CIUDADANOS POBRES, LA CIUDADANIA SOCIAL

Y LA CRISIS DE LOS EST ADOS DEL BIENESTAR

GIOVANNA PHOCAccr
La historia del concepto de ciudadania y la historia politica de las
modernas sociedades occidentales son coetaneas. La ciudadania
fue surgiendo progresivamente frente a los estamentosmedlevales,
C'9!liQ del paso de una'estructura social basada en la in
tegracion en grup()sJaJIljlia!"e!; a estructura social centrada en
los inClividuos como sujetos EI concepto deciuda
dana acabo incorporando por ello las
aelatransformacion politica que experimentaron el estado y sus
relaciones con la sociedad. Cenirado inicialmente en la pertenen
como' de ddil1ir dere.(;:hoa que Ie reconoz
can como miembro de una sociedad y las formas constitucionales
aeese -dei-echo), el conceptode ciudadania ha _experimentado
portanto las mismas'modificaciones que e1 propio contenido del
pacto
fuerza en realidad a la descripcion cIasica de T. H.
Marshall del desarrollo de la ciudadania (de civil a politica y a so
cial) es esta dinamica que opera a traves de ella y que nos muestra
el, que es mas fuene que la rigidez de un modelo de ciudadania
estrictamente juridico. La ciudadania es un proceso, mas que un
derecho; es por esa razon-'por'lo que solo el analisis historico
p_'::lede aportar una teoria'lu-diiaadania (Turner, 1990). La Ii
terat.!:Ira sociologka ha reducido a di
E _un_,detennj!1aq()-.!ipQ __simplifi
tas, convirtiendo en sinonimo de modernizacion,
9fmoQadia.cj911.-y_<;osa.? de
no p,uede a
tr.aye.s _del <;:qal Y_ _pacto
.-' -- , . -" .
Dipartimento di Sociologia, Universita di Milano.
Soledad Garcia y Steven Lukes (comps,), Ciudadania: justicia social, identidad y participaci6n,
Madrid, Siglo XXI, 1999, pp_ 15,44.
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]6
Giovanna Procacci
social. Ferrajoli (1993) deplora, justificadamente, la falta de co.
murucacion que existe entre los analisis jurfdicos y sociologicos de
la ciudadanfa, pero parece pasar por alto al mismo tiempo el he
cho de que la modificacion de los derechos es un proceso social y
no meramente jurfdico. Los te6ricos de 10 jurfdico tienden a opo
ner a la vaguedad de la literatura sociologica sobre modernizacion
y democratizacion una definicion rfgida de ciudadanfa en su sen
tido original de pertenencia a una comunidad politica (La Torre,
1995), como si no se hubiesen producido cambios significativos
en esa comunidad (yen la pertenencia a ella, como consecuencia).
Con el fin de evitar tanto las generalizaciones evolucionistas
comOla"S'bu'rdas simplificaciones disciplinarias, tal vez seria mejor
abordarhCiudadania desde el punto de el art
degoiiverner que Foucault describio a traves del analisis de la
biopolifica (Foucault, 1979). La ciudadania puede describirse
como una estrategia para gone'rnar procesos de cambio social
qlle"afectan a relaciones polfticas ... una estrategia, en realidad,
para Iacreacion social de ciudadan.:os (Burchell, 19.9.5). Esto nos
obliga'a -analizar que condiciones hicleron posible esa estrategia,
que serie de problemas hubo de afrontar, que efectos se esperaba
que produjese. Burchell sostiene que considerar la ciudadania
una creaci6n social puede ayudar a evitar las oposiciones que ca.
racterizan el debate de la ciudadania (entre activa y pasiva, publi
ca y privada, burgues y ciudadano, comunidad y mercado) nin
guna de las cuales pod ria aportar, en su opinion, el rasgo dave de
la ciudadania "como un producto de la autodisciplina y de la dis
ciplina social" (ibid.: 549). La ciudadanfa es una consecuencia
de esa caracteristica decisiva de las pn'icticas de gobierno en nues
tras sociedades, que es gobernar a traves de una combinacion de
omnes et singulatim (Foucault, 1981). Resulta asi claro que Ja.ciy
dadania es siempre politica; su naturaleza politica no se halla limi
taoa a un escalon determinado" cuandoestan en juego derechos
ifoliticos; ni reside en su codificacion jurfdica. La
ciiid:idania es politica ma bien porque responde a una estrategia
de-crear"citidadanos pormedio de un conjunto de pn'icticas y
conocimie'ritos que moviliza la gobernamentalidad. Asi, ciudada
ilIa: y derechos de los ciudadanos no se limitan a expresar vinculos
junto con las condiciones cambian
tes, con las expectativas y criterios precisos para ejercitar la con
dicion de ciudadano.
CiudadanOJ pobreJ, la ciudadania JOeiai y ia aills de iOJ el/ados del bienes/al"
Mi proposito aqu! es centrarme enla estrategia de la ciudada
nfasoct'ct/, tal como la conceptualizo partiendo de su
CaSohist6rico (los origenes britanicosdel estado de bienestar), y
en sus bases en los derechos sociales contemponlneos ala educa
cion, la salud y la proteccion sociaL En su esquema evolucionista
la ciudadanfa social da la impresion de ser, sin embargo, de la mis
rna naturaleza que la ciudadania politica, y no ser, aun asi, politi
ca ni estar relacionada con el estado. Y, de hecho, se la ha consi
derado a menudo producto mas bien de acto res sociales, de
movimientos sociales, el equivalente de la esfera de la sociedad ci
vil, y cosas parecidas. En realidad, las estrategias de ciudadanfa de
la Francia del siglo XJX ayudan a entender que la ciudadania social
difiere de la politica y la civil, aunque tenga al mismo tiempo un
cankter profundamente politico y una relacion con el Estado.
Mas aun, modifico toda la relacion con el Estado (a traves del apa
rata administrativo) asi como la definicion de buen ciudadano en
su totalidad.
Dentro de una literatura sobre ciudadanfa dominada princi
palmente por el caso britanico (a traves de la obra basica de
Marshall) 10 mas frecuente es que el caso frances solo se mencio
ne por estar fuertemente vinculado a la construccion de un esta
do-nacion, es decir, en su aspecto de ciudadania politica (Bruba
ker, 1992). Rosanvallon (1995a) resaIta tambien la igualdad
abstracta como contenido especifico de la ciudadanfa en el mo
delo frances. Yo coincido mas bien con Turner (1990: 208), que
subraya que en Francia se ha dado una concepcion sumamente ar
ticulada de ciudadania, especialmente de ciudadania activa ela
borada a partir de la idea extrajuridica de "trabajo util" ... util
para la Nacion. Se trata de un criterio de ciudadania sin mas reo
ferencia que el individuo y la nacion; se convierte por ello en la
base de una moral que esta enraizada en procesos sociales en vez
de estarIo en el egoismo individual. Esta moral basada en la so
ciedad justifico mas tarde la aparicion de politic as sociales y de
rechos sociales, encaminados a reducir la desigualdad.
La sufre hoy cada vez mas ataques, ataques
que se' corresponden con los dirigidos. tambien. contrfl .los. dere
chos-sociales, laspoliticas sociales y los servicios ,sociales. Es in
chscufible, sin emDargo, la gran importancia que tiene la ciuda
como ciudadanos. T ambien es
objero.de ataques similares su pretendida naturaleza nopolitica:
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Giovanna PmcrJcci
parece sostcnerse en consecuencia, por una parte, la ilusion de
,-jilese podrfa debitar la ciudadanfa social sin produjera
unaruptura del pacto social, por otra, que las razones de ese de
bilitamiento son s610 economicas y no politicas, que se deben a la
crisis financiera de los est ados de Occidente.
.-.. Una parte al menos del problema procede de un debate sobre
politicas sociales dominado principalmente por el analisis del mo
delo de estado de bienestar estadounidense y de su crisis (Leib
fried, 1990; Abrahamson, 1991). Esto resulta especial mente pro
blematico desde la perspectiva de la ciudadania social, dada la
fuerte oposici6n que existe en Estados Unidos a los principios
universaJistas de esta (Fraser y Gordon, 1994) y el consecuente
apoyo al "estado de bienestar parcial" , que se caracteriza por ex
duir a grandes grupos de los derechos sociales (Schmitter-Heisler,
1991). El debate sobre ciudadania parece mejor dispuesto, por
otra abordar los problemas derivados de las identidades y
lasdiferencias culturales que los temas de desigualdad que aborda
Ia ciudadania social. La insistencia en el "multiculturalismo",
cuando cOYllnturaies presion an para Ia elaboracion de
una politica, limita los temas de ciudadania a derechos civiles y
politicos, haciendo revivir una interpretacion de ella concebida
como relacion exclusivamente politica con el estado-nacion. La di
mension social de ciudadania parece quedar anticuada, pese a la
lItilidad que podria tener su relativa indiferencia hacia los vinculos
nacionales para las estrategias destin ad as a integrar grupos mino
ritarios.
As! pues, el predominio del tema cultural tiene como con
secuencia el que se margin en en el debate de la ciudadania las
cuestiones relacionadas con la igualdad; pero hay tambien otras
estrategias que debilitan con su actuacion la ciudadania social y
los derechos sociales, como son la individualizacion, la comercia
lizacion de los servicios, la f1exibilidad laboraI, la contractualiza
cion, eI humanitarismo, estrategias promovidas todas ellas como
"nuevas "soluciones, se persigue atacando la ciudadania so
cial? comparables esos objetivos estrategicos a los de la ciu
dadania social? Dicho de otro modo, realmente nuevas so
luciones al mismo tipo de problemas? Para contestar a esas
preguntas es preciso reconsiqerar como actua la ciudadania social
y cw:il es especifico. Companire para ello el mode1o de
corila;; aportaciones que nos brmda:-e{j:as.g1rances, ein-
Ciudadanos pohrfs, la C1udadallfa social V la crisis de los es/ados del himes/ar
tentare esbozar una definicion de la ciudadania social, tanto a ni
vel te6rico (derechos sociales) como a nivel institucional (estado
del bienestar). Abordare luego las estrategias actuales de debili
tamiento analiziindo un doble proceso que vuelve a individualizar
la interpretacion del riesgo social y de Ia pobreza. Se desvincula
asi esta de los problemas sociales de la desigualdad, convirtien
dose en exclusion social, con 10 que se debilitan en general los de
rechos sociales y a la vez las instituciones sociales. Con esa pers
pectiva, los ataques que se dirigen hoy contra 'el estado del
bienestar parecen tener por finalidad exorcizar una socializaci6n
queha:bia conducido a una cuestion social bajo la influencia del
tema de la ciudadania, este proceso, ,que M. Reberioux (1994)
ha denominado decitoyennete, se plantea un problema que habia
iTIi.:5Scorlsiderado resuelto de una vez por todas: los pobres
cluda-danos? Y la duda se plantea en ambos sentidos: estan
haciendose mas pobres los ciudadanos debido a un debilita
miento de la ciudadania social? Hay una simetria entre la fragili
dad actual de la ciudadania del pobre y la fragilizacion de la idea
de una ciudadania social para todos ... 10 que no tiene nada de
raro, en el fondo, considerando que "Ia historia de los derechos
de ciudadania es una historia de libertad y no de compasi6n"
(Ignatieff, 1989).
1. HACIA UNA DEFINICI6N DE CIUDADANIA SOCIAL
Ciudadania social y derechos sociales
La historia del tratamiento politico de la pobreza en la Francia del
siglo XIX se desarrollo en el marco de una transformaci6n politica
'que se expresaba a traves de la ciudadania; nos proporciona por
tiinto un ejemplo iluminador de la influencia mutua de los temas
de la ciudadania y de la pobreza (Procacci, 1993). La idea de
ciudadania aportaba la base igualitaria de los derechoS;'y exigia al
i1:iJsmo tiempo la diminacion de cualquier obstiiculo que impi
aiese alcanzarlaindependencia personal indispensable para ser
un DuenCiudadano. La pobrezano sec,QQsicleraba ya, pues, un
'proEfema"iIidlvidli:ir sino una cuestion social, una cuestion de.in
teres-soCial, 'que exigia intervenci6n_poJfti91. Pero, desde esta
" , ' - , ,.. - . --" . -- ,
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21
Giovanna Procaccl
perspectiva, la pobreza era un obstaculo permanente para la cons
titucionalizaci6n de la ciudadania, introduciendo en ella exigen
cias substantivas en pro de la igualdad. Habia una contradicci6n
el canicter normal de la pobreza en elliberalismo-y el pro
blema politico que planteaba la desigualdad en un orden social
ecJificado sobre la igualdad. La consecuencia de estas tensiones
fue Ia aparki6n de un nuevo campo en la politica, lasinstituciones
y las ciencias, 10 social, que aportaba un marco que
dar independientemente de sus implicaciones
micas (la cuesti6n del trabajo) y de conflictos relacionados con los
detethos individuales. La aportaci6n de este campo consistio en
piopbrcionar una base raciooal para el control de los problemas
dedesigualdad en una sociedad de iguales.
GIS politicas sociales nacen de un analisis de la ineficacia del
individualismo (caritativo, economico y juridico) asi como de un
proceso'de subjetivacion de la sociedad. Responden a una nece
sldaa-de estabilizar la economia y el poder polftico a traves de una
despolitizacion de los conflictos relacionados con la desigualdad.
Superando la oposicion entre derechos y deberes en un marco de
obligaciones sociales, se consider6 la desigualdad un problema de
socializacion, regulado por un instrumento institucional de socia
lizaci6n del riesgo y de la responsabilidad. Las leyes sociales de fi
nales de siglo completaron este proceso proporcionando los so
portes para un est ado administrativo, y acabaron echando los
cimientos del conjunto institucional de servicios sociales moderno
de la Francia contemporanea (Ewald, 1986). Los individuos se ha
Baban inscritos en un marco de deberes colectivos que asignaba
un contenido social, no juridico, a su ciudadanfa; pero estos cam
bios transformaron tambien profundamente las democracias. Las
politicas sociales, al reconocer la existencia de un vado entre los
principios individualistas y los solidarios en la transformacion de
las sociedades liberales modernas, modificaron notablemente las
relaciones con el estado y entre estado y economia, denunciando
la insuficiencia de los principios liberales y fomentando practicas
democraticas.
Las politicas sociales ponian al especial, la
insulTcienci'a- del contra to' como base para la construcci6n de la
oucEldiiiJia moderna. El contrato se considera un aC1.lerdo entre
que lib res e
pero los derechos no
CIUJadallos la cillJaJania social y /a crISis de tOI estaJo del bienestar
solo son insuficientes frente a la desigualdad, sino que adem as esta
res afecta, ya que puedecrear obstaculos que impidan al individuo
-alcanzar la autonomia. Aunque indispensables para el funciona
ruiento de una sociedad de mercado, no pueden garantizar solu
ciones a las disfunciones que provoca la desigualdad . ..l contrato
civil aporta los fundamentos igualitarios sustent;mdo la esi'ructura
de desigwildad social. Aunque haya igualdaden la capacidad ju
ffdica sigue siendo necesario actuar sobre la estructura social para
gar::mtizar eficazmente individual frente a los limites
pone el entornos(),cial. Esas son las condiciones de la di
namica del modelo de Marshall: la ciudadania solo esta parcial
mente vinculada a los derechos civiles, que no son mas que las ba
ses contractuales sobre las que lOrna forma una dimension social
de ciudadania.
Marshall pretende sancionar el giro socialdemocrata britanico
hacia el estado de bienestar atribuyendo a los derechos sociales la
misma a los civiles y politicos (Barbalet,
1994). Sin embargo, la idea de que para ser ciudadano de una po
lis y participar plenamente en la vida publica hay que tener cierta
posicion socioeconomica ha sido mayoritariamente compartida
par los teoricos de la ciudadanfa. La historia francesa de la ciu
dadania nos indica que mas que una consecuencia del estado de
bienestar es una condici6n para que exista. Hay divers as razones
para' esto: desde la valorizacion de la independencia individual a
inquietudes relacionadas con la desigualJad como fuente de ines
tabilidad, la conciencia de que la necesidad desesperada obstacu
liza la libre decision y hasta la busqueda de la solidaridad como
vinculo de cohesion entre los miembros de una sociedad. En 10
que no hay tanta coincidencia es en que todo esto constituya un
regimen de ciudadanfa espedfico basado en derechos sociales.
Hasta se rechaza la idea de que derechos sociales como el derecho
a la educacion, a la asistencia medica, a una compensacion justa,
etc., tengan algo que ver can la ciudadania, porque se considera
incompatible con un concepto juridico de ciudadania.
Es necesario profundizar mas en la naturaleza de los derechos
sociales. En la descripci6n evolucionista de Marshall, que pre
formas de ciudadanfa en un continuo, al predomi
naili" C1u-dadaniapolitica, se tiende a deducir de ella la ciudadania
SOclru;escomo si se"aplicase el mismo concepto de ciudadanfa a
cues"iiones socialesen vez de aplicarse a cuestiones politicas. Tam
22 GlOl'al1l1a Promed
poco aportarla una base especifica a la ciudadania social el vin
cular1a a la comunidad: la ciudadanfa en sf, independientemente
de como se adjetive, se caracteriza por una orientacion hacia el es
pacio publico, un espacio no reclamado por la propiedad privada
(Crouch, 1996; Somers, 1996).
son para Marshall las caracteristicas de los derechos
soCi;}les? En su opinion 1a reforma de la Ley de pobres de 1834
fl.Ie-una alternativa a1 reconocimiento de los derechos
se renunciaba en ella a interferir en ellibre
cionamiento del mercado (por ejemplo, mediante una interven
cion en eI sistema sa1aria\). ASI mismo, los pobres solo recibfan 1a
avuda residual a condicion de renunciar a sus derecho como ciu
dadanos Onternamiento en el taller). La caridad era, igua1 que
los talleres, una pnictica opuesta a la ciudadanfa; Ia actuacion
contra 1a pobreza basada en un principio de derecho entrana,
por el contrario, una intnierencia en mercado: los derechos so
ciales reconocen que el derecho oue un individuo tiene al estado
no se mide por el
Segundo rasgo distintivo: Marshall se remite para caracteri
zar los derechos sociales a los derechos person ales, considenin
dolos debereJ ptiblicOJ; aunque sea una persona 1a que
disfrutando eventua1mente del derecho, el objetivo que se persi
gue en realidad con el es 1a mejora de la sociedad. Su ejemplo cL.i
sico es la educacion: la educacion obligatoria es un autentico de
recho social, porque con el deber publico de Ia educacion no
solo se busca el beneficio del individuo, sino el de toda la so6e
dad. "La democracia politica y la manufactura cientffica necesi
un electorado con estudios" (Marshall, 1963:
caso frances ayuda a entender mejor la natura1eza esped
fica de los derechos sociales, que nacieron la intervencion en el
mercado de esa combinacion de deberes publicos. La razon es
que surgen dentro de un proceso mas general de subjetivaci6n de
la sociedad. Social significa que la referencia legitimadora es la so
ciedad, no los agentes sociales. Un proceso politico que afecta ala
felaCion con el estado no se origina ni en eI ambito del estado
en el de los individuos, sino en' eLimbito de la sociedad. Es 10
que llama Costa (1996) un "paradigma en su
liSlsde rriodelos historicos de c1udiidania. Esto exige que se con
sidere a la sociedad sujeto de exigencias, necesidades e intereses
no identificables con los que corresponden al estado 0 a los
CilldaJanos ttl Clildadallia social y Iii ,risis de los estados del biel1estar
dividuos; que se reconozca a la sociedad como un ambito en el
que se producen procesos espedficos, necesarios e involunta
nos.
Esa subjetivacion de la sociedad fue un largo proceso que
fue; 16tnando forma a traves de tensiones anticontractualistas y an
. en la organizacion institucional de una sociedad
paso a considerarse un campo
. . y oe practicas, tanto economicas como jUrWICas, a
ccinsecuencia de una actitud profundamente critica respecto a la
posibilidad de extraer criterios de organizacion del bien comun a
pirrirde premisas contractualistas de tipo liberaLNo es solo el
mercado 10 que no puede funcionar en realidad sin algun tipo de
protecciones, sino eI conjunto de la sociedad. Los problemas de
desigualdad resultan especialmente adecuados para poner de ma
nifiesto este dilema, por 10 diflcil que result a controlarlos en una
sociedad basada en principios de igualdad. Se da aquf una tension
que es crucial para las democracias liberales. Segun la
de Marshall, la ciudadania social es una respuesta estrategica al
conflicto entre la tendencia democratica ala igualdad de derechos
yel valor que otorga el capitalismo a la desigualdad: el problema
consiste en que es necesario dar con una via hacia una desigual
dad legitimada que resulte viable politicamente.
EI problema que ha impedido historicamente formalizar lin
estatus de ciudadano ha sido siempre el de reducir la desigual
dad, sobre todo la pobreza como cuestion social. No se trata
pues de un obstaculo ajeno al campo de la ciudadania civil y po
litica, que no plantea problemas por 10 demas; es dentro de la
ciudadania misma, es decir de la relaci6n de los individuos con el
estado, donde estan los obstaculos. la ciudadania como con
cepto unificador no solo se opone la exClusion de los no ciudada
nos-;sino el hecho de que ha actuado siempre por medio de dife
renciaciones, de fronteras interiores que separan las diferentes
cafegorias de ciudadanos, ya desde la primera diferenciacion entre
ciudadaiiia activay pasiva que postulo Sieyes durante la Revolu
cion Francesa; Sewell (1992: 112) enumera cuatro niveles de ciu
dadania en la Constitucion de 1791, fruto en gran medida de su
inspiracion. caracter funcional del trabajo uti! que justificaba la
exclusion solo Duede resultar efectivo si se dan ciertas
excluidos acepten su exclusion, que la
que los excluidos no puedan ejercer ninguna
24 25
Giovanna Procacci
influencia en las decisiones que establecen su exclusion y que no
tengan orras funciones importantes. Si empieza a haber una opo
sidon a la estructura social de desigualdad, entra tambien en cri
sis la ciudadanfa politica. Cuando en 1848 el pueblo parisino
ge "derechos como ciudadanos y derechos como rrabajadores",
demuestra que cree que el estatus politico de ciudadania es dis
tinto del estatus social de trabajadores ... y exige que se consideren
esenciales los dos por igual para su pertenencia a la republica, De
hecho, esta disociacion no se manifesto solo en las exigencias de
trabajadores, sino en la respuesta politic a que se dio a elias: se
les otorgaron derechos como ciudadanos (sufragio universal de los
varones) con el fin de negarles derechos como trabajadores ... el
derecho a voto en vez del derecho individual a trabajo 0 ayuda.
Seria ingenuo suponer que esto no tuvo por su parte una reper
cusion en el concepto de ciudadania, La ampliacion de los dere
chos politicos modifico el marco, como es natural, y aumento la
oposicion ala neutralidad del orden liberal y las exigencias de al
guna politica de derechos que redujese la desigualdad.
Desde la tradicion de "derecho social natural" (droit social na
turd) de los fisiocratas, seguia en pie el problema de hallar una
sintesis imprescindible entre la concepcion liberal de los dere
chos individuales y la idea anticontractualista de que la sociedad
es necesaria e involuntaria. En los derechos individuales univer
sales se plasm an las ideas de igualdad y de libertad, pero no sirven
para organizar la unidad social porque no pueden permitir que se
regule desintegrando los niveles de desigualdad. En una palabra,
no logran materializar la seguridad. La busqueda de seguridad
(asegurar la materializacion de la autonomia de las personas y
asegurar la supervivencia de la asociacion) ha inspirado una.ten
tatlva continuada de restablecer la reciprocidad entre derechos y
QeDeres,'como medio para limitar el ambito de los derechos en in
fetes'de !a La qualilas personae nunca ha bastado por sf
sora como furu.ramento de la asociacion,
Los abordan estrategicamente este problema
de hal1ar. uii'equilibrio entre derecnos y' deberes armoriizando
moraTy"poliiica; tranf6rmando 'al mismo tiempo hi carldad en
ooaoDligaclon de pura-justicia. Tie'neil por'iantouna.base-racio
nalI{)gica muy concreta:no atribuyen la responsa.bilidadala ley,
son judiciales.Jnauguran mas bien una ley paralela basada en
la-s()lidaridad yeI riesgq (Ewald
J
1??6):Tran'sforman la exigencia
CiuJadalloJ pobre.l, fa CluJadania fa criJis de' IOJ estadoJ del biellestar
de una garantia negativa en exigencia de una garantfa positiva, de
un servicio. Son en consecuencia incompatibles por naturaleza
con los derechos subjetivos universales: no piden mas libertad
n-en'ie'ril pader del estado, no son incompatibles con la interven
Cion del' estado para garantizar servicios. No hay pues ninguna
progresion de los derechos civiles y polfticos' a los, sociales, hay
algo'-mas"que una discontinuidad,liay una'verdadera ruptura
aentrodelos derechos. Y la resistencia politica de los liberales en
nifficia a reconocer deberes, garantias positivas y cosas similares
ha sido en realidad ardua, desde la Declaracion de Derechos du
rante la Revolucion hasta los debates parlamentarios sobre leyes
sociales de finales de siglo.
Los derechos sociales resultan problematicos des de el punto
de vlsta,j1.lridico por su escaso nivel de definicion procesal, y en
consecuencia de uniformidad, y par el elevado nivel de gasto eco
ri6iriico gue suelen exigir. Esto los situa bajo una luz Cfftica: de
penden-demasiado de recurs os economicos y politicos para cum
plir requisitos de certidumbre y de no contingencia. Algunos
criticos del planteamiento de Marshall afirman que los derechos
sociales tienen una naturaleza distinta de la de los derechos civiles
y politicos, son simplemente no derechos, como dice Zolo (1994):
podrian corresponder a servicios sociales necesarios, pero no pue
den transformar en verdaderos derechos (es decir derechos uni
versales) ningun tipo de cualificacion para recibir esos servicios.
Por tanto, los crfticos estiman que no estaria justificado hablar de
ciudadania en relacion con los derechos sociales, puesto que no
tienen la misma fuerza normativa que los derechos civiles y
tieos. No han alcanzado la condicion de derechos universales, a la
que remitiria la idea de ciudadania; por este motivo, la idea misma
de ciudadania social solo seria desorientadora. Otros criticos tien
den a negar su naturaleza "social" y a considerar que correspon
den mas bien a la persona. Ferrajoli (1994) define los derechos so
dales como derechos de expectativa, y los opone a los derechos
de autonomia, en la medida en que presentan una legitimacion
substancial y exigen una democracia substanciaL No atribuye los
derechos sociales al ciudadano sino a la persona, con unas pocas
excepciones ... que habria que procurar disociar aun mas de la
ciudadania, convirtiendolos todos en derechos de la persona. El
ciudadano de este modo solo disfruta de derechos politicos, que
son expresion de pertenencia nacionaL
26 27 GiOV(l1ll1(l PromcCl
los derecnos ClVlles y PUllllLU:>
actuar a traves de algunas combinaciones
diferencia los derecbos civiles vinculados a la
rechos politicos vinculados al ciudadano, de
nici6n legal de ciudadanfa. Pero, desde un punto de vista socio
logico, podemos dar cuenta de la existencia de un vinculo entre
los dos tipos de derecbos, un vinculo que adopta la forma del con
tfato. No solo en el sentido de que la practica mlsma de los dere
chos politicos se concibe como una relaci6n contractual, sino
tambien porque el contrato politico se basa en los mismos princi
pi os que el contrato civil, es decir, libertad, igualdad y seguri
dad. Los derecbas civiles y politicos podrfan muy bien estar dife
renciados en terminos juridicos, pero se intercalan sin embargo en
las estrategias de gobierno: asi, los derechos polfticos sc reservan
solo a ciudadanas cap aces de cumplir las condiciones del contrato
civil. En vez de afirmar que los derechos sociales no son en reali"
dad derechcis, un enfoque estrategico de ellos demuestra, a traves
de su formacion historica, que su difcrente naturaleza podrfa ha
bet modificado el alcance de los derechos 0 haberlo ampliadnmas
de los limites de la concepcion jurfdica liberal. Y los proble
mas actuales de ciudadania son en realidad muy dificiles de en"
si no adoptamos esa perspectiva amplia.
As! pues, los derechos sociales no son solo otra categoria de
derechos anadida a los civiles y los politicos, sino que
Llna ruptura innovadora en el campo los derechos. Tienen una
legitimadora, trasla
estado a organismos
ron sobre tooo a
zaba el riesgo: como
ralizaci6n y una normalizacion del riesgo, que adopta 11
una relaci6n sociaL Los individuos tieneg prestadones
sociales no como inClividuos sino como miembros de un cuerpo
co\ectivo,agrupadqspor profesion, por edad, etc. El caracter ab
scIuto de los derechos universales se substituye aqui por el carac
tei: reIativo (Ie que influyen en la vida"social de las
personas, como accidentes, vejez, enfermedad.
Cuufadl1t1o,' fa ciud(l(ulJIia sociaf vfa crisis de los estados del blelle.rttlr
Las estrategias de derechos las instituciones
intermediarias v debilitan al estado, en una perspectiva
que la complejidad de la re1acion con
la
una concepcion
tica de ciudadania referida a No debemos reducir la contri
bucion de la teo ria social a indicar procedimentales para su
perar la tension entre los principios opuestos que operan en la
democracia, como se ha hecho a veces (Habermas, 1994). Los
procedimientos tienden a substituir con demasiada frecuencia
el razonamiento substantivo y el juicio hist6rico en el pensa
miento contemporaneo sobre la democracia. Los derechos so
ciales han sido mucho mas que llna soluci6n procedimental de la
tension p()lftica entre la autorrealizaci6n individual y las condi
ciones sociales para ella; han abierto substantivamente todo un
ii-lievo es[)acio politico, convirtiendose en base de un proceso
continuo de lucha colectiva.
La ciudadania social ha representado una especie de tercera
via entre elliberalismo puro (escualidez de1laissez-/aire) yel esta
iismo socialista (adiposidad de la intervencion A partir de
esta posicion intermedia, se ha opuesto alliberalismo, que se vio
obligado por ello historicamente a bregar con ella. Considerar la
ciudadania solo como un continuo a partir de sus \:idgenes con
tractualistas, como suele hacerse en la actualidad, e ignorar los
cainoios que se han producido dentro de ella, no es ni mas ni me
nDs que un intento de eliminar el reto que constituye la ciudada
nia de la construccion Dolftica nuestras sociedades.
Ciudadania social y bienestar
se lJaSan en la wea Oe que asegu
bienestar no s610 es necesario sino que exige in
en e1libre funcionamiento del mercado libre, redistribu
yend()rltfueza bajo la forma de servicios ptlblicos. Los servicios de
5ienestar social c6nstiiilyen por tanto un' elemento constitutivo in
dispensable de la ciudadanfa social. Los derechos a la educacion,
a la salud y a la proteccion social se oponen a practicas anteriores
y encarnan en instituciones basadas en el principio de responsa
bilidad ampliada y riesgo compartido.
28 29 GIOVanna Procacci
EI criterio selectivo relaciona servicios con recursos,exigiendo
justification de necesidad para acceder a
hOstilidad entre los contribuyentes y hace estig[l1a.r!ITJdos
henefiCiaf'i6scorrici individuos inferiores< Los servicios de bienes
tar social basados en Ia ciudadania aseguran poi-el contraiIo la
existencia de unos niveles de vida asegurados para todos los
miembros de'la comunidad social; son universales, evitan
la suplica y no se esta expuesto con ellos a la dis
'ci'ecionalidad oficial 1975) y establecen un sistema de ex
pectativas que se basan en tipos de valores independientes del
La consecuencia de esto ha sido que ha aumentado la
Calidad de los servicios proporcionados, al no estar destinados ya
solo a los pobres, y que ha pasado a legislarse sobre la definicion
de nive!es, 10 que otorga a los ciudadanos la posibilidad de influir
en elecciones y decisiones. EI desarrollo de los sistemas de bie
nestar social ha transformado asf profundamente las democra
cias contemponineas, socavando Ia omnipresencia de los criterios
<mercado en la regulacion de la solidaridad sociaL Ha modifi"
cadad pape! gelestado, las relaciones entre el estado y la econo
1111a y la naturaleza del conflicto social.
A consecuencia de ella se ha producido una expansion del
concepto de ciudadanfa. Ya no es solo pertenencia nacional y
participacion poHtica, sino que tiende a coincidir con todos los as
pectos de 10 que significa ser miembro de una sociedad determi
nada. El derecho al bienestar social se ha convertido en una parte
esencia1 de la ciudadania en S1, 10 mismo que los derechos de
propiedad y de voto, en un elemento integrante de nuestro senti
do de pertenencia (King y Waldron, 1988). Y mas aun, tal como
ha expuesto Freedland (1996) la ciudadania social se halla deter
min ada en un grado significativo por 1<1 naturaleza y eI canicter de
la provision de servicios pllblicos.
La razon bienestar
socIal con'1.1" ciudadania social es mas 1a equiparaci6n de estatus
enfreciudadanos quela rcdistrIbuci6ride i'ngreso. Los derechos
sbeiales proporcionan una igualdiid de"acceso a servicios comu
nes, tendiendo con elIo a reducir la deslgualdad a un nive! que se
legitima reforzando pnkticiis en que 16s individuos experimentan
una igualdad de estatus. Esto se puede apoyai en otras bases,
como ya hemos dicho: garantizando la estabilidad, organizando 1a
solidaridad, etc. Lo importante es que las razones deberfan ser en
r
!'
I
f
Ciudadallos pohres. la eilidadanfa social y lil emis de los eshldol del biellt'.rlar
todo caso distintas de las que ofrecen el mercado y la caridad, ya
que fue por insuficienda de estas por 10 que se crearon los siste
mas de bienestar social.
Por 10 que se refiere a las tres condiciones necesarias para
que la autonomia del individuo se materialice, ya hemos visto
que la libertad y la igualdad civil no podian evitar que resultase
problematica la seguridad. EI que seguridad signifique tambien
una seguridad economica minima es algo que siempre ha estado
claro, por ser la pobreza un obstaculo evidente para la materiali
zacion del sujeto libre autonomo de una sociedad de mercado. La
ciudadania politica y civil solo podria afrontar el. problema 'fi"e.:
gando la ciudadania a los que no tuviesen una posicion socioeco
n-omica independiente (von Gunsteren, 1978: 29)1 me
Oiarffe:"laexclusion. AI iniciarse la lucha contra la exclusion y
affipliiuse la ciudadania politica, se buscan nuevas relaciones y
nuevas definiciones de ciudadania. Si no se excluye a nadie sino
que se trata a todos como ciudadanos, pas an a convertirse en un
problema publico las condiciones de independencia que exige el
estatus de ciudadania.
ofrecido desde esa perspectiva un marco
mas eficiente que el mercado a las politicas de bienestar social,
permitiendo la prestacion de servicios no comercializables para
generalizar niveles de vida aceptables. La ciudadania restaura la
reciprocidad al margen de las normas que""rigen en el mercado, en
el"quc"se regula mediante un intercambio de dinero y servicios, y
iitmargeri de las relaeiones famiUares en las que 10 que regula es la
jyud"a mutua. Pero tam bien fuera, claro esta, del ambito de la
caridad, en la:que-ho existe 'absolutamente riinguna reciproci
di':ra:Esto exige que Ia sociedad haya reconocido que hay ciertos
ruveles de vida que son imprescindibles, "independientemente
del poder de negociacion del individuo" (Parker, 1975: 145). Al
formularse estos niveles en terminos de derechos, las dependen
cias a las que pretenden dar solucion se transforman en condicio
nes para la autonomia.
A pesar de todo esto, 10 que domina hoy el debate sobre la
crisis de los estados del bienestar es Ia logica de la racionalidad
econ6mica: dentro de un p1anteamiento monetarista y de mercado
que resurge, Ia privatizacion de servicios sociales y Ia filosofia de
"el usuario paga" parecen suficientes para justificar el rechazo
basico de los sistemas de bienestar basad os en derechos de ciu
30
ClOValllll1 ProCl1Cn
dadania social. Sin embargo muchos autores consideran que los
ataques al bienestar social han tenido hasta ahora poco exito,
pese ala estruendosa publicidad que se les hace, 10 que puede ex
plicar la condicion estructural que ha alcanzado el bienestar social
en nuestros sistemas politicos y en nuestros regimenes de ciuda
dania. Pero el fundamento racional de estos ataques casi no se dis
cute, y se esta convirtiendo en una especie de verdad popular. EI
razonamiento politico se invierte: las normas y las reglas univer
sales son incficaces, excesivamente abstract as. Esto nos conduce a
una crisis general de las regulaciones sociales en que se niega que
sea necesario buscar nuevos medios de organizar la solidaridad so
cial. Nada prueba, sin embargo, que los servicios no universales
fuesen a gozar de mas aceptacion que los universales.
Aunque parece indiscutible que la asistencia social se halla en
crisis entodas partes, el problema se debe en cierto grado a que
en '-etaebate actual sobre la crisis del bienestir social doni.ina el
modelo estadounidense de esta. De hecho, eI que los estadouni
denses se negaran a reconocer la pobreza estructural (Gilbert,
1983) ha limitado siempre la repercusion politica de la cuestion
social. EI bienestar social estadounidense, edificado sobre HeI es
tigma de recibir beneficios no ganados", nunca paso de ser una
t9.Ilcepcion "residual", en expresion de Titmuss (1987), de la in
tervencion publica en las cuestiones asistenciales para substituir
temporalmente a soluciones "naturales" como eI y
familia. Aunque Ia Gran Depresion puso-de manifiesto que era
11eCesaria una intervencion publica en substitucion de los pro
gramas empresariales voluntarios, los program as publicos de se
guridad contributivos se asemejaban al sistema de bienestar social
privado, rechazaban explfcitamente cualquier objetivo de redis
tribucion del ingreso (Quadagno, 1984), Y acabaron estableciendo
una diferenciacion firme entre el bienestar social que se pagaban
los y la ayuda social que se daba a los pobres (Skoc
pol, 1988). AI "pobre no merecedor", una categorfa moral que ex
presaba la naturaleza degradante de la ayuda Jentro del discurso
de la pobreza estadounidense, nunca 10 erradicaron programas
universales de seguriJad social (Katz, 1989). El
tadounidense se ha centrado
dencia social, no en
ha sidomuy
de ple
Cilldl1da!/os 1(1 cilldad{wia III crisis de Ius e.r/ados del bielil'slar 3]
no empleo, seguridad social y medidas de bienestar que Beve
ridge considero esencial para el estado del bienestar. Tal discre
-pancia no ha hecho mas que crecer despues de la Segunda Guerra
Mundial; alIn result a Lltil para valorar la division de los sistemas
bienestar social que establecio Korpi entre el modelo marginal y el
institucionalizado (Korpi, 1983). La tendencia actual a decir que
beralismo y bienestar social no son incompatibles (Welch, 1989),
fomentada por el exito de Rawls, introduce una confusion
mayor. Sin embargo, los sistemas de asistencia social no siguen
una trayectoria lineal a partir de esa "simpatia utilitarista" que era la
clave liberal de la justicia social. Reclamaron, mas bien, un sistema
autonomo de valores. Como dice Amartya Sen, el bienestar social
no depende del logro individual (Sen, 1986). Y "el bienestar so
cial autosuficiente" es solo un diagnostico erroneo de la crisis del
bienestar social (Goodin, 1988).
Como destacan Fraser y Gordon (I994), en Estados
dos 'apenas se menciona la ciudadanfa social en el debate con
sobre el bienestar social. Esto se debe a que en la
cultura estadounidense las prestaciones sociales siguen sitwin
dose en general fuera del aura de dignidad que rodea a la ciuda
dania, y predomina una actitud despectiva hacia los que reciben
la--ayuda social, y la ayuda social se ha considerado en general
una amenaza a la ciudadanfa mas que su materializacion. Ellos
opinanque esto se debe a la insistencia abrumaaora en la ciu
dadania civil y al predominio ilimitado, dentro de ella, del mo
delo contractual, que va absorbiendo progresivamente todas las
formas de reciprocidad, salvo las de familia. Esa hegemonia del
contrato significa que todo 10 que no puede ser absor
bido por eI se define como SLi opuesto absoluto ... es decir, cari
dad sin reciprocidad. La concepcion estadounidense del estado
de bienestar se basa en esta logica bin aria que opone contrato a
caridad, en la que se fundamenta la distincion entre programas
de seguros contributivos y asistencia publica no contributiva,
enmascarandose el hecho de que tambien la asistencia publica se
basa en contribuciones y que no hay mas diferencia que la forma
de recaudarlas. Las tendencias actuales que intent an identificar
bienestar social y contrato, bajo la forma de obligaciones acep
tadas por el receptor de realizar trabajo 0 actividades de forma
cion, se hayan alimentadas, afirman los autores, por una mitolo
gia de ciudadanfa civil.
32
f
;
l
i
GU)lI(uma Procaeci
Tal vez el mito consista tam bien en considerar el contenido de
la ciudadania civil exclusivamente "natural". De hecho, se han re
gulado inclusion y exclusion desde la ciudadania, basandose, ade
m:is de en el vinculo nacjonal, en el "trabajo uti!", tal como hemos
visto en el caso frances. Esta es tambien la razon de que los pobres
hayan planteado un problema; no se les podia integrar a traves de
su contribucion activa. El contrato mismo, como norma b1isica de
la ciudadania civil, remite explicitamente a la reestructuracion
de relaciones de trabajo dentro de un modelo de libre mercado
(Castel, 1995); exige no solo habitos y virtudes, como dice Bader
(1996), sino sobre todo ttabajo ... una virtud peculiar, como mini
mo. Por 10 que se refiere a la investigacion de las relaciones entre
ciudadanfa y bienestar social, es algo que ayuda a ver que la Cill
dadania social no es una ampliacion indebida de un concepto
exclusivamente juridico a cuestiones socioeconomicas. La ciuda
dania es en SI un concepto mas complejo, que tiene una definicion
Juridica modelada sobre una forma social de relaciones de ttabaJo,
y, en consecuencia, relevancia y aplicacion socioeconomicas.
Ciudadanfa social expresa, pues, todo 10 que no podria in
cluirse bajo la forma contractual de ciudadanfa, compensaciones
no contractuales indispensables para que funcione una ciudadanfa
orientada al mercado. Significa, por tanto, que la relacion con el
estado en nuestras sociedades no es ni mucho menos una relacion
cxclusivamente jurfdica y contractual, sino que se trata de una rc
lacion mllcho mas compleja. EI ideal normativo de ciudadanfa
no puede consistir solo en reducirla al contrato. A algunos podria
resultarles sencillamente demasiado diffcil ajustarse a este ideal
normativo; en consecLlencia, este razonamiento solo puede con
ducir a una bipolarizacion de las personas entre las que son capa
ces de beneficiarse del desmantelamiento dc nuestros sistemas
de proteccion social, y las que no son capaces de beneficiarse de
el, para los que la unica consecuencia sera que se sentiran en una
posicion mas vulnerable (Castel, 1995).
La conjuncion dc bienestar social y ciudadania ha sido el mo
tor de una transformacion del bienestar social, que va de un pa
radigma paternalista tradicional en que el gobierno define las ne
cesidades de bienestar social, a un paradigma de derechos sociales
en el que puede surgir para determinar necesidades una nueva voz
comunitaria basada en el consumidor (Culpitt, 1992). La ciuda
dania social fomenta la actuacion pllblica y present a la ciudadanfa
H
Ciudadanos pohres. La ciudadania sociaL vLa crisis de Los eslados deL blencslar
como una forma de actuar, mas que como un modo de ser. Es por
eso tambien por 10 que se puede disociar de la nacionalidad, por
que se relaciona con ]a actividad publica mas que con una cuali
dad moral. Los servicios de bienestar social necesitan en general
una organizacion mejor; ]0 que no necesitan en absoluto es que el
principio de ciudadania deje de ocupar una posicion clave en el
centro de los debates politicos modernos sobre los planes socioe
conomicos, ya que el que ese principio ocupe una posicion clave
fomenta la participacion social.
II. LOS ATAQUES A LA CIUDADANrA SOCIAL
Individualizaci6n de la pobreza
La crisis actual del estado del bienestar no solo pone en entredi
cho la ampliacion del marco institucional de la ciudadania socia]
sino tam bien su mantenimicnto. Se ha invertido eI argumento
politico y parece que sobre la aplicaci6n practica de derechos so
ciales pesa hoy una duda fundamental: en vez de favorecer ]a ma
ierializacion de ]a ciudadania eliminando las cargas de la pobreza,
manticnen al individuo en una condicion subordinada, en ]a que
. limita a participar en un sistema de protecciones sociales.
EI analisis actual de la pobrezacontribuye de modo substan
cial, sobre todo por influencia del debate estadounidense, a fo
mentar esa vision esceptica de las prestaciones institucionales de la
ciudadania social. Asistimos a la conjuncion de diferentes estra
tegias conceptuales que van desde la insistencia en 10 biologico
cultural de los aniilisis conservadores a la concentracion en los
guetos etnicamente delimitados del interior de la ciudad dentro de
una perspectiva mas progresista. Atribuir los origenes de ]a po
breza al canicter 0 la biologia de los pobres, resucitar una catego
ria vag a como "pobreza", identificar todos los problemas de la po
breza con una forma extrema de marginacion creciente, son
medios todos ellos de individualizar los problemas de pobreza y
de negar su caracter social. De este modo, el analisis actual de la
pobreza acaba poniendo gravemente en entredidio alga que se
indissutible durante todo el pei-iodo en que las
iilWtllClones debienestar social se materializaron: es decir, que los
35
r

I
Gi(Wtlw/{/ PYomr'ci
polnes son ciudadanos exactamente iguales a todos los demas, y
que tienen por ello derecho a ciertos niveles de vida que se consi
deran basicos para la relacion de ciudadanfa.
- Eii el debate socio16gico actual sobre la pobre:za asistimos a
una reafirmacic)n del analisis economico. La interpretacion eco
nomica, en vez de social, de la pobreza contribllye a disipar ]a idea
de que pueda relacionarse 11 pobreza con niveles universales de
bienestar econ6mico, social y cultural a los que todo el mundo tie
ne derecho. Lo mas frecuente es que se tienda a tratar la pobreza
como un fenomeno absoluto de caracter estadistico, asentado en
un nivef de pobreztl basado en el coste de una cesta de 1a compra,
con 10 que se acaba reduciendo el 1na1isis a unos datos economi
cos que se relacionan norma1mente con la distribucion de ingre
sos. E1 problema es, como expone con tanto vigor Sen (1992), que
1a perdida de ingreso no refleja los problemas principales que
plantea el que te dejen sin trabajo. Es imposible explicar las con
secuencias sociales de la pobreza si nos basamos para medirla en
los Li<ltOS de ingreso 0 de conSllmo: no es s6lo la exdusi6n del bie
nestar social material, sino tambien la degradacion social 10 que
confirma la idea de que pobreza y delincuencia son de una misma
naturaleza. Los economistas pueden hablar, como mucho, de ca
rencia de ingrcso y proponer transferencias de cstc aunque no
pueden proponer una politica antipobreza a largo plazo. Solo
pucden proporcionar respuestas m,ls 0 menos adecuadas pero
siempre contingentes a un problema de pobreza que no se consi
dera ya un problema politico.
AI darse tanta importancia a 1a economia, eI espacio en que se
puede reestructurar el analisis social de la pabreza ha quedado re
ducido a un marco subjetivo, interpreta
ciones de los origenes de la CD un<i eullura de fa
i)(}breZtl, que deberia explicar la mejor que
Ciwlquier hipotesis estrllctura1 sobre el los analistas
conservadores estadounidcnses. La con'sideracion moral, etnica 0
cliltural debs pobre" lleva a centrar el analisis
no en el trabaja, sino en 11 motivacion de los pobres para trabajar.
De este modo, se separa la pobreza de los problemas laborales, sa
bre todo del paro. AlInque se plleda objctar que no hay medios
seguros de perslladir al pobre 0 de influir en sus caracteristicas,
convicne destacar que centrarse en la responsabilidad individual
de los pobres no e$ una via err6nea, es s610 una via que excluye la
CilidadaJiOI pobrcI, la ciuJlldanit/ Iii crisis de los est<ldm del hiellt'star
polftica social e incrementa por ello el "riesgo de pobreza" dentro
de nuestras sociedades opulentas.
Pero la reaccion progresista contra eI crecimiento de la po
breza y Sll reduccion a problemas culturales ha conducido mas re
Cientemente a puntos muertos similares. I1a resaltado conceptos
como subclasc, predominante hoy en el debate sobre 11 pobreza,
en que se presentan los elementos estructurales de la pobreza de
bTdii a la desindustrializacion. Nacida como un concepto pura
mei1te-economico, que indicaha que persistfa la pobreza pese al
crecin"lient9 economico de postguerra, ha adquirido nuevos sig
ri.ificados. A la dimension temporal que caracterizo el concepto de
S,l:l9c:lase en un principio, se anadio una dimension condllctual y
racial, pasando a identificarse con los negros y en una menor me
dida los hispanos de guetos del interior de las ciudades; sobre
todo con ciertas conductas en materias de sexualidad, familia,
escuela, trabajo, etc. Las ciencias sociales han intentado recondu
el concepto al fenomeno estructural de pobreza persistente
centrandose en el amilisis del "paro del varon negro" (Wilson,
1987) y anadiendole una dimension espacial suplementaria, Ia
concentracion en los guetos y el aislamiento social. La insistencia
en cstos factores espaciales basicos de 1a pobreza persistente
orientado la definicion empirica de subclase hacia las conductas;
subclase, nos explica mas, en realidad, sobre sexualidad, modelos
de familia,rechazo de 11 escue1a 0 del trabajo, tendencii.l a 11 vio
fencia delincuente y a la drogadiccion, que sobre 10 que se sufre
siendo pobre en una sociedad avanzada. El analisis se va des
viando poco a poco de las causas de la pobreza a las conductas de
pobres como raiz del problema, poniendo al descubierto una
vez mas 11 ambigiiedad de toda definicion cultural de pobreza.
propio Wilson ha reconocido recientemente que "en Esta
dos Unidos eI interes pOl' los aspectos civiles y politicos de la
dadania ha eclipsado el interes por sus aspectos sociales [. .. ] de
bido a un vigoroso sistema de creencias que rechaza los orfgenes
sociales y la dimension social de la pobreza y del bienestar social"
(Wilson, 1990: 49), y que los estadounidenses tienden a intere
sarse mas por las obligaciones sociales de los pobres que por sus
derechos socia1es como ciudadanos estadounidenses. En Estados
Unidos los program as de bienestar social se han centrado sobre
todo en las clases media y trabajadora y no han tenido pnictica
mente ningCm efecto sobre los indices de pobreza entre los que no
36
37
Giovanlla Procacci
son jubilados y pensionistas. Wilson, despues de haber ignorado
pnicticamente esto en su intluyente libro sobre la subdase, parece
tener en cnenta al fin que d e5tada del hienestar subdesarrallada y
la d(Jhil cstructura institucional de las derechos de ciudadania social
de los Estados Unidos podrian haber sido una causa de ]a
economica y el aislamiento social de los pobres urbanos. Pro
pugna, en consecuencia, la aplicacion de programas racialmente
neutros que fomenten los derechos sociales para todos los grupos,
que pueden aliviar los problemas de las minorias pobres mejor
que las medidas racialmente especificas. Pero da la impresion de
que 10 mas probable es que la unica consecuencia de esto sea la
eliminacion de cuotas reservadas. No parece que se ponga en en
d confinamiento de clase: los servicios de seguridad so
cial reservados a los pobres se separanin de los servicios
dos a la clase media, Medicaid seguinl pagando a los medicos
mucho menos que otros seguros y los derechos de ciudadania
social seguiran siendo inadsequibles.
La aportacion basica de Wilson al fortalecimiento de un con
cepto pseudocientffico como subclase ha reforzado la tendencia
analftica a resaltar los limites de los vinculos de ciudadania y a de
finir conductas incompatibles con eUos que mantienen a los po
campo de los ciudadanos. Dada la repercusion que
en liuropa el debate estadounidense sobre la
enestos anos de reconsideracion de ]a experiencia de los estados
del bienestar europeos, se ha asentado en este lado del Atliintico
derta estrategia analftica similar. La idea de exclusion social
(exclusion sociale) domina mayoritariamente la investigacion de la
IJobreza, impulsada sobre todo por las instituciones com1,1nitarias
eHt9peas. Esta idea, a pesar de ciertas .Eresenta la
mayoria de los rasgos estrategicos de la idea de subclase (Procac
hablar de exclusion soCial podrfa pretenderse una
en Ja ciudada
I1
ia... y de hecho muchos
greslstasdidan que es asl. Pero al tratar a los pobres como ex
c1uidos se sit6a, al o1ismo tiempo, eI an.Hisis fuer-a del ambito de b
"ciudad". Esto significa que se analiza lapobreza como una con
dicion de los margenes, de marginados, y seconvierte en la situa
Cion vital en que uno cae cuando sale de la sociedad, mas que en
un problema que puede ocurrir dentro de la sociedad ... la condi
cion de gente marginada mas que un proceso de desigualdad en
raizado en 1a estructura social.
Ciudadanos pobrl"s, la ciudadm1ia sofia! )' !a criSt.' de los I"stado.' dd bll'l1eI/llr
, , Pero la exclusion social es tam bien sociologicamente signifi
cativa.-:-tos'-exduidos no estan desgajados de Ia sociedad como
una clase,'en realidad. Son sin duda un grupo aparte, pero Ia no
eton aeCXclusi6n social es una nocion puramente negativa: no hay
,
ei1el18s absolutamente ninguna positividad, constituyen solo una
ru'iitura ddteiido social (fracture sociale) , no tienen intereses co
munes, no son los noveaux proletaires (Rc)sanval1on, 1995b)' No
\
hayninguna identidad colectiva que describir, solo trayectorias in
dividuales; la dasificacion resulta menos importante, y las esta
dfsticas menos reveladoras. El debate se convierte asi en un de
bate subjetivo como en los Estados Unidos, centra do en vias
individuales y, redprocamente, en tratamiento personalizado,
al canicter impersonal de las disposiciones generales. j\l ha
cer esto, oculta que la pobreza es un sistema de relaciones sociales
describe una disgregacion social y la hace coinci
dente con actofes individuales que padecen sus consecuencias. La
Intervencion contra la exclusion debe fomentar la integracion so
dal (en una profesion, en una familia, en una comunidad) a traves
concepcion holfstica de la sociedad, con todos los proble
'riCitrrfativos que se plantean"al realizar la integra
Ha de consistir en trayectorias individuales de reintegra
cion, opuestas a las trayectorias individuales de marginacion. La
exclusion social describe una sociedad dual (los dentro
fuera)l y confirm a al hacerlo una ruptura de re1aciones sociales.
Pretende expulsar. de la sociedad problemas que producen po
orezi:Li vulnerabilidad, la precariedad del trabajo, la disminu
cion'de los el debilitamiento de la proteccion social: to
dO's'los procesos que fomentan la polarizacion de la sociedad
mucho antes de que se caiga en 1a pobreza extrema.
-'"El tipo de polfticas que ha puesto en practica 1a exclusion
se caracteriza principalme!1te por convers,iol1. de pro
pre
39 31,
Glovallna Pmcacci
miento localizado de los prohlemas sociales podrfa ser un medio
de reorganizar el intercambio social de un modo mas individua
lista, activando la reciprocidad sohre una base territorial, frente al
caracter abstracto de los derechos universales (Castel, 1 470).
Pero localismo entrana tam bien una doble ilusion: que puede ser
suficiente un contrato para la integracion social, pese ala prolon
gada evidencia hist6rica contraria, y que la descentralizacion pue
de ser un remedio contra todos los males. Ellocalismo no alivia el
resentimiento que provoca el no ser tratados ya como ciudadanos;
unico que hace es reforzar el sentimiento de exclusion al pre
tender que los problemas de los pobres no son ya una cuestion co
lectiva, un problema publico.
La teoria de la pobreza Amartya Sen (I 993), centrada en
capacidades y funcionamientos, suele considerarse un paso
aniilisis de la pobreza hasados en la renta a am11isis basados en el
consumo. En realidad, pretende mucho mas que ese simple paso
a un con junto diferente de datos. En un analisis basado inevita
blemente en el ingreso, introduce de nuevo la idea de que hay un
elemento absoluto de la pobreza, segun el tipo de vida que puede
lograr uno, expresado a traves de sus capacidades y funciona
mientos. La pobreza es absoluta en la medida en que hemos ele
gido un sistema de valores que son importantes en la existencia,
independientemente de las condiciones relativas. Lo mas impor
tante en los problemas de pobreza y ciudadania es, segun Sen
(1992), considerar la participacion como tal una valvula, y la ca
pacidad de participar una parte integrante del bienestar a la que
no se puede renunciar. Comparte con Marshall la convicci6n de
ha de erradicarse la pobreza, aunque no la desigualdad. Pero
es precisamente en la participacion en 10 que se habian centrado
los temas pobreza y ciudadanfa; en una situacion en la que la
pobreza es cada vez mas el resultado acumulativo de varios nive
les de marginacion que crecen tambien, solo una defensa activa de
la ciudadanfa social puede inspirar pollticas dirigidas a reforzar la
participacion.
Individualizaci6n del riesgo
Los ataques a la ciudadania social no se dan exclusivamente en el
ambito del debate sobre los temas de pobreza. No se trata sQlo de
Cju.dadano.\"
fa clUdadallia SOCltll y La criSiS de Ius eslados del bimesltlr
que el estatus de ciudadano del pobre parezca volver a resultar
disC-uUbie; eldebilitamiento de las instituciones de ciudadania
sbcia:tafecta-de -lin modo mucho mas general a los derechos 50
Ciales:Eri Ia cffticadel est ado del bienestar, se ha considerado que
c:i'i"iCfadanfa expresa el ideal normativo de una libertad individual y
que es en consecuencia incompatible con derechos sociales y ser
yieios sociales, con Sll organizacion administrativa, con Ia idea
misma de normas universales. De heeho, la crisis que afecta a
nuestras instituciones sociales no es solo financiera, sino una crisis
mas general de la totalidad de las regulaciones sociales (Gauchet,
1993). La ClIota correspondiente a principios universales y a par
ticularismos ya no esta asegurada, y ha de replantearse. Ciudada
nia dene el sentido de relaeion con el cuerpo colectivo, can un es
-paciOrublico; Ie afecta, por tanto, profundamente, una crisis
este que podrfa expliear su exagerada presencia en el
debate-de las ciencias sociales. La cuestion es como podemos in
rerpre.tar una crisis como y que clase de soluciones estamos
intentando idear pilfa resolverla.
. Segun Rosanvallon los sistemas de bienestar social han fraca
sado debido precisamente a que han buscado criterios generales
universales de regulaci6n social. "La redefinicion del estado del
bienestar exige hoy una revolucion cognitiva [. .. ] debemos re
nunciar al hombre medio de Quetelet y al hecho sociologico de
Durkheim, devolviendo a los datos sus valores individuales"
(1995b: 210). Entre los primeros efectos de esta individualiza
cion, es crucial para el estado de bienestar el fracaso del principio
de seguro social que habia regula do hasta ahora la seguridad 50
. ) y sanitaria. EI seguro social ha sido un mecanismo para orga
nizar la solidaridad social, entre individuos y generaciones; el
proceso politico de socializacion del riesgo y de la responsabilidad
que condujo a ella (Ewald, 1986) se esta descomponiendo ac
tualmentc, segtm Rosanvallon, debido a la erosion sufrida por el
salarial, sobre el que se centraba.
resultado que los problemas sociales no se conciben
ya como un riesgo, se han convertido en un componente cfclico
constante de la vida social. Esto provoca una disminuci6n general
de la inseguridad, que habia sido, como el velo rawlsiano de la ig
norancia, fa condicion para la socializaci6n del riesgo. EI {mico as
pecto descodific,l<.lo en terminos "sociales" es el coste; comparti
mos gastos, en vez de buscar servicios compartidos. La crisis de
40
41 Giova IIlIa Procacci
los sistemas de bienestar social procederia, por tanto, de una
dividualizacion del riesgo, desintegrado en un numero ilimitado
de trayectorias individuales. Esto podria conducir, a su vez, a
una organizacion civica del bienestar social enfrentada a otra ba
sada en los seguros, teniendo que hallarse en cada caso una norma
coyuntural, ya no normas universales de justicia. No hay ninguna
solucion teorica, solo soluciones pnicticas; las diferencias pasan a
estar legitimadas, el riesgo solo alcanza individualmente a una
vfctima, y la concordancia sobre normas de justicia que habra lle
gada a ser completamente convencional ha de buscarse en cada
caso en la comunidad civica. Tambien se agota asi, en realidad, cl
plano politico: Ia politic a consiste en esta busqueda constante de
normas instantaneas de redistribucion d,c una solidaridad para
la que no hay ningun principio general. Esta es Ia base que pro
ponc Rosanvallon para un "estado del bienestar activo", En e1
marco de esta nueva cultura polftica e1 progreso social no coinci
de ya con la disminucion de las desigualdades socioeconomicas;
en ella, el desarrollo de procedimientos (droit proddural) centra
dos en el principio de "justicia en cl tratamiento" s6lo puede
proporcionar respuestas individualizadas a trayectorias indivi
duales, a traves de algtIl1 tipo de acuerdo judicial "caso pOl' caso",
Desembocamos practicamente en afirmaciones que condu
cen a una politica de reconocimiento y estrategias perseguidas
por esas politicas sociales que se remiten a cuotas, discrimina
cion inversa, etc. Es bastante curioso que no haya aumentado la
aplicacion de politicas de este tipo a problemas de pobreza; se
aplican solo a grupos idenrificados por el genero y pOl' caracteris
ticas culturales 0 etnicas que los diferencian del grupo social ma
yoritario. Las cosas se plantean no con un criterio de exclusion
frente a inclusion, sino de discriminacion en nombre de un ele
mento no econ6mico y no social. hay ninguna discriminacion
hacia los pobres?
Parece que solo se puede admitir discriminacion cuando ha
cerlc no pone en entredicho de un modo fundamentalla estruc
tura de desigualdad, sino que sen ala mas bien hacia la
de oportunidades; y, por supuesto, las oportunidades no son eI
primer problema en relacion con los pobres. En la base racional
de esas politicas parece haber una diferenciacion
entre -desigualdad (como pobrezal, ydiferenciu' (c()n10 disQ!l11i
:1acion de'grupos minoritariosl. Coincide con la diferenciacion
CiudiJdiJnos pobres, la ciudadania social)' fa crisis de los eslados del bieneSlar
Nancy Fraser (1995) entre reclamaciones que atacan
laesTtudiii:;a de desigualdad y reclamaciones relacionadas con
proE)lemas-ae-Clesi"gualdad que piden diferenciacion de grupo,
ES"mteresante comprobar que ella pierisa que esta contradicci6n
noes eliminable, debido a que en una sociedad moderna todo el
mundo experimenta varias identidades. Encontrar nuevas alter
nativas politicas pasa a hacerse por tanto inevitable. En la ciuda
dania como construccion historica y como hecho social operan
tensiones contradictorias y siempre ha sido asf. No se pueden re
solver eliminando simplemente una parte de eUas, es decir, las
prestaciones sociales; ni se pueden exorcizar para ampliar al ma
ximo la libertad privada y la responsabilidad personal, puesto
que no hay mas pruebas hoy de las que habia ayer de que sean po
sibles sin derechos de ciudadania. Las tensiones exigen mas bien
nuevas soluciones, tanto teoricas como polfticas, eapaces de sa
tisfacer la necesidad de nuevas formas de principios universales.
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