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Lvolution des dpenses publiques en France: loi de Wagner, cycle lectoral et contrainte europenne de subsidiarit Gervasio Semedo
L'Actualit conomique, vol. 83, n 2, 2007, p. 123-162.

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LActualit conomique, Revue danalyse conomique, vol. 83, no 2, juin 2007

Lvolution des dpenses publiques en France: loi de Wagner, cycle lectoral et contrainte europenne de subsidiarit*

Gervasio SEMEDO Groupe dtudes et de recherches sur la coopration internationale et europenne Universit de Tours

Rsum La loi de Wagner avance lide de gouvernements dpensiers sadaptant la demande sociale; les dpenses publiques suivent lvolution du PIB et ne rencontrent pas de freins en priode de rcession. La vrification empirique du lien positif entre dpenses et PIB dans le cas de la France nest pas valide. Les gouvernements successifs ont reconduit depuis plus dun quart de sicle des dpenses passes, indpendamment de lidologie partisane avance, et nont donc pas eu des logiques de redistribution mais plutt dallocation optimale des ressources au sens de la rduction globale des cots de production avec comme objectif la comptitivit internationale. Les logiques de regroupement dactionnariat clat et les privatisations ont concouru cette option supply side et les cycles lectoraux dalternance politique nont pas marqu des diffrences significatives de comportements entre gouvernements de gauche et gouvernements de droite. De mme, ladhsion lUnion europenne na pas de manire nette court terme empch des fluctuations de la dpense, non observes dans un raisonnement de long terme, mais la rvolution dans lmission de la dette, la constitution de noyaux durs, le refus du financement montaire des dficits constituent la lecture adquate du lien peu robuste des dpenses publiques par rapport au PIB en France et laissent penser, avec la loi de Wagner, que les gouvernements de la France nont pas eu comme proccupation la dfense dun revenu moyen. Abstract Adolph Wagner advances the idea that public expenditure follow the evolution of GDP. This long-run relationship, qualified as low, is not verified here in the case of France. Therefore, we include other variables and particularly political facts like electoral cycles and budgetary constraints imposed by the European Union, to explain the dynamic of public expenditure in France. The successive French governments followed for more than one quarter century the trend of last expenditure independently of their ideology and
___________ * Nous tenons remercier les professeurs Jean-Franois Nivet, Claude Mathieu, Sad Souam de lUniversit de Tours, les doctorants Marius Mends, Ferdinand Bararurunza et les arbitres ano nymes de cette revue. Cet article a bnfici des commentaires des professeurs Claude Dischamps (Paris II) et Kandzija Vinko (Croatie) au 54e Congrs des conomistes de langue franaise (AixMarseille 23 au 25 mai 2005). Enfin, ma reconnaissance Malk Bensafta pour une relecture attentive de la version finale.

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thus did not have goals of redistribution, but rather of optimal allowance of the resources, according to an international competitiveness objective. The electoral cycles did not mark significant differences between the conservative governments and the left ones. The revolution in the emission of the debt, the constitution of hard cores with privatization, the refusal of the monetary financing of the deficit contributed to this option supply side.

Introduction Lanalyse normative et conjoncturelle des dpenses publiques a pendant longtemps prvalu dans les tudes franaises de finances publiques (Gubian, 1991). Sans la disqualifier, parce que ltat a une activit conomique qui lui est propre et utile la collectivit, il est possible de la complter en cernant les comportements de ltat en matire daffectation de ses ressources long terme1. Ces comportements donnent une perspective empirique propre la validation de la loi de Adolph Wagner (1835-1917)2 ou leffet de dplacement de Peacock et Wiseman (1961), donnant un poids considrable des chocs historiques imprvisibles (guerres, carts significatifs de productivit, chmage structurel). Dans cette tude, nous faisons le choix de nous interroger sur la contribution de Wagner, pour savoir si le taux de croissance du PIB doit bien reflter et rsumer les tendances de long terme. La loi de Wagner (1893), malgr sa simplicit, a t lobjet de nombreux tests conomtriques visant dterminer llasticit des dpenses publiques par rapport au PIB en termes nominaux, rels et avec des niveaux de diffrenciation multiples bases sur des variables annuelles ou dsagrges temporellement. Il faut mentionner que la plupart des tudes sur le lien entre dpenses publiques et PIB comme celles de Afxentiou (1986), Afxentiou et Serletis (1996), Wolde-Rufael (1997) ont rencontr des difficults relatives la stationnarit des variables et/ ou ont trouv une faible causalit partir de rgressions par la mthode des moindres carrs ordinaires. Lalternative a t dutiliser les tests par contgration, mais les perspectives ne sont pas des plus concluantes et permettent davoir un point de vue critique par rapport cette relation de long terme. Dans cette mouvance, les travaux de Legrenzi et Milas (2002), portant sur des donnes annuelles de lItalie et sur la priode 1959-1996, invitent plus dhumilit en expliquant lcart entre la thorie et les faits: 1) des sries longues par pays ou groupes de pays ne sont pas toujours disponibles; 2) les sries ne sont pas toujours suffisamment dtailles mensuellement ou trimestriellement; 3) elles ne sont pas homognes dun pays lautre parce que saisies sur des bases diffrentes (diffrenciation des indices de prix et des annes de rfrence); 4) les techniques de comptabilit nationale ne sont pas identiques.

___________ 1. Notre proccupation nest pas de donner un vrai modle de lconomie franaise. 2. Voir Musgrave et Peacock (1962) pour un expos original de la loi de Wagner.

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Lindpendance relative des dpenses publiques par rapport au PIB, dans le cas de la France, peut alors sexpliquer par les modles dits de supply side, avec lhypothse que les pouvoirs publics cherchent minimiser globalement les cots de production des entreprises, en diminuant les prlvements obligatoires et/ ou les dpenses publiques quils compenseraient par un financement taxant davantage les mnages; lanalyse de la rpartition des revenus ou des recettes fiscales serait alors intressante mobiliser. Lapproche chercherait galement montrer que des facteurs denvironnement (discipline budgtaire des pays proches, mondialisation et comptitivit) et de complmentarit entre secteur public et priv (renforcement des investisseurs institutionnels) influeraient sur le niveau des dpenses publiques, et quen dehors de telles contraintes, les politiciens auraient peut-tre agi dans le sens dune augmentation discrtionnaire des dpenses publiques. Ainsi, au lieu dexaminer lexistence dlments pertinents de demande dans la croissance des dpenses, il est possible de sinterroger sur lallocation optimale des ressources de ltat et sur la composition des dpenses malgr des changements de gouvernements nayant pas les mmes prfrences partisanes mais qui sont tous attachs aux accords consacrant la participation et lengagement de la France lUnion conomique et montaire europenne. En dautres termes, en plus de la relation structurelle, il convient dexpliquer les fluctuations de la dpense court terme rsultant de faits politiques et institutionnels. Dans cet article, nous allons restituer tout dabord lanalyse originelle de Wagner que nous allons tester dans le cas de la France: dune part la relation la plus simple est examine avec lintroduction de retards (lags), et dautre part les facteurs dmographiques sont introduits pour vrifier si les pouvoirs publics ont un objectif de maintien dun revenu par tte moyen en utilisant les dpenses publiques en France. Dans ce travail, la question rcurrente est celle-ci: les politiciens agissent-ils seulement pour leurs intrts ds quils ont le pouvoir confr par les alternances politiques ou tiennent-ils compte des lments denvironnement propices ou non leurs actions, notamment des facteurs institutionnels et de comptitivit conomique? La loi de Wagner prend sa source dans les tentatives dexplication de lindustrialisation russie des pays occidentaux et de leur complexit croissante rsume dans le terme dveloppement; les facteurs de demande et de croissance des marchs sont alors pertinents y compris la dpense gouvernementale. Les tests empiriques divers ont t proposs et reposent sur des hypothses et des dmarches empiriques prcises. Il convient dexpliquer donc les dmarches mthodologiques sous-jacentes la loi aprs son expos (premire section) avant den arriver la validation simplifie de la loi teste sur lconomie franaise (deuxime section) du premier trimestre de 1978 au premier trimestre de lanne 2003 (soit au total 101 observations tant pour la variable explicative que pour la variable exogne). Ceci sera complte dune part par un test pondrant les variables dfinies par lvolution de la population dans une perspective annuelle et dautre part en exa-

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minant limpact du cycle lectoral sur les dpenses publiques sous lclairage des vagues de privatisations et de la contrainte de subsidiarit impose par les accords de Maastricht de 1992. 1. La loi de Wagner: dimensions thoriques, mthodologiques
et conomtriques

La taille du secteur public trouve des explications multiples, contraires la tradition keynsienne normative et, selon Wagner, elle est dtermine par le besoin dindustrialisation ainsi que de croissance (section 1.1). Des modles conomtriques choisis dans cette tude (section 1.2) permettent de prciser la relation structurelle dpenses publiques-PIB. 1.1 Taille croissante du secteur public dans des approches positives La loi de Wagner est prcise (section 1.1.1) puis amende avec lintroduction de faits politiques (section 1.1.2) mais elle reste indispensable dans lexplication du lien structurel entre les dpenses publiques et le PIB (section 1.1.3). 1.1.1 La loi de Wagner Lapproche originelle de Wagner part du constat, quau XIXe sicle, dans les nations occidentales en voie dindustrialisation, les dpenses publiques croissent plus vite que lactivit conomique globale. La rgularit de cette tendance en Europe lamne qualifier cette observation empirique de loi: llasticit des dpenses publiques par rapport au PIB est suprieure lunit pour les principaux pays de ce continent. Trois explications sont alors avances par lauteur sur la valeur frquente de cette lasticit. La premire repose sur la place croissante des dpenses de fonctionnement: lindustrialisation conduit davantage de complexit dans lactivit conomique, exigeant des formes nouvelles dorganisation de la vie collective, pro voquant des dpenses accrues pour ladministration gnrale, la police, larme, les renseignements gnraux, les services secrets bref pour les activits rgaliennes de ltat gendarme. La deuxime justification invoque le besoin de services collectifs ncessaires la formation du capital humain (culture, ducation de base, formation des travailleurs, action sociale, sant) indispensable lacclration de lindustrialisation et de la croissance. Enfin, lindustrialisation requiert des changements technologiques et exige des investissements dune importance telle que seul ltat est en mesure de les raliser (infrastructures lourdes) ou daider leur ralisation (rseaux ferroviaires). La dmarche de Wagner nest pas loin dentriner que la demande, par extension la taille du march intrieur, principalement la dpense publique et les externalits propres cette dpense, contribuent la croissance et au dveloppement. Ainsi, largumentation reposant sur la complexit croissante de lactivit conomique implique une prise de position normative concernant le rle de ltat. Wagner

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va au-del de ltat gendarme parce quil prend en compte dans son analyse des externalits et des dfaillances de march dans la fourniture de services collectifs. A posteriori, nous pouvons dire maintenant que sa dmarche est en phase de celle des thoriciens de la croissance endogne (Villieu, 1998)3. 1.1.2 Les limites et extensions thoriques non keynsiennes de la loi de Wagner Nanmoins, il convient de souligner avec Kuznets (1955)4, au regard de lexp rience des pays en voie de dveloppement et de sa courbe en U renvers, que lindustrialisation et la croissance peuvent initialement aggraver les ingalits puis ventuellement savrer socialement profitables. Encore que, le statut de cette hypothse, impliquant quil nest pas ncessaire daccompagner les stratgies de croissance par des mesures redistributives via des dpenses publiques, la correction des ingalits saccomplissant naturellement, mrite dtre examin empiriquement. A contrario, la remise en cause de cette relation dterministe nexonre pas les tats des pays en voie de dveloppement (PVD), comme ceux des pays dvelopps, dune rflexion sur la justice sociale, surtout lorsque laugmentation de la pauvret, suite au creusement des ingalits et labandon de politiques conomiques, finit par tre coteuse en termes de croissance future (Alesina et Perotti, 1994). galement et a posteriori, nous pouvons nous interroger sur la validit dune telle loi pour les conomies postindustrielles et pour les PVD en gnral. En effet, par exemple, pour des pays et territoires comme Hong-Kong, Singapour et Taiwan, ayant connu lindustrialisation et des forts taux de croissance, ltat na pas t omniprsent. Dautres PVD lasticit leve des dpenses publiques par rapport leur PIB ont eu des performances mdiocres de noircissement de leur tableau dchanges interindustriel et de taux de croissance, et mme dans certains cas ont enregistr un dveloppement du secteur services au dtriment dactivits industrielles. Dans quel sens, doit-on alors comprendre lintervention croissante de ltat dans lactivit conomique? lvidence, la mesure mme de cette intervention par lagrgation des diverses dpenses publiques ne saisit pas cette complexit croissante de manire satisfaisante et ltendue des services publics qui ne sont pas en totalit assurs par ltat, Nous ne pouvons que nous contenter des indices quantitatifs disponibles tout en acceptant notre parcelle dignorance: en aucun cas, par exemple, les cots et les gains de la rgulation conjoncturelle ne sont inclus dans la mesure des dpenses publiques et des dficits publics (Peacock et Scott, 2000).
___________ 3. La majorit des modles de croissance endogne partent de la critique du modle noclassique de Solow (1956) avec des auteurs comme Romer (1986), Lucas (1988), Aghion et Howitt (1992) Elles reconnaissent limportance des rendements croissants, des externalits du capital, y compris humain, des biens publics; elles intgrent les thories du dveloppement et les analyses schumptriennes des innovations et montrent que les politiques publiques peuvent complter les dcisions dcentralises des agents conomiques. 4. Au Brsil, class pourtant parmi les pays mergents, le quintile (20%) de la population la plus riche reoit 67,5% du revenu total et 30 fois plus que le quintile le plus pauvre. La courbe de Lorenz du Brsil sloigne de la ligne dgalit parfaite et elle est bien incurve vers le bas, alors quelle est morte pour les pays dvelopps (voir Banque mondiale, 2004, Rapport sur le Dveloppement).

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Au-del de laspect normatif et de la question de la mesure des services publics, Peacock et Wiseman (1961), sintressant au cas de la Grande-Bretagne pour expliquer la liaison dpenses publiques et PIB, ont soulign que lanalyse de Wagner nglige linfluence exerce sur les dpenses publiques par les risques de guerre, les conflits sociaux, les crises politiques, les chocs durables (de productivit, de chmage); leur contribution complmentaire met en lumire le concept deffet de dplacement. Pour eux, lorsque ces ruptures historiques se produisent, il est constat une augmentation considrable du rapport des dpenses publiques au PIB et lavenir il ne faut plus sattendre une baisse significative dun tel rapport permettant de revenir la situation davant-crise. Quels sont leurs arguments? Tout dabord, toute dpense publique est assortie dune contrainte de financement associe aujourdhui ou demain limpt et elle ne peut tre illimite en montant: il existe une charge fiscale maximale tolrable par les contribuables5. Ensuite, il est acceptable que les projets daugmentation notable des dpenses publiques en priode dabsence de crise se heurtent la rsistance de la population lgard de laccroissement de la charge fiscale correspondante. Par contre, les pouvoirs publics arrivent imposer aux citoyens lide de lutilit dune augmentation des dpenses publiques en priode excessivement trouble et leffet de dplacement est constat: les modalits diverses de financement des dpenses, y compris la taxe inflationniste, sont mobilises et les montants des dpenses, de limpt, de lemprunt augmentent sensiblement. Enfin, le calme revenu, les dpenses publiques se rduisent de peu et ne rejoignent plus leur niveau initial. Ltat serait donc opportuniste et peu enclin respecter la norme de lissage fiscal qui consiste pargner en priode de croissance et soutenir la demande en priode de rcession tout en respectant sa contrainte intertemporelle dquilibre budgtaire prconise par les noclassiques. Dans cette optique, il est comprhensible que les pouvoirs publics soient contraints par le march politique et calculent leur rlection. Ils sont prudents en priode de stabilit et naugmentent pas les dpenses publiques de manire inconsidre. Sil se produit un cart important entre les niveaux actuels et passs des dpenses publiques, cest quil sest produit une crise. Cette augmentation peut tre indpendante de la volont des gouvernements ou loccasion pour ces derniers damener les dpenses un niveau dsir dans un contexte o le cot lectoral dun alourdissement fiscal baisse6. Lcole des choix publics (Buchanan, 1977) donne une thorie gnrale dune telle approche expliquant la croissance du secteur public en sappuyant sur deux concepts: lillusion budgtaire des agents et le choix par les pouvoirs publics de

___________ 5. Cette hypothse est plausible: dans le cas des tats-Unis, la protestation fiscale est rgulire comme mode daction politique; en Europe, les pressions des partis populistes comme aux PaysBas et en Autriche en tmoignent. 6. Ce constat justifie la deuxime partie du travail mobilisant des faits institutionnels et politiques appliqus la France. Les fluctuations de court terme des dpenses publiques trouvent des explications multiples.

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politiques de stabilisation asymtriques. Les lecteurs sont victimes de myopie intertemporelle, car ils surestiment les avantages ponctuels daugmentation des dpenses et sous-estiment le poids des impts venir. Pour plaire ces lecteurs fiscalement abuss, lopportunisme des politiciens consiste se plier leurs prfrences. Si les autorits politiques sempressent daugmenter les dpenses au cours du cycle lectoral, elles sont peu disposes les diminuer ou crer des excdents la fin de difficults conomiques, do leur choix de politique asymtrique. La thorie de la nouvelle conomie publique, comme les prcdentes de Wagner, Peacock et Wiseman, considre que ltat est une organisation sensible aux besoins des citoyens et qui cherche transformer les prfrences des lecteurs en dcisions budgtaires ds que des possibilits soffrent aux politiciens responsables des dcisions budgtaires. De ce point de vue, ltat nest pas toujours proccup par lampleur du dficit budgtaire et de la rpartition des dpenses publiques (thse dite du responsive government) tout en devant faire des arbitrages l o existent des contraintes de financement. 1.1.3  Les contributions demand side et la pertinence de la loi de Wagner dans lexplication structurelle du lien entre les dpenses publiques et le PIB Lide que ces approches ont en commun une explication demand side de la croissance des dpenses publiques est donc soutenable. Sur le plan empirique, de telles dmarches signifient une lasticit de la dpense publique par rapport au PIB suprieure lunit. galement, il faut remarquer que les pisodes de crise majeure au sens de Peacock et Wiseman peuvent trs bien tre perues dans les variations du PIB, et quen consquence les chocs de productivit, les conflits durables sont rsumes dans le PIB, Lorsquelles se manifestent, les fluctuations des dpenses publiques court terme peuvent donner des lasticits ngatives. Enfin, la passivit des pouvoirs publics intrinsque ces thories mrite dtre approfondie. En effet, les pouvoirs publics peuvent trs bien afficher et poursuivre un objectif de baisse des dpenses. Ils peuvent transfrer certaines dpenses dautres chelons local et fdral, comme nous le voyons, avec la subsidiarit lchelle europenne. Dans quelle mesure, les lecteurs restent-ils toujours indiffrents lampleur et la composition des dpenses publiques et des dficits budgtaires jusqu ne pas sanctionner lectoralement les gouvernements dpensiers au risque de dire que ces derniers sont ternels? En dpit donc de lexistence de freins administratifs, politiques et institutionnels, il est tout fait dfendable en labsence dune vrification de la relation de long terme, satisfaisante du reste pour lapproche de type demand side des dpenses publiques, de supposer que ltat peut avoir des objectifs comme celui dinflchir les dpenses la baisse ou de les maintenir un niveau dsir pour un ensemble de raisons qui consacrent partiellement son autonomie par rapport aux groupes de pression. Dans ce mme ordre dides, ltat est toujours le reflet dun environnement institutionnel ncartant pas pour autant sa volont propre den dformer les rgles: la logique partisane de ltat est valide jusqu un certain degr.

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1.2 Dmarches mthodologiques et choix des modles tester Nous prcisons en premier la nature et la source des sries mobilises ainsi que les prcautions mthodologiques usuelles leur exploitation (section 1.2.1) puis les choix de tests appropris la validation de la loi de Wagner au sens large permettant de saisir, par exemple, lamlioration de la rpartition des revenus tout en prsentant les hypothses conomtriques retenues dans ce travail (section 1.2.2). 1.2.1 Nature, source des sries et conditions de leur exploitation Les sries utilises concernent dabord les dpenses publiques de lEtat7 et le PIB en donnes trimestrielles sur la priode 1978-2003, aux prix de 1995 en volume. Ensuite nous mobilisons ces mmes donnes sur une base annuelle et sur la mme priode et tenant compte de lvolution de la population franaise. Lensemble des sries est fourni par lINSEE. Les dpenses publiques et le PIB sont valus en milliard deuros constants et la population estime en millions dhabitants. Par ces hypothses, nous voulons simplement tester lindpendance ou non de deux catgories de sries existantes ou calcules partir de donnes disponibles. Lobservation trimestrielle et annuelle des variables concernes8 ncessaires ltablissement de la relation long terme nous conduit galement nous interroger sur leur stationnarit avec le test ADF (Dickey-Fuller augment). Sont-elles contgres niveau ou avec diffrenciation lorsque nous utilisons le test de Johansen et le ratio du maximum de vraisemblance? Ce travail sur la stationnarit sera affin ultrieurement. 1.2.2 Le choix de modles tester et les hypothses associes Nous avons choisi trois types de test pour la loi de Wagner en dpit du fait quil existe plusieurs formulations dont les plus significatives se ramnent six (Afxentiou et Serletis, 1996)9. Dans les formulations de type logarithmique, nous cherchons dterminer les lasticits de la dpense par rapport au PIB; cela ne nous a pas dispens dexaminer quelquefois la liaison directe des variables en ter mes de niveaux ou avec diffrenciation au regard de la stationnarit des variables.
___________ 7. Abstraction faite des dpenses transfres aux collectivits locales. Nous pensons ultrieurement tudier les effets dviction ou la complmentarit possible entre la dette de ltat et la dette des collectivits locales. En effet, depuis 1982 les 36 000 communes de France, les 100 dpartements et 22 rgions ont un accs libre aux marchs financiers et peuvent y souscrire des emprunts condition de prsenter ltat et aux diffrents organismes de contrle des comptes quilibrs. Toutefois, il revient ltat dans le cadre des dispositifs communautaires dtre attentif par rapport la dette des collectivits locales. En mme temps, ces dernires ne veulent pas que des recettes leur soient retires et que des dpenses nouvelles leur soient transfres (sur ce point voir Gilbert et Guengant, 2002) 8. Voir encore en annexes les graphiques de PIB, DEPUB log PIB et log DEPUB (donnes trimestrielles) puis de PIBANNCO, DEPUBANNCO, log PIBANNCO et log DEPUBANNCO (donnes annuelles). 9. Voir en annexes les modles suggrs par ces auteurs.

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Ainsi nous avons retenu dans lordre les quations suivantes avec G dsignant les dpenses publiques et POP la population: log Gt = f (log PIBt) log Gt = f (log PIBt, log PIBt-1) Gt / POPt = f (PIBt / POPt). (1) (2) (3)

Dun point de vue empirique, il sagit de tester par la mthode des moindres carrs ordinaires les modles thoriques (4) (6) ci-aprs: log Gt = 0 + 1 log PIBt + vt , log Gt = 0 + 1 log PIBt + 2 log PIBt-1 + ut Gt / POPt = 0 + 1 PIBt / POPt + mt . (4) (5) (6)

Les tests sont faits avec des sries trimestrielles et/ ou avec des donnes annuelles grce au logiciel Eviews 3. Lquation 6 concerne le lien entre dpense par tte et revenu moyen, cherchant diagnostiquer une meilleure rpartition des revenus en France. Les termes derreurs, conformment au modle linaire gnral, obissent la loi normale N (0, s 2) selon laquelle leur moyenne est nulle et leur variance finie et gale. Elles sont supposes ne pas tre corrles la variable explicative (condition premire et ncessaire) et entre elles dune priode lautre (condition du second ordre). Les hypothses structurelles (Bourbonnais et Terraza, 1998 : 154) sur les variables explicatives associes sont alors les suivantes: 1- La variable exogne (PIBt par exemple) est suppose tre observe sans erreurs. En moyenne, lvolution de cette variable est indpendante du temps. Lcart moyen du PIB entre deux priodes est constant. 2- Si les perturbations sont nulles en moyenne, la somme des perturbations sur tout lchantillon est gale zro. Cette hypothse nest pas restrictive car sil y a divergence, la partie centrale des causes qui nous sont inconnues, reste... inconnue. 3- Nous esprons que les causes inconnues ne correspondent pas lomission de variables explicatives importantes au risque dobtenir des estimateurs non convergents. En dautres termes, nous supposons que limpact des causes inconnues doit tre en moyenne nulle, donc la dispersion de ces causes doit traduire le retour une moyenne nulle. 4- Les perturbations entre linstant t 1 et linstant t sont sans mmoire et ne sont donc pas autocorrles. 2. La spcificit franaise lpreuve des faits Lexpos des diffrents rsultats obtenus partir des trois modles slectionns prouve le lien peu robuste des sries de dpenses publiques et de PIB (section

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2.1); cet expos est justifi pralablement par des caractristiques de tendance centrale et de dispersion des variables. Pour complter ce travail exploratoire, et au-del des tests ADF, nous mobilisons le test de Phillips Perron (PP), suivi ultrieurement par un test de causalit de Granger. Ensuite, les modles sont approfondis pour savoir si les options politiques des divers gouvernements dalternance ont des influences significatives sur les choix des dcideurs franais (section 2.2) quant lusage des finances publiques amorcs partir des chocs ptroliers. Enfin, peut-on dceler une exception franaise depuis 1992 (section 2.3) suite aux accords de Maastricht? 2.1 Expos des rsultats conomtriques du lien dpenses publiques-PIB Ltude statistique des sries est le pralable de cette tude conomtrique (section 2.1.1); elle est complte par une interrogation sur la stationnarit des sries (section 2.1.2) et limplication attendue au niveau des tests (section 2.1.3). 2.1.1 Caractristiques de tendance centrale et de dispersion des sries Les moyenne, variance et cart type des donnes trimestrielles des dpenses publiques (DEPUB) et du PIB sont prsentes dans le tableau 1. Le tableau 2 concerne les donnes annuelles. Le PIB montre davantage dcarts sensibles par rapport sa valeur centrale que les dpenses publiques, quil sagisse du PIB annuel ou du PIB trimestriel. Tableau 1 Moyenne, variance et cart type des sries trimestrielles de DEPUB et PIB (en milliards deuros) PIB Moyenne Variance cart-type 271,6693 73 840,23 730,7476 DEPUB 37,03 1 423,13 37,57 log PIB 5,54 30,8274 5,70 log DEPUB 3,56 12,80 3,6

Source: INSEE (1978-2003)

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Tableau 2 Caractristiques de tendance centrale et de dispersion des sries annuelles (en milliards deuros) log PIBANNCO 6,989 47,06 6,12 log DEPUBANNCO 4,9205 23,37 4,89

PIBANNCO Moyenne Variance cart-type 817,05 12 044,04 3 577,1

DEPUBANNCO 13,78 193,2578 459,7

Source: INSEE (1978-2003)

2.1.2 Stationnarit des sries utilises ce stade de lanalyse, nous introduisons lhypothse nave que les changements sont perceptibles ds le premier trimestre pour des donnes trimestrielles; il en est de mme entre sries annuelles. Dans ce contexte, en effectuant le test ADF de log PIB tant en diffrence premire quen niveau, nous obtenons la supriorit en termes absolus des valeurs critiques 1% et 5% par rapport aux valeurs statistiques; linterprtation sous-jacente est linexistence dun revenu stationnaire. On ne peut pas rejeter lhypothse de non-stationnarit de la srie log PIB en donnes trimestrielles. En donnes annuelles tant en niveau quen diffrence premire (voir PIBANNCO), le rejet de la non-stationnarit simpose galement. Statistiquement le taux de croissance annuel fluctue autour de 1,4; en moyenne, il est donc gal cette valeur. Pour les dpenses publiques, la stationnarit des sries tient en niveau et il apparat donc une simple reconduction tacite des dpenses publiques passes suggrant des marges de manuvre faibles pour les pouvoirs publics et une croissance surdtermine par des chocs durables (voir tableau 3). Nanmoins, il faut remarquer quavec le test de Dickey-Fuller augment, le DurbinWatson de la rgression se situe dans la zone de non-dcision (DW = 1,217191 et R2 = 0,242048). Comme les sries sont stationnaires pour les dpenses publiques seulement, il est normal, en les diffrenciant au regard de llimination des carts, dobtenir des relations de contgration, mais en gnral les tests de Johansen ne sont pas concluants (tableau 4). Le ratio du maximum de vraisemblance rejette cette relation de contgration; toutes les valeurs critiques 5% sont suprieures ce ratio et pour diffrents types de relation entre les dpenses publiques et le PIB.

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Au total, les tests de contgration rvlent des risques de spurious regression10. La relation de long terme peut tre affecte par des tendances stochastiques expliques par des fluctuations de lactivit court terme donc des chocs conomiques imprvisibles. Tableau 3 Tests ADF de log PIB et de log DEPUB ADF statistique log PIB (0) log PIB (1) log DEPUB (0) log DEPUB (1) PIBANNCO (0) DEPUBANNCO (0) PIBANNCO (1) DEPUBANNCO (1) -2,143914 4,2392 -4,783651 -7,789404 -2,501049 -2,650585 -4,7837 0,06534 ADF valeur critique 1% -4,0540 -3,4978 -4,0521 -4,0530 -4,3942 -3,7343 -3,7497 -4,4167 ADF valeur critique 5% -3,4557 -2,8909 -3,458 -3,4552 -3,6118 -2,9907 -2,9969 -3,6219

Note: Les valeurs zro et un entre parenthse dsignent respectivement le test en niveau puis en diffrence premire.

___________ 10. Ce problme concerne la rgression entre deux sries conomiques Xt et Yt reprsentant indpendamment lune de lautre, deux processus fonction du temps, par exemple lordre 1 du processus I (1). La rgression de Yt sur Xt donnerait un rsidu dpendant du temps, mais le coefficient estim de Xt serait significatif. Une prsentation formelle propose par Granger et Newbold en 1974 (Boubonnais et Terraza,1998) partir de deux marches alatoires peut se prsenter comme suit Xt = Xt-1 + ut et Yt = Yt-1 + vt; les rsidus suivent une loi normale (bruit blanc ou processus stationnaire). Lestimation de lquation Yt = a + bXt + wt donne un coefficient b diffrent de zro alors que lindpendance des sries voudrait que b tende vers 0. Lanomalie est que les tests de DW rvlent lautocorrlation des rsidus. De ce fait wt nest plus un bruit blanc puisque la non-stationnarit de Xt est passe dans ce rsidu qui suit un processus I (1). Avec les tests VARECM, la valeur estime des coefficients est alors plus proche de zro.

Tableau 4 Tests de contgration de Johansen Rejet/ ou acceptation et nombre minimum de relations de contgration 1 1 1 1 1 1 1

Type de relations DEPUB = 0 + 1 PIB DEPUB = 0 + 1 PIB DEPUB = 0 + 1 PIB log DEPUB = 0 + 1 log PIB log DEPUB = 0 + 1 log PIB dlog DEPUB = 0 + 1 dlog PIB DEPUBANNCO / POPANN = 0 + 1 PIBANNCO / POPANN

Nombre de retards 1 2 3 0 1 1 1

Ratio du maximum de vraisemblance 4,184151 3,76 0,118289 3,7199 14,04705 36,06926 3,801935

Valeur critique 5% 12,25 6,65 3,76 12,25 12,25 12,25 12,25

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2.1.3  Implications des tests de stationnarit et enseignements des modles conomtriques La synthse du test conomtrique du premier modle, correspondant lquation 7 ou quation de long terme estime reliant le logarithme du PIB (log PIB) au logarithme des dpenses publiques DEPUB en encadr 1, donne une lasticit des dpenses publiques par rapport au PIB faiblement suprieure 1 (soit 1,037642). la lecture de ce rsultat, la somme des carrs des rsidus explique ramene la somme totale des carrs des rsidus ou le coefficient R2, est de 0,95, proche dune valeur unitaire; cest une corrlation significative avec une probabilit conforme gale zro et un nombre dobservations dpassant 30. Mais au regard de la statistique DW, il existe un problme dautocorrlation des rsidus. Ce rsultat est confirm avec le test de normalit de Jarque-Bera (5,96 > 5,9) permettant de vrifier de manire plus approfondie laplatissement ou la distribution asymtrique des sries. Avec le test 8 de la relation de Wagner, nous avons observ que les dpenses publiques dpendent dune certaine mesure des variations passes du PIB. Ainsi les pouvoirs publics reconduisent les dpenses en observant les productions antrieures et nanticipent pas de variation future de loutput par une variation de mme sens des dpenses actuelles. Mais ce rsultat mrite dtre affin au regard du test non significatif de Durbin-Waston et il faut se poser la question de lexistence de cots dajustement dans la gestion des dpenses publiques. Existe-t-il alors des effets de mmoire ou un effet cliquet propre aux dpenses publiques? Le test 8 amlior par lintroduction des dpenses publiques dcales dune priode (voir test 9) est alors significatif et le coefficient attach DEPUBt-1 traduit bien cette ralit. Llasticit long terme des dpenses publiques par rap port au PIB passe de 1,03 1,16; elle est gale au rapport (0,279-021) / (1-0,944). Cette relation tire de sries trimestrielles est confirme dans une moindre mesure partir des donnes annuelles. En effet, nous obtenons la relation (10) avec des probabilits significatives sauf pour le PIB. Et pour autant les gouvernements ont-ils eu des objectifs de dfense dun revenu par tte? En dautres termes ont-ils eu des objectifs redistributifs ou se sont-ils attachs un objectif strict defficacit? Avec les rsultats des tests ADF, reports dans le tableau 3 des variables de revenu moyen annuel (PIBANNCO/ POPANN) et de dpense publique par tte (DEPUBANNCO / POPANN, le revenu moyen tend vers une valeur constante. Les carts sont, dans cet intervalle dun quart de sicle, irrductibles et les pouvoirs publics ont pourtant affirm une politique volontariste allant dans le sens de rduire les ingalits. Il convient avant de continuer le raisonnement de prciser (Piketti, 2004 : 18) que contrairement lide avance par Kuznets, la forte diminution des ingalits observe au cours du sicle prcdent nest en aucune faon la consquence dun processus conomique naturel; lintroduction dun impt progressif sur le revenu et dautres facteurs notamment redistributifs ont jou.

Encadr 1 Prsentation des rsultats conomtriques avec dcalage dune priode log DEPUBt = 2,279335002 + 1,037642 log PIBt (0,0000) (0,0000) R2 = 0,95320 DW = 1,5178 log DEPUBt = 2,269273 0,399365 log PIBt + 1,436370 log PIBt-1 (0,0000) (0,5693) (0,0427) R2 = 0,952907 DW = 2,15 log DEPUBt = 0,156294 + 0,279515 log PIBt 0,214733 log PIBt-1 + 0,944161 log DEPUBt-1 (0,00142) (0,0114) (0,0597) (0,0000) R2 = 0,99127 DW = 2,043730 log DEPUBANNCOt = 0,3809 0,0112 log PIBANNCOt-1 + 0,2194 log PIBANNCOt + 0,786067 log DEPUBANNCOt-1 (0,0000) (0,0000) (0,07197) (0,0000) R2 = 0,988944 DW = 1,570871 DEPUBANNCO / POPANNt = 0,0000792 + 0,122376 PINANNCO / POPANN (0,0000) (0,0121) R2 = 0,98 DW = 1,57 (7)
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(8)

(9)

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La relation (11), obtenue conomtriquement sur une base annuelle et sur la priode allant de 1970 2000, montre que les ingalits salariales ont certes baiss dans les annes soixante-dix, puis plus lentement dans les annes quatre-vingt, mais elles ont stagn au cours de la dernire dcennie. Outre la dgradation de la situation des mnages faible revenu, en raison de la monte du chmage, des emplois prcaires et de la proportion de chmeurs faiblement indemniss parce que sous-qualifis, le nombre de mnages pauvres en moyenne en France depuis 1978, exclusion faite des tudiants, des appels au contingent, tourne autour de 1500000 et le taux de pauvret sur la base des revenus fiscaux aux alentours de 6%11. galement, en moyenne en France, 20% de la population la plus pauvre reoit seulement 17.5% des transferts. Cest en substance, avec le biais des transferts, laccroissement des revenus du patrimoine qui a empch que le mouvement sculaire de rduction des ingalits se poursuive. En ce qui concerne les revenus du travail, le rapport interdcile12 a t relativement stable depuis 1976: 10% des salaris du secteur priv les mieux rmunrs ont un salaire moyen 3,2 fois suprieur celui du dixime le moins bien rmunr et cet cart a eu tendance slargir vers le haut la fin des annes quatre-vingt-dix avec la forte croissance des hauts salaires accompagns de primes diverses y compris les stock-options. Ainsi entre 1996 et 2000, le rapport du dernier centile au salaire mdian est pass de 4,59 4,67 (Piketti, 2004). De mme, partir des annes quatre-vingt, lingalit des revenus a cess de dcrotre limage de lingalit des salaires dans le secteur priv. Au niveau du patrimoine, la concentration reste trs leve: elle est comprise selon les gnrations entre 0,5 et 0,65 au regard du coefficient de Gini. Les 10% des mnages les plus riches possdent plus de 40% du patrimoine total; la moiti la moins fortune nen possde que 10%, ce qui se traduit par un rapport interdcile de 75. Les conditions juridiques allges de transmission dhritage en part successorales, contrairement au droit anglo-saxon, la part de lpargne dtenue par le dernier quartile des mnages riches (20%) contribuent creuser cet cart. Les volutions rcentes du systme fiscal laissent penser que le rle jou par la progressivit de limpt pour attnuer les ingalits pourrait tre remis en question (Piketti, 2004). Parmi les tendances les plus significatives, il faut noter: la baisse du nombre de foyers fiscaux imposables en France depuis 25 ans13; le taux marginal dimposition bnficiant davantage aux mnages les plus aiss14; linflexion du systme fiscal avec lintroduction dimpt proportionnel (comme la CSG (contribution sociale gnralise) et comme la CRDS (contribution au remboursement de la dette sociale)) frappant toutes les catgories de revenus, amorce en 1991 par un gouvernement socialiste. De manire clairante, lingalit entre les revenus du capital et du travail doit tre pens en sappuyant sur les prdictions de la thorie classique en termes deffets de substitution capital-travail et
___________ 11. INSEE, Direction Gnrale des impts, 01/07/2004. 12. Cest le rapport entre le revenu au-dessus duquel se situent les 10% des mnages les plus riches et du revenu en dessous duquel se situent les 10% les plus pauvres. 13. Seuls 42% des revenus montaires seraient aujourdhui imposs. 14. Ce taux est pass de 75% en 1978 54% en 2000.

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dincidence fiscale (Piketti, 2004, chapitre II : 47). En effet, la rgularit de la part des profits dans la valeur ajoute en France, laugmentation considrable des prlvements pesant sur le travail pour maintenir la protection sociale, renchrissant le cot relatif du travail par rapport au capital, ne sont pas trangers aux choix des dcideurs franais en matire de rforme fiscale, en faveur des titulaires de droits de proprit et au dtriment de lemploi. Pourquoi les autorits franaises nontelles pas choisi daugmenter directement les salaires au lieu dinventer de multiples mcanismes de prlvements pour financer des cotisations sociales? En effet avec la croissance faible des 25 dernires annes, la monte du chmage et une lasticit de substitution leve, une modification dans la composition de la demande globale obtenue grce une rorientation des ressources publiques vers des dpenses productives (recherche, capital humain, infrastructures) et une redistribution en faveur des salaris auraient limit la dgradation du march de lemploi et le creusement des ingalits (Piketti, 2004 : 115). Le pouvoir politique en France sest ainsi inscrit dans une attitude commune aux politiciens europens (Cavaco Silva, 2002 : 212) vis--vis des politiques redistributives. Ces derniers expriment de plus en plus une distance critique pour des actions spcifiques de transferts visant la rduction directe des ingalits. Ils sont plutt proccups par la globalisation et la ncessit dinciter lintgration relle des conomies europennes. Les politiques sociales existantes sont choisies en fonction des avantages comparatifs au travers de lamlioration des qualifications de la main-duvre, de la rduction des prestations sociales, de la rforme de la scurit sociale avec lintroduction de la capitalisation ct des formes tradi tionnelles de rpartition et de mutualisation des risques de maladie, vieillesse Toutefois, pour rester prudent, nous avons estim quil fallait approfondir nos rsultats exposs par le test PP, en levant lhypothse nave par une hypothse dinfluence retarde de plus dune priode. La valeur de changement dpend alors de trois priodes (trimestrielles, annuelles). Avec lencadr 2, les deux tests de racine unitaire ADF et PP indiquent que les sries log (DEPUB) et log (PIB) sont non stationnaires en niveau. Nanmoins, lapplication du filtre de diffrence premire permet dliminer la racine unitaire. Ainsi, les tests ADF et PP montrent la stationnarit des sries en diffrence premire. Nous pouvons maintenant avancer que les gouvernements successifs ont privilgi des politiques doffre, puisque les dpenses publiques nont suivi que de manire alatoire voire pisodique les variations du PIB. Avec une modlisation VARECM, le test de Granger accepte lhypothse de causalit que DEPUB influence PIB au seuil de 5% et la causalit inverse est moins bonne (tableau 5).

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Encadr 2 Test de racine unitaire Test Variables log (DEPUB) Dlog (DEPUB) log (PIB) Dlog (PIB) Statistique 2,689164 4,055830 0,491656 3,747428 ADF (3 retards) Statistique 7,536357 6,464226 0,289713 6,284199 Valeur critique 2,6048 3,5547 3,5523 3,5547 Observation Non stationnaire Stationnaire Non stationnaire Stationnaire PP (3 retards) Valeur critique 2,60720 3,55720 3,55598 3,55720 Observation Non stationnaire

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Stationnaire Non stationnaire Stationnaire

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Tableau 5 Test de causalit au sens de Granger Nombre de retards 2 Observations 1978.3-2003.1 PIB ne cause pas DEPUB DEPUB ne cause pas PIB Statistique de Fisher 0,22063 3,46738 Seuil de significativit 0,80280 0,03905

Comme lobjet de notre travail nest pas dtablir le vrai modle de lconomie franaise, linformation sur les coefficients obtenus nous conduit ne pas privilgier la recherche statistique de la relation de long terme. Toutefois, le respect des conditions poses antrieurement nous permet denvisager une estimation directe de cette relation donne par lquation 12 suivante:

log DEPUBt = 0,002243 0,001548 log PIBt + 8,09 E-06* (log PIBt log DEPUBt) (12) (0,0000) (0,0000) (0,0000)

Ainsi avec lquation 12, les coefficients obtenus sont bien proches de zro et permettent de dire que les sries sont indpendantes. Les rsultats sont affiner maintenant avec la prise en compte des cycles lectoraux; la France tant caractrise depuis 1981 par des alternances de gouvernement nayant pas les mmes prfrences partisanes. Est-ce que ces options idologiques ont des rpercussions sur les niveaux de dpenses publiques? 2.2 Linvariance des comportements des politiciens au pouvoir dans la gestion des finances publiques en dpit des cycles lectoraux Les cycles lectoraux nont pas eu dincidence significative sur lvolution des dpenses publiques (section 2.2.1). La gauche rpublicaine na pas toujours privilgi une gestion partisane orthodoxe visant augmenter les dpenses publiques; elle a appris progressivement mieux matriser les dpenses dans un contexte o les prlvements obligatoires sont rputs levs par rapport aux principaux partenaires de la France. Sur le plan constitutionnel, les principes budgtaires ont limit la hausse des dpenses des gouvernements successifs, qui dans un souci de contenir les dficits budgtaires, ont ouvert les structures dactionnariat des entreprises publiques allant jusqu leur privatisation, aussi dans le but de crer des ples de comptitivit susceptibles de contenir la concurrence trangre (section 2.2.2). Cette gouvernance en dpit des changements lectoraux est alle de pair avec une invariance dans lmission de la dette publique en France (section 2.2.3); le budgtarisme devient une opinion dominante en France.

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2.2.1 Cycles lectoraux et volution des dpenses publiques La rumeur suggre que les gouvernements de gauche sont plus dpensiers que les gouvernements de droite (Roubini et Sachs, 1989) mais lanalyse empirique rsiste cette croyance dans le cas de la France15. En effet, nous avons rpertori les trimestres comme les annes dexercice du pouvoir soit par la droite rpublicaine et librale, soit par la gauche socialiste. Nous avons calcul les moyennes annuelles de dpenses publiques par lgislature et nous avons compar avec la moyenne globale de la priode dtude donne par le tableau 1 pour avoir une premire ide (voir tableau 6). Tableau 6 Dpenses publiques moyennes en euros par type de gouvernement Majorit aux lgislatives Droite Gauche Droite Gauche Droite Droite Gauche Droite Valeur de Alter 0 1 0 1 0 0 1 0 Moyenne de la dpense 27,3639 31,55 34,1875 37,445 41,71875 44,86875 49,357 49,201 37,03

Anne et trimestre 1978.1 1981.2 1981.3 1986.2 1986.3 1988.2 1988.3 1993.2 1993.3 1995.2 1995.3 1997.2 1997.3 2001.2 2001.3 2003.1 Moyenne de la priode 1978-2003.1

Note: Source des faits politiques: Salmon F. (2001).

___________ 15. Dans une moindre mesure que lAllemagne et le Danemark, il a t suggr grce un modle VAR sur la priode 1970-1992 que lorientation de la politique budgtaire en France ne respecte pas une rgle budgtaire mais volue avec la conjoncture; la discipline budgtaire nest pas alors trangre au trait de Maastricht (Bruno, 1999).

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Le tableau 6 introduit une variable muette Alter traduisant la couleur politique de la majorit. Elle est gale zro en ce qui concerne la gestion du budget par la droite traduisant lide dconomies budgtaires propres ses prfrences; elle est gale 1 lorsque la gauche suppose tente par des drives budgtaires est au pouvoir. Les relations testes tiennent compte des effets dinertie lie la dpense publique, de la sensibilit des pouvoirs publics aux productions passes et de leur inclinaison idologique au travers de Alter. Les modles tests et les rsultats obtenus montrent que la gestion des affaires publiques nest pas conforme lidologie avance et que le lien dpenses publiques PIB laisse peu de marge de manuvre aux dcideurs. Les estimations reconduites sur une base annuelle et trimestrielle (encadr 3) confirment labsence de pertinence de lalternance sur les orientations budgtaires au regard de la probabilit non significative de Alter; les gouvernements successifs dalternance reconduisent dans une certaine mesure les dpenses passes et lobjectif de stabilisation conjoncturelle nest pas dterminant en ce qui concerne la politique budgtaire de ltat. 2.2.2  Les limites constitutionnelles la croissance des dpenses et lide de gouvernement dentreprise au travers des processus de privatisation en France Lide ancre de labsence de bnvolat dans lexercice du pouvoir politique doit alors tre prcise (Perotti et Kontopoulos, 2002). En effet dans un pays comme la France, il existe des limites constitutionnelles la recherche de pouvoirs discrtionnaires et donc des formes diffuses et dmultiplies de contre-pouvoirs la dfinition et lexcution de la loi de finances (parlement, conseil dtat, snat, cour des comptes). Le budget franais obit un processus de contrles en amont et en aval; lexistence de tels contrles a priori et a posteriori doit conduire pondrer les arguments lis lexistence partisan ou rentier du pouvoir. La matrise des dpenses tient beaucoup au respect de nouvelles rgles budgtaires dfinies avec la LOFP ou loi organique relative aux finances publiques, proche de la rationalisation des choix budgtaires, subordonne la comptitivit des entreprises. Mais si ltat rsiste aux drives financires, leffet boule de neige se mani feste, faute de rendement fiscal et de croissance conomique. Cette constatation nest pas antinomique avec laffirmation thorique dune idologie par des gouvernements cherchant fidliser leur lectorat et les phnomnes de capture ne sont pas directement lis aux dpenses publiques. Dans ce contexte de marge de manuvre restreinte, le ministre des Finances subit des feed-backs des degrs divers dans ses choix budgtaires. De mme dans cette analyse du comportement de ltat franais en matire de dpenses publiques, il convient de restituer les rvisions de structures dactionnariat des entreprises publiques (Semedo, 2001 : 189-191). Dans les faits ltat a estim limiter les dficits en rtrocdant des droits de proprit au secteur priv; des vagues de privatisations ont t rpertories16.
___________ 16. Il sagit de: 1986-1988; 1993-1997; 1997 et au-del.

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Encadr 3 Loi de Wagner et cycles politiques DEPUBt = 0,4122 + 0,945 DEPUBt-1 + 0,039 PIBt 0,0297 PIBt-1 0,0017 Alter (0,044) (0,0000) (0,0129) (0,077) (0,6885) R2 = 0,99 DW = 2,035 log DEPUBt = 0,155 + 0,944 log DEPUBt-1 + 0,277 log PIBt 0,21 log PIBt-1 + 0,0001 Alter (0,0156) (0,0000) R2 = 0,99 DW = 2,047 (0,0131) (0,0645) (0,8785) (13)

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DEPUBANNCOt = 0,88 + 078 DEPUBANNCOt-1 0,022 PIBANNCOt + 0,005 PIBANNCOt-1 + 0,89 Alter (0,827) (0,0000) (0,6003) (0,2817) (0,4446) R2 = 0,98 DW = 1,47 log DEPUBANNCOt = 0,37 + 0795 log DEPUBANNCOt-1 0,08 log PIBANNCOt + 0,28 log PIBANNCOt-1 + 0,005 Alter (0,2704) (0,0000) R2 = 0,98 DW = 1,485 (0,7969) (0,4344) (0,4807)

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La premire vague, mene avec le gouvernement ayant comme premier ministre J. Chirac (cohabitation avec le prsident F. Mitterrand) puis stoppe par la doctrine du ni ni impose M. Rocard (1988), a servi le dsendettement de ltat par le biais de versements dune valeur de 10 milliards deuros la Caisse dAmortissement de la Dette publique tout en permettant le dveloppement de lactionnariat populaire17.Toutefois, ce succs sexplique en partie par la sous-valuation des prix de cession des actifs se traduisant par des moins-values fiscales estimes hauteur de 10%. Dautres critiques ont trait au mode de slection des acheteurs souscrivant lidologie gouvernementale; des noyaux durs de contrle des entreprises privatises se sont alors constitus par rachat des titres disperss des petits porteurs et spcifiques pour leur appartenance commune ou entrecroise des rseaux dalliances. Ces noyaux ont tent de mettre en correspondance leur exigence de rentabilit financire en synergies industrielles significatives et comptitives sur le plan international. La deuxime vague, plus importante en termes de revenus pour ltat, au regard de lincitation financire accorde aux petits porteurs par lemprunt Balladur, avoisinant 12 milliards deuros, bnficie de lexprience antrieure mais bute sur la dgradation du march boursier. Cette dcision publique recle au-del des rsultats financiers des lments de rationalit spcifique. Un premier point mrite dtre retenu: une logique industrielle se superpose lobjectif financier. Ainsi, en relchant le contrle du capital un certain niveau, ltat peut lexercer un autre. Par exemple, en 1993, France Telecom a acquis 17% du capital de Bull afin de renforcer sa matrise des technologies nouvelles. Cest encore sous la tutelle de ltat que Air France achte UTA (Union des Transports ariens) et Air Inter afin datteindre la taille critique sur le march arien. Ces regroupements sont accompagns dune ouverture partielle du capital de ces entreprises aux capitaux privs afin que des orientations en termes dinnovation et de marchs soient porteuses de succs. Un deuxime point est saillant, les autorits publiques proposent des entreprises entirement restructures et/ ou financirement saines: les ajustements financiers sont cibls dans le portefeuille dactifs manifestant une amlioration nette des modalits de gestion des entreprises sous contrle tatique tant du point de vue des ressources humaines que des statuts, des formes de regroupement ou de scissions dentreprises. Lintressement de lactionnariat populaire est maintenu. Par rapport cette remarque, ltat paye sa passivit antrieure lourdement en injectant des flux financiers et en sexposant des revendications sociales. Il se donne toujours comme projet la cration de noyaux durs mais le choix des investisseurs institutionnels montre les limites de la stratgie puisquil sagit souvent de remettre des actions des managers dentreprises prives ou des entrepreneurs proches du gouvernement dans son idologie. Une telle pratique dite de gouvernement dentreprises conduit une dvolution des pouvoirs et la consti___________ 17. Dix-sept millions de souscripteurs ont t recenss.

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tution dun pouvoir autorfrentiel du capitalisme la franaise. Comme la premire vague de privatisation, la deuxime a lieu dans une ambiance politique de succession de la droite librale la gauche et dans un contexte de cohabitation entre un prsident de la Rpublique socialiste et un premier ministre, issu de la droite rpublicaine, devant grer un gouvernement de coalition en dpit du fait que son parti reprsente le ple dominant18. Lorsque la droite remporte ensuite les prsidentielles en 1995 avec llection du prsident Chirac, le gouvernement Jupp la fin de 1996, en raison dchances lectorales propres lespace europen amenant linversion des calendriers, na pas le temps de conduire ses objectifs en matire de privatisations. Le gouvernement Jospin, issu des lgislatives de 1997, sloigne de sa volont annonce lors de la campagne lectorale darrter les privatisations; il donne plutt des signes de poursuite dune stratgie globale visant faonner le capitalisme la franaise avec la troisime vague de privatisation mene sans discontinuit par des premiers ministres ne se rclamant pas du mme bord politique. La France sinscrit dans le mouvement acclr des privatisations constates dans les pays de lOCDE, amorc au milieu des annes quatre-vingt-dix; la vente des entreprises publiques seffectue principalement par des offres publiques dachat. En nous appuyant sur les travaux de la Banque mondiale et les statistiques fournies par lOCDE, nous pouvons tablir ces faits prouvant dune part que lintensit des privatisations en France se situe dans les normes observes dans dautres pays concurrents, et dautre part que le canal de cession des droits de proprit seffectue par des offres publiques dachat (voir tableau 7 en annexe). En effet, comparativement dautres pays de lOCDE, lintensit des privatisations en France, mesure par la somme des ventes dentreprises publiques par offre publique dachat ramene au PIB, est proche de celle de beaucoup de pays europens. Mais en valeur absolue, la somme cumule des ventes par offre publique dachats de la France na t dpasse sur la priode 1990-2000 que par lItalie. Cette rconciliation des contraires acquise avec le temps permet de penser quil existe une unit de pense propre laction de ltat. En effet, en dpit des diffrences affiches sur le plan de lidologie politique, ltat a justifi en gnral les privatisations en avanant tout dabord largument suivant: les privatisations constituent une opportunit pour augmenter le nombre de socits cotes en bourse, rduire la concentration de la proprit, modifier la distribution des droits de proprit parmi les diffrentes classes dinvestisseurs, dvelopper de nouveaux institutionnels et introduire des protections pour les petits pargnants. Ensuite, les dirigeants politiques ont invoqu la meilleure rentabilit des entreprises prives qui, regroupes ou renforces par de nouvelles privatises, pouvaient mieux rsister la mondialisation et la globalisation financire comparativement des entreprises publiques disperses dans leurs mtiers et sans prcision des niveaux de responsabilit rendant difficilement leur contrle par la tutelle. Enfin, les dfi___________ 18. Il sagit du Rassemblement pour la Rpublique dirig par J. Chirac.

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cits budgtaires et la dette publique dans un contexte dligibilit la monnaie unique19 taient des motifs de cessions dactifs patrimoniaux du secteur public au secteur priv. 2.2.3  Budgtarisme et invariance dans lmission et la gestion de la dette publique en France Au total, si le capitalisme franais sest rorganis au travers de jeux dalliances catalyss par ltat (Morin, 1996), il a fallu une dimension nouvelle du systme public financier franais influence par le budgtarisme prnant la rigueur et la discipline budgtaire. En effet, ce systme public commence affranchir la Banque de France du Trsor. Le ministre des Finances et les organismes publics nont plus de dcouvert auprs de la banque centrale, ne peuvent plus trouver des financements automatiques auprs des intermdiaires financiers privs organiss. Le Trsor met de la dette ngociable en tant quintermdiaire sur les marchs au prix de march. Les banques deviennent universelles partir de juillet 1984. cette mme date, la dette publique est soumise aux principes de ngociabilit des titres (sans privilge), de simplicit (titres standardiss), de liquidit, de transparence grce la technique dadjudication des titres (large information), de solvabilit et de comptitivit. Ltat partir des rsultats nets des entreprises publiques et de la dette publique a cibl lensemble de ses modes dintervention, mais lclairage complet mrite de rflchir sur les enjeux institutionnels et les phnomnes de subsidiarit relatives sa volont de dcentraliser les chelles de dcisions financires propres laffirmation de sa participation lintgration conomique et montaire europenne. Par ce constat, le pouvoir financier ne sest-t-il pas dplac ou diffus jusqu un certain degr dautres instances dcentralises (communes, dpartements, rgions) ou fdrales (politiques agricoles communes, fonds structurels) depuis le second choc ptrolier avec la prise en compte des effets macroconomiques et microconomiques de linflation par les plans Barre, Delors, Brgovoy se soldant par un abandon de la politique de seigneuriage et par laffirmation progressive de lindpendance de la Banque de France jusquau trait de Maastricht constitutif de lUnion conomique et montaire? Les lois de dcentralisation de 1982 accordant une autonomie financire relative aux collectivits locales et ladoption des normes de dficits publics et de dette publique en 1986 ont sans nul doute contribu cette relative stabilit des dpenses publiques en France sur cette priode danalyse20. Ltat franais a dailleurs catalys le passage de lconomie franaise dune conomie dendettement une conomie de marchs de capitaux en suivant de trs prs la transformation en profondeur des systmes
___________ 19. Mai 1998. 20. Limpact de la dcentralisation sur les dpenses et les dficits publics sera lobjet dun prochain travail.

148

lactualit conomique

financiers mondiaux sous limpulsion des pratiques anglo-saxonnes davantage bases sur des activits prives. La politique de modernisation de ltat (Semedo, 2001 : 210) et la gestion de sa dette a permis de rpondre ses besoins tout en contenant difficilement le poids de la dette publique par rapport au PIB et de limiter le cot de cet endettement pour les finances publiques. Lensemble des rformes du systme financier depuis 1984 ont donn loccasion ltat de voir sa signature voluer positivement aux yeux des investisseurs trangers et de confrer la place financire de Paris le pouvoir de dfinir des taux crdibles demprunts montaires et financiers en francs ou en devises et mme par rapport lunit de compte europen de lpoque (ECU). De plus en dcembre 1997, ltat franais renoue avec la pratique dmissions euro-obligataires indexes sur des moyennes de taux europens et annonce une rforme des statuts des socits de valeur du Trsor en prvision de la cration de leuro. Ainsi lintervention de ltat franais entreprise dans les annes quatre-vingt a t ncessaire et positive, dans la mesure o elle a fait de Paris, une place financire de rfrence capable de se comparer avec dautres places significatives dans le monde. 2.3 Les contraintes lies la ralisation de la monnaie unique et leur impact sur les dpenses publiques franaises Le cadre constitutionnel dappartenance lUnion conomique et montaire (UEM) est dfini par des conditions rigoureuses de gestion de la dpense publique, encore quil est possible dans un contexte o les politiques budgtaires et montaires sont insuffisamment coordonnes dobserver des drives budgtaires surtout avec des recettes fiscales fluctuantes en raison de lactivit, de labsence de rformes fiscales ou en raison de la raret de niches fiscales dans un contexte de prlvements obligatoires levs (section 2.3.1). La vrification empirique de limpact de lUEM sur les dpenses publiques franaises (section 2.3.2) montre que les inflexions de comportement des pouvoirs publics en France dpassent cette causalit institutionnelle. 2.3.1 Critres dligibilit la monnaie unique et dpenses publiques Le processus de transition vers la monnaie unique a ncessit la dfinition de critres de convergence, tablie de faon prcise par le Trait de Maastricht21 ayant pour but de rapprocher financirement et montairement les pays europens candidats la monnaie unique. Ces critres dligibilit la mise en circulation de leuro dans tout pays signataire de laccord reposent sur: la stabilit des prix exigeant pour chaque pays de tenir comme objectif un cart dinflation dun point et demi au plus avec les autres pays de lUnion les moins inflationnistes; un diffrentiel des taux dintrt terme gal 2% et des finances publiques astreintes un dficit primaire de 3% du PIB et une dette publique borne 60% du PIB.
___________ 21. Article 109 J et protocole annex.

Lvolution des dpenses publiques en France

149

En 1997, le Pacte de stabilit et de croissance sign Dublin introduit deux volets: la concertation sur la situation conomique et financire des tats membres impliquant une surveillance multilatrale des comptes publics des pays et des procdures de sanction financire en cas de dficits excessifs dans des conditions conomiques normales. Les tats sont cependant matres de loutil fiscal et la ques tion de lharmonisation fiscale nest pas aborde. Ainsi, lencadrement de la politique budgtaire ne concerne que le besoin de financement dun tat car ne mettant pas en cause sa souverainet en matire daffectation, de niveau et de structure des recettes ncessaires des dpenses publiques. Lanalyse qui suit fait abstraction de telles recettes encore aux mains des tats et des moyens de financement par lemprunt mais sans pour autant en nier leur impact sur les dpenses; son objet est simplement de dterminer les implications institutionnelles sur les dpenses publiques de lappartenance de la France lUnion europenne. Il faut mme remarquer avant de prsenter les rsultats de leffet Union montaire (UM) que des pisodes de rentres fiscales exceptionnelles22 ont t enregistrs tant en France que dans dautres pays de lOCDE membres ou non de lUnion montaire; lexpli cation rside dans les efforts dajustement budgtaire consistant rduire les dpenses, la dette et la pression fiscale (Bruno et Portier, 2002). galement, lUnion montaire na pas toujours empch des pays de faire cavalier seul en pratiquant des relances budgtaires isoles exportant vers dautres pays partenaires une partie du cot inflationniste de leur politique expansionniste: ce risque a t thoriquement pris en compte depuis 1994 mais en pratique les critres financiers ont connu des effets de dbordement. Un dbat de type normatif aurait conduit reconsidrer la coordination des politiques budgtaires et fiscales, et un rle de sta bilisation conjoncturelle reconnu au budget communautaire (Le Cacheux et Coquet, 1996). Enfin, labsence de liaison clairement tablie entre lappartenance lUnion europenne et la modration des dpenses publiques peut tre simplement due aux alas de la conjoncture. 2.3.2 Appartenance lUEM et volution des dpenses publiques en France Les tests effectus dans le cas de la France portent croire que lUnion montaire na pas t un frein et une contrainte dissuasive en matire daugmentation des dpenses budgtaires; de ce point de vue, la France a souvent suivi lAllemagne en matire dendettement public (voir tableau 8) et a mme fortement contribu la runification allemande de 1992 1994. En effet, les coefficients obtenus partir des sries trimestrielles concernant la variable muette UM dsignant lUnion montaire gale un avant 1992 pour traduire lventuelle laxisme budgtaire et 0 aprs pour raison de discipline budgtaire propre ladhsion lUnion conomique et montaire sont ngatifs
___________ 22. Lexpression cagnotte fiscale a t utilise dans le cas de la France entre 1999 et 2000. Elle tait alors gouverne par les socialistes.

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lactualit conomique

et les probabilits associes ne sont pas significatives sauf pour les dpenses publiques passes et les PIB dcals; nanmoins les coefficients R2 et les tests DW sont satisfaisants. Les rgressions aboutissent aux relations (17) et (18) suivantes:

DEPUBt = 0,221 + 0,93 DEPUBt-1 + 0,03 PIBt 0,029 PIBt-1 0,077385 UM (17) (0,4497) (0,0000) (0,0119) (0,074) (0,3750) R2 = 0,99 DW = 2,02
log DEPUBt = 0,143 + 0,936 log DEPUBt-1 + 0,269 log PIBt 0,222 log PIBt-1 0,0022 UM (0,0259) (0,0000) (0,0090) (0,0516) (0,278) R2 = 0,99 DW = 2,03

(18)

De fait, les explications de la matrise des dpenses ont trait avant tout aux efforts internes, aux contraintes institutionnelles nationales, aux principes budgtaires et aux ouvertures totale ou partielle de capital des entreprises publiques avec une vision globale de la comptitivit organise autour de grands groupes industriels. Conclusion La loi de Wagner ou relation structurelle entre dpenses publiques et PIB, en dpit dlasticits positives nest pas valide conomtriquement dans cette tude au regard des biais persistants dautocorrlation; lintroduction de retards au niveau de la variable explicative montre des effets dinertie propres au niveau des dpenses publiques dune anne lautre, et cela indpendamment de la couleur politique des gouvernements. De ce fait pour la France, lide de pouvoirs politiques attachs une logique de redistribution partisane au travers du budget nest pas prouve en dpit des changements de majorit politique. Les gouvernements de gauche comme les gouvernements de droite ont plutt inscrit dans leur agenda de gouvernance un souci dallocation optimale des ressources en donnant depuis plus dun quart de sicle lexemple de la discipline budgtaire et la reconduction tacite des dpenses passes marquant ainsi un effet dhystrse propre lvo lution des dpenses publiques; une prise de conscience des cots dajustement budgtaire dans un contexte de marge de manuvre restreinte de mobilisation des recettes fiscales la fois constitutionnelles ou par le jeu des stabilisateurs automatiques. Le premier signal dans cette volont de matrise des dpenses commence avec laffranchissement de la Banque de France du Trsor pour signifier aux agents conomiques le coup darrt des financements montaires du budget. galement en consacrant lavnement dun Trsor de plus en plus tourn vers les mar chs financiers pour apporter les concours ncessaires ltat, les gouvernements franais ont impuls laffirmation significative de la place de Paris dans les financements internationaux de capitaux et de leur budget. Les privatisations des gouvernements successifs se sont alors inscrites dans une logique de rationalisation des choix budgtaires, de dsendettement de ltat et de restructuration des entreprises franaises pour que celles-ci puissent simpliquer de faon comptitive sur les marchs mondiaux de biens et services. Sans nul doute ces choix financiers ont

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t rendus ncessaires par les revendications politiques propres lespace national (besoin de dcentralisation) mais galement par le choix dune implication de ltat dans le processus dintgration conomique et montaire men lchelle europenne. Ne convient-il pas alors daffiner ultrieurement une telle tude par ces rfrents institutionnels typiques savoir lautonomie financire des collectivits locales dfinies par les lois de dcentralisation et linfluence des budgets europens sur les choix de ltat.

152

lactualit conomique

Annexes Modle de Wagner 1- Gt = f (PIBt) 2- Gt = f (PIBt, PIBt-1) 3- Gt / POPt = f (PIBt / POPt ) 4- Gt / PIBt = f (PIBt ) 5- Gt / PIBt = f (PIBt / POPt) 6- G  t Ta DEPDEFt = f (PIBt) avec T a dsignant les transferts et DEPDEF les t dpenses publiques affectes la dfense nationale.

200

240

280

320

360

en milliards deuros

A1 97 8T A1 97 A1 98 1T 1 2T 3 4T 1 3 5T 1 3 98 A1 A1 98 A1 98 A1 98 7T A1 98 8T A1 99 0T 1 3 99 1T 3T 1 A1 99 A1 A1 4T 99 3 6T 1 99 7T A1 99 A2 A2 9T 3 1 00 0T 00 2T 3 1 99 A1 A1 9T 3 1

GRAPHIQUE 1

volution trimestrielle du PIB, 1978 T1: 2003 T1

Lvolution des dpenses publiques en France

153

19
3 1 3 5 1

78 :2 :3 :4 79 80 :1 :2

19 19 19 82 83 :3 :4 :1 :2 19 19 84 85 87 88 :3 :4 19 19 19 19 89 90 19 19 92 :1 93 19 94 19 19 19 :2 :3 95 97 98 19 20 :4 :1 :2 99 00 :3 :4 20 02 :1 19

GRAPHIQUE 2

Diffrence premire du logarithme du PIB

154
lactualit conomique

A 19 7

18

20

22

24

26

28

30

32

34

en milliards deuros

8T 1 T3

A 19 79 T1 T3 81 82 84 T1 85 T3 T1 87 T3 A 19 A 19 A 19 19 A A 19 A 19 88 90 T1 1T 3 3T 1 A A A A 19 94 T 19 19 96 3 T1 97 T3 19 9 A 20 A 20 9T 1 00 T 3 02 T1 19 A A 19 9 19 9 A

GRAPHIQUE 3

volution de la dpense publique

Lvolution des dpenses publiques en France

155

0,0035 0,0005 0,0025 0,0045 0,0065

0,0015

19 78 :1 :3 :1 3 19 79 81 19 19 82 : 84 :1 :3 :1 :3 1 19 19 85 87 88 19 19 19 90 : 91 :3 :1 19 19 19 94 96 97 19 99 20 20 :3 :1 :3 :1 00 :3 02 :1 93 19 19

GRAPHIQUE 4

volution de la diffrence premire de log (DEPUB)

156
lactualit conomique

GRAPHIQUE 5 Diffrence premire de log (PIB) (Srie annuelle)

0,08

Lvolution des dpenses publiques en France

0,06

0,04

0,02

0,00

0,02

157

1978

1980

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

GRAPHIQUE 6
log

158

(DEPUB) en donnes annuelles

1,40

1,38
lactualit conomique

1,36

1,34

1,32

1,30 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002

Tableau 7
en millions de dollars US et en pourcentage.

Flux financiers rsultant de la privatisation dentreprises publiques dans les principaux pays de lOCDE Acquisition globale dentreprises publiques par offre publique dachat Investissement des entreprises publiques en pourcentage de linvestissement global de la priode1978-1991 11,6 6,2 8,8 13,5 10,7 14,5 17,9 8,2 nda 12,5 22,7 8,1 16,6 nda 3,7 Intensit des privatisations = colonne 3 divise par colonne 4 0,21 0,62 0,32 0,21 0,50 0,29 0,79 0,13 0,66 0,07 0,32 1,22 0,02 Valeur ralise des offres publiques dachat de 1990 2000 24 654 2 030 3 671 3 006 32 227 66 981 5 192 60 652 4 436 84 048 2 900 11 632 18 885 3 600 1 425

Lvolution des dpenses publiques en France

1990-1991 Allemagne Autriche Belgique Danemark Espagne France Grce Japon Irlande Italie Norvge Pays-Bas Portugal Suisse tats-Unis 325 80 nda 644 172 12 160 nda nda 515 nda 73 895 2 390 nda nda

Flux cumuls de la valeur des privatisations de 1990 2000 29 549 10 607 9 569 6 048 37 476 74 961 12 261 61 577 7 613 98 812 2 900 13 630 25 845 4 426 6 750

Flux cumuls en pourcentage du PIB de 2000 1,1 3,9 3,0 2,9 5,3 4,2 8,8 1,1 7,2 8,2 1,7 2,7 20,2 1,3 0,07

Note : nda = non dsign ailleurs Source: OCDE (2001), Tendances des marchs financiers et principaux indicateurs; World Bank, Bureaucrats in Business, 1978-91.

159

160

lactualit conomique

Tableau 8 Dette brute consolide des administrations publiques en% du PIB Allemagne 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 37,9 40,3 44,6 47,2 49,2 53,7 57,6 58,8 58,0 57,3 57,4 France 22,6 26,3 27,7 30,0 31,8 32,3 34,5 34,5 35,2 36,3 36,7 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Allemagne 57,4 61,9 64,7 68,5 69,2 64,7 64,0 64,6 64,4 62,8 61,0 France 40,6 46,1 49,6 54,0 57,1 59,3 59,7 58,9 58,3 56,9 55,7

Source: Commission Europenne, Direction des Affaires conomiques et Financires, Bilan, n 71, 2003.

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