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Fernando Mayorga
INTRODUCCION
Qu es un Estado plurinacional? Esta pregunta encabeza una propuesta de nueva constitucin publicada en agosto de 2006 por la Asamblea Nacional de Organizaciones Indgenas, Originarias, Campesinas y de Colonizadores de Bolivia 1 , una vez inaugurada la Asamblea Constituyente. El documento titulado Por un Estado Plurinacional y la autodeterminacin de los pueblos y naciones indgenas, originarias y campesinas (Asamblea 2006) se constitua, hasta ese momento, en la propuesta ms elaborada al respecto. Con el paso del tiempo, esa propuesta fue parcialmente asumida por el Movimiento Al Socialismo (MAS) y la consigna adquiri centralidad en el debate constituyente. El documento oficial de la campaa del MAS para elegir a los constituyentes -con el ttulo Refundar Bolivia para vivir bien- no inclua el trmino de Estado plurinacional, aunque proclamaba el principio de autodeterminacin de los pueblos sin adjetivos- como elemento constitutivo de una Repblica democrtica, soberana e intercultural, bajo los principios de unidad e integridad del Estado (MAS 2006:4). La adopcin de la propuesta de Estado plurinacional se puso de manifiesto en la presentacin del MAS en la Comisin sobre Visin de Pas, con el ttulo Desde las naciones indgenas y originarias, los movimientos sociales organizados y la sociedad civil (MAS 2007) y est contemplada en varias versiones de texto constitucional que circulan en borrador por diversos medios y en algunos documentos gubernamentales (Viceministerio de Descentralizacin 2007, REPAC 2007). Asimismo, en el Reglamento General de la Asamblea Constituyente se incorpor este trmino en la

1 Conformada por Confederacin Sindical nica de Trabajadores Campesinos de Bolivia (CSUTCB), Consejo

Nacional de Ayllus y Markas del Qollasuyo (CONAMAQ), Confederacin de Pueblos Indgenas de Bolivia (CIDOB), Confederacin Sindical de Colonizadores de Bolivia (CSCB), Federacin de Mujeres Campesinas de Bolivia Bartolina Sisa (FMCBBS), Confederacin de Pueblos tnicos de Santa Cruz (CPESC), Confederacin de Pueblos Moxeos del Beni (CPEMB), Movimiento Sin Tierra (MST) y Asamblea del Pueblo Guaran (APG). Vale la pena resaltar que las federaciones de campesinos productores de hoja de coca, base sindical del MAS, no forman parte de esta supraorganizacin.

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Comisin sobre Organizacin y Estructura del Nuevo Estado al referirse a la Estructura Poltica y Social del Estado Unitario Plurinacional. No es motivo de este trabajo ahondar en las razones de ese desplazamiento discursivo en la principal fuerza poltica de la Asamblea Constituyente 2 sino evaluar las caractersticas de la propuesta de un Estado plurinacional y sus consecuencias con relacin al Estado de derecho y a la democracia, tomando en cuenta que su adopcin pone en juego aspectos referidos al sistema de representacin poltica, al pluralismo jurdico, a los derechos colectivos de los pueblos indgenas y a la descentralizacin poltica mediante autonomas territoriales. En la discursividad poltica existe un uso amplio y bastante confuso de nociones referidas al pluralismo en sus diversas facetas (pluralismo tnico, cultural, jurdico, lingstico y, obviamente, nacional) puesto que unas veces tiene que ver con la caracterizacin sociolgica de la sociedad y otras con la definicin normativa de la estructura del Estado. La idea de que el Estado debe representar la diversidad de la sociedad y traducirla en instituciones formales- no elimina esta confusin, ms bien es el sustrato de su argumentacin 3 . Veamos esta confusin en el afn de delimitar nuestro objeto de anlisis. La sociedad boliviana est definida como multitnica y pluricultural en el Artculo 1 de la actual CPE, aunque es frecuente que estos rasgos sean atribuidos al Estado. Por ejemplo, en un folleto sobre Derechos Humanos de Pueblos Indgenas en la nueva Constitucin se menciona que Bolivia es un Estado multitnico y pluricultural (Apostamos por Bolivia 2007: 18). Y en las diversas propuestas presentadas a la Asamblea Constituyente, as como, en varios documentos de dependencias gubernamentales se consignan los siguientes atributos vinculados al pluralismo con relacin a la sociedad o al Estado (o ambos): multitnico, intercultural, pluritnico, multinacional, plurinacional, pluricultural y plurilinge y hasta repblica multicivilizatoria, constitucin plurinacional (REPAC 2007) y rgimen poltico multiinstitucional o multicivilizatorio (MAS 2007:33). En varios casos, el adjetivo (pluri o multi) acompaa al sustantivo Bolivia, en otros se refiere a la sociedad, la repblica o al Estado, de manera indistinta. Si se trata de vincular esa lectura a la

2 Algunas autoridades gubernamentales, como el vicepresidente de la Repblica, escribieron con anterioridad al

respecto, aunque usan el trmino multinacional para referirse al Estado plurinacional. Cf. Estado multinacional. Una propuesta democrtica y pluralista para la extincin de la exclusin de las naciones indias (Garca Linera 2005).

En este enfoque sociolgico representacin-espejo- predomina la idea de que la sociedad se vea reflejada en las instituciones polticas. Refirindose al sistema de representacin, Bobbio seala que se Concibe el organismo representativo como un microcosmos que reproduce fielmente las caractersticas del cuerpo poltico, [y] segn otra imagen recurrente lo compara con un mapa geogrfico que precisamente representa a escala la realidad (en este caso el territorio) que debe representar (Bobbio y Matteucci 1981: 1384-1385).
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democracia y al Estado de derecho, el trmino apropiado es Estado plurinacional puesto que remite a la institucionalidad formal y no a la caracterizacin sociolgica de la sociedad. Como dijimos, la nocin de Estado plurinacional adquiri centralidad discursiva en el debate constituyente, aunque la apelacin al pluralismo nacional o plurinacionalidad tiene algunos antecedentes en el discurso de la CSUTCB de los aos ochenta, o ms recientemente, en la demanda de nacin aymara enarbolada para cuestionar el Estado neocolonial y su dficit representativo de la diversidad tnico-cultural. Precisamente, la diversidad tnica es el sustrato de las apelaciones a la plurinacionalidad y se traduce en la definicin de las comunidades o grupos tnicos como naciones originarias y pueblos indgenas, o como nacionalidades. Por eso, en las propuestas actuales se combina ambas denominaciones para referirse a un solo sujeto poltico-social que denotara el pluralismo tnico-cultural: nacionalidades indgenas y originarias (aunque en la otra clasificacin se incluyen a los pueblos campesinos). Y a partir de las demandas de este sujeto poltico-social (el poder constituyente, en algunas lecturas) se plantean los esbozos de un nuevo Estado, un Estado plurinacional. Es decir, se ha producido un desplazamiento de la caracterizacin sociolgica al diseo institucional: el Estado debe ser la expresin de la diversidad tnico-cultural de la sociedad, diversidad que se manifiesta en el protagonismo actual de las identidades y demandas indgenas en las propuestas de reforma constitucional. El resultado es la propuesta de un Estado que exprese esas caractersticas de la diversidad social, aunque la apelacin va aparejada con la reafirmacin de su carcter unitario: Estado unitario plurinacional; pese a que la mayora de las experiencias estatales de diseo institucional que vinculan democracia y pluralismo nacional tienen que ver con el federalismo 4 y no con el Estado unitario, en el cual la divisin de poderes es funcional y no implica una distribucin territorial del poder.

ESTADO Y PLURALISMO NACIONAL

Una de las modalidades institucionales de respuesta a los problemas derivados del pluralismo nacional es el federalismo, de larga data en varios pases de otros continentes. Otra respuesta sera el Estado plurinacional, como modelo alternativo esgrimido por el movimiento indgena latinoamericano 5 .
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de hecho hay una tendencia en los Estados multinacionales democrticos a adoptar el federalismo (Kymllicka 2002: 37). Citando a Stepan, todas y cada una de las democracias de larga duracin en un polity multilinge y multinacional de base territorial es un Estado federal (nota 11 :37).
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Esta propuesta es enarbolada por el movimiento indgena en Ecuador desde fines de los noventa y, en la actualidad, ha sido asumida por el movimiento indgena continental que aprob la Declaracin de Iximche, en ocasin de la realizacin de la III Cumbre Continental de Pueblos y Nacionalidades Indgenas de Amrica Latina efectuada en Guatemala en marzo de 2007, en la que se manifiesta: Consolidar los procesos impulsados para fortalecer la refundacin de los Estadosnacin y la construccin de los Estados plurinacionales y sociedades interculturales a travs de las Asambleas

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En relacin a la primera modalidad, el federalismo pretende responder al fenmeno del Estado Nacin con un nuevo criterio de organizacin social y poltica que se propone garantizar la convivencia mediante la articulacin de una pluralidad en una unidad poltica comn capaz de integrar a la diversidad de las partes. Pero a pesar que la unidad federal es un medio para componer la diversidad, la realidad demuestra que no siempre es un marco suficientemente flexible para acomodar en un mismo espacio poltico a naciones o nacionalidades que conviven en algunas sociedades democrticas occidentales (Fossas 2002:78). El federalismo fue una respuesta al proceso de construccin del Estado Nacin caracterizado por la concentracin del poder y la homogeneizacin cultural mediante una ciudadana de corte liberal e individual. Y, contrariamente al Estado unitario, la estructura federal permite a las entidades que integran la federacin formular sus propias normas y sus propias polticas en los mbitos de su competencia (:81.). En funcin de nuestro anlisis, es preciso distinguir entre federalismo territorial y federalismo plurinacional. El primero es aquel que se adopta como una forma de organizar el poder en un territorio amplio y diverso, con independencia de la composicin etnocultural de la poblacin, y con la finalidad de proporcionar mayor eficacia al gobierno, ms proximidad del poder a los ciudadanos y una mayor garanta de su libertad, lo cual se consigue dividiendo el poder territorialmente. Sera el caso de EEUU, Australia o Alemania. El segundo es el que persigue acomodar en un mismo espacio poltico a diversas comunidades nacionales que reclaman el reconocimiento de su identidad diferenciada y reivindican un nivel de autogobierno suficiente para garantizar el mantenimiento y el desarrollo de aquella, como en el caso de Canad, Blgica y Espaa (:72). Como puede verse, la distincin central entre federalismo plurinacional y federalismo territorial radica en el reconocimiento (o no) de comunidades nacionales que coexisten en un mismo espacio poltico, bajo un solo Estado 6 . En el actual debate constituyente ninguna de las proposiciones considera la alternativa de un modelo federal sino, ms bien, la incorporacin de un rgimen de autonomas territoriales en el marco de un Estado unitario y descentralizado a partir del reconocimiento de nacionalidades indgenas y originarias (MAS 2007:34) o naciones y pueblos indgenas originarios y campesinos (Asamblea 2006). Por ello, la frmula es Estado unitario plurinacional y al respecto analizamos las propuestas del MAS principalmente las contenidas en el documento Visin de Pas y la
Constituyentes con representacin directa de los pueblos y nacionalidades indgenas. Avanzar en el ejercicio del derecho a la autonoma y libre determinacin de los pueblos indgenas, an sin el reconocimiento legal de los Estadosnacin (El Grano de Arena 2007).
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Las consecuencias de este reconocimiento son varias, porque conduce a discutir la articulacin de derechos individuales y colectivos, de instituciones y de procesos de decisin en distintos mbitos geogrficos regionales, estatales y supraestatales-, de la acomodacin de los distintos smbolos nacionales, de federalismo y de divisin de poderes, y de la legitimidad o no de regular procesos de secesin dentro de las reglas del juego liberaldemocrticas (Requejo 2002:15)

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mencionada propuesta de texto constitucional de la Asamblea Nacional de Organizaciones Indgenas, Originarias, Campesinas y de Colonizadores de Bolivia. Previamente, es preciso revisar algunas formulaciones respecto a la concepcin de Estado plurinacional que, en los aos noventa, surgieron en el movimiento indgena ecuatoriano, a partir de definir la plurinacionalidad como caracterstica de la sociedad y a las nacionalidades como sustento de la estructura y normas del Estado. As, la nueva nocin de plurinacionalidad est un paso ms delante de la nocin de plurietnicidad y multiculturalidad En efecto, mientras estas dos ltimas nociones implican la ruptura de las pretensiones homogenizadoras y asimilacionistas del Estado-nacin liberal la plurinacionalidad afecta a la estructura misma del Estado. Va ms all de la autodeterminacin que significa la recuperacin de una autoconciencia tnica-poltica, hacia una exigencia en la participacin, redefinicin y reestructuracin de todo el Estado (Dvalos 2003:46). De esta manera, la adopcin de la plurinacionalidad implicara la redefinicin de la divisin geogrfica poltica y del territorio nacional, la conformacin de nuevos poderes locales y la participacin de las nacionalidades y pueblos indgenas en la esfera nacional (Simbaa 2005: 204). Resulta evidente que varios de estos elementos estn presentes en el debate constituyente actual, aunque corresponden al desarrollo poltico del movimiento campesino e indgena boliviano en las ltimas dcadas y a las reformas constitucionales aprobadas en 1995 y 2004.

LAS PROPUESTAS DE ESTADO PLURINACIONAL

En referencia al Modelo de Estado, el MAS reconoce, entre otros principios, la unidad y la plurinacionalidad. El principio de unidad, sin embargo, se refiere ms bien a la integridad del territorio: No se puede desconocer el carcter unitario de nuestro territorio, la vida republicano (sic) entre sus logros se anota el hecho de haber mentalizado a su poblacin la unicidad de todo su territorio (MAS 2007:33). Y el principio de plurinacionalidad se fundamenta en el fracaso de la consolidacin de una nacionalidad boliviana y la reidentificacin de las nacionalidades indgenas y originarias expresada en los resultados del Censo 2001 donde se constata que el 62% de la poblacin se identifica como indgena y en la existencia de convenios internacionales como el Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo-, en el que se declara los derechos de los pueblos indgenas y originarios (:33). A partir de estos criterios se concluye que est fuera de contexto cualquier razonamiento que por lo menos pretenda soslayar esta realidad, ms en un Estado como el nuestro en el que existe la diversidad cultural, no como etnias sino, como verdaderas nacionalidades (:33, cursivas nuestras). Diversidad que se manifiesta en la presencia de ms de 36 nacionalidades existentes en el pueblo boliviano (Aymaras, Quechuas, Urus, Afroboliviano, Guaran, Chiquitano, Guarayo, Ayoreo, Tapiet, Wenhayek, Paiconeca, Araona, Baure, Canichana, Cavineo, Cayuvaba, Chcobo, Chimn, Esse Ejja, Itonama, Joaquiniano, Leco, Machineri, More, Mosetn, Movida, Mojeo, Nahua, Pacahuara, Sirion, Tacana, Toromona, Yaminahua, Yuqui), que han mantenido una lucha por su reconocimiento como tales en la Constitucin Poltica del

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Estado y a partir de ello poder participar en el quehacer poltico, social y econmico nacional (:33-34). Es decir, la diversidad cultural de la sociedad debe expresarse en la trama estatal mediante el reconocimiento constitucional de nacionalidades indgenas y originarias que son consideradas como referentes del pluralismo nacional, y este es definido a partir de lo tnico-lingstico. 7 Aunque explcitamente se prescinde de la nocin de etnia y se la sustituye por la de nacionalidad, se utilizan diversas acepciones como pueblos indgenas y naciones originarias de acuerdo a los temas de la reforma, partiendo de la constatacin de que Bolivia es un pas con mayora indgena y est conformado por un conjunto de pueblos indgenas, naciones y nacionalidades originarias (MAS 2007:9). Cuando el objeto de la reforma constitucional es la estructura del Estado, el rgimen poltico o la educacin se utiliza la nocin de nacionalidades indgenas y originarias. Y cuando el apartado constitucional tiene que ver con recursos naturales se invoca a las naciones y pueblos indgenas originarios y campesinos. Esta reflexin sobre las categoras sociales que designa el pluralismo nacional no es irrelevante puesto que tiene que ver con los sujetos colectivos a ser reconocidos por el Estado en tanto portadores de derechos que expresen la diversidad en distintos aspectos, es decir, el pluralismo jurdico, la combinacin de lgicas de representacin poltica, la divisin territorial del poder y la relacin entre derechos individuales y colectivos. Asimismo, el plurilingismo y el pluralismo religioso. Ahora bien, pese a que se menciona a las nacionalidades indgenas y originarias como el referente de la caracterizacin del Estado en una de sus acepciones principales, el pluralismo nacional no se reduce a estas identidades puesto que, as como, el pluralismo jurdico implica la combinacin de normas jurdicas liberales y usos y costumbres indgenas, se plantea una frmula mixta para, por ejemplo, elegir representantes a partir de la combinacin de procedimientos de eleccin: el voto universal por criterio poblacional un ciudadano, un voto- para circunscripciones uninominales y territorios departamentales (denominados interculturales), y la eleccin de representantes mediante usos y costumbres en los territorios de nacionalidades indgenas y originarias. Asimismo, pese a que se proclama que las formas de gobierno sern definidas en los territorios autonmicos departamentales, regionales, de las nacionalidades indgenas y originarias y municipales, la propuesta del MAS solamente reconoce tres niveles en la estructura territorial del Estado: nacional, meso o intermedio y local, y solamente en este tercer nivel se introducen las unidades territoriales indgenas autnomas (:37) 8 .

En algunos documentos gubernamentales se establece una errnea sinonimia entre identidad cultural y tnica en referencia a los pueblos indgenas, que tambin son definidos como naciones. As, se menciona la identidad cultural o tnica de los pueblos indgenas o naciones (REPAC 2007:18).

Sin embargo, en un documento elaborado por el Viceministerio de Descentralizacin se seala la inclusin de un nivel especial, denominado Entidad Territorial Indgena Originaria, a cargo de un

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De esta manera, la plurinacionalidad es utilizada de manera nominal puesto que las nacionalidades no son entendidas como comunidades nacionales con atribuciones de autogobierno a partir de las cuales se reconfigure la divisin poltica-administrativa del pas, adems, estas unidades territoriales (nacionalidades indgenas) conviviran con otras unidades territoriales (departamentos o regiones) que, en conjunto, se someten al Estado unitario plurinacional. 9 Por su parte, en el documento de la Asamblea Nacional de Organizaciones Indgenas, Originarias, Campesinas y de Colonizadores de Bolivia, la plurinacionalidad se manifiesta en la existencia de naciones y pueblos indgenas originarios y campesinos, a quienes se reconoce como colectividades diferenciadas de la ciudadana como cuerpo electoral y se les concede autonoma territorial. En el primer caso, el Estado plurinacional implica que los poderes pblicos tengan una representacin directa de los pueblos y naciones indgenas y originarias campesinas segn usos y costumbres, y de la ciudadana a travs del voto universal (:7). En el segundo caso, la finalidad de la autonoma es garantizar la unidad pluricultural del pas y la autodeterminacin y autogobierno de los pueblos y naciones indgenas originarios y campesinos (:8). La diferencia central con la propuesta del MAS radica en la invocacin de la autodeterminacin como finalidad ltima, puesto que el Estado plurinacional, basado en el reconocimiento constitucional de las autonomas indgenas sera un camino hacia nuestra autodeterminacin como naciones y pueblos, para definir nuestras polticas comunitarias, sistemas sociales, econmicos, polticos y jurdicos, y en este marco reafirmar nuestras estructuras de gobierno, eleccin de autoridades y administracin de justicia (:3, cursivas nuestras). Si bien se seala que tambin se constituyen autonomas interculturales urbanas o se plantea una divisin polticoadministrativa que reconoce autonomas regionales en el nivel intermedio, no se mencionan sus rasgos ni atribuciones, excepto una facultad general de legislar normas internas previa consulta ciudadana (:8). En cambio, las autonomas indgenas son dotadas de principios para la gestin de los recursos naturales; se definen sus elementos constitutivos, los criterios para su organizacin y eleccin de autoridades, as como se otorgan competencias. Sus competencias se establecen en varios rubros, en los cuales las autonomas indgenas realizan acciones en cogestin con el Estado Plurinacional (:9-10) que es reducido a
Gobierno autnomo ejercido por sus autoridades legtimas, legalmente reconocidas por el Estado (:12). Como vimos, esta propuesta presenta algunos matices en otros documentos, porque las Entidades Territoriales Indgenas Originarias excederan el nivel local, siendo susceptibles de crearse a partir de la voluntad del 80% de los habitantes de la nueva entidad territorial. Respecto a estas unidades, una ley definira el nombre y forma de eleccin de sus rganos de gobierno, la duracin de sus mandatos, as como las caractersticas de su administracin autnoma velando tanto por el inters general del Estado como por los derechos de los pueblos de la ETIO (Viceministerio de Descentralizacin 2007:14). Con todo, se establece la supremaca del inters del Estado y del bien colectivo independientemente del grado de autonoma concedido a los gobiernos del nivel subnacional, otorgando al poder legislativo atribuciones para suspender la vigencia de normas de un gobierno subnacional o intervenirlo en caso de poner en riesgo la unidad, los derechos ciudadanos o la equidad (:10)
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uno de los tres niveles que conforman la estructura del Estado: local (autonomas indgenas e interculturales), intermedio (regiones) y plurinacional (el Estado unitario plurinacional) (:7). El Estado es definido como plurinacional y la unidad es uno de sus principios la unidad plurinacional- que se traduce en un rgimen de ordenamiento territorial que se sustenta en las autonomas indgenas que son resultado de procesos endgenos: Las naciones y pueblos indgenas originarios y campesinos se autoconstituyen en autonomas territoriales a partir de sus propios criterios lingsticos, histricos, culturales, de continuidad geogrficas, organizativos (:7). Estas autonomas se definen a partir de: territorio, gobierno y administracin propios, normas propias, administracin de justicia, control y gestin comunitaria y patrimonio, presupuesto y recursos propios, pero tambin con base en poblacin culturalmente diferenciada mediante idioma, cultura e historia, lo que remite a la diversidad tnico-lingstica como base de las autonomas indgenas. De esta manera, el derecho al territorio corresponde a una identidad indgena que busca su autodeterminacin como pueblo o nacin, lo que implica plantear procesos de construccin de nacin en el marco de la construccin del Estado nacin boliviano. Ese es el aspecto ms relevante de esta propuesta de Estado plurinacional puesto que el ordenamiento territorial se inicia con la constitucionalizacin de las autonomas indgenas originarias y campesinas como un paso hacia su autodeterminacin (:7). 10 La plurinacionalidad aparece de manera explcita en la definicin de derechos culturales de las comunidades tnicas, en la medida que los pueblos indgenas tienen derecho a tener su propia identidad cultural, a tener nacionalidad y ciudadana en este pas (:17). Tambin, cuando se refieren a los derechos individuales, se reconoce el derecho a otra nacionalidad sin perder la nacionalidad boliviana. En el caso de las personas indgenas, ellas tendrn adems el derecho a la nacionalidad de su pueblo o nacin (:17). Dejando de lado las implicaciones de este doble reconocimiento -en trminos de sistemas diferenciados de derechos-, se tratara de la coexistencia de la nacionalidad boliviana con las nacionalidades indgenas (mas de 36 nacionalidades, si seguimos los argumentos del documento del MAS). As, el Estado plurinacional define instituciones y normas a partir de la primaca de los pueblos y naciones indgenas. Al reconocimiento del pluralismo religioso y al plurilingismo se adicionan el pluralismo jurdico y un sistema hbrido en la representacin poltica. Sin embargo, se establece la preeminencia de los derechos humanos y los derechos colectivos (:4), definidos por criterios identitarios tnicosEl derecho a la autodeterminacin o libre determinacin de los pueblos no ha sido aprobado por Naciones Unidas como parte de una Declaracin Universal de Derechos Indgenas. Para algunos de sus impulsores su ejercicio no pondra en cuestin la unidad nacional representada por el Estado puesto que se trata de un concepto de autodeterminacin interna, y no externa y que numerosos pases del mundo cuentan con regmenes autonmicos diversos [y que] las autonomas tienden a fortalecer la unidad nacional en vez de minarla, ya que implican un compromiso mayor de todas las partes en el mantenimiento del pacto federal o nacional (Stavenhagen 1999:33-34).
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lingsticos; su representacin directa en los distintos niveles de gobierno, elegidos en base a sus usos y costumbres y al principio de democracia comunitaria (:4); asimismo, el poder legislativo estara conformado mediante representantes de todas las naciones y pueblos indgenas, elegidos directamente por usos y costumbres, y representantes urbanos electos por voto universal y directo (:5). Es decir, un criterio identitario de carcter tnico-cultural define las modalidades de participacin en el sistema poltico, en el cual conviven dos lgica de eleccin cuyas consecuencias analizamos para evaluar, ms adelante, la relacin entre Estado plurinacional y democracia.

ESTADO PLURINACIONAL Y DEMOCRACIA

La propuesta de Estado plurinacional con relacin a la democracia implica la modificacin del sistema de representacin poltica y, tambin, de las caractersticas del proceso poltico decisional. Esto a partir del reconocimiento de atribuciones y derechos a las nacionalidades o pueblos indgenas, combinando el criterio de participacin individual del liberalismo democrtico (un individuo, un voto) con otras modalidades de carcter colectivo (asambleas y cabildos, o ms genricamente, usos y costumbres). Empero se trata de una combinacin que, en ciertos aspectos, no implica coexistencia sino diferenciacin de los sujetos sociales y del sentido de la representacin y la participacin poltica que pueden derivar en dualismo. Ms an si en las propuestas se no se mencionan a los partidos polticos ni a las agrupaciones ciudadanas como organizaciones representativas y se enfatiza en la auto representacin poltica de las nacionalidades o pueblos indgenas. En las propuestas de Estado plurinacional se invocan diversas modalidades de democracia: representativa, participativa, comunitaria, deliberativa y directa, (Asamblea:4) o una combinacin de democracia representativa y democracia participativa indirecta y directa (MAS 2007:33-34). Esta proliferacin de sentidos asociados a la democracia se asienta en el cuestionamiento a la democracia representativa a partir de resaltar otras modalidades que, supuestamente, comportan valores positivos como la legitimidad- carentes en la democracia representativa. La democracia participativa es entendida de esa manera y a las instituciones de democracia participativa indirecta existentes desde el ao 2004 (referndum, iniciativa legislativa y asamblea constituyente) se adicionaran nuevas figuras (como la revocatoria de mandato) y tambin mecanismos de democracia participativa directa. As, se efecta una distincin entre democracia participativa indirecta y directa que implicara distinguir unos mecanismos (referndum, plebiscito, revocatoria de mandato) que se ajustan a la regla del voto universal, de otros mecanismos (asambleas, cabildos, veto popular) cuyos procedimientos se refieren a decisiones colectivas asumidas por grupos sociales especficos (las asambleas y los cabildos son comunales, indgenas, populares). Es decir, el rasgo identitario tnico aparece como un elemento de diferenciacin en la definicin de los sujetos del proceso poltico decisional vinculados a la democracia participativa directa sin que se establezcan los

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lmites ni los alcances su carcter vinculante- respecto a lo niveles y mbitos de ejercicio de gobierno. El eptome de esta diferenciacin es la creacin de un cuarto poder del Estado el Poder Social Plurinacional- conformado por organizaciones ciudadanas mediante voto directo- y organizaciones indgenas por usos y costumbres- en los distintos niveles de la estructura del Estado con atribuciones para regular la legalidad (MAS 2007:36). Este criterio de diferenciacin tambin es incorporado en el sistema de representacin poltica puesto que se escinde la eleccin de representantes parlamentarios bajo dos lgicas: el voto universal y directo, y los usos y costumbres. En el segundo caso, estos procedimientos se establecen en los territorios de las nacionalidades indgenas y originarias (MAS 2007:35). Empero, no se trata de un ejercicio acotado a la representacin en esos territorios sino que se extiende a la conformacin del parlamento mediante representantes poblacionales y representantes de territorios departamentales y de nacionalidades indgenas y originarias. Estos representantes seran elegidos de manera diferenciada: voto popular para los territorios interculturales (que no son definidos) y usos y costumbres para los territorios de las nacionalidades indgenas y originarias. 11 Esta combinacin de lgicas y criterios de eleccin de los representantes en un caso ciudadano-poblacional y en otro tnicoterritorial- se expresa en la definicin del poder legislativo como Asamblea del Estado Unitario Plurinacional, cuyo carcter unicameral es el nico rasgo consignado puesto que no se define su composicin cuantitativa; tampoco se formulan argumentos para concentrar en una sola cmara la representacin poblacional y territorial. Un elemento que resalta en las propuestas de Estado plurinacional es la ausencia de partidos polticos y agrupaciones ciudadanas como modalidades organizativas para la disputa electoral y la conformacin de los poderes pblicos. Aunque puede suponerse que los partidos polticos y agrupaciones ciudadanas mediarn en la eleccin de autoridades del poder ejecutivo y de un porcentaje de representantes polticos a travs del voto universal y directo, ni los partidos ni las agrupaciones ciudadanas son mencionados como organizaciones polticas para el ejercicio de la representacin. Se tratara de una definicin paradjica: no se rechaza la democracia representativa pero se elimina el rol de los partidos polticos y las agrupaciones ciudadanas en la representacin poltica y se plantea la auto representacin de determinados grupos sociales definidos por aspectos identitarios tnicos y con base territorial. De esta manera, el cuestionamiento a la democracia representativa no se limita a las reglas de la eleccin sino a los actores de la representacin. Ahora bien, es posible la democracia representativa sin partidos y la contienda electoral bajo otras frmulas y no solamente el voto universal y directo? La inclusin de otras frmulas de eleccin de representantes y autoridades en este caso, en los niveles subnacionales- implica

11 En Refundar Bolivia para vivir bien, el MAS reconoce la eleccin directa para todos los cargos de representacin popular en el nivel nacional, departamental y municipal. Para el caso de los representantes de los pueblos indgenas se reconocen usos y costumbres pero sin especificar en qu niveles de gobierno (MAS 2006:11)

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reconocer la heterogeneidad de las formas organizativas y relativizar la necesidad de un formato institucional uniforme (partidos polticos y agrupaciones ciudadanas). Sin embargo, la denominacin genrica de usos y costumbres involucra diversos y variados procedimientos que se atribuye, en cada caso, de manera circunscrita a grupos sociales que tienen rasgos culturales homogneos y comparten un determinado espacio geogrfico. De esta manera, no se podra formalizar un sistema de representacin poltica por la vaguedad de la nocin de usos y costumbres y la variedad de prcticas que involucra. Si el objetivo es la complementariedad entre democracia representativa y otras formas de democracia practicadas en los territorios de las naciones y pueblos indgenas originarios y campesinos (Asamblea: 5), es evidente la dificultad para enlazar de manera coherente una diversidad de procedimientos. Esto debido a que la pretensin de adecuar la representacin poltica a los rasgos y derechos- de determinados sujetos sociales termina formalizando las diferencias, al extremo de provocar un dualismo en el sistema de representacin y no la articulacin de diversas lgicas democrticas. Adems, en el caso de los diputados uninominales, se plantea implantar mecanismos de comunicacin y control popular permanentes con sus electores (MAS 2006:11) o que se establecern mecanismos de revocacin para casos de incumplimiento de las expectativas de los electores (:12), lo que implica establecer una suerte de mandato imperativo que pondra en cuestin la tarea del representante, concebida en la democracia moderna como una labor representativa de los intereses generales de la nacin en tanto cuerpo poltico y no al servicio de sus electores. En otra postura se termina por relativizar en extremo la propia figura institucional de la representacin cuando se define como verdadera democracia a la participacin colectiva directa en las decisiones de gobierno (MAS 2007:34), o se consigna entre los derechos polticos de los pueblos indgenas, el derecho A participar directamente en la toma de decisiones polticas (Asamblea: 16). Algo similar acontece cuando se seala que los representantes elegidos por voto universal y directo estaran sometidos al principio de revocatoria del mandato, figura que no se establece para los representantes basados en usos y costumbres (Asamblea:5). O cuando se introduce la norma de equidad de gnero para la participacin poltica de hombres y mujeres solamente en el caso de los representantes elegidos mediante voto universal y directo. Estos aspectos ponen en evidencia el predominio del sujeto de la representacin respecto al sistema de representacin poltica de la sociedad, debido a la centralidad de una visin tnico-cultural en estas propuestas, que se expresa en una poltica de la identidad 12 que convierte la diferencia en diferenciacin. Diferenciacin que, a su

La poltica de la identidad tiende a cerrarse en un esquema particularista donde eventualmente todo, o casi todo lo que no es enunciado desde un grupo particular, puede ser visto como un agravio para sus integrantes La reivindicacin de la igualdad deja de ser concebida en trminos de una lucha por una sociedad ms justa y solidaria. En vez de eso, los excesos endogmicos de la poltica de la identidad llevan a un escenario de accin y una forma de concebir la intervencin poltica que dificulta las articulaciones horizontales entre los distintos particularismos (Arditi 2000:10-11). En otras
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vez, se contrapone a la integracin social que promueve un sistema polticoinstitucional asentado en la combinacin de democracia representativa y democracia participativa, en la modalidad actualmente existente. En suma, la diferencia se convierte en el factor que ordena el diseo del sistema de representacin poltica, a partir de reconocer la diversidad cultural con referentes exclusivamente tnicos pese a la ambigedad que implica la inclusin del trmino campesinos junto con las naciones y pueblos indgenas. Ahora bien, no es incongruente plantear la combinacin de dos o ms modalidades de seleccin de representantes puesto que la forma de eleccin no define el carcter de la representacin. Es posible elegir de mltiples maneras y los seleccionados pueden asumir el papel de representantes independientemente del mtodo utilizado. El asunto es advertir las implicaciones negativas que tiene definir el lazo representativo a partir de referentes identitarios particulares, puesto que en las propuestas analizadas se privilegian las identidades tnicas y se les otorga la prerrogativa de la auto representacin poltica. De esta manera, el sistema de representacin tendra un carcter dual con procedimientos diversos y con valores diferenciados, debilitando la representatividad del sistema poltico. Debilidad acentuada por la ausencia de organizaciones polticas capaces de articular las preferencias polticas de manera general y por el predominio de auto representacin de colectividades particulares que esgrimen demandas especficas y proyectos parciales. Estos elementos minimizan la importancia de la inclusin de la segunda vuelta electoral para la eleccin presidencial o de la revocatoria de mandato que implican reformas al sistema poltico, independientemente del carcter plurinacional o no del Estado. La ampliacin del ejercicio del voto universal y directo responde a demandas de legitimidad de los gobernantes, empero esta ampliacin del ejercicio del voto se extiende a la eleccin de los integrantes del poder judicial, poniendo en juego aspectos referidos al Estado de derecho que analizamos a continuacin.

PLURINACIONALIDAD Y ESTADO DE DERECHO

El Estado de derecho implica, convencionalmente, la combinacin de cuatro elementos: el imperio de la ley, que tiene en la Constitucin la garanta del resguardo de libertades y derechos fundamentales; la divisin de poderes, con predominio en ltima instancia del poder legislativo sobre el ejecutivo y judicial; el establecimiento de lmites y controles legales y legtimos a los poderes y a la administracin gubernamental; finalmente, la proteccin de un sistema de derechos (civiles, polticos,
palabras, el reconocimiento de la diferencia tiene el reverso de un particularismo a ultranza que puede conducir a perder de vista no solamente la necesidad de las articulaciones horizontales entre los distintos particularismos sino a rechazar la posibilidad de la existencia de una institucionalidad homognea en algn sustrato en este caso, el voto individual- sin negar la existencia de frmulas electorales que permitan la integracin de la diferencia.

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sociales, econmicos, culturales) cuya realizacin implica una progresiva igualdad entre los ciudadanos (Daz en Carbonell et al. 2002: 68-69). Como es obvio, resalta el carcter normativo de sus fundamentos en la medida que se asientan en una cultura de la legalidad, en tanto apego a las normas jurdicas por parte de autoridades y ciudadanos. Las propuestas de Estado plurinacional enfatizan en el pluralismo jurdico que se expresa en el reconocimiento de la legalidad de la justicia comunitariade tal manera que el habitante de las nacionalidades indgenas y originarias encuentre una garanta inmediata de sus derechos (MAS 2007: 35), empero, respetando los derechos humanos consignados en la Constitucin (MAS 2006:13). En una versin ms radical, se plantea que la justicia positiva no podr anular o modificar las decisiones de las autoridades de la justicia comunitaria (Asamblea:6). En relacin a la conformacin de los rganos del poder judicial se plantea la participacin de representantes de las naciones y pueblos indgenas (:6) o la eleccin de sus miembros mediante voto universal y directo (MAS 2007:35), incorporando elementos anlogos al mandato imperativo que pueden atentar contra la independencia del poder judicial, sometido a lgicas de representacin directa de intereses grupales o a demandas de los electores en tanto fuente de su legitimidad. En relacin a la composicin del poder judicial, en estas propuestas no se menciona la existencia de instituciones destinadas a tareas de interpretacin y control de la constitucionalidad, obviando al actual Tribunal Constitucional. La divisin convencional de poderes se torna ms compleja con la inclusin de un cuarto poder -el Poder Social Plurinacional-, conformado por organizaciones de la sociedad civil, entre ellos, las naciones y pueblos indgenas originarios y campesinos (Asamblea:6). Este novedoso rgano estatal es independiente y autnomo respecto de los poderes del Estado pero los Vigila y controla; y sus decisiones son inapelables y de cumplimiento inmediato por parte de los poderes del Estado (:6). Tambin la propuesta del MAS reconoce este organismo -compuesto por consejoscon independencia respecto a los otros poderes y distribuido en los distintos niveles estatales. Su conformacin es mediante voto directo o por usos y costumbres y sus miembros son postulados por organizaciones ciudadanas e indgenas (:36). No se delinean sus lazos de articulacin con los otros tres poderes, aunque se define que es un medio [para] que coordine el ejercicio del poder gubernamental y sea el regulador de la legalidad (MAS 2007:36), es decir, tiene atribuciones superiores a los poderes legislativo responsable de la fiscalizacin- y judicial encargado del cumplimiento de las leyes. La inclusin de este cuarto poder no solamente pone en cuestin la independencia entre los poderes sino tambin impide la posibilidad de funcionamiento bajo la lgica de frenos y contrapesos entre los poderes, puesto que este rgano tendra capacidad de veto, atributo del que careceran los dems poderes. Se trata de una suerte de separacin entre legalidad y legitimidad, donde la legalidad radica en los poderes estatales y la legitimidad en este poder social con atribuciones para controlar no solamente la administracin gubernamental sino a los otros tres poderes

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concentrando funciones que, convencionalmente, competen a otros rganos del Estado. En relacin al reconocimiento y cumplimiento de los derechos fundamentales sobresale el reconocimiento de derechos colectivos de las nacionalidades y pueblos indgenas como expresin del carcter plurinacional del Estado. En general, las propuestas del MAS y la Asamblea enfatizan en los derechos colectivos que se refieren a los pueblos o nacionalidades indgenas. Ya sea estableciendo un apartado especfico sobre derechos de los pueblos, que se refieren a la autodeterminacin y la territorialidad, al reconocimiento de sus sistemas polticos, a gestionar sus recursos, a ejercer la medicina tradicional y, especficamente, a ejercer derechos polticos y ciudadana diferenciada de acuerdo a sus usos y costumbres (MAS 2006:7). Ya sea definiendo los derechos polticos, econmicos, territoriales y culturales, en tanto derechos colectivos de las naciones y pueblos indgenas, como los componentes centrales del sistema de derechos. El ejercicio de estos derechos pone en juego dos principios de igualdad: entre las unidades territoriales autnomas (con predominio de los derechos de las autonomas indgenas) y entre los ciudadanos de estas unidades autnomas, puesto que el sistema de derechos aparece de manera diferenciada con predominio de los derechos colectivos, particularmente en relacin a la tierra y al territorio, por ende, a la administracin y gestin de los recursos naturales. As, se plantea: El Estado plurinacional y las naciones y pueblos originarios y campesinos deben garantizar la tierra y el territorio para las generaciones futuras de los mismos (MAS 2007:46), las naciones y pueblos indgenas originarios y campesinos co-administran, cogestionan los recursos no renovables con el Estado unitario plurinacional (MAS 2007:48 y Asamblea:10), La propiedad de los recursos no renovables es compartida entre las naciones y pueblos indgenas originarios y campesinos y el Estado Unitario Plurinacional(Asamblea:10). Sin duda, el derecho al territorio marca esta diferencia bsica. As, el pluralismo jurdico se traduce, tambin, en un dualismo jurdico que implica la supremaca de los derechos colectivos que dan cuenta del otro atributo conferido al Estado unitario plurinacional, esto es, su carcter comunitario 13 .

A MANERA DE COLOFON
El Estado unitario plurinacional no es un modelo de Estado diseado con base en el pluralismo nacional, entendido como la coexistencia de diversas comunidades nacionales en un mismo espacio poltico. La plurinacionalidad es un metadiscurso que engloba una serie de demandas que reclaman el reconocimiento del pluralismo en

13 En relacin al Tipo de Estado, el MAS define: Bolivia debe ser un Estado Social y Comunitario, aunque no se describen sus rasgos (2007:34). En realidad es una apelacin al comunitarismo -que enfatiza en los derechos colectivos- como anttesis del liberalismo, que reconoce la preponderancia de los derechos individuales. Y tambin es una apelacin a las comunidades indgenas como espacio social donde predomina el bien comn sobre las preferencias individuales.

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diversas facetas (jurdico, religioso y lingstico), como expresiones de la diversidad tnica y cultural de la sociedad boliviana. La nominacin de los grupos tnicos como nacionalidades o pueblos indgenas no implica su reconocimiento como comunidades nacionales y la inclusin de pluralismo jurdico, religioso y lingstico no tiene como condicin la transformacin del Estado como institucionalidad- ni la norma constitucional -como sistema de derechos- bajo el principio del pluralismo nacional. Tampoco la descentralizacin poltica del Estado a travs de autonomas territoriales exige el reconocimiento de nacionalidades y de derechos colectivos de los grupos tnicos, puesto que un rgimen de autonomas debe establecer funciones (con atribuciones y competencias) a los rganos de gobierno subnacional y no a los territorios. Sin duda, los mayores problemas de la propuesta de Estado plurinacional provienen de la pretensin de establecer pautas de pluralismo poltico a partir del reconocimiento de actores con un sello identitario particular (tnico) y, a partir de ello, con atribuciones y derechos especficos, bajo el criterio de auto representacin y participacin directa en la poltica institucional mediante procedimientos distintos al voto universal y directo. El nfasis en la legitimidad de la representacin y en la participacin social minimiza la importancia de la eficacia en el proceso poltico decisional y de la estabilidad poltico-institucional, al margen de establecer pautas de representacin y participacin privilegiando unas identidades culturales en desmedro de un criterio general de ciudadana como sistema de derechos basados en la igualdad. Con todo, la propuesta de Estado plurinacional presenta matices entre la formulacin del MAS y el documento de la Asamblea Nacional de Organizaciones Indgenas, Originarias, Campesinas y de Colonizadores de Bolivia. Estos matices no son secundarios porque lo que est en juego es la orientacin poltico-estratgica del proyecto poltico gubernamental. Si la hegemona tiene que ver con la capacidad de traducir un proyecto poltico-partidista en proyecto nacional, la plurinacionalidad se ha convertido en un elemento central de disputa hegemnica para el MAS, que le permite articular a su propuesta las demandas del movimiento indgena y campesino proporcionndoles un sentido distinto a las esbozadas por la Asamblea Nacional de Organizaciones. Se trata a mi juicio de un pluralismo nacional atenuado que relativiza la poltica de la identidad que caracteriza el discurso de corte indigenista de la Asamblea Nacional de Organizaciones. Por ejemplo, aunque la propuesta del MAS adopta el apelativo de plurinacional en la caracterizacin del Estado e interpela a las nacionalidades indgenas como sujetos de los derechos colectivos, no hace nfasis en el derecho a la autodeterminacin de los pueblos que es concebido, en otras posturas, como una posibilidad (un camino) hacia la creacin de un Estado propio a partir del reconocimiento de naciones tnicas. Como se sabe, las naciones tnicas toma[n] la reproduccin de una cultura y una identidad etnonacionales particulares como uno de sus objetivos ms importantes. Las naciones cvicas, por el contrario, son neutrales con respecto a las identidades etnoculturales de sus ciudadanos, y defin[en] la pertenencia nacional puramente en trminos de adhesin a ciertos principios de democracia y de justicia (Requejo 2002:

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32). Existen varias modalidades de combinacin de estos modelos convencionales de formacin de la nacin. Una alternativa es la concepcin de nacin plural que permite superar la dicotoma entre nacin tnica y nacin cvica y abordar el anlisis de sociedades que se caracterizan por la complejidad de la identidad nacional cultural- provocada por las inmigraciones y la coexistencia de diversas identidades tnicas que comparten rasgos de una identidad cultural comn. El reconocimiento de la diversidad tnica y cultural permite pensar en un proyecto de nacin plural que no niega los avances en la conformacin de una nacin cvica, aspecto que se expresa en la reiterada apelacin al carcter unitario del Estado en el conjunto de propuestas de reforma constitucional. Por ello, frente a la poltica de la identidad que convierte la diferencia cultural y tnica en oposicin y exclusin es necesario promover la interculturalidad que permite la convivencia y la complementariedad. La idea de nacin plural como comunidad de ciudadanos y ciudadanas es una respuesta basada en la interculturalidad e implica una institucionalidad estatal que proteja los derechos ciudadanos por igual, es decir, administrando el pluralismo interno del pas a partir de fortalecer una conciencia nacional de continuidad histrica (PNUD 2004:13) que recupere los hitos de formacin de una nacin cvica, la nacin boliviana, y su diversidad tnica y cultural. Es decir, la diversidad tnica y cultural es un rasgo de la sociedad que debe servir como referente para trazar polticas pblicas que tengan como meta la igualdad ciudadana sin necesidad de adecuar la institucionalidad estatal ni tampoco el rgimen poltico- a las diferencias identitarias de ndole tnica. Se trata pues de pensar la nacin boliviana como una colectividad multicultural y pluritnica conformada por ciudadanos y no por nacionalidades. Se trata de concebir el Estado como una comunidad poltica que reconoce las diferencias pero las integra en un sistema de derechos que provee igualdad a las personas y se asienta en el pluralismo cultural. A partir de estos criterios es importante que el debate constituyente se perfile hacia la consideracin e incorporacin de nuevos elementos que expresen la diversidad cultural y tnica si menoscabar el principio de unidad. Este principio no solamente debe definir el carcter unitario del Estado, tambin debe regir la caracterizacin de la sociedad como una comunidad poltica nacional que se reproduce bajo una hechura institucional uniforme sobre la base de la democracia representativa (incluyendo la segunda vuelta electoral y la revocatoria de mandato presidencial) y la democracia participativa (incluyendo el plebiscito) y sin segmentar la representacin poltica ni la participacin ciudadana sobre la base de particularismos identitarios. La incorporacin de nuevos elementos de pluralismo que expresen la diversidad social en la nueva Constitucin Poltica del Estado -como un avance respecto a los cambios constitucionales de 1995 y 2004- debe contemplar el pluralismo religioso y lingstico, as como, el reconocimiento de autonomas indgenas en los niveles local y departamental de acuerdo a la composicin tnica y cultural de cada municipio, provincia y departamento, dejando abierta la posibilidad para la formacin de mancomunidades municipales, la asociacin de provincias y la definicin de estatutos autonmicos departamentales bajo ese criterio identitario, previo referndum o

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consulta ciudadana. Para reorganizar el Estado bajo estos criterios no es imprescindible que el Estado unitario se sustente en el reconocimiento de nacionalidades; es preciso ms bien que se refuerce su carcter intercultural, tal como reconoca el MAS en su propuesta inicial de nuevo texto constitucional. Ese debe ser el punto de partida para retomar el debate constituyente sin caer en una falsa antinomia (Estado uninacional vs. Estado plurinacional) que suprime o exacerba la diversidad social para terminar negando la interculturalidad, sinnimo de democracia en nuestros tiempos. Cochabamba, mayo de 2007

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