Gestin y evaluacin participativa de polticas pblicas: el caso de los presupuestos participativos1

Luciano Barbosa de Lima2

Resumen
Este trabajo tiene por objetivo tratar del tema de la evolucin de la gestin en el mbito de la administracin pblica para el desarrollo de la prctica de la democracia participativa, tomando como ejemplo el caso del presupuesto participativo, su comienzo en Porto Alegre (Brasil) y los modelos empleados en Europa adaptados a las diferentes realidades. Por fin se discute el tema de la evaluacin participativa, sus evoluciones desde el modelo tradicional de evaluacin y potencialidades para la mejora de la calidad en la administracin pblica. Para esto se realiza una breve recopilacin sobre la gestin participativa, llevndonos a percibir que los procesos administrativos pasaran por una adaptacin natural en las diferentes realidades, as como tambin su interpretacin puede ser diferente. Si la gestin participativa es algo relativamente reciente en trminos tericos, su aplicacin y estudio emprico en la administracin pblica es escaso, en gran parte debido a la falta de apoyo poltico y limitaciones de recursos econmicos y humanos (conocimiento). Entender su importancia y los procesos previstos son fundamentales para emplear cambios en la administracin pblica y tornarla ms eficiente y adaptada al ciudadano. Palabras clave: Gestin pblica. Participacin pblica. Evaluacin de polticas pblicas. Presupuesto participativo. Gestin participativa. Evaluacin participativa
Trabajo presentado para el curso La calidad de los servicios en las administraciones pblicas y su relacin con la evaluacin de laspolticas pblicas, ministrado por la profesora Dra. Susana Corzo Fernndez, en mbito del Programa de Doctorado en Economa, Gestin y Control de Entidades y Polticas Pblicas de la Universidad de Granada. 02 de junio de 2008. 2 Luciano Barbosa de Lima. Doctorando en Economa, Gestin y Control de Entidades y Polticas Pblicas por la Universidad de Granada (Espaa), Master (maestra) en Cooperacin Internacional y Gestin de Proyectos de Desarrollo por la Universidad de Mlaga (Espaa), Licenciado en Relaciones Internacionales por el UniCEUB. Contacto: luciano. balima@gmail.com.
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1 Histrico de la gestin participativa

Dentro de la evolucin de las teoras de la administracin, la gestin participativa empieza a tener su origen en los movimientos de las relaciones humanas3 difundidas por Elton Mayo4 en la dcada de 1920 y 1930, un ambiente donde se da hincapi al factor humano en las organizaciones y la racionalidad de la gestin. En las dcadas de 1960 y 1970 surgen movimientos polticos y sociales de trabajadores y organizaciones sindicales reivindicando modalidades ms democrticas de gestin, introduciendo formas de cogestin y autogestin. En la dcada de 1980 se experimentan varias propuestas de estructuras y procesos de participacin, modificando principios y mtodos de gestin empresarial, entre ellos propuestas de gestin participativa de Lise Demailly. Estos cambios de la gestin se deben esencialmente a la importancia que se viene dando a los individuos (su racionalidad, autonoma y estrategias) en las teoras de la administracin y del anlisis organizacional, y los nuevos actores organizacionales, sus juegos y dinmicas. Tambin se debe a la influencia de los modelos japoneses de gestin y el concepto de desarrollo organizacional y crculos de calidad como forma de asociar los trabajadores a la resolucin de problemas, la toma de decisiones y comprometimiento en su ejecucin.

2 Gestin participativa en las administraciones pblicas y la Democracia participativa

Las nuevas demandas de la sociedad actual han forzado el estado a modernizarse y desarrollar nuevos modelos de gestin que posibiliten un mejor trato de los bienes pblicos y sus intereses. Estos modelos de gestin han sido influenciados por los nuevos paradigmas y enfoques de la administracin como la planificacin estratgica (Porter); la calidad total (Deming, Duran, Crosby); la reingeniera (Hammer, Champy, Manganelli); la innovacin de procesos

Traduccin del trmino The human relations movement en: MAYO, Elton. The human relations movement. Disponible en: <http://www.library.hbs.edu/hc/hawthorne/intro. html#i>. 4 MAYO, Elton. The social problems of an industrialised civilization. [S.l.: s.n.], 1933.
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(Davenport), las organizaciones de aprendizaje (Senge), y la reinvencin del gobierno (Gaebler y Osborne), entre otros5, lo que llev a la incorporacin de trminos como cliente, calidad, valor, incentivos y flexibilidad a la gestin pblica, movimiento conocido tambin como neoinstitucionalismo. Actualmente un modelo de gestin participativa de la administracin pblica es el concepto conocido como Democracia Participativa, mecanismo por el cual la sociedad civil y los actores locales en general no limitan su accin democrtica solamente al voto, sino que participan de los procesos de decisin en el mbito de la administracin pblica.

3 El caso del Presupuesto participativo: su nacimiento y evolucin en Brasil

Un buen ejemplo de Democracia Participativa es el Presupuesto Participativo, el cual consiste en un proceso de deliberacin democrtica y toma de decisin en el cual los residentes de una ciudad deciden como alocar parte del presupuesto pblico a travs de una serie de asambleas y encuentros a nivel local6, o en otras palabras, prctica por el cual la poblacin local se involucra en el proceso de decisin del uso de parte de los recursos financieros pblicos. Muchos analistas comentan el nacimiento de prcticas de presupuesto participativo en la dcada de 1970 en el Ayuntamiento de Lages (estado de Santa Catarina), cuando un alcalde buscaba discutir la utilizacin del presupuesto con la poblacin. En la dcada de 1980 Brasil pas por una fase que estudiosos llaman de participacionista, perodo en que se valoraba el aspecto participativo en la administracin pblica, y gan fuerza en el perodo dictatorial brasileo. La primera experiencia del modelo conocido actualmente como Presupuesto Participativo ocurri en 1989 en Porto Alegre (estado de Rio Grande do Sul) en la gestin del Partido de los Trabajadores (PT) y surgi como resultado de la presin de movimientos populares en participar de decisiones gubernamentales. La
RAMREZ GUERRA, Carlos Hernn. Gestin participativa y modernizacin de la gestin pblica. Santiago de Chile: [s.n.], 2000. p. 79. 6 PARTICIPATORY BUDGETING. Home page. Porto Alegre, 2006. Disponible en: <www. participatorybudgeting.org/>. Traduccin propia.
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diferencia de esta prctica con las anteriores fue que cada ciudadano poda votar sobre cuales tipos de necesidades el gobierno local debera atender en Plenarias Regionales, atribuyendo mayor peso de voto a aquellas regiones que tenan ms carencias de servicios pblicos, entre otros criterios. Algunas otras iniciativas innovadoras fueron implementadas, entre ellas el Presupuesto Participativo Digital (votacin electrnica por Internet) del Ayuntamiento de Belo Horizonte (estado de Minas Gerais) y el Presupuesto participativo dirigido a nios (as) y adolescentes llevado a cabo por los Ayuntamientos de Fortaleza (estado de Cear) y el Ayuntamiento de So Paulo (estado de So Paulo). Entre 1997 y 2000, cerca de 140 municipios brasileos iniciaron un proceso de participacin con el objetivo de implementar la iniciativa de Presupuesto Participativo.7 Reconocida por el Banco Mundial, UN-Habitat (Conferencia de Estambul de 1996) y varios estudiosos internacionales como Prctica bien sucedida de Gestin Local, esta iniciativa viene siendo diseminada por el mundo, revelando diversas metodologas adaptadas a las diferentes realidades, siendo el modelo de Porto Alegre estructurado por delegados componentes de un Consejo que negocia directamente con los representantes pblicos locales la viabilidad de implementacin y ejecucin de los proyectos y decisiones aprobadas en asamblea.

4 El presupuesto participativo en Europa

Con la diversidad de casos y la dificultad de presentar un panorama global, basado en una serie de criterios, el grupo de investigacin sobre el presupuesto participativo en Europa8 cre un mapa con 6 modelos diferenciables de los casos en este continente: Porto Alegre adoptado para Europa; Participacin de intereses organizados; Fondos comunitarios a nivel local y de ciudad; Mesa de negociacin
TEIXEIRA, Ana Claudia et al. Oramento participativo: democratizao da gesto pblica e controle social: as experincias de participao popular na aplicao do dinheiro pblico municipal. Rio de Janeiro: FASE, 2004. 8 The research Participatory Budgets in Europe has been conducted by the Centre Marc Bloch in Berlin, in cooperation with the Humboldt-University in Berlin and with funds from the Hans-Bckler-Foundation and from the CNRS (France).
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Pblico/Privado; Participacin de proximidad; y Asesoramiento en finanzas pblicas, como se presenta en el grafico siguiente: Grfico 1: Presupuesto participativo en Europa: tipologa de procedimientos

Fuente: SINTOMER, Yves; HERZBERG, Carsten; RCKE, Anja. From Porto Alegre to Europe: potentials and limitations of participatory budgeting. Disponible en: <http://www. buergerhaushalt-europa.de/documents/From_Porto_Alegre8.pdf>. p. 6.

En algunos casos el modelo procedimental de Porto Alegre ha sido transformado para adaptarse a otras necesidades. En el modelo Porto Alegre adoptado para Europa (Porto Alegre adapted for Europe) se ha traslado el modelo de Porto Alegre en el que el individuo participa en el proceso decisorio y se discuten concretamente inversiones y proyectos, pudiendo ser observado en el caso de la ciudad de Crdoba implementado en 2001; mientras que en el modelo Participacin de intereses organizados (participation of organised interests), son las federaciones y grupos organizados los principales actores, basado en la lgica neo-corporativista, y tiene en pauta de discusin las lneas polticas a ser seguidos. En ambos procesos se permiten llegar a sugerencias concretas para la resolucin de problemas y la clarificacin de cuestiones sustanciales.

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Los modelos de Fondos comunitarios a nivel local y de ciudad (Community funds on local and city level) y la Mesa de negociacin Pblico/Privado (Public/Private negotiation table) son casos marginados en Europa, presentes en Gran Bretaa y Leste Europeo. Se caracterizan por un espacio donde los recursos son relativamente independientes del presupuesto pblico local y en el cual el ente pblico no tiene la ltima palabra de decisin pero es uno de los actores que aporta recursos financieros, acercndose estos modelos a un fondo de inversiones y presentando distincin cuanto al poder de participacin de los actores. El modelo de Participacin de proximidad (Proximity participation) est ms presente en Francia y se basa en que los participantes no votan o definen prioridades de proyectos, pero son como oyentes selectos, teniendo pequea influencia en el proceso decisorio; y el modelo de Asesoramiento en finanzas pblicas (consultation on public finances), que aparece ms en Alemania, funciona a partir de una invitacin del alcalde a los residentes para debatir propuestas. En estos dos casos la proximidad es limitada y se resumen a consultora, ms cercanas a las estratgicas de la Nueva Gestin Pblica que las propuestas de Porto Alegre.

5 La evaluacin participativa
La metodologa de evaluacin participativa ha empezado con los trabajos de Michael Quinn Patton y David Korten, proponiendo el ejercicio de la evaluacin como siendo una experiencia de aprendizaje organizacional, buscando que los agentes analicen y aprendan de sus propios programas.9

En este mbito identificamos que las principales funciones de seguimiento y evaluacin de programas/proyectos son la auditoria para prestacin de cuentas y el desarrollo de lecciones aprendidas o aprendizaje organizacional.

AUBEL, Judi. Manual de evaluacin participativa del programa: involucrando a los participantes del programa en el proceso de evaluacin. 2. ed. [S.l]: Catholic Relief Services; Child Survival Technical Support, feb. 2000.

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Grfico 2: Funciones de seguimiento y evaluacin de programas

Fuente: AUBEL, Judi. Manual de evaluacin participativa del programa: involucrando a los participantes del programa en el proceso de evaluacin. 2. ed. [S.l]: Catholic Relief Services; Child Survival Technical Support, feb. 2000. p. 10.

Diversos autores interpretan la evolucin que han pasado las evaluaciones en cuatro generaciones10: 1) evaluaciones ejecutadas desde la perspectiva del donante para justificar sus gastos; 2) evaluaciones centradas en los objetivos, intervenciones con metas prefijadas; 3) no descartando las evoluciones anteriores, la tercera generacin de evaluaciones pone nfasis en las interpretaciones y conclusiones de los propios evaluadores; 4) la cuarta generacin significa una ruptura con las anteriores y fomenta la participacin de los propios beneficiarios en las valoraciones y evaluador para a ser un animador y relator de las discusiones. Esta evolucin puede ser descrita como la tabla 1, en la cual podemos identificar algunas de las principales diferencias entre el seguimiento y la evaluacin convencionales del seguimiento y la evaluacin participativa y comparar su progreso cuanto a objetivos, tratamiento e instrumentos:

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ESPAA. Metodologa de evaluacin de la cooperacin espaola. 3. ed. Madrid: Ministerio de Asuntos Exteriores, Secretara de Estado para la Cooperacin Internacional y para Iberoamrica, Oficina de Planificacin y Evaluacin, 2001. p. 90-91.

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Tabla 1: Principios que distinguen al seguimiento y la evaluacin convencionales del seguimiento y la evaluacin participativos Seguimiento y evaluacin convencionales Seguimiento y evaluacin participativos

Tienen por objetivo establecer un crite- Constituyen un proceso de aprendizaje rio acerca del programa a los efectos de individual y colectivo y de fomento de la la responsabilidad y no de la potenciacicapacidad mediante el cual las personas n de los interesados en el programa. cobran mayor conciencia de sus puntos fuertes Tratan de lograr la objetividad cient- y dbiles, sus realidades sociales ms amplias y fica de los hallazgos del seguimiento y sus nociones y apreciacin de las consecuencias la evaluacin, distanciando de ese modo del cumplimiento del programa. Este proceso a los evaluadores externos de los interede aprendizaje crea condiciones que propician sados. el cambio y la accin. Tienden a hacer hincapi en las necesidades de informacin de los proveedo- Hacen hincapi en diversos niveles de res de fondos para los programas y los participacin (de bajo a alto) de diferentes encargados de formular polticas y no en tipos de interesados en el inicio del seguilas de los ejecutores de los programas ni miento y la evaluacin, la definicin de sus las personas afectadas por el programa. parmetros y su realizacin. Se centran en la medicin del xito Constituyen un proceso social de negoalcanzado atendiendo a indicadores ciacin entre las diferentes necesidades, determinados previamente. expectativas y cosmovisiones de las personas. Son un proceso en extremo poltico en el que se abordan cuestiones relativas a la equidad, la autoridad y la transformacin social. Consisten en un proceso flexible en constante evolucin y adaptacin a las circunstancias y necesidades concretas del programa.
Fuente: ESTRELLA, Marisol; GAVENTA, John. Who counts reality? Participatory monitoring and evaluation: a literature review. IDS Working Paper, n. 70, 1997 apud UNFPA. Participacin de los Interesados en las actividades de seguimiento y evaluacin. [S.l]: Conjunto de Herramientas de Planificacin, Seguimiento y Evaluacin del Administrador de Programas, Divisin de Servicios de Supervisin, ago. 2004. Herramienta n. 4.

En la tabla 2 hacemos nuevamente una comparacin entre la evaluacin convencional o tambin llamado Plan Riguroso y la participativa o Proceso de Aprendizaje, en este caso con base en las diferencias de propsito de la evaluacin y la recoleccin de informacin:

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Tabla 2: Procedimientos para la evaluacin de programas

Plan Riguroso Proceso de Aprendizaje Medir el progreso del Medir los plan de trabajo logros cuantitativos Desarrollar lecciones aprendidas Recoleccin Nmero de variables Anlisis holstico de informacin limitado a las metas del y ms amplio plan Dimensiones y preguntas adicionales Mtodos de recoleccin Cuantitativo Cuantitativo de informacin Anlisis objetivo y cualitativo Juicio subjetivo Responsabilidad Evaluadores externos Participantes de recoleccin y/o gerentes del programa (gerentes y de informacin ejecutores) Fuente: AUBEL, Judi. Manual de evaluacin participativa del programa: involucrando a los participantes del programa en el proceso de evaluacin. 2. ed. [S.l]: Catholic Relief Services; Child Survival Technical Support, feb. 2000. p. 13. Propsito

En el procedimiento participativo a nivel organizacin, el coordinador de la evaluacin trabaja con los participantes del programa en todas las etapas de su trabajo, siendo los participantes estos los responsables de los resultados del programa.11 En un nivel de proyectos de desarrollo podran participar varios interesados, como la comunidad cuya situacin el programa pretende cambiar, el personal sobre el terreno del proyecto que realiza las actividades, los administradores de programas que supervisan la implementacin del programa, los proveedores de fondos y otros encargados de tomar decisiones que deciden la lnea de accin en relacin con el programa, y los partidarios y los detractores del programa, as como otros interesados que influyen en el entorno del programa.12 La participacin es muy importante para la mejora de la
ESPAA. Metodologa de evaluacin de la cooperacin espaola. 3. ed. Madrid: Ministerio de Asuntos Exteriores, Secretara de Estado para la Cooperacin Internacional y para Iberoamrica, Oficina de Planificacin y Evaluacin, 2001. p. 90-91. 12 Davies, C. T., 1998 apud UNFPA. Participacin de los Interesados en las actividades de seguimiento y evaluacin. [S.l]: Conjunto de Herramientas de Planificacin, Seguimiento y Evaluacin del Administrador de Programas, Divisin de Servicios de Supervisin, ago. 2004. Herramienta n. 4.
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calidad, teniendo en cuenta que la informacin estara compartida para una gama ms amplia de actores y las polticas empleadas podran estar en ms cercanas y aceptadas por aquellos que, al final de la actividad, seran los evaluadores-beneficiarios.

6 La evaluacin participativa dentro del ciclo de proyecto

Dentro del Ciclo de Proyectos y teniendo en cuenta sus nuevos propsitos, podramos conectar la Evaluacin Participativa no slo a la etapa de Evaluacin y Auditoria como el caso convencional, sino que tambin y sustancialmente a la de implementacin, momento en el cual se puede identificar los procesos y las lecciones aprendidas de estos procesos. Grfico 3: El Ciclo de Proyectos y la Evaluacin Participativa

Produccin propia, adaptado al Ciclo de Proyecto propuesto por la Comisin Europea en el documento Project Cycle Management Guidelines, 2004.

7 Etapas de la Evaluacin Participativa: planificacin y realizacin

Aubel13 sistematiza las fases de la planificacin y realizacin de la metodologa de la evaluacin participativa de la siguiente forma:
13 AUBEL, Judi. Manual de evaluacin participativa del programa: involucrando a los participantes del programa en el proceso de evaluacin. 2. ed. [S.l]: Catholic Relief Services; Child Survival Technical Support, feb. 2000.

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Fases de la Metodologa de Evaluacin Participativa Fase I: Reuniones de pre-planificacin o Paso 1: Definicin de metas y objetivos de la evaluacin o Paso 2: Identificacin de los miembros del equipo de evaluacin (participantes) o Paso 3: Planificacin de los aspectos logsticos y administrativos o Paso 4: Desarrollo del marco de trabajo visual del proyecto o Paso 5: Orientacin a los facilitadores del taller de planificacin de la evaluacin Fase II: Taller de planificacin de la evaluacin o Paso 6: Organizacin de los participantes en torno a un grupo de trabajo o Paso 7: Definicin de los aspectos de la evaluacin o Paso 8: Identificacin de fuentes y tcnicas de recoleccin de informacin o Paso 9: Desarrollo de instrumentos para la recoleccin de informacin o Paso 10: Conclusin de la elaboracin de la muestra de lugares para la recoleccin de informacin y de personas a encuestar Fase III: Trabajo de campo: Preparacin para el trabajo de campo, recoleccin de informacin y anlisis de datos o Paso 11: Preparacin de los equipos del trabajo de campo: Tcnicas de recoleccin de informacin y logstica o Paso 12: Realizacin de entrevistas y observaciones o Paso 13: Anlisis de la informacin recolectada o Paso 14: Resumen de los hallazgos del trabajo de campo Fase IV: Taller para la formulacin de lecciones aprendidas o Paso 15: Formulacin de lecciones aprendidas para cada pregunta de la evaluacin o Paso 16: Anlisis del proceso de evaluacin por parte del equipo Fase V: Resumen de los resultados de l a evaluacin o Paso 17: Resumen de los hallazgos y lecciones aprendidas de la evaluacin Fase VI: Desarrollo del plan de accin o Paso 18: Desarrollo de un plan de accin en base a los hallazgos de la evaluacin Fase VII: Finalizacin y distribucin del informe de la evaluacin o Paso 19: Redaccin del informe de evaluacin o Paso 20: Distribucin y discusin de los resultados de la evaluacin con personas que colaboran con el programa Estas etapas son construidas para ser un mero instrumento de planificacin de la implementacin de una evaluacin participativa, sin embargo su xito no est asegurado con el simple cumplimiento de estas fases, sino que tiene relacin con

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diversos otros factores polticos, sociales, econmicos e institucionales. Entre los ms importantes aspectos para una efectiva evaluacin es el apoyo organizacional de los directivos de la institucin (gobierno en el caso de polticas pblicas) para la formacin de un equipo coordinador de la evaluacin y la coordinacin de un facilitador que defina las tcnicas y estimule la participacin. Adems, es importante tomar en cuenta los principios propuestos por Aubel para este tipo de evaluacin: creatividad, responsabilidad, transparencia, consideracin de la administracin como un todo responsable de los efectos de ese todo, innovacin y la igualdad a travs del libre acceso a la informacin pblica, y formacin del ciudadano.
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8 Conclusiones
Teniendo en cuenta las crecientes demandas, complejidades y expectativas cuanto a las polticas pblicas, la gestin participativa y especficamente el presupuesto participativo y la evaluacin participativa pueden ser piezas importantes para la solucin de controversias, descentralizacin de competencias y de toma de decisiones, favoreciendo mejor implementacin de polticas que posibilitan el Establecimiento de las Prioridades, Concentracin de las Energas, Aumento de la Objetividad, Sistematizacin de los objetivos para el territorio, Colaboracin entre los sectores pblico y privado, Creacin de una cultura estratgica comn, Refuerzo del liderazgo de las autoridades territoriales, Identificacin ms clara del uso ms efectivo de los recursos y fondos pblicos, y as Facilidad para conseguir ms recursos pblicos y privados.15 Estos criterios podran ser causa y efecto de una participacin que promovera un incremento de la calidad del servicio pblico. Para ello es necesario que esta nueva gestin se constituya en un cambio organizacional respaldado por los directivos, con perspectiva de largo plazo y sistemas organizacionales reforzados por tcnicas que induzcan y
AUBEL, Judi. Manual de evaluacin participativa del programa: involucrando a los participantes del programa en el proceso de evaluacin. 2. ed. [S.l]: Catholic Relief Services; Child Survival Technical Support, feb. 2000. 15 Adaptacin del texto GARCA LIZANA, Antonio et al. Planificacin estratgica sostenible de redes territorial: teora y prctica. Mlaga: Universidad de Mlaga/Debates, 2005.
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maximicen las aportaciones del recurso humano a la mejora de productividad, al proceso de decisin y otras actividades necesarias para el desarrollo de las polticas.16 Adems, las tcnicas y metodologas pueden tener diferentes formas y modelos, adecuados a cada realidad y sus necesidades. Para eso es importante un anlisis minucioso del contexto al cual se trabaja para entender como se dirigen las cosas, de que forma y que modelo puede ser mejor aplicado.

Participatory management and evaluation of public policies: the case of the participatory budgeting Abstract
This paper aims to discuss the issue of the evolution of management in the field of public administration for the development of participatory democracy practices, taking as example the case of participatory budgeting, his beginning in Porto Alegre (Brazil) and the models used in Europe adapted to different realities. Finally it discusses the issue of participatory evaluation, its evolution from the traditional model of assessment and potential for quality improvement in public administration. For this, a brief compilation on participatory management has been done, leading us to perceive that the administrative process would go through a natural adaptation to the different realities, as well as your interpretation may be different. If participatory management is a relatively recent development in theoretical terms, its implementation and empirical study in public administration is scant, largely due to the lack of political support and limited financial and human resources. Understand its importance and fundamental processes are expected to promote changes in public administration and make it more efficient and adapted for citizens Keywords: Public management. Public participation. Policy evaluation. Participatory budgeting. Participatory management, Participatory evaluation.

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BELCHER, Johny, 1996, apud RAMREZ GUERRA, Carlos Hernn. Gestin participativa y modernizacin de la gestin pblica. Santiago de Chile: [s.n.], 2000.

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Referencias
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