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TEMA 17 EL ACTO ADMINISTRATIVO. CLASES Y ELEMENTOS

1. Concepto
De igual manera que la funcin legislativa se concreta en la elaboracin de normas generales y la judicial en las sentencias, la Administracin formaliza su funcin a travs de los actos administrativos. El acto administrativo sigue siendo una resolucin enjuiciable por parte de la Jurisdiccin Contencioso-administrativa. Otras actuaciones que se dan dentro de un procedimiento administrativo (convocatorias de rganos, peticin de informes, unin de certificaciones, etc.) son imputables a la Administracin y podrn ser analizados con motivo de la impugnacin del acto administrativo principal, pero no directamente. El Tribunal Supremo rechaza que sea un acto administrativo cualquier manifestacin que no sea por s misma creadora o modificadora de situaciones jurdicas. Los actos de trmite son susceptibles de impugnacin separada si se viola supuestamente un derecho fundamental. En el Derecho espaol se limita el concepto de acto administrativo a los actos con uno o varios destinatarios, pero excluyendo a los reglamentos (ya que tienen destinatarios generales o indeterminados y crean o innovan derecho objetivo, mientras que el acto aplica ese derecho). En definitiva, el acto administrativo es aquel que es dictado por una Administracin Pblica u otro poder pblico en el ejercicio de potestades administrativas y mediante el que impone su voluntad sobre los derechos, libertades o intereses de otros sujetos pblicos o privados, bajo el control de la Jurisdiccin Contencioso-administrativa.

2. Clases de actos administrativos

La clasificacin de los actos administrativos ha merecido doctrinalmente respuestas muy distintas. Es la doctrina francesa la ms simple, ya que distingue entre reglamentos, decisiones (acto individual por el que la autoridad competente crea una situacin jurdica que afecta a una persona determinada) y actos condicin (la autoridad aplica una normativa preexistente sobre una persona a la que afecta jurdicamente). En nuestra doctrina, GARRIDO clasifica los actos por la extensin de sus efectos en generales y concretos; por la posibilidad de su fiscalizacin, en impugnables e inimpugnables; por razn del tipo de facultades ejercitadas, en discrecionales y reglados; por los sujetos que intervienen, en simples y complejos, unilaterales y bilaterales; y por razn del contenido del acto y sus efectos, en meros actos administrativos y actos negocios jurdicos, actos definitivos y actos de trmite.

3. Actos expresos y actos presuntos

Por la forma de su exteriorizacin, los actos administrativos pueden ser expresos o presuntos, en virtud del silencio administrativo. Formalmente, la falta de respuesta (silencio de la Adm.) frente a una peticin o el recurso de un particular no es un acto, sino un hecho jurdico, pues falta la declaracin de voluntad dirigida a producir efectos jurdicos como es propio de los actos expresos. En el Derecho privado se admite que el silencio de una parte puede suponer el asentimiento de sta siempre que haya tenido conocimiento de los hechos que motiven la respuesta y que tuviera obligacin de contestar o fuera lo ms normal. En el derecho administrativo, y con objeto de asegurar el derecho a la garanta judicial, el acceso al proceso o la efectividad de otros derechos que pueden resultar bloqueados por la inactividad de la administracin, se atribuye al silencio el valor de una decisin de significado unas veces negativo (silencio negativo o desestimatorio) y otras positivo (silencio estimatorio o positivo). La falta de respuesta de la Administracin a la peticin o al recurso ha tenido normalmente en el ordenamiento jurdico un significado desestimatorio. Progresivamente se han ido aceptando diversos casos de silencio positivo, aunque nunca un silencio administrativo puede servir para realizar actos o programas ilegales.

2 La Ley 4/99, de reforma de la Ley 30/1992 de Rgimen Jurdico de las AAPP y del Procedimiento Administrativo Comn (LRJPAC), ha reelaborado la regulacin del silencio administrativo (arts. 42-44). La Administracin est obligada a dictar resolucin expresa en todos los procedimientos y a notificarla cualquiera que sea su forma de iniciacin. El plazo mximo en el que debe notificarse la resolucin expresa ser el fijado por la norma reguladora del procedimiento. Este plazo no puede superar los 6 meses salvo que una Ley o una normativa europea lo prevean. Si las normas reguladoras del procedimiento no sealan plazo mximo, ste ser de tres meses contando desde la iniciacin del proceso o desde que la solicitud tuviera entrada en el rgano competente para su tramitacin. La Administracin est obligada a sealar los plazos mximos de resolucin y notificacin de los procedimientos, as como de los efectos que pueda producir el silencio administrativo. El transcurso del plazo mximo legal para resolver el procedimiento y notificar la resolucin puede suspenderse si se requiere al interesado documentacin adicional de documentos o subsanacin de deficiencias, deban solicitarse informes preceptivos o pruebas tcnicas o cuando se inicien negociaciones para llegar a un pacto. Excepcionalmente podr ampliarse el plazo mximo de resolucin y notificacin mediante motivacin clara de las circunstancias y una vez agotados todos los medios posibles, esta ampliacin no podr superar el plazo establecido para la tramitacin del procedimiento. El art. 43 LRJPAC prev como regla general que el silencio administrativo sea positivo para el interesado, salvo que una norma con rango de ley o norma comunitaria seale lo contrario. Se exceptan de la regla general del silencio positivo el derecho de peticin, la revisin de los actos administrativos, los procedimientos iniciados de oficio y los procedimientos que pudieran derivar en concesiones de servicio o dominio pblico. Esta reforma de la ley ha SUPRIMIDO la certificacin de actos presuntos, que permita a la Administracin, una vez finalizados los plazos para resolver, dictar un acto administrativo expreso contrario a los efectos del silencio ya producido. Los efectos del silencio administrativo positivo son a todos los efectos los de un acto administrativo una vez finalizado el procedimiento. El silencio administrativo negativo slo permite a los interesados la interposicin del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente. En los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo mximo no exime a la Administracin de la obligacin legal de resolver. En el caso de procedimientos que pudieran derivar en el reconocimiento de derechos los interesados debern entender desestimadas sus peticiones. Si son procedimiento en que se ejercita la potestad sancionadora, se producir la caducidad y el archivo de las actuaciones. Si una ley o norma comunitaria no dice otra cosa, los plazos que se sealen por das se referirn a das hbiles, excluyndose domingos y festivos.

4. Actos administrativos y potestad discrecional. Actos reglados y actos discrecionales.

Los actos discrecionales, frente a los reglados, son aquellos dictados en materias discrecionales o en ejercicio de potestades igualmente discrecionales. No existen ni competencias ni potestades absolutamente discrecionales, ni stas pueden invocarse para impedir el enjuiciamiento de fondo de los actos administrativos. La Ley jurisdiccional seala que la potestad discrecional, como opuesta a la potestad reglada, permite un cierto margen de eleccin a la Administracin. La legislacin misma confirma en ocasiones esa potestad discrecional cuando la norma dispone que la Administracin podr llevar a cabo determinada actividad (en lugar del deber del acto reglado y expreso) y cuando le abre la posibilidad de optar entre diversas soluciones en funcin de criterios de oportunidad. El Tribunal Supremo ha definido la potestad discrecional como la capacidad de opcin, sin posibilidad de control jurisdiccional, entre varias soluciones, todas ellas igualmente vlidas por permitidas por la Ley. Se seala adems que la libertad de apreciacin no es absoluta, sino que exige un proceso de razonamiento y que la discrecionalidad no equivale a arbitrariedad.

3 El debate sobre los actos discrecionales debe plantearse en la determinacin de cundo estamos realmente en presencia de actos discrecionales, qu elementos dentro de stos son reglados y cules no, y en el anlisis de las tcnicas de control judicial. El concepto de discrecionalidad debe separarse de conceptos cercanos como los conceptos jurdicos indeterminados (justiprecio expropiatorio) que permiten un margen de apreciacin, pero no de discrecionalidad. La discrecionalidad es esencialmente una libertad de eleccin entre alternativas justas y basada en criterios extrajurdicos remitidos al juicio subjetivo de la Administracin. El juez no puede fiscalizar una decisin discrecional siempre que se haya producido dentro de la remisin legal a la apreciacin administrativa. El Tribunal Supremo advierte sobre la imprudencia de que la Administracin sea sustituida totalmente por los tribunales en la valoracin de las circunstancias que motivan la aplicacin de la potestad discrecional. El TS invoca como especialmente operativos para el control de la discrecionalidad los de proporcionalidad (en especial, en materia sancionadora) y la buena fe. El control de la proporcionalidad, racionalidad o razonabilidad de la actuacin discrecional slo es posible si dicho criterio se explicita y justifica razonadamente. De ah la gran importancia que la motivacin de las decisiones administrativas discrecionales posee en orden a su control judicial. As, el art. 54.1.f) de la LRJPAC seala que los actos que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales sern motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho. Existe una polmica doctrinal en torno al control judicial de la discrecionalidad administrativa. La divisin se centra en el alcance que puede tener la intervencin de los Tribunales en la elaboracin de los actos administrativos en la divisin de poderes. Para unos la Justicia podra alterar con su intervencin la divisin de poderes, para otros la Justicia (como representante del Estado de Derecho) debe llegar en sus decisiones tan lejos como se permita. La discrecionalidad gana camino en la Administracin con la huida de los Entes pblicos al derecho privado o mediante leyes singulares que encubren actos administrativos, adems de potenciar los sistemas de libre decisin (conciertos, adjudicaciones restringidas, puestos de libre designacin).

5. Los elementos del acto administrativo

La doctrina espaola, siguiendo a la italiana, clasifica los elementos del acto administrativo en subjetivos, objetivos y formales, y asimismo en esenciales (sujeto, objeto, voluntad, causa, contenido y forma) y accidentales (trmino, condicin y modo). Los actos administrativos unilaterales estn ms cerca de los actos judiciales que de los privados y adquieren especial relevancia elementos como la causa y el fin. Otras diferencias entre actos administrativos y actos privados es la tipicidad de los actos administrativos que les impide modalizar en exceso los efectos mediante los elementos accidentales (condicin, trmino o modo) y la gran importancia que para los actos administrativos adquieren los elementos formales, con la exigencia de la escritura y la necesidad de la notificacin para que el acto adquiera eficacia, cuando en los actos privados rige la libertad de forma.

6. El titular y la competencia
El sujeto del que emana el acto administrativo es siempre una Administracin Pblica que acta a travs de una persona fsica, titular de un rgano. Esto supone que se estudien en primer lugar los requisitos y condiciones que deben concurrir en este titular. La regularidad de la investidura del titular del rgano es la primera cuestin, puede que no sea vlida debido a que haya sido cesado, que su puesto haya sido usurpado u otras circunstancias. La actuacin regular del titular del rgano implica su imparcialidad, entendida como ausencia de circunstancias que puedan provocar la parcialidad de la autoridad y que se concreta en las llamadas causas de abstencin y recusacin referidas en los arts. 28 y 29 de la LRJPAC. stas son el inters personal en el asunto, el parentesco con cualquiera de los interesados, amistad ntima, enemistad manifiesta, haber sido testigo o perito en el procedimiento o tener o haber tenido relacin de servicio con persona fsica o jurdica que sea

4 parte en el asunto. Si en alguna autoridad o servidor de las AAPP concurre en alguna de esas circunstancias deber abstenerse de intervenir, incurriendo en responsabilidad en caso contrario. Los interesados podrn recusar a una autoridad o funcionario en cualquier momento del proceso, debiendo decidir el inmediatos superior. El art. 28.3 seala que la actuacin de autoridades y personal al servicio de las AAPP en los que concurran causas de abstencin no implicar necesariamente la invalidez de los actos en que hayan intervenido. Un tercer elemento es la capacidad de obrar del titular del rgano y la ausencia de vicios en el consentimiento. Ambas circunstancias se valoran de forma diferente en el Derecho administrativo, ya que la incapacidad del funcionario (por ejemplo, enajenacin mental) o la existencia de vicios en su voluntad (violencia) no afectara decisivamente a la validez del acto, si ste se produce objetivamente de acuerdo con el ordenamiento jurdico. Es la competencia el elemento fundamental. Se define como la aptitud que se confiere a un rgano de la Administracin para emanar determinados actos jurdicos en nombre de sta. La extensin de las competencias se mide en funcin de la materia, del territorio y de la jerarqua (las materias ms importantes a los grados superiores y las de menor importancia a los inferiores). Las competencias se establecen de forma impersonal, pueden ser modificadas en todo momento y son irrenunciables, salvo delegacin o avocacin (art. 12.1 LRJPAC). La falta de competencia determina el consiguiente vicio de incompetencia que es susceptible de originar dos tipos de invalidez: nulidad de pleno derecho o anulabilidad, segn su mayor o menor gravedad. Son nulos de pleno derecho los actos dictados por rgano incompetente por razn de la materia o del territorio. En cambio, la falta de competencia jerrquica es una incompetencia relativa porque es susceptible de convalidacin por el superior jerrquico (art. 67.3 LRJPAC).

7. Los elementos formales: procedimiento, declaracin y motivacin

Son elementos formales de los actos administrativos el procedimiento, la forma de declaracin y la motivacin cuando es legalmente exigible. El procedimiento es el conjunto de actuaciones preparatorias y conducentes al acto o resolucin que busca asegurar el acierto y la eficacia de la Adm., adems de garantizar los derechos de los particulares. La esencialidad del procedimiento viene definido por los arts. 53 (los actos administrativos se producirn por el rgano competente mediante el procedimiento que estuviese establecido") y 62 LRJPAC (que seala la nulidad de los actos que se dictasen prescindiendo total y absolutamente del procedimiento establecido). La regla general sobre la forma de declaracin de los actos administrativos es la exigencia de forma escrita, igual que los judiciales. Esto es debido a que: deben documentarse, notificarse o publicarse, a que son creadores de derechos y deberes, dotados de fuerza ejecutoria, lo que exige una constancia y prueba indubitada, y porque hay que dejar constancia fidedigna de las voluntades exteriorizadas que han participado del procedimiento. El art. 55 LRJPAC seala que los actos administrativos se producirn por escrito a menos que su naturaleza exija o permita otra forma ms adecuada de constancia. En caso de ejercerse la competencia verbalmente, la constancia escrita se efectuar y firmar por el titular del rgano inferior que la reciba oralmente, expresando en la comunicacin la autoridad de la que procede. Si deben dictarse una serie de actos de la misma naturaleza (nombramientos, concesiones, licencias), stos podrn refundirse en un solo acto. El contenido de la declaracin en que los actos consisten, y que se deber plasmar en los escritos que los documentan, puede ser diverso pero siempre deber recoger datos que permitan la identificacin del acto mismo, como la autoridad que lo dicta, mandato o resolucin y la fecha, as como la motivacin en los casos en que es preceptiva. Adems, debern expresarse otros extremos cuando vengan exigidos por disposiciones concretas. Los actos deben ir precedidos de una denominacin especfica segn la autoridad que los dicta (Real Decreto, Orden, Acuerdo, Resolucin) y debern ser motivados y contener los recursos que

5 contra los mismos procedan, rgano administrativo o judicial ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos. La motivacin es una exigencia relativamente moderna. La LRJPAC ha ampliado notablemente la nmina de los actos necesitados de motivacin: 1) los actos que limiten intereses legtimos o derechos subjetivos; 2) los actos que resuelvan procedimientos de revisin de oficio, recursos administrativos, reclamaciones previas a la va judicial y procedimientos de arbitraje; 3) los actos que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de rganos consultivos; 4) los acuerdos de suspensin de actos; 5) los que deban serlo en virtud de disposicin legal o reglamentaria expresa; 6) los actos que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales; y 7) los acuerdos de tramitacin de urgencia o de ampliacin de plazos. La Ley determina que la motivacin sea sucinta, aunque esto no implica que sea un formulismo o que sea insuficiente. La motivacin ha de ser suficiente para dar razn plena del proceso lgico y jurdico del acto en cuestin.

8. La eficacia de los actos administrativos. La irretroactividad

Por eficacia de los actos administrativos se entiende la produccin de los efectos propios de cada uno, definiendo derechos y creando obligaciones. De forma ms limitada, la eficacia suele referirse al tiempo o momento a partir del cual el acto administrativo produce efectos. El art. 57.1 LRJPAC seala que los actos de las AAPP se presumirn vlidos y producirn efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa. Los actos administrativos producen efectos desde la fecha en que se dictan. No obstante este principio tiene dos rdenes de excepciones: - La demora en la eficacia o retraso en la produccin de sus efectos propios puede producirse porque as lo exija la naturaleza del acto, porque el contenido lo diga o porque la eficacia que supeditada a la notificacin, publicacin o aprobacin superior. - La irretroactividad es la regla general para los actos de gravamen o limitativos de derechos (desfavorables o sancionadores para los interesados). Para los actos favorables o ampliativos y para los actos anulados es posible la eficacia retroactiva, siempre que los supuestos de hecho existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y sta no lesione derechos o intereses legtimos de otras personas. La irretroactividad cae como consecuencia de sentencias judiciales, correccin de errores y otras circunstancias.

9. Publicacin y notificacin
La comunicacin a los interesados de los actos administrativos se acta por medio de la notificacin (comunicacin singular) o de la publicacin (se dirige a un colectivo de personas o singulares pero en paradero desconocido). La notificacin es la tcnica ms solemne y formalizada porque incluye la actuacin mediante la cual ciertos funcionarios atestiguan haber entregado a una persona la copia escrita de un acto. La notificacin y la publicacin son una condicin de la eficacia de los actos administrativos (art. 57.2 LRJPAC). La notificacin no es nicamente la comunicacin a los interesados de actos o resoluciones, sino tambin una tcnica de comunicacin de los actos de trmite, dentro del procedimiento. La LRJPAC impone el deber de notificar a los interesados las resoluciones o actos administrativos que afecten a sus intereses, para regular hasta 4 modalidades de notificacin: notificacin personal, notificacin por edictos, publicacin y publicacin-notificacin. Toda notificacin deber ser cursada en el plazo de 10 das a partir de la fecha en que el acto sea dictado y deber contener el texto ntegro de la resolucin, con indicacin de si es definitivo en va administrativa y la expresin de los recursos que procedan (rgano y plazo para interponerlos). La superacin del plazo no determina la nulidad de la notificacin. Si a la notificacin le faltan algunos de estos extremos estaremos ante una notificacin defectuosa, por lo que el acto carece de eficacia. Las notificaciones defectuosas son convalidables y surtirn efecto a partir del conocimiento del contenido por parte del interesado. Si no hay subsanacin o el interesado no se da por notificado, el acto no adquiere firmeza.

6 La notificacin personal se practicar por cualquier medio que permita tener constancia de la recepcin por el interesado o su representante, as como de la fecha, identidad y contenido del acto notificado. Al practicarse en el domicilio del interesado, podr hacerse cargo de la misma cualquier persona que se encuentre all y haga constar su identidad. Si nadie puede hacerse cargo, se volver una sola vez en los 3 das siguientes a diferente hora. Si el interesado o su representante rechazan la notificacin, se har constar en el expediente y se tendr por realizado el trmite. Una tcnica que se ha impuesto ha sido la del correo certificado, lo que hace de los funcionarios de correos los acreditadores de la recepcin de la notificacin. Ante las dificultades que encuentra la Administracin, la Ley ha arbitrado un sistema subsidiario, la notificacin por anuncios (art. 59.4 LRJPAC) se produce cuando los interesados son desconocidos, se ignora el lugar de la notificacin o no se hubiera podido practicar. La notificacin se har por medio de anuncios en el tabln de edictos del Ayuntamiento en su ltimo domicilio, en el BOE, en el BO de la Comunidad Autnoma o provincial, segn la Administracin de la que proceda el acto a notificar. En caso de que el ltimo domicilio fuera un pas extranjero, se publicar la notificacin en el tabln de anuncios del consulado o embajada correspondiente. La publicacin de la resolucin consiste en insertarla, con los mismos elementos que la notificacin personal, en el diario oficial de la Administracin que haya dictado el acto. Se admite la publicacin cuando as lo establezcan las normas reguladoras de cada procedimiento o cuando lo aconsejen razones de inters pblico. Tambin se realizar la publicacin cuando el acto tenga por destinatario una pluralidad indeterminada de personas o cuando la Administracin estime que la notificacin efectuada a un solo interesado es insuficiente para garantizar la notificacin a todos y cuando se trate de actos integrantes de un procedimiento selectivo o de concurrencia competitiva de cualquier tipo. La escasa fiabilidad de la notificacin por anuncios o mediante publicacin lleva a establecer una cautela, que se convierte en una 4 modalidad de notificacin, la publicacinnotificacin, que consiste en publicar en el diario oficial que corresponda una somera indicacin del acto para que despus el interesado comparezca en el plazo y lugar que se le seale para enterarse de su contenido ntegro y dejar constancia de tal conocimiento. Esta frmula puede emplearse cuando se aprecie que la publicacin o la notificacin por anuncios lesiona derechos o intereses legtimos (art. 61 LRJPAC).