construo e delimitao. Positivado na Lei 10.257/01, conhecida como Estatuto da Cidade, apresentam-se em torno de sua definio diversos desafios para o pensamento jurista: no que tange a sua distino em relao a outros direitos, a sua interface com os princpios que regem o direito constitucional urbanstico e diante de sua aplicabilidade em conflitos socioambientais e fundirias urbanos. O trabalho, portanto, problematiza-se em torno destes desafios e objetiva apresentar algumas das principais conceituaes deste novo direito, pensar suas implicaes na dinmica do acesso aos bens e servios produzidos no espao urbano e, sobretudo, pincelar acerca dos mecanismos democrticos que promovem a vivncia digna na cidade. Justifica-se diante da importncia de frutificar no campo jurdico reflexes que solidifiquem, na prtica forense e acadmica, o contedo normativo que o direito cidade revela. Para cumprir tal propsito, verifica-se a importncia de fomentar o pensamento crtico em torno da temtica. O trabalho, portanto, realiza nos procedimentos metodolgicos reviso de literatura, investigao da legislao vigente e clipping relacionado ao tema. Inicialmente, o estudo aborda alguns aspectos da urbanizao brasileira, no intuito de visibilizar o contexto de aplicao do direito cidade e, ainda, de tecer justificativas acerca da necessidade de aprofundar o conhecimento nesta seara. Ao longo do texto estreita-se, brevemente, a contextualizao para a cidade de Fortaleza/CE, a fim de ilustrar exemplo de cidade brasileira cujas caractersticas desafiam a efetividade do direito tratado. Posteriormente, trabalha-se em torno de concepes do direito cidade, valorizando a diferena de perspectivas e investigando o que traz os termos positivados na lei, a fala dos movimentos sociais e as construes crticas de autores sobre o conceito. Neste esforo, pretende-se permitir ao leitor iniciar passos de construo das identidades e consensos em torno da temtica, percebendo, neste exerccio, o chamado para sua efetividade. Por fim, destacam-se duas categorias que dialogam com o tema: participao popular e justia ambiental. Tal enfoque realiza-se para permitir um acmulo no campo jurdico que oferte subsdios na anlise acerca do direito cidade, quando este posto na interface com 19

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conflitos urbanos de comunidades expostas vulnerabilidade socioambiental na disputa por terra, moradia, incidncia nas tomadas de decises, afirmao de vnculos histrico-culturais, concretizao de direitos sociais, acesso a bens e servios pblicos, etc. Inicialmente, cumpre esclarecer o que se tem entendido por vulnerabilidade socioambiental:
A vulnerabilidade socioambiental est sendo definida como a coexistncia ou sobreposio espacial entre grupos populacionais muito pobres e com alta privao (vulnerabilidade social) e reas de risco ou degradao ambiental (vulnerabilidade ambiental). Neste sentido, justamente a combinao destas duas dimenses que est sendo considerada uma situao de vulnerabilidade socioambiental. Entendemos que no por acaso que as reas de risco e degradao ambiental tambm so, na maioria das vezes, reas de pobreza e privao social. Assim, nossa hiptese de que a vulnerabilidade ambiental um fator relevante na configurao da distribuio espacial das situaes de pobreza e privao social na metrpole paulistana.3

Feitas tais consideraes, parte-se para anlise da relevncia da temtica, face o processo de urbanizao brasileira. 2 POR QUE FALAR DE CIDADES? Milton Santos4 considera que a urbanizao latino-americana tem fortes marcas decorrentes do processo de colonizao. Em especial no caso brasileiro, percebe-se a existncia de uma colnia socialmente marcada por estruturas agrrias latifundirias, monocultoras, escravistas, cuja dependncia poltica e econmica transferia para os pases europeus a centralidade das relaes de comrcio e poder. As cidades incipientes, neste pas essencialmente agrrio, nortearam-se de acordo com o foco da explorao agrcola e mineradora, funcionando como pequenos ncleos de apoio para as atividades centrais da colnia. Ncleos de apoio desarticulados entre si e marcados por uma estrutura dependente da metrpole, pela explorao do territrio, pelas necessidades porturias e do comrcio internacional: assim desenvolveram-se as cidades brasileiras, impulsionadas por essa espcie

ALVES, Humberto Prates da Fonseca. Vulnerabilidade socioambiental na metrpole paulistana: uma anlise sociodemogrfica das situaes de sobreposio espacial de problemas e riscos sociais e ambientais. 2006. Disponvel em: <http://www.centrodametropole.org.br/seminarios/4Artigo_Humberto_Alves_vulnerabilidade _socioambiental.pdf>, acessado em 23.07.2012. 4 SANTOS, Milton. Ensaios Sobre a Urbanizao Latino-americana. So Paulo: Editora da Universidade de So Paulo, 2010.

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de motor da economia dos pases subdesenvolvidos que representam as necessidades dos pases evoludos 5. No cumpre aqui detalhar o processo histrico de urbanizao do Brasil, cabendo apenas verificar a velocidade com que as cidades passaram a constituir o centro de decises polticas do pas, abrigando, rapidamente, a maioria da populao.
Entre 1940 e 1980, d-se verdadeira inverso quanto ao lugar de residncia da populao brasileira. H meio sculo atrs (1940), a taxa de urbanizao era de 26,35%, em 1980 alcana 68,8%. Nesses quarenta anos, triplica a populao total do Brasil, ao passo em que a populao urbana se multiplica por sete vezes e meia.6

As secas, o conservadorismo das polticas pblicas e da estrutura agrria, esta marcada pela concentrao de terras, dificultam a permanncia da pequena agricultura como modo de reproduo social no campo; da, a cidade assume a perspectiva de lugar de desenvolvimento e oportunidades, fazendo da migrao para as capitais um caminho cada vez mais percorrido. As cidades crescem, tornam-se centros de deciso e passam a abrigar a maior parte da populao sem que haja uma relao direta entre a urbanizao e a industrializao do espao, existindo mesmo crescimento de cidades no industrializadas. Neste contexto, as cidades brasileiras vo assumindo e relacionando caractersticas tpicas do que Florestan Fernandes7 identifica como sociedade capitalista dependente: crescimento urbano desordenado, empobrecimento das classes trabalhadoras, carncia de infraestrutura e de equipamentos pblicos adequados. No entanto, ao tempo em que as cidades concentram um largo leque de problemas sociais e negao de direitos, concentram tambm condies propcias para o desenvolvimento da economia de mercado: mo de obra reserva para indstrias e comrcio, mercado consumidor, acessibilidade, facilidade em estreitar relaes e agilidade na circulao de produtos e servios comerciais.
No estgio atual do desenvolvimento do capitalismo, o urbano aparece como o lugar onde se concentram as atividades produtivas, a infra-estrutura necessria produo e circulao de mercadorias e a fora de trabalho, constituindo-se, portanto, em condio necessria para o avano do processo de acumulao.8 Id. Ibid., 2010, p. 41. Id. A urbanizao brasileira. So Paulo: Editora da Universidade de So Paulo, 2009, p. 31. 7 FERNANDES, Florestan. Capitalismo dependente e classes sociais na Amrica Latina. So Paulo: Global, 2009.
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OLIVEIRA, N., & BARCELLOS. O uso capitalista do solo urbano: notas para discusso. In: Ensaios FEE [Online] 8:2. Disponvel em < http://revistas.fee.tche.br/index.php/ensaios/article/viewFile/1144/1482>, acessado em 18.07.2012, p. 131.

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Para Magnani9, a pluralidade de sujeitos e funes que influem sobre a cidade alerta para o cuidado em no homogeneizar a compreenso do urbano pela atuao direta e nica das foras de mercado, correndo o risco de ignorar a fora das atividades de seus moradores, das aes, encontros, estilos de vida, modos de sociabilidade, articulaes, trajetos, grupos e segmentos de identificao tnica, cultural e racial, distanciando o olhar da cidade cotidianamente construda, tomando-a como espao exclusivo de degradao do capitalismo. Tantas vezes considerado como espao impuro, smbolo da ganncia, das corrupes, das competies humanas, o espao urbano tambm se configura como local de construo de vidas e sonhos, e por isso que falar sobre cidade , antes de tudo, um exerccio de reflexo sobre o modo de vida dos sujeitos que a vivenciam, suas necessidades e as formulaes que constroem sobre seus direitos. A construo cotidiana e popular da cidade, tantas vezes margem da legalidade ou das polticas pblicas, demonstra a luta dos que dedicam sua vida na obteno de um espao digno de moradia, convivncia, trabalho e sociabilidade, ainda que inseridos dolorosamente numa realidade cujos nmeros conduzem para diversas reflexes. Raquel Rolnik, relatora da ONU para o Direito Moradia Adequada, traz dados do instalado processo de urbanizao excludente e concentrador, expondo que 60% da populao urbana vivem hoje em 224 municpios com mais de 100 mil habitantes, dos quais 94 pertencem a aglomerados urbanos e regies metropolitanas com mais de um milho de habitantes 10. A pobreza e a desigualdade marcam as cidades brasileiras. Segundo dados do IBGE, no Mapa da Pobreza e Desigualdade de 200311, o ndice de pobreza dos Municpios Brasileiros de 43,17%. Tambm os servios pblicos aparecem em dficit. No Cear, dos 184 municpios, apenas 128 possuem rede de coleta de esgoto e, dentre eles, apenas 90 possuem rede de tratamento, demonstrando reflexos da ausncia da poltica estatais no combate s situaes que interditam a efetividade de direitos sociais mnimos12.
MAGNANI, Jos Guilherme Cantor. De perto e de dentro: notas para uma etnografia urbana. Revista Brasileira de Cincias Sociais. V. 17, n. 49, 2002. 10 ROLNIK, Raquel. possvel uma poltica urbana contra a excluso. Disponvel em <http://raquelrolnik.wordpress.com/2008/08/19/e-possivel-uma-politica-urbana-contra-a-exclusao/>, acessado em 19.07.2012. 11 IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica. Mapa da Pobreza e Desigualdade, 2003. Disponvel em <http://www.ibge.gov.br/cidadesat/topwindow.htm>, acessado em 20.07.2012. 12 Id. Tabela 54 - Municpios com coleta e com tratamento de esgoto, segundo as Grandes Regies e as Unidades da Federao, 2008. Disponvel em <http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/condicaodevida/pnsb2008/tabelas_pdf/tab054.pdf >, acessado em 20.07.2012.
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De acordo com Relatrio da Extrema Pobreza no Brasil, apresentado pelo Laboratrio de Estudos da Pobreza, da Universidade Federal do Cear, o Cear possui 4,2 milhes de pessoas em situao de pobreza, representando 49,1% da populao residente; 908 mil pessoas vivem com renda familiar per capita inferior a 1/8 do salrio mnimo, que corresponde a mais de 10,6% da populao residente13. As cidades do nordeste, de modo geral, no tiveram sua urbanizao diretamente relacionada com um processo de industrializao. Para o professor Bozarchiello da Silva14, a agricultura, a pecuria, as drogas do serto e o comrcio desta produo, a instalao de ferrovias e a localizao porturia, foram fatores de grande influncia para o crescimento urbano das capitais nordestinas, que mais tarde abrigariam a instalao de indstrias. Fortaleza cresceu em substituio Aquiraz, antiga capital cearense, por desenvolver papel de plo atrativo das relaes comerciais e de boa localizao porturia:
As secas peridicas que assolavam o interior e principalmente e abertura de estradas e construo de rodovias, ligando a capital aos municpios mais distantes do interior e a outros estados, muito contriburam para que Fortaleza se transformasse gradualmente, num excelente plo de atrao para a populao migrante. Esse e outros fatores teriam criado as condies necessrias para que ocorresse um vertiginoso crescimento demogrfico e, a partir dele, um reforo das funes urbanas da cidade, que dia-a-dia expande sua rea de influncia, requalifica sua condio de centro de atividades e plo gerador de desenvolvimento.15

Segundo matria veiculada no jornal O Povo16, a Habitafor Fundao Habitacional de Fortaleza reconheceu que o ndice de dficit habitacional da capital cearense hoje de 75 mil moradias. Nacionalmente, o nmero de imveis urbanos vazios j superou o nmero do dficit habitacional. Dados fornecidos pelo Sindicato da Indstria da Construo Civil do Estado de So Paulo (Sinduscon-SP), mostram que h, no Brasil, cerca de 6,07 milhes de domiclios vagos incluindo-se os que esto em construo, e excluindo-se as moradias ocasionais ou casas cujos moradores estavam temporariamente ausentes. O nmero supera em 200 mil a quantidade de moradias que precisariam ser construdas para que todas as famlias vivessem

UNIVERSIDADE FEDERAL DO CEAR. Laboratrio de Estudos sobre a Pobreza LEP. Relatrio da Extrema Pobreza no Brasil, 2008, p. 10. Disponvel em <http://www.caen.ufc.br/~lep/relatorios/rp8.pdf>, acessado em 19.07.2012. 14 SILVA, Jos Borzachiello. A cidade contempornea no Cear. In: SOUZA, Simone. (Org.). Uma Nova Histria do Cear. 4 ed. Fortaleza: Edies Demcrito Rocha, 2007, v. 1, p. 215-236. 15 Id. Ibid., 2007, p. 230. 16 O POVO. Matria: Dficit habitacional em Fortaleza de 75 mil casas, 30 de maio de 2011. Disponvel em < http://www.opovo.com.br/app/opovo/fortaleza/2011/05/30/noticiafortalezajornal,2250560/deficit-habitacionalem-fortaleza-e-de-75-mil-casas.shtml>, acessado em 22.07.2012.

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em locais adequados, hoje, estipulado em um dficit de 5,8 milhes de habitaes17. Ou seja, h mais imveis vazios do que famlias sem moradia no pas. Tais nmeros revelam fatores que promovem a interdio do acesso moradia adequada e, por conseqncia, do direito cidade. Percebe-se a incidncia de dois dos mais marcantes processos do crescimento urbano das cidades brasileiras: a especulao18 (fundiria, imobiliria e residencial) e a segregao socioespacial19. Ambas interferem no apenas no preo da terra, mas impactam o delineamento do espao urbano e as condies ou negao destas condies de efetivao de direitos mnimos da populao mais pobre. O crescimento do setor especulativo imobilirio dificulta o acesso moradia em Fortaleza, que passou a substituir os insuficientes conjuntos habitacionais ou casas financiadas pelo BNH20 e SFH21, pela formao de favelas e ocupaes juridicamente irregulares como modo de acesso terra urbana. Otlia Arantes22 percebe que o empobrecimento e a segregao da populao de baixa renda em oposio valorizao do mercado fundirio criam uma dualidade de cidades dentro de uma s: uma cidade legal, regida pelas leis do mercado formal e uma cidade dita por ilegal, regulada pelas leis do mercado informal de moradia, bens e servios. Pedro Abramo compreende que sobre a cidade incidem trs lgicas (conectadas e que se influenciam) de coordenao: a lgica do Estado, amparada em um marco normativo e conjunto de direitos (tensionada pelos sujeitos sociais e de mercado); a lgica do mercado, sendo este o formal (ou legal) e o informal (ou ilegal); e a lgica da necessidade. Sobre esta ltima, o autor observa que:
A diferena das outras duas lgicas, o acesso ao solo urbano a partir da lgica da necessidade no exige um capital poltico, institucional ou pecunirio acumulado; a princpio, a necessidade absoluta de dispor de um lugar para instaurar-se na cidade 23 seria o elemento para acionar essa lgica de acesso terra urbana. PORTAL VERMELHO. Matria: Nmero de casas vazias supera dficit habitacional brasileiro, 11 de dezembro de 2010. Disponvel em <http://www.vermelho.org.br/noticia.php?id_noticia=143519&id_secao=10)>, acessado em 26.06.2012. 18 Sobre o assunto, ver SANTOS, Milton, op.cit., 2009, p. 106/107. 19 Sobre o assunto, ver CASTELLS, Manuel. A questo urbana. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1983, p. 249-250. 20 Criado pela Lei 4.380/64, o Banco Nacional de Habitao fora institudo com objetivo de realizar operaes de crdito e financiamento para produo de habitao pelo setor imobilirio. Ao ser extinto pelo Decreto-Lei n 2.291/86, o gerenciamento destas atividades fora transferido para Caixa Econmica Federal. 21 O Sistema Financeiro de Habitao, tambm institudo pela Lei 4.380/64, constitua o Programa do Governo Federal para facilitar acesso a casa prpria pelas classes baixas. Destarte, impunha exigncias para concesso de crdito incompatveis com a realidade da populao pobre, alm de ter se mostrado insuficiente mesmo para demanda da parcela da populao que podia pagar pelo financiamento. 22 ARANTES, O. et al. A cidade do pensamento nico: desmanchando consensos. Petrpolis, RJ : Vozes, 2000. 23 ABRAMO, Pedro. O mercado do solo informal em favelas e a mobilidade residencial dos pobres nas grandes cidades brasileiras, 2011. Disponvel em
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A partir de tais consideraes, desponta a caracterizao dos conflitos fundirios e socioambientais urbanos em torno dos desafios de efetividade do direito cidade. Nesta reflexo faz-se necessrio compreender os desenhos que permeiam a categoria ora estudada. 3 DIREITO CIDADE: ONDE ENCONTR-LO? Inicialmente, vale registrar que o marco terico deste trabalho tem por base a obra de Henri Lefebvre24, que adota um posicionamento crtico perante o modo de degradao das cidades. Ainda, utiliza-se a concepo de David Harvey25, para quem as cidades so tanto produto como condio das transformaes sociais. Em ambas as proposies, ela considerada como obra humana, a partir de seu valor de uso. Realiza-se esta distino com base nas diferentes perspectivas que se situam em torno da prpria concepo de cidade e desenvolvimento urbano.
Na perspectiva do city marketing, a cidade vista como uma mercadoria que deve ser competitiva, e portanto os fundos pblicos devem ser utilizados para tornar essas cidades mais atraentes para o capital, cada vez mais mvel, a cidade portanto valor de troca. Na perspectiva da reforma urbana, a cidade vista como o lugar da vivncia das pessoas, portanto deve oferecer condies dignas de vida e moradia, a cidade vista, portanto, como valor de uso26. A abordagem administrativa, to caracterstica da dcada de 1960, deu lugar a formas de ao iniciadoras e empreendedoras nas dcadas de 1970 e 1980. [...] Normalmente, o novo empreendedorismo urbano se apia na parceria pblicoprivada, enfocando o investimento e o desenvolvimento econmico, por meio da construo especulativa do lugar em vez da melhoria das condies num territrio especfico, enquanto seu objetivo econmico imediato (ainda que no exclusivo) 27.

Sob a lgica da city marketing, as cidades transformam-se para se tornarem competitivas e atrativas, ainda que artificialmente. Mesmo cidades empobrecidas ou degradadas podem, por processos especulativos ou investimentos efmeros, tentar criar um ambiente de representao de inovaes, desenvolvimento, produes culturais estimulantes, criando simbologias que atribuam um sentido exclusivo, peculiar quela rea. Este processo
<http://info.worldbank.org/etools/docs/library/111077/panama/docs/Texto%20Panama%20DEF.pdf>, acessado em 10.07.2012. 24 LEFEBVRE, Henri. O direito cidade. Traduo: Rubens Eduardo Farias. So Paulo: Centauro, 2001. 25 HARVEY, David. A produo capitalista do espao urbano. 2 Ed. So Paulo: Annablume, 2005. 26 SILVA, Osias Teixeira. O mercado de terras urbanas: algumas questes para o debate. In: Revista Geonordeste (UFS), v. xx, p.123-134, 2009. Disponvel em <http://www.campusitabaiana.ufs.br/npgeo/geonordeste/20092/O%20MERCADO%20DE%20TERRAS%20UR BANAS.pdf>, acessado em 03.04.2012. 27 HARVEY, David, op.cit., 2005, p. 167/174.

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constitui o que se chama de gentrification28, ou seja, a requalificao do espao, comumente dos centros urbanos, para que atrao de consumo e investimentos nestes lugares, ainda que de maneira frgil e rapidamente substituda dentro de um cenrio de competio mundial. Entretanto, tal concepo no se compatibiliza com a valorizao da cidade enquanto espao para uso de todos e a desejada efetivao de direitos que giram em torno da dimenso de participao popular e direito cidade. Pode-se afirmar que o direito cidade abrange o direito aos elementos mnimos da vida urbana: gua, saneamento, energia eltrica, transporte pblico, moradia, etc. Cada um destes direitos compe um mnimo necessrio para o exerccio da cidadania; associam-se a outros e ao prprio imaginrio do que a vida no meio urbano. Do exposto, urge distinguir o que compe o direito cidade, a partir das possibilidades de transformao e melhorias do espao urbano das diferentes perspectivas que dialogam sobre os rumos das polticas urbanas e da percepo sobre as esferas deste direito. 3.1 O contedo da Lei: Positivao do Direito Cidade O Art. 182 da Constituio Federal de 1988, ao dispor sobre a Poltica Urbana, dita que esta tem como objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes 29: norma constitucional de eficcia limitada, tais objetivos devem ser cumpridos a partir de diretrizes fixadas em lei. Apenas treze anos depois se promulga a lei que disciplinar a matria constitucional. Conhecida como Estatuto da Cidade, a Lei 10.257/01 regulamenta os princpios e objetivos da poltica urbana, bem como os instrumentos aplicveis para concretizao destes objetivos.
A nova ordem jurdica d suporte inequvoco ao dos governos municipais empenhados no enfrentamento das graves questes urbanas, sociais e ambientais que tm diretamente afetado a vida de todos que habitam nas cidades brasileiras. Reconhecendo o papel fundamental dos municpios na formulao de diretrizes de planejamento urbano e na conduo do processo de gesto das cidades, o Estatuto da Cidade no s consolidou o espao da competncia jurdica e da ao poltica municipal aberto pela Constituio de 1988, como tambm o ampliou sobremaneira, especialmente na questo da regularizao fundiria30.

Sobre o assunto, ver mais em BIDOU-ZACHARIASEN, Catherine, coord. De volta cidade, dos processos de gentrificao s polticas de revitalizao dos centros urbanos. So Paulo: Annablume, 2006. 29 BRASIL. Constituio Federal de 1988. 30 FERNANDES, Edesio. O novo contexto brasileiro a partir do Estatuto da Cidade, p. 26. In: ALFONSIN, Betnia de Moraes (Coord.), et al. Regularizao da Terra e da Moradia: O que e como implementar?. Publicao impressa na grficas da Caixa, 2002.

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Realizando tal ampliao dos instrumentos de proteo ao uso da terra e do acesso aos equipamentos urbanos, o Estatuo da Cidade positiva e define o direito cidade da seguinte forma:
Art. 2o A poltica urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais: I garantia do direito a cidades sustentveis, entendido como o direito terra urbana, moradia, ao saneamento ambiental, infra-estrutura urbana, ao transporte e aos servios pblicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras geraes;31

Percebe-se que a caracterizao do direito cidade ocorre a partir de outros direitos, indispensveis para a vida urbana digna. O conjunto desses direitos associa-se a noo das funes sociais da cidade, objetivo precpuo elencado no caput do artigo, e aparece logo no primeiro inciso, o que permite afirmar a prioridade dada ao direito cidade na efetivao dos objetivos da poltica urbana constitucional. Em seguida, o texto legal inclui o direito terra urbana como contedo do direito cidade, remetendo ao paradigma jurdico constitucional que sobreleva a funo social da propriedade e a proteo ao uso na seara do Direito Urbanstico. Ainda, acolhe demanda dos movimentos populares, reconhecendo a dinmica real de busca por moradia dos noproprietrios, conferindo tutela jurdica segurana da posse. O professor Nelson Saule Jr, estudioso do assunto, ressalta que o reconhecimento deste direito abre caminhos para aes de regularizao fundiria, priorizando aqueles que ocupam e moram h dcadas em uma localidade e coibindo prticas especulativas que mantm a ociosidade de terras. Define a regularizao, medida primria para a efetividade do direito cidade, expondo que:
Conferir um ttulo de propriedade urbana para grupos sociais que vivem em permanente estado de pobreza, sem atender a outras necessidades, como a implantao de infra-estrutura, oferta de equipamentos pblicos como escolas e postos de sade e a efetiva possibilidade de trabalho e gerao de renda, ser um benefcio temporrio. Para evitar esta situao, a poltica de regularizao fundiria deve ter uma ampla dimenso, compreendendo o atendimento de todos os componentes do direito moradia. Uma ao integrada, que envolva as aes de urbanizao, de valorizao da memria e identidade dos moradores dos assentamentos informais, que estimule e apoie atividades educacionais e econmicas de gerao de renda e trabalho e a preservao, por lei, das reas como de habitao de interesse social, so medidas 32 que devem englobar a dimenso da poltica de regularizao fundiria.

Id. Lei Federal 10.257/01 de 10 de julho de 2001. SAULE JR., Nelson. A proteo jurdica da moradia nos assentamentos irregulares. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 2004, p. 346.
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Estimula-se uma relao concreta e de uso com o bem, conferindo-lhe juridicidade, proteo. O vnculo contratual de aquisio particular passa conviver com outras maneiras aquisitivas, ou seja, o uso e a ocupao do espao aparecem como maneira legtima de realizao da funo social do bem e da cidade, posto concretizem o direito terra urbana. Saneamento ambiental, infraestrutura urbana, trabalho e equipamentos de lazer, trazidos pelo Estatuto, so pontos do que se compreende por um acesso equnime aos benefcios da cidade, colocando seus cidados em condies de partilhar os bens e servios disponveis. Destarte haja teor autoexplicativo no texto legal, para melhor compreenso do contedo da lei fazem-se necessrios alguns apontamentos acerca da conceituao terica das funes sociais da cidade e, posteriormente, do direito moradia adequada.

3.2 Funes Sociais da Cidade Do exposto, tem-se que a realizao das funes sociais da cidade constitui objetivo da poltica urbana, previsto na Constituio Federal e no Estatuto da Cidade. Traando definio sobre o contedo e alcance destas funes:
As cidades tem como fim principal atender a uma funo social, garantindo a todas as pessoas o usufruto pleno da economia e da cultura e a utilizao dos recursos e a realizao de projetos e investimentos e benefcios, com base nos critrios de equidade distributiva , complementariedade econmica respeito cultura, diversidade e sustentabilidade ambiental. Os instrumentos de aplicao das funes sociais da cidade e da propriedade, tais como planos diretores, leis de uso, ordenamento e ocupao do solo, zoneamento e delimitao de reas de especial interesse, devem estabelecer estratgias de desenvolvimento urbano e rural que considerem as necessidades da populao, especialmente a de baixa renda, quanto a emprego, renda acesso a terra e moradia, sade, educao, transporte e participao.33

Sobre o assunto, Saule Jr. considera que os moradores detm direito difuso de exigir que sejam cumpridas as funes sociais da cidade. Define-as:
Dessa forma, devero ser exercidas as funes destinadas a combater e reduzir as desigualdades sociais e territoriais, a combater e eliminar a pobreza, a promover a
33

OSRIO, Letcia Marques. Da funo social da cidade. In: ALFONSIN, Betania (Coord.); FERNANDES, Edsio (Coord.). Direito Urbanstico: estudos brasileiros e internacionais. Belo Horizonte: Del Rey, 2006, p. 197.

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justia social, a satisfazer os direitos fundamentais das pessoas de terem condies de vida digna, morando nas cidades, tais como o direito moradia e o direito a um ambiente sadio. No h como dividir essas funes entre pessoas e grupos prestabelecidos, uma vez que o seu objeto indivisvel.34

Ainda, Rosenvald e Farias:


A funo social da cidade pode redirecionar os recursos e a riqueza de forma mais justa, combatendo situaes de desigualdade econmica e social vivenciadas em nossas cidades, garantindo um desenvolvimento urbano sustentvel no qual a proteo aos direitos humanos seja o foco, evitando-se a segregao de comunidades carentes. A prtica da cidadania consiste em incorporar setores da sociedade aos mecanismos bsicos de direitos habitacionais.35

O cumprimento das funes sociais da cidade abrange o necessrio cumprimento da funo social da propriedade urbana, cujas diretrizes aparecem no texto constitucional e no Estatuto da Cidade, e o contedo especfico define-se nos Planos Diretores municipais. Sobre a funo social da propriedade urbana, sabe-se que, com o Estado Social, decai a concepo liberal individualista do direito de propriedade, superando a noo de que um interesse particular poderia suprimir interesses coletivos. Os direitos dos no-proprietrios tornam-se contemplados na delimitao da atuao dos proprietrios, restringida pela funo social do bem, j que:
A funo social impe limites negativos e positivos, limitadores e impulsionadores em ateno ao direito de propriedade no ao interesse externo da administrao, da sociedade ou de vizinhos -, haja vista que todas as normas que se identificam com aquele princpio esto no interior do direito subjetivo, modelando e conformando a propriedade, incentivando sua adequada fruio, de modo a evitar que o exerccio do domnio se revele ocioso ou especulativo. [...] Acima de tudo, a propriedade-funo direcionada promoo dos valores fundantes do ordenamento, sendo os interesses patrimoniais submetidos aos Direitos Fundamentais. [...] A funo social, portanto, princpio bsico que incide no prprio contedo do direito de propriedade, somando-se s quatro faculdades conhecidas (usar, gozar, dispor e reivindicar). Em outras palavras, converte-se em um quinto elemento da propriedade. 36

O tema da funo social (da propriedade e da cidade) repercute e fomenta inmeros estudos na seara jurdica. Neste trabalho, cumpre apenas pontuar a existncia destes conceitos para melhor compreenso o direito cidade, sem a pretenso de esgotar o assunto com a merecida profundidade.

34
35

SAULE JR., Nelson, op. cit., 2004, p. 222. ROSENVALD, N., FARIAS, C. Direitos Reais. 6 ed. Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2010, p. 213/214. 36 Id. Ibid., 2010, p. 207.

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Dito isto, cumpre esclarecer o sentido que o Plano Diretor de Fortaleza d funo social da propriedade e s funes sociais da cidade. Veja-se:
Ar t . 3 - So princpios da Poltica Urbana : I as funes socioambientais da cidade ; I I - a funo social da propriedade ; II I - a gesto democrtica da cidade ; IV - a equidade . 1 - As funes socioambientais da cidade sero cumpridas quando atendidas as diretrizes da poltica urbana estabelecidas no art. 2 da Lei Federal n 10.257, de 2001 - Estatuto da Cidade - das quais cabe ressaltar: I - a promoo da justia social, mediante aes que visem erradicao da pobreza e da excluso social , da reduo das desigualdades sociais e da segregao socioespacial; II - o direito cidade , entendido como o direito terra urbana , moradia digna, ao saneamento ambiental, infraestrutura urbana, ao transporte, aos servios pblicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras geraes; (...) 2 - A funo social da propriedade cumprida mediante o pleno desenvolvimento da sua funo socioambiental. 3 - A propriedade cumpre sua funo socioambiental quando , cumulativamente : I- for utilizada em prol do bem coletivo, da segurana e do bem-estar dos cidados, bem como do equilbrio ambiental; II - atenda s exigncias fundamentais deste Plano Diretor; III - assegurar o atendimento das necessidades dos cidados quanto qualidade de vida , justia socioambienta l e ao desenvolvimento IV - assegure o respeito ao interesse coletivo quanto aos limites, parmetros de uso, ocupao e parcelamento do solo, estabelecidos nesta Lei e na legislao dela decorrente; V - assegurar a democratizao do acesso ao solo urbano e moradia; VI - no for utilizada para a reteno especulativa de imvel; 37

Passvel concluir, portanto, que o contedo da poltica urbana, atravs das diretrizes constitucionais e legislao urbanstica, no se compatibiliza com polticas violentas, antidemocrticas e que promovam segregao do espao urbano. Nos conflitos fundirios e socioambientais, portanto, deve-se conferir aplicabilidade a tais normas, garantindo solues pacficas, democrticas e que concretizem direitos sociais e direitos acerca da poltica urbana, tal como o direito cidade. 3.3 O Direito Social Fundamental Moradia Adequada na interface com o Direito Cidade Na interface com o direito cidade, tambm o direito moradia aparece como elemento de seu contedo. Diferente do direito habitao, restrito a casa, o direito moradia
37

FORTALEZA, CE. Plano Diretor Participativo de Fortaleza, Lei Complementar n 062 de 02 de fevereiro de 2009.

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possui contedo mais abrangente e relacionado com a proposta inscrita na concepo do direito estudado. O direito social fundamental moradia fora includo no texto constitucional vigente a partir da Emenda Constitucional n 26/2000. Sobre seu contedo:
Exige-se que seja uma habitao de dimenses adequadas, em condies de higiene e conforto e que preserve a intimidade pessoal e a privacidade familiar, como se prev na Constituio portuguesa (art.65). Em suma, que seja uma habitao digna e adequada, como quer a Constituio espanhola (art.47). Nem se pense que estamos aqui reivindicando a aplicao dessas constituies ao nosso sistema. No isso. que a compreenso do direito moradia, como direito social, agora inserido expressamente em nossa Constituio, encontra normas e princpios que exigem que ele tenha aquelas dimenses. Se ela prev, como um princpio fundamental, a dignidade da pessoa humana (art.1, III), assim como o direito intimidade e privacidade (art.5, X), e que a casa um asilo inviolvel (art.5, XI), ento tudo isso envolve, necessariamente, o direito moradia. No fosse assim seria um direito empobrecido.38

Em Monografia sobre o tema, distingue-se o direito constitucional moradia do direito habitao:


necessrio que esta casa seja dotada de condies reais de ser habitada, respeitada a salubridade de suas instalaes internas, mas no somente internas. Compreendese, assim, a necessidade da insero da moradia em um contexto de acesso aos servios bsicos como gua, energia, coleta de lixo, acesso sade e transporte. Importante esclarecimento nos faz Raquel Rolnik (informao verbal) ao dizer que a nomenclatura correta deste direito no direito moradia, e sim direito fundamental moradia adequada como condio da dignidade humana. Assim, no se reporta somente obteno de uma casa. Moradia, dessa forma, no pode ser entendida como produto imobilirio, e nem ser assunto para a indstria de construo civil, conforme alerta da prpria Raquel Rolnik, ora Relatora Especial da ONU para o Direito Moradia.39

O Comit de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais da ONU, no Comentrio Geral N 4 sobre direito moradia, estabeleceu parmetros para caracterizao da moradia adequada, incluindo: a segurana jurdica da posse; a disponibilidade de servios, materiais, instalaes e infraestrutura; acessibilidade, tanto fsica como econmica, para que os custos da moradia se compatibilizem com a renda dos moradores; proteo aos grupos mais vulnerveis, como crianas, idosos e deficientes; configurao do acesso a terra como um direito; localizao que permita acesso a empregos e servios pblicos sociais e, ainda, que

SILVA, Jos Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo. So Paulo: Malheiros Editores, 2008, p.314. PASSOS, Marlia Apoliano Gomes. Da possibilidade de efetivao do direito fundamental moradia por meio das zonas especiais de interesse social. Monografia (Graduao em Direito) Faculdade de Direito da Universidade Federal do Cear. Fortaleza, 2010, p. 25.
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no oferea risco sade da populao; alm de adequao cultural da moradia com a identidade dos moradores. O Comentrio segue afirmando que:
Alm disso, o pleno gozo dos outros direitos - como o direito liberdade de expresso, o direito liberdade de associao (como para os inquilinos e outros grupos comunitrios), o direito liberdade de residncia e o direito de participar em tomada de decises pblicas - indispensvel se o direito moradia adequada para ser realizado e mantido por todos os grupos na sociedade. Da mesma forma, o direito de no ser submetido a interferncias arbitrrias ou ilegais na vida privada, famlia, lar ou correspondncia constitui uma dimenso muito importante na definio do direito moradia adequada. 40

Verifica-se que a formulao do direito moradia adequada tangencia muitos aspectos do direito cidade, incluindo o direito de participao democrtica na gesto pblica e o direito de no sofrer ingerncias arbitrrias no lar. Oportuno ressaltar que tal direito encontrase consolidado na seara dos Direitos Humanos, encontrando abrigo em diversos Tratados Internacionais em que o Brasil signatrio, dentre eles, o Pacto Internacional de Direitos Sociais, Econmicos e Culturais -PIDESC (1966); a Declarao sobre Assentamentos Humanos de Vancouver (1976); a Agenda 21 sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (1992) e a Agenda Habitat (1996). Ocorre que grande parte da populao urbana no possui acesso sequer aos elementos mnimos de vida; tampouco vivenciam a projeo de cidadania realizada pelo indivduo consumidor. Esta populao anseia acessar os equipamentos da cidade de maneira justa, para alm da capacidade aquisitiva individual, bem como fazer com que suas reivindicaes tomem relevo na disputa da concepo e concretizao dos direitos. 3.4 Os Movimentos Sociais dizendo o Direito Cidade Bourdieu considera que o campo jurdico o lugar de concorrncia pelo monoplio de dizer o direito. Ainda, que a significao prtica da lei no determinada realmente seno na confrontao entre diferentes corpos animados de interesses especficos divergentes.41 Nesta concorrncia para dizer o direito, tanto a lei quanto manifestaes extralegais entram na disputa. O contedo do direito cidade, na prtica, torna-se palco de confronto
40

ONU, Comentrio Geral n 4 do Comit de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais. Disponvel em <http://www.unhchr.ch/tbs/doc.nsf/(Symbol)/469f4d91a9378221c12563ed0053547e?Opendocument>, acessado em 12.07.2012. 41 BOURDIEU, Pierre. O Poder Simblico. 13 ed. Rio de Janeiro: Bertrand Brasi, 2010, p. 218.

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entre percepes e interesses divergentes sobre a poltica urbana. Segue, portanto, a apropriao e a voz dos movimentos populares urbanos, na busca por um preenchimento legtimo dos valores a serem consagrados no novo paradigma que se abre para o Direito Urbanstico. A partir do I Frum Social Mundial na cidade de Porto Alegre, do Frum Social das Amricas Quito Julho 2004, do Frum Mundial Urbano Barcelona Setembro 2004 e do V Frum Social Mundial Porto Alegre Janeiro 200542, movimentos populares, organizaes no governamentais, associao de profissionais, fruns e redes nacionais e internacionais da sociedade civil comprometidas com as lutas sociais por cidades mais justas, democrticas, humanas e sustentveis, construram Carta Mundial do Direito Cidade, definindo-o como:
1. Todas as pessoas devem ter o direito a uma cidade sem discriminao de gnero, idade, raa, etnia e orientao poltica e religiosa, preservando a memria e a identidade cultural em conformidade com os princpios e normas que se estabelecem nesta carta. 2. O Direito a Cidade definido como o usufruto eqitativo das cidades dentro dos princpios de sustentabilidade, democracia e justia social; um direito que confere legitimidade ao e organizao, baseado em seus usos e costumes, com o objetivo de alcanar o pleno exerccio do direito a um padro de vida adequado. O Direito Cidade interdependente a todos os direitos humanos internacionalmente reconhecidos, concebidos integralmente e inclui os direitos civis, polticos, econmicos, sociais, culturais e ambientais Inclui tambm o direito a liberdade de reunio e organizao, o respeito s minorias e pluralidade tica, racial, sexual e cultural; o respeito aos imigrantes e a garantia da preservao e herana histrica e cultural. 3. A cidade um espao coletivo culturalmente rico e diversificado que pertence a todos os seus habitantes.43

O Frum Nacional de Reforma Urbana, articulao nacional de movimentos populares urbanos, associaes de classe, ONGs e entidades de pesquisa, reivindica uma cidade que:
1. Implemente o Estatuto da Cidade; 2. Uma cidade com gesto democrtica e participativa; 3. Uma cidade com desenvolvimento urbano sustentvel; 4. Uma cidade com habitao de qualidade para todos; 5. Uma cidade com saneamento ambiental para todos; 6. Uma cidade que prioriza o transporte pblica; 7. Uma cidade com segurana pblica democrtica, baseada nos Direitos Humanos; 8. Uma cidade com trabalho e distribuio de renda; Encontros que envolvem seminrios, debates e articulaes entre movimentos, entidades, grupos e pessoas, acerca de temas sociais relevantes. As informaes acerca do processo de construo da Carta foram obtidas no stio eletrnico do Frum de Reforma Urbana. 43 Disponvel em <http://www.forumreformaurbana.org.br/index.php/documentos-do-fnru/41-cartas-emanifestos/133-carta-mundial-pelo-direito-a-cidade.html>, acessado em 19.07.2012.
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9. 10. Uma cidade que apoie a reforma agrria; Uma cidade que priorize seus recursos para os setores populares; 44

Percebe-se que este projeto popular diverge da concepo da city marketing, segundo a qual a cidade deve ser um produto dotado de competitividade para atrair vendas e investimentos. Na concepo dos movimentos, a cidade se compreende atravs de seu valor de uso, enquanto obra humana que, produzindo e sendo produzida pelas relaes sociais, deve comportar o mximo de condies para ampliao da efetividade de direitos. Relevante notar que, neste vis, a solidariedade entre os que vivem na cidade, a participao popular e a sustentabilidade socioambiental adentram necessariamente no contedo do direito cidade. Dizer o projeto de cidade democraticamente, incidir nas tomadas de decises e aplicar uma redistribuio dos servios e bens urbanos, impem-se como requisitos essenciais para sua efetividade. Assim, amplia-se a disponibilidade de instrumentos para que o homem realize sua dignidade com justia social, conduzindo para que a cidade seja um espao de possibilidades de mxima concretizao da digna qualidade de vida dos cidados. Tambm a compreenso do processo de formao do urbano ganha relevo nesta concepo, motivo pelo qual se inclui na pauta dos movimentos urbanos a escolha do modelo de desenvolvimento tanto para cidade como para o campo, compreendendo razes comuns e implicaes entre problemas urbanos e rurais, conforme brevemente apontado no incio deste trabalho. Aps garantir visibilidade compreenso que os movimentos populares urbanos formulam sobre o direito cidade, cumpre trazer algumas noes acadmicas que enriquecem os elementos caracterizadores deste direito. 3.5 A voz do pensamento crtico nas formulaes sobre o Direito Cidade Henri Lefebvre, analisando a sociedade urbana, conceitua de direito cidade da seguinte forma:
Muito estranhamente, o direito natureza (ao campo e natureza pura) entrou para a prtica social h alguns anos em favor dos lazeres. (...) Estranho percurso, dizemos: a natureza entra para o valor de troca e para a mercadoria; comprada e vendida. Os lazeres comercializados, industrializados, organizados
44

Disponvel em <http://www.forumreformaurbana.org.br>, acessado em 19.07.2012.

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institucionalmente, destroem essa naturalidade da qual as pessoas se ocupam a fim de trafic-la e trafegar por ela. Face a esse direito, ou pseudodireito, o direito cidade se afirma como um apelo, como uma exigncia. Atravs de surpreendentes desvios a nostalgia, o turismo, o retorno para o corao da cidade tradicional, o apelo das centralidades existentes ou recentemente elaboradas esse direito caminha lentamente. A reivindicao da natureza, o desejo de aproveitar dela so desvios do direito cidade. Esta ltima reivindicao se anuncia indiretamente, como tendncia de fugir cidade deteriorada e no renovada, vida urbana alienada antes de existir realmente.45

Conclui afirmando que o direito cidade no pode ser concebido como um simples direito de visita ou de retorno s cidades tradicionais. S pode ser formulado como direito vida urbana, transformada, renovada 46. Desta forma, inclui-se o direito de viver bem na cidade, de acessar seus bens e servios, de construir e requalificar o urbano como ambiente saudvel e propcio para a dignidade de todos, com garantia de preservao dos vnculos de sociabilidade constitudos. Inclui, ainda, o direito de fazer valer as aspiraes populares, seus desejos, projees e simbologias, barrando uma representao homognea e arbitrria do que significa viver na cidade, construda por uma minoria dos atores sociais, o que em ltima anlise consiste na universalizao de uma ideologia, de interesses de uma classe que determina o que o viver urbano. Conter este processo e visibilizar outras percepes da cidade garante, no plano simblico, cultural e ideolgico, a existncia da pluralidade de formulaes sobre o espao, a sociedade e o direito, evitando a imposio dos que dominam encerrando a unicidade de concepo sobre elementos da vida social, e excluem deste plano tantos outros atores que se relacionam com o meio urbano de uma maneira diferenciada da lgica do consumo e que, portanto, no poderiam (e nem necessariamente desejariam) integrar-se nesta vida urbana maravilhada, que vende as possibilidades de felicidade atravs do consumo de sua modernidade, luxo, tecnologias, lazeres, etc.47 Outro aspecto relevante, atualmente bastante incorporado no discurso oficial do Estado, representa o direito a uma gesto democrtica e participativa das cidades. Destarte a importncia desta diretriz para instrumentalizao das reivindicaes populares, deve-se indagar: como gestar democraticamente uma cidade se as condies objetivas de vida no concretizam o direito igualdade material entre os cidados? A menos que no existissem conflitos de interesses relevantes e expressos no meio urbano, tal modelo de cidade democrtica se efetivaria pela atuao nica do Estado. Faz-se
LEFEBVRE, Henri. O direito cidade. Traduo: Rubens Eduardo Farias. So Paulo: Centauro, 2001, p. 117. 46 Id. Ibid., 2001, p. 117/118. 47 MAGNANI, Jos Guilherme Cantor, op. cit., 2002.
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necessrio compreender a incidncia dos diversos atores sociais neste processo, abrindo caminhos jurdicos que legitimem a busca por direitos. Ademais, David Havery48 afirma que no capitalismo globalizado, o planejamento urbano muitas vezes foge s mos das administraes locais, tornando-se dependente de uma lgica importada, aplicada por uma coalizo dos atores economicamente hegemnicos, situao que constitui mais um desafio para a gesto democrtica das cidades pensada nos bairros, nas comunidades, entre as pessoas que vivenciam o espao urbano. Vale registrar, portanto, que a busca pelo direito cidade encontra-se, alm dos cdigos normativos estatais, no cotidiano dos que constroem suas vidas no meio urbano, seja em comunidades que se criam por processos espontneos, seja pela organizao popular em movimentos urbanos. Superar o estigma nas definies de ilegalidade, em muitos casos, inicia a afirmao e concretizao deste novo direito, tendo em vista os limites do Estado em promov-lo adequadamente. Deve-se registrar, ainda, que as ocupaes de terra para garantia do direito moradia, embora constitua uma maneira de acessar os bens e servios urbanos daquela localidade, no esgota a realizao das dimenses do direito abordado. Embora a ocupao de terras mostrese relativamente tolerada (e at funcional) pelo Estado, nem sempre o direito cidade se promove: a segurana sobre a terra, o direito de participao, o respeito s reprodues culturais, a garantia de sustentabilidade e dignidade do modo de vida no vm, necessariamente, com a conquista da terra. Por isso que o direito cidade abrange complexo maior que o direito moradia ainda que se considere o conceito de moradia adequada, anteriormente analisado. Neste nterim:
O direito cidade est, por isso, alm de um direito ao acesso quilo que j existe; um direito de mudar a cidade mais de acordo com o nosso desejo ntimo. A liberdade para nos fazermos e refazermos, assim como nossas cidades, um dos mais preciosos, ainda que dos mais negligenciados, dos nossos direitos humanos.49

Urge, ainda, direcionar o olhar para as aspiraes dos moradores da cidade, bem como suas produes culturais, espaciais e ideolgicas. A meno a tal aspecto d-se no sentido de evitar uma interpretao globalizante e homogeneizadora que retratem a cidade a partir de um olhar de fora:

48 49

HARVEY, David, op. cit., 2005. Id. A liberdade da cidade. GEOUSP - Espao e Tempo, So Paulo, N 26, pp. 09 - 17, 2009, p.1.

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A maioria dos estudos que classifico como olhar de fora e de longe d pouca relevncia queles atores sociais responsveis pela trama que sustenta a dinmica urbana; quando aparecem, so vistos atravs do prisma da fragmentao, individualizados e atomizados no cenrio impessoal da metrpole. Entretanto, contrariamente s vises que privilegiam, na anlise da cidade, as foras econmicas, a lgica do mercado, as decises dos investidores e planejadores, proponho partir daqueles atores sociais no como elementos isolados, dispersos e submetidos a uma inevitvel massificao, mas que, por meio do uso vernacular da cidade (do espao, dos equipamentos, das instituies) em esferas do trabalho, religiosidade, lazer, cultura, estratgias de sobrevivncia, so os responsveis por sua dinmica cotidiana.50

Compreender os anseios e as necessidades das populaes pobres que vivenciam a cidade constitui etapa indispensvel para contextualizar a dinmica do urbano e as possibilidades de incidncia do direito cidade nesta realidade. A crena na capacidade de transformao da realidade social impulsiona os esforos para sua concretizao. Neste momento do trabalho, portanto, d-se nfase a dois conceitos que permeiam a aplicabilidade do direito cidade nos conflitos socioambientais urbanos: o direito de participao nas tomadas de decises e a noo de justia ambiental como dois elementos que podem definir os rumos da aplicabilidade do marco constitucional do Direito Urbanstico. A partir das breves anlises que se seguem, pretende-se permitir ao leitor aporte de referncias sobre os principais ns que se revelam no desafio de efetividade da poltica urbana constitucional. 4 PARTICIPAO POPULAR Destarte o assunto j tenha sido tratado tangencialmente neste estudo, cumpre registrar sua essencialidade enquanto contedo necessrio do direito cidade. Participao popular em gestes urbanas democrticas pressupe diversos elementos de interseo e complementao: por um lado, direitos que protejam condies de dignidade e cidadania, que correspondem aos direitos de no sofrer violncias, ingerncias arbitrrias ou ser privado da capacidade de se expressar e se organizar; por outro lado, direitos que implicam em necessrias contraprestaes estatais, no fornecimento de condies objetivas de vida que coloquem os homens em situao concreta de igualdade e acesso aos bem e servios produzidos; ainda, direitos de incidncia poltica e simblica, direito voz, de influir na tomada de decises, de fazer valer um projeto popular e democrtico que corresponda aos anseios legtimos dos cidados da cidade.
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MAGNANI, Jos Guilherme Cantor, op. cit., 2002, p. 8.

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Sobre o conceito de participao, Ferraz Jr:


Governo do povo, pelo povo e para o povo, uma sentena j desgastada pelas desiluses que o tempo carrega, mas que ainda expressa o esprito tradicional, que punha e pe na idia de participao e igualdade poltica toda a fora do regime. Participao significa a possibilidade aberta a todos de exercer a tarefa de governar, de contribuir com parcelas proporcionais para as decises mximas, de no submeter-se seno s regras que se ajudou a elaborar e sobre as quais se deliberou.51

Registre-se que o direito participao est previsto em inmeros dispositivos do ordenamento jurdico. A princpio, a Constituio Federal estabelece, no pargrafo nico do artigo primeiro, que todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio. Tambm o Estatuto da Cidade afirma que:
Art. 2o A poltica urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais: II gesto democrtica por meio da participao da populao e de associaes representativas dos vrios segmentos da comunidade na formulao, execuo e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano;

Outros dispositivos mencionam a necessidade de participao popular, como o 3, art.4; 1, art.32; inciso I, 4, art.40 da mesma lei. Ainda: no Estatuto encontra-se um Captulo reservado s disposies sobre gesto democrtica da cidade52. A previso tambm se inscreve na Lei Orgnica de Fortaleza, enquanto princpio da administrao pblica municipal e nas diretrizes da poltica urbana.

FERRAZ JR., Trcio Sampaio. Democracia e Participao. In: Centro de Documentao Poltica e Relaes Internacionais (Org.), Universidade de Braslia. Curso de Introduo Cincia Poltica. Braslia: Universidade de Braslia, 1979, p.81. 52 O captulo dispe que: Art. 43. Para garantir a gesto democrtica da cidade, devero ser utilizados, entre outros, os seguintes instrumentos: I rgos colegiados de poltica urbana, nos nveis nacional, estadual e municipal; II debates, audincias e consultas pblicas; III conferncias sobre assuntos de interesse urbano, nos nveis nacional, estadual e municipal; IV iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano; Art. 44. No mbito municipal, a gesto oramentria participativa de que trata a alnea f do inciso III do art. 4o desta Lei incluir a realizao de debates, audincias e consultas pblicas sobre as propostas do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e do oramento anual, como condio obrigatria para sua aprovao pela Cmara Municipal. Art. 45. Os organismos gestores das regies metropolitanas e aglomeraes urbanas incluiro obrigatria e significativa participao da populao e de associaes representativas dos vrios segmentos da comunidade, de modo a garantir o controle direto de suas atividades e o pleno exerccio da cidadania.

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Art. 149. A poltica de desenvolvimento urbano, a ser executada pelo Municpio, assegurar: V a participao ativa das entidades comunitrias no estudo, no encaminhamento e na soluo dos problemas, planos, programas e projetos que lhes sejam concernentes;53

No decorrer da Lei, sobre os mais diversos aspectos de regulamentao do Municpio, aparece a necessidade de participao popular, como nos seguintes artigos: art. 5, Art. 158, art. 172, art. 174, art. 194, art. 218 e art. 267. O Plano Diretor Participativo de Fortaleza, Lei Complementar, n 062, de 02 de fevereiro de 2009, assim dispe:
Art. 3 - So princpios da Poltica Urbana: I - as funes socioambientais da cidade; II - a funo social da propriedade; III - a gesto democrtica da cidade; IV - a equidade. 4 - A gesto da cidade ser democrtica, incorporando a participao dos diferentes segmentos da sociedade em sua formulao, execuo e acompanhamento, garantindo: I - a participao popular e a descentralizao das aes e processos de tomada de decises pblicas em assuntos de interesses sociais; II - a participao popular nas definies de investimentos do oramento pblico; III - o desenvolvimento sustentvel; IV - o acesso pblico e irrestrito s informaes e anlises referentes poltica urbana; V - a capacitao dos atores sociais para a participao no planejamento e gesto da cidade; VI - a participao popular na formulao, implementao, avaliao, monitoramento e reviso da poltica urbana.

Avanando nas noes de participao, Wolkmer54 ressalta a importncia do pluralismo comunitrio-participativo, ou seja, a permeabilidade do sistema jurdico para incorporar e valorizar as produes normativas oriundas dos processos de organizao e participao popular, seja na regulamentao de situaes localizadas, seja na definio das diretrizes das polticas que impacto o espao, o ambiente e os direitos no meio urbano. Ainda que se apregoe pela discricionariedade da Administrao Pblica ao traar os contornos da poltica urbana, sabe-se que o interesse pblico prevalece a partir de critrios aferidos com o mximo de objetividade e consonncia com os valores constitucionais. A discricionariedade no exercida de maneira absoluta, mas dentro dos parmetros do ordenamento jurdico. Aprofundando-se no assunto, Melo considera superado o paradigma da estrita legalidade em face do novo paradigma da legalidade constitucional e da juridicidade, ou seja, a mera conformidade dos atos com a lei no basta mais na investigao dos atos administrativos, que devem passar tambm pelo crivo da noo de juridicidade, qual seja, da
53

FORTALEZA, CE. Lei Orgnica Municipal. Disponvel em <http://www.cmfor.ce.gov.br/imprensa/lorg.html>, acessado em 24.10.2011>, acessado em 25.07.2012. 54 Sobre o assunto, ver: WOLKMER, Antonio Carlos, Pluralismo Jurdico Fundamentos de uma nova cultura no Direito. 3 ed. rev. So Paulo: Editora Alfa Omega Ltda, 2001.

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compatibilidade dos atos administrativos com os princpios constitucionais, mitigando o mbito de discricionariedade do agende estatal. Em suas concluses, aponta que:
A reduo da atuao discricionria da Administrao pensada tendo em vista a necessidade premente da preponderncia de valores sociais, sobretudo, considerando relevante a supremacia do interesse pblico, ou mesmo do valor maior albergado por este, sempre relevando-se tambm o objetivo de um Estado Democrtico de Direito, que o alcance do bem-estar social, do bem comum, pelos seus cidados.55

Desta forma, mesmo o exerccio da discricionariedade deve-se afinar com exerccios democrticos e com os direitos preservados no ordenamento, sob pena de se qualificar como discricionariedade antijurdica e ilegtima. Destaca-se tal noo percebendo o reforo conferido ao direito participao cidad. Amplo o tratamento constitucional e infraconstitucional sobre o tema. O desafio desloca-se do reconhecimento deste direito para a instrumentalizao da poltica urbana que verdadeiramente incorpore uma participao real e legtima dos moradores. Neste sentido:
A questo que se impe como deve o municpio se organizar a fim de possibilitar o envolvimento de todos os interessados no processo de tomada de decises, o que pressupe o reconhecimento de um novo direito social, qual seja, o direito participao no planejamento urbano.56

O prprio Estatuto da Cidade elenca mecanismos democrticos de incidncia nas decises, assim como diversos outros dispositivos do orndenamento. Apenas sobre a proteo jurdica da posse, um dos elementos que compem o direito cidade, pode-se mencionar: o direito constitucional prescrio aquisitiva do bem atravs do uso, pela instituio da Usucapio, inclusive, da Usucapio Especial Urbana, com prazos reduzidos para facilitar acesso moradia, estabelecida no art. 183, CF/88; a legitimao da posse, instrumento previsto na Lei 11.977/09; concesso de direito real de uso, regulada pelo Decreto-Lei 271/67, art.7; concesso de uso especial para fins de moradia, regulada pela Medida Provisria n 2220/01 e a demarcao urbanstica de reas ocupadas para fins habitacionais, para realizao de regularizao fundiria, conforme Lei 11.977/09. O recorte deste trabalho no permite aprofundar o estudo de tais instrumentos, cabendo apenas registrar a participao como elemento central do direito cidade.
55

MELO, Ana Paula Lima de. O Novo Paradigma da Discricionariedade Administrativa. In: Germana de Oliveira Moraes. (Org.). Temas Atuais de Direito Administrativo. Fortaleza: ABC Fortaleza, 2000, p.65. 56 MENDONA, Claudia Augusta. Intervenes em reas de risco. In: ALFONSIN, Betania (Org.); FERNANDES, Edesio (Org.). A lei e a ilegalidade na produo do espao urbano. Belo Horizonte: Del Rey, 2003, p. 46.

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A seguir, desloca-se o debate para outro ponto relevante da compreenso deste direito: a sustentabilidade das cidades na compreenso dos conflitos socioambientais a partir das perspectivas da Justia Ambiental. 5 JUSTIA AMBIENTAL E O DIREITO CIDADE: UM ELO NECESSRIO O presente tpico tem por objetivo registrar pontos centrais da concepo de Justia Ambiental, investigando sua relao com o contedo do direito cidade, em busca de um parmetro de compreenso prtica do conceito de cidade socioambientalmente sustentvel. O direito cidade, fio condutor desta pesquisa, no se far adequadamente compreendido apenas sob uma tica urbanstica que no alinhe o modo de construo e degenerao das cidades com os aspectos sociais e ambientais que formam e so formados na complexidade das interaes urbanas. Desta forma, cumpre trazer algumas consideraes que costuram as dimenses dos conflitos socioambientais urbanos. A partir da dcada de 1980, nos Estados Unidos (e, posteriormente, em diversos outros pases), surge nas falas dos movimentos sociais e grupos de pesquisa, a apropriao do que se denomina por injustia ambiental urbana a denncia de que cabe s populaes economicamente vulnerveis a imposio dos maiores riscos ambientais na cidade, que tais riscos se relacionam com a estrutura socioeconmica de produo e injusta distribuio de recursos. Considera-se, portanto, que sobre os grupos sociais mais vulnerabilizados, seja pela fragilidade econmica, seja pela discriminao tnica ou racial, seja pela baixa experincia em organizao social ou pouca ingerncia institucional, recaem os maiores danos ambientais socialmente produzidos. Este fenmeno perpassa o desigual acesso aos recursos naturais, a desproporcional imposio de danos (degradao do solo, gua, ar, precariedade de reas ocupadas por famlias de perfil social de vulnerabilidade), a negao do direito informao e a privao sobre a ingerncia das decises polticas57. Inicia, portanto, uma compreenso que visa desmistificar a noo de que os danos ambientais atingem a todos igualmente e, ainda que, so produzidos por uma fora natural, desconectada da ao do homem e de seu modo de estruturao social. Questiona-se de onde vem os danos, como e por quem so produzidos e sobre quem eles recaem mais fortemente, conectando as dimenses do modo de produo socioeconmico com os conflitos ambientais.
O assunto abordado em ACSERALD, H., et. al., O que Justia Ambiental? Rio de Janeiro: Garamond, 2009.
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Partindo-se das primeiras experincias norte-americanas com o desenvolvimento da temtica, a partir de estudos sobre a vulnerabilidade social e ambiental de grupos etnicamente discriminados, configurou-se verdadeiro processo de difuso da noo de injustia ambiental, articulando diversos movimentos em torno dos princpios e estratgias que se formulam sobre a questo. O debate inicia sua consolidao no Brasil, quando movimentos, sindicatos, entidades e grupos de pesquisa articulam-se na constituio da Rede Brasileira de Justia Ambiental, no Colquio Internacional sobre Justia Ambiental, Trabalho e Cidadania realizado no campus da UFF em Niteri, de 24 a 27 de setembro de 2001. Neste Colquio, entidades que compunham a rede formularam Manifesto sobre Justia Ambiental, apresentando relevantes contribuies para o tema:
Entendemos por injustia ambiental o mecanismo pelo qual sociedades desiguais, do ponto de vista econmico e social, destinam a maior carga dos danos ambientais do desenvolvimento s populaes de baixa renda, aos grupos raciais discriminados, aos povos tnicos tradicionais, aos bairros operrios, s populaes marginalizadas e vulnerveis. Por justia ambiental, ao contrrio, designamos o conjunto de princpios e prticas que: a - asseguram que nenhum grupo social, seja ele tnico, racial ou de classe, suporte uma parcela desproporcional das conseqncias ambientais negativas de operaes econmicas, de decises de polticas e de programas federais, estaduais, locais, assim como da ausncia ou omisso de tais polticas; b - asseguram acesso justo e eqitativo, direto e indireto, aos recursos ambientais do pas; c - asseguram amplo acesso s informaes relevantes sobre o uso dos recursos ambientais e a destinao de rejeitos e localizao de fontes de riscos ambientais, bem como processos democrticos e participativos na definio de polticas, planos, programas e projetos que lhes dizem respeito; d - favorecem a constituio de sujeitos coletivos de direitos, movimentos sociais e organizaes populares para serem protagonistas na construo de modelos alternativos de desenvolvimento, que assegurem a democratizao do acesso aos recursos ambientais e a sustentabilidade do seu uso.58

Em contraponto a ilustrao dos casos de injustia ambiental, a perspectiva da justia ambiental visa superar tais contradies, integrando as esferas sociais e ambientais, garantindo o:
Direito a um ambiente seguro, sadio e produtivo para todos, onde o meio ambiente considerado em sua totalidade, incluindo suas dimenses ecolgicas, fsicas construdas, sociais, polticas, estticas e econmicas. Refere-se, assim, s condies em que tal direito pode ser livremente exercido, preservando, respeitando e realizando plenamente as identidades individuais e de grupo, a dignidade e a autonomia das comunidades. A noo de justia ambiental afirma, por outro lado, o direito de todo trabalhador a um meio ambiente de trabalho sadio e seguro, sem que ele seja forado a escolher entre uma vida sob risco e o desemprego. Afirma tambm
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Disponvel em <http://www.justicaambiental.org.br>, acessado em 24.07.2012.

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o direito dos moradores de estarem livres, em suas casas, dos perigos ambientais provenientes das aes fsico-qumica das atividades produtivas.59

Do exposto, tem-se pela urgncia em se incorporar uma noo ambiental politizada e crtica ao modo de produzir vigente. Para Jos Rubens Morato Leite, o novo Estado Constitucional Ambiental exige uma cidadania moderna, informada e pr-ativa60. Canotilho (1995, apud Leite, 2008):
As exigncias de justia ambiental reconduzem-se fundamentalmente proibio de discriminao ambiental. Por injustia ou iniqidade ambiental entende-se qualquer deciso, seleo, prtica administrativa ou atividade material referente tutela do ambiente ou transformao do territrio, que onere, em termos discriminatrios, indivduos, grupos ou comunidades designadamente pertencentes a minorias populacionais, em virtude de raa, situao econmica ou localizao geogrfica.61

A perspectiva da justia ambiental em muito se aproxima dos ditames do direito cidade, em especial nos pontos que valorizam: a participao popular e a organizao comunitria; a igualdade de acesso aos recursos naturais e artificiais, aos bens e servios; a perspectiva de uma redistribuio equnime e proporcional dos produtos sociais tantos os positivos quanto os negativos para a qualidade de vida; ainda, na coibio de aes arbitrrias e violentas que reduzam o direito a uma vida adequada. Democracia, Estado Social e Estado Ambiental estreitam-se no novo paradigma constitucional, conferindo tutela jurdica a esta nova ordem, que consagra valores sociais acima de um discurso meramente retrico, podendo-se extrair como exigncia da norma proeminente do ordenamento a proposio de um modelo de desenvolvimento que rejeita a reificao do homem e da natureza. 6 CONSIDERAES FINAIS Ao fim deste trabalho, sugere-se a importncia da temtica como objeto de estudo dos juristas, aprofundando os tpicos ora tratados. Traando paralelo entre os conceitos abordados e as motivaes dos conflitos sociambientais e fundirios urbanos, patente observar a injustia na qual se consolida a negao de direitos, expondo moradores de assentamentos urbanos exposio aos riscos
ACSERALD, H., op. cit., 2009, p. 16/17. LEITE, Jos Rubens Morato. Sociedade de Risco e Estado. In: Direito Constitucional Ambiental Brasileiro. CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes (Org.), LEITE, Jos Rubens Morato (Org.). 2 Ed. So Paulo: Saraiva, 2008, p. 159. 61 CANOTILHO, 1995, apud Id. Ibid., 2008, p. 158.
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ambientais, aliados s ms condies de habitabilidade e baixo grau de urbanizao de uma ocupao irregular; convivncia com reas inundveis, verdadeiros recipientes de dejetos poluidores, na ausncia de saneamento bsico. Ainda, suportam os riscos sobre a insegurana da posse e da moradia e a dificuldade em acessar a terra urbana; derivada desta, um acesso doloroso s reas rejeitadas pelo mercado, reas degradadas da cidade; desigualdade em acesso s informaes, s instituies, a compreenso de direitos, aos recursos naturais, equipamentos pblicos e, em ltima anlise, a uma cidade saudvel, que oferte qualidade de vida para todos os cidados, homens e mulheres detentores do direito a uma vida urbana digna. Diametralmente, tambm a alta vulnerabilidade e a baixa organizao social contribuem para ausncia do poder pblico e dos indicativos de urbanizao em um bairro. A falta de dilogo e ingerncia nas decises pblicas relaciona-se diretamente com a capacidade de acessar (e de exercer o direito a) a cidade. Como visto acerca da participao popular, emerge no pensamento urbanstico reflexes sobre a democratizao da gesto do espao. Em dissertao sobre o tema:
A gesto democrtica das cidades, corolrio da democracia participativa, tem sido apontada como a possibilidade de efetiva participao da populao nas decises do poder pblico no que se refere poltica urbana. Nesse sentido, a liberdade de informao, o controle social e a possibilidade de manifestao de opinio so fundamentais para sua efetivao. Do ponto de vista da justia ambiental, a participao popular um componente fundamental para a constituio de polticas de preservao e recuperao ambiental, bem como para o direcionamento de recursos pblicos para evitar que uma parcela da populao suporte conseqncias desproporcionais decorrentes da urbanizao.62

Neste contexto de desafios se coloca a questo acerca dos contornos e da aplicabilidade do direito cidade. O presente artigo finaliza com a hiptese de que a gesto democrtica e a incorporao da noo de justia ambiental e social constituem elementos essenciais na busca dos objetivos da poltica urbana constitucional. Destarte, a complexidade das questes estudadas deixa diversos pontos em aberto, convidando o pensamento jurista a se inclinar no estudo acerca dos instrumentos jurdicos e da concretizao destes conceitos na prxis forense.

FROTA, Henrique Botelho. Acesso a terra e injustia ambiental em Fortaleza/CE: A constituio de reas sociambientalmente vulnerveis na bacia do Rio Maranguapinho. Dissertao de Mestrado. Programa Regional de Ps-graduao em desenvolvimento e meio ambiente. Universidade Federal do Cear. Fortaleza, 2009, p.77.

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