POLTICAS PBLICAS EN VENEZUELA

2.1 Antecedentes de las polticas pblicas Venezuela El estudio de las polticas pblicas y de los principales actores encargados de traducirlas en resultados, primordialmente el Poder Ejecutivo, es ampliamente importante dentro cualquier sistema democrtico. El papel de la organizacin institucional del gobierno tambin se debe considerar clave para el rendimiento poltico, en la generacin de cambios y en las motivaciones para la modernizacin. En Venezuela, el proceso de polticas pblicas se remonta a partir de la dcada de los aos 80 cuando se inicia un proceso de modernizacin del Estado y de administracin pblica que se encuentra estrechamente vinculado al proceso de reestructuracin econmica que ha dado lugar a cambios de las polticas pblicas y en general en el marco institucional del Estado. La idea clave es tecnificar el aparato administrativo pblico, bajo un contexto de globalizacin donde se adoptan procesos que permitirn aplicar eficaz i eficientemente polticas de ajustes, de desregulacin, privatizacin, aperturas de capitales entre otros (Ochoa, 1999:75). Hasta ahora en Venezuela, las polticas pblicas evidencian ser aplicadas en una especie de ensayo y error, lo que hace que el Estado asuma las equivocaciones generadas por una mala conduccin. 34 2.2 Tipos de Polticas Pblicas Implementadas en Venezuela Actualmente la discusin en lo referente a las polticas pblicas tiene como eje principal los procesos de innovacin del Estado y la funcin de los diferentes gobiernos en la puesta en marcha de las mismas; de igual modo en las implicaciones de la reduccin del gasto pblico, la labor de las regulaciones y principios gubernamentales; y tambin esa habilidad de los gobiernos para dar la solucin pertinente a los problemas pblicos y encaminar a la sociedad hacia niveles de bienestar y desarrollo econmico positivo. Al respecto, en Venezuela existen un sin nmero de polticas pblicas en los distintos sectores que conforman el aparato pblico. Entre esta tenemos: 2.2.1 Polticas Econmicas: Puede definirse como la actuacin deliberada del gobierno, en el sentido de que se logren objetivos de naturaleza econmica, uniforme con otros fines no necesariamente econmicos, definidos al nivel ms amplio de la poltica publica. Paschoal R., Jos. (1991, p. 59).

En este sentido, las polticas econmicas se ponen de manifiesto para que se logren los objetivos en materia de economa, teniendo una definicin especfica de las mismas en la materia sealada por parte del gobierno. 2.2.2 Poltica Fiscal: Es el conjunto de medidas e instrumentos que toma un estado para recaudar los ingresos necesarios para la realizacin de la funcin del 35 sector pblico. Se produce un cambio en la poltica fiscal, cuando el estado cambia sus programas de gasto o cuando altera sus tipos impositivos. El propsito de la poltica fiscal es darle mayor estabilidad al sistema econmico, al mismo tiempo que se trata de conseguir el objetivo de ocupacin plena. 2.2.3 Polticas Monetarias: Es el conjunto de acciones emprendidas por el Banco Central con el propsito de regular la circulacin monetaria y, a travs de ella, incidir sobre el costo del dinero y la disponibilidad de crdito para todos los sectores de la economa. 2.2.4 Poltica Cambiaria: Es la cotizacin de una moneda en trminos de cambios de divisas; esta expresa el tipo de cambio nominal al real, que hay que dar para obtener una unidad en dlares. La cotizacin o tipo de cambio se determina por la relacin entre la oferta y la demanda de divisas. 2.2.5 Polticas Sociales: Segn el Centro de Estudio del Desarrollo CENDE (2004:62) El concepto de equilibrio social se afinca en la exigencia de lograr un balance adecuado entre el inters individual y el inters social, especialmente en lo relativo a la exclusin y marginalizacin de los ms dbiles, y procurar un vnculo nacional mejor y justo en la distribucin social de la riqueza y el ingreso nacional generado, de tal forma que el modelo resultante sea incluyente en la atencin de las necesidades de la poblacin. 36 A su vez, la solucin pacfica de los conflictos de intereses se centrar en el respeto al derecho de los ciudadanos, frente a una gestin pblica que deber ser la expresin del consenso como base de la legitimidad del Estado. El objetivo del equilibrio social es alcanzar la justicia social, y sus principios orientadores son la universalidad y equidad de los derechos, mejorar la distribucin del ingreso y riqueza, la participacin ciudadana y la corresponsabilidad.

El Plan de Desarrollo Econmico y Social de la Nacin (PDES: 2007-2013), propone abandonar las polticas de combate a la pobreza o la proteccin de grupos vulnerables, y propone en cambio fortalecer los espacios pblicos por y para el inters colectivo. El mismo surge como una respuesta del gabinete ejecutivo de operacionalizar los principios constitucionales. Se conform a partir del concepto del equilibrio que debe recuperar la nacin para consolidarse en s misma. Los objetivos estratgicos establecidos por el Plan de Desarrollo Econmico y social (PDES) para alcanzar la equidad social son bsicamente tres: (CENDE ,2004:63) 1) Universalizacin y equidad de los derechos sociales: garantizar el acceso a la educacin, la prosecucin de los estudios, la extensin de la cobertura, llevar adelante acciones dirigidas a la articulacin del sistema educativo con el sistema de promocin de bienes y servicios, atencin a los no escolarizados, y erradicacin del analfabetismo; garantizar el derecho a la salud, promoverla privilegiando la calidad de vida y la superacin de las iniquidades, crear un sistema pblico nacional de salud; desarrollar un sistema de seguridad social que rompa los esquemas laboristas, con pensiones 37 2) Reduccin de las brechas de riqueza: fortalecer la economa social, democratizar la propiedad de la tierra, generar empleo productivo, reestructurar el rgimen de remuneraciones en el sentido de vincular la remuneracin a los resultados econmicos y a la rentabilidad de las empresas. 3) La apropiacin de lo pblico como espacio de inters colectivo y construccin ciudadana incentivar el desarrollo de redes sociales, organizaciones de base, estimular la sociedad controladora de lo pblico, fomentar la corresponsabilidad ciudadana. En sntesis, se plantea el desarrollo de una economa social entendida como la democratizacin del capital y la expansin de actividades productivas desarrolladas por los sectores socialmente ms frgiles; escenario en el cual el Estado debe intervenir con polticas pblicas que faciliten el acceso a los recursos financieros, fsicos y tcnicos, y que promuevan nuevas formas para fortalecer la economa social, como seran la democratizacin de la propiedad de la tierra, generacin de empleo productivo, reestructuracin del rgimen de remuneraciones en el sentido de vincularlas a los resultados econmicos y a la rentabilidad de las empresas con formas de propiedad distintas (microempresas, empresas comunitarias, campesinas y cooperativas).

Se integra as el conjunto de la legitimidad de la democracia, la estabilidad poltica y la eficiencia econmica. Finalmente, se expresa la necesidad de darle atencin especial a la poblacin en pobreza extrema. 38 An cuando en Venezuela se evidencian varios tipos de polticas pblicas, para efectos de esta investigacin vamos a hacer nfasis slo en tres de ellas, las cuales son: polticas pblicas en materia de salud, educacin y seguridad. 2.2.6. Polticas de Salud De acuerdo a la Organizacin Mundial de la Salud 2000, las polticas de salud son importantes porque afectan directa o indirectamente todos los aspectos de la vida cotidiana, las acciones, los comportamientos y las decisiones. Pueden prohibir conductas que se perciben como riesgosas, alentar las que se consideran beneficiosas, proteger los derechos y el bienestar de algunas poblaciones, impulsar ciertas actividades o proporcionar beneficios directos a los ciudadanos necesitados. Las polticas reguladoras pueden definir acreditaciones profesionales, establecer controles de precios para los bienes y servicios, determinar criterios de calidad, seguridad y eficacia para los servicios de la salud, y abordar cuestiones de regulacin social, tales como las relacionadas con la seguridad social y ocupacional, la inmunizacin, los alimentos y medicamentos, y la contaminacin ambiental. 2.2.7. Polticas de un Equilibrio Poltico Venezuela vive una transicin. La construccin de una Venezuela desarrollada tiene que incorporar en su haber un conjunto considerable de transformaciones institucionales. Se tiene que estructurar un sistema poltico que abarque la totalidad de la nacin y que concuerde con el proyecto constitucional de manera efectiva.

De esta manera establecer una democracia social de derecho y justicia y logrando en la practica una vida colectiva basada en la libertad, la igualdad, la solidaridad y la equidad. En lneas generales el Plan de Desarrollo Econmico y Social de la Nacin hace referencia al principio de participacin, que atraviesa la Constitucin de Repblica Bolivariana de Venezuela, significa adems de ampliar y complementar a la democracia representativa, lograr que exista, entre eleccin y eleccin de los representantes, un mayor control de parte de la sociedad sobre los asuntos que los afectan directamente y dotar al Estado de mecanismos de ajuste y retroalimentacin constantes, lo que hace que la velocidad

de seguimiento, evaluacin y ajuste de las polticas estatales sea mayor, fortaleciendo su capacidad de adaptacin y como consecuencia, de competitividad. La participacin no slo amplia el ejercicio de la democracia, sino que es un requerimiento funcional que garantiza una mayor gobernabilidad a un Estado que cada da debe dar respuestas a una realidad compleja, con un alto grado de diversidad. El Principio de corresponsabilidad es complementario al de participacin, los ciudadanos deben contribuir y formar parte de la solucin de los asuntos que los afectan directamente. Para construir la democracia bolivariana se proponen tres objetivos fundamentales: consolidar la estabilidad social, desarrollar el nuevo marco jurdico institucional y contribuir al establecimiento de la democracia participativa y protagnica, para lo cual es necesario desarrollar la capacidad estratgica de regulacin y gestin del Estado, una gestin pblica que acte en base a resultados y no de procedimientos, una alta capacidad de negociacin y concertacin del Ejecutivo, fortalecer el Estado de Derecho, una organizacin administrativa gil y transparente, garantizar la participacin 40 ciudadana, construir el Estado Federal Descentralizado y establecer sistemas de rendicin de cuentas. 2.2.8 Poltica Territorial Las lneas generales del Plan de Desarrollo Econmico y social de la Nacin alegan en su contenido: La desconcentracin del pas como objetivo requiere un proceso de modificacin del patrn de poblamiento, produccin, inversin, distribucin y recaudacin solo concebible a mediano y largo plazo. En tal sentido, este objetivo forma parte del Proyecto Nacional de largo plazo y la estrategia para alcanzarlo se sustenta en la definicin de ejes territoriales, que darn lugar a un nuevo equilibrio del territorio, y por ende a un nuevo concepto de su ordenacin, y en la difusin y diversificacin de la actividad productiva en las zonas ms idneas de esos ejes, con objeto de fijar en ellas un mayor volumen de poblacin, garantizndole unas condiciones de calidad de vida dignas. La dinmica productiva implcita, busca el aumento de la diversificacin de la produccin del pas y, en lo posible, de la regin que soporte la poblacin, con la finalidad de incrementar el poder adquisitivo y procurar mayores oportunidades de empleo. La formacin de recursos humanos y la promocin de actividades atendiendo a las potencialidades y limitaciones de especializacin de cada regin, con asistencia tcnica y financiera sern dos pilares importantes en esta estrategia.

Se procurar un mayor bienestar y calidad de vida a los habitantes de la red de centros poblados ubicados en los ejes de desconcentracin, impulsando el mejoramiento de los servicios pblicos tales como sanidad, educacin, vivienda, infraestructura urbana, bajo el concepto de densificar 41 y eliminar paulatinamente la visin de ciudad extendida. El desarrollo regional incorporar una dimensin ambiental, en su doble vertiente de proteccin del patrimonio natural y de factor cada vez ms importante para el desarrollo econmico y social en las sociedades avanzadas en el presente y cargado de posibilidades de generacin de riqueza en el futuro ms inmediato. Los recursos naturales y de ambiente no deben contemplarse slo desde la perspectiva de su conservacin que es fundamental, por supuesto, sino tambin como recurso que hay que incorporar a la calidad de vida y al proceso de desarrollo. Hay que pasar de una concepcin puramente utilitaria o defensiva a una actitud positiva. La rentabilidad social y econmica de los recursos naturales y del ambiente del pas, en un contexto de desarrollo sostenible, puede ser no slo una de las mejores formas de colaborar a la desconcentracin, sino tambin de colaborar a la diversidad productiva mediante la potenciacin de la industria y los servicios relacionados con el ambiente y todo lo que ello supone.

Una poltica pblica es la expresin formalizada de la voluntad del gobierno. Es la mediacin entre un proyecto de sociedad y estado con la accin especfica de un gobierno. Sin embargo, ms que un flujo de decisiones y acciones o una directriz que seala un gobierno, las polticas pblicas dan cuenta del grado de control efectivo que tiene el gobernante sobre las instituciones y la sociedad que gobierna, igualmente las polticas pblicas sealan la direccin que sigue un gobernante al ejercer su facultad de gobernar. En relacin a las polticas pblicas, vamos a encontrar diversos enfoques e ideas sobre qu entender por poltica pblica, cmo desarrollar su trazado y el control de su gestin. Los conceptos sobre polticas

pblicas se mueven entre la definicin de las polticas pblicas como grandes macro lineamientos y quienes las conciben como respuestas puntuales y especficas a las demandas sociales. Algunas lneas de anlisis sobre polticas pblicas son: i. Los anlisis de la formacin racional, que privilegian la capacidad de las autoridades para predecir y para utilizar los fines y los medios ms adecuados a sus propsitos. ii. Los anlisis de la interaccin social, que privilegian la comunicacin como forma clave de interaccin entre los ciudadanos y el gobierno en la formacin de polticas.

iii. Los anlisis de la formacin transaccional, que consideran que no existe racionalidad plena y que en su lugar la experiencia, el ajuste continuo de ensayo-error, ocupan el lugar principal en la elaboracin de las polticas. iv. Los anlisis del trazado integral, que combinan la formacin y el anlisis de las polticas como recurso para articular los distintos actores y sectores responsables de las polticas. Todos los enfoques o anlisis parten de supuestos como: Se supone que el estado cubre a toda la nacin y est en todo el territorio y que los principios y valores institucionales son conocidos, aceptados y practicados por todos los ciudadanos Se supone que en las organizaciones pblicas el poder es descentralizado, que existe una plena identidad entre los objetivos de los funcionarios y los objetivos de la organizacin, y que los dirigentes tienen toda la autonoma para asignar los recursos y orientar las organizaciones en la direccin deseada. La mayora de las veces, los anteriores supuestos no se cumplen en su totalidad y mucho menos en sociedades como las latinoamericanas y la venezolana en particular, donde el avance del proyecto de revolucin aun no logra transformar la inercia del aparato de estado en prcticas eficaces y eficientes de gestin pblica. Pero las polticas pblicas, su trazado y el control de su gestin, no se dan en el vaco, por el contrario estn ntimamente ligadas al tipo de cultura poltica y de aparataje institucional existente, es decir, el tipo de rgimen poltico. Esto impone condiciones e impactos en la elaboracin de las polticas pblicas. Existen diferencias de elaboracin de polticas entre los pases con regmenes slidos y estables y los pases con regmenes frgiles o en proceso de consolidacin. De lo anterior se pueden valorar tres tipos de pases segn su rgimen poltico: i. Pases de Rgimen Tipo I. Cobertura del Estado sobre la nacin y el territorio. Plena

institucionalizacin del orden. La estabilidad en la funcin estatal conduce siempre a la estabilidad de la funcin gubernamental. (Estados unidos, Alemania, Francia, Suiza, Suecia) ii. Pases de Rgimen Tipo II. Pases en donde, a pesar que el Estado tiene pleno control territorial, la existencia de fisuras en el orden institucional, o la existencia de nuevos rdenes polticos en consolidacin, configura una situacin en que la estabilidad estatal no siempre conduce a la estabilidad gubernamental, es el caso de Venezuela, donde el nuevo orden revolucionario, busca una ruta para fortalecer un aparataje institucional coherente con el proyecto de transformacin, situacin mucho ms compleja cuando se ha enfrentado una estrategia desestabilizadora desde la derecha golpista, que desafa permanentemente la institucionalizacin del nuevo orden.

iii. Pases de Rgimen Tipo III. Pases en donde la incapacidad del Estado para cubrir todo el territorio o para lograr la institucionalizacin del orden, configuran una situacin en la que la inestabilidad estatal siempre conduce a la inestabilidad gubernamental. La fragilidad poltica e institucional le impide mantener la unidad del poder poltico y la unidad de accin de sus instituciones, un ejemplo tpico es la sociedad colombiana. Segn el tipo de rgimen poltico, encontraremos el grado de autonoma que tienen los gobernantes para estructurar sus polticas. Es decir, la gestin pblica est en relacin directa con el grado de unidad del poder poltico institucionalizado. La particularidad del tiempo poltico venezolano, sumado a los rasgos de la cultura poltica heredada, configuran una serie de nudos crticos, que desafan cualquier intento racional de trazado y control de gestin de las polticas pblicas. Dentro de estos nudos crticos encontramos: -Rigidez e inercia en los procesos. -Incapacidad para partir, en el trazado de las polticas, desde la consulta directa con el grupo de inters, priva el trazado tecnocrtico, antes que el poltico. Una mirada de la evaluacin y el control de gestin como riesgo y castigo, no como aprendizaje y comunicacin poltica sobre los logros. Subsiste una cultura autoritaria en los flujos del poder y la comunicacin dentro de las instancias de la gestin pblica, el director que grita, que no se comunica, que todo lo quiere para ya sin racionalidad de soporte, es un men cotidiano en las oficinas pblicas.Los funcionarios eluden responsabilidades a travs de mtodos poco ortodoxos. Un alto nmero de funcionariado ve al estado como botn, no como servicio pblico. Validacin social del atajo y del por debajo.

Tales nudos crticos afectan la gestin eficaz y eficiente de las polticas pblicas. Es importante el desarrollo de sistemas racionales y reglados de planificacin y control de gestin, pero es necesario tambin abatir estos nudos crticos. En Venezuela, hemos avanzado en la construccin de un sistema de planificacin articulado a los planes de desarrollo y a los planes operativos anuales de inversin (POAI), el problema est en la real coherencia entre estos dos instrumentos, se supone que el plan estratgico contiene los proyectos Estructurantes y el Plan Operativo Anual los desarrolla en clave operativa, sin embargo, en junio de cada ao encontramos a los tecno- burcratas sentados inventando proyectos desde la racionalidad de canalizar el presupuesto. El

POAI, no surge del dilogo participativo con las comunidades territoriales, ciudadanas o de expertos, surge desde una lgica de enclave que se auto reproduce. Lo importante es que el debate se coloca cada da ms en el centro de la agenda pblica, toda la inteligencia social nacional de hoy, busca rutas de transformacin en esta importante esfera de la sociedad. Pero no lo lograremos sin balancear el conjunto social hacia un protagonismo cada vez ms ascendente de los diversos actores sociales, hoy ms que nunca la gestin pblica debe realizarse desde formas de actuar comunicativa, antes que de influjo unilateral y tecnocrtico. De nuevo, el sujeto popular est llamado a ser protagnico en un dilogo abierto con el saber tcnico para encontrar las alternativas.