LA ECONOMA POLTICA DE LA POLTICA COMERCIAL EN COLOMBIA: LA INFLUENCIA DE LOS GREMIOS

EN LA FORMULACIN DE LA POLTICA COMERCIAL

Philippe De Lombaerde*

La fuerza de los gremios [de empresarios] est en su honestidad, capacidad tcnica y representativa y no en su poder de intriga ni el de atemorizar o halagar a los funcionarios. Que ningn congresista [...] pueda afirmar que los gremios hayan ejercido presiones sobre l, o utilizado argumentos de dudosa moralidad para presentar sus puntos de vista. Fabio Echeverri Correa**

INTRODUCCIN
La poltica comercial de los pases tiene determinantes externos e internos. El peso relativo de las dos categoras de determinantes depende de una serie de factores estructurales y coyunturales. Entre los determinantes externos encontramos, por ejemplo, el peso econmico y poltico de los socios comerciales, los regmenes supranacionales vigentes, y la coyuntura econmica y poltica en el mundo. El enfoque que privilegia los factores externos

es conocido como el enfoque sistmico (Krasner, 1976; Jurez Anaya, 1993:6-7) o estructural (Kbabdjian, 1999:52). Los determinantes internos incluyen: el "inters nacional", los intereses de grupos subnacionales, las coaliciones polticas, la estructura econmica y la estrategia de desarrollo. En este documento queremos aportar algunos elementos para el entendimiento de los determinantes internos de la poltica comercial en Colombia. Aunque se po-

Philippe De Lombaerde es profesor de la Facultad de Ciencias Econmicas de la Universidad Nacional de Colombia. La realizacin de las encuestas y entrevistas cont con la colaboracin de Audra Mockus, Marta Castro, Dalila Ospina, Claudia Ximena Rojas, Mara Fernanda ngel, Patricia Arango, Alejandro Carnero, Katia Restrepo, Laura Wills, Juan Carlos Hernndez, Alvaro Samper, Csar Rodrguez, Sandra Monroy, Cristina Salazar, Marcela Orbegozo, Jenny Jaimes Puentes, Carmen Rosa Murcia, Martha Liliana Rodrguez, Patricia Corts, John Herrera, Olga Montero y Federico Sarmiento, estudiantes de la Especializacin en Negociacin y Relaciones Internacionales de la Universidad de los Andes, Bogot. John Herrera colabor adems en el procesamiento de los datos.

** Echeverri Correa (1991: 205), citado en: Senz Rovner (1992: 133).

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dra pensar, y con razn, que en economas perifricas, como la colombiana, los determinantes externos son relativamente importantes y restringen notablemente la autonoma de la poltica nacional, veremos que los determinantes internos tambin tienen su importancia. La economa poltica de la poltica comercial es un tema relativamente poco estudiado en Colombia. Sin embargo, existen varios estudios que han analizado, directa o indirectamente, el papel de los grupos de presin, los polticos, los burcratas y las instituciones en la toma de decisiones sobre la poltica comercial. Entre stos se destacan Echavarra (1999) sobre el aumento de los niveles de proteccin en los aos treinta, Senz Rovner (1990,1992) sobre el lobby de los industriales para conseguir proteccin en los aos cuarenta, Martnez Ortiz (1986) sobre las reformas arancelarias en el perodo 1950-1982, y Jurez Anaya (1993) sobre la poltica comercial en el perodo 1967-1991. Parece haber un cierto consenso en cuanto a la importancia de considerar la influencia de los gremios de la industria para entender la dinmica de la poltica comercial en Colombia. Sin embargo, hay diferentes puntos sobre los cuales no hay necesariamente claridad o sobre los cuales hay discrepancias; por ejemplo: la existencia o no de una autonoma a nivel del gobierno nacional frente a los intereses particulares, la influencia relativa de los diferentes gremios entre ellos, la influencia relativa de los gremios frente a otros
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grupos de presin o de intereses, la relacin entre los arreglos institucionales (organizacionales) a nivel del Estado y la permeabilidad del mismo. En este documento, despus de una revisin del marco terico y la literatura sobre el caso colombiano, presentamos los resultados de una encuesta sobre la percepcin de la influencia de los gremios productivos y otros grupos en la formulacin de la poltica comercial. LA ECONOMA POLTICA DE LA POLTICA COMERCIAL:
MARCO TERICO

Como se mencion anteriormente, en la economa poltica de la poltica comercial podemos distinguir entre el enfoque sistmico, que centra su atencin en los factores externos, por un lado, y los enfoques que buscan los determinantes de la poltica comercial en los factores internos. El papel de los gremios en la formulacin de la poltica comercial es estudiado en esta segunda categora de enfoques. Frey y Weck-Hannemann (1996:154155) clasifican los factores internos, a su vez, en dos categoras. En la primera, ubican los factores reducibles a faltas de informacin e inteligencia para que los agentes econmicos 'entiendan' los beneficios del libre comercio1. Reconocen, sin embargo, que estos factores explican probablemente slo una pequea parte de la proteccin otorgada en el mundo. En la

Encontramos aqu una referencia implcita a los supuestos de la nueva economa institucional: la racionalidad limitada y la capacidad limitada para utilizar la informacin disponible, por parte de los agentes econmicos. Vase, por ejemplo, Williamson (1996: 129) y Mnard (1997: 31).

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segunda categora, la ms importante, consideran los factores relacionados con las imperfecciones de los mercados. Dentro de esta categora encontramos, por un lado, los motivos a favor de la intervencin del Estado basados en las nuevas teoras del comercio o en el argumento del arancel ptimo y, por otro, los factores relacionados con la problemtica de la distribucin de las ganancias del comercio (p. ej., la compensacin de los sectores perjudicados por la apertura). Es frente a la problemtica de la distribucin que se movilizan las fuerzas polticas (p. ej., los gremios) para influir en la toma de decisiones a nivel gubernamental. Para Kbabdjian (1999: 52), este ltimo grupo de factores conforma la explicacin 'institucional' del proteccionismo. En la nueva economa poltica de la poltica comercial, el papel de los grupos de inters est ligado a las deficiencias del modelo del votante mediano. Segn este modelo, el votante mediano (es decir, el que define la mayora) apoyara el libre comercio, puesto que, de acuerdo con el principio de optimalidad de Pareto, los inicialmente perjudicados por la apertura siempre pueden ser compensados con los recursos provenientes del efecto neto sobre el bienestar del pas. Sin embargo, en una democracia donde una regla directa de mayora simple determina las decisiones polticas de una asamblea, el modelo del votante mediano no funciona cuando no se cumple una serie de supuestos (Frey, 1991). Baldwin (1976) ha considerado algunas de las modificaciones y extensiones

necesarias para llegar a un modelo ms realista: - Los perdedores de una reduccin aran celaria, es decir, los productores do msticos de los bienes importados, no necesariamente reciben compensa cin; - Los posibles ganadores tienen menos incentivos para participar en las elec ciones, para informarse, y para organi zar y apoyar grupos de presin que los perdedores; - Los posibles perdedores pueden estar mejor representados en el Parlamento que los posibles ganadores; - El intercambio de votos (logrolling) puede afectar el resultado de una vo tacin por mayora2; - La proteccin, en forma de aranceles, es una fuente de ingreso para los go bernantes; las alternativas pueden te ner costos polticos o dificultades tc nicas importantes. Adicionalmente, puede presentarse el fenmeno del universalismo (Winters, 1994; Bilal, 1998b: 6-9). Cuando se est ofreciendo proteccin especfica (que toma la forma de un bien privado) como componente de un paquete de medidas, los polticos pueden optar por adherirse a la coalicin que apoya el paquete y apoyar la proteccin para todos, pero incluyendo medidas a favor de su propio distrito electoral. En las circunstancias descritas, se organiza un mercado poltico donde se ofrece y demanda proteccin. Entre los agentes que ofrecen proteccin encontramos

Vanse tambin Cuevas (1998: 172-173) y Bilal (1999b: 4-6).

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los polticos, los burcratas y los partidos polticos. Entre los que demandan proteccin encontramos grupos de electores, empresas, grupos de inters y partidos polticos. Las actividades de lobby (que tienen un costo, y son, adems, directamente inproductivas) pueden maximizar las ganancias de los involucrados, aproprindose de las rentas (rent seeking) o los ingresos monetarios relacionados con la proteccin (revenue seeking) (Krueger, 1974). Los grupos de inters pueden organizarse de diferentes maneras. Las teoras neoclsicas del comercio internacional ayudan a entender cules son los factores econmicos detrs de las modalidades de organizacin de los grupos de presin poltica. El modelo de factores especficos (Samuelson, 1971; Jones, 1971) y el modelo de Heckscher-Ohlin (Heckscher, 1950; Ohlin, 1933; Stolper y Samuelson, 1941; Samuelson, 1948,1949) muestran el papel crucial que juega la movilidad de los factores de produccin. Cuando los factores son mviles entre sectores (no entre pases), los grupos de presin se organizarn por factores (gremios suprasectoriales que defienden los intereses de los capitalistas, sindicatos 'cpula' que representan los intereses de los trabajadores, asociaciones de terratenientes,...); es decir, nos acercamos al anlisis marxista y la lucha entre las clases. Sin embargo, cuando los factores son especficos (no mviles entre sectores), los grupos se organizarn por sectores econmicos. En este caso, los intereses de los empresarios de un sector coinciden con los intereses del sindicato del mismo sector; ambos grupos pueden tener inte-

rs en la proteccin de su sector. La organizacin y el peso poltico relativo de los distintos grupos determinar la orientacin de la poltica comercial. En un desarrollo interesante del modelo de HeckscherOhlin, Rogowski (1989) muestra adems, en modelos con tres o ms factores, cmo la formacin de coaliciones entre factores puede orientar la poltica comercial en una u otra direccin. Ahora, a nivel del grupo, el proteccionismo tiene el carcter de un bien pblico y se presenta el problema del free rider. De acuerdo con Frey y Weck-Hannemann (1996:162), existen tres condiciones bajo las cuales es ms probable que se constituyan grupos de inters: - Cuando el grupo se ha formado por otras razones o por iniciativa del go bierno; - Cuando los miembros del grupo ob tienen bienes privados de la organiza cin (p. ej., informacin); - Cuando el grupo tiene un tamao re ducido, lo cual disminuye el costo de la organizacin y mejora la posibili dad de sancionar los free rider s eficaz mente. Generalmente, los grupos de presin se forman ms fcilmente por el lado de los que favorecen la proteccin (los productores del sector) que por el lado de los oponentes (los consumidores dispersos). A nivel de la oferta de proteccin, diferentes aspectos son importantes: el peso relativo de la poltica comercial dentro del conjunto de temas (issues) alrededor de los cuales gira el debate poltico y sobre el cual se organizan las consultas (elecciones), el sistema electoral y de gobierno, los

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perfiles y objetivos ideolgicos de los partidos, la maximizacin de la posibilidad de ser reeligido por los polticos, las restricciones presupustales y de la balanza de pagos (Frey y Weck-Hannemann, 1996: 163-164). La burocracia tambin es un actor importante al lado de la oferta. En la funcin objetiva de los burcratas entran variables como el poder, el prestigio, el tamao del sector a su cargo, la produccin de normatividad, la permanencia en el cargo, la fluidez de las relaciones con su clientela, y el presupuesto3. La organizacin 'sectorial' de las burocracias hace suponer un sesgo proteccionista en su actuacin, que puede dominar el inters colectivo. El modelo burocrtico se basa en Downs (1967) y en la capture theory de Stigler (1971)4. Se presenta un problema de principal-agente, cuando existe un control (poltico) deficiente sobre los burcratas. Jurez Anaya (1993:6-9) habla del enfoque centrado en el Estado, cuando existe algn grado de autonoma a nivel de los polticos o burcratas para defender el inters comn frente a los intereses particulares5. Cuando estos ltimos predominan, habla del enfoque centrado en la sociedad6. Este enfoque coincide aparentemente con la explicacin institucional deKbabdjian(1999).
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En cuanto a la demanda de proteccin, se presenta el problema del/ree rider, que se intensifica con el nmero de empresas con intereses similares. Los sectores que cuentan con pocas empresas sern ms efectivos en su lobby que los sectores grandes. Esto es consistente con la lgica de la accin colectiva de Olson (1992). De Mel, Panagariya y Rodrik (1993) se refieren al
preference-dilution effect. No solamente el

tamao del sector es relevante para el problema del/ree rider; la distribucin del inters entre las empresas tambin es relevante. Una distribucin muy sesgada puede favorecer el lobby de las empresas ms interesadas. Aunque es una teora muy influyente, ha sido cuestionada tanto con base en consideraciones tericas como empricas (Bilal, 1998a: 36). Debido a la propiedad de la no rivalidad en el consumo del bien pblico (la proteccin), un aumento en el nmero de empresas no disminuye los beneficios de la accin colectiva, pero s disminuye el costo (la contribucin) de cada empresa beneficiada (Chamberlin, 197A). Se ha mostrado tambin que la contribucin a la provisin del bien pblico, puede disminuir la incertidumbre relacionada con el comportamiento de las dems empresas (Austen-Smith, 1981). Otro cuestionamiento del modelo de los gru-

Vase, por ejemplo, Frey (1991: 226). Sobre los logros y deficiencias de la teora de la burocracia, vase Cuevas (1998:179-189). Un enfoque alternativo es el del congressional dominance (Weingast y Moran, 1983; Weingast, 1984). Es necesario precisar, sin embargo, que la existencia de una autonoma a nivel de la burocracia (es decir, una independencia frente a los grupos de inters) no garantiza necesariamente que los burcratas defendern el inters colectivo. Esto ser solamente as cuando existe un control administrativo eficaz o un 'residuo de altruismo' (en palabras de Cuevas, 1998:179), de lo contrario, la autonoma servir a los intereses propios de burcratas. Segn Jurez Anaya, este enfoque encuentra su origen en un trabajo de Schattschneider (1935).

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pos de presin de Olson es presentado en

el modelo aditivo (adding machine model;

Caves, 1976). Segn este modelo, un sector industrial compuesto por un gran nmero de empresas, dispersas geogrficamente, puede ser ms eficaz en el lobby, porque puede 'sumar' apoyo poltico en un mayor nmero de distritos electorales. Este modelo se vuelve poderoso en combinacin con el supuesto de que el objetivo del gobierno es maximizar la posibilidad de su reeleccin (Downs, 1957)7. Es importante anotar que pueden existir economas de escala en el lobby. As, los sectores grandes con empresas grandes tendran una ventaja sobre otros. Finalmente, el efecto de compensacin se refiere al fenmeno de mayores niveles esperados de demanda de proteccin en coyunturas econmicas adversas, porque el retorno neto relativo de las contribuciones al lobby aumentan (Bilal, 1998a: 42-43)8. LA ECONOMA POLTICA DE
LA POLTICA COMERCIAL EN COLOMBIA

resultados que aclaren el papel de los grupos de presin en la toma de decisiones.

Los aos treinta y cuarenta

A continuacin, haremos una sntesis selectiva de algunas de las investigaciones que permiten acercarnos a la economa poltica de la poltica comercial en Colombia en el siglo XX. Privilegiamos los

Los aos treinta son de especial importancia para el estudio de la influencia de las fuerzas polticas en la poltica comercial. Los aranceles aumentaron considerablemente durante esa dcada; se alcanzaron los ms altos niveles durante el perodo de 1855 y 1950, y eran mayores que los aranceles en la mayora de los pases latinoamericanos (Mayor Mora, 1989:334-335; Echavarra, 1999:102,106-113, apndice E). Echavarra sostiene que gran parte de la explicacin del aumento est justamente en el lobby eficaz de los industriales, a pesar de una serie de factores estructurales desfavorables: la baja participacin de la industria en la produccin y el empleo total; su concentracin regional (en Antioquia y Bogot; cuadro I)9; bajas tasas de penetracin de las importaciones; la oposicin de los comerciantes, los caficultores10 y otros intereses agrcolas; la 'ideologa' de los polticos en el poder; etc. (Echavarra, 1999:102,115-116). Los factores a favor de las peticiones de aumentos en los niveles arancelarios eran: la importancia del arancel como fuente de ingresos para el Estado (anexo 1), la poca importancia de sectores industriales

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Acerca de los grupos de presin y la bsqueda de rentas, vase tambin Cuevas (1998: 191-202). El efecto de compensacin es atribuido a Magee et al. (1989). Aunque la concentracin regional puede facilitar (y facilit efectivamente) la organizacin y el monitoreo en el grupo de inters.

10 La Federacin Nacional de Cafeteros de Colombia fue fundada formalmente durante el II Congreso Cafetero Nacional del 21 al 27 de junio de 1927 en Medelln. Vase, por ejemplo, Saether (1999).

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CUADRO 1 PRODUCCIN INDUSTRIAL EN COLOMBIA, POR REGIONES (1944-1945) Departamento Produccin industrial (en pesos colombianos; 1 de julio de 1944 a 30 de junio de 1945; 1 US$ = 1,75 pesos) Produccin industrial (% del total nacional)

Antioquia Cundinamarca Valle Caldas Atlntico Santander del Sur Tolima Bolvar Boyac Cauca Santander del Norte Nario Magdalena Huila Otros

154.108.449 24,0 21,8 13,1 11,4 9,8 5,2 4,0 3,3 2,1 1,4 139.850.672 1,3 0,8 0,7 0,7 0,4 83.733.672 73.040.909 Fuente: Senz Rovner (1992: 50). 62.925.633 33.207.054 25.342.548 21.423.084 13.525.466 8.907.210 8.330.808 5.146.250 4.789.931 4.360.373 2.390.091

exportadores, y la poca presencia de inversin extranjera directa en la industria colombiana.

- La 'contratacin' de los servicios de al tos funcionarios; - La canalizacin de las negociaciones a travs de la Federacin Nacional de Industriales (creada en 1930 en Bogo t) y la Industria Nacional Colombia na (creada en 1930 en Medelln), que tuvieron como uno de sus objetivos principales justamente el ejercicio de influencia en materia arancelaria11. El autor muestra el peso limitado de las 'ideas' (acadmicas) en los debates sobre el proteccionismo y el libre comercio,

Echavarra (1999:103-104) explica cmo el grupo de los industriales pudo llegar a ser tan eficaz en la defensa de sus intereses, a pesar de esos factores adversos. Para la 'toma del Estado' utilizaron bsicamente tres mecanismos: - El nombramiento de miembros de familias industriales en altos cargos en el sector pblico;

11 Los industriales de Barranquilla y Cali se unieron a la asociacin de Bogot (los caleos despus de un conflicto con los industriales de Medelln). Slo en 1944, una sola asociacin, la ANDI, lleg a representar a todos los industriales del pas (Echavarra, 1999: 104-105).

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aunque reconoce que la ideologa de los polticos ha tenido cierta autonoma e importancia. La mayora de los grupos de inters estaba en contra de los aumentos en los aranceles; slo los industriales y algunas agrupaciones de trabajadores, artesanos y 'nacionalistas' de izquierda estaban a favor del establecimiento de mayores aranceles (Echavarra, 1999:126). El carcter 'regresivo' de los aranceles reflej de alguna manera las diferentes posiciones de los diferentes grupos frente al proteccionismo: los agricultores estaban a favor de aranceles sobre las importaciones de productos agrcolas, pero en contra de los aranceles sobre ciertos bienes manufacturados (qumicos,...); los comerciantes estaban en contra de los aranceles sobre las importaciones de bienes manufacturados (Echavarra, 1999:126-127). Al igual que los industriales, los agricultores y los comerciantes tambin se organizaron para mejor defender sus intereses. La Sociedad de Agricultores de Colombia (SAC), por ejemplo, defendi mayores aranceles para el algodn en 1937-38, mientras que la Cmara de Comercio de Bogot y la Federacin de Comerciantes de Medelln se opusieron a los altos aranceles a las importaciones12. Los aos treinta marcaron el inicio de una divergencia de intereses entre indus-

triales y comerciantes, quienes histricamente haban estado ntimamente vinculados (Echavarra, 1999:127). Los trabajadores y artesanos, en ese perodo, estaban generalmente a favor del proteccionismo, pero, de todos modos, su peso poltico era muy reducido. El autor explica la posicin de los trabajadores con base en el hecho de que los bienes transables (importados) no representaban una proporcin grande de la canasta familiar (Echavarra, 1999:128)13. Jaramillo muestra que el sesgo proteccionista caracterizar la praxis ideolgica y las propuestas de poltica econmica de las diferentes organizaciones sindicales durante todo el siglo (Jaramillo, 1994). El trabajo de Echavarra muestra tambin de qu manera un gremio exportador fuerte puede enfrentar con xito las presiones de los gremios proteccionistas, quienes defienden los intereses de las empresas que compiten con las importaciones. En los aos treinta, la Federacin Nacional de Cafeteros logr que se creara un doble arancel a las importaciones, otorgando preferencias a los pases que daban un tratamiento favorable a las importaciones de caf desde Colombia y, por los mismos motivos, ejerci presin sobre el gobierno colombiano para que se firmara un tratado comercial con los Estados Unidos (Echavarra, 1999:128-129)14. La preocupacin de los exportadores por las posibles

12 Segn Echavarra (1999: 127), la Cmara de Comercio de Bogot fue creada justamente para luchar contra los altos aranceles. 13 En pases donde la parte de los transables era mayor en la canasta familiar (p. ej., en Per y Argentina), los trabajadores estaban inclinados a apoyar el libre comercio (Echavarra, 1999: 128). Este fenmeno explica la posicin ambigua de la izquierda frente a las polticas comerciales. 14 El tratado tuvo vigencia de 1936 hasta 1948.

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represalias de otros pases, vctimas de medidas proteccionistas en los sectores importadores, explica por qu se pueden oponer a esas medidas y cmo pueden estar vinculados los intereses de diferentes sectores. En su estudio sobre los industriales en los aos cuarenta, Senz Rovner (1992:106107) describe cmo los manufactureros organizados en la ANDI ejercieron una influencia directa sobre el gobierno y los partidos polticos, desde su fundacin. En esta relacin, fue importante el papel eficiente de los lobbyists profesionales como Gonzalo Restrepo Gutirrez, Alfonso Arajo y Carlos Lleras Restrepo (Senz Rovner, 1992:112). El autor explica cmo los empresarios ejercieron una influencia clara sobre la Junta Nacional de Aduanas despus de su creacin en 1944 (Senz Rovner, 1992:133-). Menciona los casos de Coltabaco y de los textileros antioqueos (Tejicondor, Fabricato, Coltejer), quienes ejercieron una efectiva influencia a travs de la ANDI. Muestra tambin la importancia de las relaciones personales entre los gremios y el ejecutivo, en la figura de Carlos Lleras Restrepo, miembro de la Junta, y entre los gremios y el legislativo (p. ej., en la figura del congresista Luis Carlos Mesa). Los productores de paos y de cemento (Cementos Argos) tambin utilizaron los canales de la ANDI y de Lleras Restrepo para defender sus intereses. Los industriales buscaban generalmente mayores niveles de proteccin para sus productos pero menores aranceles para los insumos agrcolas y qumicos. Senz Rovner (1992: 133,134) seala tambin la posibilidad de que existan conflictos de inters entre los grupos de industriales de diferentes sectores (unos a

favor de la apertura, otros a favor del proteccionismo) y el papel de intermediario que pueden jugar las cpulas gremiales como la ANDI. Es decir, antes de acudir al gobierno, los empresarios pueden encontrar ms eficaz tratar de conciliar sus intereses previamente. Los organismos como la ANDI evitan de esta manera el debilitamiento de la posicin negociadora de los empresarios frente al ejecutivo y la sociedad, debido a su divisin interna. Los conflictos de intereses entre sectores pueden repercutir en la figura de los polticos. Esto ha sido el caso, por ejemplo, de Carlos Lleras Restrepo, quien mantuvo vnculos con los cafeteros y los industriales, con posiciones diferentes frente a los temas comerciales (Senz Rovner, 1992:112). Los intentos de la ANDI a finales de los cuarenta por ganar ms influencia y control sobre la pequea industria y los talleres de artesanos podran sealar una divergencia de intereses entre estas dos categoras de empresarios. sta, a su vez, podra interpretarse como la expresin del hecho de que los industriales grandes, siendo productores de bienes transables, y los industriales pequeos, productores de bienes no transables (con un contenido importante de servicio) tenan, lgicamente, diferentes perspectivas sobre el libre comercio. Se seala el papel de Fenalco y de otros grupos de comerciantes en contra de los industriales, a favor del libre comercio, sus intereses y los intereses de los consumidores. La alianza de los intereses agrarios (cafeteros) y comerciales logr la no aprobacin del Proyecto de Medidas Arancelarias del ministro Prez a finales de 1946. Este proyecto fue recibido inicialmente como un proyecto hostil a los intereses de los industriales, pero gracias a una eficaz

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labor de lobby fue modificado satisfactoriamente para los mismos15. Por razones metodolgicas y empricas, Senz Rovner (1992:105-106) no comparte la tesis del aislamiento tecnocrtico a nivel del ejecutivo, que est asociado con una limitada influencia de los gremios sobre las decisiones de poltica econmica, como lo ha defendido, por ejemplo, Urrutia (1983). Para Senz Rovner, los gremios s tenan (y tienen) una influencia significativa sobre la toma de decisiones de poltica. El serio cuestionamiento de la tesis de relativa autonoma de lo poltico (el gobierno), frente a los intereses particulares de las clases dominantes, lo hace con base en su anlisis de los aos cuarenta, pero arguye que su crtica se aplica tambin al resto del siglo (Senz Rovner, 1992: 28-29). Lo que dificulta la identificacin de esta relacin causal entre intereses y polticas es el simple hecho de que los intereses de la clase dominante no eran intereses homogneos, y que las fuerzas relativas de las diferentes fracciones han variado en el tiempo. Para el autor, el gobierno represent claramente los intereses de la clase dominante, pero enfatiza que era el escenario de tensiones y conflictos entre diferentes intereses de fracciones (caficultores, latifundistas, comerciantes e industriales) (Senz Rovner, 1992: 25). Hasta finales de los aos cuarenta, los intereses de los primeros tres grupos eran claramente los dominantes. Los cambios en las posiciones de poder de los diferentes grupos con sus diferentes intereses (a la vez que reflejan los cambios estructura-

les en la economa colombiana y la eficacia relativa de las estrategias de lobbying de los distintos grupos) explican la aparente inconsistencia en las posiciones de los gobiernos, partidos polticos e, incluso, los polticos, frente al debate entre libre comercio y proteccionismo. De la lectura de Senz Rovner se concluye tambin que, aunque importante, la influencia de los gremios en ese perodo no era total; el ejecutivo mantuvo una autonoma relativa frente a los empresarios industriales. Prueba de ello fueron, por ejemplo, las relaciones tensas entre el presidente Ospina Prez y el ministro de Hacienda Prez16, por un lado, y los industriales, por otro (Senz Rovner, 1992:134-135). Mientras que inicialmente la ANDI mantuvo buenas relaciones con los dos partidos (Liberal y Conservador), la campaa presidencial de 1949 marc un momento importante: el Partido Liberal se pronunci a favor de los intereses de los cafeteros y comerciantes, y el libre comercio (Senz Rovner, 1992: 112). Lleras Restrepo dio un giro radical a su posicin. De esta manera, los industriales se acercaron an ms a los sectores conservadores antioqueos. El hecho de que el liberal Lleras Restrepo haya sido ms eficaz en las acciones contra el ala izquierda de la Conferencia Colombiana de Trabajadores (CTC), podra confirmar que los intereses entre industriales y sindicatos pueden coincidir frente a los temas de la estrategia de desarrollo y la poltica comercial, lo cual estara de acuerdo con los resultados del modelo de factores especficos.

15 Bsicamente, se incluyeron mayores aranceles a unos treinta productos. 16 Prez fue ministro de Hacienda tanto en el gabinete de Lleras Camargo, como en el de Ospina Prez.

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Senz Rovner (1992,2000:309) cuestiona la posicin de Bejarano (1978) segn la cual el Estado en los aos treinta se hubiera convertido en un instrumento de clase dominado por la burgesa industrial y con un proyecto nacional de industrializacin. Tampoco acepta la asimilacin del Partido Liberal con los intereses industriales, y del Partido Conservador con los intereses de los terratenientes. Al igual que Echavarra (1999), Senz Rovner (1992:139) encuentra que la concentracin regional de la industria (en Antioquia) fue un factor en contra de los intereses de los grandes industriales (cuadro 2). Los empresarios utilizaron el argumento del empleo en el sector industrial como argumento adicional a favor de sus aspiraciones, conforme las predicciones del modelo de factores especficos, y apelaron a los sentimientos nacionalistas. La posguerra En su estudio de las reformas arancelarias en el perodo 1950-1982, Martnez (1986) menciona tangencialmente la influencia que han ejercido los grupos de presin en diferentes ocasiones; por ejemplo: - Los exportadores e importadores asumieron posiciones contrarias frente al proyecto de ley que habra de convertirse en la Ley 83 de 1962, que contemplaba un impuesto al dlar de impor-

tacin (como alternativa a la devaluacin) (Martnez, 1986:36-38). Los cafeteros mostraron resistencia a la devaluacin antes de la expedicin del Decreto Ley 444 del 22 de marzo de 1967 (Estatuto Cambiario y de Comercio) (Martnez, 1986:42-43). El Decreto 305 de 1972 que tuvo como objetivo "aumentar los ingresos fiscales, resolver algunos problemas del transporte pblico y racionalizar la estructura arancelaria", y que contempl la reduccin de los gravmenes para un nmero importante de posiciones arancelarias (p. ej., para contrarrestar el contrabando) fue criticado severamente por la Asociacin Nacional de Industriales y la Federacin de Industriales Metalrgicos de Colombia. La presin de estos gremios logr revertir parte importante de la reforma (Martnez, 1986:55)17. Martnez (1986:58-62) se refiere al papel de los cafeteros y de otros gremios en el perodo 1974-197818. Este perodo se caracteriza inicialmente por la crisis mundial (petrolera) pero a mediados de 1975 se presenta una recuperacin importante en los precios del caf. A nivel de las orientaciones de la poltica econmica, se vio una tendencia hacia la liberacin del comercio, con la necesidad, en el corto plazo, de un ajuste macroeconmico relacionado con el boom cafetero. Los grupos de presin lograron orientar o revertir una serie de medidas tomadas por el

17 Decretos 570,1100,1147 y 1201 de 1972. 18 Vase tambin Ocampo y Reviz (1979).

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gobierno de Lpez Michelsen en materia cafetera, tributaria, financiera y comercial. De esta manera, los industriales impidieron un mayor grado de liberacin comercial. La mezcla 'pragmtica', 'eclctica' o 'improvisada' de polticas de este cuatrienio refleja las tensiones polticas entre los polticos y los grupos de presin y muestra la capacidad de los grupos de presin de obligar a los gobiernos (con una autonoma limitada) a abandonar sus metas estratgicas. Martnez (1986:53) muestra adems la importancia de los arreglos institucionales para la toma de decisiones en materia comercial. Mientras que antes de 1964 los cambios arancelarios se decidan en el Congreso, en 1964 el gobierno deleg esta facultad al Consejo Nacional de Poltica Aduanera, con base en facultades extraordinarias. La modificacin de algunos tems en 1971 produjo una demanda en contra de la disposicin y la promulgacin de la Ley 6a. de 1971 (Ley Marco de Aduanas). Si el gobierno actuaba siguiendo las pautas trazadas por esta ley, las reformas se podran hacer sin trmite legislativo. As, el gobierno adquiri un mayor nivel de autonoma frente a los grupos polticos. Jurez Anaya (1993) subraya que en las ltimas dcadas del siglo las lites polticas lograron, mediante unos arreglos institucionales, un aislamiento burocrtico relativo a nivel de la poltica econmica. Esto ha resultado en cierta autonoma, tecnicidad y estabilidad en las polticas macroeconmicas, cambiaras y comerciales. Las lites polticas no solamente han

logrado dar cierto poder decisivo a los tecncratas19, sino que adems han logrado ejercer un control sobre los grupos de presin (gremios) mediante acciones estatales encaminadas a coorganizar y controlar a los mismos. Para Jurez Anaya, las lites polticas en Colombia han logrado cierta independencia de los intereses particulares, de tal manera que los determinantes internos de la poltica comercial son la expresin tanto de los intereses sectoriales como del inters del Estado. El arreglo institucional del Frente Nacional (1956-1974), que incluy, entre otras cosas, un consenso sobre las grandes orientaciones en materia de poltica econmica, hizo que existiera menos espacio para los gremios para defender puntos de vista ms radicales ante partidos o fracciones polticas determinadas. El fenmeno del Frente Nacional habra contribuido al dbil perfilamiento de los partidos tradicionales en materias econmicas y al dbil perfil partidista de los gremios en la era despus del Frente Nacional. Sin embargo, Jurez Anaya enf atiza que los gremios estrecharon sus vnculos con el Estado a partir del Frente Nacional y que este vnculo ha tenido un carcter preferencial, puesto que otros grupos sociales, como los sindicatos, no han logrado tal cercana. Jurez Anaya describe la proliferacin de los grupos con intereses econmicos particulares a partir de los aos cuarenta y reconoce que su influencia en las polticas gubernamentales ha sido muy importante (pero no ilimitada) y sus canales de acceso al poder pblico mltiples. Desta-

19 Acerca del papel de los tecncratas, vase tambin Cepeda Ulloa y Mitchell (1980).

90

Colombia Internacional 48

ca como organizacin de mayor importancia la Asociacin Nacional de Industriales (ANDI) (Jurez Anaya, 1993:16). La influencia de esta organizacin explica, al menos parcialmente, el sesgo a favor de la industrializacin de la poltica econmica colombiana en la posguerra20. Se supone que los gremios fortalecieron su posicin como intermediarios preferenciales sociales y econmicos durante el gobierno de Carlos Lleras Restrepo (1966-1970). Con la creacin del Fondo Nacional del Caf en 1940, la Federacin Nacional de Cafeteros de Colombia adquiri un poder considerable. Jurez Anaya (1993: 18) enfatiza su carcter ambiguo; como entidad mixta se ha comportado en ocasiones como una entidad pblica, en otras como entidad privada, lo cual muestra muy bien la estrecha relacin entre los intereses pblicos y privados. Su influencia sobre las polticas comerciales ha sido, por supuesto, una funcin de la importancia de las exportaciones del caf en las exportaciones totales. Por consiguiente, como las exportaciones colombianas se han ido diversificando en las ltimas dcadas, la Federacin ha perdido lgicamente impacto (anexo 2). El autor destaca adems a Asocaa y Asocolflores como gremios que en los aos

ochenta y noventa lograron una gran efectividad en su lobby en temas comerciales, hasta tal punto de que prcticamente dictaran las polticas al respecto, en sus sectores especficos (Jurez Anaya, 1993:19). La autonoma de la poltica y el aislamiento burocrtico en materia comercial fueron fortalecidos con las reformas del presidente Carlos Lleras Restrepo (19661970), por dos razones bsicamente: primero, fueron creados dos organismos pblicos importantes con relativa autonoma (Proexpo e Incomex) y, segundo, la diversificacin exportadora a la cual las reformas contribuyeron, dispers los intereses gremiales. Las reformas fueron posibles por la circunstancia particular del Frente Nacional y porque inicialmente no tocaron los intereses de los sectores protegidos21. La apertura de 1990-1991 fue factible gracias a la divisin entre los intereses de los gremios en los sectores exportadores e importadores. Jurez Anaya se posiciona en la lnea de Urrutia (1983), compartida por Romero (1995:436), segn la cual la influencia de los gremios sobre la poltica de las ltimas dcadas habra sido relativamente moderada22. Sin embargo, esta posicin no es necesariamente incompatible con la percepcin de la mayora de los autores

20 Se observar que el lobbying a favor de los intereses industriales en s no da claridad sobre la orientacin de las polticas apoyadas (proteccionistas o aperturistas). 21 Justamente, Proexpo fue financiado inicialmente con un impuesto a las importaciones (Jurez Anaya, 1993: 29). 22 Para Luis Gustavo Flrez, presidente de Fedemetal, los cambios importantes que se dieron en los aos noventa en cuanto a la dinmica interna de los gremios y a sus actividades, han sido tales que "...[e]l trabajo de lobby se ha terminado, hoy en da es sinnimo de pasado, y con los empresarios se est trabajando con otro tipo de instrumentos: en materia de capacitacin, desarrollo tecnolgico y estrategias de competitividad. Aunque es un trabajo incipiente, apunta a un mejoramiento institucional en la lnea en que los gremios puedan facilitar una concertacin ms sana y transparente" (Flrez, 1995: 458).

La economa poltica de la poltica comercial en Colombia 91

de que durante el resto del siglo el lobby frente a la poltica comercial ha sido uno de los objetivos ms importantes de los gremios de la produccin y, adems, que en este campo, el lobby ha sido muy eficaz (Echavarra, 1999; Senz Rovner, 1992; Vesga, 1992:251). Valdra la pena investigar la eficacia del lobby de los gremios en la poca de la apertura. Debido a los compromisos adquiridos por Colombia a nivel multilateral y regional, los gremios, por supuesto, ya no pueden aspirar a los aranceles de pocas anteriores. Sin embargo, quedan espacios y se han creado nuevos espacios para ejercer influencia y defender intereses sectoriales, como, los acuerdos de competitividad, el manejo del Fondo Nacional de Productividad y Competitividad, las medidas antidumping, las salvaguardias, las negociaciones con Mercosur, las negociaciones sobre ALCA, las negociaciones en el marco de la OMC, etc. PROPSITOS Y METODOLOGA DE
LA INVESTIGACIN

que tienen los gremios a la esfera poltica. Las preguntas de la encuesta estn reproducidas en el anexo 4. Nuestro objetivo no fue analizar ni evaluar las polticas comerciales del gobierno colombiano en ese perodo24. La muestra total consisti de 127 personas vinculadas al tema de la poltica comercial, organizadas en seis categoras (anexo 3): - Ministros y viceministros: 10 - Funcionarios pblicos: 21 - Representantes de los gremios de la produccin: 19 - Representantes del sector exportador: 18 - Representantes de los sindicatos y otras organizaciones sociales de los sectores industrial y agrario: 46 - Representantes del sector acadmico, vinculados a los temas de la economa y las relaciones internacionales: 13 RESULTADOS DEL ESTUDIO
Poltica comercial e intereses particulares

El propsito de nuestra investigacin fue indagar sobre cmo era percibido el papel y la influencia de los gremios en la formulacin de la poltica comercial en Colombia a finales de los aos noventa23. Tambin se busc establecer cmo los arreglos institucionales determinan el acceso

Parece haber consenso en que los intereses particulares que ms compiten con el inters del pas, a la hora de tomar decisiones de poltica comercial, son los de los

23 Para un estudio reciente sobre los gremios empresariales colombianos a finales de los noventa, sus objetivos, sus actividades de lobby, su estructura interna, etc., vase Losada (1998). 24 Vanse, por ejemplo, Jurez Anaya (1993); Urrutia (1993); Santos (1994); Hallberg y Takacs (1995); Camacho et al. (1995); Garca (1995, 1999); Mazuera (1995a, 1995b); Sarmiento (1996); Ronderos (1997), Bejarano (1998); Bonilla (1998); Mesa et al. (1999); De Lombaerde (1999, 2000); Ramrez de Rincn (1999).

92

Colombia Internacional 48

gremios de la produccin, organizados por sectores. Para algunos observadores los intereses gremiales pueden incluso pesar ms que los del pas. Las respuestas sugieren que la burocracia tiene intereses propios y que es capaz de influir en la toma de decisiones, es decir, tiene cierta autonoma. La burocracia parece tener ms peso que los partidos polticos. Otra categora de actores a quienes se les atribuye una capacidad de influencia son las empresas multinacionales. Hay consenso sobre el papel marginal de los sindicatos y las ONG. Para consuelo de los acadmicos, parece que los ministros y los funcionarios valoran sus aportes ms de lo que el pblico en general y ellos mismos se atreven a atribuir. Peso poltico relativo de los gremios Hay bastante coincidencia entre las clasificaciones de los gremios, segn su influencia poltica, por parte de los diferentes grupos de entrevistados (cuadro 2). A pesar de que la mayora de los encuestados todava menciona a la Federacin de Cafeteros como el gremio de mayor incidencia en la formulacin de polticas comerciales, es significativo que entre los encuestados del nivel ministerial, quienes estn mejor ubicados para evaluar el peso poltico de cada gremio, ocupa apenas el sptimo lugar en la clasificacin establecida con base en las opiniones emitidas. Hoy en da, la ANDI y Analdex, como gremios inter o suprasectoriales se proyectan como los interlocutores ms importantes para el gobierno (aunque, los funcionarios, por ejemplo, no otorgan tanta importancia a Analdex). La opinin de los ministros y de los sindica-

tos coincide con los resultados de la encuesta de Kline (1974) entre congresistas y con la posicin de Jurez Anaya (1993), segn los cuales, la ANDI sera la ms poderosa e influyente agrupacin en el pas. El modelo factorial parece entonces tener relevancia en el contexto colombiano. Esto, a su vez, podra indicar que los factores de produccin son relativamente mviles entre sectores, que los industriales colombianos importantes se caracterizan por un portafolio diversificado de actividades, y/ o que los empresarios y los sindicatos no se logran poner de acuerdo para organizar el lobby a nivel sectorial (a pesar de tener intereses coincidentes). El estudio confirma la opinin de Jurez Anaya (1993: 19), segn la cual, algunos gremios sectoriales, Asocolflores y Asocaa han logrado eficazmente ejercer una influencia significativa sobre el ejecutivo. Mientras que en la primera mitad del siglo XX, los intereses agrarios y comerciales todava pesaban mucho en materia de poltica comercial (Senz Rovner, 1992; Echavarra, 1999), la importancia creciente de la industria en la economa nacional y el debilitamiento del sector agrario, hoy en da, hacen que los intereses industriales dominen el debate sobre polticas comerciales.
Poltica comercial y tendencias partidistas

Hay cierta confusin sobre el papel de las tendencias partidistas de las fuerzas polticas en el poder, como lo evidencian las respuestas del sector privado (aunque el perfil partidista del Ministro puede tener una importancia). Los ministros y los acadmicos (quienes asesoran a los primeros) creen en su gran mayora que las tenden-

La economa poltica de la poltica comercial en Colombia 93

CUADRO 2 CORRELACIN DE RANGO DE SPEARMAN (R) ENTRE LAS CLASIFICACIONES DE LOS GREMIOS POR PARTE DE LOS DIFERENTES GRUPOS DE ENTREVISTADOS Ministros Ministros Funcionarios Gremios Exportadores Sindicatos Acadmicos 1,00 Funcionarios 0,91 1,00 Gremios 0,91 0,96 1,00 Exportadores 0,90 0,93 0,97 1,00

Sindicatos Acadmicos
0,92 0,89 0,92 0,94 1,00 0,90 0,90 0,94 0,97 0,95 1,00

Nota: Los coeficientes de Spearman se calcularon con base en la clasificacin de los gremios segn su influencia (de mayor a menor) en la poltica comercial, por parte de cada uno de los grupos de entrevistados. No se incluyeron los gremios mencionados dentro de la categora "Otros".

das partidistas no influyen en la toma de decisiones de poltica comercial, mientras que los funcionarios y los sindicatos s parecen percibir que las tendencias partidistas del ejecutivo tienen un impacto real.
Arreglos institucionales, autonoma y eficiencia de Mincomex

Con la excepcin de los sindicatos, las diferentes categoras de entrevistados coinciden en que con la creacin del Ministerio de Comercio Exterior se increment la autonoma en la poltica comercial nacional frente a los intereses sectoriales25. Hay menos claridad, sin embargo, en cuanto a la relacin entre la estructura organizacional del Ministerio y la autonoma en la toma de decisiones.

La pregunta directa sobre la existencia y el grado de corrupcin en el Ministerio parece haber asustado a los funcionarios y ministros. La mayora de los funcionarios no quiso contestar y ninguno admiti corrupcin en su ministerio; slo un ministro (entre 10) admiti la existencia de algn grado de corrupcin. Tanto los gremios como los sindicatos han sido muy enfticos en afirmar la existencia de corrupcin. Entre acadmicos y exportadores, hay una minora que lo afirma. Las respuestas sobre la capacidad tcnica de los funcionarios del Mincomex se distribuyen entre las categoras alto y mediano nivel tcnico. Los ministros tienen un concepto generalmente positivo de los funcionarios del Ministerio, pero a nivel

25 El Ministerio de Comercio Exterior fue creado mediante la Ley 7a. de 1991 o Ley Marco de Comercio Exterior, como un organismo encargado de dirigir, coordinar, ejecutar y vigilar la poltica de comercio de bienes, servicios y tecnologa en concordancia con los planes de desarrollo. En ejercicio de las facultades otorgadas en el artculo 20 se expidi el Decreto 2350 del 17 de octubre de 1991, por el cual se defini la estructura orgnica de la entidad y se determinaron sus funciones.

94

Colombia Internacional 48

de los mismos funcionarios las opiniones son totalmente divididas. La mayora de los entrevistados ve claramente una relacin entre la estructura organizacional del Ministerio y la eficiencia de sus operaciones. La ltima pregunta de la encuesta fue inspirada por algunas propuestas de reestructuracin y racionalizacin del ejecutivo, que fueron lanzadas en el gobierno Pastrana, pero que finalmente no produjeron cambios. No solamente hay argumentos a favor de una reestructuracin por razones de finanzas pblicas, sino tambin hay argumentos acadmicos slidos a favor de la integracin de los ministerios por razones de efectividad, lo cual se refleja en las opiniones de los acadmicos al respecto. La fusin con el Ministerio de Desarrollo podra permitir una mejor coordinacin entre las polticas comercial e industrial, como es el caso del MITI japo-

ns; la fusin con el Ministerio de Relaciones Exteriores podra aumentar la eficacia de las negociaciones internacionales y podra orientar las actividades de la Cancillera, las embajadas y consulados ms hacia los negocios y los intereses econmicos de Colombia. Sin embargo, tanto los ministros como los representantes del sector exportador no apoyan la idea. Es interesante la respuesta de los funcionarios; aunque son ellos quienes sufriran directamente las consecuencias de los cambios organizacionales y aunque la muestra no incluy ningn funcionario del Ministerio de Desarrollo, la mayora de ellos apoya la idea de una fusin con ese Ministerio por razones de eficiencia. A nivel de las diferentes categoras de encuestados, incluidas las que apoyan las fusiones, parece haber un consenso en que las fusiones no incrementaran la autonoma de la poltica comercial, es decir, las fusiones podran politizar ms esa rea de poltica.

La economa poltica de la poltica comercial en Colombia 95

96 Colombia Internacional 48

ANEXO 2 EXPORTACIONES
DE CAF Ao(s) 1870/1-1874/5 1875/6-1877/8 1878/9-1880/1 1881/2-1882/3 1888-1891 1894-1897 1898 1905 1906-1910 1911 1912 1913 1914 1915 1916 1917 1918 1919 1922 Exportaciones de caf (% de exportaciones totales) 16,4 22,3 21,4 16,9 34,3 55,1 49,0 39,5 37,2 42,4 52,2 53,6 49,4 51,5 53,8 42,8 55,3 68,7 68,8 1950-1952 1959-1961 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Ao(s) Exportaciones de caf (% de exportaciones totales) 76,9 80,0 67,8 71,9 63,8 64,7 63,0 62,9 56,6 63,5 58,3 52,2 50,6 44,0 47,2 55,4 61,3 65,1 60,8 59,8 48,1 50,5 48,9 50,7 49,1 58,5 32,9 32,6 26,6 20,9 18,5 23,5 18,1 14,9 19,6 17,4 11,4

Fuentes: Tovar Zambrano (1989: 11), Gaviria (1989: 187), Jurez Anaya (1993: 27-28), De Lombaerde (2000).

La economa poltica de la poltica comercial en Colombia 97

ANEXO 3 TAMAO Y ESTRUCTURA DE LA MUESTRA DE ENCUESTADOS/ENTREVISTADOS

Categora Ministros Funcionarios pblicos Nmero de encuestados
10

Distribucin interna Viceministros: 6 Ministros: 4 Mincomex: 11 Cancillera: 5

DIAN: 2 DNP: 2

21

Federacin Nacional de Departamentos: 1 Gremios de la produccin

19

Acicam: 3
ANDI: 2

Asocolflores: 2 Fedecaf: 2 Fedemetal: 2 Fenalco: 2 Acopi: 1 Asocaa: 1 Fedegan:1 Fedepalma: 1 Fenavi: 1 SAC:1
18

Exportadores

Empresas privadas: 11 Analdex: 1 Asocueros: 1 Fedecaf: 1 Asocolflores: 1 Carbocol: 1 ANDI: 1 Proexport Alemania: 1 Sindicato Incora: 8 Festracol: 7 Anmucid: 7 Fanal: 5 Fensuagro: 4 Fenaltrase: 2 Sindecomex: 1 SintraDIAN: 1 CGTD: 1 C T C l Acbra: 1
ANUO 8

Organizaciones sociales y sindicales de los sectores agrario e industrial

46

Acadmicos
Total;

13 127

98 Colombia Internacional 48

Encuestados y entrevistados del nivel ministerial

Ministros Gobierno de Csar Gaviria Juan Manuel Santos Gobierno de Ernesto Samper Daniel Mazuera Carlos Ronderos Viceministros Juan Jos Echavarra Mauricio Reina Felipe Jaramillo Alfonso Llrente Magdalena Pardo ngela Mara Orozco

Gobierno de Andrs Pastrana Marta Luda Ramrez

La economa poltica de la poltica comercial en Colombia

99

ANEXO 4 RESULTADOS DE LAS ENCUESTAS

1. Para cada uno de los factores que se mencionan a continuacin, califique de acuerdo con el nivel de importancia otorgado por el Gobierno, en lo referente a la toma de decisiones de poltica comercial.
MUY Ministros (N = 10) IMP MOD POC SIN

ns/nr
10 10 20 20 20 20 30 20 10 5 0 14 14 14 14 5 5 4 0 0 16 16 0 11 11 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

Inters del pas Intereses sectoriales (gremios) Intereses de los trabajadores (sindicatos) Intereses de las ONG Intereses de los consumidores Intereses de los partidos polticos Intereses burocrticos Intereses de las multinacionales Opinin de la academia
Funcionarios pblicos (N = 21)

60 20 0 0 0 0 0 10 10 29 38 0 0 0 0 19 0 10 53 26 0 0 0 21 16 5 0 44 44 0 0 39 28 6 33 0

30 60 0 0 40 0 10 40 20 29 38 0 0 14 38 33 71 5 32 58 21 16 32 26 5 42 47 33 33 28 28 28 11 39 50 17

0 10 40 40 10 10 10 20 30 38 10 29 19 19 14 24 19 24 0 11 32 21 37 11 42 26 16 17 22 50 33 28 44 44 17 17

0 0 40 40 30 40 30 0 20 0 10 19 19 33 14 10 5 24 11 0 11 26 11 21 11 16 16 0 0 22 28 0 17 11 0 56

0 0 0 0 0 30 20 10 10 0 5 38 48 19 19 10 0 24 5 5 21 21 21 11 16 11 21 6 0 0 11 6 0 0 0 11

Inters del pas Intereses sectoriales (gremios) Intereses de los trabajadores (sindicatos) Intereses de las ONG Intereses de los consumidores Intereses de los partidos polticos Intereses burocrticos Intereses de las multinacionales Opinin de la academia
Gremios de la produccin (N = 19)

Inters del pas Intereses sectoriales (gremios) Intereses de los trabajadores (sindicatos) Intereses de las ONG Intereses de los consumidores Intereses de los partidos polticos Intereses burocrticos Intereses de las multinacionales Opinin de la academia
Exportadores (N 18)

Inters del pas Intereses sectoriales (gremios) Intereses de los trabajadores (sindicatos) Intereses de las ONG Intereses de los consumidores Intereses de los partidos polticos Intereses burocrticos Intereses de las multinacionales Opinin de la academia

(Contina)

100 Colombia Internacional 48

(Continuacin) MUY Sindicatos (N = 46) Inters del pas Intereses sectoriales (gremios) Intereses de los trabajadores (sindicatos) Intereses de las ONG Intereses de los consumidores Intereses de los partidos polticos Intereses burocrticos Intereses de las multinacionales Opinin de la academia Acadmicos (N =13) Inters del pas Intereses sectoriales (gremios) Intereses de los trabajadores (sindicatos) Intereses de las ONG Intereses de los consumidores Intereses de los partidos polticos Intereses burocrticos Intereses de las multinacionales Opinin de la academia 24 46 0 0 0 33 50 50 0 38 15 0 0 0 0 8 15 0 24 39 4 13 0 33 37 37 2 46 62 8 0 15 15 15 46 15 7 2 4 13 4 2 0 0 2 15 23 31 8 31 31 23 15 23 22 7 46 39 4 15 6 7 4 0 0 54 31 38 8 23 23 46 22 7 46 35 4 15 6 7 4 0 0 8 54 15 38 23 0 15 2 0 .0 0 87 2 0 0 87 0 0 0 8 0 8 8 0 0 IMP MOD POC SIN ns/nr

Nota: MUY = muy importante, IMP = importante, POC = poco importante, SIN = sin importancia.

2.

Desde su ptica, qu grado de influencia han tenido los gremios en la toma de decisiones sobre la poltica comercial en Colombia? ALT MED
0 0 10 10 30 30 30 50 0 10 30 0 0 0

BAJ
10 10 10 10 10 10 20 20 0 40 50 0 0 0

NIN
0 0 0 0 0 0 0 0 0 30 0 0 0 0

ns/nr
10 10 10 10 10 10 10 10 80 10 10 90 90 90 (Contina)

Ministros (N = 10)
ANDI

80 80 70 70 50 50 40 20 20 10 10 10 10 10

Analdex Asocaa Asocolflores

SAC

Fedemetal Fedecaf Acopi Acoplsticos

ANIF

Fedegan Andigraf Augura Asoconfecciones

La economa poltica de la poltica comercial en Colombia 101

(Continuacin)
ALT MED 0 0 40 30 30 20 10 33 33 43 38 38 43 29 14 48 43 19 24 24 48 11 37 37 21 37 32 32 21 11 11 32 32 26 53 28 39 44 61 50 17 44

BAJ
0 0 50 60 30 50 0 0 10 5 14 19 24 33 29 19 33 62 48 62 19 5 0 11 21 32 26 26 42 58 58 37 32 42 26 11 17 33 28 28 28 44

NIN 0 0 0 0 30 20 0 0 0 0 0 0 0 5 19 0 0 0 10 0 14 5 0 0 5 0 5 5 11 11 11 11 11 11 0 0 0 0 0 0 0 6

ns/nr
90 90 10 10 10 10 90 0 0 0 0 0 0 0 5 5 0 0 5 5 14 0 5 11 11 0 5 11 5 0 0 5

Ascolfa Fenavi Fenalco Asobancaria Camacol Confecmaras Asocueros

Funcionarios pblicos (N = 21)

10 10 0 0 0 0 0 67 57 52 48 43 33 33 33 29 24 19 14 10 5 79 58 42 42 32 32 26 21 2*1 21 16 16 16 11 61 33 22 17 17 11 0

Fedecaf Asocolflores
ANDI SAC

Asocaa Fedegan Asobancaria Confecmaras Fedemetal Analdex Fenalco Camacol Acopi

ANIF

Gremios de la produccin (N = 19)

Fedecaf
ANDI SAC

Asocolflores Fenalco Analdex Asocaa Confecmaras Asobancaria Fedegan Camacol Fedemetal

ANIF

Acopi
Exportadores (N = 18)

11 5 11
0 11 0 0 44 44 6

Fedecaf Asocolflores
ANDI

Analdex Fenalco Confecmaras

SAC

(Contina)

102

Colombia Internacional 48

(Continuacin)
ALT MED

BAJ

NIN

ns/nr

Sindicatos (N = 46)
ANDI

Asocolflores Fedecaf Analdex

SAC ANIF

7 7 7

7
6 5

Asobancaria Acopi Camacol Fedemetal Fenalco Confecmaras Asocaa Fedegan

Acadmicos (N 13)

5 5 4 3
7

7
7 7 7 7 6 6

0 4 2 2 0 0 0 2 2 2 4 4 2 2 23 8 23 31 23

26 26 28 28 35 35 39 43 52 59 2 0 2 2 0 15 15 15 15 23 38

0 0
0 0 0 2 0 0

0 0 0 0 4

2
4 0 2

0 0 0 0 0
0 8 8 0 0 23 0 0 23

2 87
89 89 89 0 0 0 0 8 0 0 0 15

Fedecaf Asocolflores Analdex

ANDI ANIF SAC

5 3 2
2 2

54
38 23 23 54

Fenalco Asobancaria Confecmaras Fedemetal Acopi Asocaa Fedegan Camacol

31
31 31 38 38 38 38

2
1 1 1 8 0

8 0
0 8 8 23

0
8 8 15 15

38 31 31 31

Nota: ALT = alto, MED = mediano, BAJ = bajo, NIN = ninguno.

La economa poltica de la poltica comercial en Colombia

103

3. Considera usted que han afectado en las decisiones de poltica comercial los siguientes factores? S
Ministros (N = 10)

NO
70 70 80 80 15 19 33 29 47 21 42 53

ns/nr
10 10 10 10 15 15 38 15 11 16 21 11

Tendencias partidistas del Presidente Tendencias partidistas de los ministros Tendencias partidistas de la mayora en el Congreso Tendencias partidistas de los gremios
Funcionarios pblicos (N = 21) Tendencias partidistas del

20 20 10 10 71 67 29 57 42 63 37 37

Presidente Tendencias partidistas de los ministros Tendencias partidistas de la mayora en el Congreso Tendencias partidistas de los gremios
Gremios de la produccin (N = 19) Tendencias partidistas

del Presidente Tendencias partidistas de los ministros Tendencias partidistas de la mayora en el Congreso Tendencias partidistas de los gremios
Exportadores (N = 18)

Tendencias partidistas del Presidente Tendencias partidistas de los ministros Tendencias partidistas de la mayora en el Congreso Tendencias partidistas de los gremios
Sindicatos (N = 46)

56 56 33 33 78 76 67 65

44 39 56 44 22 20 30 33

0 6 11 22 0 4 2 2

Tendencias partidistas del Presidente Tendencias partidistas de los ministros Tendencias partidistas de la mayora en el Congreso Tendencias partidistas de los gremios
Acadmicos (N = 13)

Tendencias partidistas del Presidente Tendencias partidistas de los ministros Tendencias partidistas de la mayora en el Congreso Tendencias partidistas de los gremios

38 38 23 15

62 62 62 69

0 0 15 15

104 Colombia Internacional 48

4. Con la creacin del Ministerio de Comercio Exterior, cree usted que la autonoma en la poltica comercial frente a los intereses sectoriales aument (AUM), disminuy (DIS), continu igual (IGU) o que se cre total dependencia sectorial (DEP)?
AUM DIS 20 5 11 17 30 0 IGU 30 29 11 11 30 62 DEP 0 19 0 6 4 8

ns/nr
10 0

N 10 21 19 18 46 13

Ministros Funcionarios pblicos Gremios de la produccin Exportadores Sindicatos Acadmicos

40 48 74 44 28 31

5
22 7 0

5. Considera que existe algn grado de corrupcin en el Ministerio de Comercio Exterior? Muestra Ministros Funcionarios pblicos Gremios de la produccin Exportadores Sindicatos Acadmicos 6. Qu grado de corrupcin considera usted se maneja dentro del Ministerio de Comercio Exterior frente al promedio en otros estamentos ministeriales?
Muestra Ministros Funcionarios pblicos Gremios de la produccin Exportadores Sindicatos Acadmicos ALT = Alto grado de corrupcin frente al promedio, MED = Medianamente corrupto frente al promedio, BAJ = Bajo nivel de corrupcin frente al promedio. ALT 0 . 0 . 17 20 43 100

S
10 0 63 28 46 23

NO
80 43 11 50 9 69

ns/nr
10 57 26 22 46 8

N
10 21 19 18 46 13

MED 0 .

BAJ 100 . 75 60 0 0

ns/nr 0 . 8 0 0 0

N 1 12 5 21 3

20 57
0

La economa poltica de la poltica comercial en Colombia

105

7. Como considera el nivel de capacidad tcnica general de los funcionarios del Mincomex, para la toma de decisiones de poltica comercial (comparativamente frente a otros ministerios)? Muestra Ministros Funcionarios pblicos Gremios de la produccin Exportadores Sindicatos Acadmicos
ALT 50 33 68 6 37 31 MED 30 33 21 50 22 46

BAJ
0 24 5 17 15 15

ns/nr
20 10 5 28 26 8

N 10 21

19
18 46 13

ALT = Nivel tcnico alto, MED = Nivel tcnico medio, BAJ = Nivel tcnico bajo.

8. Considera que la estructura organizacional del Mincomex est afectando el nivel de eficiencia interna? Muestra Ministros Funcionarios pblicos Gremios de la produccin Exportadores Sindicatos Acadmicos S
50 52 63 6 50 54

NO
30 19 26 50 22 15

ns/nr
20 29 11 44 28 31

N
10 21 19 18 46 13

9. Considera que la estructura organizacional del Mincomex est afectando la autonoma en la toma de decisiones? Muestra Ministros Funcionarios pblicos Gremios de la produccin Exportadores Sindicatos Acadmicos S
30 52 26 39 28 31

NO
50 19 53 39 39 31

ns/nr
20 29 21 22 33 38

N
10 21 19 18 46 13

106 Colombia Internacional 48

10. Teniendo en cuenta la tendencia a la reestructuracin de las entidades estatales, cmo considera que se afectara la poltica comercial en trminos de eficiencia y autonoma, si se presentan las siguientes figuras institucionales? Eficiencia AUM Ministros (N= 10) Actual estructura con reformas Fusin Mincomex-Cancillera Fusin Mincomex-Mindesarrollo Privatizacin parcial Funcionarios pblicos (N = 21) Actual estructura con reformas Fusin Mincomex-Cancillera Fusin Mincomex-Mindesarrollo Privatizacin parcial Gremios de la produccin (N = 19) Actual estructura con reformas Fusin Mincomex-Cancillera Fusin Mincomex-Mindesarrollo Privatizacin parcial Exportadores (N = 18) Actual estructura con reformas Fusin Mincomex-Cancillera Fusin Mincomex-Mindesarrollo Privatizacin parcial Sindicatos (N = 6) Actual estructura con reformas Fusin Mincomex-Cancillera Fusin Mincomex-Mindesarrollo Privatizacin parcial Acadmicos (N 13) Actual estructura con reformas Fusin Mincomex-Cancillera Fusin Mincomex-Mindesarrollo Privatizacin parcial MAN DIS ns/nr AUM Autonoma MAN DIS ns/nr

60 10 0 30 29 38 57 33

30 0 0 10 62 5 10 5

0 80 90 30 5 57 29 24

10 10 10 10 5 0 5 38

30 10 0 10 29 24 33 43

60 30 10 10 57 10 14 5

0 50 70 50 10 62 43 19

10 10 20 30 5 5 10 33

53 16 16 26 33 6 11 67

26 5 11 0 56 39 44 22

11 68 63 37 11 56 44 11

11 11 11 37 0 0 0 0

21 5 11 16 39 17 11 50

58 5 11 11 50 28 22 44

11 79 68 42 11 56 67 6

11 11 11 32 0 0 0 0

33 0 17 17 54 46 69 23

67 17 17 0 31 0 8 15

0 83 67 83 8 46 15 38

0 0 0 0 8 8 8 23

50 0 17 0 31 8 23 23

33 0 0 0 62 23 38 15

0 83 67 83 0 62 23 38

17 17 17 17 8 8 15 23

AUM = Aumenta, MAN = Se mantiene, DIS = Disminuye.

La economa poltica de la poltica comercial en Colombia 107

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