Data Revista No 71 ColombiaInternacional71-08-Anlisis-Gamboa PDF

ColombiaInternacional 71, enero a junio de 2010: 151-188
Transformaciones constitucionales en Bolivia

Estado indgena y conflictos regionales
Franco Gamboa Rocabado Yale World Fellows Program
Resumen Este artculo presenta un anlisis sobre los problemas en la implementacin del texto constitucional aprobado en febrero de 2009; asimismo, analiza el contexto en que se negociaron algunos cambios para viabilizar el referndum constitucional aprobatorio; cules fueron los conflictos polticos en la coyuntura 2008-2009, y una aproximacin en torno a cmo los nuevos poderes departamentales, municipales y sus redes descentralizadas podran mostrar renovaciones democrticas o retos bastante difciles de enfrentar dentro de los marcos del denominado Estado Plurinacional en Bolivia. Asimismo, desde las perspectivas de la teora democrtica emergen mltiples y complejos desafos hacia adelante. Palabras clave Constitucin Poltica de Bolivia reformas estatales implementacin constitucional elecciones presidenciales elecciones municipales conflictos regionales Bolivia
Constitutional transformations in Bolivia Indigenous state and regional conflicts

Abstract This article analyzes the main problems that the new Political Constitution of Bolivia is facing before being implemented, once it was approved on February 2009. In addition, it also studies how the constitutional provisions were negotiated in order to make the constitutional referendum viable. What were the political conflicts in the critical juncture 2008-2009, and what kind of reflection should be considered as to how the new emerging regional and local governmentstogether with its decentralized structuresare able to renew democracy in Bolivia within the framework of the Plurinational State? The multiple challenges ahead are highly difficult to confront from democratic theory perspectives. Keywords Political Constitution of Bolivia State reforms constitutional implementation presidential elections municipal elections regional conflicts Bolivia
Recibido el 3 de octubre de 2009 y aceptado el 1 de abril de 2010.
Franco Gamboa Rocabado es miembro del Programa de Profesores Mundiales de la Universidad Yale, New Haven, Estados Un idos. franco.gamboa@gmail.com
Transformaciones constitucionales en Bolivia

Estado indgena y conflictos regionales
Franco Gamboa Rocabado Yale World Fellows Program
Intr o d u ccin
El conjunto de reformas constitucionales llevadas a cabo en Bolivia representa uno de los acontecimientos ms importantes en toda Amrica Latina, sobre todo porque fue un proceso largo, conflictivo, y con mltiples significados para repensar la institucionalizacin democrtica y las crisis de gobernabilidad en la regin, especialmente a partir de intensas movilizaciones sociales que todava hoy buscan transformar el carcter profundo del Estado, incluso tropezando con varias equivocaciones y aspiraciones contradictorias. La promulgacin de la Constitucin Poltica del Estado el 7 de febrero de 2009 defini nuevas fronteras y alcances importantes para una reforma institucional de las estructuras estatales en Bolivia, e identific diferentes canales de comunicacin con la sociedad civil, los pueblos indgenas y los partidos polticos; sin embargo, continan las crticas y resistencias por parte de aquellos sectores de la oposicin que reivindican su derecho al disenso detrs del 38% de rechazo al texto constitucional obtenido en el referndum del 25 de enero de 2009. Los conflictos polticos e institucionales en Bolivia siguen siendo destructivos y el pas permanece dividido, corriendo el riesgo de fragmentarse todava ms con el nuevo rgimen de autonomas territoriales. Ms all de las tensiones entre el Movimiento Al Socialismo (mas) y el conjunto de los prefectos de la denominada Media Luna: Pando, Beni, Santa Cruz y Tarija; o las principales ciudades capital que estn en desacuerdo con la Constitucin, deben tenerse en cuenta diversas precauciones como firmes tendencias en el sistema poltico que impactan, al mismo tiempo, el rumbo y las problemticas democrticas de un pas que busca desesperadamente el cambio pero que simplemente encuentra mayores obstculos, colocados por las ambiciones personales de los caudillismos de izquierda y derecha. El caudillismo o autoridad caudillista puede entenderse como todo liderazgo carismtico donde se reconoce la legitimidad de un solo lder. En el caso boliviano, los caudillos siempre apelaron a las masas para proponer cambios drsticos, desestimando los mecanismos institucionales formales como un sistema
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de reglas de comportamiento democrtico, y apelando a la representacin directa de la voluntad popular (Irurozqui y Peralta Ruiz 2000). La Asamblea Constituyente le sirvi al presidente Evo Morales como el instrumento para impulsar varios mandatos, donde fueron mezclados algunos mecanismos de democracia directa mediante la movilizacin de las bases sociales, fundamentalmente indgenas, estimulando la idea de un lder con caractersticas hegemnicas. Por su parte, las regiones autonmicas que rechazaban a Morales incitaron un caudillismo tambin vertical pero diferenciado solamente a travs de las demandas de descentralizacin estatal. Las precauciones que aparecen giran en torno a si Bolivia est preparada para una intensa descentralizacin poltica. porque las exigencias provenientes desde las autonomas municipales e indgenas cuestionan la autoridad legtima de un Estado unitario como rector del desarrollo. Al mismo tiempo, el tipo de Estado Plurinacional que con tanta pompa aparece en la Constitucin tiene connotaciones fuertemente centralistas que colisionan con las nuevas estructuras departamentales y regionales. Este artculo plantea la hiptesis de una transformacin constitucional en Bolivia que enfrenta el reto de una compensacin histrica para los pueblos indgenas, reconociendo su derecho al autogobierno y a la autodeterminacin. Pero precisamente por este motivo, los sectores de clase media, las lites empresariales y los partidos polticos asumen las reformas polticas con recelo e incertidumbre, pues lo que no se ha solucionado en la prctica es el conflicto entre la centralizacin estatal para fines hegemnicos, una agenda de equidad en el largo plazo, y las expectativas de descentralizacin autonmica como alternativa de democratizacin ms all de las lgicas de gobernabilidad. Este escenario contradice las teoras vigentes sobre la democracia y el sistema poltico representativo que postulaban los ideales de una inclusin o incorporacin institucionalizada de las masas marginales, sobre la base de pactos gobernables, institucionalidad previsible, un sistema de partidos competitivo, la bsqueda de una consolidacin mediante arreglos constitucionales racionalmente continuos y un economa de mercado con estatalidad dbil (Elster y Slagstad 1988; Mainwaring, ODonnell y Valenzuela 1992; Linz y Stepan 1996; ODonnell 1997; Mahoney 2003; Rhodes, Binder y Rockman 2008; Munck 2009). Las reformas bolivianas parecen romper los procesos de institucionalizacin, aunque simultneamente desafan el orden existente con nuevas posibilidades de mayor democratizacin. La reforma del Estado y la progresiva implementacin de toda la Constitucin en Bolivia son un hecho disputado, porque el mas como partido gobernante encarna una alternativa democrtica ante los ojos de grandes sectores populares y movimientos indgenas, mientras que las
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Transformaciones Constituciona l es en B o li v ia
clases medias urbanas, junto a las lites econmicas, no reconocen las visiones indigenistas de la Constitucin y plantean una insubordinacin que afecta la legitimidad de las reformas en el futuro mediato. Por esta razn, el mas est utilizando todos los recursos de poder bajo su influencia para ir adelante con sus previsiones electorales despus de ganar las elecciones presidenciales en diciembre de 2009, controlar el Congreso por dos tercios y plantearse el objetivo de doblegar cualquier antagonismo en las prefecturas de la Media Luna para las elecciones departamentales y municipales del 4 de abril de 2010. Si bien las elecciones prefecturales no son una novedad porque empezaron a realizarse desde diciembre de 2005, lo realmente histrico es la eleccin de asamblestas o legisladores departamentales que conformarn instituciones deliberativas con un estatus capaz de aprobar leyes. Esto se extiende hacia los concejos municipales e incluso a otras asambleas deliberativas indgenas que directamente cambiarn la dinmica jurdica en Bolivia y el ejercicio del poder desde los mbitos locales y regionales. Desde que Evo Morales fue elegido presidente en 2005, Bolivia no super un dficit preocupante de concertacin. En este pas andino est pendiente la posibilidad de alcanzar una reconciliacin nacional, debido a la ausencia de pactos consistentes. Reconciliacin y pactos duraderos son los requisitos necesarios para facilitar la implementacin de proyectos de desarrollo y permitir que la sociedad civil pueda apropiarse de las nuevas directrices provenientes de la Constitucin. En realidad, con tantos eventos como los referendos autonmico, revocatorio, constitucional, y las sospechas sobre alteraciones graves al padrn electoral, no se sabe si la conciencia colectiva confiar en la calidad de los procesos electorales porque stos dejaron de ser instrumentos para alcanzar estabilidad y pacificacin. Asimismo, existe la necesidad inmediata de conceptualizar el tipo de reformas institucionales, administrativas, electorales y polticas, dentro de un marco suficientemente comprensible para que la sociedad boliviana advierta los alcances de cualquier cambio importante, para que difunda la informacin sobre los impactos de la reforma estatal, y posteriormente para tener una ruta crtica donde el Estado y la sociedad civil converjan, con el fin de materializar los cambios esperados. Esto es muy importante, sobre todo cuando se analiza el concepto demasiado ambiguo referido al Estado Plurinacional que figura en la Constitucin. De manera general, el Estado Plurinacional boliviano intenta ser entendido como aquella institucionalidad que permita romper las condiciones de colonialismo interno, facilitando el protagonismo de los pueblos indgenas en las decisiones polticas del Estado y los rumbos de la economa1.
1 El colonialismo interno en Bolivia es una concepcin ideolgica planteada por las doctri-
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Es vital que la conceptualizacin de las reformas constitucionales pueda tener, adems, una visin sobre la preservacin del Estado de Derecho y el equilibrio de poderes en el largo plazo porque slo dentro de sus fronteras podr resolverse de manera ms efectiva y sistemtica el combate a la pobreza, transformando desde abajo el rostro de la situacin social, productiva, cultural y poltica de la sociedad boliviana. El haber aprobado un Rgimen Electoral transitorio el 14 de abril de 2009 constituy un paso muy pequeo o es nicamente la punta del iceberg, porque es mucho ms determinante la comprensin de los problemas que traen la reforma estatal y el conjunto de la Constitucin (Alba y Castro 2007). Especficamente, hay que visualizar cules sern las reas ms conflictivas, las dimensiones susceptibles de una consolidacin democrtica y, especialmente, cmo se garantiza el respeto de los derechos fundamentales y se fortalece el ejercicio de la ciudadana poltica, la continuacin del sistema democrtico y la reduccin de algunos peligros provenientes de la cultura del autoritarismo que todava impera en Bolivia. De lo contrario, las elecciones municipales y departamentales de abril de 2010 podran anunciar algunas seales de quiebra democrtica (Linz 1993). Es importante tener una visin de conjunto en cuanto a los problemas, soluciones y necesidades contenidas en las reformas estatales de la nueva Constitucin lo cual Evo Morales y el mas an no tienen, incluso sabiendo que el largo plazo para la culminacin de aqullas, probablemente, implique los prximos diez aos o hacer un alto en el camino, donde tengan que realizarse mayores cambios constitucionales. El conjunto de las provisiones constitucionales debe ser entendido como factores que van a aumentar o desestabilizar la capacidad del nuevo Estado boliviano autonmico, mediante la redefinicin del papel y la accin de las instituciones pblicas departamentales y municipales, pero tambin por medio de un nuevo impulso a la sociedad civil, cuya participacin e involucramiento es imprescindible para llegar al xito; asimismo, se espera que la democracia representativa pueda tambin ser resguardada. Sera un error aproximarse a la comprensin de las reformas estatales pensando que los deleznables acuerdos polticos obtenidos para aprobar el Rgimen Electoral Transitorio fueron una garanta para retomar la gobernabilidad
nas kataristas e indigenistas desde los aos setenta. Se postula que los pueblos indgenas, especialmente aquellos del mundo andino, sufren una constante explotacin colonial que se proyecta desde 1535 durante la dominacin espaola hasta llegar a la actualidad, demostrando un horizonte de explotacin de largo plazo que exige respuestas polticas y luchas por el poder a favor de las culturas ancestrales. Para los pueblos indgenas, las transformaciones constitucionales tienen que ser un momento de refundacin estatal y destruccin del colonialismo.
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democrtica en Bolivia (Rivera 2008). Por esto mismo, no aparecen todava claras oportunidades de cambio en funcin de una estabilidad poltica para un Estado totalmente descentralizado. Las interpretaciones, la conceptualizacin de las reformas y sus dimensiones no se abordan constructivamente, ni por parte de la oposicin, ni por parte del gobierno del mas, incluso a pesar de su gran fortaleza despus de que Evo Morales fuera reelegido el 6 de diciembre de 2009. La aparicin de mayores conflictos representa una caracterstica que amenaza con traumatizar el sistema poltico, ms all de las nuevas reglas del juego electoral para las elecciones presidenciales, departamentales y municipales. Este trabajo tiene el objetivo de analizar los problemas implicados en la implementacin del texto constitucional, el contexto en que se negociaron algunos cambios para viabilizar el referndum aprobatorio de la Constitucin Poltica, los conflictos polticos en la coyuntura 2008-2010, y una aproximacin en torno a cmo los nuevos poderes departamentales, municipales y sus redes descentralizadas podran mostrar renovaciones democrticas o retos imposibles dentro de los marcos del Estado Plurinacional. Las elecciones prefecturales y municipales programadas para abril de 2010 tienen reglas del juego ms complejas con el Rgimen Electoral Transitorio. Lo ms trascendente es que obligan al Estado boliviano a un reacomodo sustancial de su institucionalidad, dando paso a nuevas opciones de poder regional y local que pondrn en marcha diferentes estructuras de gobierno subnacionales.
Las pri n cipale s ref o r ma s c o n s tit u cio n ale s
Los cambios constitucionales en Bolivia caen por fuera de las teoras sobre la consolidacin democrtica y la gobernabilidad porque se considera que cualquier institucionalizacin racional-moderna, mediante la representacin de los partidos y una reforma estatal caracterizada por la modernizacin en la gestin pblica, no responde al carcter multicultural del pas. Aprobar la Constitucin en febrero de 2009 fue un intento para que el gobierno de Evo Morales demostrara el rumbo de sus reformas, que caminaban hacia un socialismo del siglo xxi, mezclado con la construccin de un Estado indgena plurinacional. Evo Morales apela constantemente a los movimientos sociales y las culturas originarias. La consulta directa y la movilizacin instrumental de los pueblos indgenas, contrariamente, estn impulsando sus propias condiciones de erosin e inestabilidad durante los procesos de implementacin constitucional porque el particularismo tnico-cultural, junto al corporativismo de los sindicatos campesinos, desatan ms conflictos y debilitan al Estado como autoridad reconocida en el mbito nacional.
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El impulso del Estado Plurinacional, por momentos, parece promover conductas y posiciones excluyentes del movimiento indgena, haciendo que los cambios constitucionales presenten un choque entre los conceptos de democracia representativa, democracia directa y ejercicio del poder a cargo de los excluidos, que deberan escarmentar a las clases medias urbanas y de tez blanca en Bolivia. La nueva Constitucin se caracteriza por ampliar una serie de derechos sociales, junto con la identidad heterognea de un pas que trata de contrarrestar la segregacin racial. El artculo 99 establece que la diversidad cultural constituye la base esencial del Estado plurinacional comunitario []. El Estado asumir como fortaleza la existencia de culturas indgena originario campesinas, depositarias de saberes, conocimientos, valores, espiritualidades y cosmovisiones. Se afirma, por lo tanto, que el patrimonio indgena es la expresin e identidad del Estado en Bolivia, reconocindose adems el autogobierno de los pueblos indgenas, sus instituciones y entidades territoriales ancestrales. Esto, sin duda, democratiza ms el sistema poltico pero tensiona las orientaciones institucionalistas del constitucionalismo porque los pueblos indgenas estaran ms interesados en desmontar las instituciones de la democracia occidental, antes que en protegerlas. La Constitucin incorpora un modelo de Estado con una estructura de autonomas y organizacin territorial donde emerge un tipo de Estado federalista. sta es la parte ms novedosa, pues toda la tercera parte del texto constitucional especifica la reestructuracin territorial del Estado, reconocindose cuatro tipos de autonoma: departamental, regional, municipal e indgena, con sus respectivos rganos ejecutivos, capacidades legislativas, deliberativas y fiscalizadoras. No queda claro cmo va a compatibilizarse la visin de profunda descentralizacin del Estado en el captulo sobre autonomas con las orientaciones centralistas establecidas en la estructura y organizacin econmica del Estado que tambin estn presentes en la Constitucin. An se requiere la identificacin de directrices con la aprobacin de una ley marco de autonomas. Asimismo, no hay un diagnstico completo sobre la situacin institucional de las nueve prefecturas (cabeza ejecutiva de los gobiernos departamentales) para acceder de manera ms efectiva al rgimen autonmico. Est en cuestionamiento si las regiones autonmicas tienen las capacidades gerenciales e institucionales, homogneas y utilizables para tomar decisiones polticas y ejecutivas con efectos territoriales. En las reformas referidas a la organizacin funcional del Estado, lo ms importante es la composicin de las cmaras de diputados y senadores que amplan la posibilidad de representacin indgena, junto con la eleccin por voto
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universal de los miembros del Tribunal Supremo de Justicia, el Tribunal Agroambiental, el Consejo de la Judicatura y el Tribunal Constitucional Plurinacional. Se incorpor la justicia indgena originaria campesina con el mismo estatus que la justicia ordinaria. Las funciones otorgadas al Estado para la prestacin de servicios sociales y las funciones econmicas se amplan sustancialmente. El gobierno del mas promueve la injerencia directa del poder ejecutivo, lo cual es un signo de problemas de gobernabilidad que afectarn constantemente al futuro concertado en la implementacin de la Constitucin. Se requiere proteger la independencia de poderes y analizar con cuidado los efectos perversos y las malas prcticas generadas en el caso de un excesivo fortalecimiento del presidencialismo que actualmente ejerce una lgica vertical en la imposicin de las reformas. En consecuencia, es necesario observar cmo interviene la oposicin en los nombramientos de algunas autoridades por dos tercios dentro del Congreso. Si hay seales de ruptura, la implementacin de las reformas ingresar en un eterno bloqueo y polarizacin. Hasta la fecha, la oposicin fue relegada de las principales comisiones del Congreso, pues el mas tiene mayora absoluta en la Cmara de Diputados y Senadores, surgiendo con mayor claridad fuertes directrices hegemnicas. Se utiliza la fortaleza partidaria de un ente ganador que busca su consolidacin como actor poltico en el largo plazo, en lugar de apuntalar la democracia de representacin proporcional. La lgica de mayora en el poder trata de convertirse en la lgica de transformacin constitucional, impugnando a la oposicin por su carcter occidental y neocolonial, que ahora debera subordinarse a un tipo de Estado indgena. En las reformas de la estructura y organizacin econmica se destaca el artculo 341 sobre los recursos departamentales, donde se reconocen las fuentes de ingreso que alimentarn a las autonomas, pero sin especificar las condiciones del pacto fiscal y la observancia de criterios transparentes respecto a la rendicin de cuentas. La descentralizacin poltica y el federalismo en Bolivia generaran un desorden fiscal no previsto en la actualidad. No existe un anlisis fiscal financiero claro y concertado que, en algn momento, acompae la ley marco de autonomas. Tampoco estn claras las estrategias y decisiones econmicas del Gobierno que permitiran dar continuidad a la estabilidad macroeconmica. Especficamente, no existe una concertacin en cuanto a la distribucin de regalas, el impuesto directo a los hidrocarburos (renta petrolera) y el mantenimiento de una serie de bonos sociales. Las tendencias de la Constitucin se orientan hacia la ampliacin del gasto social para garantizar la centralidad de un Estado protector. Las reformas en el sistema de derechos fundamentales, garantas y acciones de defensa, recuperaron las provisiones de derechos liberales de primera,
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segunda y tercera generacin, otorgando una proteccin importante a los derechos individuales, colectivos y de minoras con enfoque de gnero. Estos derechos y garantas tienen alta prioridad, razn por la cual representan la base de toda la estructura constitucional; sin embargo, no est claro si existe la predisposicin de todas las fuerzas polticas para precautelar los derechos mnimos. Oficialismo y oposicin han aprendido a sacar ventajas electorales del desorden. Todos exageran la crisis, exacerban los conflictos por un fro clculo, terminando por acomodarse al acecho de una democracia anmica donde la violacin de los derechos se ha naturalizado (Gamboa Rocabado 2009a). La expropiacin de una casa y los atentados contra la familia del ex vicepresidente Vctor Hugo Crdenas (1993-1997), as como las lesiones graves causadas a dirigentes cuando algunas comunidades indgenas castigan fsicamente con el argumento de administrar justicia comunitaria, expresan que el frondoso captulo de derechos y garantas de la Constitucin encuentra serios problemas para su cumplimiento. Por lo tanto, es fundamental hacer un seguimiento a las formas en que el poder ejecutivo est dispuesto a proteger los derechos de ciudadana y apoyar el papel del Defensor del Pueblo; en caso contrario, la expansin de una cultura autoritaria afectar enormemente la aplicacin de la Constitucin. Aqu tambin se presenta la incertidumbre entre las decisiones hegemnicas del mas para convertirse en el actor poltico preponderante de los prximos 20 aos y las estructuras democrticas para la limitacin del poder. Por el momento, Evo Morales est cultivando una hegemona cuyos primeros resultados se expresan en el sometimiento a juicios ordinarios por corrupcin de la mayora de los lderes polticos que fueron protagonistas del modelo neoliberal de democracia representativa (1985-2005). La intencin del mas y los movimientos sociales es romper con el pasado a como d lugar, incluso utilizando leyes con carcter retroactivo que violan la presuncin de inocencia prevista en la Constitucin.
L a i m plem e n taci n c o n s titu cio n al , ref o rmas d el E s ta d o y lo s ac u er d o s po l tico s para mod ificar la C ons tit u ci n e n o ctu bre d e 2 0 0 8
El establecimiento de un Estado Plurinacional en Bolivia es una oportunidad de integracin social en el pas, pero al mismo tiempo refleja un riesgo al abandonar los equilibrios institucionales de la democracia moderna. Los procesos de cambio sociopoltico y constitucional podran afectar, eventualmente, a otras democracias latinoamericanas porque la crisis del modelo de economa de mercado, junto a la persistencia de la pobreza y las demandas por una democracia directa, ponen una serie de lmites a la democracia institucional, en caso de que sta ingrese en un acelerado proceso plebiscitario.
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Lo que debe incorporarse para futuras investigaciones es un marco analtico de poltica comparada sobre las races de la consolidacin democrtica, la gobernabilidad y el papel de los movimientos sociales. stos son portadores de sus propias condiciones de desgaste y desequilibrio durante los procesos de reforma constitucional, en medio de las demandas para consolidar la democracia boliviana, entendidas como una reparacin histrica y humana a favor de los pueblos indgenas (Grimm, Rowan y Kumm 2008; Toonen y Grotz 2007). La Constitucin de corte e inspiracin indigenista intenta recomponer las tareas pendientes de reconciliacin y solucin alternativa de conflictos que el pas requiere con urgencia. En Bolivia, el proceso de reformas de economa de mercado y privatizaciones llevado a cabo entre 1993 y 2001 margin sistemticamente la posibilidad de modificar la Constitucin y generar escenarios de consulta como el referndum, lo cual provoc un vaco de legitimidad cuando la sociedad no slo vio que le impedan beneficiarse materialmente de las polticas de privatizacin, sino que aprovech las ventajas del mismo rgimen democrtico para exigir mayores dosis de participacin y transformacin institucional con una visin tnica, de gnero y permeable a una accin desde las bases. Los efectos polticos que se encuentran por detrs de la implementacin constitucional expresan que el conflicto puede rebrotar con la consolidacin de los gobiernos autnomos regionales; la profundizacin de las expectativas por una revolucin social a favor de un Estado Benefactor; el papel ambiguo de las Fuerzas Armadas para defender a los gobiernos democrticamente elegidos en momentos de convulsin; las amenazas de una dictadura cuando muchos sectores demandan la reeleccin indefinida de Evo Morales; y debido al permanente estmulo de los movimientos de masas para forzar varios cambios sociales, lo cual genera demasiada inestabilidad institucional. Esta situacin revela la ausencia de patrones de consolidacin democrtica, entendidos como un proceso de cambio controlado por un sistema pluripartidista que en Bolivia se est desintegrando. Los problemas de implementacin constitucional que Bolivia enfrenta resaltan la contradiccin entre el modelo de democracia denominada neoliberal y aquella democracia originaria o directa, segn la perspectiva de los movimientos indgenas que participaron en la Asamblea Constituyente entre 2006 y 2007. Esto es muy relevante porque la ideologizacin del proceso poltico boliviano llev, peligrosamente, a descartar muy prematuramente la democracia neoliberal, que, vista con seriedad y rigurosidad conceptual, es parte de la teora democrtica normal. No existe una democracia neoliberal especfica y contraria a los intereses de las grandes mayora excluidas; todo lo contrario. La democracia boliviana
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empez un importante momento de inclusin que dio lugar a una intensa participacin de indgenas, y tambin de aquellos sectores que buscaban destruir el rgimen democrtico; por lo tanto, la democracia en Bolivia aguant las tensiones entre 1993 y 2003, favoreciendo a los grupos excluidos y corriendo el riesgo de ser agredida por los sectores ms extremistas y antidemocrticos (Dahl 1989, 18; Przeworski et al. 2000). La retrica del Movimiento Al Socialismo (mas) para dar mayor impulso a otros grupos y movimientos sociales, con el fin de limitar el monopolio de los partidos polticos, no es, en realidad, un gran descubrimiento. Si se analiza histricamente el trayecto boliviano entre la dictadura y la democracia (19781982), la movilizacin de masas en busca de la democratizacin y un sentido de justicia social siempre estuvo muy presente en los ltimos treinta aos de la historia de Bolivia (Von Mantenheim y Malloy 1998). En Espaa y en todas las democracias europeas, el accionar protagnico ha sido, y es, de los partidos polticos. Al salir de las dictaduras, los partidos se convierten en las instituciones ms razonables no necesariamente las mejores para competir en un rgimen democrtico. Si se sataniza a los partidos, como lo hace el mas para implementar la nueva Constitucin, solamente estaramos legitimando un sistema de ideas para ganar electores, los cuales, ingenuamente, apoyarn a otro partido que ingresar en la dinmica del poder y en la misma lgica de aquellos que los crticos del mas aborrecan. Se cometern as las mismas barbaridades, los excesos y las fallas que se cuestionaban antes de llegar al gobierno. El papel de los movimientos cvicos e indgenas es muy rico e intenso en los mbitos locales y regionales; sin embargo, en el mbito nacional, donde estn en juego los intereses del Estado, la incursin de una democracia directa sin partidos no es el mejor instrumento para construir y desarrollar una democracia moderna y duradera en el tiempo. Las concepciones del mas podran llevar a un tipo de democracia que, en la experiencia espaola, los franquistas llamaban democracia orgnica: una democracia basada en la familia, el municipio, los sindicatos, los colegios profesionales, etctera. Curiosamente, en Bolivia los sectores revolucionarios apelan a los movimientos indgenas, campesinos, y a lgicas corporativas que presentaran signos de democracia directa. As, ingresamos en la concepcin de una democracia corporativista pero con ribetes de autoritarismo y bloqueo de negociaciones pacficas. Todos quieren obtener el mximo de beneficios mediante la imposicin de sus derechos innatos. La contradiccin entre la democracia orgnica y la democracia individualista e inorgnica de los partidos polticos es falsa, porque allana el terreno para la intervencin de gobiernos dictatoriales y acciones de fuerza que liquidaran
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las races jvenes de cualquier sistema democrtico autntico. Este problema ideolgico sobre las idealizaciones en torno a la democracia que plantean los diferentes actores sociales en Bolivia, segn sus intereses, es algo que se encuentra por detrs del concepto de Estado Plurinacional; ste representa el epicentro de las transformaciones polticas en la Constitucin de 2009. El objetivo es mostrar el carcter multicultural de lo poltico y la presencia decisoria de los grupos excluidos (o colonizados desde hace 500 aos) dentro del sistema democrtico, aunque al mismo tiempo se manifiesten varias contradicciones ms profundas, como el regreso a un Estado controlador de la economa como el baluarte de la centralizacin del poder y la resolucin coercitiva de los conflictos, que amenaza con destruir cualquier oposicin poltica. En este caso, si desapareciera la oposicin, surgira un quiebre democrtico que el Estado Plurinacional sera capaz de aceptar como parte del proceso constituyente revolucionario. Una de las claves del conflicto es esta llamativa tensin entre las mltiples formas de entender la democracia en Bolivia, pero desde la perspectiva de intereses explcitos que hacen tambalear todo el sistema poltico. Asimismo, la tensin entre la democracia directa y plebiscitaria frente a la democracia representativa expresa cmo el rgimen democrtico en Bolivia tiene que apelar a la figura del referndum casi para todo. Aqu surgen muchas limitaciones porque se levantan espejismos sobre las alternativas de participacin que tienden a complicar las condiciones de estabilidad institucional. Muchas constituciones no se aprobaron por referndum, como la Constitucin alemana, por ejemplo, y la participacin directa tampoco ha solucionado nada en los momentos de mayores crisis. A pesar de haber logrado una nueva Constitucin, Bolivia sigue presa del pnico y la debilidad estructural del Estado, que no tiene un escenario institucional duradero y que constantemente es desafiado porque no se reconocen las estructuras estatales como las principales fuentes de dominacin, capaces de cohesionar a toda la sociedad (Centeno 2002; Lpez-Alves 2000). Hay otra tensin que se muestra claramente en el proceso constituyente boliviano. El choque entre aquella Bolivia unitaria (junto al centralismo promovido por el presidencialismo de Evo Morales) y aquella Bolivia donde tienen eco las demandas descentralizadoras de los nueve departamentos: la divisin poltica y administrativa, por ahora. Los encuentros territoriales para que los diputados constituyentes recogieran varias demandas (por departamento), realizados en mayo de 2007 durante la Asamblea Constituyente, fueron de la mano con un rumbo hacia el federalismo. Al mismo tiempo, todos defendan la idea de un Estado unitario, que hoy da no encaja muy bien con los conflictos entre el Estado Plurinacional y
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los cuatro tipos de autonoma poltico-territorial finalmente aprobados en la Constitucin. El discurso de participacin popular directa y ancestral de los pueblos indgenas fue explotado hbilmente por el mas, que neg, simultneamente, las demandas autonmicas de la Media Luna (la mitad del territorio, localizado en el oriente del pas). Esta contradiccin tambin puede terminar en el surgimiento de amenazas autoritarias. La descentralizacin siempre llevar a los movimientos sociales regionales hacia mayores dosis de autonoma; ahora bien, otro tipo de amenazas con el secesionismo tambin podran destruir una democracia muy joven como la boliviana. Con la descentralizacin surgen importantes innovaciones en el proceso de formulacin de las polticas pblicas; esto lo sabe cualquier persona bien informada. Toda la hostilidad del mas hacia los proyectos polticos de la Media Luna no es admisible ni congruente con la consolidacin de un rgimen democrtico; sin embargo, los movimientos indgenas que defienden el Estado Plurinacional aseguran que las libertades polticas deberan favorecer especialmente a las culturas originarias y precoloniales, que, a su vez, deberan destruir las demandas descentralizadoras de las lites neocoloniales y occidentalizadas de la Media Luna: Pando, Beni, Santa Cruz y Tarija, regiones donde existe escasa poblacin indgena de origen andino (aimaras y quechuas). Los problemas de la desigualdad en la representacin del sistema poltico boliviano son otro elemento complejo de resolver en el molde del Estado Plurinacional. La masa de poblacin en las ciudades de La Paz y El Alto, por ejemplo, comparada con la representacin de las zonas menos pobladas incluidos el departamento de Santa Cruz y las ciudades de la Media Luna, conduce a un desbalance que va en detrimento de la calidad de la democracia en Bolivia. Por lo tanto, es importante fortalecer la proporcin de representantes indgenas, pero esto no debe implicar una interpelacin demaggica donde algunos dirigentes buscan desestabilizar al sistema, en lugar de ayudar a encontrar soluciones. Hoy da existen buenas condiciones para el ingreso en la poltica de los partidos indigenistas, con objeto de tener representacin en el Parlamento y mejorar la calidad democrtica. Veremos si as se avanza hacia el logro de una mejor concertacin, porque lo dems es todava confuso; es decir, la representacin tnica directa, que aviva resentimientos raciales y nacionalistas. Los lderes indgenas tienen en sus manos la gran posibilidad de utilizar su poder para implementar una Constitucin que abra el paraguas de una reconciliacin tnica y la identificacin de nuevos parmetros de estabilidad democrtica y representativa. Empero, los rumbos de la democracia directa son proclives a combinarse con liderazgos autoritarios y la dinmica intransigente de aquellos
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que dicen ser revolucionarios, en la medida en que el concepto de Estado Plurinacional sea interpretado por los movimientos sociales, solamente, como un escenario para la democracia tnica en Bolivia (Mann 2006). La presencia del mas en el poder plante la necesidad de repensar las estrategias de gobernabilidad y las reformas del Estado, con el objetivo de ir ms all de los pactos polticos entre los principales partidos con representacin parlamentaria. El presidente Evo Morales concentr, en un principio, buena legitimidad y expectativas sociales, que demandaron una mayor intervencin del Estado en la economa, pero al mismo tiempo despert la animadversin y el enfrentamiento directo con la oposicin y toda persona que est en desacuerdo con el mas o las polticas de Morales. El estmulo de los conflictos desde la presidencia de la Repblica est generando graves distorsiones en torno a las autonomas. Los choques del Presidente, en algn momento, tambin trataron de minimizar los graves casos de corrupcin en Yacimientos Petrolferos Fiscales Bolivianos (ypfb), mostrando una conducta dogmtica: el presidente no se equivoca y si comete alguna ilegalidad, sus abogados lo solucionan2. A pesar de estos problemas, existen condiciones favorables para el presidente y el mas, que, sin embargo, deben complementarse con propuestas factibles en cuanto a una reestructuracin institucional del poder ejecutivo y una comprensin cabal sobre cmo generar nuevos pactos entre el Presidente, los prefectos (o gobernadores) de la Media Luna y la nueva estructura del Estado Plurinacional. Si bien se realizaron con xito las elecciones de diciembre de 2005 y tres referndums autonmico, junto a la eleccin de asamblestas (2006), revocatorio del mandato (2008) y constitucional (2009), y la eleccin de la prefecta de Chuquisaca en 2007, los espectros de la crisis de octubre de 2003 (cuando cay el rgimen del ex presidente Gonzalo Snchez de Lozada) continan ocasionando el temor de explosiones violentas contra el sistema democrtico, sobre todo porque con una nueva Constitucin no se superaron dos tipos de problemas.
2 Evo Morales afirm en varias oportunidades: Yo le meto noms, por ms que sea ilegal, y despus les digo a los abogados: si es ilegal, legalicen ustedes; para qu han estudiado (La Razn 2008b). Poco despus del referndum del 25 de enero de 2009, se conoci la impresionante red de corrupcin en YPFB, que involucraba al presidente de dicha entidad, el ex senador Santos Ramrez, quien reciba pagos extralegales en calidad de favoritismos, probable extorsin y cohecho. Ramrez fue detenido y encarcelado en el penal de San Pedro de la ciudad de La Paz, pero el escndalo desnud por completo las dobles intenciones de varios jerarcas del MAS que no se interesan en la Constitucin ni en las reformas estatales, sino que simplemente quieren poner una mano en las reas ms jugosas de las arcas del Estado. Se cree que los objetivos de la corrupcin en YPFB deban desviar fondos de hasta mil millones de dlares.
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Primero, la dispersin del poder entre el occidente y el oriente del pas. Esto tiende a aumentar con las elecciones departamentales y municipales porque las previsiones de Santa Cruz, Tarija, Beni y Pando, para abril de 2010, esperan consolidar las autonomas departamentales, mientras que el mas intenta destruirlas mediante otro tipo de autonomas indgenas, elecciones de subprefectos y el referendo sobre la autonoma del Chaco, para neutralizar la capacidad de accin de las lites regionales en la ciudad de Tarija3. De hecho, en las elecciones presidenciales del 6 de diciembre de 2009 tambin se ejecut el referndum del Chaco, que logr autonomizarse, afectando la capacidad de accin de las lites regionales ubicadas en la capital de Tarija. Este referndum fue entendido como una victoria poltico-estratgica de Evo Morales, al haber logrado dividir los intereses autonmicos en el sur del pas. Segundo, las debilidades en cuanto a un pacto social duradero no permiten ejecutar cambios impulsados por el mas y la misma oposicin. Esto fue notorio entre marzo y abril de 2009, cuando casi se hunde la posibilidad de tener aprobado el Rgimen Electoral Transitorio; en consecuencia, las constantes rupturas entre el poder ejecutivo y los partidos de la oposicin tambin se reproducen en la discordia entre el Estado y la sociedad civil boliviana, que se encuentra fragmentada y aquejada por la pobreza. Aqu se sugiere conceptualizar la reforma estatal como un proceso de conflictividad y cambio sociopoltico permanentemente rivalizado, pero articulado a la necesidad de controlar y recomponer la gobernabilidad del sistema poltico a partir de cinco factores4: Lograr que la sociedad boliviana acepte una redefinicin de las responsabilidades del Estado previstas ahora en la Constitucin promulgada. Ampliar las capacidades para emprender y promover acciones de inters colectivo en forma eficiente, bajo el paraguas del concepto de Estado Plurinacional, que en el caso de la Constitucin significa asumir una identidad indigenista con la capacidad poltica para reconocer la preexistencia colonial
3 El artculo 76 del Rgimen Electoral Transitorio (Ley 4021 del 14 de abril de 2009) especifica que en aplicacin del Artculo 280, pargrafos I, II y III de la Constitucin Poltica del Estado, la Provincia Gran Chaco del Departamento de Tarija optar por la autonoma regional el 6 de diciembre de 2009 va referendo, a solicitud expresa, mediante ordenanzas de los gobiernos municipales de Yacuiba, Villamontes y Carapar. 4 En este caso, por gobernabilidad se entiende el atributo de las sociedades que se han estructurado sociopolticamente de modo tal que todos los actores estratgicos se interrelacionan para tomar decisiones de autoridad y resolver sus conflictos conforme a un sistema de reglas y de procedimientos formales o informales que pueden registrar diversos niveles de institucionalizacin dentro del cual formulan sus expectativas y estrategias (Prats 2004, 28).
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de los pueblos indgenas, respetando sus derechos al autogobierno y autodeterminacin pero, al mismo tiempo, con una proyeccin de descentralizacin que admite cuatro niveles de autonoma: departamental, regional, municipal e indgena. Comprender mejor cmo se van a acomodar las provisiones constitucionales y las funciones del Estado a sus actuales capacidades, teniendo en cuenta fases y procesos de corto, mediano y largo plazo. La necesidad de acomodar las funciones a las capacidades del Estado representa un requisito estratgico que exige elegir entre lo que se debe y no se debe hacer, cmo hacerlo, cmo aumentar la capacidad estatal mediante la revitalizacin de las instituciones pblicas y qu condiciones de concertacin existen para lograr estabilidad poltica, evitando la irrupcin violenta del autoritarismo (Banco Mundial 1997; 2000). Est pendiente cmo se van a clarificar las prioridades en la implementacin de la Constitucin, su ritmo y la identificacin de dificultades que deben ser superadas si se buscan resultados especficos, sobre todo en cuanto a la proteccin de los derechos fundamentales, garantas y acciones de defensa. La toma ilegal de la casa del ex vicepresidente de la Repblica Vctor Hugo Crdenas, as como la tortura sufrida por el dirigente campesino Marcial Fabricano como un supuesto acto de justicia comunitaria, traslucen violaciones sistemticas a la Constitucin, muchas de ellas instigadas por algunos sectores del mas5. Asimismo, el funcionamiento de la estructura estatal an no determin qu acciones inmediatas deben ponerse en marcha para reorientar la toma de decisiones, de acuerdo con el concepto de Estado Plurinacional, pues ste se restringe nicamente a un eslogan ideolgico susceptible de ser rellenado con cualesquier contenido e intereses de poder. La Constitucin promulgada tuvo, adems, varias modificaciones que no fueron realizadas por los asamblestas, sino por el Congreso nacional. Por
5 Desde que fue promulgada la Constitucin, se intensific la toma ilegal de tierras, minas, y hasta de algunos predios pertenecientes a propietarios privados, sin que el Ministerio Pblico pueda intervenir para hacer respetar el cumplimiento de la ley. Cuando el dirigente indgena amaznico Marcial Fabricano fue prcticamente torturado con ms de 30 azotes en la espalda y los brazos el 8 de mayo de 2009, en su gran mayora los dirigentes sindicales controlados por el MAS, incluidos los dirigentes de la Confederacin de Indgenas de Bolivia, legitimaron el hecho de violencia argumentando traicin al movimiento indgena. Estas conductas autoritarias, y ubicuas segn la coyuntura, hacen una interpretacin tendenciosa e instrumental del nuevo texto constitucional, degradando sus contenidos constantemente. Lo mismo sucede con la Ley Anticorrupcin Marcelo Quiroga, donde para el MAS todos son sospechosos y est prevista la retroactividad de investigaciones sobre el origen de fortunas o acusaciones que violan el captulo de derechos y garantas de la actual Constitucin.
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lo tanto, el texto aprobado el 9 de diciembre de 2007 en la ciudad de Oruro representa una versin que tambin fue cambiada posteriormente por una comisin pequea de constituyentes del mas y asesores polticos, a comienzos de 2008, en el edificio de la Lotera Nacional y en reuniones reservadas que organiz el poder ejecutivo. La Constitucin se reescribi varias veces a partir de intensas negociaciones polticas entre el Gobierno, los prefectos de todo el pas y los partidos polticos de la oposicin, principalmente, Poder Democrtico y Social (Podemos). Este proceso tuvo lugar entre septiembre y octubre de 2008, luego de conocerse los resultados del referndum de revocatoria del mandato del 10 de agosto. La Asamblea Constituyente fracas en varias oportunidades, sin poder redactar la Constitucin, pues todas las modificaciones y acuerdos finales sucedieron por fuera de la institucionalidad de dicha Asamblea (Gamboa Rocabado 2009b, 246). El 20 de octubre de 2008, un acuerdo poltico cambi ms de cien artculos con la redaccin de un documento de consenso entre el oficialismo y la oposicin; sin embargo, el consenso en el fondo fue siempre aparente o ligado a clculos circunstanciales porque los sabotajes podran emerger repentinamente, incluso con una violencia desenfrenada, como la matanza del 11 de septiembre de 2008 en el poblado El Porvenir, en Pando. Este hecho de sangre precipit la intervencin militar y un estado de sitio departamental, que muestra una pauta sobre la inviabilidad de pactos responsables y los extremos adonde estn dispuestos a llegar el oficialismo y la oposicin. Por esto, la aplicacin indiscriminada de referendos, elecciones y consultas populares como las de diciembre de 2009 y abril de 2010 tiende a debilitar el sistema de partidos polticos y las instituciones estatales que son utilizadas para complicar el juego poltico en funcin de clculos de poder (Mansilla 2004, 69)6. Debido a la presin por lograr acuerdos con la oposicin regional de la Media Luna, donde tambin fueron ratificados los prefectos de Pando, Beni, Santa Cruz y Tarija despus del referndum revocatorio, el mas abri la posibilidad de compatibilizar el proyecto de pacto constitucional con los estatutos autonmicos departamentales. Esto tambin result ser un fracaso porque no lograron conciliarse los estatutos con la Constitucin, razn por la cual las elecciones prefecturales de abril de 2010 son un evento precipitado que oculta profundas contradicciones, donde Evo Morales trata de imponer el texto constitucional en la Media Luna, frente a la oposicin regional que convoca
6 En Cobija, funcionarios de la prefectura se enfrentaron con armas de fuego a campesinos movilizados por el gobierno del MAS. En el choque murieron 13 personas y las investigaciones hasta el da de hoy son muy confusas. El prefecto de Pando, Leopoldo Fernndez, fue arrestado y trasladado al penal de San Pedro, en la ciudad de La Paz, donde nunca se llev a cabo el debido proceso legal.
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pblicamente al desacato para legitimar slo sus estatutos autonmicos como el instrumento decisorio ms eficaz (Urenda Daz 2005). En la ciudad de Cochabamba, el 5 de octubre de 2008, el Gobierno y los prefectos acordaron algunas competencias autonmicas, aunque no firmaron ningn documento. ste es el eje de las insuficiencias en los acuerdos provisionales porque los actores polticos dejan de lado los problemas de fondo, pensando que la realizacin de elecciones nacionales, prefecturales y municipales mostrar una nueva correlacin de fuerzas polticas cuando la sociedad civil fortalezca o debilite, mediante el voto, las posiciones preestablecidas del mas y los partidos de la oposicin. Este tipo de razonamiento es un espejismo, pues reduce las capacidades de liderazgo de todos los partidos, as como sus responsabilidades en los momentos ms decisivos (Przeworski, Stokes y Manin 1999). Un hecho importante aquel 5 de octubre fue el acuerdo de reconocer facultades legislativas para las autonomas departamentales, municipales e indgenas. El avance abri un nuevo escenario de dilogo en el Congreso. Se form una comisin de conciliacin que no slo afin los acuerdos de Cochabamba, sino que debati y acord modificaciones en otros temas cuestionados del texto constitucional, como la visin de Estado Plurinacional, la composicin del Congreso, del poder judicial y la reeleccin del Presidente. Las modificaciones alcanzaron a ms de un centenar de artculos, de los 411 del proyecto constitucional. Los acuerdos ms importantes se concentraron en la reeleccin del Presidente, las competencias autonmicas, el procedimiento de reformas a la Constitucin por dos tercios, el mantenimiento de los diputados plurinominales en la representacin congresal, el respeto a la propiedad privada, la poltica agraria y la tierra, los lmites al control social, la composicin de la Corte Nacional Electoral, la estructura jurdica y la justicia comunitaria, as como la distribucin de los ingresos departamentales. La reeleccin presidencial ser por una sola vez, al igual que la parlamentaria. En el caso de Evo Morales, el Vicepresidente y los parlamentarios, se decidi acortar su mandato para que se postulen a la reeleccin en diciembre de 2009, con la posibilidad de permanecer en sus cargos hasta el ao 2014, en caso de que resulten reelectos. El proyecto de Constitucin aprobado en Oruro pona en vigencia la reeleccin presidencial continua por una sola vez, pero Evo Morales y el mas queran interpretar esta oportunidad sugiriendo que con una nueva Constitucin, las primeras elecciones a convocarse en el ao 2011 seran como un punto cero para que Morales se postule como si fuera la primera vez, a fin de pretender otra reeleccin, apuntando hasta el ao 2019. Los partidos de oposicin exigan que se aclare la redaccin para tener una idea clara sobre el tiempo real del mandato presidencial, de tal manera que
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no aparezcan interpretaciones sorpresivas, por lo que se acord que la reeleccin tendr en cuenta el actual perodo constitucional; es decir, Evo Morales acortar su perodo constitucional con el que fue elegido en 2005, para que se vuelva a postular en diciembre de 2009. Si fuera reelegido, solamente gobernar hasta el ao 2014. Este acuerdo posibilit la aprobacin del referndum constitucional para el 25 de enero de 2009 (La Razn 2008a). El problema de las autonomas El modelo autonmico diseado por la Asamblea Constituyente fue muy general y tuvo una serie de errores conceptuales porque la Comisin de Autonomas ni siquiera pudo tener un solo informe de mayora. De hecho, la oposicin present su propio informe desconociendo las autonomas indgenas, y el oficialismo (mas y algunos aliados) tambin se dividi internamente, razn por la cual no present una propuesta clara. En las negociaciones de octubre de 2008, recin pudieron consolidarse algunas directrices, especialmente referidas a las competencias autonmicas que reconocen la capacidad legislativa para las autonomas departamentales, municipales e indgenas; esto significa que pueden aprobar sus propias leyes y ejercer una fraccin del poder autonmico descentralizado, legitimando la toma de decisiones en un contexto legal y territorial especfico (fundappac 2004). El dilogo entre el Gobierno y los prefectos hizo algunos avances en la complicada compatibilizacin del texto constitucional con los modelos autonmicos planteados por Beni, Pando, Santa Cruz y Tarija. Las autonomas departamentales incrementaron sus competencias exclusivas, de 12 a 35, en el ltimo texto constitucional, promulgado en 2009. Adems, las autonomas departamentales tienen otras 20 competencias concurrentes con el Gobierno central. La autonoma regional, en teora, no tiene la atribucin legislativa, sino solamente una facultad normativo-administrativa, pero surge la confusin sobre cmo interpretarn algunos lderes esta capacidad, cuando llegue el momento de implementar las autonomas regionales. stas tienen la facultad de crear un espacio de planificacin y gestin. Una regin podr tener su autonoma a iniciativa de los municipios que la integran, por medio de un referndum consultivo. Con el acuerdo del 20 de octubre de 2008, por lo menos en el nivel poltico-congresal, las discrepancias existentes en materia de autonomas lograron un consenso efmero. Respecto a los ingresos departamentales, en el captulo de Bienes y Recursos del Estado y su Distribucin se elimin el contenido de dos artculos. El primero se refera a que son ingresos propios de las entidades territoriales autnomas y descentralizadas los recursos captados por sus gobiernos y los obtenidos de
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la explotacin de los bienes y servicios correspondientes de acuerdo a ley7. El contenido de este artculo fue reemplazado por otro que divide las rentas del Estado, clasifica los ingresos y fija que el poder ejecutivo normar la elaboracin y presentacin de los proyectos presupuestarios del sector pblico, incluidas las autonomas8. En este captulo tambin fue eliminado el contenido del artculo 341, donde se sealaba que el Tesoro General de la Nacin asignara los recursos necesarios para la gestin de las entidades territoriales autnomas y descentralizadas. El contenido fue cambiado por otro que especifica las fuentes de los recursos departamentales, entre ellos: regalas, el Impuesto Directo a los Hidrocarburos y las transferencias del Tesoro Nacional para salud y educacin.
Las eleccione s prefect u rale s y mu n icipales en el m arc o de m ltiple s au to n o ma s
Los obstculos en la concertacin poltica para aprobar el Rgimen Electoral Transitorio causaron nuevamente terribles bloqueos entre febrero y abril de 2009, sobre todo porque las propuestas del poder ejecutivo reforzaron los perfiles autoritarios del rgimen presidencial, provocando las reacciones defensivas por parte de los partidos opositores en el poder legislativo y varios magistrados del poder judicial. El presidente de la Repblica envi su propia versin de la ley electoral, donde se planteaban los siguientes aspectos: Quince circunscripciones indgenas especiales. El aumento del nmero de circunscripciones para diputados uninominales. Sobrerrepresentacin poltica del rea rural (cuando en realidad ms del 60% de la poblacin boliviana vive en reas urbanas). La ampliacin del mandato presidencial por siete meses adicionales a los cinco aos establecidos en la Constitucin. Adems, Evo Morales y el mas se negaban a revisar el padrn electoral, que arrastra problemas tcnicos desde 2002, apareciendo indicios de tergiversacin, con identidades dobles y la falta de depuracin oportuna de ciudadanos fallecidos.
7 Constitucin Poltica del Estado, artculo 340. 8 La Constitucin Poltica presenta una nueva estructura histrica, reconociendo en el artculo 340 que [las] rentas del Estado se dividen en nacionales, departamentales, municipales, e indgena originario campesinas y se invertirn independientemente por sus Tesoros, conforme a sus respectivos presupuestos. La ley clasificar los ingresos nacionales, departamentales, municipales e indgena originario campesinos. Los recursos departamentales, municipales, de autonomas indgena originario campesinas, judiciales y universitarios recaudados por oficinas dependientes del nivel nacional, no sern centralizados en el Tesoro Nacional.
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En realidad, la Corte Nacional Electoral debi ser la institucin responsable de proponer el rgimen electoral y preparar las condiciones transparentes que permitan administrar la eleccin presidencial de diciembre de 2009, lejos de la tensa correlacin de fuerzas en el Congreso y el sistema poltico en su conjunto. En la medida en que el poder ejecutivo asumi protagonismo en este tema, cuestionando al presidente de la Corte Suprema de Justicia, acusndolo de corrupcin, y presionando para que varios ministros de la Suprema renuncien, aparecieron seales negativas que limitaron las condiciones de una implementacin legitimada de la Constitucin. Especficamente, un senador del mas y el vicepresidente de la Repblica amenazaron con imponer su ley electoral y convocar las elecciones nacionales por decreto supremo, declaracin que fue rechazada por la Corte Electoral misma. Estos conflictos mostraron tres problemas. Primero, un desequilibrio en los poderes del Estado, junto a la prdida progresiva de la independencia entre ellos, lo cual propaga ms rpidamente los conflictos institucionales, cuando la implementacin constitucional requiere altas dosis de racionalidad legal para preservar el equilibrio democrtico. Segundo, la electoralizacin intensa del proceso poltico hizo que el Gobierno deje pendientes otros elementos vitales, como la ley marco de autonomas y un acercamiento menos hostil hacia las prefecturas de Pando, Beni, Santa Cruz y Tarija. Tercero, la divisin poltico-administrativa del pas, con miras a la ejecucin de por lo menos tres niveles inmediatos de autonomas, no gener la discusin e informacin coherentes en la sociedad civil. El discurso de la autonoma en Bolivia, radicalizado con las demandas de la Nacin Camba y mezclado con mltiples fragmentos de impulsos modernizadores occidentales, identidades culturales y regionales, estuvo atrapado entre la necesidad de convencer a la opinin pblica nacional de sus intenciones democrticas y las estrategias de Evo Morales para domesticar la autonoma segn las nuevas reglas del texto constitucional. Las elecciones departamentales y municipales de abril de 2010 sern, por lo tanto, la continuacin de aquella tensin. La gran pregunta gira en torno a si la Constitucin posibilitar que toda disputa disgregadora y autonmica ser revertida hacia la defensa de un orden concertado y gobernable (Mansilla 2007, 83), o si el Estado boliviano quedar debilitado porque, finalmente, no lograr contrarrestar la dispersin del poder. Las nuevas competencias autonmicas y el Rgimen Electoral cultivan el terreno para la irrupcin de identidades polticas localistas ms fuertes. Los conflictos para aprobar el Rgimen Electoral Transitorio mantuvieron al pas nuevamente al borde de la violencia. Los campesinos se movilizaron para
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cercar al Parlamento entre marzo y abril de 2009. Si bien se lleg a un acuerdo clave para tener nicamente siete circunscripciones especiales indgenas, posibilitar el voto en el exterior y corregir las deficiencias del padrn electoral, la Corte Nacional Electoral no recuper la credibilidad como institucin transparente para administrar las elecciones generales del 6 de diciembre de 20099. El reempadronamiento por medio del padrn biomtrico exige todava un trabajo tcnico muy complejo que corre el riesgo de ser afectado por los clculos polticos inmediatos, sacando provecho de la fuerza electoral del mas. La Corte Electoral estuvo sometida a varios conflictos, emergiendo una serie de sospechas respecto a la injerencia del poder ejecutivo en las decisiones de dicha institucin, que con el nuevo texto constitucional es un poder independiente. Simultneamente, la incertidumbre poltica crece en forma invariable porque no hay seguridad sobre la honestidad de Evo Morales y el mas para aceptar la transferencia de porciones del poder poltico hacia las estructuras autonmicas departamentales. El Rgimen Electoral Transitorio norma la eleccin de gobernadores, prefectos, vicegobernadores y asambleas legislativas en los nueve departamentos de Bolivia, que se convierten, de hecho, en la cabeza poltica de los futuros rganos ejecutivos departamentales con derecho al ejercicio del poder regional, porque, por primera vez en la historia, los principios que rigen la organizacin del Estado boliviano y las entidades territoriales descentralizadas son el autogobierno, as como la preexistencia de las naciones y los pueblos indgenas10. Las reglas electorales dividen claramente los procesos que se ejecutarn en las regiones de la Media Luna Santa Cruz, Beni, Pando y Tarija, y aquellos que corresponden al occidente, en los departamentos de La Paz, Oruro, Potos, Cochabamba y Chuquisaca. Esta diferencia responde a que los departamentos que optaron por la autonoma en el referndum del 2 de julio de 2006 buscaron siempre el reconocimiento de un estatus poltico ms preponderante, utilizando la figura de un gobernador, que fue insertado en la Constitucin. El resto de los departamentos mantuvo el nombre del prefecto como la mxima cabeza ejecutiva. En todos los departamentos, a excepcin de Santa Cruz, los gobernadores sern elegidos solamente por mayora simple, es decir, as sea por un solo voto, ganar el candidato ms votado. Para Santa Cruz est previsto que los candidatos a gobernador ganen por mayora absoluta; esto significa obtener
9 La Corte Nacional Electoral fue cuestionada constantemente desde que asumi la presidencia de esta institucin el delegado presidencial, Jos Luis Exeni, quien politiz como nunca antes el rgano electoral y finalmente renunci en circunstancias oscuras. 10 Constitucin Poltica del Estado, artculos 269-305.
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cincuenta por ciento ms uno del total de los votos vlidos. Si ninguno de los candidatos en Santa Cruz alcanza este resultado, se realizar una segunda vuelta electoral, donde competirn nicamente los dos contendores ms votados, y aquel que logre la mayora simple de los sufragios ser elegido gobernador. En el departamento de Tarija, el mismo 4 de abril de 2010, cuando se elija al gobernador, se elegir tambin a los ejecutivos seccionales de desarrollo en cada seccin de provincia. Los candidatos sern declarados ganadores por mayora simple. Adems, Tarija es la nica regin que en el Rgimen Electoral Transitorio especifica la eleccin de su Parlamento departamental (artculo 66). Esta nueva institucin es el mismo rgano deliberativo departamental aprobado en la Constitucin para los nueve departamentos, pero llama la atencin cmo el discurso autonmico logr conquistar las atribuciones legislativas, y que en el caso de Tarija expresa el surgimiento de un Parlamento regional. Con esta institucionalidad, Bolivia impulsa lentamente un Estado federalista, intensamente rechazado por el mas entre 2006 y 2007. Para el departamento de Beni, junto con el gobernador sern elegidos los subgobernadores en cada provincia, mientras que en cada seccin municipal se votar por un corregidor. En Pando sern elegidos el gobernador y el subgobernador. El resto de los departamentos, como La Paz, Cochabamba, Oruro y Potos, elegir a los prefectos, con la excepcin de Chuquisaca, cuya prefecta Savina Cullar gan las elecciones de junio de 2008 y completar su gobierno con la eleccin de una asamblea deliberativa departamental. En caso de muerte, revocatoria de mandato o renuncia de los gobernadores y prefectos elegidos, el Rgimen Transitorio especifica que las asambleas departamentales (una vez que estn en funcionamiento) escogern entre sus miembros al reemplazante por mayora simple de votos; sin embargo, en los departamentos donde exista la figura de un vicegobernador o subprefecto, sern stos quienes asuman la mxima autoridad ejecutiva de las autonomas departamentales. Los rganos legislativos, deliberativos y fiscalizadores de los gobiernos autnomos sern elegidos por voto universal y directo en abril de 2010. Este hecho es trascendental, pues expresa una vez ms la calidad federal en la reorganizacin territorial del Estado Plurinacional, de tal manera que la autonoma implica la eleccin directa de toda autoridad poltica, la administracin de recursos econmicos y el ejercicio pleno de facultades legislativas, reglamentarias, fiscalizadoras y ejecutivas en cada uno de los rganos de gobierno autnomo, as como en el mbito de su jurisdiccin y competencias; es decir, en el territorio de las autonomas departamentales, con sus gobernadores o prefectos; en los gobiernos municipales, con sus alcaldes y concejales; en las autonomas indgenas, con sus caudillos locales, y en las autonomas regiona-
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les, que se conformarn a iniciativa de un conjunto de municipios o provincias con continuidad geogrfica; incluso, podra surgir una autonoma regional metropolitana en las conurbaciones que tengan una poblacin superior a los 500 mil habitantes11. El mandato de las asambleas legislativas departamentales (incluido el Parlamento departamental de Tarija) y los concejos municipales ser de cinco aos, como lo establece la Constitucin. En las regiones de la Media Luna, el Rgimen Electoral Transitorio establece la organizacin para elegir a los asamblestas, que se ve en el cuadro 1. En los departamentos de La Paz, Oruro, Potos, Cochabamba y Chuquisaca, la composicin y la forma de eleccin de los asamblestas tuvieron los acuerdos que se aprecian en el cuadro 2. Asimismo, solamente en estos departamentos, el Rgimen Electoral tambin indicaba que el 6 de diciembre de 2009, junto con las elecciones presidenciales, deba convocarse un referndum autonmico, preguntando: est usted de acuerdo con que su departamento ingrese al rgimen de la autonoma departamental, en el marco de las competencias y atribuciones establecidas por la Constitucin, constituyndose en un gobierno autnomo? (artculo 74). Las elecciones del 6 de diciembre de 2009 dieron amplia victoria a Evo Morales al ser reelegido con 63% de los votos, llegando a obtener tambin un control de dos tercios del Congreso nacional, con mayoras absolutas en la Cmara de Diputados y Senadores. Asimismo, los departamentos de La Paz, Oruro, Potos y Chuquisaca aprobaron ampliamente la autonoma regional. Las perspectivas del sistema poltico presentan tres tendencias despus de la reeleccin: El presidencialismo se impuso como el rgimen poltico dominante porque la reeleccin de Evo Morales represent la posibilidad de fortalecer la autoridad del Presidente como lder indiscutido de los movimientos sociales y del juego democrtico. El Gobierno se vio enfrentado a implementar el rgimen autonmico en los nueve departamentos (todo el pas). Una situacin indita que necesita flexibilizar el presidencialismo, sobre todo al confrontar los parlamentos regionales con sus respectivas atribuciones legislativas; sin embargo, el mas y Evo Morales dudan sobre el ritmo y profundidad para aplicar las competencias en los gobiernos subnacionales. Simultneamente, las estructuras estatales muestran una enorme movilidad funcionaria, donde el clientelismo del partido de gobierno trata de satisfacer las presiones de varios grupos corporativos que buscan capturar
11 Constitucin Poltica del Estado, artculos 272-303.
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Cuadro 1. Acuerdos para los rganos legislativos departamentales en la Media Luna

Escaos por territorio 12 Escaos por circunscripcin y poblacin 15 Escaos indgenas 3 Total de asamblestas 30
Departamento Tarija
Santa Cruz
15
28
Beni
24
28
Pando
15
16
Alcances El Parlamento departamental tendr slo por esta nica vez 30 miembros; cada provincia escoger por lo menos dos diputados por territorio, diputados segn criterios de poblacin que determinar la Corte Departamental Electoral, y diputados indgenas de los pueblos guaran, weenhayek y tapiete. Los asamblestas indgenas sern elegidos por sus propias normas y costumbres, mientras que los asamblestas territoriales y por poblacin, se regirn por la ley electoral del departamento. Tres asamblestas debern provenir de cada una de las provincias del departamento (dos por mayora y uno por minora), adems de cuatro indgenas, segn sus costumbres. Se elegir un representante por cada uno de los municipios de las provincias del departamento, elegidos en forma uninominal, junto a un solo representante indgena, elegido por usos y costumbres.
Fuente: elaborado sobre la base de los artculos 67 al 71 del Rgimen Electoral Transitorio.
un espacio burocrtico, afectando la eficacia del Gobierno, que no podr enfrentar la llegada del rgimen autonmico, debido a las contradicciones del patrimonialismo estatal y el dficit de capacidades gerenciales en todo Bolivia. La pugna en torno a los estatutos autonmicos no fue resuelta porque las regiones de Tarija, Santa Cruz, Pando y Beni poseen estatutos que reorganizan profundamente la distribucin del poder y la forma de gobierno. De esta ma-
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Cuadro 2. Acuerdos para los rganos legislativos departamentales en el Occidente

Departamento Chuquisaca La Paz Cochabamba Oruro Potos Escaos por territorio 10 20 16 16 16 Escaos por poblacin 9 20 16 16 16 Escaos indgenas 2 5 2 1 Total de asamblestas 21 45 34 33 32 Alcances Los escaos por territorio se elegirn por voto directo, en circunscripciones provinciales y por mayora simple. En cambio, los escaos por poblacin sern elegidos por voto directo en las listas encabezadas por los candidatos a prefectos. Las Cortes Departamentales asignarn los escaos utilizando en los clculos divisores impares. Todos los representantes indgenas sern elegidos segn sus propias costumbres. Fuente: elaborado sobre la base de los artculos 67 al 71 del Rgimen Electoral Transitorio.
nera, el territorio autonmico departamental, la explotacin de los recursos naturales y un conjunto de nuevas estructuras para pensar el desarrollo a partir de una descentralizacin poltica se alejan del poder ejecutivo y contradicen y transforman sus razones de ser. En los casos de La Paz, Oruro, Potos, Cochabamba y Chuquisaca, el Rgimen Electoral afirma que los proyectos de estatutos autonmicos debern ser formulados por los rganos deliberativos que ingresarn en la arena poltica en abril de 2010, previendo que se tenga en cuenta la participacin de las brigadas parlamentarias, las asociaciones de municipios y otras entidades representativas; probablemente, en estos cinco departamentos se aprobar la autonoma durante el referndum, profundizndose los procesos de Participacin Popular (iniciados en 1993) y de descentralizacin administrativa; esto otorga un papel ms determinante a las prefecturas, los municipios y las futuras autonomas indgenas, que se convierten en organizaciones polticas con verdadero poder local y regional. En consecuencia, el Estado central simplemente tendra que limitarse a definir con mayor claridad qu debera hacerse en los mbitos fiscal, institucional y de planificacin nacional del desarrollo (Finot 2005). Orientar los procesos autonmicos y la participacin ciudadana en cada departamento, regin y municipio podra mejorar sustancialmente el logro de metas de gestin en las polticas pblicas y en la capacidad institucional desde las bases ms pequeas del Estado, lo cual significa ir ms all de un modelo
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solamente redistributivo, donde se espera la asignacin de recursos fiscales o los futuros ingresos que provendrn de los hidrocarburos; por primera vez, en abril de 2010, el sistema democrtico en Bolivia reorganizar los procesos de decisin a partir del escenario de poderes autonmicos. Esto requiere una reforma institucional muy profunda en todas las prefecturas y los municipios pobres, sobre todo indgenas (Rauber 2006). Tales reformas implican la identificacin de varios sistemas de reglas de juego que regulen la relacin entre los ciudadanos y la nueva organizacin federal de los gobiernos autnomos; de lo contrario, los conflictos sociales explosionarn amenazando con debilitar las oportunidades de cambio. Para las elecciones municipales de alcaldes y concejales, los acuerdos polticos especificaron que el proceso se sujete a la legislacin vigente. Es decir, en abril se elegirn los concejales por circunscripciones territoriales especficas en los 327 gobiernos municipales autnomos que existen gracias a la Ley de Participacin Popular. De acuerdo con el Cdigo Electoral de 1999 (todava vigente) los concejales son elegidos en votacin universal por un perodo de cinco aos y siguiendo el sistema de representacin proporcional12. Los candidatos a alcaldes sern aquellos inscritos en el primer lugar de las listas a concejales de los partidos polticos, agrupaciones ciudadanas o pueblos indgenas. El alcalde ser elegido por mayora absoluta de los votos vlidos, pero si ninguno de los candidatos obtiene la mayora absoluta, el concejo municipal tomar los dos candidatos ms votados y elegir como alcalde al que obtenga la mayora absoluta. Si hubiera un empate, la votacin se repetir dos veces consecutivas. De persistir el empate, los concejos municipales proclamarn alcalde al candidato que obtuvo la mayora simple en la eleccin municipal. Los futuros alcaldes gobernarn subordinados al voto de censura constructivo. Aquellos municipios que deseen convertirse en una autonoma indgena originario campesina podrn elaborar su estatuto y realizar un referndum para el 6 de diciembre de 2009; el Rgimen Electoral seala que esta consulta puede ser administrada por la Corte Departamental Electoral donde quiera surgir dicha autonoma. La gran transformacin que se espera en las elecciones municipales reside en el impulso para la toma de decisiones que tendrn los concejos municipales; stos sern rganos autorizados para habilitar las cartas orgnicas. Los concejos actuales responden al sistema anterior y no estn habilitados para aprobar estos proyectos de cartas orgnicas []. A diferencia de las anteriores
12 Los concejales sern elegidos conforme al nmero de habitantes de los municipios y en un nmero mximo de once (Corte Nacional Electoral 2006, 138-139).
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ordenanzas, las leyes municipales no dependern del Senado Nacional. Los municipios organizarn sus polticas pblicas con leyes que van a tener categora similar a las leyes del Estado central y, de esta manera, podrn definir su futuro en el mbito de sus competencias exclusivas (Alarcn 2009, C3). Con las elecciones prefecturales y municipales en abril del 2010, las estructuras autonmicas necesitarn una institucionalidad diferenciada. Tanto el nivel nacional como los niveles regional y municipal deben tener un conjunto de instituciones que reciban con eficacia las competencias delimitadas en la Constitucin, pero segn sus capacidades instaladas y un liderazgo fuerte para asumir visiones de poder que tambin equilibren su accionar con la unidad del pas. Las competencias autonmicas, adems, debern estar de acuerdo con las posibilidades y necesidades de los mbitos departamentales, provinciales, municipales e indgenas; de lo contrario, se corre el riesgo de que las elecciones estn imponiendo un conjunto de responsabilidades que las prefecturas y los municipios no estn todava en condiciones de administrar; por lo tanto, una nueva distribucin de funciones y competencias del Estado federal emergente en Bolivia generara una sobrecarga problemtica y disgregadora. Las elecciones son solamente el primer paso porque falta una reforma administrativa en lo relacionado con las capacidades de gestin pblica prefectural, municipal e indgena. El tipo de descentralizacin despus del proceso eleccionario debe complementarse con una fortaleza operativa, para cambiar las condiciones institucionales actuales, lo que lleva a consolidar el ordenamiento legal en materia de descentralizacin y municipalismo, para evitar controversias estimulando acciones de concertacin, porque los problemas podran aparecer en la identificacin de competencias autonmicas exclusivas que tiene la Constitucin; estas visiones exclusivistas dan paso a conductas inflexibles, en lugar de mantener alternativas abiertas, capaces de adaptarse a la transformacin gradual de la compleja realidad boliviana (Ministerio de Autonoma 2009; Fukasaku y Hausmann 1998, 95). La construccin de verdaderos poderes prefecturales, regionales, municipales e indgenas no debe ser asumida como una improvisacin desordenada, sino como una direccin poltica plenamente activa en cuanto a los temas constitucionales, pero para tener una institucionalidad eficaz que viabilice el desarrollo desde abajo, el control efectivo de los gastos, el acceso a fuentes de ingreso, la administracin responsable de la deuda pblica, que exige una reglamentacin especial, y el regreso de la estabilidad en Bolivia.
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C oncl us i one s: l o s pr o ble ma s p o l tico s pers i s te nte s y releva n cia d el caso bo livia no
La instalacin de futuros poderes descentralizados y autnomos exige normar el ordenamiento de competencias con una ley marco de autonomas que sin duda traer nuevos conflictos. Los futuros prefectos elegidos en abril de 2010, necesariamente deben establecer un rgimen jurdico para la delegacin de competencias. Adems, la identificacin de una serie de demandas en los departamentos desempear un papel articulador para que los gobiernos prefecturales no desarrollen una integracin marginal con las reformas planteadas en la Constitucin, sino que ms bien ejerzan una contribucin en materia de polticas descentralizadas; es decir que las prefecturas puedan utilizar los instrumentos de la ley para emitir criterios y decisiones que sean de carcter vinculante, generando compromisos de largo aliento con aquellas demandas. La instauracin de mayores competencias deber realizarse teniendo en cuenta una adaptacin a entornos cambiantes y conflictivos, ya sea que se trate de polticas orientadas hacia el mercado, el horizonte multicultural del Estado Plurinacional, los conflictos sociales, o cualquier otro aspecto del desarrollo departamental y municipal. Las posibilidades inditas que tambin tendrn los gobiernos autnomos municipales debern estar organizadas en funcin de los objetivos y metas previstos en la planificacin estratgica de las Prefecturas, y no en funcin de la novedad precipitada o el aislacionismo que puedan traer ciertas ideas, como la hegemona indgena, que solamente caer en actitudes etnocntricas de confrontacin. Una ley marco de autonomas para regular las nuevas competencias debe ser entendida como un sistema de relaciones entre las demandas externas provenientes de la sociedad civil y aquellas demandas internas que exige una burocracia profesional dotada de idoneidad para administrar los gobiernos autnomos; por lo tanto, el escenario institucional para implementar tales demandas e instalar otras estructuras de poder tambin deber establecer mecanismos de modernizacin, negociacin y toma de decisiones en un Estado de Derecho ms slido. Modernizar, racionalizar y programar frente a entornos cambiantes debera convertirse en un conjunto de exigencias fundamentales a partir de las cuales se definan las prcticas institucionales de los gobiernos autnomos y responsables (Centelles y Navarro 2004, 309). Empero, los problemas cardinales que el Estado boliviano sufre en materia de burocratizacin, desinstitucionalizacin, patrimonialismo y clientelismo an afectan profundamente cualquier esfuerzo para desarrollar y proteger una cultura de reformas institucionales donde la sociedad participe y se apropie de
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los cambios constitucionales con el convencimiento de estar contribuyendo a su propio bienestar. La influencia de los partidos polticos en el aparato estatal sigue distorsionando una serie de intentos para reestructurar el funcionamiento de la administracin pblica. En Bolivia, son tres los fenmenos que generan problemas en la implementacin de la reforma estatal: Primero, el reclutamiento de personal improvisado y con criterios estrictamente clientelares va deteriorando la gestin pblica; esto no favorece el buen desempeo ni el logro de resultados consistentes. Este problema surgi claramente en la refundada empresa petrolera ypfb, lo cual dio lugar a una serie de dudas respecto a las posibilidades efectivas que tiene el pas para efectuar las reformas estatales, sobre todo cuando la corrupcin est profundamente arraigada, amenazando con desperdiciar los recursos pblicos. Segundo, precisamente los actos de corrupcin cometidos por muchos funcionarios deslegitiman la autoridad del Estado ante los ojos de la sociedad civil y fomentan la reproduccin de muchas distorsiones, erosionando la institucionalidad estatal. Estos problemas se trasladan a otros niveles en los mbitos prefecturales y municipales, lo cual genera mayores obstculos para cualquier proyecto de desarrollo que propone transformaciones integrales. Tercero, los resultados del referndum constitucional son claros al mostrar que el liderazgo de Evo Morales y el reconocimiento de la Constitucin son resistidos por las regiones del oriente y el sur bolivianos (a pesar de la reeleccin de 2009), lo cual mantiene la polarizacin que surgi desde las elecciones del 18 de diciembre de 2005. El concepto de reforma del Estado regres como una necesidad estratgica para implementar el texto constitucional, pero junto a un nuevo discurso poltico ligado a los procesos de cambio ms all del modelo neoliberal. Esta posicin fue convertida en una consigna por parte del mas para interpelar a las organizaciones campesinas e indgenas; sin embargo, este discurso no analiza el impacto y las consecuencias de los cambios constitucionales de largo plazo. Probablemente, los problemas polticos actuales no son inherentes al nuevo texto constitucional, sino que chocan con las concepciones reduccionistas respecto a qu direccin tomar la reforma estatal bajo el liderazgo del mas. Bsicamente, entre los principales reduccionismos se pueden identificar dos: Despus de la reeleccin de Evo Morales en diciembre de 2009, es crucial evitar reducir las reformas estatales y constitucionales a la posibilidad de
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plantear solamente una democracia tnica. Esto tiende a distorsionar los marcos institucionales de coexistencia pacfica dentro de la estructura de clases sociales. En todo caso, etnicidad y clases sociales exigen retos de reconciliacin. La intensa publicidad en los medios de comunicacin sobre las polticas de gobierno trivializa los impactos y la apropiacin legtima de las reformas en la Constitucin porque no hay una visin global para unir las estrategias de desarrollo con un nuevo Estado que fomente la unidad y reconciliacin. Los conflictos estructurales que amenazan la implementacin de la Constitucin y las elecciones prefecturales y municipales de abril 2010 giran en torno a lo siguiente: Conflicto entre los poderes del Estado, lo cual implica una tensin muy fuerte que agrava los problemas institucionales de la democracia en Bolivia, fruto de un acentuado presidencialismo, especialmente cuando todos los magistrados del Tribunal Constitucional renunciaron, dejando completamente inerte aquella institucin. En este caso, el gobierno presidencial de Evo Morales est impulsando un proceso poltico, aprobando sus principales polticas y reformas por decreto supremo; este decretismo tiene graves consecuencias para la estabilidad y afecta negativamente la generacin de futuros consensos (Sartori 1994). Conflicto entre las regiones, debido a la implementacin de las autonomas y los futuros referndums que se ejecutarn en La Paz, Oruro, Potos, Cochabamba, Chuquisaca y el Chaco. Conflictos entre las visiones de modernizacin institucional occidental, frente a otro tipo de visiones de los movimientos indgenas, que poseen sus propias concepciones multiculturales sobre los mismos problemas polticos. Conflictos sobre el surgimiento de supuestos grupos terroristas. Las investigaciones en torno al caso Eduardo Rozsa, en Santa Cruz, sealan dos tendencias: terrorismo relacionado con sectores autonomistas, secesionismo y violencia estatal, donde los organismos de seguridad del Estado pisotean tambin los derechos humanos. El caso Rozsa fue muy particular, pues en Santa Cruz varios sectores empresariales intentaron financiar la utopa de una nueva repblica, tropezando con el rechazo abierto del pas. La organizacin de un grupo irregular dio a conocer varios nombres, donde se destacaba Eduardo Rozsa, nacido en Bolivia, pero que haba adquirido las nacionalidades croata y hngara en campaas mercenarias. Sbitamente, fue muerto y su clula (acusada
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de terrorista) result completamente desbaratada en abril de 2009. Esto desat un profundo debate porque revel que las lites regionalistas de la Media Luna impulsaron un conflicto autonmico que apost por el separatismo y termin distancindolas del conjunto del pas y de las perspectivas democrticas. El proceso autonmico boliviano significa una oportunidad para incrementar la eficacia y responsabilidad de las acciones estatales. Solamente as habr tenido sentido avanzar de manera ms decisiva en una descentralizacin, y con una Constitucin Poltica que est generando tanta expectativa. Los conflictos latentes y manifiestos en Bolivia, desde la guerra del agua en Cochabamba durante el ao 2000 hasta hoy da, presentan un escenario que debilit al Estado y la democracia. El pas est demasiado dividido desde la cada de Gonzalo Snchez de Lozada en 2003 y el gobierno del mas tiene serias dificultades para tomar decisiones polticas que sean respetadas por diferentes grupos porque sus iniciativas e intereses obedecen ms a metas de corto plazo, sin mostrar una voluntad para asumir la consolidacin de capacidades estatales en la negociacin y el aprovechamiento de experiencias exitosas, junto con criterios de equidad y visiones duraderas de largo aliento. El Estado y la sociedad boliviana ingresaron en la oscura dinmica de la anomia; por lo tanto, se hace muy difcil que las elecciones prefecturales y municipales sirvan como un antdoto inmediato para sobreponerse a la democracia anmica. El pas ahora se caracteriza por tener un ritmo donde cualquier ciudadano se acostumbr a vivir al borde del riesgo, la incertidumbre y la corrupcin cotidiana, aceptando como normal la violacin de derechos humanos, los abusos del poder y las tenebrosas explosiones de autoritarismo desde la sociedad civil por medio de sangrientos linchamientos. Estos problemas tienen races estructurales que se remontan directamente a las contradicciones de la estructura social, donde la inseguridad institucional del sistema poltico, la dinmica inestable de la democracia, la pobreza y la crisis econmica tienen consecuencias que promueven todo tipo de confrontacin, arbitrariedad en la interpretacin del derecho y descomposicin del poder judicial. En un ambiente donde hay diferentes sectores divididos dispuestos a la eliminacin directa del enemigo, cada actor tratar constantemente de afirmar su propia posicin intentando convencer a los miembros de otros sectores de que sus acciones son legtimas. Por otra parte, los lderes de los grupos que se sienten perjudicados, como es el caso de una gran mayora de grupos urbanos marginales e indgenas, negarn aquella pretensin de legitimidad; en este caso, es importante el fortalecimiento de una autoridad nacional plenamente
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reconocida: el Estado, en calidad de ente rector para la gestin exitosa de los conflictos pblicos; de lo contrario, se corre el riesgo de caer en peligrosas situaciones de anomia social y poltica. La disgregacin de las instituciones en Bolivia est conduciendo a la naturalizacin del caos y a la aceptacin de situaciones extremas. La anomia significa, por lo tanto, estar ante un peligro permanente, sufrir una sensacin de desconcierto y desorientacin ante una multiplicidad de normas opuestas y contradictorias, donde cualquier grupo o institucin puede reaccionar de manera inesperada afectando los intereses colectivos y daando seriamente a otros grupos; de esta forma se generan las mejores condiciones para el estallido de la violencia por desesperacin, oportunismo o supervivencia. El Estado es una autoridad despreciada por gran parte de la poblacin; primero, porque los pobres no reciben la proteccin esperada, y segundo, porque las lites y los aprovechadores del poder han manipulado las estructuras estatales hasta destruir las orientaciones ms mnimas. La dispersin de las normas y el enfrentamiento entre diferentes partidos polticos, movimientos sociales, actores social-corporativos e institucionales que se mueven en el sistema democrtico podran ahondarse con las autonomas, si no se construye una estructura institucional, donde es fundamental reconocer la necesidad de coordinar e integrar de manera armnica diferentes regulaciones, leyes y capacidades estatales descentralizadas para reducir la dispersin y aquellas visiones parcializadas que son particularmente negativas, incluso con una nueva Constitucin Poltica que, habindose promulgado, no redujo el acecho de la democracia anmica. Los acontecimientos en Bolivia plantean una reflexin respecto al retorno de los debates sobre la hegemona en Amrica Latina. En general, en el continente se asumi que los problemas referidos al desenvolvimiento democrtico, en gran medida, inclinan la balanza hacia el papel central que los partidos han desempeado o podran tener dentro del sistema poltico; sin embargo, las controversias ideolgicas, e incluso los datos empricos, muestran una realidad diferente. Los partidos no son los nicos actores centrales del sistema porque la competencia entre mltiples fuerzas polticas se extiende hacia los movimientos sociales de diferente raigambre y la bsqueda de nuevas formas hegemnicas dentro de la lucha por el poder; asimismo, es fundamental ampliar el anlisis para comprender cul es la lgica de la dominacin que se oculta detrs de los conflictos por imponer distintas matrices culturales en la sociedad. La construccin hegemnica en sociedades heterogneas y con gran desigualdad social como las latinoamericanas obliga a pensar que los partidos
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polticos no son los dinamizadores exclusivos para instaurar estructuras de comunicacin entre la sociedad civil y el Estado. La hegemona como concepto y estrategia adquiere plena relevancia cuando el conjunto de las clases sociales, estructuras culturales y actores polticos es capaz de compartir visiones de futuro y obedecer una fuerza de liderazgo hegemnico que combine la generacin de consensos, junto con la eficacia para imponer autoridad o coercin desde el Estado. La coercin no puede ser considerada nicamente como la capacidad represiva, sino como una infraestructura de poder que posee instituciones slidas, racionales, y constituciones legtimas. En el caso boliviano, las reformas constitucionales estn tratando de desarrollar un proyecto hegemnico que edifique un nuevo Estado, desde postulados ideolgicos indigenistas y percepciones de democracia directa. Muchos analistas afirmaron que las democracias en Amrica Latina ingresaron en lo que se denomina el umbral de regularidad (Mainwaring y Shugart 1997); es decir, elecciones libres, universales, participacin de la oposicin, apertura del debate y existencia de la opinin pblica. Esta concepcin de democracia electoral pas por alto la posibilidad de lograr liderazgos fuertes para ejecutar cambios polticos y sociales de largo alcance, lo cual demanda la construccin de una o varias fuerzas hegemnicas. El debate contemporneo sobre la hegemona y el cambio constitucional como alternativa de modificacin de las estructuras estatales fue marginado por las orientaciones tecnocrticas en la gestin pblica y las teoras de la gobernabilidad. El propsito era tener un sistema de partidos plenamente competitivo, con reglas electorales claras y donde la conquista del poder conduzca a una estabilidad homognea de las polticas pblicas, ocultando los conflictos de clase y favoreciendo la ideologa de una democracia representativa. Esto result ser ilusorio y, por el contrario, sumamente inestable. La reforma constitucional boliviana reinserta las perspectivas hegemnicas y establece que los sistemas de partidos deberan incluir otros procesos de legitimacin, consentimiento y dominacin con una direccin ms duradera. No es suficiente ganar una eleccin y acceder a las estructuras estatales, sino visualizar el ejercicio del poder en el largo plazo, lo cual implica conectar las fuerzas sociales que estn detrs de las distintas clases sociales y culturas, con uno o ms partidos que pugnan por la hegemona. Los liderazgos polticos se tornaran ms ambiciosos y, simultneamente, seran exigidos en la necesidad de combinar legitimidad (constituciones como estructuras que fundamentan transformaciones estatales), negociacin (logro de consensos) y autoridad, que realmente conduzcan a los movimientos sociales en una determinada trayectoria.
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En Bolivia, la victoria del mas en dos elecciones presidenciales (2005 y 2009) y los dilemas en torno a la implementacin constitucional permiten discutir las condiciones hegemnicas de un nuevo proyecto poltico, aunque no est claro si triunfarn las estrategias ms pacficas, pues recin se presentan los requisitos para ir desarrollando una hegemona efectiva, capaz de modificar la matriz cultural, econmica y democrtica para beneficio de amplias mayoras.
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Transformaciones constitucionales en Bolivia

Constitutional transformations in Bolivia Indigenous state and regional conflicts

Recibido el 3 de octubre de 2009 y aceptado el 1 de abril de 2010.

Transformaciones constitucionales en Bolivia

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Cuadro 1. Acuerdos para los rganos legislativos departamentales en la Media Luna

Cuadro 2. Acuerdos para los rganos legislativos departamentales en el Occidente

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