Adoo de Padres Socioambientais no Mercado Internacional de Bicombustveis

Grupo de Pesquisa: XXXXXXXXXXXX Resumo A adoo de mandatos para uso de biocombustveis em diversos pases tem impulsionado as transaes internacionais destes produtos. Tais polticas vm geralmente acompanhadas de uma srie de padres de sustentabilidade socioambiental a serem cumpridos. Apesar de ainda se observarem barreiras de outra espcie, o desenvolvimento dos mecanismos que garantam o cumprimento destas exigncias socioambientais apontado pela literatura como um dos principais desafios a criao de um mercado internacional para biocombustveis. O presente artigo se debruou sobre este problema na tentativa de compreender a interao entre mecanismos de governana privada e publica no mercado de biocombustveis. Foram analisadas as alternativas existentes em outros mercados. A seguir foram consideradas as principais polticas para adoo e produo de biocombustveis nos EUA e Europa, buscando ressaltar a interao destes mecanismos regulatrios com os mecanismos de governana privada j utilizados nos mercados agrcolas e florestal. A anlise revela que apesar de servirem de base para criao de dos mecanismos privados e mesmo das regulaes nacionais para biocombustveis que vem sendo adotadas nos ltimos anos, as certificaes agrcola e florestal existente ainda carece de melhoramentos que confiram maior preciso aos seus critrios. Observa-se ainda que uma srie de padres socioambientais relevantes para o mercado de biocombustveis, notadamente os efeitos indiretos e as emisses de gases causadores do efeito-estufa, dificilmente poderiam ser tratados por certificaes privadas devido ao seu amplo escopo geogrfico e complexidade de mensurao. Da mesma forma, regulaes nacionais enfrentam limitaes diplomticas e de infringir as regras da Organizao Mundial do Comrcio. A incluso de padres como este a tratados climticos internacionais poderia ser uma soluo a este problema. Palavras-chaves: governana socioambiental, biocombustveis, instituies, certificao Abstract Adoption of biofuels mandates in many countries has enhanced the international trade for these products. An important consideration related to these policies is the socioenvironmental requirements found is most of these legislations. Although other barriers still matter, the development of mechanisms to enforce these standards is currently mentioned as the main challenge towards building an international biofuels market. This paper analyzes this issue by considering the different certification mechanisms available in agricultural and forest markets. It also investigates the national regulations established in U.S. and E.U countries, looking to understand the overlaps between these public and private governance mechanisms. The investigation suggests that regardless of the great influence that agricultural and forest certification had on private initiatives and even on state regulations for biofuels, these mechanisms are still narrow and vague in many of the socioenvironmental criterions considered. Furthermore, many relevant standards for the biofuels sector like GHGs emissions
1

Belo Horizonte, 24 a 27 de julho de 2011, Sociedade Brasileira de Economia, Administrao e Sociologia Rural

and some other indirect effects, are not considered by the existent certification schemes due to complex measurement and geographic scope delimitation (carbon leakage). On the other hand, public regulation face limitations to consider these standards because of nations sovereign and international trade agreements enforced by the World Trade Organization. Considering these complex standards in international climate agreements regulations seems to be a more viable solution in order to regulate biofuels production indirect effects, like GHGs emissions. Key Words: socioenvironmental governance, biofuels, institutions, certification

1. INTRODUO O bioetanol j representa componente considervel da matriz energtica brasileira para transportes e vm sendo adotado por nmero crescente de pases (UNICA, 2008). Por ser a alternativa bioenergtica com melhores resultados econmicos e ambientais, este produto traz grandes esperanas para o setor sucroenergtico brasileiro que almeja uma posio de destaque no mercado internacional de combustveis. Contudo, esse futuro auspicioso ainda incerto, j que a grande concorrncia de alternativas renovveis disputando espao no traz garantias que o etanol, e mesmo os biocombustveis de forma mais geral, se firmaro como a principal fonte de energia automotiva nos prximos 50 anos (Economist, 2010). No mdio prazo, a velocidade e forma como esta alternativa energtica ir se expandir nos prximos anos se mostra fortemente condicionada pelas polticas governamentais nos principais mercados consumidores, em especial os EUA e a UE. O impacto que a demanda destes pases ter no mercado internacional de biocombustveis permite afirmar que os padres estabelecidos em suas legislaes devero orientar a produo e comrcio de biocombustveis nos prximos anos (Al-Riffai et. al, 2010). Apesar de se observar certa miopia destas polticas, sob forte influncia de elementos estratgicos como a segurana energtica e o desenvolvimento rural, as legislaes recentes aprovadas nestes mercados trazem diversas exigncias em relao sustentabilidade socioambiental da produo e uso dos biocombustveis. Assim, o acesso aos mandatos de mistura de biocombustveis previstos na regulao dos pases mencionados esto condicionados ao cumprimento destes padres. A forma como tais padres sero aplicados, seja por via de polticas governamentais ou pelo uso de mecanismos privados, considerada uma das principais dvidas a cerca do mercado internacional de biocombustveis (Junginger et. al, 2010). O presente artigo se prope a analisar tal questo, considerando polticas governamentais relativas a biocombustveis em vigor nos EUA e na Unio Europia, alm dos mecanismos de governana socioambiental privada que vem sendo utilizados para aplicar padres socioambientais em mercados relacionados produo de biocombustveis. Para tal, este trabalho estar dividido em 5 sees, a contar desta introduo. A seo 2 trar uma anlise dos novos mecanismos de governana socioambiental privada que vm sendo utilizados nos ltimos anos, ressaltando os novos atores e seus papis nos processos polticos e decisrios. A seo 3 buscar explorar os mecanismos de governana socioambiental privada utilizados em mercados agrcola e florestal, notadamente s certificaes. Na seo 4 sero analisadas s polticas nacionais para biocombustveis nos
2

Belo Horizonte, 24 a 27 de julho de 2011, Sociedade Brasileira de Economia, Administrao e Sociologia Rural

principais mercados consumidores, destacando o potencial demandado pelos seus mandatos e as exigncias socioambientais eles condicionadas. A seo 5 abordar a interao entre estes padres privados e os mecanismos de regulao pblica no mercado de biocombustveis. A ltima seo trar as concluses deste estudo, onde se buscar sintetizar o potencial e limitaes dos mecanismos de governana pblicos e privados para aplicao de padres socioambientais no mercado de biocombustveis.

2. Emergncia de Mecanismos de Governana Socioambiental Privada A forma como governos nacionais atuam nos mercados tem passado por diversas transformaes nas ltimas dcadas. Processos como a globalizao tm limitado a capacidade de atores pblicos em atuar em questes socioambientais fora de seus territrios (Falkner, 2006). Da mesma forma, fragilidades nos mecanismos estatais e intergovernamentais de governana dificultam o tratamento de problemas envolvendo externalidades negativas globais, como o efeito estufa e outras questes ligadas ao aquecimento global (Gunningham, 2009). Observa-se tambm um movimento significativo por parte dos mercados consumidores de pases mais desenvolvidos em direo um consumo mais responsvel e sustentvel. A transferncia de grande parte das atividades fabris para naes em desenvolvimento observada nas ltimas dcadas dificultou aes destes consumidores na tentativa de pressionar seus governos para estabelecer padres socioambientais. Questes de soberania e acordos comerciais impedem que governos de naes desenvolvidas intervenham direta (pressionar governos das naes em desenvolvimento) ou indiretamente (imposio de barreiras no-tarifrias sobre produtos no-sustentveis) sobre as condies de produo das naes em desenvolvimento. Pelo lado dos governos das naes produtoras, exigncias e presses do processo de desenvolvimento dificultam que governos adotem medidas mais enrgicas que podem restringir o crescimento de suas economias (Vanderbergh, 2007). Este desnivelamento entre as exigncias socioambientais nos pases produtores e consumidores representa um importante catalisador para o surgimento de padres e mecanismos de governana privada. As lacunas regulatrias tambm tm suscitado a busca por solues pblico-privadas ou exclusivamente privadas visando garantir a sustentabilidade socioambiental de produtos e processos. Apesar de implementados por meio de contratos e outros mecanismos privados, os objetivos destas formas de governana socioambiental atendem, muitas vezes, interesses pblicos. Pelo lado das firmas, a adoo de tais mecanismos responde tanto a uma presso por parte dos consumidores como um mimetismo em relao s prticas adotadas pelas demais empresas do mesmo setor. Neste sentido, observam-se desde a adeso padres privados coletivos at o estabelecimento de padres prprios e internos s firmas. A literatura apresenta categorizaes variadas dos mecanismos de governana privada, considerando elementos como o escopo geogrfica, a abrangncia dos padres considerados e a voluntariedade para adoo de tais mecanismos. Buscando analisar os mecanismos focados na adoo de padres socioambientais, Vanderbergh (2007) divide tais modalidades de governana em duas categorias bsicas: mecanismos de padronizao multilateral e mecanismos de padronizao unilateral. Na primeira categoria estariam mecanismos envolvendo diversos atores privados na busca de padres de sustentabilidade, geralmente
3

Belo Horizonte, 24 a 27 de julho de 2011, Sociedade Brasileira de Economia, Administrao e Sociologia Rural

aplicados por meio de sistemas de certificao. Dentre estes pode-se mencionar o ISO 14001, o Forest Stewardship Council (FSC) e o Marine Stewardship Council (MSC). Os principais desafios desta espcie de mecanismo est na mensurao e na eficcia para produtores e consumidores, dado que geralmente a adeso voluntria. Na segunda categoria, dos chamados mecanismos unilaterais, estariam os sistemas de padronizao aplicados por empresas sobre suas cadeias de suprimento. Segundo Vanderbergh (2007), apesar de menos enfatizados pela literatura, essa rede de contratos est cada vez mais presente na governana socioambiental. Padres de qualidade privados j vem sendo utilizado amplamente no setor de alimentos, notadamente pelas grandes redes varejistas (Reardon et. al, 2001; Menard et. al, 2005). Porm, o uso de mecanismos deste tipo em questes socioambientais mais recente e ainda pouco explorado pela literatura. A seguir cada uma destas categorias sero analisadas com mais detalhes. 2.3.1 Mecanismos de governana privada multilateral Esta categoria representa a maior parte das iniciativas de governana socioambiental privada e vem apresentando grande crescimento nos ltimos anos. Setores como o de alimentos orgnicos e de florestas apresentam casos de sucesso, suscitando estudos acadmicos sobre o potencial e as limitaes destes mecanismos privados. Os mecanismos multilaterais podem ser estabelecidos de vrias formas, como colaborao inter ou intra-industria, colaborao de indstrias com ONGs ou mesmo pela ao coletiva destas organizaes sem a participao de empresas. importante ressaltar que apesar de terem a sua base de coordenao privada, estes mecanismos geralmente dependem de alguma forma de atores estatais como forma de legitim-los ou mesmo enfor-los junto aos atores privados (Falkner, 2003). Para fins analticos, interessante separar o estabelecimento de padres de sua aplicao, que pode ser realizada via certificao de terceira parte ou por outros mecanismos. Muitos padres so estabelecidos dentro de uma indstria e a sua implementao realizada por uma associao de classe. Contudo, a certificao de terceira parte constitui a forma mais ampla e visvel de aplicao de padres socioambientais privados. Seu uso tem se expandido consideravelmente nos mais diversos campos da economia, e especialmente nos setores agrcola e florestal. Estes mecanismos de certificao trazem vantagens econmicas tanto para consumidores e suas entidades representativas (ONGs e outras), que tm reduo de custos de transao de verificar e monitorar atributos, como para os governos que tm seu custo de implementao de polticas reduzido. E de certa forma, as empresas tambm podem se beneficiar deste processo ao receber um prmio por um produto que atende demanda de alguns mercados especficos. Neste sentido, a certificao pode representar tanto uma diferenciao do produto como, em alguns mercados, um passe de entrada. Este ltimo caso pode ser verificado no mercado de alimentos orgnicos, em que a certificao praticamente inerente ao processo de produo. Grandes certificaes orgnicas como a IFOAM constituem a forma bsica para garantir os atributos orgnicos esperado dos produtos. Alm das caractersticas de produo orgnica, essas certificaes ainda incluem vrias outras dimenses socioambientais relevantes para os mercados consumidores. Em outros mercados, como o de madeiras, apesar de certificaes como o FSC e o PMNC j estarem presentes em grande parte das transaes, ela ainda est restrita a um segmento deste mercado.
4

Belo Horizonte, 24 a 27 de julho de 2011, Sociedade Brasileira de Economia, Administrao e Sociologia Rural

O entendimento de porque em alguns mercados a certificao uma exigncia para entrada enquanto em outros ela est restrita a nichos com prmios sobre o preo, se mostra uma questo bastante complexa e perpassa por atributos dos produtos, preferncias dos consumidores e pela histria de desenvolvimento dos setores em questo. Nos exemplos acima mencionados, uma explicao possvel estaria na forma como estes mercados se formaram. Enquanto o mercado de orgnico, e os mecanismos de governana a ele inerentes, foi estruturado mais recentemente, como uma clara tentativa de se contrapor aos mercados agrcolas tradicionais, o mercado de madeiras bem mais antigo, tendo sido criado em um perodo onde questes socioambientais no faziam parte da agenda social e econmica. Caractersticas dos produtos e processos produtivos tambm afetam a trajetria dos mecanismos de governana, j que o custo de adoo das certificaes depende fundamentalmente de tais especificidades. No caso dos biocombustveis, a forma como os mecanismos de governana pblicos e privados vem sendo adotados refletem consideravelmente tais questes. O fato de ter sido criado como uma forma de substituir os combustveis fsseis, tendo na questo ambiental um de seus principais argumentos, refletiu-se em fortes preocupaes em relao forma como estes combustveis sero produzidos e utilizados. Apesar das iniciativas internacionais e polticas estatais indicarem que o mercado de biocombustveis caminha para a exigncia de pelo menos alguns padres socioambientais, em que a certificao constituiria um passe de entrada, ainda restam incertezas de que forma certificaes seriam difundidas no mercado de biocombustveis (Amaral, 2010). A depender dos custos de implantao, poderiam coexistir vrias categorias de certificao, garantindo o atendimento de um espectro diferenciado de exigncias em diferentes mercados. 2.3.2 Mecanismos de governana privada unilateral Os mecanismos de governana unilateral ainda so mais restritos e recebem menos ateno de estudos acadmicos. Contudo, grandes empresas multinacionais j vm utilizando tais mecanismos como forma responder s demandas em seus mercados consumidores ou legislaes de pases onde seus produtos so vendidos. Estas demandas so transmitidas ao longo das cadeias produtivas por meio de clusulas contratuais enforadas pelas prprias empresas ou por uma terceira parte encarregada de fazer a verificao. Segundo Vanderbergh (2007), grandes redes varejistas tm implementado medidas de forma a educar seus fornecedores sobre questes relativas a sustentabilidade. Tal processo se iniciou no mercado de alimentos, onde a gama de alimentos orgnicos oferecidos por estas grandes redes vm se ampliando substancialmente nos ltimos anos. O Wal-Mart, maior distribuidor de alimentos do mundo, alm de adotar diversas certificaes j existentes para certificar produtos orgnicos e pescados, tambm vm buscando estabelecer sua prpria certificao. Fenmeno semelhante tambm observado no mercado de biocombustveis, em que as configuraes do mercado de distribuio de combustveis composto em sua maioria por grandes empresas petroleiras, facilitam esse processo. A holandesa Shell tem trabalhado junto fornecedores para implantar clausulas contratuais que garantam que as matrias-primas foram produzidas sem violar leis de direitos humanos (trabalho infantil e escravo) e sem degradar reas de grande biodiversidade. Os fornecedores so incentivados a desenvolver mecanismos de rastreabilidade e a Shell se reserva o direito de realizar auditorias externas sobre tais processos (UN, 2008).
5

Belo Horizonte, 24 a 27 de julho de 2011, Sociedade Brasileira de Economia, Administrao e Sociologia Rural

Algumas polticas nacionais de biocombustveis, como a que vigora no Reino Unido e ser explicitada na prxima seo, exigem que as empresas distribuidoras responsveis pela importao e mistura dos biocombustveis no mercado britnico, reportem as condies socioambientais envolvidas na produo destes produtos. Apesar desta legislao exigir que estas empresas utilizem uma certificadora externa para verificar as condies de produo, induz-se um processo de controle e verificao das cadeias de suprimento. O mesmo pode ser observado em iniciativas privadas voluntrias que incentivam empresas a adotar padres socioambientais em suas atividades. Grandes empresas como a British Petroleum seguem esta tendncia, tendo participado ativamente junto ao governo britnico no desenvolvimento da legislao nacional, alm de fazer parte de outras iniciativas como a Low Carbon Vehicle Partnership e a Roundtable of Sustainable Biofuels, visando a adoo de mecanismos certificao interna junto s suas cadeias de suprimentos (UN, 2008).

3. Certificao privada no setor agrcola e florestal Certificaes Agrcolas O setor agrcola tem se destacado como um dos principais campos de expanso dos mecanismos de certificao socioambiental. Nos ltimos anos, cdigos, normas e regulamentos tm sido desenvolvidos tanto por organizaes de produtores e indstrias de alimentos, como por governos e ONGs, com o objetivo de codificar boas prticas agrcolas na produo e comercializao de ampla gama de commodities. Dessa forma, busca-se a criao de critrios que norteiem tanto relaes comerciais (ex. mercados de nicho) como os requisitos legais utilizados por governos (em particular no que diz respeito segurana dos alimentos e qualidade). A seguir sero apresentadas brevemente s principais organizaes que estabelecem padres socioambientais e suas respectivas certificaes agrcolas.

Sustainable Agriculture Network (SAN) representa uma coalizo de organizaes ambientais no lucrativas que promovem a sustentabilidade social e ambiental das atividades agrcolas por meio de padres. formada em sua maioria por organizaes conservacionistas e visa melhoria das condies de vida dos trabalhadores rurais e o desenvolvimento da regio onde a propriedade est inserida (IMAFLORA, 2007). Os membros da SAN e seus pases respectivos pases/blocos de operao so: Conservacin y Desarrollo (C&D), Equador; Fundacin Interamericana de Investigacin Tropical (FIIT), Guatemala; Fundacin Natura, Colmbia; ICADE, Honduras; IMAFLORA, Brasil; Pronatura Chiapas, Mxico; SalvaNatura, El Salvador e Rainforest Alliance, com maior foco de atuao na frica e na sia. Cada uma dessas entidades participa da SAN por meio de secretarias. A Rainforest Alliance (RAS) atualmente lidera a Secretaria de Padres e Polticas e coordena o desenvolvimento de padres de sustentabilidade socioambiental. Os principais critrios socioambientais considerados pela SAN so: a) Sistema de gesto social e ambiental; b) Conservao de ecossistemas c) Proteo da vida silvestre; d) Conservao de recursos hdricos; e) Tratamento justo e boas condies de trabalho; f) Sade e segurana no trabalho; g) Relaes com a comunidade; h) Manejo integrado do cultivo; i) Manejo e conservao do solo, e; j) Manejo integrado de desperdcios.
6

Belo Horizonte, 24 a 27 de julho de 2011, Sociedade Brasileira de Economia, Administrao e Sociologia Rural

A principal certificao utilizando os critrios socioambientais da SAN a Rainforest Alliance, cujo selo j vem sendo utilizado na certificao de caf, banana, flores, citros e cacau. So avaliadas questes ligadas administrao das propriedades rurais, considerando aspectos sociais, legais, trabalhistas e ambientais. Para obter e manter a certificao, as propriedades agrcolas devem cumprir com no mnimo 50% dos critrios aplicveis de cada princpio e no mnimo com 80% do total dos critrios das normas aplicveis (RAS, 2009).

Good Agricultural Practices (GAP) engloba um conjunto de critrios para sustentabilidade ambiental, social e econmico na produo agrcola e aps o processo produtivo, nos demais elos da cadeia. A GAP agregou normas e regulamentos que incluem: a) Garantir a segurana e a qualidade dos produtos na cadeia alimentar; b) Captar as vantagens do novo mercado, modificando a governana da cadeia de abastecimento; c) Melhorar a utilizao dos recursos naturais, os trabalhadores de sade e condies de trabalho e/ou; d) Criar novas oportunidades de mercado para os agricultores e exportadores dos pases em desenvolvimento (OIA, 2010). O conjunto de Boas Prticas Agrcolas da GAP serve como uma ferramenta de referncia para decidir, em cada etapa do processo de produo, prticas e resultados que sejam ambientalmente sustentveis e socialmente aceitveis. Assim, espera-se que a utilizao do GAP contribua para a Agricultura Sustentvel e Desenvolvimento Rural. Os critrios GAP consideram: a) Utilizao e devoluo da gua; b) Boas prticas trabalhistas; c) Manejo de agrotxicos; d) Colheita segura; e) Princpios no transporte, armazenagem e distribuio do produto; d) Processo de adio de valor. A principal certificao que aplica os critrios GAP a EUREPGAP, organizao voluntria que certifica propriedades rurais considerando padres socioambientais. Essa certificao estabelece uma cadeia de custdia visando a rastreabilidade dos produtos agrcolas certificados. A EUREPGAP tambm credencia outras certificaes agrcolas como forma de cumprimento de padres equivalentes. International Federation of Organic Agriculture Movements (IFOAM) - organizao internacional que visa a adoo de praticas para agricultura orgnica. Estabelece critrios bsicas utilizados por diversos sistemas de certificao, adaptados para uma gama variada de produtos. Assim, o IFOAM pode ser classificado como um meta-satandard que busca embasar e validar outros mecanismos de certificao orgnica. A certificao orgnica a mais importante atualmente em termos de rea certificada, diversidade e quantidade de produtos disponveis. Os critrios orgnicos tambm consideram questes socioambientais, com nfase para a produo livre de agrotxicos e insumos qumicos, que garantam alimentos e matrias-primas saudveis e um ambiente livre de contaminao por agrotxicos e outras substncias sintticas (Pinto, 2006). A idia fundamental por traz do IFOAM definir indicadores e estratgias que possam dar ao consumidor a informao sobre prticas que garantam justia social e sustentabilidade (CARVALHO, 2003). Os critrios do IFOAM englobam vrios pontos relativos a agricultura orgnica, em que se espera que a produo agrcola: a) no deva impactar negativamente sobre a sade do solo, plantas, animais e humanos; b) deve estar harmonizado ao ecosistema coexistente nas regies de produtoras; c) deve ser justa em relao ao meio-ambiente
7

Belo Horizonte, 24 a 27 de julho de 2011, Sociedade Brasileira de Economia, Administrao e Sociologia Rural

comum; d) deve ser realizada com precaues para no afetar os demais ecosistemas e aos seres humanos (Scarlat, 2008). Fair Trade Labeling Organization (FLO) apesar do foco central desta certificao ser a distribuio justa dos lucros ao longo de cadeias produtivas agrcolas, tambm so consideradas dimenses ambientais e trabalhistas. Tal mecanismo j utilizado em diversas culturas como banana, cacau, quinua, arroz, caf, algodo, flores, etc... A FLO considera convenes trabalhistas internacionais como a International Labor Organization (ILO), impedindo o uso de trabalho infantil e garantindo condies dignas de trabalho. A certificao tambm estabelece padres especficos para pequenos produtores, considerando questes como a tomada de deciso que devem atender requisitos democrticos e outros critrios visando a sustentabilidade destes negcios. Aos produtores certificados garantido o Fairtrade Minimum Price, que estabelece um valor mnimo que cubra os custos de produo seguindo os critrios de sustentabilidade da FLO (Scarlat, 2008).

Certificaes Florestais No menos importantes, as certificaes florestais tambm vm crescendo de forma considervel nos ltimos anos. O FSC, principal mecanismo privado, correntemente apontado como um dos casos de maior sucesso de certificao socioambiental. J o PEFC, espcie de padro que embasa e credencia outras certificaes, publicas e privadas, tambm demonstra grande xito nos ltimos anos. Forest Stewardship Council (FSC) sistema de acreditao de mecanismos de certificao surgido a partir dos interesses comuns de diversos setores da sociedade como industrial, ambiental, empresarial em relao a definio de padres para regulamentar a explorao florestal. O FSC no segue nenhum dos Critrios de Sustentabilidade citados acima, como o SAN ou o GAP. Ele cumpre apenas os critrios internacionais do ISO 14000. O sistema de governana do FSC funciona atravs de uma estrutura prpria, formada por um conselho deliberativo. Todas as aes do FSC so deliberadas entre os membros de trs cmaras (social, ambiental e econmica), em reunies do Conselho Diretor, grupos de trabalho e consultas pblicas. A forma de governana do FSC, onde estas trs instncias interagem na busca de consenso, apontada como uma das principais vantagens deste sistema, resultando em uma viso mais equilibrada e democrtica. Ainda assim, diversas ONGs tecem crticas a este processo, alegando que a cmara econmica, formada pelas grandes empresas atuando no setor, tm mais fora e isso acarreta na aprovao de medidas no to legitimas para os demais stakeholders. Aps anos de discusso, em 1993, foram definidos os critrios do FSC e criado o selo FSC. So atribudos dois tipos de certificados: Certificado de Gesto Florestal e Certificado de Cadeia de Custdia. Enquanto o primeiro foca o processo de gesto e explorao dos recursos floretais, o segundo considera todas as etapas e transformaes dos produtos de origem florestal at o consumidor final. Programme for Endorsement of Forest Certifications (PEFC) o maior sistema de certificao do mundo em rea de extenso, contando com o dobro da rea do FSC (Fehrenbach et. al, 2008). Foi criado na Europa em 2003, visando cumprir funo semelhante
8

Belo Horizonte, 24 a 27 de julho de 2011, Sociedade Brasileira de Economia, Administrao e Sociologia Rural

ao FSC, porm mais voltado acreditao de certificaes e regulaes estatais. H vrios sistemas de certificao locais (iniciativas de governos ou produtores de um pas) que utilizam os critrios do sistema PEFC, como o CSA (Canadian Standards Association). Neste sentido, ele tambm pode ser classificado como um meta-standard, funcionando como se fosse um guarda-chuva para as certificaes locais dos pases (PEFC, 2010). No Brasil, por exemplo, um dos sistemas mais utilizados na certificao florestal, o CERFLOR (Programa Brasileiro de Certificao Florestal), est baseado nos critrios do PEFC. O programa foi definido pela Sociedade Brasileira de Silvicultura, em parceria com instituies de pesquisa e apoio de rgos governamentais. A certificao tem como objetivo indicar a existncia de nveis adequados de confiana de que a unidade ou rea de manejo florestal ou grupo de produtores florestais est em conformidade coma um conjunto de regras a ser seguido, como as regras da ABNT no caso brasileiro (PINTO, 2008). Dentre os principais critrios considerados pelo PEFC, esto: a) madeira cortada no ultrapassa quantidade de madeira regenerada; b) rvores so replantadas ou naturalmente restabelecidas por regenerao natural aps corte; c) direitos dos trabalhadores e a sua segurana so protegidos; d) emprego local encorajado; e) direitos das populaes locais, isto , das populaes que vivem da floresta e dos bens nelas produzidos so respeitados; f) florestas so mantidas como habitat da vida selvagem (fauna e flora); g) funes de proteo da gua, solo e clima atribudas floresta so protegidas; h) biodiversidade dos ecossistemas florestais mantida; i) origem da matria-prima florestal nos produtos com logtipo PEFC verificada (PEFC, 2010). 4. Polticas pblicas para sustentabilidade de biocombustveis Como mencionado, a forma com que padres socioambientais so adotados em diferentes setores consideravelmente distinta, podendo variar de uma simples diferenciao do produto at um requisito bsico para entrada nestes mercados. O setor de biocombustveis d claros sinais de caminhar nesta ltima direo. Isso pode ser observado pelos vrios mecanismos de regulao estatal que vm sendo estabelecidos nos mercados com maior potencial de consumo, como nos EUA e na Unio Europia. A questo estratgica dos biocombustveis dentro das polticas energticas destas naes tambm vm influenciando estas regulaes, o que muitas vezes gera contradies entre objetivos ambientais e econmicos. Questes ligadas segurana energtica e ao desenvolvimento rural permeiam as polticas destes pases. Para entender tais questes, a presente seo apresenta as principais polticas governamentais sobre biocombustveis j implantadas ou em fase de elaborao, bem como as iniciativas pblico-privadas visando estabelecer e aplicar padres socioambientais neste mercado.

EUA: Legislao Federal e Estadual A legislao que atualmente trata de biocombustveis nos EUA o Renewable Fuel Standard (RFS-2), aprovada em 2007 sob a tutela do Energy Independence and Security Act (EISA, 2007). Tal poltica substituiu o RFS lanado em 2005 e estabeleceu as metas de consumo para combustveis renovveis no territrio norte-americano e os mecanismos pelo qual tais mandatos seriam implantados.
9

Belo Horizonte, 24 a 27 de julho de 2011, Sociedade Brasileira de Economia, Administrao e Sociologia Rural

Contudo, outros mecanismos estatais j tratavam de questes relativas produo e consumo de biocombustveis antes da aprovao do RFS. Nos anos 1970, j haviam incentivos para produo de etanol de milho, sempre enfatizando a importncia da independncia energtica e do desenvolvimento rural. Em 1980, o EISA j estabelecia que a produo de biomassa deveria ser realizada de modo sustentvel, respeitando a demanda por fibras e alimentos. Em 1990 a questo da reduo de gases GEEs passa a ser mencionada mas nenhuma lei aprovada visando o controle de tais emisses. Em 2005, o Energy Policy Act estabelece uma classificao dos biocombustveis de acordo com as redues de gases GEEs em relao s alternativas fsseis. Tal classificao serviria de base para adoo dos mandatos estabelecidos no RFS em 2007. Para tal classificao o RFS considera tanto emisses de GEEs diretamente envolvidas no consumo dos biocombustiveis como mudanas indiretas no uso da terra. Um monitoramento mais amplo das questes ambientais est previsto no RFS para ser realizado pela Environmental Protection Agency que dever realizar relatrios tri-anuais. O primeiro deles, lanado em janeiro de 2011, relativo ao trinio de 2007 a 2010 e considera seis categorias: qualidade da gua, quantidade de gua, qualidade do solo, qualidade do ar, biodiversidade e invasividade das culturas utilizadas sobre vegetaes nativas. De toda forma, uma anlise minuciosa sobre o RFS revela que tal legislao no tem a questo ambiental como foco principal, alm de centrar ateno na produo dos biocombustveis produzidos domesticamente. Tais caractersticas so bastante distintas em relao s regulaes que vem sendo implantadas em pases da Unio Europia, onde o foco socioambiental e importao de biocombustveis so a base da poltica. Em nvel estadual, as polticas desenvolvidas no estado da Califrnia podem ser consideradas as mais avanadas nos EUA. O Low Carbon Fuel Standard (LCFS, 2009) se destaca como um mecanismo regulatrio complementar e, em alguns casos, mais rigoroso do que o RFS-2. Por meio da Califrnia Air Resources Board (CARB), a legislao da Califrnia tm desenvolvido princpios, critrios e indicadores para anlise de impacto socioambiental da produo e uso de biocombustveis. A principal foco do LCFS est na reduo de emisses. Os modelos para Uso Indireto da Terra (ILUC) tambm tm sido inseridos nas anlise de ciclo de vida destes combustveis. Para tal a CARB faz uso do modelos Global Trade Analysis Project (GTAP) que buscam estimar os efeitos de aumentos na produo de cana-deacar no Brasil e de milho nos EUA tem sobre as mudanas no uso da terra. Esse vazamento de carbono contabilizado no balano geral de emisses de cada combustvel. Esta metodologia bastante controvrsia e ainda muito contestada por produtores norteamericanos. Estes discordam da forma como mudanas no uso da terra brasileira em conseqncia do redirecionamento da produo de milho dos EUA (global rebound) contabilizada nos balano do etanol de milho. Polticas da Unio Europia O uso de alternativas socioambientalmente corretas pode ser considerado uma forte tendncia no mercado Europeu. A questo ambiental extremamente relevante para os cidados europeus e isso se reflete na grande concentrao de organizaes ambientalistas e de partidos polticos com vis ambiental nos pases membros. A questo das mudanas climticas tm sido tratadas com bastante seriedade pelos governos do bloco que representam
10

Belo Horizonte, 24 a 27 de julho de 2011, Sociedade Brasileira de Economia, Administrao e Sociologia Rural

as principais naes signatrias do chamado Anexo 1 do Protocolo de Kyoto, formado pelas pases com metas de redues de emisses. Desde 2003, a Unio Europia vm lanando diretivas visando elevar o uso de biocombustveis, criando obrigaes para que os pases membros estabelecessem metas para uso de 2% de biocombustveis em transportes em 2005 e de 5,75% em 2010. Em 2005, metas ambiciosas para reduo do uso de energias fosseis foram traadas (EU, 2005). Estabeleceuse uma meta de reduo de 20% nas emisses totais de GEEs at 2020 para todo o bloco e de 10% de redues no uso de petrleo e diesel para fins de transporte para cada um dos pases membros (usando 1990 como linha de base). Os biocombustveis aparecem como um dos principais pilares desta poltica, devendo ser produzidos de forma sustentvel tanto nos pases membros como em outras naes que exportarem para o mercado europeu. A Diretiva de Energias Renovveis (EU, 2009) formalizam estas metas e as medidas que devem ser adotadas pelas naes de forma atingi-las de forma sustentvel e economicamente factvel. A diretiva especfica de biocombustveis que consta neste documento exige que at 2013 sejam utilizados combustveis que reduzam em no mnimo 35% s emisses em relao s alternativas fosseis e que este nmero deve se elevar para 50% at 2017 e 60% at 2018. Tais metas demonstram a confiana da comisso no desenvolvimento de novas geraes de biocombustveis utilizando matria celulsica. Esta diretiva tambm especifica o tipo de processo de produo que deve ser utilizado, onde no devero ser considerados biocombustveis oriundos de matrias-primas obtidas em terras com grande biodiversidade (ex. florestas), com grandes estoques de carbono e que causassem assoreamento e esgotamento de recursos hdricos. Para os combustveis produzidos dentro do bloco e que devem contar com subsdios, ainda so exigidos o cumprimento de outros critrios que garantam a no degradao das terras utilizadas. Havia ainda algumas tentativas de incorporar critrios sociais nestas exigncias, mas estes foram excludos devido aos potenciais atritos que poderiam ter com a OMC (Cardwell, 2010). Ainda assim, a comisso europia estuda formas de instituir padres desta espcie. A questo do desenvolvimento rural bastante enfatizada nestas diretivas, havendo forte interao com a Poltica Agrcola Comum (PAC). So concedidos incentivos e subsdios para os produtores de matrias-primas para biocombustveis, podendo chegar a 45 euros por hectare cultivado. Tambm se autorizou o cultivo destas culturas em terras em descanso (iddle land), cujo uso inviabilizava o recebimento de incentivos estatais no passado. Dessa forma, elevou-se a quantidade de terras disponveis para essas culturas nos pases membros. Como resultado destas polticas verifica-se um certo vis na produo e uso de biocombustveis no bloco europeu. Isso pode ser observado na preferncia pelo biodiesel em detrimento do etanol, sendo que em 2007, 75 % dos combustveis renovveis utilizados eram biodiesel, sendo que somente 26% era importado. Pases como a Alemanha lideram a produo mundial de biodiesel, fortemente apoiados nos subsdios oferecidos aos produtores rurais das matrias-primas (Schnep, 2006). Mesmo com todos os incentivos mencionados, a Unio Europia falhou em atingir sua meta de adoo de energias renovveis em 2010 (Cardwell, 2010). Isso pode ser explicado pelo fato de apesar de estipular metais gerais de uso de energias renovveis, as legislaes europias no estabelecem mandatos obrigatrios para uso de biocombustveis, como feito pelos EUA e outras naes. Contudo a diretiva da Unio Europia permite e incentiva que os governos nacionais estabeleam seus mecanismos prprios para cumprir a meta de uso de
11

Belo Horizonte, 24 a 27 de julho de 2011, Sociedade Brasileira de Economia, Administrao e Sociologia Rural

energias renovveis. A seguir sero analisadas as principais iniciativas nacionais europias focando a produo e uso de biocombustveis.

Holanda: Cramer Comission e o Netherlands Tecnical Agreement (NTA) A principal iniciativa holandesa nesta rea est ligada aos trabalhos da Comisso Cramer (2007) que realizou estudo detalhado dos impactos socioambientais causados pela produo de biocombustveis, buscando distinguir caractersticas de sustentabilidade destes produtos. Os biocombustveis sustentveis seriam aqueles que ultrapassassem um certo nvel de reduo de emisses alem de cumprir uma serie de padres socioamebientais. Para tal foram elaborados princpios, critrios e indicadores em seis temas bsicos: a) emisso de GEEs; b) competio com alimentos e aplicao local da biomassa; c) biodiversidade; d) meioambiente; e) prosperidade; f) bem-estar social. A comisso analisou certificaes j existentes como SAN (Sustainable Agriculture Network), Roundtable on Sustainable Palm Oil (RSPO), Round Table on Responsible Soy (RTRS), Integrated Farm Assurance for Combinable Crops (EurepGAP), Forest Stewardship Council (FSC), International Federation of Organic Agriculture Movements (IFOAM) e Social Accountability International (SA 8000). Tal comparao demonstrou que a maioria destes padres de certificaes se concentravam nos temas de biodiversidade, meio-ambiente e bem-estar social (UN, 2008). Assim, temas relevantes como emisses de GEEs, competio com alimentos e prosperidade local seriam parcilamente considerados ou mesmo ignorados pelos mecanismos existentes. Desta forma, a Comisso Cramer se concentrou no estabelecimento de padres prprios para estes ltimos temas. A tabela 1 resume os temas e princpios bsicos: Tabela 1. Principais critrios socioambientais da Comisso Cramer

Fonte: UN (2008) 12

Belo Horizonte, 24 a 27 de julho de 2011, Sociedade Brasileira de Economia, Administrao e Sociologia Rural

Metodologia especfica foi desenvolvida para calcular o balano de emisses da produo e consumo dos biocombustveis por meio de Life Cicle Analysis (LCA). Tal metodologia embasou o desenvolvimento de um instrumento para facilitar o clculo e aplicao de padres por policy makers. A reportagem deste calculo ocorreria em dois nveis: micro (empresa) e macro (governo). Enquanto o micro trata de questes relativas processos produtivos especficos, o nvel macro trata questes mais amplas, geralmente ligadas externalidades, tal como o uso da terra e seus impactos diretos e indiretos sobre a biodiversidade, balano de emisses de GEEs e competio com alimentos. Vale ressaltar que o relatrio da Comisso Cramer estabelece uma metodologia bsica para que pases possam criar suas regulaes nacionais, o que pode ser verificado pela forte influncia dessa metodologia sobre s demais naes europias que implantaram mecanismos regulatrios para garantir a sustentabilidade dos biocombustveis consumidos em seus territrios. A legislao do Reino Unido que ser tratada a seguir reflete isso, considerando vrias questes do relatrio final da Comisso Cramer. Tais critrios tambm foram incorporados s diretivas de energias renovveis da Unio Europia em janeiro de 2008 (EC, 2008). Em 2009 foi estabelecido o Netherlands Technical Agreement para sustentabilidade da biomassa, o NTA 8080. Esse mecanismo foi construdo pelo Dutch Standards Organization, utilizando como base os indicadores desenvolvidos pela comisso Cramer. Estes padres estabelecem requerimentos mnimos a serem utilizados na certificao da biomassa para fins energticos. Ainda em 2009 foi aprovado um programa piloto para aplicao do certification scheme for sustainably produced biomass of enery purposes, que introduziu as regras, bem como o escopo e os procedimentos necessrios para obteno desta certificao (Scarlat, 2010). Reino Unido: Renewable Transport Fuel Obligation (RTFO) O Reino Unido foi a primeira nao a aplicar uma legislao buscando enforcar as metas de redues de emisses na Europa. Esta legislao estabelece mandatos obrigatrios para uso de biocombustveis em 3,5% para 2010, 4% at 2011, 4,5% para 2012 e 5% at 2013 (Department of Transports - UK, 2008). Inicialmente, a legislao estabeleceu critrios bastante ambiciosos para as redues que os biocombustveis a serem produzidos e importados para o Reino Unido deveriam atingir: reduzir 40% de emisses em 2008/09, 45% em 2009/10 e 50% em 2010/11 (considerando o uso indireto da terra). Tais metas nunca foram realmente implementadas, e assim tem mais uma funo indicativa e permanecem como um mecanismo voluntario (Bolwig et. al, 2009). O RTFO foi desenvolvido pelo departamento de transportes britnico e no s estabeleceu mandatos de biocombustiveis para as empresas distribuidoras de combustveis (2,5% do total de combustveis comercializados em 2008/09 e 5% em 2010/11), como tambm criou mecanismos para que estas empresas rastreiem a sustentabilidade destes produtos (Department of Transports - UK, 2008). Neste sentido, o RTFO pioneiro por utilizar critrios objetivos que obrigam as distribuidoras a reportar as condies de produo das matrias-primas utilizadas na produo de biocombustveis. Esta legislao considera cinco critrios ambientais (reduo de carbono, preservao de biodiversidade, proteo de solo, gua e ar) e dois critrios sociais (cumprimento de legislao trabalhista nacional e de padres trabalhistas internacionais) para qualificao de biocombustveis sustentveis. O mecanismo pelo qual as importadoras de combustveis
13

Belo Horizonte, 24 a 27 de julho de 2011, Sociedade Brasileira de Economia, Administrao e Sociologia Rural

garantem o cumprimento dos padres socioambientais est baseada na obrigao destas em contratar empresas certificadoras para verificar as condies de produo nos pases de onde os biocombustveis se originam. Estas informaes devem ser reportados Renewable Fuel Agency (RFA) em um relatrio anual. Apesar da maior parte dos critrios socioambientais seguirem este processo, o RTFO estabelece que os critrios relativos mudanas indiretas no uso da terra sero implementados e monitorados diretamente pela RFA. A complexidade deste processo e a dificuldade em mensur-lo justificariam essa medida. O RTFO tambm permite que as importadoras utilizem certificaes agro-ambientais j existentes como forma de cumprir alguns dos padres exigidos. O chamado meta-standard approach cria um guarda-chuva para os padres j existentes, sendo um dos grandes destaques desta legislao. O meta-standard do RTFO credencia estas certificaes em diferentes categorias: minimum general principles, supporting minimum criteria and performance indicators. Estes standards permitem o cumprimento parcial ou total dos critrios exigidos na legislao (Endres, 2010). Dentre as certificaes internacionais credenciadas encontram-se o Greenenergy standard, a mesa redonda da soja responsvel (RTRS), a mesa redonda do leo de palma sustentvel (RSPO) e a rede da agricultura sustentvel (SAN). Tal mecanismo j vinha sendo discutido em iniciativas voluntarias internacionais, como a Roundtable of Sustainable Biofuels (RSB), e tem por objetivo reduzir a competio entre padres pblicos e privados, que poderia trazer diminuio na legitimidade e aumento nos custos de transao envolvidos no processo de certificao (Bolwig et. al, 2009). Vale ainda mencionar que tais regulaes ainda correm o risco de infringir as regras da OMC. Apesar das vantagens mencionadas, o uso de mecanismos como o meta-standard precisa estar apoiado em uma legislao clara e que complemente as lacunas que as certificaes privadas apresentarem, principalmente em questes relativos a efeitos indiretos da produo de biocombustveis (Endres, 2010).

Alemanha: German Biofuels Sustainability Ordinance (BSO) Como mencionado, a Alemanha detm a liderana mundial na produo de biodiesel, tendo produzido 3,7 milhes de toneladas em 2006 (AGBI, 2007). Alm dos incentivos agrcolas dentro da Poltica Agrcola Comum europia, em janeiro 2007 foi aprovado o Biofuels Quota Act, que criou outros incentivos como iseno fiscal para produtores que cumprirem padroes de sustentabilidade, alm de estabelecer um mandato de mistura obrigatria de 6,25% em 2009 e de 8% at 2015. Contudo, este ato no estabeleceu uma legislao com critrios de sustentabilidade socioambiental dos biocombustveis que podem ser utilizados para cumprimento dos mandatos. Em dezembro de 2007 foi aprovado o Biomass Sustainability Ordinance (BSO), inserindo os biocombustveis como parte de um plano mais amplo voltado ao uso de energias limpas para reduzir os impactos das mudanas climticas na Alemanha (UN, 2008). Esta portaria estabelece: a) nveis mximos para reduo de emisses em relao a combustveis fosseis (30% at 2010 e 40% at 2011); b) proteo a habitats naturais; e c) uso de praticas agrcolas sustentveis. Todos os clculos de emisses de GEEs so calculadas com base em mtodo desenvolvido pelo governo alemo para clculo de emisses GEEs potenciais (Greenhouse Gas Reduction Potential GGRP), considerando os efeitos diretos da produo
14

Belo Horizonte, 24 a 27 de julho de 2011, Sociedade Brasileira de Economia, Administrao e Sociologia Rural

de biocombustveis. No foram considerados efeitos mais amplos da produo de biocombustveis como segurana alimentar e conseqncias do uso indireto da terra (ILUC). De forma mais ampla requere-se que a produo de biomassa no cause: a) aumento nas emisses de substancias acidas, eutrficas e txicas; b) deteriorao da fertilidade dos solos; c) deteriorao dos mananciais aqferos; d) degradao significativa em espcies e na biodiversidade; uso nocivo ao ambiente de fertilizantes, pesticidas e herbicidas. Os biocombustveis tambm devem ser produzidos em acordo com: a) normas internacionais de boas prticas agrcolas, de pesca e florestas; b) regras de sustentabilidade estabelecidas pela RED-EU (cross-complience) (Scarlat, 2008). Vale ressaltar que todas as polticas nacionais na Europa, devem utilizar mecanismos de cross-compliance de forma a seguir as polticas gerais de biocombustveis estabelecidas pela Comisso Europia (EC, 2009). Um exemplo a proibio de utilizao de terras com espcies em risco de extino. Por final, interessante ressaltar que tais critrios foram elaborados pelo governo alemo e, diferentemente do RTFO no Reino Unido, no consideram o uso de certificaes privadas j existentes. O governo alemo emite um certificado de acordncia com os padres socioambientais estabelecidos. Outras naes Outros pases como Sua, Blgica e o Canad tambm estabeleceram aes visando garantir a sustentabilidade da produo e uso de biocombustveis . Contudo, os pases acima mencionados podem ser considerados os mais representativos no uso de polticas com esta finalidade. De forma geral, as regulaes adotadas nessas naes refletem preocupaes e objetivos distintos de seus governos e, de uma forma mais geral, de seus cidados. Enquanto a poltica dos EUA focaliza a garantia de renda a seus produtores e a necessidade de independncia energtica, as legislaes europias se mostram mais focadas nas mudanas climticas, focando mais as condies socioambientais com que so produzidos os biocombustveis. 5. Governana socioambiental pblica e privada no mercado de biocombustveis O rpido crescimento na demanda por biocombustveis, impulsionadas em grande parte pelas polticas nacionais mencionadas, gerou um vcuo de governana nas transaes internacionais destes produtos. A maioria das exigncias socioambientais vm sendo feitas dentro das polticas nacionais, o que tem acarretado algumas limitaes quanto a sua aplicao em mbito internacional. Pelo lado da governana privada, a adaptao de certificaes privadas se mostram tmidas e pouco eficientes para alguns critrios de sustentabilidade. Na tentativa de preencher este espao, uma srie de iniciativas multi-stakeholder envolvendo atores pblicos e privados tambm vm buscando o estabelecimento de padres socioambientais e, em alguns casos, a certificao de biocombustveis. Dentre estas, vale destacar a Roundtable of Sustainable Palm Oil (RSPO), Better Sugar Initiative (BSI) e a Roundtable of Sustainable Biofuels (RSB). As duas primeiras so direcionadas matriasprimas especficas, enquanto a RSB busca a construo de padres mais gerais aplicveis todas as formas de biocombustveis. A amplitude deste escopo tm dificultado a evoluo desta iniciativa se comparada outros sistemas mais especficos, o que demonstra a dificuldade em se criar um nico padro para produtos originados de matrias-primas to
15

Belo Horizonte, 24 a 27 de julho de 2011, Sociedade Brasileira de Economia, Administrao e Sociologia Rural

diversas. Mesmo contando com uma ampla estrutura administrativa e com a participao da maioria dos setores envolvidos na produo e consumo de biocombustveis, a RSB criada em 2007 ainda no conseguiu gerar padres aplicveis para nenhuma matria-prima. A diversidade das matrias-primas e dos processos de transformao dos biocombustveis apontada pela literatura como uma das principais limitaes expanso destes mecanismos. interessante notar que apesar destas iniciativas multi-stakeholders e das regulaes estatais se mostrarem influenciadas pelos sistemas de certificao j existentes, ambas ainda enfrentam seu principal desafio no que tange a certificao dos biocombustveis: mensurar as emisses de Gases Causadores do Efeito Estufa (GEEs). A inexistncia de sistemas operacionais de certificao nesta rea e a complexa interao de questes climticas representam uma grande barreira ao desenvolvimento de padres desta espcie (UN, 2008). As emisses de GEEs advm de efeitos diretos e indiretos da produo de biocombustveis, como por exemplo a mudana no uso da terra. O chamado ILUC (Indirect Land Use Change) uma das dimenses mais complexas a serem analisadas e geram grande controvrsia tanto nas iniciativas multi-stakeholder como nos rgos e agncias estatais que aplicam padres nas regulaes nacionais. Parte considervel desta dificuldade est na complexidade em se estabelecer um escopo geogrfico para tais processos, podendo ocorrer vazamentos de carbono (carbon leakage). Por este fato, so necessrios mecanismos de governana que considerem as reas de vazamento potencial. Neste sentido, as iniciativas estatais podem ficar limitadas por questes diplomticas e ligadas s regras comerciais da OMC. O clculo das emisses de GEEs torna ainda mais necessrio o desenvolvimento de mecanismos de cadeia de custdia para garantir a rastreabilidade dos biocombustveis ao longo de todas suas etapas produtivas. Tais mecanismos j so utilizadas em vrias modalidades (track-and-trace, mass balance ou book-and-claim) por outras certificaes agrcolas, mas observa-se ainda um impasse sobre que forma deveria ser utilizada para biocombustveis (Scarlat, 2010). O grande desafio est em elaborar um sistema que permita que novas informaes sejam incorporadas ao longo de todas as etapas da cadeia produtiva, e no somente na fase agrcola. Tambm precisam ser considerados os custos de implementao de um sistema como este e o tipo de informao que estaria disponvel por parte dos atores da cadeia produtiva (Smeets, 2005). Mesmo os padres de sustentabilidade ambiental mais simples, que j vem sendo utilizados em certificaes agrcolas e florestais, precisariam de adaptaes e outros ajustes de forma a torn-los mais precisos (UN, 2008). Critrios vagos como defensivos qumicos no devem ser utilizados em excesso so bastante comuns em certificaes de sustentabilidade. Estes padres soft apresentam baixa capacidade de serem enforados, demandando uma reformulao. Tal problema seria ainda maior nos padres de sustentabilidade social, que so geralmente muito subjetivos. Termos com justo, democrtico ou digno so bastante comuns em certificaes como a FLO e, devido ao seu carter altamente normativos, inviabilizam o estabelecimento de padres internacionais. Condies de trabalho dignas so bastante diferentes na frica e na Europa. Questes como esta indicam que as certificaes privadas dificilmente conseguiriam garantir todos os padres socioambientais que vm sendo demandados dentro das polticas energticas nacionais. A dificuldade em verificar os efeitos indiretos apontam para uma participao ativa de agncias pblicas na aplicao destes padres. Como fica claro pelas legislaes nacionais apresentadas, isso j vem ocorrendo e a maior parte dessas regulaoes s
16

Belo Horizonte, 24 a 27 de julho de 2011, Sociedade Brasileira de Economia, Administrao e Sociologia Rural

consideram certificaes existentes para efeitos mais diretos, trazendo para suas agncias a implantao de critrios para efeitos indiretos. Grande parte da literatura que analisa as iniciativas publicas e privadas visando a aplicao de critrios de sustentabilidade no mercado de biocombustveis indica a coexistncia e complementao de mecanismos regulatrios com certificaes privadas. Van Dam et. al (2008) prope uma matriz de cenrios com diferentes combinaes de mecanismos pblicos e privados (figura 1). Cada cenrio varia em funo de duas dimenses bsicas: a) escopo geogrfico/escala de uso; b) voluntario ou mandatrio. Figura 1. Possveis mecanismos para implementao de sistemas de certificao de biomassa

Fonte: Van Dam et. al (2008)

6. Concluses Como foi explicitado nas sees anteriores, observa-se grande diversidade de mecanismos pblicos e privados utilizados para aplicao de padres socioambientais em vrios mercados agrcolas e florestais. Estes padres existentes vm influenciando tanto a construo de certificaes privadas aplicveis a biocombustveis como tambm foram considerados na construo das regulaes nacionais. Exemplo disso seriam os mecanismos de meta-standard como o FSC e PEFC que so intensamente citados em legislaes nacionais como o RTFO do Reino Unido e vm sendo incorporados at mesmo nas diretivas da Unio Europia. Contudo, essa transferncia de padres socioambientais de outros setores para o mercado de biocombustveis no ocorre de forma automtica. A necessidade de se estabelecer critrios inexistentes nas certificaes em atividade, como as emisses de GEEs, demonstram uma especificidade do setor de biocombustveis, onde questes relativas s mudanas climticas permeiam o debate. Observam-se ainda outras particularidades devido ao teor estratgico que os biocombustveis representam nas polticas nacionais, em que pese questes relativas segurana energtica e a polticas agrcolas voltadas a manuteno da renda no campo. A questo das emisses de gases GEEs se insere num campo amplo de efeitos indiretos, constituindo o principal desafio para certificao dos biocombustveis. Como conseqncia, tais questes vm sendo tratadas dentro das polticas estatais, sendo atribudas s agncias pblicas a funo de estabelecer os critrios e mecanismos de aplicao destes padres. Alguns autores sugerem que critrios ligados s emisses de GEEs deveriam estar
17

Belo Horizonte, 24 a 27 de julho de 2011, Sociedade Brasileira de Economia, Administrao e Sociologia Rural

ligados acordos climticos internacionais, como o Protocolo de Kyoto, poderiam elevar a legitimidade e aplicabilidade destes mecanismos. Mesmo se observando uma certa interao entre os mecanismos de governana socioambiental pblicos e privados, sua harmonizao um processo bastante complexo devido a heterogeneidade de atores envolvidos no processo. A diversidade de vises entre ONGs, governos e empresas dificulta esse dialogo, o que cria riscos de credibilidade e legitimidade aos padres existentes. Segunda Magar et. al (2011), especialistas consideram essa harmonizao constitui uma condio fundamental para a criao de um mercado internacional de biocombustveis. Outra questo complexa se refere a interao de padres socioambientais com acordos comerciais internacionais. A exigncia de padres socioambientais por governos nacionais suscita temores de que estes sejam utilizados como barreiras no-tarifrias (Magar et. al, 2011). Apesar de nos ltimos anos a OMC ter se mostrado bastante flexvel em relao a utilizao de certos padres, algumas exigncias tem grande chance de serem consideradas ilegais. Segundo Van Dam (2008), enquanto mecanismos que especifiquem um nvel mnimo por produtos produzidos respeitando biodiversidade e o meio-ambiente tem um risco mdio de violar as regras da OMC, o uso de qualquer critrio criando exigncias sobre prosperidade econmica e bem-estar da populao certamente violaria as regras comercias internacionais. O mesmo autor ressalta que o FSC s teria passado pelo crivo da OMC por respeitar trs condies: a) manter o mercado aberto outras certificaes; b) inexistncia de barreiras para impedir o comrcio de bens no certificados; c) pas de origem da madeira no constar no selo. Tal fato, refora a necessidade de polticas que incentivem uso de mecanismos privados de governana bilateral e multilateral. A Unio Europia parece caminhar nesta direo. Todos os pontos considerados neste estudo apontam para uma expanso dos mecanismos que garantam sustentabilidade na produo de biocombustveis. Ao que tudo indica, a sustentabilidade dos biocombustveis est mais para um passe de entrada do que para uma forma de diferenciao de commodities. Contudo, no se pode descartar a existncia de mercados consumidores menos exigentes em relao a sustentabilidade socioambiental. Contudo, esses mercados dificilmente contariam com apoio de polticas governamentais. Neste caso, os biocombustveis teriam de competir com suas alternativas fsseis sem qualquer tratamento diferenciado. Caso os preos do petrleo continuem se elevando, isso poderia ocorrer nos prximos anos (UN, 2008).

Referencias:
AL-RIFFAI, P., DIMARANAN, B., LABORDE, D. European Union and United States Biofuel: Mandates Impacts on World Markets; IFPRI papers: Dec, 2010; p 77. AMARAL, L. F. Certificao: Diferenciao de commodities ou commoditizao da sustentabilidade. Revista Agroanalisis-FGV, dezembro de 2010. ASSOCIATION OF GERMAN BIOFUEL INDUSTRIES - AGBI. Sustainable Mobility with Biofuels: Key Points for the Advancement of the Biofuels Strategy in Germany and the European Union. 16 January 2007. Disponivel em: www.ufop.de/downloads/Keypoints_260107.pdf BSI - BETTER SUGAR INITIATIVE, BSI Standards and Rules. Acesso em maio de 2010. Disponvel em: <http://www.bettersugarcane.org/> 18

Belo Horizonte, 24 a 27 de julho de 2011, Sociedade Brasileira de Economia, Administrao e Sociologia Rural

BOLWIG, S.; GIBBON, P. Biofuel sustainability standards and public policy: A case study of Swedish ethanol imports from Brazil (Report for the OECD). Junho de 2009 CARDWELL, M. European Union Agricultural Policy And Practice: The New Issue of Climate Change. Working paper apresentado em outubro de 2010 no Department of Agricultural and Consumer Economics, University of Illinois at Urbana-Champaign. CRAMER COMISSION. Testing framework for sustainable biomass (final report). February 2007. Disponvel em: <http://www.lowcvp.org.uk/assets/reports/070427-cramer-finalreport_en.pdf> DEPARTMENT OF TRANSPORT (UK). Renewable transport fuel obligation RTFO: Carbon and Sustainability Reporting Within the Renewable Transport Fuel Obligation. January 2008. ENDRES, J. Clearing the air: the meta-standard approach to ensuring biofuels environmental and social sustainability. Virginia Environmental Law Journal, February, 2010. ENERGY INDEPENDENCE AND SECURITY ACT OF 2007 (EISA), Pub. L. No. 110-40, 201, 121 Stat. 1492, 1519-22 (2007). Disponvel em: http://www1.eere.energy.gov/femp/pdfs/eisa_femp.pdf EUREPGAP Funcionamento da Certificao EurepGAP. Acesso em maio de 2010. Disponvel em: <http://www.eurepgap.org/Languages/English/about.html> EUROPEAN COMMISSION EC. Communication from the Commission: Biomass Action Plan, COM (2005) 628 (December 7, 2005). Disponvel em: <http://ec.europa.eu/clima/policies/forests/docs/com2005_0628en01.pdf> EUROPEAN COMMISSION EC. Establishing a template for National Renewable Energy Action Plans under Directive (2009/28/EC). Disponvel em: <http://ec.europa.eu/energy/renewables/doc/nreap__adoptedversion__30_june_en.pdf> FALKNER, R. Private Environmental Governance and International Relations: Exploring the Links. Global Environmental Politics, 2003. 3(2), pp. 72-87. FEHRENBACH, H.; GIEGRICH, J.; REINHARDT, G.; SCHMITZ, J.; SAYER, U.; GRETZ, M. SEIZINGER, E.; LANJE, K. Criteria for a Sustainable Use of Bioenergy on a Global Scale. Report of Environmental research of the federal ministry of the environment, nature conservation and nuclear safety, Germany, 2008. FOOD AND AGRICULTURE ORGANIZATION- FAO, (2008). Good Agricultural Practices. Relatrio disponvel em: <http://www.fao.org/prods/GAP/index_en.htm> FOOD AND AGRICULTURE ORGANIZATION- FAO, (2003). Report of the Expert Consultation on a Good Agricultural Practices (GAP) Approach. Disponvel em: <http://www.rlc.fao.org/foro/bpa/pdf/good.pdf> GUNNINGHAM, N. Environment law, regulation and governance: Shifting architectures. Journal of Environmental Law, 2009, 21(2), 179-212 IMAFLORA, (2007). Normas para o uso do selo Rainforest Alliance Certified. Disponvel em: http://www.cassiopeiaonline.com.br/pt/downloads/Normas_uso_selo_RA_Imaflora.pdf JUNGINGER, M., VAN DAM, J., ZARRILLI, S., ALI MOHAMED, F., MARCHAL, D. and FAAIJ, A., Opportunities and barriers for international bioenergy trade. Report TASK-40 International Energy Agency, 2010.

19

Belo Horizonte, 24 a 27 de julho de 2011, Sociedade Brasileira de Economia, Administrao e Sociologia Rural

MAGAR, S.B.; PELKONEN, P.; TAHVANAINEN, L.; TOIVONEN, R.; TOPPINEN, A. Growing trade of bioenergy in the EU: Public acceptability, policy harmonization, European standards and certification needs. Biomass and Bioenergy, 2011. MENARD, C.; VALCESCHINI, E. New institutions for governing the agri-food industry. European Review of Agricultural Economics, 2005:32(3), pp. 421-440. ORGANIZAO INTERNACIONAL AGROPECURIA - OIA (2010), Certificao e EUREPGAP. Disponvel em: http://www.oiabrasil.com.br/prog-eurepgap-ifa-certificar.htm PEFC (2010), Critrios PEFC. Disponvel em: http://consumidores.extensity.pt/49/pefc.htm PINTO, L. F. G. Certificao Florestal. Texto de 2006 . Disponvel em: <http://www.conservation.org.br/publicacoes/files/14_Certificacao_Florest_L_F_Pinto.pdf> PINTO, L. F. G.; PRADA, L. S Certificao Scio Ambiental para a Agricultura. Edufscar, 2008. Disponvel http://www.incra.gov.br/portal/arquivos/noticias/Livro_Certificacao_Socioambiental_para_a_Agricultura.pdf RAINFOREST ALLIANCE - RAS (2010), Sistema de Governana. Disponvel em: < http://www.rainforestalliance.org/> REARDON, T., FARINA, E. The rise of private food quality and safety standards: Illustrations from Brazil. International Food and Agribusiness Management Review (2001), 4(4), pp. 413-421. SCARLAT, N.; DALLEMAND, J. F. Biofuels certification schemes as a tool to address sustainability concerns: status of ongoing initiatives. Proceedings Second International Symposium on Energy from Biomass and Waste Venice, Italy; 17-20 November 2008. SCARLAT, N; DALLEMAND, J. F. Recent developments of biofuels/bioenergy sustainability certification: A global overview. Energy Policy. March 2011. SCHNEPF, R. European Union Biofuels Policy and Agriculture: An Overview (CRS Report for Congress, March 16, 2006) 4-5. SMEETS, E.; FAAIJ, A. The impact of sustainability criteria on the costs and potentials of bioenergy production - an exploration of the impact of the implementation of sustainability criteria on the costs and potential of bioenergy production, applied for case studies in Brazil and Ukraine. Report prepared for NOVEM and Essent, Copernicus Institute Utrecht University, 2005. THE ECONOMIST. The post-alcohol world: the future of biofuels. Nov 2010, Volume: 397 Issue: 8706 pp.9395 (3 pages) UNITED NATIONS - UN), Making certification work for sustainable development : the case of biofuels (2008). Report available in <http://www.unctad.org/en/docs/ditcted20081_en.pdf> UNICA. Polticas Pblicas Para Biocombustveis Mandatos De Mistura. Slide em apresentao Bioenergia: Desafios e oportnidades no mercado internacional. Agosto de 2009. Disponvel em: <http://cenbio.iee.usp.br/download/documentos/seminbioenergia/eduardosouza_2708.pdf> VAN DAM,; JUNGINGER, J. M. Overview of recent developments in sustainable biomass certification. Biomass and Bioenergy 32(8): 749 780, 2008. VANDENBERGH, M. P. The new Wal-Mart effect: The role of private contracting in global governance. UCLA Law Review, 54(4), pp. 913-970. 2007. 20

Belo Horizonte, 24 a 27 de julho de 2011, Sociedade Brasileira de Economia, Administrao e Sociologia Rural