COEDE/ECOME CHORRILLOS JUNIO 2013 JAPR

AtlasComparativodelaDefensaenAmricaLatinayCaribe/Edicin2012

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Documento de anlisis: Nuevos escenarios para las fuerzas militares en Amrica Latina
Juan Rial
PEITHO

Los pases de Amrica Latina han registrado importantes cambios en sus estructuras sociales, en su economa, y en las relaciones que tienen en el actual mundo globalizado, desde que genricamente hablando- comenz el proceso de (re)democratizacin. Proceso convencionalmente iniciado a fines de la dcada de 1970 con los cambios registrados en Ecuador y la Repblica Dominicana. Debe tenerse presente que en algunos pases no hubo interrupcin del proceso democrtico (tal como en Costa Rica o Colombia), o casos especiales como el de Mxico. La Amrica Latina del ao 2012 muestra que los militares han dejado de ser un actor poltico, corporativamente autnomo, y que han emprendido (o reemprendido), en la mayora de los pases, el camino de la actuacin profesional como parte especializada del aparato estatal. Sin embargo, en cada pas se ha interpretado en forma muy diferente cul es alcance del papel profesional. En algunos casos es slo una fuerza de carcter disuasorio puramente militar. En otros, adems, intervienen en funciones subsidiarias de control del orden interno con diversos alcances, asumiendo funciones policiales. En varios pases estn comprometidas en proyectos de asistencia social y hasta econmica. Muchas fuerzas militares asumen un papel en el exterior como parte integrante de fuerzas de paz. Sus preocupaciones y misiones han cambiado notoriamente, hecho a veces reflejado en nuevas disposiciones legales, complementadas por nuevas prcticas, o en otros casos, solamente por el cambio en estos ltimos aspectos, que han incidido en la mitificacin del ethos militar. Salvo en Mxico y Nicaragua, en todos los dems pases de la regin las corporaciones militares son controladas por una cadena de mando que tiene en su cspide al titular del Poder Ejecutivo, al que luego sigue un Ministerio de Defensa. Si bien hay pases donde la titularidad del Ministerio de Defensa est ocupada por integrantes de las fuerzas militares (caso de Guatemala o El Salvador), estos ministros siguen los lineamientos emanados de la autoridad legal y legtimamente constituida. Lo mismo puede decirse en el caso de Nicaragua, donde la fuerza militar, si bien es autnoma, est subordinada al Presidente de la Repblica, sin que exista intermediacin de un ministro del ramo. An en el nico pas que no tiene un rgimen democrtico representativo, Cuba, la fuerza militar est
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subordinada al control poltico, aunque parte de sus mandos superiores ejercen, a la vez, funciones de mando militar con otras de carcter eminentemente poltico. En Venezuela, donde se cre una fuerza de milicias subordinada al Presidente, la misma convive con una estructura tradicional donde el Ministro de Defensa es parte de la cadena de mando. En algunos pases los cambios implicaron reformas legales o constitucionales. As, se crearon ministerios de defensa como organismos nicos de conduccin en Brasil y Per; se reformaron las leyes para permitir, claramente, el predominio del Ministro sobre los jefes militares (Argentina, Chile, Ecuador, Paraguay, Uruguay), o se implantaron prcticas para hacer del ministro un actor efectivo en la cadena de mando (el caso de Colombia es el ms relevante; en menor medida en Bolivia y Honduras, caso este ltimo en el que se registr una fuerte alteracin en el 2009, retornndose al proceso de control en el 2010). Durante el proceso de cambio poltico en los aos 90, finalizaron los conflictos derivados de la Guerra fra, especialmente los centroamericanos, se produjo un intento insurreccional radical en Per derrotado-, y se trasform la naturaleza del conflicto colombiano. Se produjo un conflicto internacional entre Argentina y el Reino Unido que precipit el fi n del rgimen militar. Se produjo una intervencin militar de Estados Unidos en Panam que termin con el rgimen militar, y llev a la disolucin de su Fuerza de Defensa, el cuerpo armado entonces existente. La constante inestabilidad en Hait condujo a intervenciones de la comunidad internacional, por resolucin acordada en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, y tambin llev a la desaparicin prctica de la fuerza militar local, aunque esto ltimo no se consagr legalmente. Aparecieron, se incrementaron, o cambiaron su naturaleza los conflictos, implicando nuevos desafos tanto para la conduccin poltica como para la militar. En principio, confrontar las responsabilidades del pasado por abusos cometidos contra los derechos humanos por parte de los militares o policas; tambin las de sus responsables civiles, y, en algunos casos, las de los grupos insurgentes (casos de Colombia y Per). En segundo lugar, en algunos pases se estableci una clara separacin entre funciones militares y policiales (el nico pas que llev en forma muy estricta este proceso fue Argentina). Se (re)formularon en varios de los pases las instituciones encargadas de recoger, analizar y diseminar informacin. Tambin sus alcances operativos, a travs de nuevas regulaciones sobre inteligencia, muchas de alcance global, estatal, ms all del mbito militar y policial. En varios pases se ampli o reformul el campo de accin militar en el mbito social, actuando como facilitadores de procesos de desarrollo econmico y social. En otros, por el contrario, se abandon o restringi esa actividad.
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Dada la inseguridad pblica creciente, a veces incrementada por la percepcin ciudadana de vivir en un ambiente donde no hay una accin policial efi caz, preventiva y represiva, se ha recurrido a los militares para llevar adelante misiones de apoyo, y en algunos casos directamente para intervenir en la seguridad pblica. Especialmente en los procesos en que el pas registra la accin de organizaciones delictivas dedicadas al trfico de drogas, o la accin de organizaciones de pandillas juveniles, que no son controladas ni por la estructura familiar ni por la comunidad. Un cambio sustancial se registr en la forma de reclutar el personal de base de las fuerzas militares. Muchos pases abandonaron el servicio militar compulsivo, que en la prctica slo alcanzaba a los estratos bajos de la sociedad, para sustituirlo por un sistema de voluntarios profesionales, pagados como trabajadores especializados, con un marco jurdico especial. La mayora de los pases de la regin participaron o participan con contingentes militares, o con expertos militares en las misiones de paz de Naciones Unidas (slo no participan Cuba, Mxico y Venezuela; Colombia lo hace en Sina) o son o fueron parte de fuerzas de intervencin multinacionales, en otros pases en procesos de pacificacin (como ocurri en Irak, o Afganistn). Las transformaciones se dieron tambin dentro de las fuerzas. Se admitieron mujeres como oficiales y como personal subalterno, variando de pas a pas el tipo de funciones que pueden cubrir, llegando en algunos de ellos a ser admitidas en toda fuerza y en toda especialidad de combate. Asimismo, paulatinamente se estn eliminando trabas legales discriminatorias referidas a orientacin sexual, religiosa o color de piel, aunque, en la prctica, el proceso de cambio es lento. Se ha producido un cambio en la formacin del personal militar, insistiendo en la necesidad de estar entrenado para practicar efectivamente las disposiciones sobre derecho humanitario, as como la proteccin de los derechos humanos, tanto para su accin dentro de la poblacin a la que sirven como internamente. Para las fuerzas que actan en el exterior del pas importa mucho el entrenamiento y la implementacin de normas para proteger civiles, y aplicar la Resolucin 1325 y subsiguientes sobre gnero, as como las referidas a menores en zonas de conflicto. Internamente, en las fuerzas, importa sealar los cambios registrados en la justicia militar, reducida en su mbito de accin o totalmente suprimida como fuero especial, y en los cambios en las regulaciones disciplinarias internas. En la formacin del personal del cuerpo de oficiales se apunta a la convergencia con carreras universitarias civiles, y se busca que suboficiales y soldados
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alcancen un nivel de formacin secundario o profesional similar a sus contrapartes civiles. En cuanto a sus presupuestos monetarios se ha apuntado a finalizar el secretismo que imperaba en el pasado y adems se busca explicar en los parlamentos cules son las necesidades que deben atenderse. En general, las formas de relacionarse con la clase poltica, la sociedad y los medios de comunicacin han asumido una importancia sustancial, estando en proceso de entender su importancia y recurriendo a especialistas civiles para atender estas nuevas demandas. Las relaciones internacionales de las fuerzas estn en un proceso de cambio que es notorio. Si bien las relaciones ms relevantes para la mayora de las fuerzas militares siguen siendo con sus contrapartes de Estados Unidos, hay otros actores actuando en diversos campos, sea como proveedores de equipo, de entrenamiento y an de marcos doctrinarios. Ahora son parte de nuevos foros o instancias de coordinacin. Todos los pases han hecho un esfuerzo para incrementar las medidas de confianza mutua, se hizo trasparente la informacin sobre presupuestos, efectivos, equipos, publicadas en Libros Blancos o documentos similares. Se incrementaron los ejercicios conjuntos entre fuerzas de diversos pases y se difumin la posibilidad de confrontaciones blicas mayores entre pases por cuestiones fronterizas. Se dio origen a nuevas instituciones o foros, como el Consejo Sudamericano de Defensa. Al inicio de la segunda dcada del siglo XXI se siguen produciendo cambios constantes que se incrementarn con el paso del tiempo, con la variacin constante de las tecnologas disponibles, y con los cambios del escenario internacional, que obligarn a nuevos y constantes cambios.

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Documento de anlisis:

La educacin militar como agente de innovacin

Claudio Fuentes Saavedra
Universidad Diego Portales. Chile.

Los institutos de formacin profesional militar deberan ser agentes de transformacin. Sin embargo, el peso burocrtico-institucional y aversin a la innovacin son fuertes inhibidores de aquello. Se observa as la siguiente paradoja: el ordenamiento jerrquico de las instituciones armadas produce condiciones inigualables para producir reformas, pero las condiciones burocrticoculturales que all existen producen al mismo tiempo fuertes resistencias para promover innovacin. En este comentario intentar responder a tres interrogantes: Por qu es necesario promover una reforma a la educacin profesional militar? Qu orientaciones generales debera considerar dicha reforma? y por qu es tan difcil ensayar transformaciones institucionales, en particular en Amrica Latina? En la conclusin reflexionar sobre las condiciones para que aquella reforma sea posible de implementar. Por qu la reforma? Existen justificaciones normativas y de contexto que hacen imprescindible una reforma a la educacin profesional militar. Normativamente, es imperioso vincular la democratizacin de los pases de Amrica Latina con el ajuste que todas las instituciones del Estado deben realizar para responder a este contexto democrtico. Desde el punto de vista del contexto global, desde el fi n de la Guerra Fra, el mundo ha experimentado enormes transformaciones en sus dilemas de seguridad. Se reducen los conflictos inter-estatales pero se incrementan los intra-estatales. La comunidad internacional adquiere mayor protagonismo en la prevencin de conflictos y comienza a ser debatido el concepto de la responsabilidad de proteger como rector de las relaciones internacionales. Los actores no gubernamentales, incluyendo a los medios de comunicacin, adquieren mayor protagonismo en la fiscalizacin de los actos de los Estados en materia de conflictos. Se demanda ms respeto a la ley internacional, se espera mayor sensibilidad de los Estados frente a una ciudadana ms consciente de sus derechos. El monitoreo prcticamente en vivo de los conflictos da cuenta de la necesidad de fortalecer comportamientos ticos por las partes en conflicto. En Amrica Latina el ajuste de las fuerzas armadas al nuevo contexto democrtico ha sido muchas veces lento y problemtico. Marcos jurdicos que garantizan la autonoma de los cuerpos armados y culturas institucionales corporativas han inhibido discutir y constantemente actualizar currculos y objetivos educativos en los institutos armados. Las urgencias sociales muchas veces han primado en las preocupaciones de los civiles, postergando o reduciendo la cuestin militar a un mbito exclusivamente castrense.
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Pero la reforma militar (y de la educacin en particular) parece crucial tambin por una razn sociolgica. En muchos de nuestros pases los institutos armados tienen un fuerte impacto social en trminos de ser un mecanismo de ascenso social para sectores medios y bajos de la poblacin. Si la enseanza militar tiene en teora un efecto igualador, entonces nuestra preocupacin debera ser mayor. Aunque no es su propsito fundamental, las fuerzas armadas provocan impactos subsidiarios en temas de innovacin y tecnologa, desarrollo organizacional, formacin de profesionales, e incluso ms impactos sociales relevantes. Ellas pueden ser muy bien mecanismos de innovacin social (al permitir el ascenso social) pero muy bien podran reproducir las desigualdades sociales existentes. Hacia dnde dirigir una reforma? No cabe duda de que la preparacin para la guerra constituye el objetivo bsico de un instituto militar. Pero en un mundo donde los incidentes blicos son cada vez menos frecuentes; donde las fuerzas armadas participan cada vez ms en instancias multinacionales; y donde muchos pases de hecho eliminan sus hiptesis de conflicto con sus vecinos inmediatos, la educacin militar adquiere sin duda mayor complejidad. Cobran mayor relevancia cuestiones asociadas a la estrategia, al manejo de crisis, a la inter-operatividad, etc. Pero adems, el hecho de convivir en sociedades que experimentan cambios sociales y culturales relevantes coloca otro tipo de desafos. Se incorporan desafos educativos sobre respeto de derechos individuales, dilogo multitnico, dimensiones de gnero, diversidad sexual, tolerancia, no discriminacin, pluralismo religioso, etc. La formacin militar no puede estar ausente de las transformaciones sociales que nuestros pases estn experimentando y en las que se colocan en el centro de las discusiones los temas de igualdad en derechos y reconocimiento de identidades. Si aspiramos a que nuestros institutos armados sean reflejo de nuestra sociedad, la educacin militar debera ser igualadora; la cultura institucional y los valores que proyecta deberan propender a la neutralidad de clase social, sexo, religin, y procedencia tnica. A mediano plazo, incluso la composicin de la oficialidad debera reflejar no a una determina clase social, sino al mix social predominante en nuestras naciones. Lo anterior se logra a travs de la implementacin de un sistema de educacin continua y de introducir objetivos transversales en los currculos y prcticas cotidianas en el ejercicio de la profesin militar. La formacin militar se proyecta en el aula, pero tambin en los instructivos de comportamiento social y normas de convivencia, en las prcticas informales de relacin, en las normas que regulan los ascensos, en los mecanismos de socializacin, etc. En este sentido, se requiere de una revisin sustantiva que va ms all de observar los programas de los cursos que se ensean en las academias militares. Por qu un cambio es tan difcil? Sostenamos al inicio de este comentario que la estructura jerrquica de las instituciones armadas produce una condicin
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inmejorable para la reforma. Por tratarse de instituciones cerradas, la alteracin piramidal de las instituciones armadas facilita enormemente la tarea de la innovacin. Sin embargo, tambin sealbamos que existen fuertes resistencias al cambio. Esta aversin a introducir innovaciones sustantivas se explica por lgicas sociolgicas propias de instituciones burocrticas complejas y que van ms all de las fuerzas armadas, dado que otras organizaciones propiamente civiles tambin enfrentan el mismo dilema (ministerios, cuerpo diplomtico, universidades, etc.). Entre las causas de este fenmeno se encuentra la explicitacin de normas que van modelando el actuar organizacional. En la medida en que la institucin se hace ms compleja, resultar cada vez ms difcil transformar tales regulaciones. Estos cdigos reducen inicialmente los costos de los trminos de transaccin; reducen tambin la incertidumbre y proveen de criterios pre-establecidos. Adicionalmente, los actores internalizan dichos cdigos y los transforman en parte de sus rutinas. Al pasar el tiempo, la dinmica burocrtica institucional cobra vida propia y cambios en el entorno no favorecen la adaptacin institucional. La justificacin comn para mantener estos cdigos, prcticas y rutinas es simplemente: as se hacen las cosas. Otros fenmenos colaboran a mantener el statu quo. Los actores que forman parte de estas instituciones se sienten incomprendidos por su entorno. Perciben que ni la sociedad, ni el sistema poltico, valoran ni entienden el trabajo que realizan. En el caso de los militares, la profesin se hace tan especializada que predomina la visin que solo los militares entienden y pueden abordar temticas militares. Incluso esta concepcin muchas veces es compartida por civiles que estima que la cuestin militar debe ser conducida por militares. Pese al impacto social que las fuerzas armadas pueden tener en una sociedad, la definicin de polticas y de reformas en el sector queda en manos de un grupo de expertosusualmente militaressin abrirse mucho a un dilogo con otros actores de la sociedad. Hasta aqu hemos sostenido que es necesario adaptar a las instituciones armadas a un contexto nacional y global cambiante. Ello implica revisar y adaptar planes de formacin, procedimientos internos, normas de convivencia interna, e incluso prcticas informales en los institutos armados. La orientacin que debera guiar este cambio apunta al desarrollo de pensar la educacin militar en forma continua (a lo largo de la carrera), dentro y fuera del aula, y con objetivos transversales que permitan una adaptacin a las demandas que impone una sociedad abierta. Qu condiciones entonces permitiran un cambio de esta naturaleza? Primero, no ser posible realizar una reforma de esta envergadura sin el concurso de los propios institutos armados. Las fuerzas armadas debern percibir esta reforma no como una amenaza sino como oportunidad para la innovacin. Segundo, la tarea transformadora debera ser implementada por etapas, progresiva o gradualmente de modo de evaluar los impactos de corta y mediana duracin.
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La elaboracin de un plan integral de reforma en el campo educativo es esencial, pero su implementacin muy probablemente debera ser por etapas. Tercero, este tipo de iniciativas deberan ser encaradas no desde los institutos armados sino desde los ministerios de defensa de cada pas. Le correspondera a los ministerios desarrollar un plan de reforma educativa para los institutos armados que sea coherente y funcional a las armas respectivas. Cuarto, los esfuerzos de reforma en el sector de la educacin militar deberan ser consistentes con las discusiones a nivel nacional sobre reforma educativa. En sntesis, aunque la educacin militar debera ser un agente de innovacin, existen fuertes inhibidores en Amrica Latina para que ella efectivamente lo sea. El impulso principal para la reforma debera provenir de la autoridad poltica a travs de los ministerios de defensa. La direccin de esta reforma implica adaptar las instituciones castrenses a un contexto global y social cambiante. ============================= ================================ Tarea: 1. Luego de la lectura, identificando las ideas principales y secundarias, interpretando los hechos; elabore una sntesis/resumen de la lectura: La educacin militar como agente de innovacin 2. Formule cinco conclusiones de la lectura: La educacin militar como agente de innovacin. =============================== ===========================

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