Decreto de Necesidad y Urgencia - Jurisprudencia de La Corte Suprema de La Nacion

Ao del Bicentenario
Corte Suprema de Justicia de la Nacin

Secretara de Jurisprudencia
DECRETOS DE NECESIDAD Y URGENCIA
Agosto 2010
Corte Suprema de Justicia Decretos de necesidad y urgencia : Secretaria de Jurisprudencia. - 1a ed. - Buenos Aires : Corte Suprema de Justicia de la Nacin, 2010. 256 p. ; 24x16 cm. ISBN 978-987-1625-09-3 1. Corte Suprema de Justicia. Fallos. CDD 347.077
Fecha de catalogacin: 20/02/2009
I.S.B.N. 978-987-1625-09-3
Sumario
Pg. Panorama jurisprudencial anterior a la reforma constitucional de 1994 La Reforma Constitucional de 1994 Porcelli, luis a. C/ bANCO DE LA NACION ARGENTINA S/ COBRO DE PESOS (20/04/1989 - Fallos: 312:555) Creacin del signo monetario Austral - Decreto 1096/85. Peralta, Luis A. y otro c/Estado Nacional (Mrio. de Economia b.c.r.a. S/AMPARO) - (27/12/1990 - Fallos:313:1513) Facultades del Poder Ejecutivo Nacional - Plazo fijo - Control de constitucionalidad Interpretacin de la Constitucin Nacional. Video Club Dreams c/ Instituto Nacional de Cinematografia. (06/06/1995 - Fallos:318:1154) Crisis de la industria cinematogrfica - Impuesto a la venta o locacin de videogramas. Decretos de necesidad y urgencia 2736/91 y 949/92 - Extensin del hecho imponible Ratificacin legislativa - Principio de Legalidad Tributaria. Sallago, Alberto A. c/Astra CAPSA (10/10/1996 - Fallos:319:2267) Despido - Indemnizacin - Doctrina Cocchia. Manna, Miguel c/ Shell C.A.P.S.A. (27/11/2002 - Fallos: 323:3899) Despido - Accidente laboral. 5
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La Bellaca S.A.A.C. y M. c/ Estado Nacional - D. G. I. (27/12/1996 - Fallos:319:3400)

Impuesto a los Capitales - Incremento de la alcuota - Decreto de Necesidad y Urgencia - Violacin al principio de legalidad Levy, Horacio Alberto y otros c/ Estado Nacional (Mrio. de Economia y Superintendencia de Seguros de la Nacion) s/ juicio de conocimiento. (15-07-1997 - Fallos:320:1426) Empleo pblico - Asignaciones - Fondo de estmulo - Agente de Superintendencia de Seguros - Decreto 2.192/86 P.E.N. Ley 20.091. Rodriguez, Jorge en: Nieva, Alejandro y otros c/Poder Ejecutivo Nacional - (17/12/1997 - Fallos:320:2851) Privatizacin de aeropuertos - Medida cautelar - Control de constitucional - Per saltum 84
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114
IV
Corte Suprema de Justicia de la Nacin - Secretara de Jurisprudencia
Pg.
Spak de Kupchik, Luisa y otro c/ Banco Central y otro (17/03/1998 - Fallos:321:366) Gravamen sobre activos financieros - Decreto 560/89. Inconstitucionalidad Principio de legalidad. Ineficacia de ratificacin por ley posterior - Irretroactividad de leyes tributarias. Verrocchi, Ezio D. c/ Poder Ejecutivo Nacional - Administracion Nacional de Aduanas (19/08/1999 - Fallos:322:1726) Asignaciones familiares - Divisin de poderes - Intervencin del Congreso. Guida, Liliana c/Poder Ejecutivo Nacional (02/06/2000 - Fallos:323:1566) Empleo pblico - Reduccin de haberes -Ratificacin legislativa - Limitaciones constitucionales al poder estatal - Prerrogativas - Confiscatoriedad de la quita Intangibilidad - Garanta de igualdad. Risolia de Ocampo, Maria Jose c/Rojas, Julio Cesar y otros s/ Ejecucion de sentencia (02/08/2000 - Fallos:323:1934) Transporte pblico de pasajeros- Accidentes de trnsito- Seguro- Daos y perjuiciosDecreto 260/97- Empresas de transporte y aseguradoras - Emergencia- Obligaciones de dar sumas de dinero - Plazo para el pago.
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Berkley International A.R.T. S. A. c/Ministerio de Economia y Obras y Servicios Publicos (21/11/2000 - Fallos:323:3770)
Aseguradora de Riesgos del Trabajo - Recaudacin previsional - Tasa retributiva de servicios - A.F.I.P- Recaudacin de recursos de la Seguridad Social vinculados a las A.R.T- Decreto 863/1998. casime, carlos a. c/ estado nacional (20/02/2001 - Fallos:324:333) Decreto 1285/99 - Pesca - Aprovechamiento de recursos. bco. ciudad (28/12/2001 - Fallos: 324:4520) - bco. galicia y bueNos aires (01/02/2002 - Fallos:325:28) - galli (05/04/2005 - Fallos:328:690) - massa (27/12/2006 - Fallos:329:5913) Emergencia Econmica - Pesificacin. Tobar Leonidas c/E.N. M Defensa - Contaduria General del Ejercito Ley 25.453 s/ amparo- Ley 16.986 (22/08/2002 - Fallos:325:2059) Reduccin de las Remuneraciones - Sueldos - Haberes Jubilatorios - Emergencia. Zofracor S.A c/ Estado Nacional (20/09/02 - Fallos:322:3122) Accin de amparo - Zonas Francas - Ley de Presupuesto - Ratificacin legislativa Control de constitucionalidad. Mller, Miguel Angel c/Poder Ejecutivo NacionaL - Contaduria General -Ejercito Argentino - Dto.430/00 s/amparo ley 16.986 - (10/04/2003 Fallos:326:1138) Empleados Pblicos - Reduccin salarial- Decreto 430/2000. 220 228
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INDICE GENERAL
Pg.
Provincia de San Luis c/Estado Nacional (05/03/2003 - Fallos:326:417) Depsitos bancarios en moneda extranjera - Delegacin legislativa - Decretos de necesidad y urgencia - Conflicto de legalidad. Cooperativa del Trabajo Fast Limitada c/Poder Ejecutivo Nacional (01/09/2003 - Fallos: 326:3180) Seguridad Privada - Prestacin de servicio - Obligacin de constituir sociedades comerciales. Leguizamon Romero, Abel y otra c/I.N.S.S.J. y P. s/ordinario (07/12/2004 - Fallos:327:5559) Poder ejecutivo - Facultad legislativa - Nulidad - I.N.S.S.J.P. - Control de deudas y crditos - Decreto 925/96. San Luis, Provincia de c/Estado Nacional s/amparo (02/02/2010) Reservas del BCRA - Pago de deuda pblica. Consumidores Argentinos c/ EN- PEN- Dto. 558/02-SS- ley 20.091 s/ amparo ley 16.986 (19/05/2010) Entidades de Seguro y Control - Decreto 558/02 - Modificaciones a la ley 20.091. gonzalez, martin nicolas c/ polimat s.a. y otro (19/05/2010) Asignacin no remunerativa - Salario - Trabajadores del sector privado. Asociacion por los derechos civiles (adc) c/ estado nacional - ley 26.122 s/sumario ley 16.986 (03/01/2010) Decretos de necesidad y urgencia - Reglamentacin - Ley 26.122 - Planteo de inconstitucionalidad - Falta de legitimacin.
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379 383
389 408
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Apndice legislativo Algunos Proyectos de Ley para el Control de los Decretos de Necesidad y Urgencia.
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SITIO WEB DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACIN http://www.csjn.gov.ar/ http://www.cij.csjn.gov.ar/ Novedades Jurisprudencia Consulta temtica en sumarios-fallo y dictamen Consulta de textos fallos completos Sin sumarios Lista de sentencias recientes
Panorama jurisprudencial anterior a la reforma constitucional de 1994

A lo largo de la historia de nuestra organizacin constitucional se han dado numerosos ejemplos en los que el Poder Ejecutivo de la Nacin dispuso sobre materias propias del Congreso, sometiendo luego a ste la ratificacin de lo as dispuesto. Apenas sancionada la Constitucin Nacional, fueron dictados varios de esos decretos durante el perodo que va desde 1854 a 1861. As por ejemplo, el 30/09/1856 el Poder Ejecutivo prorrog el convenio de concesin del Banco de la Confederacin, pese a que por ley habilitante no estaba autorizado. Invoc los intereses de la Confederacin en remover toda traba que pudiera embarazar el establecimiento de una institucin de crdito e hizo constar que la concesin sera sometida oportunamente a la aprobacin de las Honorables Cmaras Legislativas. Luego, mediante ley aprobada bajo el n109 del 29/06/1857, qued en claro que la materia era propia del Parlamento y que de ningn modo el Congreso poda considerar como perfeccionado un acto del Ejecutivo sin su participacin, ya que para su validez se requiere, segn la Ley Fundamental, la aprobacin del rgano Legislativo. En ocasiones posteriores se repiti la experiencia y por decreto de enero 25 de 1858, el vice presidente de la Confederacin Argentina en ejercicio del Poder Ejecutivo, dispuso rebajar el derecho de importacin que abonaba el aguardiente de caa, que no excediera de 21, de 40 a 25$por pipa; y por ley 188 del 15/09/58, se adopt idntico criterio pero contemplando adems una escala proporcional del derecho de introduccin segn aumentaba la graduacin del licor. En materia de patentes, el Poder Ejecutivo cre, por decreto sin ratificacin del Congreso, nuevas reglas para los comercios e industrias que no estaban gravados o modific los existentes (Ej: decreto 2/01/1855, 29/12/1855, 9 y 30/01/1856). Recin en 1857 se dio intervencin al Congreso y ste por ley 149 24/09/1857 aprob las patentes que deberan tributar diversas actividades y fij su valor anual. Por decreto del 8/06/1854 se crearon Mensajeras Nacionales para correr las postas en el servicio de correos y pasajeros, solicitando el Poder Ejecutivo la legalizacin del acto al Congreso, el cual lo aprob y qued convertido en ley bajo el n52, sancionada el 24/09/1855 y promulgada el 2/10/1855. Ms adelante, la psima situacin por la que atravesaba el erario pblico, agravada por el conflicto promovido entre Crdoba y San Luis, llev al Poder Ejecutivo, con el fin de afrontar los gastos que demandaba el restablecimiento del orden interno, a disponer una moratoria unilateral, pues decidi que en las aduanas de la Repblica no se recibiran en pago de derechos, los libramientos, bonos, billetes de Tesorera ni ningn documento del Gobierno de los que antes se utilizaban a tales efectos. El acto fue instrumentado por el vicepresidente en consejo de Ministros, el 31/05/1861. Ante el clamor pblico que desat la medida y la reaccin que experiment el Senado al presentar el 2 de junio un proyecto de ley que declaraba nulo y sin valor dicho decreto por considerarlo inconstitucional, el Poder Ejecutivo lo dej sin
efecto por otro igual dictado el 2 de junio, encomendndole al Congreso el tratamiento de la cuestin. En el precedente Criminal c/ Andrade, Crislogo, 16/04/1872, (Fallos:11: 405), causa criminal en el que se acusaba al imputado de integrar las montoneras del General Pealoza y participar en la rebelin acaudillada por Sebastin Elizondo en 1868, el Procurador General opin que deba sobreseerse al imputado en virtud de la amnista dispuesta por el General Navarro, Comisionado Nacional para la pacificacin de La Rioja, a jefes y oficiales rebeldes, medida luego aprobada por el Gobierno Nacional. La Corte Suprema, siguiendo el temperamento adoptado por el Ministerio Pblico, sostuvo que Es verdad que ni el Comisionado Nacional ni el Poder Ejecutivo tena la facultad constitucional para conceder esta amnista, que segn el inciso 17, art.67 es atribucin exclusiva del Congreso, pero estando obligado el Presidente y su Comisionado a pacificar a La Rioja, y siendo la amnista el medio ms eficaz y racional de conseguir este objeto en las circunstancias en que se hallaba aquella Provincia en 1868, hicieron bien en ofrecer la amnista con calidad de obtener la aprobacin superior, como se hizo. Era entonces el Congreso, y no un juez el que poda haber anulado la misma, si la crea perjudicial o indebida. Pero el Congreso, a quien se dio cuenta con todos los documentos de estos sucesos, la aprob dejndola subsistentes. Estaban pues llenadas las formas constitucionales y ningn juez ni tribunal puede hoy quebrantar esa amnista que trajo la paz y concordia a la Repblica . En autos Varela, Mariano c/ Anz, Avelino, 21/05/1881 (Fallos:23:257), la Corte admiti que los decretos del Poder Ejecutivo aprobados por leyes posteriores del Congreso, adquieren el carcter de actos legislativos. En efecto, habiendo sido impugnada la declaracin de estado de sitio del territorio de la Provincia de Bs.As.dispuesta por el Poder Ejecutivo Nacional, con fundamento en que durante el periodo de sesiones del Congreso es a ste y no al rgano administrador a quien corresponde la declaracin respecto de uno o ms puntos del territorio nacional, el Tribunal consider que tanto el decreto de estado de sitio, como el que orden la traslacin del asiento del Gobierno de Belgrano, fueron aprobados por leyes del Congreso del 17 de julio y 2 de agosto de 1880 y que en virtud de estas sanciones, aquellas medidas gubernamentales adquirieron el carcter de actos legislativos del Congreso, nica autoridad que hubiera podido someterlas a juicio y condenarlas . Asimismo, cabe mencionar los decretos suscriptos por el Presidente de la Repblica, durante 1891, dados en una situacin de emergencia econmica, como los del 5, 7 y 9 de marzo, que suspendieron por tres das los trminos legales y comerciales, los cuales fueron aprobados por la autoridad legislativa mediante la ley 2782. Por otra parte, vigente el estado de sitio, el 1 de abril de 1975, mediante el decreto 807, el Poder Ejecutivo decidi reglamentar el ejercicio de la opcin prevista por el art.23 de la Constitucin Nacional, reglamentacin que consisti, segn surge de sus considerandos, en establecer un plazo razonable para que los organismos competentes del Estado pudieran suministrar la informacin requerida por los jueces y evitar as que, ante los plazos exiguos fijados por stos, personas arrestadas en virtud del estado de sitio pudieran sustraerse a los procesos judiciales, con el propsito de remediar, frente al receso parlamentario, el conflicto planteado entre la libertad individual y la seguridad colectiva que el Estado debe garantizar por medio de su potestad punitiva. En el artculo 5 dispuso dar cuenta oportunamente al Congreso de la Nacin. Estos breves antecedentes, fueron expuestos por el Procurador Juan Octavio Gauna, en la causa Porcelli, Luis A. c/ Banco de la Nacin Argentina s/ cobro de pesos , del 20/04/1989
Decretos de Necesidad y Urgencia
(Fallos: 312:555)(1). En dicho caso se cuestionaba el decreto 1096/85. Creacin del Signo monetario Austral cuyo artculo 1 dispuso: Declrese el curso legal de los billetes y monedas que a partir del 15 de junio de 1985 emitir el Banco Central de la Republica Argentina, que circularn con la denominacin de australes y con el smbolo A sobre la paridad de un (1) austral equivalente a mil (1.000) pesos argentinos. La centsima parte del austral se denominar centavo . La Corte Suprema rechaz el agravio del actor recurrente, relativo a la inconstitucionalidad del decreto por vulnerar los artculos 31 y 17 de la Constitucin Nacional, en tanto en ausencia de ratificacin legislativa subsiste la colisin entre el precepto y normas de rango superior en las que se sustent el depsito. La Suprema Corte advirti que el planteo se torn abstracto en virtud de que tal ratificacin tuvo lugar por el art.55 de la ley 23.410. En dicho precedente, el Procurador advirti que nos encontrbamos frente a lo que en doctrina se denomina reglamento de necesidad y urgencia, y que la materia reglada era propia del Congreso, de acuerdo con el artculo 67 de la Ley Fundamental(2). Aclar que desde antiguo gran parte de la doctrina admiti que, frente a circunstancias excepcionales, caracterizadas por la presencia de hechos que afecten la existencia, seguridad, el orden pblico, incluso aqullas de orden econmico, donde se manifiesta la urgencia del Estado para conjurar sus efectos, el Poder Ejecutivo Nacional puede dictar reglas que de ordinario integran el conjunto de atribuciones del Congreso, siempre que el Parlamento se encuentre en receso o la ndole de emergencia del asunto provoque la imposibilidad material de ser resuelto en trmino, pese haber sido convocado. De all que a dichas pautas la doctrina haya agregado, como requisito de validez constitucional, que el reglamento de necesidad y urgencia vaya acompaado de la intencin manifestada por el Ejecutivo de someterlo a ratificacin del rgano legislativo. Las cuestiones que se instalan en torno de los decretos de necesidad y urgencia tienen ntima relacin con lo expuesto por el Procurador Sebastin Soler en el fallo Cine Callao (Fallos:247:121), del 22/06/1960, cuando expres: Cuando un determinado poder, con el pretexto de encontrar paliativos fciles para un mal ocasional, recurre a facultades de que no est investido, crea, aunque conjure aquel mal, un peligro que entraa mayor gravedad y que una vez desatado se hace de difcil contencin: el de identificar atribuciones legtimas en orden a lo reglado, con excesos de poder. Poco a poco la autoridad se acostumbra a incurrir en extralimitaciones, y lo que en sus comienzos se trata de justificar con referencia a situaciones excepcionales o con la invocacin de necesidades generales de primera magnitud, se transforma, en mayor o menor tiempo, en las condiciones normales del ejercicio del poder. Ocurre despus algo peor. Los mismos gobernados se familiarizan con el ejercicio, por parte del gobierno, de atribuciones discrecionales para resolver problemas. Y entonces, consciente o subconscientemente, pero siempre como si el derecho escrito vigente hubiera sido substituido o derogado por un nuevo derecho consuetudinario, cada sector de la comunidad exige, si est en juego su propio inters y es preciso para contemplarlo, que la autoridad recurra a cualquier desvo o exceso de poder. A cualquiera, no importa en qu medida, basta que sea idneo para que la pretensin reclamada sea inmediata y favorablemente acogida; y as su concesin no comprometa el patrimonio estatal ser ms fcil y cmodo para el gobierno acordar lo pedido que denegarlo. De esto se hace despus una prctica. As se va formando lo que se da en llamar una nueva conciencia . Nada va quedando ya que sea pertinente por imperio de la ley o a travs de sus instituciones, y el derecho se adquiere, se conserva o se pierde sin ms causas que la propia voluntad del gobernante o la benevolencia sectaria con que hace funcionar su discrecionalidad .
(1) Ver anlisis del fallo en pgina 10. (2) Artculo 75 actual.
La Reforma Constitucional de 1994

El tema de la incorporacin constitucional de la regulacin de los decretos de necesidad y urgencia integr el Ncleo de Coincidencias Bsicas en los trminos de la ley declarativa de la necesidad de la reforma. Consecuentemente, el artculo 99 inc.3, qued redactado de la siguiente manera: Participa de la formacin de las leyes con arreglo a la Constitucin, las promulga y hace publicar. El Poder Ejecutivo no podr en ningn caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carcter legislativo. Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trmites ordinarios previstos por esta Constitucin para la sancin de las leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el rgimen de los partidos polticos, podr dictar decretos por razones de necesidad y urgencia, los que sern decididos en acuerdo general de ministros que debern refrendarlos, conjuntamente con el jefe de gabinete de ministros. El jefe de gabinete de ministros personalmente y dentro de los diez das someter la medida a consideracin de la Comisin Bicameral Permanente, cuya composicin deber respetar la proporcin de las representaciones polticas de cada Cmara. Esta comisin elevar su despacho en un plazo de diez das al plenario de cada Cmara para su expreso tratamiento, el que de inmediato considerarn las Cmaras. Una ley especial sancionada con la mayora absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cmara regular el trmite y los alcances de la intervencin del Congreso . Entre las manifestaciones de algunos de los convencionales constituyentes que dieron su opinin sobre el tema, podemos mencionar que el convencional Garca Lema, en oportunidad de justificar la decisin adoptada en la materia, sostuvo que: Correspondi discernir si era conveniente que los decretos de necesidad y urgencia se mantuviesen como una prctica paraconstitucional, reconocida por sectores importantes de la doctrina y de la jurisprudencia o si deban ser reglamentados en la propia Constitucin. Se opt por esta segunda solucin porque parece ms lgico que aun las cuestiones que ofrecen dificultades para su tratamiento constitucional, sean previstas en la ley fundamental pese a los conflictos que generenLa ventaja principal de reglamentar los decretos de necesidad y urgencia en la Constitucin es que permite delinear los sujetos a determinados procedimientos que importarn profundas modificaciones respecto de las prcticas anteriores. As la necesidad de que el presidente de la Nacin deba dictarlos en acuerdo general de ministros; que el Jefe de Gabinete adems de suscribir ese decreto deba exponerlo personalmente ante la Comisin Bicameral de control que se crear en esta materia; que luego la comisin tenga un tiempo tambin abreviado de diez das para expedirse y que la cuestin sea sometida a los plenarios de las Cmaras para que decidan expresamente sobre ella parecen mecanismos que innovan profundamente sobre las mencionadas prcticas anteriores, agregando conceptos a los que volveremos ms adelante y que son atribuciones al tiempo de analizar la validez de los decretos y la conjuncin de atribuciones, ya que para el convencional es importante sealar quecuando (la norma constitucional) establece que el Congreso deba expedirse expresamente sobre esta materia significa que tanto para la aprobacin del decreto o para su rechazo debe mediar voluntad expresa del mismo. Los procedimientos a los que ajustar el Congreso su conducta es esta cuestin y los efectos a darse al alcance de estos decretos sern previstos precisamente por una ley que deber dictar el Congreso, pues as lo impone la Asamblea Constituyente como mandato .
A su vez, el convencional Ortiz Pellegrini, al analizar el texto propuesto para la reglamentacin de los decretos de necesidad y urgencia, manifest que En la etapa procedimental podemos distinguir dos sub etapas: la ejecutiva y la legislativa En esta etapa legislativa el diseo constitucional nos coloca en el marco del Poder Legislativo que (con remisin expresa el artculo 82 de la Constitucin Nacional), tiene obligacin de expresarse. En todos los casos ha sido prohibida la sancin ficta o tcita. La primera es el silencio y, la otra, la expresin por otros medios. Esto reviste una enorme trascendencia para el derecho constitucional argentino. No podr haber ms decretos con el silencio del Congreso, que debe hablar, decir y expresarse, segn la Constitucin, con lo cual derogamos para siempre la triste doctrina sentada en el caso Peralta , que le dio valor positivo al silencio como expresin del Congreso que pueda interpretarse como consentimiento al Poder Ejecutivo El caso Peralta ha fenecido, ha muerto. Y en ese sentido no dudo de que prestamos un enorme servicio a la Argentina y al funcionamiento democrtico de mi pas. De modo que existe una etapa ejecutiva, en donde se decide el dictado del decreto de necesidad y urgencia y tiene ejecutoriedad. Existe una etapa legislativa porque el Congreso debe, necesariamente, aprobarlo o revocarlo. Si falta la segunda etapa queda claro que el decreto ser nulo de nulidad absoluta. Concluyo diciendo que la Corte Suprema de Justicia de la Nacin podr ejercer el control jurisdiccional en los requisitos sustantivos que mencion recin; en el procedimiento, valga la tautologa, de la etapa procedimental para ver si se han cumplido todos los requisitos. Si falta alguno, la pena ser la nulidad .(3) El artculo 99 de la Constitucin Nacional, fue reglamentado mediante la ley 26.122 (Sancionada el 20/07/2006 y promulgada el 27/07/2006), que fij el rgimen legal de los decretos de necesidad y urgencia, de delegacin legislativa y de promulgacin parcial de leyes.(4)(5)
(3) Convencin Nacional Constituyente. Repblica Argentina 1994. Ministerio de Justicia de la Nacin. Centro de Estudios Jurdicos y Sociales. (4) Ver en apndice en pgina 411 algunos de los proyectos de ley. (5) Texto de la ley: TITULO I Objeto ARTICULO 1 Esta ley tiene por objeto regular el trmite y los alcances de la intervencin del Congreso respecto de los decretos que dicta el Poder Ejecutivo: a) De necesidad y urgencia; b) Por delegacin legislativa; c) De promulgacin parcial de leyes. TITULO II Comisin Bicameral Permanente Rgimen jurdico. Competencia ARTICULO 2 La Comisin Bicameral Permanente prevista en los artculos 99, inciso 3, y 100, incisos 12 y 13 de la Constitucin Nacional se rige por esta ley y las disposiciones de su reglamento interno; y tiene competencia para pronunciarse respecto de los decretos: a) de necesidad y urgencia; b) por delegacin legislativa; y c) de promulgacin parcial de leyes, dictados por el Poder Ejecutivo Nacional en los trminos de los artculos 99, inciso 3; 76; 80 y 100, incisos 12 y 13 de la Constitucin Nacional. Integracin ARTICULO 3 La Comisin Bicameral Permanente est integrada por OCHO (8) diputados y OCHO (8) senadores, designados por el Presidente de sus respectivas Cmaras a propuesta de los bloques parlamentarios respetando la proporcin de las representaciones polticas. Duracin en el cargo ARTICULO 4 Los integrantes de la Comisin Bicameral Permanente duran en el ejercicio de sus funciones hasta la siguiente renovacin de la Cmara a la que pertenecen y pueden ser reelectos.
Autoridades ARTICULO 5 La Comisin Bicameral Permanente elige anualmente un presidente, un vicepresidente y un secretario, los que pueden ser reelectos. La presidencia es alternativa y corresponde un ao a cada Cmara. Funcionamiento ARTICULO 6 La Comisin Bicameral Permanente cumple funciones aun durante el receso del Congreso de la Nacin. Qurum ARTICULO 7 La Comisin Bicameral Permanente sesiona cuando cuenta con la presencia de la mayora absoluta de sus miembros. Dictmenes ARTICULO 8 Los dictmenes de la Comisin Bicameral Permanente se conforman con la firma de la mayora absoluta de sus miembros y en caso de que haya ms de un dictamen con igual nmero de firmas, el dictamen de mayora es el que lleva la firma del presidente. Reglamento ARTICULO 9 La Comisin Bicameral Permanente dicta su reglamento de funcionamiento interno de acuerdo con las disposiciones de esta ley. Ante una falta de previsin en el reglamento interno y en todo aquello que es procedente, son de aplicacin supletoria los reglamentos de las Cmaras de Senadores y Diputados, prevaleciendo el reglamento del cuerpo que ejerce la presidencia durante el ao en que es requerida la aplicacin subsidiaria. TITULO III Decretos de Necesidad y Urgencia, de Delegacin Legislativa y de Promulgacin Parcial de Leyes Captulo I Decretos de Necesidad y Urgencia Dictamen de la Comisin Bicameral Permanente ARTICULO 10. La Comisin Bicameral Permanente debe expedirse acerca de la validez o invalidez del decreto y elevar el dictamen al plenario de cada Cmara para su expreso tratamiento. El dictamen debe pronunciarse expresamente sobre la adecuacin del decreto a los requisitos formales y sustanciales establecidos constitucionalmente para su dictado. Para emitir dictamen, la Comisin Bicameral Permanente puede consultar a las comisiones permanentes competentes en funcin de la materia. Captulo II Delegacin Legislativa Lmites ARTICULO 11. Las bases a las cuales debe sujetarse el poder delegado no pueden ser objeto de reglamentacin por el Poder Ejecutivo. Elevacin ARTICULO 12. El Poder Ejecutivo, dentro de los diez das de dictado un decreto de delegacin legislativa lo someter a consideracin de la Comisin Bicameral Permanente. Dictamen de la Comisin Bicameral Permanente ARTICULO 13. La Comisin Bicameral Permanente debe expedirse acerca de la validez o invalidez del decreto y elevar el dictamen al plenario de cada Cmara para su expreso tratamiento. El dictamen debe pronunciarse expresamente sobre la procedencia formal y la adecuacin del decreto a la materia y a las bases de la delegacin, y al plazo fijado para su ejercicio. Para emitir dictamen, la Comisin Bicameral Permanente puede consultar a las comisiones permanentes competentes en funcin de la materia. Captulo III Promulgacin parcial de las leyes Despacho de la Comisin Bicameral Permanente ARTICULO 14. La Comisin Bicameral Permanente debe expendirse acerca de la validez o invalidez del decreto de promulgacin parcial y elevar el dictamen al plenario de cada Cmara para su expreso tratamiento. El dictamen debe pronunciarse expresamente sobre la procedencia formal y sustancial del decreto. En este ltimo caso debe indicar si las partes promulgadas parcialmente tienen autonoma normativa y si la aprobacin parcial no altera el espritu o la unidad del proyecto sancionado originalmente por el Congreso. Insistencia de ambas Cmaras ARTICULO 15. Las disposiciones de esta ley y el curso de sus procedimientos no obstan al ejercicio por el Congreso de sus potestades ordinarias relativas a la insistencia respecto de normas legales total o parcialmente vetadas.
Captulo IV Trmite Parlamentario de los decretos: de necesidad y urgencia, de delegacin legislativa y de promulgacin parcial de leyes. Aplicacin ARTICULO 16. Las normas contenidas en este captulo son de aplicacin para el trmite de los decretos: a) de necesidad y urgencia; b) de delegacin legislativa; y c) de promulgacin parcial de leyes, dictados por el Poder Ejecutivo en los trminos de los artculos 99, inciso 3 (prrafos 3 y 4); 76; 80; 100, incisos 12 y 13 de la Constitucin Nacional y de las normas contenidas en esta ley. Vigencia ARTICULO 17. Los decretos a que se refiere esta ley dictados por el Poder Ejecutivo en base a las atribuciones conferidas por los artculos 76, 99, inciso 3, y 80 de la Constitucin Nacional, tienen plena vigencia de conformidad a lo establecido en el artculo 2 del Cdigo Civil. Incumplimiento ARTICULO 18. En caso de que el Jefe de Gabinete no remita en el plazo establecido a la Comisin Bicameral Permanente los decretos que reglamenta esta ley, dicha Comisin se abocar de oficio a su tratamiento. Para ello, el plazo de diez das hbiles para dictaminar, se contar a partir del vencimiento del trmino establecido para la presentacin del Jefe de Gabinete. Despacho de la Comisin Bicameral Permanente ARTICULO 19. La Comisin Bicameral Permanente tiene un plazo de diez das hbiles contados desde la presentacin efectuada por el Jefe de Gabinete, para expedirse acerca del decreto sometido a su consideracin y elevar el dictamen al plenario de cada una de las Cmaras. El dictamen de la Comisin debe cumplir con los contenidos mnimos establecidos, segn el decreto de que se trate, en los Captulos I, II, III del presente Ttulo. Tratamiento de oficio por las Cmaras ARTICULO 20. Vencido el plazo a que hace referencia el artculo anterior sin que la Comisin Bicameral Permanente haya elevado el correspondiente despacho, las Cmaras se abocarn al expreso e inmediato tratamiento del decreto de que se trate de conformidad con lo establecido en los artculos 99, inciso 3 y 82 de la Constitucin Nacional. Plenario ARTICULO 21. Elevado por la Comisin el dictamen al plenario de ambas Cmaras, stas deben darle inmediato y expreso tratamiento. Pronunciamiento ARTICULO 22. Las Cmaras se pronuncian mediante sendas resoluciones. El rechazo o aprobacin de los decretos deber ser expreso conforme lo establecido en el artculo 82 de la Constitucin Nacional. Cada Cmara comunicar a la otra su pronunciamiento de forma inmediata. Impedimento ARTICULO 23. Las Cmaras no pueden introducir enmiendas, agregados o supresiones al texto del Poder Ejecutivo, debiendo circunscribirse a la aceptacin o rechazo de la norma mediante el voto de la mayora absoluta de los miembros presentes. Rechazo ARTICULO 24. El rechazo por ambas Cmaras del Congreso del decreto de que se trate implica su derogacin de acuerdo a lo que establece el artculo 2 del Cdigo Civil, quedando a salvo los derechos adquiridos durante su vigencia. Potestades ordinarias del Congreso ARTICULO 25. Las disposiciones de esta ley y el curso de los procedimientos en ella establecidos, no obstan al ejercicio de las potestades ordinarias del Congreso relativas a la derogacin de normas de carcter legislativo emitidas por el Poder Ejecutivo. Publicacin ARTICULO 26. Las resoluciones de las Cmaras que aprueben o rechacen el decreto de que se trate, en los supuestos previstos en esta ley, sern comunicadas por su presidente al Poder Ejecutivo para su inmediata publicacin en el Boletn Oficial. ARTICULO 27. La Comisin Bicameral de Seguimiento creada por el artculo 20 de la Ley 25.561, slo mantendr la competencia prevista por el artculo 4 de la Ley 25.790. ARTICULO 28. Comunquese al Poder Ejecutivo. DADA EN LA SALA DE SESIONES DEL CONGRESO ARGENTINO, EN BUENOS AIRES, A LOS VEINTE DIAS DEL MES DE JULIO DEL AO DOS MIL SEIS.REGISTRADO BAJO EL N26.122ALBERTO BALESTRINI-JOSE J. B. PAMPURO Enrique Hidalgo-Juan H. Estrada.
Menem (19891999)
(*) Abarca hasta marzo del 2010 inclusive. (*) Abarca hasta marzo del 2010 inclusive.
Decretos de Necesidad y Urgencia por perodos presidenciales (1983-2010*)
Decretos de (**) Necesidad y Urgencia por perodos (1983-2010*) Presidencia Decretos Meses presidenciales Decretos x mes Meses cada 1 (DNU) decreto Presidencia (**) Decretos (DNU) Meses Decretos x mes Meses cada 1 decreto Alfonsn (10-12-1983 / 07-07-1989) 10 67 0,1 6,7 Alfonsn (10-12-1983 / 07-07-1989) 10 67 0,1 6,7
Menem (08-07-1989 / 09-12-1999) Menem (08-12-1999 / 20-12-2001) 545 De la Ra (10-12-1999 / 20-12-2001) De la Ra (10-12-1999 / 20-1273 2001) Duhalde (01-01-2002 / 24-05-2003) 158 Duhalde (01-01-2002 / 24-05-2003)
NstorNstor Kirchner (25-05-2003 / 10- / 10-12-2007) 270 Kirchner (25-05-2003 12-2007)
545 73 158 270
125 125 24 24 17 17
53 53
4,4 3
4,4 3
0,2 0,3 0,1 0,1
0,2 0,3 0,1 0,1
9,3 9,3 5
5
Cristina Kirchner (10-12-2007 9 28 0,3 0,3 3,1 Cristina Kirchner (10-12-2007 / a la / a la fecha*) 9 28 3,1 fecha*) Promedio (10-12-1983 1065 314 3,5 3,5 0,2 Promedio (10-12-1983 / a la / a la fecha*) 1065 314 0,2 fecha*) Fuente:http://www.nuevamayoria.com/index.php?option=com_content&task=view&id=2182&Itemid=30
Fuente:http://www.nuevamayoria.com/index.php?option=com_content&task=view&id=2182&Itemid=30
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Depsito a plazo fijo - Signo monetario Austral - Decreto 1096/85 - Ratificacin legislativa
Porcelli, Luis A. c/ Banco de la Nacin Argentina s/ cobro de pesos , 20/04/1989 - Fallos: 312:555
0 Antecedentes:
La actora inici demanda a fin de que se condene al Banco de la Nacin Argentina a reintegrarle la suma retenida sobre los intereses correspondientes a un depsito a plazo fijo, mediante la aplicacin de la escala de conversin anexa al artculo 4 del decreto 1096/85. Mediante dicho decreto 1096/85-.Creacin del Signo monetario Austral- se dispuso (artculo 1): Declrese el curso legal de los billetes y monedas que a partir del 15 de junio de 1985 emitir el Banco Central de la Republica Argentina, que circularn con la denominacin de australes y con el smbolo A sobre la paridad de un (1) austral equivalente a mil (1.000) pesos argentinos. La centsima parte del austral se denominar centavo . La Corte Suprema rechaz el agravio relativo a la inconstitucionalidad del decreto, en tanto en ausencia de ratificacin legislativa subsiste la colisin entre el precepto y normas de rango superior en las que se sustent el depsito. Asimismo, advirti que el planteo se torn abstracto en virtud de que tal ratificacin tuvo lugar por el art. 55 de la ley 23.410.
Algunas cuestiones planteadas:

a) Decreto 1096/85. Moneda Austral . Ratificacin legislativa (considerando 2).
Estndar aplicado por la Corte

El agravio relativo a la inconstitucionalidad del decreto N 1096/85-Creacin del signo monetario Austral-, por vulnerar los arts. 31 y 17 de la Constitucin Nacional, fundado en que hasta tanto el Poder Legislativo no ratifique el precepto mencionado existira una colisin entre dicho decreto y normas de rango superior en las que se sustent el contrato de depsito, ha devenido abstracto, pues tal ratificacin tuvo lugar en virtud de lo dispuesto por el art. 55 de la ley 23.410 y, segn conocida jurisprudencia, las sentencias de la Corte Suprema deben atender a las circunstancias existentes al momento de su decisin, aun en aquellos casos en que ellas fueran sobrevinientes a la interposicin del recurso extraordinario.
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Texto del Fallo:

Dictamen del Procurador General Suprema Corte: -IA fs. 103/109, el seor Juez a cargo del Juzgado de Primera Instancia en lo Civil y Comercial Federal N 1 de la Capital rechaz parcialmente la demanda del sub lite en cuanto atae a la pretensin de obtener que se condene al Banco de la Nacin Argentina a reintegrar al actor la suma retenida sobre los intereses correspondientes a un certificado de depsito a plazo fijo, mediante la aplicacin de la escala de conversin anexa al art. 4 del decreto 1096/85. Disconforme, la accionante dedujo recurso extraordinario a fs. 113/136. Ello trae el asunto a conocimiento de la Corte. -IIAnte todo, debo sealar que, desde mi punto de vista, dicha decisin tiene el carcter de sentencia definitiva, habida cuenta que, dada su inapelabilidad en virtud de lo dispuesto por el art. 242 del Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin, pone fin al pleito, impide su prosecucin y causa un agravio de imposible reparacin ulterior, de tal forma que corresponde su revisin por la va del art. 14 de la ley 48. Desde otro ngulo, el remedio federal intentado es tambin formalmente procedente, en la medida que el apelante lo ha basado en la garanta de la propiedad, derecho que considera afectado por la aplicacin en el caso del desagio previsto en el decreto 1096/85, cuya constitucionalidad controvierte (confr. mi dictamen en la causa F.463 XX, Fisco Nacional c/ Bodegas y Viedos Gargantini). -IIIEn cuanto al fondo del asunto, cabe poner de relieve, en primer lugar, que ha devenido abstracta la inconstitucionalidad del decreto 1096/85 que el apelante funda en sostener que, mientras no se dicte una ley rectificatoria, se encuentra configurada una colisin con normas de rango superior, cuales son las leyes que regulaban todo lo concerniente al contrato que celebr con el Banco accionado y, por ende, con lo dispuesto por los arts. 31 y 17 de la Constitucin Nacional. As lo pienso, toda vez que tal ratificacin tuvo lugar en virtud de lo dispuesto por el art. 55 de la ley 23.410 y que, segn tiene declarado V.E., las sentencias de la Corte Suprema deben atender a las circunstancias existentes al momento de su decisin, aun en aquellos casos en que ellas fueran sobrevinientes a la interposicin del recurso extraordinario (conf. Fallos: 289:93 y 301:947). -IVEn lo que atae al agravio segn el cual, en la hiptesis de dictarse tal ley rectificatoria, de todos modos existira cuestin federal por cuanto al momento de la aplicacin el conflicto estuvo dado entre un decreto y una ley y, por tanto, la ley ratificatoria afectara con carcter re-
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troactivo derechos incorporados al patrimonio del apelante, cabe advertir que no es atendible en la medida en que se acepte la validez de los llamados decretos de necesidad y urgencia pues, en tal caso, la configuracin de esta circunstancia es precisamente el dato que los torna legtimos desde el momento de su dictado. Al respecto, han dicho Garca de Enterra y Toms Ramn Fernndez que los reglamentos contra legem o de necesidad pueden justificarse nicamente en funcin de un estado de necesidad, de una situacin de emergencia, cuya excepcionalidad coloca en primer plano el viejo principio salus populi suprema lex ecto, por encima, incluso, del propio principio de la primaca de la ley, que, en tales casos, queda transitoriamente excepcionado. Hay una reserva de poder ltimo en la Administracin que no slo la permite, sino que la obliga a actuar en la situacin de circunstancias excepcionales para salvar los valores sociales supremos (Curso de Derecho Administrativo - I Madrid, 1980, pg. 192). -VA lo largo de toda la historia de nuestra organizacin constitucional se han dado numerosos ejemplos en los que el Poder Ejecutivo de la Nacin dispuso sobre materias propias del Congreso, sometiendo luego a ste la ratificacin de lo as dispuesto. Si bien no es del caso efectuar una resea acabada de todos esos precedentes, creo de importancia hacerlo, en particular, con algunos de los reiterados decretos de esta naturaleza que se dictaron durante el perodo que va desde 1854 a 1861, vale decir, recientemente sancionada la Constitucin Nacional, desde que ello viene a demostrar que la viabilidad constitucional de tal actitud era aceptada por los juristas contemporneos al dictado de nuestra Carta Magna. El contrato de concesin del Banco de la Confederacin pas por mltiples dificultades y en definitiva no pas del papel en que qued redactado. As, cancelado el contrato que se celebr al respecto con Buschenthal, volvi a negociarse con los banqueros Trouv Chauvel y Dubois. Los nuevos concesionarios nada hicieron para alentar la confianza pblica y venci el plazo acordado el 18 de octubre de 1856 sin que instalaran el Banco. El Poder Ejecutivo, en la ley habilitante no estaba autorizado para acordar una nueva concesin ante la perspectiva de un posible fracaso de la anterior. El apoderado de los banqueros Sr. Belustegui, el 19 de abril de 1857, manifest que se hallaban prontos los elementos para la fundacin de dicho Banco. El Poder Ejecutivo prorrog el convenio hasta el 30 de setiembre del mismo ao, basado en que convena a los intereses de la Confederacin remover toda traba que pudiera embarazar el establecimiento de una institucin de crdito e hizo constar en el decreto del 12 de abril, dictado en acuerdo de ministros, que la concesin sera sometida oportunamente a la aprobacin de las Honorables Cmaras Legislativas; accin que hubo de cumplir adjuntando el proyecto de ley y manifestando en el mensaje que expona las razones que haban obrado en el nimo del Poder Ejecutivo para conceder la prrroga solicitada. Al debatirse en la Cmara de Diputados, Aroz opin, por la Comisin de Hacienda, que corresponda aprobar el decreto del Ejecutivo por la principal razn, entre otras, de que dicha aprobacin no importa ms que un voto de indemnidad que la Cmara va a dar al Poder Ejecutivo, por acto suyo; resaltando que si hubiera estado reunido el Congreso la hubiera acordado. Al discutirse en el Senado el proyecto de ley que finalmente se aprob bajo el N 109 y que fue promulgada el 29 de junio de 1857, qued en claro que la materia sobre la que
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trataba era propia del Parlamento, pues el senador Severo Gonzlez aconsej declarar la fecha del contrato desde el da de su homologacin para no dejar precedentes , ni dar el ms leve motivo de que se crea que el Congreso puede considerar como perfeccionado sin su participacin, un acto del Ejecutivo, para cuya validez se requiere, por nuestra Ley Fundamental, la aprobacin del Poder Legislativo (ver El Poder Legislativo de la Nacin Argentina , por Carlos Alberto Silva, Tomo IV, Buenos Aires, 1943 pgs. 179 en adelante). Debido al hecho de hallarse muy avanzado el ao econmico en el momento de ser promulgada la ley de presupuesto, el Poder Ejecutivo busc remediar una anomala que se repetira anualmente y, al efecto, dict el decreto del 15 de enero de 1856 por el cual estableci que el ao econmico se contara desde el 1 de enero al 31 de diciembre y se aplicara al ao 1856 el presupuesto promulgado en noviembre de 1855, modificando lo dispuesto en la ley respectiva, que haba sido sancionada para regular el gasto desde el 1 de mayo al 30 de abril de 1856. Fue ratificado por ley 63, promulgada por el Poder Ejecutivo el 16 de junio del mismo ao (ver pgs. 390 a 398). En ocasiones posteriores se volvi a repetir la experiencia. As, por Decreto de enero 25 de 1858, el vicepresidente de la Confederacin Argentina, en ejercicio del Poder Ejecutivo, dispuso rebajar el derecho de importacin que abonaba el aguardiente de caa que no excediera de 21 de 40 a 25 pesos por pipa. Por ley 188, promulgada el 15-9-58, se adopt el mismo criterio pero contemplando adems una escala proporcional del derecho de introduccin segn aumentaba la graduacin del licor (ver pgs. 194 a 201 del Tomo V, ed. en 1944). Las patentes, consideradas como tributo local, fueron mantenidas en el territorio federalizado de la Provincia de Entre Ros, sobre la base de las disposiciones de las leyes provinciales que las establecan hasta la federalizacin. El Poder Ejecutivo cre, por decreto sin ratificacin del Congreso, nuevas reglas para los comercios e industrias que no estaban gravados o modific las existentes. As, los decretos del 2 de enero de 1855 (estableca las patentes que abonaran las peluqueras, barberas, hojalateras, herreras, sastreras, carpinteras y muebleras, exentas hasta ese entonces), del 29 de diciembre de 1855, 9 de enero de 1856, 30 de enero de 1856. Recin en 1857 se dio intervencin al Congreso, en su carcter de legislatura local y ste, por ley 149, promulgada el 24 de setiembre de 1857 aprob las patentes que deberan tributar diversas actividades y fij su valor anual (pgs. 639 a 648). Por decreto del 8 de junio de 1854 se crearon las Mensajeras Nacionales para correr las postas en el servicio de correos y pasajeros (ver pg. 671). Solicit el Poder Ejecutivo la legalizacin del acto al Congreso, el cual aprob y qued convertido en ley bajo el N 52, promulgada el 2 de octubre de 1855, luego de ser sancionada el 24-9-55 (ver pg. 677). La psima situacin por la que atravesaba el erario pblico, agravada por el conflicto promovido entre Crdoba y San Luis, llev al Poder Ejecutivo, con el fin de afrontar los gastos que demandaba el restablecimiento del orden interno, a disponer una moratoria unilateral, pues decidi que en las aduanas de la Repblica no se recibiran en pago de derechos, los libramientos, bonos, billetes de Tesorera ni ningn documento del Gobierno de los que antes se utilizaban a tales efectos. El acto fue instrumentado por el vicepresidente en ejercicio, General Pedernera, en consejo de ministros, el 31 de mayo de 1861 (pg.875). El senador Calvo plante la gravedad de la situacin y el 2 de junio present en el Senado un proyecto de ley que declaraba nulo y sin valor el decreto por considerarlo altamente in-
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constitucional. Al fundamentar el proyecto sostuvo que el Ejecutivo ejecuta y el Legislativo dispone por la Constitucin, pero en este caso se invertan los roles; el Ejecutivo se permitiran legislar sobre la propiedad, pasando por encima del Congreso para atacarla (pg. 877). El Poder Ejecutivo, ante el clamor pblico que desat la medida y la reaccin que experiment el Senado, dej sin efecto el Decreto del 31 de mayo por otro igual suscripto el 2 de junio de 1861, cuyo art. 1 dispona: Represntese al soberano Congreso Legislativo Federal, el estado de escasez de fondos del tesoro nacional, y el estado y circunstancias que rodean al Poder Ejecutivo, para que se digne arbitrar los recursos necesarios (pg. 878). -VIEfectuada esta breve resea de algunos ejemplos del gobierno de la Confederacin, valga mencionar del resto de los antecedentes histricos los decretos suscriptos en su carcter de Presidente de la Repblica por Carlos Pellegrini durante 1891, toda vez que ellos fueron dados en una situacin anloga a la presente, de emergencia econmica, como los del 5, 7 y 9 de marzo, que suspendieron por tres das los trminos legales y comerciales, los cuales fueron aprobados por la autoridad legislativa mediante la ley 2782, as como ya en fecha reciente, el 1 de abril de 1975, el decreto 807, a cuyo travs, vigente el estado de sitio, decidi el Poder Ejecutivo reglamentar el ejercicio de la opcin prevista por el art. 23 de la Constitucin Nacional, reglamentacin que consisti, de acuerdo con los fundamentos expuestos en los considerandos, en establecer un plazo razonable para que los organismos competentes del Estado pudieran suministrar la informacin requerida por los jueces y evitar as que, ante los plazos exiguos fijados por stos, personas arrestadas en virtud del estado de sitio pudieran sustraerse a los procesos judiciales, con el propsito de remediar, frente al receso parlamentario, el conflicto planteado entre la libertad individual y la seguridad colectiva que el Estado debe garantizar por medio de su potestad punitiva. En el art. 5, se dispuso dar cuenta oportunamente al Congreso de la Nacin. -VIILas normas establecidas en el decreto 1096/85, por su naturaleza, se encuadran dentro de aquellas que en los trminos de la Constitucin Nacional se refieren a las obligaciones contractuales (art. 67, inc. 11). De ah, entonces, que, en primer lugar he de examinar lo concerniente a la competencia del Poder Ejecutivo Nacional para proceder a su dictado. El acto sub examine, admite implcitamente que la sustancia de lo estatuido no encuadra dentro de las reglas constitucionales que habilitan al Poder Ejecutivo, en circunstancias normales, pues en su visto toma en consideracin que las medidas resueltas slo pueden ser efectivas si se disponen sin preanuncio, porque de lo contrario los comportamientos individuales distorsionaran sus efectos y aclara que el gobierno nacional toma la decisin de poner en vigencia las disposiciones precedentes como autodefensa de la comunidad . En consecuencia, nos encontramos frente a lo que en doctrina se denomina reglamento de necesidad y urgencia, cuya constitucionalidad paso a examinar. Ello as, pues la materia reglamentada es propia del Congreso de la Nacin, de acuerdo con el artculo 67 de la Ley Fundamental que he citado. Desde antiguo, gran parte de la doctrina ha admitido que, ante circunstancias excepcionales, caracterizadas por la presencia de hechos que afecten la existencia, la seguridad, el orden pblico, incluso aqullas de orden econmico, donde se manifiesta la urgencia del Estado para conjurar sus efectos, el Poder Ejecutivo Nacional puede dictar reglas que de ordinario integran el conjunto de atribuciones del Congreso, siempre que el Parlamento se encuentre en
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receso o la ndole emergencial del asunto provoque la imposibilidad material de ser resuelto en trmino a pesar de haber sido convocado. A estas pautas, agregan los autores en general, como requisito de su validez constitucional, que el reglamento de necesidad y urgencia vaya acompaado de la intencin manifestada por el Poder Ejecutivo de someterlo a ratificacin del rgano legislativo (conf. Villegas Basavilbaso, Bielsa, Marienhoff, Diez, Gordillo, Cassagne, entre otros). Los requisitos enunciados aparecen satisfechos prima facie, en la norma sub discussio, toda vez que la situacin de emergencia y la necesidad de establecer disposiciones al respecto, con carcter de suma urgencia, aparecen ampliamente fundamentadas en los considerandos del decreto y, si bien en el mismo no se orden su remisin al Poder Legislativo, se envi luego a dicho poder un mensaje mediante el cual se le comunic el dictado de aqul, como asimismo las razones en que se fund. Esta interpretacin favorable en torno a las facultades excepcionales del Poder Ejecutivo que, en circunstancias que renan las caractersticas expuestas, le permiten exorbitar el marco de su competencia ordinaria, fundado en necesidades de imperiosas e impostergables que hacen a la salud del Estado mismo, cont con el favor de uno de nuestros ms esclarecidos constitucionalistas, Joaqun V. Gonzlez, quien sostuvo: Puede el Poder Ejecutivo al dictar reglamentos o resoluciones generales, invadir la esfera legislativa o, en casos excepcionales o urgentes, creer necesario anticiparse a la sancin de una ley; entonces, la ulterior aprobacin de los decretos por el Congreso, da a stos el carcter y la fuerza de las leyes (conf. Manual N 545, pg. 538). En cuanto a la necesidad y urgencia que presiden y justifican la adopcin de tales medidas por parte del Ejecutivo, es conveniente aadir que tales circunstancias se reservan al control de prudencia y oportunidad del Congreso, quien juzgar de ellas al discutir la aprobacin o abrogacin del reglamento; sosteniendo Villegas Basavilbaso que el carcter sustancialmente legislativo del reglamento, en estos casos, hace que la autoridad judicial no puede juzgar, por consiguiente, de su legalidad, dejando en salvo los recursos de inconstitucionalidad que puedan afectarlo como a toda ley (Derecho Administrativo , T. I, pg. 290, Buenos Aires, 1950). El decreto de necesidad y urgencia ha sido objeto de prctica durante la vigencia de gobiernos constitucionales, segn qued expuesto supra Cap. VI (Bielsa trae como otro caso computable el decreto del 22 de marzo de 1915, por el que el Poder Ejecutivo, ante una acefala no subsanable del Concejo Deliberante de la Municipalidad de la Capital Federal, cre una comisin de vecinos en sustitucin del rgano deliberativo, que fue aprobada por el Congreso el 7 de setiembre de ese ao, por ley 9665 ver: El estado de necesidad con particular referencia al derecho constitucional y administrativo; en Anuario del Instituto de Derecho Pblico , Rosario, 1940, Tomo III-Ao III, pg. 75). Tambin ha sido considerado constitucional segn fallos de vieja data de este Tribunal. As, en la causa criminal seguida contra D. Crislogo Andrade, por rebelin, dado que se lo acus de integrar las montoneras del General Pealoza y haber participado de la rebelin acaudillada por Sebastin Elizondo en 1868; el Procurador General entendi que deba sobreseerse al acusado en virtud de la amnista que lo pona a salvo de las consecuencias de su participacin en la rebelin, dado que el General D. Octaviano Navarro, Comisionado Nacional para la pacificacin de La Rioja, les haba otorgado a los jefes y oficiales rebeldes una amnista completa por su movimiento poltico y esta medida fue aprobada por el Gobierno Nacional (Fallos: 11:405). Sostuvo el titular del Ministerio Pblico en ese caso, temperamento seguido por la Corte en su fallo del 16-4-1872, que Es verdad que ni el Comisionado Nacional ni el Poder Ejecutivo tenan facultad constitucional para conceder
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esta amnista, que segn el inciso 17, art. 67 es atribucin exclusiva del Congreso, pero estando obligado el Presidente y su Comisionado a pacificar La Rioja, y siendo la amnista el medio ms eficaz y racional de conseguir este objeto en las circunstancias en que se hallaba aquella Provincia en 1868, hicieron bien en ofrecer la amnista con calidad de obtener la aprobacin superior, como se hizo. Era entonces el Congreso y no un juez el que poda haber anulado la amnista, si la crea perjudicial o indebida. Pero el Congreso, a quien se dio cuenta con todos los documentos de estos sucesos, la aprob dejndola subsistente. Estaban pues llenadas las formas constitucionales; y ningn juez ni tribunal puede hoy quebrantar esa amnista que trajo la paz y concordia a la Repblica (ver pgs. 415/416). De este valioso precedente se desprende, el criterio que hoy comparto, que a juicio del Tribunal la fuerza normativa haba sido concretada por el acto del Ejecutivo y luego convalidada por la intervencin ratificatoria del Congreso, pero no provena exclusivamente del acto del rgano legislativo, sino que encontraba sustento constitucional en las graves circunstancias para el pas que haban inspirado su adopcin por el poder administrador. Asimismo, en Fallos: 23:257, esta Corte admiti que los decretos del Poder Ejecutivo aprobado por leyes posteriores del Congreso, adquieren el carcter de actos legislativos. En efecto, habiendo sido impugnada la declaracin en estado de sitio del territorio de la Provincia de Buenos Aires por el Poder Ejecutivo Nacional, con fundamento en que durante el perodo de sesiones del Congreso es a ste y no al rgano administrador a quien corresponde la declaracin respecto de uno o ms puntos del territorio nacional, el Tribunal consider que tanto el decreto de estado de sitio, como el que orden la traslacin del asiento del Gobierno a Belgrano, fueron aprobados por leyes del Congreso del 17 de julio y 2 de agosto de 1880 y que en virtud de estas sanciones, aquellas medidas gubernamentales adquirieron el carcter de actos legislativos del Congreso, nica autoridad que hubiera podido someterlas a juicio y condenarlas (ver pg. 267). -VIIIPara finalizar debo poner de resalto que, habida cuenta que, como surge de la lectura del escrito de recurso extraordinario, el apelante ni siquiera alega y, por ende, no demuestra, que las disposiciones del decreto 1096/85 sean inconstitucionales en su contenido con relacin a los intereses de autos, sino que se limita a sostener que dicho vicio estara dado por el hecho de disponer aqul sobre materias reguladas por ley, como asimismo que el perjuicio que experiment radica en la diferencia entre lo condenado y lo que debi pagarle la institucin demandada en virtud de los trminos originales del contrato de mutuo celebrado con ella, sin demostrar, tampoco, la irrazonabilidad de las normas del citado decreto, pienso que de lo expuesto en los captulos precedentes surge fundamentacin bastante para desestimar los agravios en cuestin. -IXEn cuanto a los reparos levantados contra la distribucin de costas efectuada por el a quo, entiendo que remiten al examen de cuestiones de hecho, prueba y derecho procesal, ajenos a la instancia del art. 14 de la ley 48. Mxime, cuando la sentencia exhibe, en este aspecto, fundamentos que, al margen de su acierto o error, bastan para descartar la tacha de arbitrariedad. Opino, a mrito de las razones expuestas, que corresponde confirmar la sentencia de fs. 103/109 en lo que fue materia de apelacin federal. Buenos Aires, 19 de junio de 1987. Juan Octavio Gauna.
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Sentencia de la Corte Suprema Buenos Aires, 20 de abril de 1989. Vistos los autos: Porcelli, Luis A. c/ Banco de la Nacin Argentina s/ cobro de pesos . Considerando: 1) Que el a quo hizo lugar parcialmente a la demanda iniciada y, en consecuencia, conden al Banco de la Nacin Argentina a devolver a la actora con quien haba celebrado un contrato de depsito a plazo fijo- una suma de dinero equivalente al valor que debi serle restituido a aqulla, en razn de no ser aplicable al capital la escala de conversin prevista en el decreto N 1096/85. Rechaz, en cambio, la pretensin relativa a que se aplicara idntica solucin con respecto a los intereses pactados. Contra este ltimo aspecto del pronunciamiento la parte actora interpuso recurso extraordinario, que fue concedido a fs. 150 vta. 2) Que el primero de los agravios expuestos por la apelante, relativo a la inconstitucionalidad del decreto N 1096/85, por vulnerar los arts. 31 y 17 de la Constitucin Nacional, fundado en que hasta tanto el Poder Legislativo no ratifique el precepto mencionado existira una colisin entre dicho decreto y normas de rango superior en las que se sustent el contrato de depsito, ha devenido abstracto. Ello es as, pues como lo destaca el seor Procurador General en su dictamen, tal ratificacin tuvo lugar en virtud de lo dispuesto por el art. 55 de la ley 23.410 y, segn conocida jurisprudencia, las sentencias de la Corte Suprema deben atender a las circunstancias existentes al momento de su decisin, aun en aquellos casos en que ellas fueran sobrevinientes a la interposicin del recurso extraordinario (confr. Fallos: 298:93 y 301:947) . 3) Que tampoco puede prosperar el cuestionamiento de la recurrente tendiente a sealar que en la sentencia existe una confusin entre el concepto de rdito y el de ajuste por variacin de precios , pues con independencia de las motivaciones que inclinaron a la actora a convenir la tasa de inters en cuestin y no otras ms redituables que segn aduce- le ofrecan distintas entidades de plaza, su tesis no refuta lo expresado por el a quo en el sentido de que dicha tasa (23,22% mensual) al superar ampliamente la tasa de inters considerado puro incluy expectativas inflacionarias (confr. Fallos: 307:2006, considerando 4). 4) Que en lo atinente a la vulneracin del derecho de propiedad, que la recurrente funda en haber recibido menos unidades monetarias que las pactadas , cabe sealar que segn aqulla este agravio se configurara como consecuencia de apartarse de lo convenido dando primaca a las normas de un decreto antes que a las contenidas en la legislacin civil, y que subsistira aun en el supuesto de dictarse una ley ratificatoria, por ser sus efectos retroactivos. Sin embargo, tal reparo no es atendible pues no se ha demostrado en autos que el valor adquisitivo de la suma convertida era inferior al que correspondera a los intereses originariamente estipulados, de haberse mantenido el proceso inflacionario en niveles similares a los imperantes al momento de la celebracin del contrato (confr. L.376.XX.La Pampa, Provincia de c/ Esteban Albano S.A. s/ consignacin , considerando 5, el 28 de junio de 1988). Por ello, y lo concordantemente dictaminado por el seor Procurador General, se declara inadmisible el recurso de fs. 113/136. Las costas de la instancia extraordinaria corrern por su orden, en atencin a los fundamentos de este pronunciamiento (art.68, segunda parte, del Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin). Augusto CEsar Belluscio Carlos S. Fayt Enrique Santiago Petracchi Jorge Antonio Bacqu.
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Facultades del Poder Ejecutivo Nacional - Decreto de necesidad y urgencia- Plazo fijo - Control de constitucionalidad - Interpretacin de la Constitucin Nacional
Peralta, Luis Arcenio y otro c/Estado Nacional (Mrio. de Economa -B.C.R.A. s/Amparo) - 27/12/1990 - Fallos:313:1513(6)
0 Antecedentes:
Los actores iniciaron demanda de amparo contra el Estado y el Banco Central de la Repblica Argentina, a fin de que se declare la inconstitucionalidad del decreto del PEN 36/90, en cuanto dispuso limitar la devolucin de los depsitos a plazo fijo a un tope de A 1.000.000, abonndose el excedente con Bonos Externos 1989. Los especficos objetivos perseguidos por la norma cuestionada fueron: a) cortar abruptamente el proceso inflacionario que desgarra a la sociedad; b) inducir la baja primero y luego la estabilizacin del precio del dlar y de todos los bienes de la economa; c) recuperar el valor adquisitivo de la moneda nacional y d) que las entidades financieras honren sus obligaciones en australes a plazo fijo mediante la entrega de Bonex 1989. De tal forma, el decreto 36/90 y las comunicaciones del Banco Central con l vinculados fueron dictados invocando una crtica situacin generada por acontecimientos extraordinarios que en su momento dieron lugar a las leyes 23.696 reforma del Estado y emergencia administrativa y 23.697 emergencia econmica. La demanda fue rechazada en primera instancia. La cmara hizo lugar al reclamo y declar la inconstitucionalidad del decreto, sentencia contra la cual interpusieron recursos extraordinarios el Banco Central que fue denegado y la Procuracin del Tesoro de la Nacin. La Corte Suprema dej sin efecto la sentencia apelada, admiti la accin de amparo y se pronunci por la constitucionalidad del decreto 36/90. El juez Oyhanarte, en disidencia de fundamentos, sostuvo que el decreto 36/90 pertenece a la categora de los llamados reglamentos de necesidad que se equipara a la ley, siendo sustancialmente un acto legislativo y formalmente un acto administrativo. Opin que deba desestimarse la demanda de amparo con base en que la prohibicin del art.2 inc.d de la ley 16.986, es absoluta, y por tal razn no puede declararse la inconstitucionalidad de un decreto de necesidad y urgencia por medio de dicha accin. El juez Belluscio, tambin en disidencia, resolvi igualmente rechazar la accin de amparo, entendiendo que no se hallaba probada la inoperancia de otras vas que diera lugar a la admisibilidad de tal remedio excepcional y sumarsimo. Advirti que los actores omitieron demostrar que su pretensin no pudiera obtener tutela adecuada en los procedimientos ordinarios que les proporcionaran la reparacin a los perjuicios que les causasen las disposiciones impugnadas.
(6) Nota de Secretara: las cuestiones atinentes a la emergencia econmica y al derecho de propiedad, fueron tratadas en el Boletn Emergencia Econmica I , noviembre de 2009, pgina 114, el que puede consultarse en www. csjn.gov.ar
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a) Objetivos del decreto 36/90. Justificacin para su dictado (Considerandos 51 y 52
del voto de la mayora, consididerando 5 disidencia del juez Oyhanarte).
b) Validez del decreto 36/90. Situacin de grave riesgo social. Aquiescencia del Poder Legislativo (Considerandos 24 y 25 del voto de la mayora). c) Emergencia. Extensin de las facultades de los poderes pblicos. Control judicial (Considerandos 36 y 37 del voto de la mayora). d) Ejercicio del derecho de propiedad. Limitacin impuesta por la necesidad de atenuar la crisis. Temporalidad (Considerandos 38, 46 y 56 del voto de la mayora). e) Devaluacin. Impacto del decreto 36/90 sobre un sector de la sociedad. Derecho de igualdad (Considerando 57 y 58 del voto de la mayora).
Estndar aplicado por la Corte:

- Puede reconocerse la validez de un reglamento de necesidad y urgencia dictado por el Poder Ejecutivo, condicionado a dos razones fundamentales: 1) que el Congreso Nacional, en ejercicio de poderes constitucionales propios, no adopte decisiones diferentes en asuntos de poltica econmica involucrados; 2) que haya mediado una situacin de grave riesgo social, frente a la cual existi la necesidad de medidas sbitas del tipo de las instrumentadas en el decreto 36/90 en virtud del cual se limit la devolucin de los depsitos a plazo fijo, cuya eficacia no parece concebible por medios distintos a los arbitrados. - El Congreso no ha tomado decisiones que manifiesten su rechazo a lo establecido en el decreto 36/90, cuyo art. 9 da cuenta de su sancin al legislador, antes bien, en el texto de la ley 23.871, su art.16 se refiere a la conversin obligatoria de activos financieros dispuesta por el Poder Ejecutivo, y significativamente considera la fecha del 28/12/89, la misma que se tiene en cuenta en los arts.1, 2 y 3 del decreto 36/90, lo que implica que el Congreso ha tenido conocimiento de la situacin, sin que haya mediado por su parte rechazo de lo dispuesto por el Poder Ejecutivo, ni repudio de conductas anlogas por parte de aqul, que por el contrario ratifica. - El decreto 36/90 en virtud del cual se limit la devolucin de los depsitos a plazo fijo pertenece a la categora de normas que ha recibido doctrinariamente la denominacin de reglamentos de necesidad y urgencia, lo que se desprende de su contenido y de la fundamentacin que le precede. - El estudio de las facultades del Poder Ejecutivo para dictar reglamentos de necesidad y urgencia, guarda estrecha relacin con el principio de divisin de poderes, el que se presenta como un sistema de restricciones a la actividad del poder para garanta de la libertad individual.
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- El decreto 36/90 es constitucional, pues el Congreso Nacional, en ejercicio de poderes constitucionales propios, no adopt decisiones diferentes en los puntos de poltica econmica involucrados, y ha mediado una situacin de grave riesgo social, frente a la cual existi la necesidad de medidas sbitas como las instrumentadas en aqul, cuya eficacia no parece concebible por medios distintos a los arbitrados. - Los aspectos vinculados con el Gobierno, administracin de la hacienda y patrimonio pblicos, y las polticas respectivas, son materia propia de los poderes Ejecutivo y Legislativo, y compete a la Corte en punto a los actos dictados en esas materias decidir acerca de su legalidad, especialmente en cuanto concierne a su confrontacin con la Constitucin Nacional, pero no de su acierto, oportunidad o conveniencia. - Cuando una situacin de crisis o de necesidad pblica exige la adopcin de medidas tendientes a salvaguardar los intereses generales se puede, sin violar ni suprimir las garantas que protegen los derechos patrimoniales, postergar, dentro de lmites razonables, el cumplimiento de obligaciones emanadas de derechos adquiridos, pues se trata de posibilitar el ejercicio de las facultades indispensables para armonizar los derechos y garantas individuales con las conveniencias generales, de manera de impedir que los derechos amparados por esas garantas, adems de correr el riesgo de convertirse en ilusorios por un proceso de desarticulacin de la economa estatal, puedan alcanzar un grado de perturbacin social acumulada, con capacidad suficiente para daar a la comunidad nacional. - En situaciones de emergencia o con motivo de ponerles fin, se ha reconocido la constitucionalidad de las leyes que suspenden temporalmente los efectos de los contratos libremente convenidos por las partes, siempre que no se altere su sustancia, a fin de proteger el inters pblico en presencia de desastres o graves perturbaciones de carcter fsico, econmico o de otra ndole, exigindose slo que tal legislacin sea razonable y no desconozca las garantas individuales o las restricciones que la Constitucin contiene en salvaguardia de las instituciones libres. - La Constitucin Nacional no reconoce derechos absolutos y en momentos de perturbacin social y econmica y en otras situaciones semejantes de emergencia y ante la urgencia en atender a la solucin de los problemas que crean, es posible el ejercicio del poder del Estado en forma ms enrgica que la admisible en perodos de sosiego y normalidad, debiendo dicha legislacin excepcional revestir carcter transitorio. -El decreto 36/90 y las comunicaciones del Banco Central con l vinculadas fueron dictados en el contexto de una crtica situacin generada por acontecimientos extraordinarios que en su momento dieron lugar a las leyes 23.696 y 23.697, producindose una fuerte reprogramacin de vencimientos, mas no necesariamente una quita como podra suponerse en un primer anlisis de la cuestin.
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- El dictado del decreto 36/90 no resulta un menoscabo a la propiedad, porque cuando por razones de necesidad se sanciona una norma que no priva a los particulares de los beneficios patrimoniales legtimamente reconocidos ni les niega su propiedad y slo limita temporalmente la percepcin de tales beneficios o se restringe el uso que puede hacerse de esa propiedad, no hay violacin del art.17 de la Constitucin Nacional, sino una limitacin impuesta por la necesidad de atenuar o superar una situacin de crisis. - Con el dictado del decreto 36/90 por el Poder Ejecutivo no se ha vulnerado el principio de igualdad ante la ley, pues tratndose de una situacin anloga en sus efectos a una devaluacin, la medida de gobierno ha afectado siempre y en cada caso, no slo los bienes de la generalidad de los individuos que componen el cuerpo social, sino que tambin ha trasladado sus consecuencias de modo positivo o negativo, sobre los intereses de diferentes sectores de la sociedad, sin que se advierta una distincin formulada con criterios arbitrarios, de indebido favor o disfavor, o de ilegtima persecucin.
Texto del Fallo:

Dictamen del Procurador General de la Nacin Suprema Corte: I Los actores suscribieron un plazo fijo a 7 das en el Banco Comercial de Finanzas S. A., con vencimiento el 3/01/90. A esta fecha, el Poder Ejecutivo Nacional dict el decreto 36/90, por el que se limit la devolucin de los depsitos a la suma de A 1.000.000, abonndose el excedente en Bonos Externos 1989, medida que se complement, por parte del Banco Central de la Repblica Argentina, con la comunicacin A 1603. A raz del dictado de tales normativas iniciaron la presente accin de amparo, en los trminos de la ley 16.986, recabando la declaracin de inconstitucionalidad del referido decreto y sus normas consecuentes, y pidiendo, por tanto, el pago ntegro del capital que se les adeuda, con ms los intereses respectivos y las costas del pleito. Expresaron que la normativa implementada se constituye en un acto de autoridad pblica, que en forma actual e inminente lesiona con arbitrariedad e ilegalidad manifiesta derechos y garantas explcita e implcitamente reconocidos por la Constitucin Nacional . Tras resear en su apoyo citas de discursos de altos funcionarios del rea econmica, que pondran en evidencia las motivaciones ilegtimas de las normas que atacan, sealaron que por stas, lisa y llanamente, se confiscan fondos de su propiedad sin fundamento legal, viciando el principio de supremaca de las leyes al arrasar con los preceptos civiles y comerciales aplicables al caso y conculcando los arts.14, 17 y 18 de la Constitucin Nacional ya que sin las disponibilidades de dinero dijeron no podremos responder a las obligaciones contradas con anterioridad .
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II A fs.113/114 el magistrado de primera instancia rechaz la accin. Entendi que el problema que se suscita excede el marco limitado de la accin excepcional de que se trata y que no se advierte la imposibilidad cierta de recurrirse a las vas ordinarias para obtener la tutela de los derechos que se dice conculcados. Asimismo, sostuvo que el tema en cuestin requiere de un mayor debate, impropio del restringido marco del amparo. Tambin estim que, al no ser demandada en autos la entidad bancaria que participa de la relacin jurdica sustancial en la que se sustenta el derecho subjetivo afectado, la decisin del juzgador slo configurara una declaracin abstracta, extremo vedado a los jueces. Apelada esta decisin, dict sentencia la sala contencioso administrativa III de la Capital Federal, a fs.128/133, la cual, por voto mayoritario, revoc el pronunciamiento del juez de primer grado, declar la inconstitucionalidad del decreto 36/90, e hizo lugar a la demanda. En lo sustancial, el a quo parti de la base de que el varias veces mentado decreto, que configura uno de los llamados de necesidad y urgencia , requiere para su permanencia la ratificacin del Congreso, pues constituye una materia que tanto el art.4 como el art.67, incs.2, 3, 6, 11 y 28 de la Constitucin Nacional, reservan a ese Poder, el cual, a la fecha de dictarse el fallo, no ha suscripto dicha ratificacin. Destac que los actores no procuran atacar un acto contractual, sino un tpico acto de autoridad pblica, que ha venido a generar la limitacin a sus derechos. Consider que en el caso el derecho de propiedad de los accionantes era merecedor del amparo, pues se trata de la disponibilidad de pequeos ahorros de quienes no se pretende posean podero econmico. No obsta a la procedencia de la accin aadi el tribunal, el hecho de plantearse la inconstitucionalidad de un decreto, dado que su invalidez es palmaria. Esto ltimo resulta de que al someter a los actores al emprstito forzoso que prev el mecanismo normativo atacado se menoscaba el principio de igualdad frente a las cargas pblicas, que requiere considerar la condicin y magnitud de la riqueza de las personas que han de soportarlas. Mxime cuando el plazo del emprstito es superior al que el Estado sujet a otros acreedores. Y cuando de no accederse al amparo se les causara un dao grave e irreparable remitiendo el examen de la cuestin a los procedimientos ordinarios. III Contra dicha sentencia interpusieron recursos extraordinarios el Banco Central el que fue denegado y la Procuracin del Tesoro de la Nacin. Tras sealar el cumplimiento de los diversos requisitos de la apelacin federal y resear los antecedentes de la causa y el contenido de la decisin en recurso, expresa el Procurador del Tesoro, en sntesis, los siguientes agravios: a) el sentenciador no ha logrado demostrar que se encuentran cumplidas las exigencias indispensables para la procedencia de la accin de amparo, en especial en lo atinente a la inexistencia de otras vas, as como en lo que respecta a las garantas constitucionales violentadas, pues no se ha ponderado que stas estn sujetas a las reglamentaciones de su ejercicio. b) el a quo no ha considerado, asimismo, como deba, que el Poder Ejecutivo Nacional actu en el caso en el marco de validez que le posibilita dictar medidas de este tipo dadas las circunstancias de necesidad y urgencia que las inspiraron y que dieran lugar a las leyes de emergencia econmica 23.696 y 23.697, las que ponen en evidencia que el legislador ha reconocido la gravsima situacin por la que el pas atraviesa. Por lo dems, en el sub lite se
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han configurado todos los presupuestos que la propia doctrina de la Procuracin del Tesoro ha sentado sobre el particular para consagrar la validez de esta clase de reglamentaciones. c) El fallo del tribunal no ha logrado demostrar la efectiva existencia de una manifiesta ilegalidad y arbitrariedad del decreto que se cuestiona, el cual, en lo fundamental, est basado en las graves condiciones de la crisis, exteriorizada incluso en el cometido de actos vandlicos que pusieron en peligro la paz social. Al respecto, seala que escapa a la competencia del Poder Judicial el cuestionamiento sobre la idoneidad de medidas de esta naturaleza, que puedan adoptar otros poderes de gobierno del Estado para obtener los fines formalmente propuestos con su dictado. Indica que en varios precedentes la Corte Suprema ha reconocido la validez de ciertas restricciones a las garantas individuales, en salvaguarda de la seguridad general. IV Creo de importancia advertir, por lo pronto, que en las argumentaciones del escrito de interposicin de la presente demanda, se ha partido, a fin de presentar el problema en debate, de enfatizar un principio francamente ya insostenible en la doctrina jurdica, cual es que la limitacin, por actos de gobierno de la naturaleza del que se presenta en el sub lite , del derecho de propiedad de las partes, irroga de por s una violacin de las garantas constitucionales y configura una ilegtima confiscacin. Como bien lo apunta en su recurso extraordinario el Procurador del Tesoro y, por mi parte, tuve oportunidad de recordarlo en dictmenes recientes, la Corte, en el marco especfico de los regmenes de emergencia econmica, consagr numerosas veces, en especial en Fallos:243:449, 467, la plena legitimidad constitucional de la suspensin o limitacin temporaria de derechos fundamentales, en particular, el de propiedad (Cf. dictmenes de esta Procuracin General, en las causas Laugle, Daniel , Amui Azize, Jorge C. , del 20 y 27 de junio de 1990, entre otros). Por tanto, estimo que, ante todo, procede sealar que los accionantes, como ocurriera en esos precedentes a los que aludo, han incurrido en una manifiesta falta de debida fundamentacin, en el contenido sustancial de su demanda, al no hacerse cargo, en ningn momento, de tales reiterados y slidos argumentos de V.E., tarea que era menester para motivar de la actividad jurisdiccional un nuevo anlisis del tema en cuestin y en la que no cabe a los jueces suplir a las partes; carencia que de su lado se agudiza como defecto ritual cuando lo que se procura es, como en el caso, obtener la declaracin de inconstitucionalidad de normas generales, extremo que, segn el tribunal tiene muy dicho, constituye la ultima ratio del orden jurdico. V Sealado lo anterior, de por s fulminante, a mi juicio, para el progreso de la accin que se intenta, valga poner de resalto que, en virtud de esos principios jurisprudenciales elaborados durante dcadas por V.E. los que a fin de evitar reiteraciones estriles doy por reproducidos, a travs de los que se legitima la limitacin del derecho de propiedad cuando median aquellas mencionadas circunstancias de emergencia social, el exclusivo camino indefectible para cuestionar con algn xito preceptos de tal ndole sera el que llevase, o bien a controvertir en s misma la concepcin del estado de emergencia, negndolo, o al menos restndole la entidad que se pregona, o bien a discutir la razonabilidad del grado de vinculacin entre dicho estado de crisis y las medidas que en concreto se tomaron para paliarlo, afectando a quien acciona.
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Empero, reiterando el mismo caso de falencia, tampoco es dable percibir en la demanda incoada intento alguno de mnima crtica al respecto. Lo cual vuelve a redoblar la falta de debida fundamentacin, insalvable, como qued dicho, por los jueces, en su presentacin. VI Los defectos apuntados, segn lo estimo, se tornan aun ms patentes al tratarse de una accin de amparo que, como es tan sabido y as lo apunta el voto en disidencia constituye slo una va excepcional, especialsima, que cabe exclusivamente utilizar cuando las acciones comunes previstas en la estructura procesal no son realmente eficaces para la salvaguarda de los derechos cuya conculacin se invoca. Este carcter de excepcin conlleva la necesidad ineludible de acreditar fehacientemente aquella referida ineficacia de los procesos ordinarios, obligacin que implica, justamente, desarrollar suficientes argumentos que sean aptos para convencer al juzgador acerca de la necesidad de que se justifique abrir ese camino rigurosamente excepcional, en desmedro de la natural apertura de los derroteros procesales comunes, que son slo los que el legislador, por principio, habilita para la defensa de los derechos. Pues bien, el cumplimiento de esta otra bsica obligacin procesal, tambin en este principal aspecto, vuelve a brillar por su ausencia. VII No obstante todas esas defecciones, el a quo, por voto mayoritario, hizo lugar a esta demanda, revocando la sentencia del juez de primer grado que se expidi sobre la improcedencia del amparo, en consonancia con el mentado voto en disidencia. En primer lugar, no comparto el razonamiento del juzgador por el que sostiene la invalidez de la norma del Poder Ejecutivo Nacional, que en autos se cuestiona, dado que al tiempo de dictar la sentencia no estaba ratificada por el Congreso Nacional. Al respecto, estimo que razones fundamentales de prudencia, as como el respeto ineludible del principio de la seguridad jurdica, obligan a ponderar como vlido un criterio de interpretacin opuesto. Si el Poder Ejecutivo Nacional est habilitado a dictar los llamados reglamentos de necesidad y urgencia circunstancia aceptada por la doctrina mayoritaria y que no se discute en el sub judice con la sola sujecin de enviarlo para su ratificacin al Congreso, cumplido este trmite y remitido para su consideracin a dicho Poder Legislativo, aquellas necesidades esenciales de prudencia y seguridad jurdica a que me refiero imponen entender que dicha norma mantiene su primigenia y aceptada validez hasta que el Congreso no la derogue de manera expresa y no que, como a mi juicio equivocadamente lo consagra el sentenciador, cuadre inferir su invalidez y as decretarla, por parte del Poder Judicial, en el lapso en que el rgano legislativo mantiene a consideracin el asunto. En rigor, es a este ltimo a quien le compete el poder constitucional de legislar y mientras de modo expreso no les quite legitimidad a las reglamentaciones que en supuestos de urgencia pudo vlidamente decretar el Ejecutivo, debe razonablemente interpretarse que est extendiendo y convalidando su vigencia, tal como, salvando las obvias y notorias diferencias, pero rescatando para lo que nos atae sus, aunque remotas, sutiles semejanzas, V.E. interpret la persistencia de la validez de los decretos leyes de los poderes de facto, en los precedentes Gamberale de Mansur , sentencia del 06/04/89 y en el all citado Budano .
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VIII Teniendo en cuenta la consideracin anterior, esto es, que el reglamento de necesidad y urgencia mantiene, desde el punto de vista de su legitimidad, plena validez, importa atraer al enfoque correcto del problema que nos ocupa una consecuencia de importancia decisiva: al tratarse de una normativa general, en principio legtima, no es dable su cuestionamiento constitucional por la va del amparo. En efecto, si bien es cierto que, como lo sostiene el a quo, la inteligencia del art.2, inc.d) de la ley 16.986 no puede llevar al extremo de desconocer la viabilidad del amparo cuando se est frente a un supuesto de inconstitucionalidad manifiesta, palmaria, precisamente de lo que se trata en autos es que no se advierte esa palmaria o evidente ofensa constitucional por parte del decreto de referencia. Por el contrario, demostrar la verdad de tal reproche, obligara tanto a una mayor amplitud de debate cuanto a una compleja realizacin de medidas probatorias que, de su lado, tambin obstaran a la procedencia de este remedio excepcional, como bien lo postula el apelante y lo sostuvo con acierto, en su voto disidente, el tercer miembro del tribunal a quo. Porque en este sentido, al quedar desestimada, por las razones que expuse, la supuesta inconstitucionalidad evidente derivada por el juzgador de la falta de ratificacin por parte del Congreso Nacional, resta por analizar slo si el referido vicio manifiesto pudiera consistir en la violacin de la garanta de la igualdad frente a las cargas pblicas, como asimismo lo entendi el a quo. Sin embargo, estimo que tambin aqu el juzgador se ha equivocado al efectuar dicha conclusin, ya que no aparece, en rigor, lesionada dicha garanta, desde que, partiendo de los fundamentos dados por el Poder Ejecutivo Nacional, la razn de ser de convertir en sujetos de las limitaciones a sus derechos de propiedad a los ahorristas a plazo fijo como es el caso de los actores, tiene su fundamental motivo en razones de naturaleza econmico financiera caractersticas y especficas de dicho sector, no extensibles, a los fines perseguidos, a otro tipo de ciudadanos. Pues no se trata, como pareciera comprenderlo el tribunal recurrido, de la obtencin discriminatoria de fondos para hacer frente a algn aspecto de la crisis general, en cuyo caso podra tener asidero la objecin del a quo, al no justificarse que tales fondos emergieran de estos ahorristas y no tambin de otros de parecidas o mayores capacidades de ahorro. Lo que en realidad acontece, es que lo buscado con la medida en cuestin es impedir los propios efectos negativos que este particular circuito financiero, segn los conceptos tcnicos, por principio ahora irrevisables tenidos en consideracin por el Poder Ejecutivo, infringen en el agravamiento de la crisis o emergencia que con estas y otras medidas se procura desbaratar. En consecuencia, se podr o no cuestionar la razonabilidad de la medida, ms no pretender invalidarla sobre la base de la igualdad. IX Por tanto, no siendo palmaria la supuesta inconstitucionalidad que se denuncia, el precepto del art.2, inc.d) de la ley 16.986, mantiene su plena consecuencia, eso es, veda la posibilidad de que el amparo pueda ser admitido como camino idneo para cuestionar la constitucionalidad de una normativa general como la que en autos se discute. De all que considero que V.E. debe hacer lugar a este recurso extraordinario y revocar la decisin del a quo, ya que de lo contrario se desnaturalizara la excepcional razn de ser de la accin de amparo, violentando los propios y claros preceptos de la ley que la reglamenta.
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Mxime cuando, por ltimo, el sentenciador tuvo por cumplimentado otro de los requisitos que se exigen para su viabilidad sin que haya constancias en el sub judice que permitan efectivamente tenerlo por cumplido. No advierto, en efecto, que le asista razn al juzgador cuando sostiene que nos hallamos en la causa ante un dao irreparable por otras vas. En tal sentido, en s misma, no veo que la lesin patrimonial causada a los actores sea diferente en su reparabilidad a la de todos los accionantes que por las vas ordinarias procuran, bajo la proteccin de las normas rituales comunes a todos los justiciables, el resguardo de sus derechos afectados o el recupero de sus bienes en disputa. En ninguna instancia del juicio se invoc, por parte de los interesados, alguna situacin particular que, en todo caso, acreditara la posibilidad de un eventual perjuicio irreparable si la justicia no se expidiera en breve trmino, sobre todo si se tiene en cuenta que, al ser el Estado Nacional el oponente, su solvencia, por principio, asegura la indemnizacin cierta de los hipotticos perjuicios. X A fin de acompaar los principios y razonamientos que expuse precedentemente mediante la jurisprudencia de V.E., debo recordar que V.E. ha dicho: 1) Que la aplicacin del aforismo iuria curia novit , destinado a reconocer a los jueces la potestad de suplir el derecho errneamente invocado por las partes, no los autoriza a introducir de oficio una cuestin no planteada. Decidir as una causa importa violacin de los arts.17 y 18 de la Constitucin Nacional (Fallos:270:22) Expres, de igual modo, al respecto, que no cabe aplicar el principio iura curia novit excediendo al mbito que le es propio y lesionando garantas constitucionales, pues la calificacin de las relaciones jurdicas que compete a los jueces, no se extiende a la admisin de defensas no esgrimidas ni autoriza a apartarse de lo que tcitamente resulte de los trminos de la litis (Fallos:300:1015). 2) Que una escueta y genrica impugnacin de inconstitucionalidad no basta para que la Corte Suprema ejerza la atribucin que reiteradamente ha calificado como la ms delicada de las funciones que pueden encomendarse a un tribunal de justicia (Fallos:301:904), ni puede analizar la alegada inconstitucionalidad si no se realiz el esfuerzo de demostracin que exige la inteligencia de la Ley Fundamental (Fallos:302:355). 3) Que la procedencia de la demanda de amparo se halla supeditada a la inexistencia de vas legales aptas para la tutela del derecho que se dice vulnerado (Fallos:270:176; 300:1231). Por ser de trmite sumarsimo, no procede en el supuesto de cuestiones opinables, que requieren debate y prueba (Fallos:271: 165; 273:84; 281:394, 229, 185). Ni es, en principio, la va apta para obtener la declaracin de inconstitucionalidad de leyes, decretos y ordenanzas (Fallos:274:79). Reviste carcter excepcional y slo procede en situaciones de imprescindible necesidad de ejercerla (Fallos:280:394; 301:1061). 4) Que no incumbe a los jueces, en el ejercicio regular de sus atribuciones, sustituirse a los otros poderes del Estado en las funciones que le son propias (Fallos:270:168). Porque la misin ms delicada de la justicia nacional es la de poder mantener dentro de la rbita de su jurisdiccin, sin menoscabar las funciones que incumben a los otros poderes o jurisdicciones (Fallos:272:231).
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5) Que la garanta constitucional de la igualdad no puede considerarse vulnerada si la norma legal no fija distinciones irrazonables o inspiradas con fines de ilegtima persecucin o indebido privilegio de personas o grupos de personas. Tal principio no impide que se contemple en forma distinta situaciones que se consideran diferentes (Fallos: 273:228), aunque su fundamento sea opinable (Fallos:301:1185; 302:192, 457). XI En sntesis, toda vez que la demanda incoada carece de debida fundamentacin, que tal carencia es ms grave al pretenderse plantear la inconstitucionalidad de una norma general; que no se demostr, asimismo, que el amparo sea la nica va idnea para la defensa de los derechos que se dice conculcados; que, por el contrario, los requisitos bsicos para la viabilidad de esta accin excepcional no se encuentran cumplidos, ya que no se est ante una inconstitucionalidad palmaria, sino que, decidir sobre sta, implicara agotar un mayor debate y prueba y, de otro lado, no se invoc un dao grave e irreparable, sino el perjuicio comn a la generalidad de los procesos ordinarios; que el decreto de necesidad y urgencia no ha sido a la fecha descalificado de modo expreso, como es menester, por el Congreso Nacional; y que no se advierte que haya sido vulnerada la garanta de la igualdad como por error se apuntase, opino que corresponde hacer lugar al recurso extraordinario deducido en estos autos, revocar la sentencia apelada y rechazar la accin de amparo deducida por los accionantes, sin que ello implique, es obvio, que stos se vean impedidos de replantear la cuestin por las vas rituales pertinentes y a travs de razones y argumentos que pudieren resultar eficaces para dicho cometido. Setiembre 13 de 1990. OSCAR E. ROGER. Sentencia de la Corte Suprema Buenos Aires, 27 de diciembre de 1990 Vistos los autos: Peralta, Luis Arcenio y otro c/Estado Nacional (Mrio. de Economa B.C.R.A.) s/amparo. Considerando: 1) Que los actores dedujeron demanda de amparo contra el Estado Nacional y el Banco Central de la Repblica Argentina y peticionaron la declaracin de inconstitucionalidad del decreto 36/90 y de las disposiciones que lo reglamentan, as como el pago del capital y los intereses convenidos con una entidad bancaria. El tribunal a quo declar la referida inconstitucionalidad e hizo lugar, en parte, al reclamo patrimonial formulado. La condena alcanz slo al Estado Nacional; contra ella se interpusieron los recursos extraordinarios de fs.140 y 146 y la Cmara concedi el que haba sido promovido por el nico condenado. 2) Que el recurso es formalmente admisible, en tanto encuadra de manera indudable en las previsiones del art.14 de la ley 48. 3) La extensin y variedad de las cuestiones cuyo tratamiento impone este caso, hace conveniente que el Tribunal anticipe las principales conclusiones, a los efectos del ordenamiento de las razones que son su fundamento. De este modo, 1) que no es dable soslayar genricamente el control de constitucionalidad en la accin de amparo; 2) que el anlisis de la divisin de poderes, y las circunstancias que rodean a este caso, conducen a admitir la validez del dictado del decreto por el Presidente de la
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Repblica; 3) que reiterada jurisprudencia de esta Corte, y doctrina aprovechable del derecho comparado, permiten admitir las normas de emergencia; 4) que en el caso deben primar por una parte, el aseguramiento de la unin nacional, y por la otra las normas que garantizan el derecho de propiedad en los trminos de los arts.14, 17 y especialmente 29 de la Constitucin Nacional; y finalmente 5) que la norma es razonable en tanto guarda proporcin con sus fines, adecuada a las peculiaridades de la materia econmica y el derecho que la rige, y no afecta el principio de igualadad ante la ley. 4) Que la recurrente niega la posibilidad de efectuar el control de constitucionalidad en los procesos de amparo. En apoyo de su tesitura invoca, el art.2, inc.d), de la ley 16.986 que establece su inadmisibilidad cuando la determinacin de la eventual invalidez del acto requiriese una mayor amplitud de debate o de prueba o la declaracin de inconstitucionalidad de leyes, decretos u ordenanzas . 5) Que la limitacin contenida en la mencionada disposicin se funda en la necesidad de impedir que este noble remedio excepcional pueda engendrar la falsa creencia de que cualquier cuestin litigiosa tiene solucin por esta va; o peor aun, que mediante ella es dable obtener precipitadas declaraciones de inconstitucionalidad (Fallos:267:215). Pero el carcter no absoluto de ese principio llev al Tribunal a sealar en el precedente citado que cuando las disposiciones de una ley, decreto u ordenanza resultan claramente violatorias de alguno de los derechos fundamentales, la existencia de reglamentacin no puede constituir obstculo para que se restablezca de inmediato a la persona en el goce de la garanta constitucional vulnerada, porque de otro modo bastara que la autoridad recurriera al procedimiento de preceder su acto u omisin arbitrarios de una norma previa por ms inconstitucional que sta fuese para frustrar la posibilidad de obtener en sede judicial una oportuna restitucin del ejercicio del derecho esencial conculcado. Por ese motivo y porque precisamente la ley 16.986 se ha propuesto normar este procedimiento excepcional para asegurar eficazmente el ejercicio de las garantas individuales contra la arbitrariedad y la ilegalidad manifiestas, su art.2, inc.d) debe ser interpretado como un medio razonable concebido para evitar que la accin de amparo sea utilizada caprichosamente con el propsito de obstaculizar la efectiva vigencia de las leyes y reglamentos dictados en virtud de lo que la Constitucin dispone; pero no como un medio tendiente a impedir que se cumplan los fines perseguidos por la misma ley cuando el acto de autoridad arbitrario se fundamente en normas que resultan palmariamente contrarias al espritu y a la letra de la ley de las leyes (consids. 6 y 7 del pronunciamiento antes citado). 6) Que, ello es as, pues es de toda evidencia que el amparo, instituido pretorianamente por aplicacin directa de clusulas constitucionales, y cuya finalidad es la de asegurar la efectiva vigencia de la Constitucin misma, no puede recibir un lmite legal que impida su finalidad esencial cuando sta requiere que se alcance la cima de la funcin judicial, como es el control de la constitucionalidad de normas infraconstitucionales. 7) Que ese principio, que se corresponde con los fines propios de este Tribunal, no admite una conclusin que haga prevalecer meras disposiciones de naturaleza procesal y por tanto de carcter nicamente instrumental por sobre nada menos que la Constitucin Nacional. En tal sentido, cabe recordar las enseanzas de Orgaz cuando al tratar precisamente el recurso de amparo afirmaba en trminos cuya aplicacin excede por cierto a tal instituto que la supremaca de la Constitucin no se ha de considerar subordinada a las leyes ordinarias... Estas leyes y las construcciones tcnicas edificadas sobre ellas, tienen solamente un valor relativo, esto es, presuponen las reservas necesarias para que su aplicacin no menoscabe o ponga en peligro los fines esenciales de la ley suprema. Todas las construcciones tcnicas, todas
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las doctrinas generales no impuestas por la Constitucin, valen en la Corte slo en principio . Todo en la Corte es en principio , salvo la Constitucin misma, que ella s, y slo ella, vale absolutamente (Alfredo Orgaz, El recurso de amparo , ps. 37/38, Ed. Depalma, Buenos Aires, 1961). Es que es funcin indeclinable de los jueces el resolver las causas sometidas a su conocimiento, teniendo como norte el asegurar la efectiva vigencia de la Constitucin Nacional, sin que puedan desligarse de este esencial deber, so color de limitaciones de ndole procesal. Esto es especialmente as, si se tiene en cuenta que las normas de ese carcter deben enderezarse a lograr tal efectiva vigencia y no a turbarla. 8) Que, en definitiva, cabe reiterar una vez ms aquello que la Corte ya seal en Fallos:33:162 y reiterados procedentes posteriores, en el sentido de que es elemental en nuestra organizacin constitucional la atribucin que tienen y el deber en que se hallan los tribunales de justicia, de examinar las leyes en los casos concretos que se traen a su decisin, comparndolos con el texto de la Constitucin para averiguar si guardan o no conformidad con sta y abstenerse de aplicarlas, si las encuentran en oposicin a ella; constituyendo esa atribucin moderadora uno de los fines supremos y fundamentales del poder judicial nacional y una de las mayores garantas con que se ha entendido asegurar los derechos consignados en la Constitucin contra los abusos posibles... de los poderes pblicos . 9) Que, por lo dems, a fin de aventar equvocos que se sustentaran en una superada concepcin del alcance de la jurisdiccin federal, resulta propicio recordar la evidente relacin que existi en la gnesis de la norma hoy contenida en el art.2, inc.c), de la ley 16.986 entre la limitacin que prev, los trminos en que fue concebida por esta Corte con anterioridad a la vigencia de la ley citada indudable antecedente del artculo aludido y la cuestin de la posibilidad de la procedencia de admitir las acciones meramente declarativas de inconstitucionalidad, tema en la actualidad claramente diferente del que aqu se trata, pero de algn modo entremezclado en su consideracin en otras pocas. Segn resulta de la atenta lectura del precedente de Fallos:249:221, al que remiten las decisiones posteriores que se pronuncian sobre aquella limitacin (Fallos:249:449, 569; 252:167; 256:386, entre otros), un fundamento sustancial para desestimar los amparos cuando ello requera un pronunciamiento de inconstitucionalidad de una norma de carcter general consista en la inexistencia en el orden nacional de acciones declarativas de inconstitucionalidad, conclusin que por esa poca era sostenida por el Tribunal (Fallos:245:553; 256:104 entre otros). Pero ese bice reunidos, desde luego, los requisitos que esta Corte exige ha sido superado a partir del precedente de Fallos:307:1379, cuya doctrina fue posteriormente reiterada en otras causas (Fallos:308:1489; N. 120.XX. Newland, Leonardo c/ Santiago del Estero Pcia. de del 29 de marzo de 1988; C.612.XXII. Conarpesa Continental Armadores de Pesca S.A. c/ Chubut Pcia. del, del 22 de junio de 1989 entre otros). Es ms, en fecha relativamente cercana se admiti sin cortapisa alguna que bajo la forma del amparo se pudiesen articular acciones directas de inconstitucionalidad (confr. I. 173.XX Incidente promovido por la querella s/inconstitucionalidad del decreto 2125 del Poder Ejecutivo Nacional , del 19 de noviembre de 1987). Ello evidentemente resta solidez a la postura limitativa antes sealada, al colocarla en su adecuada dimensin, dejando de lado aseveraciones absolutas, e impide que los pronunciamientos que se basaban principal o concurrentemente en tal fundamento puedan servir de antecedente para resolver esta cuestin.
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10) Que, por otra parte, la lectura de los distintos pronunciamientos de este tribunal en los que se descart la procedencia de los planteos de inconstitucionalidad en los juicios de amparo, permite advertir que, no obstante sealarse tal principio, el estudio del punto no fue objeto ajeno a su consideracin. As, si bien en Fallos: 249:221 se rechaz la procedencia del amparo por aplicacin de tal criterio, se formularon consideraciones en orden a la constitucionalidad de la norma atacada (considerandos 7 y 8). Idntico temperamento se observa en los precedentes de Fallos:252:167 (considerandos 3 y 4); 257:57 (considerandos 3 y 4); 259:191 (considerandos 6 y 7); 263:222 (consid. 4), entre otros. En Fallos:304:1020 directamente se declar la inconstitucionalidad de un decreto mientras que en el de Fallos:306:400, finalmente, se arrib a idntica solucin respecto de una resolucin ministerial. 11) Que a esta altura del desarrollo argumental expuesto, se llega a un punto de capital importancia que reclama una clara respuesta; se trata, ni ms ni menos, que de indagar acerca de la validez o invalidez constitucional de la limitacin contenida en el art.2, inc.d) de la ley 16.986. Para ello, debe tenerse especialmente en cuenta que el control de constitucionalidad de las leyes que compete a los jueces, y especialmente a la Corte Suprema, en los casos concretos sometidos a su conocimiento en causa judicial, no se limita a la funcin en cierta manera negativa de descalificar una norma por lesionar principios de la Ley Fundamental, sino que se extiende positivamente a la tarea de interpretar las leyes con fecundo y autntico sentido constitucional, en tanto la letra o el espritu de aqullas lo permita (Fallos:308:647, consid. 8, y sus citas), esto es, cuidando que concuerde con los principios, derechos y garantas consagrados por la Constitucin Nacional (Fallos:253:344; 261:36, entre muchos otros). 12) Que no obsta a ello la solo aparente rigidez de los trminos de la ley. El mentado art.2, inc.d) de la ley 16.986 no puede ser entendido en forma absoluta, porque ello equivaldra a destruir la esencia misma de la institucin que ha sido inspirada en el propsito definido de salvaguardar los derechos sustanciales de la persona reconocidos por la Constitucin, cuando no existe otro remedio eficaz al efecto (Fallos:267:215; 306:400). Este principio, que ya haba sido sostenido, por el Tribunal con anterioridad a la sancin de la ley citada (Fallos:249:449 y 569; 252:167; 253:15, entre otros) fue aplicado por otra parte a las normas legales y reglamentarias de alcance general, categoras entre las que no cabe formular distinciones a este fin (Fallos:252:167). 13) Que, sentado ello, cabe afirmar que el art.2, inc.d) de la ley 16.986 halla su quicio constitucional en tanto se admita el debate de inconstitucionalidad en el mbito del proceso de amparo, cuando en el momento de dictar sentencia se pudiese establecer si las disposiciones impugnadas resultan o no clara, palmaria o manifiestamente violatorias de las garantas constitucionales que este remedio tiende a proteger (confr. doctr. de Fallos:267:215; 306; 400; y, ms recientemente Comp. 236.XXII Castro, Ramn A. c/ Provincia de Salta s/ accin de amparo , del 25 de octubre de 1988; y C. 1062.XXII Cardozo Galeano, Vctor A. c/ Estado Nacional Ministerio del Interior , del 13 de febrero de 1990). Impedir este anlisis en el amparo es contraria las disposiciones legales que lo fundan al establecerlo como remedio para asegurar la efectiva vigencia de los derechos constitucionales, explcitos o implcitos, as como la funcin esencial de esta Corte de preservar la supremaca constitucional (arts.31 y 100, Ley Fundamental). La interpretacin armnica de estas normas no permite dar al art.2, inc.d) de la ley 16.986 otra inteligencia que la antes sealada. 14) Que sta es la doctrina que rige el caso y no la que el recurrente reclama. Tal conclusin, por otra parte, no es ms que la explicitacin terica de la prctica que viene observando
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en su seno el propio Tribunal cuando acta en calidad de juez ordinario de instancia nica en los pleitos que suscitan su competencia originaria. As luego se sealarse para lo cual debi rectificarse tambin una prolongada jurisprudencia que la accin de amparo, de manera general, es procedente en los litigios que caen dentro de la competencia originaria del Tribunal porque de otro modo quedaran sin proteccin los derechos de las partes contemplados por las leyes que establecieron aqulla (confr. causa: S.291.XX Santiago del Estero Provincia de c/ Estado Nacional y/o Y.P.F. s/ accin de amparo , sentencia del 20 de agosto de 1985, publicada en Fallos:307:1379), en diversas ocasiones resolvi que juicios que haban sido iniciados como amparo se sustanciaran por una va procesal que permitiese una mayor discusin del asunto (confr. a ttulo meramente ejemplicativo L. 125.XXI Lavalle, Cayetano A. y Gutirrez de Lavalle, Juana s/ recurso de amparo , del 20 de abril de 1987; comp. nm. 28.XXII Cugliari, Francisco E. c/ Salta Provincia de s/ amparo del 19 de mayo de 1988; comp. nm. 36.XXII Castro, Ramn A. c/ Salta Provincia de s/ accin de amparo del 25 de octubre de 1988; comp. nm. 27.XXIII Comodoro Rivadavia T.V. S.C.C. s/ accin de amparo , del 20 de febrero de 1990). Empero la Corte dej sentado que bien podra suceder... que ese mayor debate fuese innecesario en atencin a las circunstancias del caso, situacin en la que el tribunal conocera derechamente... en el juicio de amparo (confr. W.1.XXII Wilensky, Pedro c/ Salta Provincia de s/ accin de amparo , sentencia del 12 de abril de 1988. Y es bien sabido que este Tribunal a partir del precedente de Fallos:1:485 admite como supuesto por excelencia de su competencia originaria al pleito en el que alguna provincia es parte y se articula en l una inconstitucionalidad. 15) Que trasladando la doctrina desarrollada al caso de autos, parece evidente que le punto relativo a la competencia del Poder Ejecutivo para dictar los denominados decretos de necesidad y urgencia, puede resolverse sin mayor sustanciacin que la producida en esta causa y, por tratarse de una cuestin de derecho, no requiere de la produccin de prueba alguna. Tampoco la necesitan las dems cuestiones suscitadas en la presente causa. En efecto, no requieren mayor sustanciacin ni prueba cuestiones vinculadas con hechos notorios y reguladas por el derecho constitucional cuyo intrprete final por imperativo de los convencionales de Santa Fe es esta Corte Suprema. Ignorar esto y dilatar la decisin de los temas sustanciales so color de inexistentes o sino invlidas restricciones procesales, es hacer bien poco por el bien de la Repblica que reclama por un rpido esclarecimiento de la justicia de sus instituciones fundamentales. 16) Que, justificada la procedencia del examen de constitucionalidad en esta causa, el decreto 36/90 pertenece a la categora de normas que ha recibido por parte de la doctrina la denominacin de reglamentos de necesidad y urgencia, como ya lo seala la sentencia apelada (considerando segundo) y se desprende de su contenido y de lo que dice la fundamentacin que la precede (punto noveno). Con ese alcance tambin se pronuncia el propio Poder Ejecutivo al dirigirse al Congreso Nacional (decreto 158/90). 17) Que el estudio de facultades como las aqu ejercidas por parte del Poder Ejecutivo, guarda estrecha relacin con el principio de la llamada divisin de poderes , que se vincula con el proceso de constitucionalismo de los Estados y el desarrollo de la forma representativa de gobierno. Es una categora histrica; fue un instrumento de lucha poltica contra el absolutismo y de consolidacin de un tipo histrico de forma poltica. Se presenta como un sistema de restricciones a la actividad del poder para garanta de la libertad individual. Por l se reparten las atribuciones de la autoridad y se regula su accin
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en funcin de la preservacin de la libertad, atribuyendo a los distintos rganos facultades determinadas, necesarias para la efectividad de las funciones que les asigna, y se asegura una relacin de equilibrio, fijando rbitas de actividad y lmites de autonoma, que al margen de su separacin externa, no dejan de estar vinculadas por su natural interrelacin funcional. Es un procedimiento de ordenacin del poder de la autoridad; que busca el equilibrio y armona de las fuerzas mediante una serie de frenos y contrapesos, sin que por ello deje de existir entre ellas una necesaria coordinacin. En rigor, se trata de una teora sobre la actividad del poder en el Estado, que atribuye a los rganos ejecutivos, legislativos y judiciales el nombre de poderes y formula una divisin funcional del poder poltico con miras a garantir la libertad individual. 18) Que nuestra Constitucin establece un reparto de competencias y establece medios de control y fiscalizacin, por los que se busca afianzar el sistema republicano de gobierno y no concentrar en cada uno un mbito cerrado de potestades, librado a su plena discrecin. As el Poder Ejecutivo no puede alterar el espritu de las leyes dictadas por el Congreso, pero s ejerce facultades reglamentarias sobre ellas, participa junto a los miembros de aqul de la facultad de presentar proyectos de ley y puede vetar los que el Congreso apruebe. Los jueces deben aplicar las leyes que el legislador establece, pero es funcin esencial suya el control de su constitucionalidad en orden al respeto de los derechos contenidos en la Constitucin Nacional y la jerarqua y extensin de los diversos campos normativos que ella establece (as la supremaca contemplada en el art.31, la unidad del derecho comn del art.67, inc.11, etc.). A una y otra de las Cmaras del Congreso estn confiadas, por otra parte, las diferentes etapas del juicio poltico, por el cual controla a los titulares de los otros poderes y a los ministros del Poder Ejecutivo. Las facultades administrativas del Poder Ejecutivo no escapan al control legislativo de la cuenta de inversin. Estos ejemplos, extrados de disposiciones expresas fcilmente identificables de la Constitucin Nacional, permiten afirmar, aparte de debates doctrinarios y del anlisis de circunstancias histricas, que tal divisin no debe interpretarse en trminos que equivalgan al desmembramiento del Estado, de modo que cada uno de sus departamentos acte aisladamente, en detrimento de la unidad nacional, a la que interesa no slo la integracin de las provincias y la Nacin, sino tambin el armonioso desenvolvimiento de los poderes nacionales. Los que han sido medios para asegurar la vigencia del sistema republicano, no puede convertirse, por una interpretacin que extreme sus consecuencias, en un instrumento que haga por una parte, inviable a aquel sistema, al conducir a la fragmentacin aludida del Estado, y por otra conduzca a una concentracin, que no por centrarse en tres polos y no uno, dejara de tener los caracteres que el constituyente argentino quiso evitar, asimilando para ello doctrinas ya elaboradas y probadas por otros pueblos. 19) Que la inteligencia que en consecuencia corresponde asignar al citado principio, permite concluir en que sujeto a las condiciones que ms adelante se expondrn no necesariamente el dictado por parte del Poder Ejecutivo de normas como el decreto 36/90 determina su invalidez constitucional por la sola razn de su origen. 20) Que esta Corte Suprema ha dicho que el valor mayor de la Constitucin no est en los textos escritos que adopt y que antes de ella haban adoptado los ensayos constitucionales que se sucedieron en el pas durante cuarenta aos, sin lograr realidad, sino en la obra prctica, realista, que signific encontrar la frmula que armonizaba intereses, tradiciones, pasiones contradictorias y belicosas . Su interpretacin autntica no puede olvidar los antecedentes que
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hicieron de ella una creacin viva, impregnada de realidad argentina , a fin de que dentro de su elasticidad y generalidad que le impide envejecer con el cambio de ideas, crecimiento o redistribucin de intereses, siga siendo el instrumento de la ordenacin poltica y moral de la Nacin (Fallos:178:9). Tambin ha establecido que la realidad viviente de cada poca perfecciona el espritu permanente de las instituciones de cada pas o descubre nuevos aspectos no contemplados con anterioridad, a cuya realidad no puede oponrsele, en un plano de abstraccin, el concepto medio de un perodo de tiempo en que la sociedad actuaba de manera distinta o no se enfrentaba a peligros de efectos catastrficos . La propia Constitucin Argentina, que por algo se ha conceptuado como un instrumento poltico provisto de extrema flexibilidad para adaptarse a todos los tiempos y a todas las circunstancias futuras, no escapa a esta regla de ineludible hermenutica constitucional, regla que no implica destruir las bases del orden interno preestablecido, sino por el contrario, defender la Constitucin en el plano superior que abarca su perdurabilidad y la propia perdurabilidad del Estado argentino para cuyo pacfico gobierno ha sido instituida. Con sabia prudencia, ha sostenido el Tribunal en el recordado y bien atinente caso Kot que las leyes no pueden ser interpretadas slo histricamente, sin consideracin a las nuevas condiciones y necesidades de la comunidad, porque toda ley, por naturaleza, tiene una visin de futuro, est predestinada a recoger y regir hechos posteriores a su sancin: las leyes disponen para lo futuro , dice el art.3 del Cdigo Civil, con un significado trascendente que no se agota, por cierto, en la consecuencia particular que el precepto extrae a continuacin. Con mayor fundamento, la Constitucin, que es la Ley de las Leyes y se halla en el cimiento de todo el orden jurdico positivo, tiene la virtualidad necesaria de poder gobernar todas las relaciones jurdicas nacidas en circunstancias sociales diferentes a las que existan en tiempos de su sancin. Este avance de los principios constitucionales, que es de natural desarrollo y no de contradiccin, es la obra genuina de los intrpretes, en particular de los jueces, quienes deben consagrar la inteligencia que mejor asegure los grandes objetivos para que fue dictada la Constitucin (Fallos:241:291). Por ltimo, con relacin al tema, en el caso Nacin Argentina c/ Pcia. de Buenos Aires , fallado el 30 de setiembre de 1963, la Corte Suprema decidi que no corresponde una inteligencia de la Constitucin que comporte una exgesis esttica, referida a las circunstancias de la oportunidad de la sancin de la ley. Y esa exgesis no es adecuada, particularmente en el mbito de la interpretacin constitucional y de las leyes de su inmediata reglamentacin. Pues nadie ignora, despus de Marshall, que se trata de normas destinadas a perdurar regulando la evolucin de la vida nacional, a la que han de acompaar en la discreta y razonable interpretacin de la intencin de sus creadores. Las consecuencias contrarias genricas ms evidentes de este tipo de interpretacin jurdica importaran la paralizacin de la accin gubernativa y del progreso de la Repblica, comprometiendo la satisfaccin de las necesidades ms ineludibles, incluso la defensa de la Nacin... (Fallos:256:588). 21) Que, de resultas de todo lo expuesto, puede concluirse que la Constitucin por la previsin de sus autores, fue elaborada para ser gua del progreso nacional. La Constitucin debe ser interpretada de manera de no hacer impotente e inoperante y s preservar y hacer efectiva la voluntad soberana de la Nacin. Bien entendido que, cuando los principios rectores en que aqulla se expres sean desconocidos, los jueces sabrn hallar, ms que obstculos, muros infranqueables a la desmesura de los poderes que pretendan ejercerse.
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22) Que, en tal contexto, no puede dejar de ponderarse la multiplicidad de funciones y mbitos en que el Estado actualmente desarrolla su actividad, impensable en la poca de los constituyentes. Por otra parte ha sido inters de ella asegurar la viabilidad de la subsistencia del Estado, bajo la forma republicana de gobierno que establece, al organizarla, en cumplimiento de pactos preexistentes . La Constitucin Nacional provee reglas concretas para organizar el Estado y asegurar los derechos individuales y sociales en situaciones imaginables para sus autores, pero slo podemos recurrir a sus principios rectores ms profundos, frente a aquellas que no pudieron imaginar. As, debemos atender a que ella concede al Presidente de la Repblica de modo directo, diversos poderes en determinadas circunstancias, que regula y normalmente requieren de la intervencin del Poder Legislativo, como conceder grados superiores del Ejrcito y la Armada en el campo de batalla art.86, inc.16; en otras slo requiere la conformidad de una de las Cmaras del Congreso, como ocurre para declarar el estado de sitio en casos de ataque exterior (art.86, inc.19). En materia econmica, las inquietudes de los constituyentes se asentaron en temas como la obligada participacin del Poder Legislativo en la imposicin de contribuciones (art. 67, inc.2), consustanciada con la forma republicana de gobierno , pero normas como la del inc.10 del art.67 no pudieron ser interpretadas por esta Corte sin una adecuacin al cambio operado en los tiempos, por lo que, interpretando de modo integral y armnico las distintas clusulas constitucionales, as como reconociendo su diversa jerarqua, frente a fenmenos como la depreciacin monetaria, debi admitir que su admisin no dependa del Congreso, rectificando su anterior doctrina en la materia. 23) Que, esta Corte ha admitido en fecha reciente de forma implcita la validez constitucional de esta categora de disposiciones. As, al resolver la causa P.467.XX Porcelli, Luis A. c/ Banco de la Nacin Argentina s/ cobro de pesos , pronunciamiento del 20 de abril de 1989(7), declar carente de inters actual el cuestionamiento constitucional del decreto 1096/85, en atencin a su origen, por haber mediado expresa ratificacin legislativa (art.55, ley 23.410). Tal solucin resultara incompatible con la afirmacin de una deficiencia insalvable en razn de aquel origen. En esa causa, se cit en sustento de tal solucin la doctrina de los precedentes de Fallos:11:405 y 23:257. 24) Que, en tales condiciones, puede reconocerse la validez constitucional de una norma como la contenida en el decreto 36/90, dictada por el Poder Ejecutivo. Esto, bien entendido, condicionado por dos razones fundamentales: 1) que en definitiva el Congreso Nacional, en ejercicio de poderes constitucionales propios, no adopte decisiones diferentes en los puntos de poltica econmica involucrados; y 2) porque y esto es de pblico y notorio ha mediado una situacin de grave riesgo social, frente a la cual existi la necesidad de medidas sbitas del tipo de las instrumentadas en aquel decreto, cuya eficacia no parece concebible por medios distintos a los arbitrados. 25) Que el Congreso no ha tomado decisiones que manifiesten su rechazo a lo establecido en el decreto 36/90, cuyo art.9 da cuenta de su sancin al legislador; antes bien en el texto de la ley 23.871, su art.16 se refiere a la conversin obligatoria de activos financieros dispuesta
(7) Fallos:312:555. Ver anlisis en pg. 10.
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por el Poder Ejecutivo , y significativamente considera la fecha del 28 de diciembre de 1989, la misma que se tiene relevantemente en cuenta en los arts.1, 2 y 3 del decreto 36/90. Tambin esa ley, en su art.18 ratific en todas sus partes el decreto 173/90 , que haba derogado la ley 23.667. Esto implica que el Congreso Nacional ha tenido un conocimiento de modo y por un lapso suficiente de la situacin planteada en autos, sin que haya mediado por su parte rechazo de lo dispuesto por el Poder Ejecutivo, ni repudio de conductas anlogas por parte de aqul, que por el contrario ratifica. La consolidacin de la deuda pblica interna, por otra parte, era finalidad que el Congreso haba expresado como lo demuestra el art.38 de la ley 23.697. 26) Que respecto de la eficacia a la que se hizo mencin en la segunda salvedad arriba apuntada, es necesario formular ciertas especificaciones derivadas de las circunstancias en que se desenvuelven los fenmenos econmicos en la Repblica. Las violentas fluctuaciones econmicas asentadas, antes que las reales afecciones de la riqueza del pas, en cuestiones de ndole financiera y monetaria no fueron desconocidas en el siglo XIX ni anteriormente, pero s los remedios de poltica econmica que la ciencia que estudia este sector de la realidad social fue elaborando, recogiendo penosas experiencias nacionales y extranjeras. Tal, por ejemplo, la valoracin de decisiones no preanunciadas, para gobernar problemas de devaluacin y todos aquellos en que la pblica deliberacin previa de los pormenores tcnicos malograra toda efectividad de las medidas polticas. La transparencia de las decisiones pblicas, nsita en la forma republicana de gobierno puede as confrontarse con la necesidad de preservacin de la vida misma de la Nacin y el Estado. Esto no implica subordinar el fin a los medios, preferencia axiolgica que es conocida fuente de los peores males que puede padecer la sociedad, pero s adaptar los tiempos de esa transparencia, pues de otro modo todo remedio en la materia podra resultar ineficaz. Este cambio de circunstancias haba motivado ya con anterioridad disposiciones en materias semejantes, como es el caso del decreto 1096/85. Parece evidente que tanto en este ltimo caso como en el que aqu nos ocupa, la eficacia de la medida adoptada cuya conveniencia y acierto es, como se ver, extraa a la valoracin judicial, depende en forma fundamental de la celeridad con que se adopte y ponga vigencia y, en este aspecto, la prudencia y el recto juicio del poder administrador no deben ser subestimados en el juzgamiento en esos motivos o razones, que se relacionan con hechos que, como los econmicos, afectan gravemente la existencia misma del Estado y se vinculan con el bien comn (Villegas Basavilbaso, Benjamn, Derecho Administrativo , t. I, p. 290 y sigts., Buenos Aires, 1949). 27) Que a ms de que las propias decisiones pblicas en materia econmica se conviertan en nuevos factores que inciden decisivamente en esa actividad, tal incidencia hace adems enormes los efectos de cualquier trascendido o suposicin sobre cul ser la actitud futura del gobierno. La actividad econmica siempre ha dado gran importancia para su gua a la informacin; de sta, as como de las previsiones que puedan inferirse a travs de los datos obtenidos, depende la posibilidad de hacer operaciones rentablemente positivas. Especialmente en pocas de crisis y de ello tenemos lamentablemente amplia experiencia propia que agregar a la universalmente reconocida se otorga a toda informacin, sea sta real o un mero rumor, una trascendencia desmedida, tan patolgica como lo es la situacin misma en que se produce.
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Tal situacin enfermiza tiene un efecto tambin enfermizo en lo que regularmente no debe ser sino un elemento en que funden sus previsiones los particulares, como es la informacin, en este caso anticipada, de los actos pblicos. Se produce as un cuadro donde la necesidad de un remedio es tan fuerte, como inoperante se hara l si fueran sus pormenores conocidos por los particulares, que usaran de inmediato tales noticias para perseguir su propio provecho individual, coartando toda posibilidad de solucin en el campo de los intereses de la sociedad toda. 28) Que, en tal sentido, esta Corte haba reconocido ya hace tiempo la existencia de problemas que como el que es materia de la disposicin cuestionada demandan una particular celeridad a fin de no frustrar su solucin frente a procesos comnmente rpidos y difcilmente controlables, cuyo remedio requiere el conocimiento de datos o factores acerca de los cuales es natural que la autoridad administrativa posea una ms completa informacin, obtenida merced a su contacto cotidiano e inmediato con la realidad econmica y social del pas (Fallos:246:345). 29) Que inmersos en la realidad no slo argentina, sino universal, debe reconocerse que por la ndole de los problemas y el tipo de solucin que cabe para ellos, difcilmente pueden ser tratados y resueltos con eficacia y rapidez por cuerpos pluripersonales. La confrontacin de intereses que dilatan y normalmente con razn dentro del sistema la toma de decisiones, las presiones sectoriales que gravitan sobre ellas, lo que es tambin normal, en tanto en su seno estn representados los estados provinciales y el pueblo que no es una entidad homognea sino que los individuos y grupos en l integrados estn animados por intereses muchas veces divergentes coadyuvan a que el Presidente, cuyas funciones le impone el concreto aseguramiento de la paz y el orden social, seriamente amenazados en el caso, deba adoptar la decisin de elegir las medidas que indispensablemente aquella realidad reclama con urgencia impostergable. Esto no extrae, sin embargo, como ya se dijo, la decisin de fondo de manos del Congreso Nacional, que podr alterar o coincidir con lo resuelto; pero en tanto no lo haga, o conocida la decisin no manifiesta en sus actos ms que tal conocimiento y no su repudio confr. consids. 30 y 31 no cabe en la situacin actual del asunto coartar la actuacin del Presidente en cumplimiento de su deber inmediato. De alguna manera ha sido el propio Congreso Nacional quien ha convalidado actuaciones semejantes del Poder Ejecutivo. No slo disposiciones como el decreto 1096/86 pueden citarse en tal sentido, sino que en oportunidad de debatirse en la Cmara de Senadores de la Nacin la ley 23.697, el miembro informante de la mayora, Senador Romero, en relacin al que sera art.38 de aquella norma y que se refiere a la deuda pblica interna deca que El Poder Ejecutivo haba establecido originalmente un mecanismo de reprogramacin de la deuda pblica interna, pero debido a los tiempos legislativos, y a la necesidad que tena el Poder Ejecutivo de que no se produzcan los vencimientos, para contar con un texto legal, dict el decreto 377 al que nosotros proponemos conferirle fuerza de ley (Diario de Sesiones de la Cmara de Senadores, ao 1989, p. 1483). 30) Que, por otra parte, a travs de la legislacin que regula el funcionamiento del Banco Central de la Repblica Argentina, el Congreso de la Nacin ha concluido por delegar en este ente, subordinado al Poder Ejecutivo (confr. arts.3, inc.b) y 4, ley 20.539) buena parte de las funciones que la Constitucin Nacional le confi en el art.67, inc.10. De este modo, esta entidad autrquica de la Nacin (art.1) est facultada con carcter exclusivo para la
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emisin de billetes y monedas (art.17, inc.a, y 20), los que tendrn curso legal en todo el territorio de la Repblica Argentina por el importe expresado en ellos (art.21). Esta facultad es de ejercicio especialmente libre si se tiene en cuenta que toda vinculacin de la moneda fiduciaria nacional con una reserva de oro o divisas, como la que prev el art.24, se mantiene transitoriamente en suspenso (art. 53), transitoriedad que los hechos han revelado como notoriamente prolongada, ms all de los lmites de lo provisorio, de donde cabe entender que el legislador, por su forma de actuar, ha concluido por conferirle estabilidad. Tal decisin, en definitiva, se compadece con lo que es tendencia generalizada de la poltica monetaria en la mayora de los Estados desde el abandono, de hecho y de derecho, del denominado patrn oro , en sus diversas variantes. Coherentemente se ha abandonado la obligacin ficta en la casi totalidad de la historia de la moneda argentina que establecan legislaciones anteriores en la materia de convertir billetes por oro o divisas, aunque previendo ellas mismas la suspensin de su vigencia (confr. arts.41 y 58, ley 12. 155, 29 y 58, decreto-ley 8503/46, 23 y 53, ley 13.571, 24 y 47 del dec.-ley 13. 126/57). 31) Que tal actitud del Poder Legislativo configura una muestra de su decisin de confiar a un organismo dependiente del Poder Ejecutivo el establecimiento de polticas en una materia de alta complejidad tcnica y que requiere, segn lo muestra la experiencia nacional y extranjera, de decisiones rpidas, cambiantes y variadas, ajustadas a circunstancias originadas en la realidad econmica, dentro y fuera de las fronteras del pas, y muchas veces ajenos a los designios de los gobiernos, que no pueden someterlas en modo alguno a su completa voluntad. Ello no puede dejar de evaluarse en el momento de juzgar la adopcin por parte del Poder Ejecutivo de medidas en temas que, en lo esencial son de naturaleza monetaria, aunque afecten de algn modo como no deja de hacerlo toda poltica monetaria el cumplimiento de obligaciones. El Poder Ejecutivo, al actuar como lo ha hecho en el caso, slo ha continuado, en ltima instancia, cumpliendo con la misin de proveer al pas de una regulacin monetaria que el Congreso le ha confiado de larga data, delegacin que no parece desprovista de racionalidad, si se atiende a las peculiaridades sealadas de la materia, las que se han agudizado desde aproximadamente el primer cuarto de nuestro siglo. 32) Que, superados los reproches constitucionales vinculados con el origen de la norma, cabe ahora continuar siempre en el marco del examen de su constitucionalidad confrontndola con aquellos de los superiores principios de nuestra Ley Fundamental que interesan a su contenido. Esta tarea impondr atender a la necesidad de asegurar la unin nacional y el bienestar general. Tambin se deber desentraar, en lo que al caso concierne, el sentido de los arts.14, 16, 17 y 29 de la Constitucin Nacional, y de los poderes de emergencia que en ella se integran. 33) Que es de importancia capital la preservacin de la unin nacional , entendida en el caso en el marco de la promocin del bienestar general en los niveles de lo posible, de modo que ni aquella unin ni este bienestar se tornen en ilusorios por exigencias inadecuadas, ni sean abandonados pasivamente por los poderes llamados a preservarlos. Es de recordar, tambin, en relacin al caso que es funcin del Presidente la administracin general del pas , trmino este, administrar que por su raz etimolgica y su contenido semntico muestra la vinculacin entre deberes y poderes que es de la esencia de la funcin de ese magistrado; no slo dispone de los ltimos, sino que no puede en ocasiones omitir su uso, soslayando el cumplimiento de los primeros. Es la suya, en el cumplimiento del plan del constituyente, quizs
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la responsabilidad de proveer de la manera ms inmediata, a la continuidad de la vida del Estado. Por otra parte, es de esencial importancia en el caso evitar que las fortunas de los argentinos queden a merced de gobiernos o persona alguna . Esto se impondr no slo al Congreso y las Legislaturas, sino que es mxima que gua a todo Poder del Estado. Su completo acatamiento se impone no slo frente a gobiernos , sino tambin frente a persona alguna , vocablos que indican a la multitud de actores de la vida nacional, en lo especial para este caso, de la econmica, y que har insoslayable la consideracin de la gnesis perversa de la deuda interna, que el decreto en cuestin enfrenta. 34) Que en relacin a la unin nacional, es de sealar que los representantes del pueblo de la Nacin, cuando se reunieron en Congreso General Constituyente, no lo hicieron de un modo espontneo y ni se propusieron la fundacin ex nihilo de un cuerpo poltico. Actuaron por voluntad y eleccin de las provincias que la componan y lo hicieron en cumplimiento de pactos preexistentes. Los pactos que suscribieron alientan el deseo de concretar la unidad nacional, que slo se logr tras el proceso de organizacin constitucional, consolidado entre 1853 y 1860. 35) Que la constitucin de la unin nacional implica tambin la de asegurar su continuidad y supervivencia. Este es un principio que proporcionar una gua segura y perdurable. Cuando los sucesos que conmuevan a la vida de la sociedad amenacen llevarla a la anomia y la inviabilidad de la vida poltica organizada, como puede ser hoy el resultado del descalabro econmico generalizado, del mismo modo que ayer lo fue la discordia entre las provincias, all deben actuar los Poderes del Estado para evitar que se malogren aquellos esfuerzos, dilatados y penosos, retrotrayendo al pas a estadios superados de fragmentacin, desorden, falta de un imperio extendido del derecho. La tarea permanente de constituir la unin nacional tiene por problema central hoy asegurar la supervivencia de la sociedad argentina. La sancin del decreto en cuestin debe verse como un captulo actual de esa tarea, diferente a la propuesta en el pasado, como diferentes son sus protagonistas. Pero en todas las pocas, la finalidad de esa tarea es en sustancia igual. Son las exigencias de la vida poltica de un pas, la razn de ser de las constituciones. La vida real del pas, su situacin econmica, poltica y social son la fuente eficaz del texto; la existencia o no de antinomias entre el texto y la vida real, dara lugar a que el pas en definitiva desenvuelva su existencia dentro o fuera de la Constitucin. Las constituciones son fuentes de derecho. Las realidades polticas son hechos. Cuando las primeras no interpretan a las segundas, stas fracasan, cuando las reflejan, triunfan. Las ms bellas creaciones, las ms justas aspiraciones, las ms perfectas instituciones no suplen la naturaleza de las cosas. 36) Que sentados cules son los principios guas, se debe tratar ahora cul es la extensin de las facultades de los poderes pblicos, frente a situaciones de emergencia. Empero, cabe aclarar que los aspectos de esta causa vinculados con el Gobierno, administracin de la hacienda y patrimonio pblicos, y las polticas respectivos, son materia propia de los poderes Ejecutivo y Legislativo. Desde luego compete al tribunal, en punto a los actos dictados en esas materias decidir, en casos judiciales, acerca de su legalidad, especialmente en cuanto concierne a su confrontacin con la Constitucin Nacional. Pero no de su acierto, oportunidad o conveniencia. Tan correcto es afirmar que en la esfera que le es exclusiva, la competencia del Poder Judicial debe ser ejercida con la profundidad y energa que mejor respondan a los man-
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datos de la Constitucin y de las leyes, y particularmente de la confianza que el pueblo deposit en este Poder, como que una de sus misiones ms delicadas es saber mantenerse en la esfera de sus funciones, no invadiendo las atribuidas a los otros departamentos de Gobierno. 37) Que, sentado ello, la cuestin gira alrededor de las facultades de los poderes Ejecutivo y Legislativo ante situaciones de emergencia. Como principio, el legislador est facultado para hacer todas las leyes y reglamentos que sean convenientes para poner en ejercicio los poderes atribuidos al Gobierno de la Nacin. En correspondencia con los fines enunciados en el Prembulo de la Constitucin, aqul cuenta con las facultades constitucionales necesarias para satisfacer los requerimientos de la sociedad, poner fin a los estados de emergencia y conjurar cuanto ponga en peligro la subsistencia del Estado. Cuando una situacin de crisis o de necesidad pblica exige la adopcin de medidas tendientes a salvaguardar los intereses generales, se puede sin violar ni suprimir las garantas que protegen los derechos patrimoniales, postergar, dentro de lmites razonables, el cumplimiento de obligaciones emanadas de derechos adquiridos . No se trata de reconocer grados de omnipotencia al legislador ni de excluirlo del control de constitucionalidad, sino de no privar al Estado de las medidas de gobierno que conceptualice tiles para llevar un alivio a la comunidad. En esencia, se trata de hacer posible el ejercicio de las facultades indispensables para armonizar los derechos y garantas individuales con las conveniencias generales, de manera de impedir que los derechos amparados por esas garantas, adems de correr el riesgo de convertirse en ilusorios por un proceso de desarticulacin de la economa estatal , puedan alcanzar un grado de perturbacin social acumulada, con capacidad suficiente para daar a la comunidad nacional (Fallos:172:31). 38) Que corresponde a los poderes del Estado proveer todo lo conducente a la prosperidad del pas y al bienestar de sus habitantes, lo que significa atender a la conservacin del sistema poltico y del orden econmico, sin los cuales no podra subsistir la organizacin jurdica sobre la que reposan los derechos y garantas individuales. Para que stas tengan concreta realidad, es esencial la subsistencia del Estado, de su estructura jurdica y su ordenamiento econmico y poltico. Su existencia hace posible el disfrute de los derechos de la libertad y del patrimonio que asegura la Constitucin. Cuando por razones de necesidad, sanciona una norma que no priva a los particulares de los beneficios patrimoniales legtimamente reconocidos ni les niega su propiedad y slo limita temporalmente la percepcin de tales beneficios o restringe el uso que puede hacerse de esa propiedad, no hay violacin del art.17 de la Constitucin Nacional, sino una limitacin impuesta por la necesidad de atenuar o superar una situacin de crisis. En el sistema constitucional argentino, no hay derechos absolutos y todos estn subordinados a las leyes que reglamentan su ejercicio . 39) Que el fundamento de las leyes de emergencia es la necesidad de poner fin o remediar situaciones de gravedad que obligan a intervenir en el orden patrimonial, fijando plazos, concediendo esperas, como una forma de hacer posible el cumplimiento de las obligaciones, a la vez que atenuar su gravitacin negativa sobre el orden econmico e institucional y la sociedad en su conjunto (Fallos:136:161). 40) Que Horacio R. Larreta, en su dictamen del 6 de setiembre de 1934, en el recurso extraordinario deducido por Oscar A. Avico contra Sal C. de la Pesa sobre consignacin de intereses, enumer los cuatro requisitos que debe llenar una ley de emergencia para que su sancin est justificada, y que ya haban sido mencionados por el Chief Justice Hughes, en el caso
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Home Building v. Blaisdell: Es necesario para ello: 1) que exista una situacin de emergencia que imponga al Estado el deber de amparar los intereses vitales de la comunidad; 2) que la ley tenga como finalidad legtima, la de proteger los intereses generales de la sociedad y no a determinados individuos; 3) que la moratoria sea razonable, acordando un alivio justificado por las circunstancias; 4) que su duracin sea temporal y limitada al plazo indispensable para que desaparezcan las causas que hicieron necesaria la moratoria. El juez Hughes, presidente del tribunal, apoy su voto en estos fundamentos: Si el Estado tiene poder para suspender temporalmente la aplicacin de los contratos en presencia de desastres debidos a causas fsicas, como terremotos, etc., no puede darse por inexistente ese poder cuando una urgente necesidad pblica que requiere el alivio es producida por causas de otra ndole, como las econmicas. No slo se invocan en los contratos las leyes existentes a fin de fijar las obligaciones entre las partes, sino que se introducen en ellos tambin las reservas de atributos esenciales del poder soberano, como postulados del orden legal. El criterio de proteger a los contratos contra su invalidacin presupone el mantenimiento de un gobierno en virtud del cual son valederas las obligaciones contractuales. Dicho gobierno debe retener la autoridad adecuada para asegurar la paz y el buen orden de la sociedad. Este principio de armonizar las prohibiciones constitucionales con la necesaria conservacin del poder por parte del Estado ha sido reconocido progresivamente en las decisiones de esta Corte. Aunque se evite una sancin que pudiera permitir al Estado adoptar como poltica el repudio de las deudas o la destruccin de los contratos, o la negacin de los medios para llevarlos a la prctica, no se deduce de ello que no hayan de producirse situaciones en las que la restriccin temporal de esos medios no cuadre con el espritu y el propsito del artculo constitucional. Recordando la advertencia de Marshall, agregaba el juez Hughes, que no hay que olvidar que la Constitucin fue sancionada con el propsito de que rigiera en pocas venideras por lo que su interpretacin debe adaptarse a las crisis que sufren las relaciones humanas . 41) Que el juez Hughes en el fallo al que nos referimos, resumiendo las decisiones de la Corte Suprema americana dijo: es manifiesto, de la revista que hacemos de nuestras decisiones que ha habido una creciente valorizacin de las necesidades pblicas y de la necesidad de encontrar fundamento a una avenencia razonable entre los derechos individuales y el bienestar pblico. La limitacin del dominio pblico, la presin del constante aumento de la poblacin, la interdependencia de las actividades de nuestro pueblo, y la complejidad de nuestros intereses econmicos, han conducido inevitablemente hacia una creciente utilizacin de la organizacin social, con el objeto de proteger las bases mismas de la actividad individual. Donde, en tiempos pasados, se pensaba que slo los negocios (o asuntos) de los individuos o de las clases sociales estaban comprometidos y que los del Estado apenas estaban remotamente rozados, posteriormente se ha encontrado que estaban directamente afectados los intereses fundamentales del Estado; y que la cuestin ya no es ms solamente la de un contratante contra otro, sino del uso de los medios razonables para salvaguardar la estructura econmica sobre la cual reposa el bienestar de todos. No es admisible la rplica de que esta necesidad pblica no fue comprendida (o sospechada) un siglo ha, ni insistir en que aquello que signific el precepto constitucional segn el criterio de entonces, deba significar hoy segn el criterio actual (vision of our time). Si se declarara que la Constitucin significa hoy, lo que signific en el momento de su adopcin, ello importara decir que las grandes clusulas de la Constitucin deben confinarse a la interpretacin que sus autores les haban dado, en las circunstancias y con las perspectivas de su tiempo, y ello expresara su propia refutacin. Para prevenirse contra tal concepto estrecho, fue que el presidente de la Corte, Mr. Marshall expres la memorable leccin: No debemos olvidar jams que es una constitucin lo que estamos interpretando (Mc. Culloch v. Maryland, 4 Wheat 316, 407) una Constitucin destinada a
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resistir pocas futuras, y consiguientemente a ser adaptable a las variadas crisis de los asuntos humanos . Cuando consideramos las palabras de la Constitucin, dijo la Corte, en Misouri v. Holland , 252 U. S. 416, 433, debemos darnos cuenta (o hacernos cargo: realize) que ellas dieron vida a un ser cuyo desarrollo no pudo ser previsto completamente por sus creadores mejor dotados... El caso que examinamos debe ser considerado a la luz de nuestra experiencia... . El principio de esta evolucin es, como lo hemos visto, que la reserva de un uso razonable del poder del Estado est contenida en todos los contratos, y no hay una mayor razn para rechazar la aplicacin de este principio tanto a las hipotecas de Minnesota cuanto a los arrendamientos de Nueva York . Aplicando el criterio establecido por nuestras decisiones, concluimos que: 1) exista en Minnesota una emergencia que dio una ocasin adecuada para el ejercicio del poder reservado del Estado a fin de proteger los intereses vitales de la comunidad; 2) la ley fue dirigida a un fin legtimo, es decir, no fue para mera ventaja particular de los individuos sino para la proteccin de un inters fundamental de la sociedad; 3) en vista de la naturaleza de los contratos en cuestin hipotecas de incuestionable validez el alivio, proporcionado y justificado por la emergencia, a fin de no contravenir la clusula constitucional, slo poda ser apropiado a esa emergencia bajo condiciones razonable; 4) las condiciones sobre las cuales es prorrogado el plazo de redencin no parece ser irrazonable... . 42) Que tanto en nuestro derecho como en el de los Estados Unidos de Amrica, las leyes dictadas en situaciones de emergencia, no se consideraron a extramuros de la Constitucin Federal por desconocimiento del derecho de propiedad, cuando se limitaron a no suspender indefinidamente la ejecucin de los derechos del acreedor, ni dificultaron el cumplimiento de las obligaciones con plazos excesivamente largos. Es que no est en juego el dominio eminente del Estado, sino los lmites del poder de polica con vistas a todas las grandes necesidades pblicas. Y ese lmite, del cual nunca podr pasar, es el de la propiedad privada no susceptible de ser tomada sin declaracin de utilidad pblica y previamente indemnizada. De ah que la validez constitucional de estas leyes se sustenta en que no afectan el contenido mismo de la relacin jurdica, ni ninguna de las partes constitutivas de la obligacin. En situaciones de emergencia o con motivo de ponerles fin, se ha reconocido la constitucionalidad de las leyes que suspenden temporalmente los efectos de los contratos libremente convenidos por las partes, siempre que no se altere su substancia, a fin de proteger el inters pblico en presencia de desastres o graves perturbaciones de carcter fsico, econmico o de otra ndole . Slo se ha exigido que tal legislacin sea razonable y no desconozca las garantas individuales o las restricciones que la Constitucin contiene en salvaguardia de las instituciones libres. 43) Que as como el derecho adquirido se caracteriza por su incorporacin en grado de identidad con la propiedad, trtese de derechos reales o personales, de bienes materiales o inmateriales; el concepto de emergencia abarca un hecho cuyo mbito temporal difiere segn circunstancias modales de pocas y sitios. Se trata de una situacin extraordinaria, que gravita sobre el orden econmico-social, con su carga de perturbacin acumulada, en variables de escasez, pobreza, penuria o indigencia, origina un estado de necesidad al que hay que ponerle fin. La etiologa de esa situacin, sus races profundas y elementales, y en particular sus consecuencias sobre el Estado y la sociedad, al influir sobre la subsistencia misma de la organizacin jurdica y poltica, o el normal desenvolvimiento de sus funciones, autoriza al Estado a restringir el ejercicio normal de algunos derechos patrimoniales tutelados por la Constitucin. Pero esa sola circunstancia no es bastante para que las normas repugnen al texto constitucional, pues todos los derechos estn limitados por las leyes reglamentarias que, sin desnaturalizarlo,
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dictare el legislador. Su restriccin debe ser razonable, limitada en el tiempo, un remedio y no una mutacin en la substancia o esencia del derecho adquirido por sentencia o contrato, y est sometida al control jurisdiccional de constitucionalidad, toda vez que la situacin de emergencia, a diferencia del estado de sitio, no suspende las garantas constitucionales (Fallos:243:467). 44) Que esta Corte ha reconocido la constitucionalidad de las leyes que suspenden temporalmente tanto los efectos de los contratos como los efectos de las sentencias firmes, siempre que no se altere la substancia de unos y otras (Fallos:243:467), a fin de proteger el inters pblico en presencia de desastres o graves perturbaciones de carcter fsico, econmico o de otra ndole (Fallos:238:76). En estos casos, el Gobierno est facultado para sancionar las leyes que considere conveniente, con el lmite que tal legislacin sea razonable, y no desconozca las garantas o las restricciones que contiene la Constitucin . No debe darse a las limitaciones constitucionales una extensin que trabe el ejercicio eficaz de los poderes del Estado (Fallos: 171:79) toda vez que acontecimientos extraordinarios justifican remedios extraordinarios (Fallos: 238:76). La distincin entre la substancia de un acto jurdico y sus efectos contribuye a la transparencia de la doctrina de la legislacin de emergencia, admitiendo la constitucionalidad de la que restringe temporalmente el momento de ejecucin del contrato o la sentencia, manteniendo inclume y en su integridad la sustancia de los mismos, as como la de los derechos y obligaciones que crean o declaren . Que en tiempos de graves trastornos econmico-sociales, el mayor peligro que se cierne sobre la seguridad jurdica no es el comparativamente pequeo que deriva de una transitoria postergacin de las ms estrictas formas legales, sino el que sobrevendra si se los mantuviera con absoluta rigidez, por cuanto ellos, que han sido fecundos para pocas de normalidad y sosiego, suelen adolecer de poltica eficiente frente a la crisis. En un estado de emergencia, cuya prolongacin representa, en s misma, el mayor atentado contra la seguridad jurdica (Fallos:243:479, 481, consids. 14 y 19). 45) Que el ejercicio del poder pblico sobre personas y bienes tiende en nuestro pas, a la proteccin no slo de la seguridad, la moralidad y la salubridad, sino que se extiende al mbito econmico y social en procura del bienestar general. En esta orientacin es incuestionable la influencia de la doctrina y jurisprudencia norteamericanas. Pero su punto de partida es inconmovible. Ningn derecho reconocido por la Constitucin tiene carcter absoluto. La limitacin de los derechos individuales es una necesidad derivada de la convivencia social. Se trata en realidad de la regulacin legislativa de los derechos establecidos en la Constitucin, su uso y disposicin en armona con los intereses de la sociedad (Villegas Basavilbaso, Benjamn, Derecho Administrativo , t. V, pgs. 73 y sigts., Buenos Aires, 1954; Fallos:172:21). 46) Que el Tribunal ha sostenido tras recordar que la Constitucin Nacional no reconoce derechos absolutos que en momentos de perturbacin social y econmica y en otras situaciones semejantes de emergencia y ante la urgencia en atender a la solucin de los problemas que crean, es posible el ejercicio del poder del Estado en forma ms enrgica que la admisible en perodos de sosiego y normalidad (Fallos:200:450). Surge del mismo fallo el carcter transitorio de la regulacin excepcional impuesta a los derechos individuales o sociales. Esta emergencia , trmino que indica una ocurrencia que nace, sale y tiene principio en otra cosa (conf. Real Academia Espaola, Diccionario, vocablos emergencia y emergente) se asocia as a urgencia , al tiempo que se opone a sosiego y normalidad . Por otra parte, se exigi ya en Fallos:173:65 que la situacin de emergencia deba ser definida por el Congreso, circunstancia que en la especie aparece cumplida mediante las leyes 23.696 y 23.697.
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A partir de estos requisitos, concluy por consolidarse en la doctrina un condicionamiento de la posibilidad de la legislacin de emergencia donde tales requisitos ocupaban un lugar central, unidos a otros, como la transitoriedad y la indiscutible exigencia de razonabilidad y la presencia de un inters pblico (conf. voto concurrente en Fallos:243:467, consid. 7). Pareci a veces que la emergencia slo caba ante lo imprevisto, lo urgente, y que se ligaba a lo transitorio. Esa vinculacin entre estas palabras no es sin embargo plenamente adecuada. Ya el voto del Presidente del Tribunal, doctor Alfredo Orgaz, en Fallos:243:449, observaba que la temporariedad que caracteriza a la emergencia, como que resulta de las circunstancias mismas, no puede ser fijada de antemano en un nmero preciso de aos o de meses. Todo lo que cabe afirmar razonablemente es que la emergencia dura todo el tiempo que duran las causas que la han originado. Estas consideraciones, elaboradas a los efectos de evaluar la duracin de medidas tomadas ante emergencias, pueden trasladarse a la consideracin de los antecedentes de la situacin misma. As, el prolongado lapso de gestacin de la deuda interna argentina no obsta a que su solucin slo pueda pasar por medidas calificables como de emergencia. 47) Que el derecho de emergencia no nace fuera de la Constitucin, sino dentro de ella; se distingue por el acento puesto, segn las circunstancias lo permitan y aconsejen en el inters de individuos o grupos de individuos, o en el inters de la sociedad toda. Arribar a la unin nacional no fue tarea fcil, como no lo fue establecer la Constitucin (Fallos:191:388). Junto a derechos cuyo goce la Constitucin establece para todos los habitantes, ella agrega que tal goce se har conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio (art.14) sin desnaturalizar a aqullas (art.28), y se refiere a la unin nacional, a la forma de gobierno y a la organizacin de los poderes, y se proyecta para nuestra posteridad, es decir, que erige una organizacin nacional cuya vitalidad es tan esencial como aquellos derechos particulares, como que en ella descansa la efectiva seguridad de stos. Es por esto que el bienestar que tiene en miras es el bienestar general, entendido como marco y no como negacin del particular. Hay pues en la Constitucin Nacional contenidos derechos y proyectos de alcance diferente. La cuestin es, para los jueces, determinar la legitimidad de la extensin que se les haya concedido en cada caso. El problema, pues, no se circunscribe al anlisis del ejercicio del poder de polica, sino que reside en un juicio axiolgico en el que estn involucrados principios constitucionales diversos y que debe resolverse atendiendo a las circunstancias de la causa. 48) Que en lo que al caso interesa, se cumple con el requisito relacionado con el carcter de emergencia de la legislacin en cuestin. Se tratan las impugnadas de normas destinadas a poner fin a la grave situacin de orden econmico que afect al sistema financiero argentino. En tal sentido no puede dejar de sealarse el perverso mecanismo que, formado por mltiples impulsos, gener la desmesurada y creciente deuda interna argentina, que el decreto en cuestin busc remediar. Este mecanismo, es de pblico y notorio, a travs de un proceso que se alimentaba a s mismo, mantena a la sociedad entera en el estancamiento o el empeoramiento econmico, de un modo para el que no se avisoraba una salida espontnea. Era evidente la necesidad de alguna accin de gobierno al respecto; es ms, la obligacin de la autoridad pblica de buscar la provisin de algn remedio. No es funcin de un tribunal de justicia pronunciarse por cul debi ser tal remedio; slo constatar su necesidad y razonabilidad. La primera est suficientemente
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fundada, la segunda surge de la circunstancia de que los medios arbitrados no parecen desmedidos en relacin a la finalidad que persiguen. Tampoco son, en su sustancia, novedosos. 49) Que no es novedosa la necesidad en que se ha visto el Poder Ejecutivo de adoptar medidas que por su contenido incursionan en materias anlogas a las tratadas en el decreto 36/90. El decreto del 29 de mayo de 1876, Registro Nacional 10.553, autoriz al Directorio del Banco Nacional a suspender la conversin de billetes en razn al estado tumultuoso en que se verifica la conversin debiendo darse cuenta inmediata al Honorable Congreso de esta resolucin, que se adopta, slo por la gravedad de las circunstancias... . El del 6 de junio de 1876, Registro Nacional 10.559, declar de curso legal monedas metlicas extranjeras teniendo en cuenta la situacin anormal que se ha producido en el orden econmico del pas a consecuencia de las operaciones de cambios , con la consecuencia de producir una funesta perturbacin para los intereses pblicos . 50) Que los objetivos perseguidos por el decreto 36/90 fueron como se seala en el recurso interpuesto por el Banco Central a) cortar abruptamente el proceso inflacionario que desgarra a la sociedad; b) inducir la baja primero y luego la estabilizacin del precio del dlar y de todos los bienes de la economa; c) recuperar el valor adquisitivo de la moneda nacional, y d) que las entidades financieras honren sus obligaciones en australes a plazo fijo mediante la entrega de Bonex 1989 . 51) Que, en suma, el decreto 36/90 y las comunicaciones del Banco Central con l vinculadas fueron dictados en el contexto de una crtica situacin generada por acontecimientos extraordinarios que en su momento dieron lugar a las leyes 23.696 y 23.697. Sustancialmente, aquel decreto orden que las imposiciones que excediesen de determinada cantidad fuesen abonadas con los ttulos de la deuda pblica denominados bonos externos, serie 1989 . 52) Que, al acudir a ese medio de pago se produjo una fuerte reprogramacin de vencimientos, mas no necesariamente una quita como podra suponerse en un primer como no menos superficial anlisis de la cuestin. Ello es as, pues aun admitiendo que la paridad de mercado del medio de pago elegido fuese inferior a la nominal, de tal circunstancia no se sigue necesariamente que, en valores reales y frente al proceso verdaderamente descontrolado de inflacin que se haba desatado, aquella quita haya efectivamente ocurrido. 53) Que, en tal sentido, esta Corte ya tuvo oportunidad de sealar, a propsito del desagio establecido por el decreto 1096/85 otro aparente supuesto de quita, que el progreso de reclamos como el de que se trata requiere la demostracin el gravamen concretamente sufrido. Esto es, que el valor adquisitivo de las sumas convertidas a la fecha en que se efectu el pago resultaba inferior al que correspondera a la suma a la que tena originariamente derecho la actora de haberse mantenido el proceso inflacionario en valores similares a los imperantes en la poca del nacimiento del crdito (confr. doct. de las causas: L.376/XX La Pampa, Provincia de c/Albono S. A., Esteban s/ consignacin , del 28 de junio de 1988, y M.549.XXII Milano, Miguel A. c/ Banco Central s/cobro de australes , del 24 de agosto de 1989, entre varios otros). 54) Que esto no significa que, en relacin a los que aducen haber sido afectados por el decreto en cuestin, no se deber tener en cuenta sus derechos personales, pero que debe aceptarse que su determinacin se haya efectuado por los poderes pblicos atendiendo al rol que cumplan en el mecanismo existente en la economa argentina, y que apareca de pblico y notorio como negativo y perjudicial para la sociedad toda, en la que se incluyen los propios actores. Esta Corte exige como requisito comn del recurso judicial el gravamen; es obvio
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que en el caso ste no puede encararse sino en dos dimensiones temporales diversas: la inmediata, donde cobraron los actores tipos y cantidades de valores diferentes a las previstas, lo que en esa duracin pudo afectar sus intereses; y en una dimensin mayor, donde pesan el potencial beneficio de la sociedad y de todos y cada uno de sus miembros, que en el caso individual de cada actor debera sopesarse. No deja de surgir, en trminos realistas y simples la pregunta: Qu beneficio hubieran obtenido a la postre los actores, llevndose sus australes hacia la vorgine del proceso inflacionario? En qu situacin estaran hoy? En qu situacin concluiran por estar cuando efectivicen sus crditos? Estas preguntas pueden mover a diversas respuestas, pero es claro que no surge una que indique claramente la dimensin de la afeccin de los intereses de las partes y cul sera su situacin de haber mantenido el Poder Ejecutivo la conducta pasiva de permitir hic et nunc los pagos como en definitiva se pretende. 55) Que, por otra parte, si se quisiera ver una mengua en los crditos presuntamente afectados, sta no sera sino uno de los tpicos efectos derivados de cualquier devaluacin o medida similar. Ellas no son novedosas en la legislacin argentina y comparada, ni tampoco tribunal alguno ha encontrado genricamente en ellos fuente de responsabilidad estatal. Y si bien las devaluaciones o actos equivalentes no provocan regularmente menoscabo en las sumas nominales, de lo que se trata es de no perder de vista la esencia de las cosas. Desde esta perspectiva, no puede negarse que da lo mismo que la moneda pierda poder adquisitivo o de compra si se reduce su cantidad nominal, que si sta se mantiene pero con motivo de la intervencin gubernamental aumenta el precio de los restantes bienes y cosas del mercado, sin los cuales el dinero carece de sentido. La real afectacin del valor, en estos supuestos, de la moneda es lo que interesa y no puede perderse de vista sin riesgo de incurrir en conclusiones equivocadas. 56) Que, en definitiva, de las medidas adoptadas por el gobierno no resulta menoscabo de la propiedad protegida por el art.17 de la Constitucin Nacional. Porque, como se expuso al examinar genricamente los distintos problemas que plantea la emergencia , no hay violacin del art.17 citado cuando por razones de necesidad se sanciona una norma que no prive a los particulares de los beneficios patrimoniales legtimamente reconocidos ni les niega su propiedad y slo limita temporalmente la percepcin de tales beneficios o restringe el uso que pueda hacerse de esa propiedad. Antes bien, hay una limitacin impuesta por la necesidad de atenuar o superar una situacin de crisis que, paradojalmente, tambin est destinada a proteger los derechos presuntamente afectados que corran el riesgo de convertirse en ilusorios por un proceso de desarticulacin del sistema econmico y financiero. 57) Que, podra, empero, objetarse la medida con sustento en la violacin de la garanta de la igualdad contemplada en el art.16 de la Constitucin Nacional. Se aducira que en la devaluacin toda la sociedad resulta afectada, mientras que con medidas como la del decreto 36/90 slo resulta perjudicado un sector de ella. Este planteo hace necesario recordar que, como en todo tiempo fue interpretada por el Tribunal, la garanta de la igualdad ante la ley radica en consagrar un trato legal igualitario a quienes se hallan en una razonable igualdad de circunstancias (Fallos: 7:118; 95:327; 117:22; 123:106; 126:280; 127:167; 132:198; 137:105; 138:313; 143:379; 149:417; 151:359; 182:355; 199:268; 270:374; 286:97; 300:1084; 306:1560; entre otros), por lo que tal garanta no impide que el legislador contemple en forma distinta situaciones que considere diferentes (Fallos:182:399; 236:168; 238:60; 251:21, 53; 263:545; 264:185; 282:230; 286:187; 288:275; 289:197; 290:245, 356; 292:160; 294:119; 295:585; 301:1185; 306:1560; y otros), en tanto dichas distinciones no se formulen con criterios arbitrarios, de indebido favor o disfavor, privilegio o inferioridad personal o de clase, o de ilegtima persecucin (Fallos:181:203; 182:355; 199:268; 238:60; 246:70, 350; 103:318; 247:414; 249:596; 254:204; 263:545;
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264:185; 286:166, 187; 288:224, 275: 325; 289: 197; 294:119, 343, 295:138, 455, 563, 585; 298:256; 299:146, 181; 300:1049, 1087; 301:1185; 302:192, 457; 306:1560). 58) Que, en el caso, no se ha vulnerado el principio de igualdad ante la ley, tema decisivo para resolver la cuestin. Ello es as, en tanto es claro que la situacin de autos es anloga como pudo comprobarse en sus efectos a una devaluacin. Tal medida de gobierno, en las ocasiones en que fue dispuesta, segn concorde parecer de la ciencia econmica, ha afectado siempre y en cada caso, no slo los bienes de la generalidad de los individuos que componen el cuerpo social, sino que tambin ha trasladado sus consecuencias de modo positivo o negativo, sobre los intereses de diferentes sectores de la sociedad; as, por lo comn, los intereses de importadores y exportadores, productores primarios e industriales, rentistas y asalariados, etc., se ven favorecidos los unos en medida similar a la que se ven perjudicados otros. Estos perjuicios que afectan a ciertos sectores, son correlato casi inevitable de muchas medidas de gobierno. El sector en principio perjudicado en este caso en principio, pues, es como se seal, incierta la realidad y entidad final del perjuicio aducido no aparece como irrazonablemente elegido por dos rdenes de razones: el uno de ndole tcnica, pues era por el manejo de determinado tipo de depsitos bancarios por donde deba pasar ineludiblemente el remedio arbitrado. La otra, de ndole patrimonial, pues la imposicin de tales depsitos y a partir de la cantidad propuesta, es seal en la generalidad de los casos de una correlativa capacidad econmica, que aventa la medida de una inequitativa eleccin de aqullos sobre quienes la medida percutira. En definitiva, no se advierte una distincin formulada con criterios arbitrarios, de indebido favor o disfavor, o de ilegtima persecucin. 59) Que de lo expuesto surge la validez de los poderes puestos en juego por el legislador y la razonabilidad del modo como los ha ejercido. El mrito, oportunidad o conveniencia de su decisin no es tema que incumba decidir al Poder Judicial. No escapa empero a esta Corte la lamentable situacin en que puedan hallarse muchos de los afectados. Sin embargo, si alguna solucin tiene el problema, parecera que debe buscarse en el porvenir y no pretender extraerla del pasado a travs de la exigencia a todo evento de derechos otrora reconocidos. Esto hace que se suponga formular algunas reflexiones sobre la materia. Es obvio que afectan a la sociedad argentina caractersticas que bien se han calificado como patolgicas, como es el deterioro, continuado por dcadas, de la economa argentina hecho de pblico y notorio unido a un desconocimiento empecinado por la sociedad en admitirlo, pretendiendo conservar sistema otrora factibles, aun al extremo de romper con los lazos mnimos de solidaridad para mantener la indispensable cohesin de la comunidad. Es evidente que nadie puede pagar con recursos de los que no dispone; es tambin evidente que del deterioro antes sealado no cabe detraerse, aduciendo derechos individuales, nobles principios en s mismos, pero no menos nobles que los que interesan a la subsistencia de las instituciones sociales que son precisamente las nicas que puedan asegurar eficazmente la vigencia de aqullos. Es una actitud de enfermiza contradiccin social la que pretende que dichas instituciones sociales cumplan con la prestacin de beneficios con los que no puedan cumplir, o previstos en pocas distintas, al costo de verse confrontadas con la imposibilidad de su subsistencia. Por ello, se declara procedente el recurso extraordinario, se deja sin efecto la sentencia apelada y se rechaza la demanda. Costas por su orden en todas las instancias, atento a que el actor pudo considerarse con derecho a litigar. Ricardo Levene (h.). Mariano A.
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Cavagna Martinez Carlos S. Fayt Augusto C. Belluscio (en disidencia de fundamentos) Rodolfo C. Barra Julio S. Nazareno Julio Oyhanarte (en disidencia de fundamentos y segn su voto) Eduardo Moline OConnor. VOTO DEL SEOR MINISTRO DOCTOR DON JULIO C. OYHANARTE 1) Que los actores dedujeron demanda de amparo contra el Estado Nacional y el Banco Central de la Repblica Argentina y peticionaron la declaracin de inconstitucionalidad del decreto 36/90 y de las disposiciones que lo reglamentan, as como el pago del capital y los intereses convenidos con una entidad bancaria. El tribunal a quo declar la referida inconstitucionalidad e hizo lugar, en parte, al reclamo patrimonial formulado. La condena alcanz slo al Estado Nacional; contra ella se interpusieron los recursos extraordinarios de fs.140 y 146 y la Cmara concedi el que haba sido promovido por el nico condenado. 2) Que la procedencia formal del recurso es indudable, toda vez que el juicio versa sobre la alegada violacin de garantas constitucionales y sobre la inteligencia y validez de normas federales. 3) Que uno de los aspectos sustanciales de la causa es que la demanda reclama la tutela de derechos estrictamente personales, desprovistos de toda vinculacin con la estructura y el funcionamiento de las instituciones pblicas. 4) Que, entre otros agravios, la recurrente aduce que la declaracin de inconstitucionalidad de que aqu se trata no ha podido buscarse ni obtenerse por la va ultrasumaria del amparo, argumento ste que debe ser examinado en primer trmino, ya que, si se lo acogiera, correspondera desechar in limine la demanda sin entrar a considerar ninguna de las alegaciones que contiene (art.3, ley 16.986). 5) Que el decreto 36/90 pertenece a la categora de los llamados reglamentos de necesidad, como lo seala la sentencia apelada (consid. II, letra b) y se desprende de lo que aqul dice en su consid. 9 y de su remisin al Congreso (decreto 158/90). Trtase, pues, de un acto equiparable a ley. El reglamento de necesidad escribe Villegas Basavilbaso es sustancialmente un acto legislativo y formalmente un acto administrativo (Derecho Administrativo , t. I, p. 285, ed. 1949). A mrito de ello, para facilitar el estudio del problema, en lo que sigue se dar por cierto que ese decreto es, en rigor, una ley. En asuntos como el que aqu se juzga la sustancia ha de prevalecer sobre la forma. 6) Que, segn lo dicho, el punto inicial y decisivo sobre el que corresponde pronunciarse es el que atae a la debida inteligencia del art.2, inc.d) de la mencionada ley y a la posibilidad jurdica de reclamar en juicio de amparo declaraciones de inconstitucionalidad como la que aqu se pretende. El a quo da respuesta afirmativa a esta cuestin, con apoyo en la jurisprudencia del caso Outn (Fallos:267:215), donde se resolvi que la disposicin prohibitiva del art.2, inc.d) no es absoluta, de forma que la accin de amparo puede ser utilizada contra leyes, decretos y ordenanzas siempre que la inconstitucionalidad del acto impugnado sea clara y palmaria (vase consid. II, letra e , del fallo recurrido). 7) Que, con motivo de ello, es importante hacer, ante todo, un rpido anlisis de la jurisprudencia relativa al tema, cuya evolucin muestra diversas alternativas acerca de las cuales no existe suficiente claridad, lo que crea el riesgo de que se caiga en conclusiones errneas. En un primer momento, comprendido entre diciembre de 1957 y la vigencia de la ley 16.986, de octubre de 1966, el rgimen del amparo qued sometido exclusivamente a los pro-
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nunciamientos de la Corte Suprema, que, en lo que aqu interesa, establecieron que, en principio , no es va apta para el juzgamiento de la constitucionalidad de leyes (Fallos:249:449, 569; 252:167; 253:15, entre muchos otros) o actos normativos de alcance general (Fallos:263:222); y ello en razn de que su naturaleza ultrasumaria, no permite debate suficiente de los derechos cuestionados (Fallos:249:221 y 449; 259:191 y otros). Interesa destacar que en el transcurso de este dilatado perodo de nueve aos, el tribunal nunca hizo valer la reserva (en principio) que de su lenguaje resultaba. Durante la etapa siguiente, iniciada en marzo de 1966, se dict, con el alcance antes visto, la sentencia del caso Outn y ms tarde, coincidentemente, las de Fallos: 269:393 (con enrgica disidencia del doctor Chute) y Fallos:270:268 y 289. Hubo cuatro decisiones, entonces, en el sentido preindicado, de las cuales dos recayeron sobre decretos reglamentarios y dos sobre decretos de alcance particular; y luego sobrevino un hecho especialmente significativo que ha sido subrayado en Fallos:289:177, consid. 12: cuando apenas tena poco ms de un ao de vigencia, aquella doctrina fue abandonada por los mismos jueces que la haban creado. Tal abandono, como se sabe, se prolong durante toda la tercera etapa, comenzada el 8 de junio de 1973. A travs de sentencias como las de Fallos:289:177; 291:560 y 591; 292:12, los integrantes del Tribunal hicieron del aludido precepto una interpretacin ceida a su texto y negaron que el amparo pudiera emplearse para el control de constitucionalidad de las leyes. No es admisible, dijeron, desvirtuar la prohibicin en base a una interpretacin que la deja de lado (Fallos:289:177, consid. 12). De all en adelante el Tribunal acept y reprodujo la definicin de que el amparo no autoriza, en principio , el aludido control de constitucionalidad (Fallos:300:200 y 1263; 306:1253; 307:141, 155 y 2271); y slo en una oportunidad declar la invalidez constitucional de un decreto, que revesta naturaleza de acto administrativo de alcance particular (Fallos:304:1020). Por su parte, la sentencia de Fallos:306:400 recay sobre una resolucin ministerial y la de Fallos:308:115 sobre un amparo sujeto a normas provinciales. En este espacio de tiempo, desde julio de 1976, nada hay que pueda sustentar la apertura del control judicial dispuesta por la Cmara, mxime si se toma en consideracin la real naturaleza del decreto 36/90 explicada en el consid. 5. 8) Que este sucinto resumen de antecedentes lleva a una conclusin inequvoca. La doctrina que el a quo hace suya no se aplic nunca a una ley; fue abandonada por sus autores y severamente restringida por uno de ellos en Fallos:269:393; y si en etapas posteriores se la mencion fue slo como definicin genrica, como nocin conceptual y no como fundamento de una decisin judicial concreta referente a leyes. Antes de esto, la jurisprudencia desarrollada hasta la sancin de la ley 16.986 us la expresin en principio es cierto pero lo hizo, como en muchsimos otros supuestos, por razones de cautela y de elemental prudencia, para precaverse, indeterminadamente, ante la eventualidad de circunstancias futuras imprevisibles. De la larga evolucin descripta se infiere, en consecuencia, que la doctrina del caso Outn muestra una marcada debilidad que la disminuye y aun la desdibuja, y que, por tanto, le quita la nitidez y el vigor que deben poseer los precedentes de esta Corte por tener genuina autoridad institucional (Fallos:183:409 y los que en esta sentencia se inspiran). Si de alguna jurisprudencia puede hablarse en esta materia ella es, cabe repetirlo, la que surge del hecho revelador de que en los 33 aos transcurridos desde la generacin del amparo nunca ste haya sido aceptado como remedio procesal legtimo para la negacin de la constitucionalidad de leyes.
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9) Que, dado que la ley 16.986 traduce en normas, casi al pie de la letra, los puntos esenciales de la jurisprudencia que la antecedi, no es concebible que el legislador haya ignorado que los precedentes que tuvo en vista usaban la expresin en principio con relacin al problema en anlisis, de forma que si no la incorpor al texto del art.2, inc.d fue, con toda evidencia, porque quiso eliminarla. Hubo, por consiguiente, una exclusin deliberada que los jueces no pueden desconocer ni mucho menos convertir en su opuesto, es decir, en una inclusin librada a su propio discrecionalismo. 10) Que la creencia de que la doctrina del caso Outn slo autoriza con carcter excepcional el apartamiento del art.2, inc.d es inexacta. La ley 16.986 impone como requisito general, para todos los juicios de amparo, el de que la violacin sea manifiesta , es decir, palmaria . En virtud de ello, exigir que esta ltima condicin se cumpla no es introducir una excepcin sino mantener la regla. El criterio de Fallos:267:215, por ello, significa decidir que el reclamo de la declaracin de inconstitucionalidad de leyes procede siempre que el amparo sea viable de acuerdo con el art.1. Lo que equivale a prescindir de la ley en toda hiptesis, o sea a derogarla en los hechos. 11) Que, por lo dems, si las cosas se miran desde otro ngulo, es elemental la reflexin de que el art.2, inc.d in fine no es el resultado del mero afn restrictivo del legislador. Entre otros objetivos, l responde a la previsin que figura en la primera frase del mismo inciso. En el amparo, como en toda contienda judicial imaginable, ha de asegurarse suficiente amplitud de debate y prueba; ante todo, para que los jueces cuenten con el debido esclarecimiento que es inherente a una buena administracin de justicia; y adems, para garantizar a los litigantes la mayor plenitud razonable de su derecho de defensa. La Constitucin reconoce derechos a las personas, claro, y tambin, naturalmente, al Estado y sus rganos, con la obvia salvedad de que los de estos ltimos tienen la misma jerarqua que los de los primeros. As sucede, vgr., con el derecho de defensa. No cabe pensar que quienes instituyeron el rgimen del amparo se hayan propuesto que funcione con desconocimiento ni aun con debilitamiento de la garanta del art.18 de que goza, tambin, la autoridad demandada. As lo declar el Tribunal en sentencias como las de Fallos:264:59 y 265:265; y es en razn de ello que la primera frase del art.2, inc.d dispone que si la controversia, por sus particularidades, exige debate y prueba mayores que los que la ley 16.986 contempla, el amparo queda de lado y se hace preciso acudir a otra va procesal apta, preservadora de lo que a veces se llama debido proceso (Fallos:295:281). Esta exigencia acompaa la accin de amparo desde su nacimiento. 12) Quizs el carcter absoluto que en el texto legal tiene la prohibicin del amparo como medio para el control judicial de la constitucionalidad de las leyes provenga de que el legislador tuvo la conviccin de que el mbito procesal que ofrece sumarsimo , como condicin de eficacia es inadecuado e insuficiente con relacin a un debate de semejante magnitud. Esa hipottica apreciacin podra haber nacido en la circunstancia de que en el juicio de amparo no hay traslado de la demanda ni contestacin de ella y la autoridad slo est facultada para presentar un informe sobre antecedentes y fundamentos de la medida , dentro del plazo que el juez discrecionalmente fije (que en el sub lite fue de cinco das); y nicamente puede ofrecer una prueba que no exceda de la que sea posible producir en una sola audiencia; a lo que se suma el hecho de que como sucedi en la causa no se le corra traslado de la expresin de agravios del actor, si ste apela. Tal vez este conjunto de restricciones, y otras parecidas, hayan conducido a la prohibicin del art.2, inc.d in fine , que, en la letra del precepto, tiene un carcter cerrado, riguroso, del que los jueces no pueden desligarse, sin que les sea permitido valorar su acierto o error. 13) Que para comprender la hondura del problema y sus proyecciones es til recordar que una jurisprudencia antiqusima tiene establecido que la declaracin de inconstitucionalidad de
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una ley es un acto de suma gravedad en que debe verse la ltima ratio del orden jurdico (Fallos:300:241 y 1087; 301:1062; 302:457 y otros) y va de suyo que esta insuperable relevancia del asunto hace que el debate que a l corresponde deba tener dimensiones que superen ampliamente a las que son propias de lo ultrasumario. As lo dijo enrgicamente el tribunal en el caso Schmidt, Eugenio (Fallos:25:347, consid. 3): el juzgamiento de la constitucionalidad de una ley es, siempre una cuestin de lato conocimiento que por su trascendencia no puede discutirse y resolverse... bajo trmites sumarios y premiosos . Esta frase fue escrita el 19 de junio de 1883. 14) Que una valiosa lnea jurisprudencial de esta corte es la que admite el otorgamiento de facultades jurisdiccionales a organismos administrativos, bajo la condicin de que sus resoluciones queden sujetas a posterior control judicial suficiente (Fallos: 297:456; 298:714; 301:1103, entre otros muchos). Esta expresin, sin duda, tiene amplio significado y en mrito a ello, en cierto sentido, es correcto sostener que para que el juicio de amparo sea viable y lcito es preciso que, con seguridad, posibilite el control judicial suficiente del asunto debatido. A este respecto, conviene no olvidar, entonces, que en Fallos:244:548 se dijo que la intensidad del control judicial para que ste sea de veras suficiente depende de factores como la complejidad tcnica de la materia litigiosa , la ndole y la magnitud de los intereses pblicos comprometidos y el rgimen de la organizacin administrativa de que se trate. Esta directiva es esclarecedora, por cierto. Seguramente, el supuesto en que el control judicial para no caer en insuficiencia demanda condigna amplitud, es el atinente a esta ltima ratio del ordenamiento institucional en que se juega la validez o invalidez de una ley. 15) Que lo dicho se ve acentuado, todava, cuando las disposiciones tachadas de inconstitucionales ponen en movimiento el poder de polica de emergencia. La presencia de ste acrecienta la gravedad y la complejidad de las cosas. Sobre el punto, conserva gran valor la disidencia del doctor Chute en el caso de Fallos:269:393; all este magistrado sostuvo que la solucin del caso Outn se justific slo por las singulares caractersticas de la materia juzgada y afirm tambin: que el amparo no puede funcionar como un medio idneo para el control judicial de medidas atinentes al ejercicio del poder de polica y, menos aun, cuando las normas de carcter general que se discuten en su consecuencia respondan al claro propsito de conjurar una grave situacin de emergencia, econmica en el caso (consid. 5); y ello por cuanto no es aceptable que el control judicial pueda ejercerse sin el debido debate y la oportunidad de una adecuada de fensa que el juicio de amparo no permite (consid. 6). Es la misma idea que antes se expuso en este fallo. Tiene que ser rechazada, sin ms, la pretensin de que el amparo pueda lcitamente apoyarse en la negacin o el menoscabo del derecho a defender sus actos que la autoridad pblica posee. 16) Que la patente insuficiencia del juicio de amparo para el control judicial que se reclama en la presente causa puede ser fcilmente comprobada si se emplea el mtodo comparativo con otras situaciones que esta Corte ha juzgado. En el caso Fernndez Moores (Fallos:269:181) los mismos jueces del caso Outn resolvieron que si un mdico municipal fue declarado cesante y luego reincorporado, el pago de los sueldos correspondientes al perodo de inactividad es materia ajena a la va excepcional del amparo, por requerir mayor debate . Correlativamente, los mismos jueces, en Fallos:274:471, entendieron que el juicio de amparo no es apto para discutir acerca de un permiso para la venta ambulante de caf en el Parque Tres de Febrero, pues las cuestiones suscitadas requieren un debate ms amplio que el que posibilita la va elegida . Los precedentes susceptibles de comparacin con parecido alcance son muchos, claro est. Sin perjuicio de ello, lo que importa, como conclusin, es que no parece razonable que el debate que se consider insuficiente para discutir en juicio las cuestiones antedichas (salarios cados de un mdico municipal y venta ambulante de caf en
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un parque pblico) sea tenido por suficiente para el juzgamiento de la validez o invalidez constitucional del acto equivalente a ley que el Poder Ejecutivo ha puesto en vigor como instrumento esencial de la poltica econmica del Gobierno y de la polica de emergencia que el Congreso dice haber emplazado contra la crisis. Por ello, y habiendo dictaminado el seor Procurador General, se hace lugar al recurso extraordinario y se deja sin efecto la sentencia apelada, desestimndose la demanda deducida. Con costas por su orden, en atencin a que por la naturaleza de las cuestiones debatidas, los actores pudieron creerse con razn suficiente para litigar. Julio Oyhanarte. DISIDENCIA DEL SEOR MINISTRO DOCTOR DON AUGUSTO CESAR BELLUSCIO 1) Que contra el pronunciamiento de la Sala III de la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal de la Capital de fs.128/133 que al revocar la sentencia del juez de primera instancia de fs.113/114 hizo lugar a la accin de amparo deducida por Luis A. Peralta y Sara T. Forcelledo con el fin de obtener la declaracin de inconstitucionalidad del decreto 36/90 y de sus normas reglamentarias y orden al Estado Nacional la devolucin del dinero depositado por los actores en el Banco Comercial Finanzas S. A. ms los intereses pactados en el certificado originario y los que a la misma tasa se devenguen hasta la restitucin del capital , el Banco Central de la Repblica Argentina y el Estado Nacional dedujeron los recursos extraordinarios de fs.138/165 y 166/179, respectivamente. El tribunal a quo concedi a fs.191 solamente este ltimo al considerar que la condena dictada en el sub examine no alcanzaba a la entidad bancaria oficial. 2) Que los agravios propuestos ante esta Corte suscitan cuestin federal suficientes para su tratamiento por la va intentada, pues se halla en tela de juicio la validez de normas de naturaleza federal el decreto 36/90 y sus disposiciones reglamentarias y la decisin recada en la causa ha sido adversa a las pretensiones que el recurrente fund en ellas. 3) Que, segn conocida jurisprudencia de este Tribunal, resulta indispensable para la admisin del remedio excepcional y sumarsimo del amparo que quien solicita la proteccin judicial acredite, en debida forma, la inoperancia de las vas procesales ordinarias a fin de reparar el perjuicio invocado (Fallos:274:13, consid. 3; 283:335; 300:1231, entre otros). 4) Que, en este sentido, la Corte precis al admitir el amparo judicial desde el pronunciamiento de Fallos:239:459 ese carcter excepcional de la accin y exigi, como uno de los requisitos inexcusables para su viabilidad, la inexistencia de otras vas legales idneas para la proteccin del derecho lesionado, o que la remisin a ellas produzca un gravamen serio insusceptible de reparacin ulterior (doctrina de Fallos:263:371, consid. 6; 270:176; 274:13; 293:580; 294:452; 295:132; 301:801; 303:419 y 2056, entre otros). 5) Que las circunstancias apuntadas en el considerando anterior no aparecen probadas en el sub examine toda vez que los actores han omitido demostrar que su pretensin de carcter estrictamente patrimonial no pueda hallar tutela adecuada en los procedimientos ordinarios ni que se encuentren impedidos de obtener, mediante ellos, la reparacin de los perjuicios que eventualmente podran causarles las disposiciones impugnadas (Fallos:280:238). 6) Que, en esas condiciones, y frente al carcter excepcional de la va de amparo que obliga a admitirla nicamente en aquellas situaciones que revelen la imprescindible necesidad de ejercerla para la salvaguarda de derechos fundamentales (Fallos:280:238; 303:422 y 306:1253) en tanto ella no altera las instituciones vigentes (Fallos:295:35; 303:419 y 422) ni faculta a los jueces para
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sustituir los trmites pertinentes por otros que consideren ms convenientes y expeditivos (Fallos:300:688) el pronunciamiento apelado debe ser revocado, sin que ello implique emitir juicio alguno respecto a la legitimidad o ilegitimidad de las normas impugnadas en el sub examine . Por ello, odo el Seor Procurador General, se declara procedente el recurso extraordinario interpuesto, se revoca la sentencia apelada y se rechaza la accin de amparo intentada. Costas por su orden en todas las instancias, en atencin a que por la naturaleza de las cuestiones debatidas, los actores pudieron creerse con razn suficiente para litigar. Augusto Cesar Belluscio.
Crisis de la industria cinematogrfica - Impuesto a la venta o locacin de videogramas - Decretos de necesidad y urgencia 2735/91 y 949/92 - Extensin del hecho imponible - Ratificacin legislativa - Principio de legalidad tributaria
Video Club Dreams c/Instituto Nacional de Cinematografa - 06/06/1995 Fallos:318:1154
0 Antecedentes:(8)
Un video club inici accin de amparo contra el Instituto Nacional de Cinematografa, a fin de regularizar su situacin ante el tributo establecido por los decretos de necesidad y urgencia 2736/91 y 949/92, a los que cuestion por inconstitucionales. El Poder Ejecutivo, por medio de estos decretos de emergencia, aleg la crisis terminal del cine nacional y ante la necesidad de preservar esta fuente cultural, extendi la aplicacin de la ley 17.741(9), a la venta o locacin de todo tipo de pelcula exhibida a travs de canales de televisin abierta o por cable, en video, bares y en todo otro local en los que la misma se realice por cualquier medio. El juez de primera instancia hizo lugar al amparo, declarando la inconstitucionalidad de las normas impugnadas y anulando la intimacin realizada al actor. La decisin fue confirmada por la Sala III de la Cmara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal. La Procuracin del Tesoro de la Nacin interpuso recurso extraordinario federal, con fundamento en que los decretos fueron sancionados respetando los requisitos necesarios para su procedencia y habindose dado cuenta de ello, el Congreso de la Nacin los convalid con el dictado de la ley 24.191 de Presupuesto Nacional. (10)
(8) N. de S.: esta Corte en la causa Eves (Fallos:316:2329), 14/10/1993 se pronunci acerca de la imposibilidad que tiene el Estado de percibir impuestos que no hayan sido establecidos por ley del Congreso. Consider que el art.7 del decreto 499/74, reglamentario de la ley 20.631, constituy un avance sobre las previsiones de dicha ley, pues toda extensin analgica an por va reglamentaria de los supuestos taxativamente previstos en la ley 20.631, se encuentran en pugna con el principio constitucional de legalidad del tributo. En efecto, ninguna carga tributaria puede exigirse sin la existencia previa de una disposicin legal. (9) N. de S.: la Ley 17.741 en el art.24 inc.a) establece un impuesto equivalente al 10 % del precio bsico de toda localidad o boleto entregado gratuitamente para presenciar espectculos cinematogrficos en todo el pas y cualquiera sea el mbito donde se efecten. Los empresarios o entidades exhibidoras adicionar este impuesto al precio bsico de cada localidad, debiendo los empresarios o entidades. (10) N. de S.: el espritu y la letra del texto constitucional argentino vigente anterior a la reforma de 1994 inspirado en el modelo norteamericano, no admita la validez del dictado por el Presidente de la Nacin de decretosleyes que invadieran reas de competencia legislativa. Tampoco el texto del art.99 de la Constitucin Nacional refor-
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La Corte Suprema de Justicia, confirm la sentencia. Los jueces Petracchi y Bossert expresaron que el principio de reserva de ley en materia tributaria nicamente admite una norma jurdica con la naturaleza de ley formal que tipifique el hecho que se considera imponible y que constituira la posterior causa de la obligacin tributaria, por lo que resulta palmaria la inconstitucionalidad de los decretos del Poder Ejecutivo 2736/91 y 949/92 por cuanto la creacin de todo tributo requiere que l emane del Poder Legislativo. Si bien se incorpor, al nuevo texto del artculo 99 de la Carta Magna la potestad del P.E. para emitir decretos de necesidad y urgencia , se estableci la prohibicin del ejercicio de tal facultad extraordinaria cuando se trate de normas que regulen materia tributaria. El Juez Belluscio, afirm que en modo alguno la doctrina nacional citada en los considerandos del decreto 2736/91 avalan el ejercicio de las atribuciones legislativas, que son propias del Congreso en materia impositiva, no siendo suficiente la ratificacin posterior por medio de la ley de presupuesto y que los decretos 2736/91 y 949/92 no fueron legitimados por el texto del artculo 99 de la Constitucin Nacional, donde se mantuvo el principio de legalidad tributaria an en los supuestos de extrema excepcionalidad. El juez Boggiano, consider que el decreto 2736/91, con las modificaciones introducidas por el 949/92, no es compatible con nuestro rgimen constitucional, en cuanto crea un hecho imponible distinto del instituido por la ley 17.741.

a) Decretos de necesidad y urgencia. Principio de Legalidad Tributaria. Impuesto a la venta o locacin de videogramas. Lmite al Estado para percibir impuestos establecidos mediante D.N.U. (Considerandos 11 y 13 del voto de la mayora; Considerando 12 del voto de los jueces Petracchi y Bossert; Considerandos 17 y 18 del voto del juez Belluscio; Considerando 24 del voto del juez Boggiano; Considerandos 10 a 12 de la disidencia parcial del juez Molin OConnor).
b) Control de Constitucionalidad de los D.N.U. Facultad del Poder Ejecutivo para dictar decretos de necesidad y urgencia. (Considerandos 9 del voto de la mayora;
Considerando 11 del voto de los jueces Petracchi y Bossert; Considerandos 11, 12, 14 a 16 del voto del juez Belluscio; Considerando 25 del voto del juez Boggiano).
c) Decretos de Necesidad y Urgencia, facultad y contralor en sede parlamentaria. Diferencia con el caso Peralta . (Considerandos 15 y 16 del voto de la mayora).
mada da legitimidad a los decs. 2736/91 y 949/92 ya que si bien se incorpor al nuevo texto del art.99 la potestad del Poder Ejecutivo para emitir decretos de necesidad y urgencia , se estableci la prohibicin del ejercicio de tal facultad extraordinaria cuando se trate de normas que regulen materia tributaria, as tanto en la doctrina de la Corte anterior a la reforma de 1994 como en la posterior, el principio de legalidad tributaria no admite excepcin alguna y no es posible atenuarlo bajo la emergencia, ni por extensin, analoga o conexin con un hecho imponible establecido por una ley. La C.S en el considerando 14 in fine, ratific que la C.N si bien en su artculo 99 expresamente contempla entre las atribuciones del Poder Ejecutivo la de dictar decretos de necesidad y urgencia, prohbe el ejercicio de tal facultad extraordinaria entre otras materias en materia tributaria (inc.3).
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- Corresponde declarar la inconstitucionalidad de los decretos 2736/91 y 949/92, y cualquier extensin analgica, aun por va reglamentaria, de los supuestos taxativamente previstos en la ley, donde se viola el principio constitucional de legalidad del tributo y surge con claridad que el Poder Ejecutivo, mediante un decreto, ha extendido el hecho imponible creado por una ley a otro hecho imponible distinto y nuevo. - No es compatible con nuestro rgimen constitucional el decreto 2736/91, modificado por el decreto 949/92 en cuanto crea un hecho imponible distinto del previsto por la ley 17.741, y ni la circunstancia de su recproca vinculacin o parecido, ni el hecho de que el decreto sea de los llamados de necesidad y urgencia, impiden llegar a tal conclusin, pues el principio de legalidad en materia tributaria impone una limitacin constitucional infranqueable para los decretos mencionados. - Los motivos que impulsaron al dictado de los decretos 2736/91 y 949/92 no se exhiben como respuesta a una situacin de grave riesgo social que hiciera necesario el dictado las medidas impuestas, y no se ha evidenciado que las mismas obedezcan a factores que comprometan el desarrollo econmico del Estado, siendo la materia en debate de exclusivo resorte del Congreso, ya que ninguna carga tributaria puede ser exigible sin la preexistencia de una disposicin legal encuadrada dentro de los preceptos y recaudos constitucionales. - Corresponde a la Corte estudiar la procedencia del ejercicio presidencial de facultades legislativas en materia impositiva, como tambin si se encuentran presentes las circunstancias de hecho que justifican la adopcin de decretos de necesidad y urgencia, valorando la calificacin de excepcionalidad y urgencia, lo que no implica un juicio de valor acerca del mrito, oportunidad, o conveniencia de la medida, sino que deviene imprescindible para admitir o rechazar el ejercicio de la funcin legislativa por parte del Poder Ejecutivo. - Corresponde al Congreso, la eventual decisin poltica que entraa la creacin de un impuesto con arreglo a nuestro sistema de divisin funcional del poder, advirtiendo que el objetivo perseguido por las normas aqu cuestionadas, marca una diferencia sustancial con la situacin ponderada en el caso Peralta , en donde se hizo alusin al descalabro econmico generalizado , el aseguramiento de la continuidad y supervivencia de la unin nacional. - La ulterior remisin de los decretos impugnados al Congreso, dispuesta en los artculos 6 del 2736 y 32 del 942/92, no satisface el claro requerimiento constitucional de que sea ese rgano y no otro, quien decida que impuestos se crearn y quienes debern pagarlos, como tampoco lo satisfara, la alegada consideracin que el Congreso habra realizado de la incidencia
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del impuesto creado por los decretos, en el clculo de los recursos y gastos del Instituto Nacional de Cinematografa al aprobar el presupuesto para el ao1993, por lo que no puede razonablemente atribuirse a dicho clculo un sentido convalidatorio.
Texto del Fallo:

Buenos Aires, 6 de junio de 1995 Vistos los autos: Video Club Dreams c/ Instituto Nacional de Cinematografa s/ amparo . Considerando: 1) Que contra la sentencia de la Sala III de la Cmara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal que confirm la de primera instancia que haba hecho lugar a la accin de amparo, declarando la inconstitucionalidad de los decretos 2736/91 y 949/92 y anulado la intimacin al actor realizada en aplicacin de esas normas, la Procuracin del Tesoro de la Nacin interpuso recurso extraordinario que fue concedido. 2) Que para arribar a ese resultado el a quo desestim los planteos referentes a la extemporaneidad del plazo previsto para la interposicin de la demanda, a la vez que rechaz los relativos a la invocada falta de legitimacin de la parte actora y la existencia de otras vas procesales aptas para el ejercicio de los derechos invocados. En cuanto al fondo de la cuestin sostuvo que los decretos 2736/91 y 949/92 crean impuestos, determinan los sujetos obligados al pago, fijan la base imponible y la alcuota correspondiente, modifican la ley 17.741 en lo que atae a las facultades de inspeccin y verificacin, tipifican infracciones y sanciones, erigiendo de tal modo al Instituto Nacional de Cinematografa en juez administrativo con facultades de control y fiscalizacin. Sobre dicha base seal que la solucin de la controversia pasa por la pertinente aplicacin del principio de legalidad tributaria y la reserva constitucional de ley formal para la imposicin de tributos, imposibles de obviarse mediante el dictado de decretos de necesidad y urgencia. 3) Que contra lo as resuelto, la Procuracin del Tesoro de la Nacin dedujo el recurso extraordinario de fs.68/99, con sustento en la tacha de arbitrariedad en el tratamiento de los siguientes tpicos: a) la cuestin atinente al cmputo del plazo para interponer el amparo; b) la idoneidad de la va elegida, a la luz de otros remedios aptos para la tutela de los derechos que se dicen comprometidos; c) lo relativo a los actos propios de la actora. Expresa que la accionante, al inscribirse en los registros del organismo demandado y depositar los importes de impuestos percibidos en el mes de abril de 1992, convalid con tales conductas la legalidad de las normas que ahora ataca; d) la legitimacin del peticionario. Afirma que la actora nunca esgrimi como agravio la imposicin de una presunta carga pblica, tal como lo menciona el fallo en recurso, ya que slo fund su reclamo en la afectacin de sus derechos de trabajar y ejercer industria lcita; e) los derechos federales que dicen afectados. Sobre este ltimo, expresa que la posibilidad de adicionar el impuesto al precio que percibe el actor pone de relieve que aqul no recae sobre su patrimonio, ya que su traslacin des-
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peja todo reproche con sustento en los derechos invocados y que tampoco existe afectacin del derecho de trabajar y ejercer industria lcita, alegacin que, por otra parte, hubiera exigido probar, cuando menos, el efecto de reduccin de las locaciones que resultara del traslado impuesto a los precios. Desde otra perspectiva, sostiene que al declarar la inconstitucionalidad de los decretos cuestionados, la cmara ha efectuado una interpretacin estrictamente esttica de las disposiciones constitucionales, prescindiendo de una concepcin dinmica, a la luz de lo sentado por la Corte en el caso Peralta (Fallos:313:1513). Expresa que aun cuando es cierto que en materia de impuestos la Constitucin dispuso para su creacin la competencia exclusiva del Congreso Nacional ello no obsta, dentro de la dinmica que predica, a la aplicacin de los reglamentos de urgencia; en los cuales se prescinde precisamente por su naturaleza, del proceso de la formacin de las leyes en el sentido constitucional puro. Tales reglamentos, destaca, son vlidos si se cumplen los requisitos que la Corte ha establecido en el aludido caso a saber: a) la existencia de una situacin de emergencia que imponga al Estado el deber de amparar intereses vitales de la comunidad; b) que la ley tenga por finalidad proteger intereses generales y no individuales; c) que concurra el requisito de razonabilidad y d) que su duracin sea limitada al tiempo indispensable para que desaparezcan las causas que originan la situacin de emergencia. Sin perjuicio de ello, alega que, con sustento en el fallo dictado por esta Corte en la causa R.210.XXIV Rossi Cibils, Miguel Angel y otros s/ accin de amparo , del 8 de septiembre de 1992, corresponda tener en consideracin que el Poder Legislativo no era ajeno a la medida en virtud de habrsele dado cuenta del decreto del Poder Ejecutivo.... El silencio del Congreso importaba una actitud convalidatoria de la decisin del poder poltico . Aade, en el mismo orden de ideas, que corresponde conceptualizar a la sancin de leyes posteriores que implican la ratificacin del reglamento de necesidad y urgencia, por lo que la llamada aquiescencia silenciosa no consistira exclusivamente en el silencio, sino en actos positivos posteriores que conduzcan a la conclusin de la ratificacin . En funcin de ello, y respecto de los decretos 2736/91 y 949/92 seala que el Congreso Nacional aprob la ley 24.191 de Presupuesto Nacional, correspondiente al ejercicio del ao 1993 (B.O. 30-12-92), en cuyo art.47 se detallan en las planillas anexas al captulo III los importes determinados en los arts.1 y 2 de la ley citada, contemplndose en el art.3 los gastos de financiamiento de los organismos descentralizados. Dentro de los organismos de tal carcter figura el Instituto Nacional de Cinematografa (art.1 ley 17.741), en cuyo presupuesto de gastos y recursos se contempl expresamente la incidencia de la recaudacin derivada del impuesto del art.24 inc.a) de la ley 17.741 y su aplicacin conforme los decretos 2736/91 y 949/92 . Ese clculo de recursos constituye un expreso acto normativo del Poder Legislativo convalidatorio del tributo. 4) Que con relacin a los agravios reseados en el primer prrafo del considerando precedente, el recurso resulta improcedente. En efecto, en cuanto al punto de partida del plazo de 15 das, que establece el art.2, inciso e), de la ley 16.986, debe recordarse que se trata de una cuestin de ndole procesal que, aunque regida por una ley federal, no autoriza en principio la intervencin de esta Corte por la va excepcional utilizada (Fallos:310:2937; 312:1332, entre muchos otros). En el caso, no corresponde apartarse del sealado principio a efectos de considerar el inicio del plazo de 15 das citado pues el a quo pudo razonablemente entender que el acto [de autoridad pblica que, en forma actual o inminente, lesione...] fue ejecutado (arts.1 y 2, inciso e), con
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la intimacin efectuada por la demandada mediante el acta de fs.2 y no en cambio con el mero dictado de las normas generales en las cuales la intimacin tuvo sustento. Las circunstancias fcticas del sub examine difieren totalmente de las tenidas en cuenta por este Tribunal al dictar sentencia en Fallos:307:1054 y fundan suficientemente el razonamiento del a quo, ms all de su acierto o error. 5) Que, asimismo, en cuanto a la alegada existencia de otras vas procesales aptas que haran improcedente el amparo, cabe sealar que la mencionada existencia no es postulable en abstracto sino que depende en cada caso de la situacin concreta de cada demandante, cuya evaluacin, como es obvio, es propia del tribunal de grado. Desde esta ptica, los argumentos de orden fctico y procesal que el apelante formula, no tienen entidad suficiente para refutar los fundamentos del a quo ni para dilatar el control de constitucionalidad que constituye la primera y principal misin de esta Corte. 6) Que, por otra parte, en cuanto a la invocada omisin de aplicar la doctrina de los propios actos en que habra incurrido el a quo, corresponde indicar que de las constancias de la causa no se desprende con nitidez que la actora haya efectuado actos de acatamiento voluntario a las facultades tributarias ejercidas por el Poder Ejecutivo. As, ni la inscripcin por parte de la actora en el registro que ordena crear el art.4 del decreto 2736/91 instrumentado por la resolucin 38/92 del Instituto Nacional de Cinematografa, ni el nico pago del impuesto que parece haber efectuado aqulla, en las condiciones que expone a fs.55, traducen una clara voluntad de someterse a las normas impugnadas en el sub lite. Por el contrario, dichos actos revelan ms bien la intencin de no quedar marginada del circuito de comercializacin de videos. En tales condiciones, el hecho de que el a quo no haya abordado expresamente el punto, no convierte en arbitrario el pronunciamiento, puesto que entre las facultades del tribunal de grado se encuentra la de seleccionar los agravios que tratar pudiendo omitir la consideracin de aquellos que repute inconducentes. 7) Que, por fin, en lo concerniente a la alegada falta de legitimacin de la actora, que el apelante sustenta en la circunstancia de que aqulla no es la obligada al pago, tampoco el agravio puede prosperar. En efecto, el sistema previsto en los decretos impugnados, emplaza al titular del video club como agente de percepcin y, por ende, lo somete a una serie de obligaciones cuyo incumplimiento acarrea sanciones legales. Lo expuesto, por s solo, evidencia el inters jurdico de la actora en hacer caer el rgimen cuestionado. 8) Que ello sentado y entrando en el examen de la tacha de inconstitucionalidad de los decretos 2736/91 y 949/92, es dable advertir que la propia recurrente ha precisado que aqullos pertenecen a la categora de normas denominadas de necesidad y urgencia (fs.90 y sgtes.). 9) Que en tales condiciones, corresponde que esta Corte estudie tanto la procedencia del ejercicio presidencial de facultades legislativas en materia impositiva sujetas a la existencia de una situacin de emergencia como asimismo, si en la especie se hallan presentes las circunstancias de hecho que justifican la adopcin de decretos de necesidad y urgencia. Examen, este ltimo, en el que no existen bices para que esta Corte valore la calificacin de excepcionalidad y urgencia mtodo, por otra parte, reconocido por esta Corte en el precedente Peralta , ya citado; lo que no implica un juicio de valor acerca del mrito, oportunidad o conveniencia de la medida, sino que deviene imprescindible para admitir o rechazar el
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ejercicio de la funcin legislativa por parte del Poder Ejecutivo. Es que el estudio de facultades como las aqu ejercidas por parte de aquel poder, guarda estrecha relacin con el principio de la llamada divisin de poderes , que se vincula con el proceso de constitucionalismo de los estados y el desarrollo de la forma representativa de gobierno. 10) Que el artculo 1 del decreto 2736/91, modificado por el decreto 949/92, establece que: El impuesto establecido por el inc.a) del art.24 de la ley 17.741 se aplicar adems: a) A la venta o locacin de todo tipo de videograma grabado destinado a su exhibicin pblica o privada, cualquiera fuera su gnero; b) A la exhibicin de todo tipo de pelculas, cualquiera fuera su gnero, a travs de los canales de televisin abierta o por cable y en los videobares y/o en todo otro local en los que la misma se realice por cualquier medio . A su vez, el artculo 24 de la ley 17.741 determina que El Fondo de Fomento Cinematogrfico, cuya administracin estar a cargo del Instituto Nacional de Cinematografa, se integrar: a) por un impuesto equivalente al 10% del precio bsico de toda localidad o boleto entregado gratuita u onerosamente para presenciar espectculos cinematogrficos en todo el pas, y cualquiera sea el mbito donde se efecten. Los empresarios o entidades exhibidoras adicionarn este impuesto al precio bsico de cada localidad. La aplicacin, percepcin y fiscalizacin de este impuesto estar a cargo del Instituto Nacional de Cinematografa, el que establecer la forma y el plazo en que los responsables debern ingresarlo, as como las normas de liquidacin y multas por omisin o defraudacin . 11) Que de las normas transcriptas surge con claridad que el Poder Ejecutivo, mediante un decreto, ha extendido el hecho imponible creado por una ley a otro hecho imponible que es distinto y nuevo, aun cuando guarda relacin con el primero, pues ambos se vinculan con la actividad cinematogrfica, bien que de modo diverso. 12) Que, en fecha reciente, confirmando una tradicional lnea de jurisprudencia, esta Corte resolvi frente a un caso que guarda cierta similitud con el presente (E.35 XXIV. Eves Argentina S.A. s/ recurso de apelacin I.V.A. , sentencia del 14 de octubre de 1993) que era ajustada a derecho la sentencia apelada que haba declarado inconstitucional el decreto all impugnado, en cuanto ste importaba extender un impuesto a un supuesto distinto del contemplado por el legislador. Consider, a mayor abundamiento, que cualquier extensin analgica, aun por va reglamentaria, de los supuestos taxativamente previstos en la ley se exhiba en pugna con el principio constitucional de legalidad del tributo y que ninguna carga tributaria puede ser exigible sin la preexistencia de una disposicin legal encuadrada dentro de los preceptos y recaudos constitucionales, esto es vlidamente creada por el nico poder del Estado investido de tales atribuciones, de conformidad con los artculos 4, 17, 44 y 67 texto 18531860 de la Constitucin Nacional (considerandos 9 y 10, con cita de Fallos:312:912 y sus referencias y 248:482; en la misma lnea se ubican los pronunciamientos de Fallos:303:245 y 305:134, entre muchos otros relativos al principio de legalidad en materia tributaria). 13) Que con arreglo a lo resuelto en la mencionada causa Eves y a los Fallos:que la antecedieron, no es compatible con nuestro rgimen constitucional el decreto 2736/91, con las modificaciones introducidas por el 949/92, en cuanto crea un hecho imponible distinto del previsto por ley 17.741, sin que la circunstancia de su recproca vinculacin o parecido permita obviar los alcances del referido principio de legalidad. Ello acarrea tambin la consiguiente invalidez del acto impugnado en esta causa, mediante el cual se intim a la actora a ingresar el tributo. 14) Que no obsta a la conclusin precedente el hecho de que el decreto sea de los llamados de necesidad y urgencia . En efecto, aun cuando en el caso Peralta esta Corte reconoci la
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validez de una norma de ese tipo, ponderando la imposibilidad del Congreso para remediar una situacin de grave riesgo social, ya en esa oportunidad se seal que en materia econmica, las inquietudes de los constituyentes se asentaron en temas como la obligada participacin del Poder Legislativo en la imposicin de contribuciones (art.67, inciso 2), consustanciada con la forma republicana de gobierno (considerando 22). Se adelant de tal modo una conclusin que se deriva directamente del principio de legalidad en materia impositiva, cual es la limitacin constitucional infranqueable que supone esa materia para los decretos referidos, aun cuando se reconozca su validez respecto de otras materias y en las especialsimas circunstancias que precedieron el dictado del decreto 36/90. Esa conclusin, por otra parte, resulta ahora corroborada por la Constitucin Nacional, toda vez que si bien su art.99 expresamente contempla entre las atribuciones del Poder Ejecutivo la de dictar decretos de necesidad y urgencia, prohbe el ejercicio de tal facultad extraordinaria entre otras en materia tributaria (inc.3). 15) Que sin perjuicio de lo expuesto cabe advertir que los motivos que impulsaron el dictado de los decretos 2736/91 y 949/92 no se exhiben como respuesta a una situacin de grave riesgo social que hiciera necesario el dictado de medidas sbitas como las que aqu se tratan. Es ms, no se ha puesto en evidencia que las medidas impugnadas obedezcan a factores que comprometan el desarrollo econmico del Estado. Sus argumentos, antes bien, reposan en la actividad de fomento de la cinematografa y la necesidad de proveer de recursos con ese fin (V.145.XXIV Video Cable Comunicacin S.A. c/ Instituto Nacional de Cinematografa s/ varios , fallo del 27 de abril de 1993), sobre cuya conveniencia o inconveniencia no corresponde a esta Corte juzgar. Ms all de sealar que es en todo caso al Congreso a quien le compete la eventual decisin poltica que entraa la creacin de un impuesto con aquella finalidad, con arreglo a nuestro sistema constitucional de divisin funcional del poder, debe advertirse que el objetivo perseguido por las normas aqu cuestionadas, marca una diferencia sustancial con la situacin ponderada en el citado caso Peralta . Baste con recordar que all se hizo alusin al descalabro econmico generalizado , el aseguramiento de la continuidad y supervivencia de la unin nacional (considerandos 33 a 35), para advertir que soluciones adoptadas frente a tales extremos no pueden ser sin ms trasladadas a otros de caractersticas por cierto diversas, en los que no se encuentren en juego valores semejantes. No se trata de desconocer facultades legislativas respecto de la materia sobre la que versan las normas impugnadas, ni siquiera de orden excepcional mas el Tribunal no advierte en ello situacin alguna de riesgo social frente a la cual fuera menester adoptar medidas sbitas, cuya eficacia no sea concebible por medios distintos de los arbitrados (causa Peralta , considerando 25). 16) Que, en tales condiciones, la ulterior remisin de los decretos impugnados al Congreso, dispuesta en el artculo 6 del 2736/91 y en el 32 del 949/92, no satisface el claro requerimiento constitucional de que sea ese rgano, y no otro, quien decida qu impuestos se crearn y quines debern pagarlos. Tampoco lo satisfacera, por similares razones, la alegada consideracin que el Congreso habra realizado de la incidencia del impuesto creado por los decretos en el clculo de los recursos y gastos del Instituto Nacional de Cinematografa al aprobar el presupuesto para el ao 1993. En efecto, no puede razonablemente atribuirse a dicho clculo un sentido convalidatorio, ajeno a las finalidades de una ley presupuestaria, lo cual no importa abrir juicio sobre los efectos que una verdadera ratificacin congresional hubiera podido tener respecto de la validez de esas normas.
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17) Que, por tanto, la intimacin impugnada por la actora rene los recaudos que de conformidad con el artculo 1 de la ley 16.986 habilitan la procedencia de la accin de amparo, en la medida en que se sustenta en normas cuya inconstitucionalidad aparece manifiesta al momento de dictar la sentencia. Por ello, se declara improcedente el recurso extraordinario en los aspectos tratados en los considerandos 4 a 7; se lo declara formalmente procedente en los tpicos tratados en los considerandos 8 y siguientes y se confirma la sentencia de fs.58/63. Con costas. Notifquese y devulvase. EDUARDO MOLINE OCONNOR (en disidencia parcial) CARLOS S. FAYT AUGUSTO CESAR BELLUSCIO (por su voto) ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI (por su voto) ANTONIO BOGGIANO (por su voto) GUILLERMO A. F. LOPEZ GUSTAVO A. BOSSERT (por su voto). VOTO DE LOS SEORES MINISTROS DOCTORES DON ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI Y DON GUSTAVO A. BOSSERT Considerando: 1) Que la Sala III de la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, al confirmar la decisin de la instancia anterior que haba hecho lugar a la accin de amparo, declar la inconstitucionalidad de los decretos 2736/91 y 949/92 y anul la intimacin efectuada al actor en aplicacin de esas normas. Contra ese pronunciamiento la Procuracin del Tesoro de la Nacin interpuso recurso extraordinario, que fue concedido. 2) Que el tribunal a quo estim en primer lugar que el plazo del art.2, inciso e), de la ley 16.986, no era obstculo para la procedencia de la accin, puesto que la intimacin de fs.2 constitua el acto de autoridad dictado en aplicacin de las normas impugnadas que afectaba concretamente los derechos del actor. Asimismo, y en atencin a que el litigio no versaba sobre la repeticin de un impuesto, consider insustancial el agravio relativo a la falta de legitimacin del actor, quien resultaba directamente obligado a satisfacer una carga pblica, aun cuando pudiese trasladar la repercusin econmica del impuesto al locatario o adquirente del video. La cmara descart tambin la objecin atinente a la existencia de otras vas idneas para dilucidar la controversia, pues entendi que la manifiesta inconstitucionalidad de la atribucin ejercida por la administracin determinaba que la cuestin pudiese decidirse como de puro derecho, sin necesidad de mayor debate ni de produccin de pruebas y que, en este caso, dilatar la decisin sobre los graves temas sustanciales involucrados contrariaba la finalidad de la accin de amparo y desvirtuaba su eficacia. En segundo lugar, y en cuanto al fondo, el a quo juzg que el acto de autoridad nacional estaba viciado de nulidad pues era aplicacin de normas que vulneraban de manera absoluta el principio de legalidad tributaria. El Poder Ejecutivo haba detrado para s una atribucin que la Constitucin Nacional reservaba de modo exclusivo al Congreso de la Nacin, circunstancia que no admita excepcin ni siquiera cuando se invocasen razones de necesidad y urgencia. 3) Que la Procuracin del Tesoro de la Nacin reclama la apertura del recurso extraordinario por vicio de arbitrariedad de sentencia y por cuestin federal tpica, por cuanto la sentencia ha declarado la invalidez constitucional de los decretos 2736/91 y 949/92 (art.14, inciso 1, de la ley 48). Desde la primera de las perspectivas anunciadas el apelante cuestion: a) el modo de computar el plazo previsto en el art.2, inciso e, de la ley 16.986; b) la idoneidad de la va procesal elegida; c) la omisin de cuestiones conducentes que le fueron oportunamente
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propuestas al a quo, como lo son, los propios actos de la actora que configuraran un sometimiento voluntario al rgimen impugnado; d) la legitimacin de la demandante para promover el amparo que dedujo. En lo referente al segundo orden de agravios, el recurrente justifica el dictado de los decretos citados por las razones de necesidad y urgencia que se sealan en los considerandos de esas normas. Agrega que una interpretacin dinmica de los principios constitucionales permite colegir que es vlida la competencia ejercida por el Poder Ejecutivo, mxime cuando, como en el caso se cumpliran los requisitos fijados por este Tribunal en el precedente Peralta (Fallos:313:1513). Sobre el particular seala que, con relacin a los decretos impugnados, se dio cuenta de ellos al Congreso de la Nacin quien por otra parte los habra convalidado con el dictado de la ley 24.191 de Presupuesto Nacional. 4) Que con relacin a los agravios reseados en el primer prrafo del considerando precedente, el recurso resulta improcedente. En efecto, en cuanto al punto de partida del plazo de 15 das, que establece el art.2, inciso e, de la ley 16.986, debe recordarse que se trata de una cuestin de ndole procesal que, aunque regida por una ley federal, no autoriza en principio la intervencin de esta Corte por la va excepcional utilizada (Fallos:310:2937; 312:1332, entre muchos otros). En el caso, no corresponde apartarse del sealado principio a efectos de considerar el inicio del plazo de 15 das citado pues el a quo pudo razonablemente entender que el acto [de autoridad pblica que, en forma actual o inminente, lesione...] fue ejecutado (arts.1 y 2, inciso e) con la intimacin efectuada por la demandada mediante el acta de fs.2 y no en cambio con el mero dictado de las normas generales en las cuales la intimacin tuvo sustento. Las circunstancias fcticas del sub examine difieren totalmente de las tenidas en cuenta por este Tribunal al dictar sentencia en Fallos:307:1054 y fundan suficientemente el razonamiento del a quo, ms all de su acierto o error. 5) Que, asimismo, en cuanto a la alegada existencia de otras vas procesales aptas que haran improcedente el amparo, cabe sealar que la mencionada existencia no es postulable en abstracto sino que depende en cada caso de la situacin concreta de cada demandante, cuya evaluacin, como es obvio, es propia del tribunal de grado. Desde esta ptica, los argumentos de orden fctico y procesal que el apelante formula, no tienen entidad suficiente para refutar los fundamentos del a quo ni para dilatar el control de constitucionalidad que constituye la primera y principal misin de esta Corte. 6) Que, por otra parte, en cuanto a la invocada omisin de aplicar la doctrina de los propios actos en que habra incurrido el a quo, corresponde indicar que de las constancias de la causa no se desprende con nitidez que la actora haya efectuado actos de acatamiento voluntario a las facultades tributarias ejercidas por el Poder Ejecutivo. As, ni la inscripcin por parte de la actora en el registro que ordena crear el art.4 del decreto 2736/91 instrumentado por la resolucin 38/92 del Instituto Nacional de Cinematografa, ni el nico pago del impuesto que parece haber efectuado aqulla, en las condiciones que expone a fs.55, traducen una clara voluntad de someterse a las normas impugnadas en el sub lite. Por el contrario, dichos actos revelan ms bien la intencin de no quedar marginada del circuito de comercializacin de videos. En tales condiciones, el hecho de que el a quo no haya abordado expresamente el punto, no convierte en arbitrario el pronunciamiento, puesto que entre las facultades del tribunal de
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grado se encuentra la de seleccionar los agravios que tratar pudiendo omitir la consideracin de aquellos que repute inconducentes. 7) Que, por fin, en lo concerniente a la alegada falta de legitimacin de la actora, que el apelante sustenta en la circunstancia de que aqulla no es la obligada al pago, tampoco el agravio puede prosperar. En efecto, el sistema previsto en los decretos impugnados, emplaza al titular del video club como agente de percepcin y, por ende, lo somete a una serie de obligaciones cuyo incumplimiento acarrea sanciones legales. Lo expuesto, por s solo, evidencia el inters jurdico de la actora en hacer caer el rgimen cuestionado. 8) Que en lo referente al tema de fondo propuesto ante el Tribunal, es decir, la validez constitucional de los decretos del Poder Ejecutivo 2736/91 y 949/92, mediante los cuales se extiende el impuesto creado por el inciso a) del artculo 24 de la ley 17.741, a la venta o locacin de videogramas, el recurso es procedente. Efectivamente, ha sido cuestionada la compatibilidad de las citadas normas federales con la Constitucin Nacional y la decisin del a quo fue contraria a la validez de aqullas (art.14, inciso 1, ley 48). 9) Que mediante el dictado de la ley 17.741 de fomento de la actividad cinematogrfica nacional, se estableci en lo que interesa un ...impuesto equivalente al 10% del precio bsico de toda localidad o boleto entregado gratuita u onerosamente para presenciar espectculos cinematogrficos en todo el pas, y cualquiera sea el mbito donde se efecten. Los empresarios o entidades exhibidoras adicionarn este impuesto al precio bsico de cada localidad... (art.24, inciso a). Por su parte, el decreto 2736/91 dispuso en su art.1: El impuesto establecido por el inciso a) del artculo 24 de la ley N17.741, se aplicar adems: a) A la venta o locacin de todo videograma grabado, destinado a su exhibicin pblica o privada, cualquiera fuere su gnero. Los editores, distribuidores y video clubes que efecten tales operaciones, adicionarn en concepto de dicho tributo un DIEZ POR CIENTO (10%) al precio bsico de cada venta o locacin... . Por ltimo, el decreto 949/92, en su art.3 sustituy el art.1 antes transcripto, por el siguiente: ...El impuesto establecido por el inc.a) del art.24 de la ley 17.741 se aplicar adems: a) A la venta o locacin de todo tipo de videograma grabado destinado a su exhibicin pblica o privada, cualquiera fuera su gnero... . 10) Que esta Corte, con referencia a las facultades tributarias que surgen de nuestra Constitucin Nacional, ha expresado en un precedente paradigmtico: Que los principios y preceptos constitucionales de la Nacin y de la Provincia son categricos en cuanto prohben a otro poder que el legislativo el establecimiento de impuestos, contribuciones y tasas y as el art.17 de la Carta Fundamental de la Repblica dice que: Slo el Congreso Nacional impone las contribuciones que se expresan en el art.4 y el art.67 en sus incs.1 y 2 ratifica esa norma... . Que dichos preceptos cuya antigua filiacin se encuentra en los Estatutos Ingleses de Tallagro non Concedendo , ao 34 del Reinado de Eduardo I-1306 (art.1) de Derechos concedidos por Carlos I, ao 1628; y Bill de Derechos de Guillermo y Mara, ao 1688, art.4; asimismo pueden referirse a las Costumbres, Pragmticas y Cdigos Espaoles de los Siglos XIV y XV (confr. Martnez Marina, Teora de las Cortes , t. II, Caps. XXX, XXXI, XXXII y XXXIII). En Estados Unidos y entre nosotros se considera de la esencia del gobierno representativo la exclusiva facultad legislativa para levantar impuestos y fijar los gastos del Estado .
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Que esta Corte Suprema, en su constante jurisprudencia, precis en forma inconfundible ese concepto de la letra y el espritu de las instituciones argentinas y en el fallo del t. 155, pg. 290 resumi esa jurisprudencia diciendo: Que entre los principios generales que predominan en el rgimen representativo republicano de gobierno, ninguno existe ms esencial a su naturaleza y objeto, que la facultad atribuida a los representantes del pueblo para crear las contribuciones necesarias para la existencia del Estado. Nada exterioriza ms la posesin de la plena soberana que el ejercicio de aquella facultad ya que la libre disposicin de lo propio, tanto en lo particular como en lo pblico, es el rasgo ms saliente de la libertad civil . Todas las constituciones se ajustan a este rgimen entregando a los Congresos o Legislaturas este privilegio exclusivo, pues, como lo ensea Cooley: en todo Estado soberano el Poder Legislativo es el depositario de la mayor suma de poder y es, a la vez, el representante ms inmediato de la soberana (Fallos:182:411). 11) Que en el mismo orden de ideas, el Tribunal resolvi que de acuerdo a bien sentados principios de derecho pblico, ninguna carga tributaria puede ser exigible sin la preexistencia de una disposicin legal encuadrada dentro de los preceptos y recaudos constitucionales, esto es, vlidamente creada por el nico poder del Estado investido de tales atribuciones arts.4, 17, 44 y 67 de la Constitucin Nacional (Fallos:248:482). Tambin esta Corte ha dicho, con relacin al principio de reserva de la ley tributaria, que ste es de rango constitucional y propio del Estado de Derecho y que nicamente admite que una norma jurdica con la naturaleza de ley formal tipifique el hecho que se considera imponible y que constituir la posterior causa de la obligacin tributaria. No puede ser soslayado aunque se invoquen pautas de poltica fijadas por las autoridades econmicas y la existencia de un estado de calamidad econmica interna , debido a que nuestro sistema constitucional supone un Estado cuyas potestades son limitadas y se hallan sujetas al deslinde de competencias fijado por la Ley Fundamental, predispuesto para garantizar una estabilidad calculable entre gobernantes y gobernados (Fallos:294:152, considerando 18). Por fin, en fecha reciente, el Tribunal ha reconocido una vez ms el origen constitucional del principio de reserva o legalidad que rige en el mbito tributario al reiterar, con cita expresa, la doctrina de Fallos:248:482 ya transcripta (sentencia del 14 de octubre de 1993, dictada en los autos E.35.XXIV Eves Argentina S.A s/ recurso de apelacin-IVA , considerandos 9, 10 y 11). 12) Que a la luz de la jurisprudencia reseada y las ideas rectoras que la informan, resulta palmaria la inconstitucionalidad de los decretos del Poder Ejecutivo Nacional impugnados en el sub lite, por cuanto la creacin de todo tributo requiere que l emane del Poder Legislativo. A ello no obsta el hecho de que en los considerandos del decreto 2736/91 se invoquen razones de necesidad y urgencia . Aun cuando se admitiera que la Constitucin Nacional en su redaccin anterior a la reforma de 1994 otorg implcitamente legitimidad a reglamentos de tal naturaleza, lo cierto es que ni en tal hiptesis los decretos de necesidad y urgencia seran idneos para crear tributos, ante el modo categrico con que ha sido plasmado en la Carta Magna el principio de legalidad tributaria, cuyos rasgos surgen de la jurisprudencia citada. La sealada reserva de facultades al Poder Legislativo en materia tributaria fue ratificada en la reciente reforma de la Constitucin Nacional, ya que si bien se incorpor al nuevo texto del art.99 la potestad del Poder Ejecutivo para emitir decretos de necesidad y urgencia , se estableci la prohibicin del ejercicio de tal facultad extraordinaria cuando se trate de normas que regulen materia tributaria.
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13) Que no empece a lo antedicho la sancin de la ley de presupuesto 24.191, invocada por el apelante, puesto que de ella no surge ni expresa ni implcitamente la voluntad del legislador de imponer un tributo como el aqu cuestionado. Por ello, se declara improcedente el recurso extraordinario en los aspectos tratados en los considerandos 4 a 7; se lo declara formalmente procedente en los tpicos tratados en los considerandos 8 y siguientes y se confirma la sentencia de fs.58/63. Con costas. Notifquese y devulvase. ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI GUSTAVO A. BOSSERT. VOTO DEL SEOR MINISTRO DOCTOR DON AUGUSTO CESAR BELLUSCIO Considerando: 1) Que la Sala III de la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, al confirmar lo resuelto en la instancia anterior, admiti la accin de amparo interpuesta contra el Instituto Nacional de Cinematografa, declar la inconstitucionalidad de los decretos 2736/91 y 949/92 y estableci la nulidad de la intimacin efectuada por esa entidad en aplicacin de las normas consideradas de manifiesta ilegalidad. Contra ese pronunciamiento, la Procuracin del Tesoro de la Nacin dedujo el recurso extraordinario federal, que fue concedido por el auto de fs.142. 2) Que el tribunal a quo estim en primer lugar que el plazo del art.2, inciso e), de la ley 16.986, no era obstculo para la procedencia de la accin, puesto que la intimacin de fs.2 constitua el acto de autoridad dictado en aplicacin de las normas impugnadas que afectaba concretamente los derechos del actor. Asimismo, y en atencin a que el litigio no versaba sobre la repeticin de un impuesto, consider insustancial el agravio relativo a la falta de legitimacin del actor, quien resultaba directamente obligado a satisfacer una carga pblica, aun cuando pudiese trasladar la repercusin econmica del impuesto al locatario o adquirente del video. La cmara descart tambin la objecin atinente a la existencia de otras vas idneas para dilucidar la controversia, pues entendi que la manifiesta inconstitucionalidad de la atribucin ejercida por la administracin determinaba que la cuestin pudiese decidirse como de puro derecho, sin necesidad de mayor debate ni de produccin de pruebas y que en este caso, dilatar la decisin sobre los graves temas sustanciales involucrados contrariaba la finalidad de la accin de amparo y desvirtuaba su eficacia. En segundo lugar, y en cuanto al fondo, el a quo juzg que el acto de autoridad nacional estaba viciado de nulidad pues era aplicacin de normas que vulneraban de manera absoluta el principio de legalidad tributaria. El Poder Ejecutivo haba detrado para s una atribucin que la Constitucin Nacional reservaba de modo exclusivo al Congreso de la Nacin, circunstancia que no admita excepcin ni siquiera cuando se invocasen razones de necesidad y urgencia. 3) Que la Procuracin del Tesoro de la Nacin reclama la apertura del recurso extraordinario por vicio de arbitrariedad de sentencia y por cuestin federal tpica, por cuanto la sentencia ha declarado la invalidez constitucional de los decretos 2736/91 y 949/92 (art.14, inciso 1, de la ley 48). Concretamente, y en lo concerniente a la procedencia de la va elegida, el apelante aduce que la cmara ha prescindido de la ley y que ha omitido cuestiones conducentes que le fueron oportunamente propuestas, como los propios actos del contribuyente que, a su juicio, configuraran una conducta de sometimiento al rgimen que obstara al progreso de la pretensin. En cuanto a la inconstitucionalidad de los decretos, el recurrente justifica su dictado por las razones de necesidad y urgencia que se sealan en los considerandos de las normas.
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Agrega que una interpretacin dinmica de los principios constitucionales permite colegir la validez de la competencia ejercida por el Poder Ejecutivo, mxime cuando, como en el caso, se cumplen los requisitos fijados por este Tribunal en el precedente Peralta (Fallos:313:1513) y se ha dado cuenta al Congreso de la Nacin, rgano que con su silencio y con el dictado de la ley 24.191 ha convalidado definitivamente la imposicin del tributo cuestionado. 4) Que el orden en que el recurrente propone sus agravios no responde a la lgica de la argumentacin que corresponde desarrollar, habida cuenta de que el obvio carcter iuspublicista de la institucin y su valor instrumental, es decir, el de instrumento gil, eficaz y expeditivo para asegurar la vigencia cierta de los derechos constitucionales, obliga a centrar el examen en la conducta estatal que en forma actual o inminente, lesione, restrinja, altere o amenace con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta derechos que la Constitucin Nacional consagra en favor del actor. Precisamente, las cuestiones de orden procesal que el apelante reitera como fundamento del vicio de arbitrariedad, son construcciones tcnicas que el legislador ha previsto para preservar los derechos esenciales que gozan de reconocimiento constitucional y no pueden ser interpretados de modo de desvirtuar los fines de la Ley Suprema. En este orden de ideas, esta Corte ha subrayado con especial nfasis que es preciso evitar que el juego de los procedimientos ordinarios torne ilusoria la efectividad de las garantas constitucionales (Fallos:239:459; 241:291; 307:2174 considerando 10). Por lo dems, corresponde sealar que de las constancias del expediente no se desprende que el contribuyente haya efectuado actos de acatamiento voluntario a las facultades tributarias ejercidas por el rgano ejecutivo que puedan ser entendidos como una tcita renuncia al cuestionamiento ulterior de la norma. Con anterioridad a la reforma constitucional de 1994, se ha sealado que ni el inciso d), in fine, ni el inciso e), del art.2 de la ley 16.986, pueden constituir una valla infranqueable a la tarea judicial de estudiar la concordancia del acto impugnado con la Constitucin Nacional. Mxime si se considera que con la accin incoada no se enjuicia un acto nico del pasado, sino una ilegalidad continuada, sin solucin de continuidad, originada tiempo antes de recurrir a la justicia, pero mantenida al momento de promover la accin y tambin en el tiempo siguiente (dictamen del Procurador General subrogante compartido por este Tribunal en Fallos:307:2174). Ese criterio resulta confirmado por los nuevos textos constitucionales, que autorizan expresamente a los jueces a declarar la inconstitucionalidad de las normas fundantes del acto o la omisin lesiva (art.43, primer prrafo, in fine). En suma: mediante la accin de amparo el actor se resiste al pago de un impuesto creado por los decretos 2736/ 91 y 949/92, normas que fijan la base imponible, la alcuota correspondiente y erigen al Instituto Nacional de Cinematografa como juez administrativo y autoridad de fiscalizacin y control. Los argumentos de orden procesal que el recurrente reitera en el captulo V de su presentacin (fs.75 vta./89 vta.) no tienen entidad suficiente para refutar los fundamentos del a quo ni para dilatar el control de constitucionalidad que constituye la primera y principal misin de este Tribunal. Si bien este amparo se halla regido por la ley 16.986, cabe destacar que la reforma constitucional en la norma antes citada ratifica la importancia primordial que el orden jurdico otorga a los instrumentos idneos para restablecer el goce pleno de los derechos y garantas reconocidos por la Constitucin, los tratados y las leyes. 5) Que los considerandos del decreto 2736/91 expresan: Que la crisis terminal del cine nacional amenaza con la desaparicin inminente de un medio interno y de un representante externo de nuestra cultura nacional, a cuyo florecimiento contribuyen los pases desarrollados del mundo, realidad angustiosa sta que ya no puede esperar el tiempo que demandara la sancin de una ley por el Honorable Congreso de la Nacin que le pusiera remedio ... Que lo
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expuesto califica como urgente la situacin descripta, requiriendo inexcusablemente la adopcin en forma inmediata de las soluciones de fondo tendientes a impedir los graves perjuicios que acarrearan una mayor demora en su implementacin . Por su parte, el memorial del recurrente expresa claramente que estamos en presencia de reglamentos de necesidad y urgencia, cuya invalidez ha sido declarada por el a quo en razn de haber incurrido en una interpretacin estrictamente esttica de las disposiciones constitucionales, que prescinde de la concepcin dinmica adoptada recientemente por este Tribunal en la causa Peralta (fs.90 y siguientes). 6) Que los decretos en cuestin fueron dictados con anterioridad a la reforma constitucional de 1994 que incorpor la facultad excepcional y limitada del presidente de la Nacin de dictar decretos por razones de necesidad y urgencia (art.99, inciso 3, prrafo tercero), por lo que el control de su constitucionalidad debe hacerse segn las normas fundamentales vigentes al tiempo de la aplicacin de las disposiciones impugnadas por manifiesta ilegalidad. 7) Que nuestro sistema constitucional tiene su fuente originaria en la constitucin de los Estados Unidos de Norteamrica es decir, una constitucin rgida que adopta el principio del constitucionalismo liberal clsico de la divisin de poderes y reposa en la independencia de un Poder Legislativo, un Poder Ejecutivo presidencial y un Poder Judicial que ejerce el control de constitucionalidad. Por el contrario, los sistemas de gobierno de origen parlamentario establecen un lazo racional de equilibrio entre la asamblea que genera al gobierno desde su seno y puede desplazarlo en caso de prdida de confianza y el gobierno, que puede asumir en forma ms o menos limitada y excepcional una porcin de la competencia propia del parlamento. 8) Que no puede ignorarse esta dependencia en ocasin del estudio de la regulacin que los decretos de necesidad y urgencia han recibido en los textos constitucionales europeos. Por ejemplo, el art.77 de la constitucin italiana del 1 de enero de 1948 establece: No podr el Gobierno, sin delegacin de las Cmaras, dictar decretos que tengan fuerza de ley ordinaria. Cuando en casos extraordinarios de necesidad y de urgencia el Gobierno adopte, bajo su responsabilidad, medidas provisorias con fuerza de ley, deber presentarlas el mismo da para su conversin a las Cmaras que, incluso si se hallan disueltas, sern debidamente convocadas y se reunirn con tal objeto dentro de los cinco das siguientes. Los decretos perdern eficacia desde el principio si no fueren convertidos en ley dentro de los sesenta das de su publicacin... . Tambin el artculo 86 de la constitucin espaola del 31 de octubre de 1978 dice: 1. En caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno podr dictar disposiciones legislativas provisionales que tomarn la forma de decretos-leyes y que no podrn afectar al ordenamiento de las instituciones bsicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el ttulo primero, al rgimen de las comunidades autnomas, ni al derecho electoral general. 2. Los decretos-leyes debern ser inmediatamente sometidos a debate y votacin de totalidad al Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no estuviere reunido, en el plazo de los treinta das siguientes a su promulgacin. El Congreso habr de pronunciarse expresamente dentro de dicho plazo sobre su convalidacin o derogacin, para lo cual el Reglamento establecer un procedimiento especial y sumario... . En ambos casos el contrapeso de esta posibilidad del Poder Ejecutivo de detraer para s en ciertas condiciones excepcionales que l mismo define una porcin de la competencia
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confiada al parlamento, reside en el principio bsico del rgimen parlamentarista, a saber, la responsabilidad del gobierno ante la asamblea, que puede constitucionalmente obligarlo a dimitir. Ello es as incluso en el supuesto de la monarqua parlamentaria espaola, en donde la persona del Rey es inviolable y no est sujeta a responsabilidad (art.56.3); el principio no pierde vigencia pues los decretos que emite el Rey son acordados en Consejo de Ministros y es el gobierno, que debe refrendar sus actos (art.64), el que responde polticamente ante las Cortes, goza de la facultad del art.86 y puede ser destituido en caso de que el congreso le niegue su confianza (art.114 C.E.). 9) Que las prerrogativas excepcionales otorgadas al presidente por el art.16 de la Constitucin francesa de la V Repblica (J.O. del 5 de octubre de 1958 y reforma introducida al artculo 6 en 1962), no desvirtan sino que corroboran las conclusiones precedentes. Establece el art.16: Cuando las instituciones de la Repblica, la independencia de la Nacin, la integridad de su territorio o el cumplimiento de sus compromisos internacionales estn amenazados de una manera grave e inmediata, y el funcionamiento regular de los poderes pblicos constitucionales est interrumpido, el presidente de la Repblica tomar las medidas exigidas por tales circunstancias, previa consulta oficial con el Primer Ministro, los presidentes de las asambleas y el Consejo Constitucional. Informar de ello a la Nacin por medio de un mensaje. Estas medidas debern estar inspiradas en la voluntad de asegurar a los poderes pblicos constitucionales, con la menor dilacin, los medios de cumplir su misin. El Consejo Constitucional ser consultado a este respecto. El Parlamento se reunir de pleno derecho. La Asamblea Nacional no podr ser disuelta durante el ejercicio de poderes excepcionales . A partir de 1962 el Presidente de la Repblica es legitimado por el sufragio universal al igual que la asamblea y ello ha fortalecido su papel en el ejercicio del poder pblico. Es independiente por su origen del gobierno, con el que, sin embargo, ejerce en comn el poder de legislar por va de decretos de necesidad y urgencia o delegados (arts.16 y 38 de la Constitucin). Slo el gobierno es responsable ante la Asamblea Nacional y se mantiene con su voto de confianza (arts.49 y 50). Por su parte, nicamente el presidente tiene, con ciertos lmites, la facultad de disolver la Asamblea Nacional (art.12). En este nuevo equilibrio en donde el parlamento parece haber perdido fuerza frente a la figura presidencial, la reglamentacin de las atribuciones excepcionales del jefe del ejecutivo mediante un texto explcito de entidad constitucional representa una limitacin y no una extensin respecto de lo que fue la prctica constitucional francesa bajo la vigencia de la ley del 25 de febrero de 1875, en pocas en que por la responsabilidad del jefe del estado ante las dos cmaras, en cuyo seno era elegido, no haba necesidad de someter el decreto al control parlamentario en un plazo determinado ni exista una delimitacin previa en cuanto a la materia (Gouet Ivon, La question constitutionnelle des prtendus dcrets-lois , Dalloz, Paris, 1932). 10) Que la Constitucin de los Estados Unidos, por el contrario, no prev que el presidente se atribuya la funcin de emitir decretos legislativos. Sin embargo, la actuacin del Poder Ejecutivo como rgano preeminente se vio favorecida por la crisis de 1929 y por la emergencia de la segunda guerra mundial. Sobre la cuestin en debate, el pensamiento de la Corte Suprema norteamericana es que a falta de una delegacin expresa, la aptitud del Poder Ejecutivo para ejercer por s facultades legislativas es limitada. Incluso durante la guerra de Corea, la Corte descalific constitucionalmente una medida presidencial que detraa para s una zona de competencia del Congreso. Al considerar si la decisin unilateral del presidente Truman (executive order 10340, 17 Fed. Reg. 3139. Corwin Edward, La Constitucin de los Estados Unidos y su significado actual, Ed. Fraterna S.A., 1987, pg.
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260, nota 34) de incautar las fbricas de acero para evitar una huelga nacional e incrementar la produccin invada la esfera del legislativo, la Corte Suprema explic que los poderes del presidente se limitaban a los razonablemente implcitos en la Constitucin o en las leyes del Congreso. Al no encontrar ninguna autorizacin dentro de la Constitucin o en las leyes para tal accin, la Corte fall que el presidente haba excedido sus facultades y haba invadido el mbito de la legislatura (Youngstown Sheet & Tube Co. v. Sawyer, 343 U.S. 579-1952). El fundamento del juez Black, que expres la opinin de la Corte cont con el respaldo de otros cuatro miembros fue simple y evidente: la Constitucin ha dado el Poder Legislativo al Congreso y ha dado al Ejecutivo otros poderes, que no incluyen precisamente el de legislar; en atencin a que la intervencin de las plantas siderrgicas constitua el ejercicio de una facultad comprendida en las funciones propias del Congreso, la medida exceda la autoridad del presidente y era constitucionalmente nula (a menos que el Congreso hubiese delegado tal facultad, hiptesis que no se configuraba en el caso) (Rehnquist William H., The Supreme Court, how it was, how it is , William Morrow and Co. Inc., New York, 1987, captulos 2 y 3, especialmente pg. 93). 11) Que los ejemplos precedentes apoyan la afirmacin de que el espritu y la letra del texto constitucional argentino vigente con anterioridad a la reforma de 1994 inspirado en el modelo norteamericano, no admita la validez del dictado por el presidente de la Nacin de decretos leyes que invadieran reas de competencia legislativa. Como se fundar ms adelante, tampoco el texto del art.99 de la Constitucin Nacional reformada da legitimidad a los decretos 2736/91 y 949/92. 12) Que en el sub lite no se trata de atribuciones ejercidas por el Poder Ejecutivo en un supuesto de silencio de la Constitucin, sino precisamente en una materia en la que el poder constituyente se ha expresado claramente en el sentido de atribuir una exclusiva y excluyente competencia al Poder Legislativo. Slo el Congreso impone las contribuciones que se expresan en el artculo 4 (art.17 de la Constitucin Nacional). A la Cmara de Diputados corresponde exclusivamente la iniciativa de las leyes sobre contribuciones... (art.44 del texto vigente con anterioridad a la reforma; art.52 de la Ley Fundamental). Afirmaba Juan Bautista Alberdi: El poder de crear, de manejar y de invertir el Tesoro pblico, es el resumen de todos los poderes, la funcin ms ardua de la soberana nacional. En la formacin del tesoro pblico puede ser saqueado el pas, desconocida la propiedad privada y hollada la seguridad personal; en la eleccin y cantidad de los gastos puede ser dilapidada la riqueza pblica, embrutecido, oprimido, degradado el pas (Obras completas, Ed. 1886, tomo IV, Sistema econmico y rentstico de la Confederacin Argentina segn su Constitucin de 1853, parte tercera, captulo V, pg. 434). Si bien el poder impositivo hace a la soberana de una Nacin, son conceptos que se encuentran en distintos planos pues la soberana se ejerce en el poder constituyente y el poder impositivo es uno de los tantos poderes constituidos que se hallan subordinados a la Constitucin. Y la Ley Suprema de la Nacin consagra el principio de legalidad fiscal, esto es que la creacin de los tributos impuestos, contribuciones especiales o tasas es una atribucin exclusiva del Poder Legislativo Congreso Nacional, legislatura provincial o por va de delegacin, cuerpo deliberativo municipal; por lo que el poder administrador no puede recaudar ninguna contribucin que no haya sido creada por acto legislativo formal. Destaca Joaqun V. Gonzlez que el ms importante de los caracteres de este poder de imposicin es el ser exclusivo del Poder Legislativo, como representante ms inmediato de la soberana
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del pueblo (Manual de la Constitucin Argentina, Buenos Aires, 1897, n429, pg. 463). Incumbe al Poder Judicial, al juzgar los casos que se le planteen, apreciar si los tributos satisfacen el requisito de legalidad y, en caso contrario, declarar su inconstitucionalidad por falta de causa jurdica. 13) Que en modo alguno la doctrina nacional que es citada en los considerandos del decreto 2736/91 avala el ejercicio de las atribuciones que aqu se controvierten. Las ideas de Joaqun V. Gonzlez sobre el principio de legalidad tributaria que se citan en el considerando precedente son de una claridad irrefutable y, por lo dems, en cuanto a los reglamentos generales que invaden la esfera legislativa, el pensamiento del insigne jurista se completa con lo siguiente: ...entonces, la ulterior aprobacin de sus decretos por el Congreso da a estos el carcter y fuerza de leyes (Manual de la Constitucin Argentina, Buenos Aires, 1897, pg. 583). Por su parte Rafael Bielsa (Derecho Constitucional, 2da. edicin, 1954) expresa que el llamado decreto-ley slo puede justificarse por la necesidad sbita de proveer a una funcin de inmediata ejecucin; si no hay necesidad o urgencia y el Poder Ejecutivo considera til establecer una norma, l debe limitarse a presentar un proyecto de ley o a solicitar autorizacin legislativa, la que solamente puede darse en forma de ley. Si hubiera tal circunstancia de necesidad o urgencia, el decreto debe disponer expresamente la sumisin al Congreso para su aprobacin. Si falta esa disposicin, incluida en su texto, el decreto es nulo por incompetencia del Poder Ejecutivo ya que esa extralimitacin lo hace inconstitucional (pgs. 534/535). 14) Que resulta significativo que en los casos de Fallos:11:405 y 23:257 (tambin citados en los considerandos del decreto 2736/91), los actos de naturaleza legislativa del rgano ejecutivo haban sido, al tiempo de juzgamiento, convalidados por el Congreso de la Nacin. Los ejemplos que registra la historia de nuestra organizacin constitucional sobre casos en los que el Poder Ejecutivo dispuso sobre materias propias del Congreso, revelan que aqul someti las normas dictadas por razones de urgencia a la ratificacin del rgano constitucionalmente competente. As, el decreto del 8 de junio de 1854, de creacin de las mensajeras nacionales, fue ratificado por ley 52 del 2 de octubre de 1855; el decreto del 15 de enero de 1856 fue ratificado por ley 63 del 16 de junio de 1856; el decreto del 12 de abril de 1857 dio lugar a la ley 109 del 29 de junio de 1857; el decreto del 25 de enero de 1858 sobre derechos de importacin para el aguardiente de caa, dio lugar a la ley 188 del 15 de septiembre de 1858; los decretos del 5, 7 y 9 de marzo de 1891 dictados por el presidente Carlos Pellegrini fueron convalidados por ley 2782; el decreto del 22 de marzo de 1915 mencionado por Rafael Bielsa en la obra citada en el considerando precedente (pgs. 534 y 537) fue ratificado por ley 9665. Por su parte, el decreto del 31 de mayo de 1861, que afectaba gravemente el derecho de propiedad dispuso que en las Aduanas de la Repblica no se recibiran en pago de derechos los libramientos, bonos, billetes de tesorera ni ningn documento del gobierno de los que antes se utilizaban a tales efectos caus tal clamor en la opinin pblica y en el Congreso ver resea en Silva, El Poder Legislativo de la Nacin Argentina, T. V, 1943, pg. 876 que el Poder Ejecutivo lo dej sin efecto y lo sustituy por otro del 2 de junio de 1861, que deca en su artculo 1: Represntese al soberano Congreso Legislativo Federal, el estado de escasez de fondos del tesoro nacional, y el estado y circunstancias que rodean al Poder Ejecutivo, para que se digne arbitrar los recursos necesarios (ver resea en el captulo V del dictamen del Procurador General en la causa publicada en Fallos:312:555). En el caso publicado en Fallos:2:88, esta Corte desestim la apertura de un recurso extraordinario en el cual se cuestionaba la falta de aplicacin por el a quo de un decreto-ley del presidente Mitre del 19 de noviembre de 1862. Dijo en esa oportunidad este Tribunal: ...este decreto...no ha recibido la sancin del Congreso, y no puede por consiguiente ser considerado
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ley de la Nacin, respecto de aquellas disposiciones que no se contienen en los Tratados que en l se recuerdan, como implcitamente se reconoce en su artculo final, en el cual se manda someterlo oportunamente a la consideracin del Congreso para lo que hubiere lugar (considerando 2). Los casos que han sido citados que no involucraron el principio de legalidad tributaria no pueden servir de justificacin histrica de una prctica ilegtima, toda vez que se evit el control de constitucionalidad a travs de una rpida ratificacin por el Congreso mediante la sancin de una ley en sentido formal y material. En este orden de ideas, es irrelevante la sancin de la ley de presupuesto 24.191, que invoca el recurrente, pues sin que sea necesario entrar en otras consideraciones de ella no surge la voluntad del Congreso de imponer un tributo como el que se cuestiona en autos, lo cual obsta a toda argumentacin. 15) Que cabe concluir que la Constitucin Nacional, en su redaccin anterior a la reforma de 1994, no legitim el dictado de decretos que, invocando razones de necesidad y urgencia, detrayeran competencias propias del Congreso. Menos an puede admitirse tal facultad en el caso sub examine en que el Poder Ejecutivo ha pretendido hacer uso de supuestas atribuciones para crear tributos, en abierta violacin al principio de legalidad tributaria, celosamente protegido en la jurisprudencia del Tribunal (Fallos:182:411; 248:482; 294:152). 16) Que las conclusiones anteriormente expuestas han venido a ser confirmadas por la reforma constitucional de 1994, ya que el nuevo art.99, inc.3, segundo prrafo, establece en trminos categricos que el Poder Ejecutivo no podr en ningn caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carcter legislativo . Cierto es que los prrafos siguientes regulan el dictado de decretos de necesidad y urgencia, mas con tres requisitos: 1) que circunstancias excepcionales hagan imposible seguir los trmites ordinarios previstos en la Constitucin para la sancin de las leyes; 2) que no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el rgimen de los partidos polticos; 3) que se siga un procedimiento especial en el dictado del decreto y en su sometimiento a la consideracin del Congreso. Por tanto, aun en esos supuestos de extrema excepcionalidad al principio de no ejercicio de atribuciones legislativas por el Poder Ejecutivo, se ha mantenido el de legalidad tributaria vulnerado en los decretos puestos en cuestin. De ah que dichos decretos habran sido constitucionalmente invlidos aun en el caso de haber sido dictados despus de la vigencia de la reforma. 17) Que, finalmente, la voluntad legislativa que se ha plasmado en la creacin del impuesto contemplado en el artculo 24, inciso b, de la ley de fomento de la cinematografa nacional redaccin dada segn el artculo 11 de la ley 24.377, publicada el 19 de octubre de 1994, no tiene incidencia alguna en las conclusiones a que se ha arribado atinentes a la inconstitucionalidad de los decretos 2736/91 y 949/92. En efecto, por una parte, la ley no podra crear retroactivamente un tributo sin afectar el art.17 de la Constitucin; por otro, los nuevos textos constitucionales han definido que la nulidad de las disposiciones de carcter legislativo dictadas por el Poder Ejecutivo es absoluta e insanable (art.99, inciso 3, prrafo segundo, de la Carta Magna). 18) Que las consideraciones precedentes son fundamento suficiente para declarar la inconstitucionalidad de los decretos 2736/91 y 949/92 y la ilegalidad manifiesta de los actos que el instituto demandado ha concretado respecto del actor con sustento en las normas viciadas.
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Por ello, se declara formalmente admisible el recurso extraordinario slo en cuanto a la cuestin federal tpica involucrada y se confirma el fallo de fs.58/63. Con costas. Notifquese y devulvase. AUGUSTO CESAR BELLUSCIO. VOTO DEL SEOR MINISTRO DOCTOR DON ANTONIO BOGGIANO Considerando: 1) Que contra la sentencia de la Sala III de la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal que confirm la de primera instancia que haba hecho lugar a la accin de amparo, declarado la inconstitucionalidad de los decretos 2736/91 y 949/92 y anulado la intimacin al actor por haber sido realizada en aplicacin de esas normas, la Procuracin del Tesoro de la Nacin interpuso recurso extraordinario, que fue concedido. 2) Que la apelante formula un conjunto de agravios relativos a la procedencia formal de la accin de amparo. Respecto de ellos, y sin perjuicio del anlisis de cada uno que se har seguidamente, el recurso extraordinario es improcedente, pues remiten a la consideracin de cuestiones de hecho y prueba y derecho procesal, ajenas por su naturaleza al marco de esta instancia, sin que se advierta la arbitrariedad alegada. Por otra parte, en cuanto al fondo, se agravia de la inconstitucionalidad declarada por la cmara y sostiene que no existe en autos la ilegalidad manifiesta requerida como requisito de fondo para la procedencia del amparo por el artculo 1 de la ley 16.986. Respecto de esta queja el recurso procede, pues existe cuestin federal en los trminos del artculo 14 inciso 1 de la ley 48, ya que ha sido cuestionada la validez de normas de carcter federal los decretos 2736/91 y 949/92 y la decisin fue contraria a aqulla. 3) Que, en consecuencia, los agravios referentes a la interpretacin del artculo 2 inciso e) de la ley 16.986 no pueden prosperar de conformidad con la jurisprudencia segn la cual las cuestiones de orden procesal, aun regidas por leyes federales, no autorizan la intervencin de esta Corte por la va del recurso extraordinario, sin que en el caso corresponda hacer excepcin a tal principio pues la cuestin fue resuelta por la cmara sobre la base de una inteligencia posible de aquel precepto. No obstante, los contenidos del debate y de las opiniones volcadas en este acuerdo tornan aconsejable elucidar los fundamentos de esta conclusin. 4) Que el tribunal cuya sentencia fue objeto de apelacin ante esta Corte, resolvi al respecto que: el plazo para interponer el amparo debe computarse desde la intimacin al actor, puesto que, en esa oportunidad, se concret el real perjuicio que ahora se pretende evitar (confr. el considerando III). El inciso e) del artculo 2 de la ley de amparo establece que la accin no ser admisible cuando: la demanda no hubiese sido presentada dentro de los quince das hbiles a partir de la fecha en que el acto fue ejecutado o debi producirse . 5) Que esta Corte sostuvo que el resguardo del derecho de defensa exige que el plazo se cuente a partir del momento en que el interesado pudo objetivamente conocer la ley impugnada, que no es otro que el de su publicacin (Fallos:307:1054). De acuerdo con dicho criterio, pareciera prima facie que el amparo no podra prosperar, puesto que, como destaca el voto disidente del fallo apelado, cuando la demanda fue interpuesta ya haban transcurrido varios meses desde la publicacin de los decretos cuestionados. Ms an, el demandante no slo haba podido objetivamente conocerlos, sino que adems lo haba hecho efectivamente, pues se inscribi en el registro creado en cumplimiento de sus disposiciones, con una antelacin tam-
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bin superior a los 15 das respecto de la presentacin de la demanda. Todo ello conducira, a criterio del apelante, a la descalificacin de la sentencia apelada por arbitrariedad. 6) Que, sin embargo, la Cmara ha realizado una interpretacin posible de la norma en cuestin que, adems, no necesariamente se contradice con lo resuelto por esta Corte en Fallos:307:1054. Ello es as, pues el amparo fue reconocido contra todo acto que, en forma actual o inminente, lesione, restrinja, altere o amenace, con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos tutelados por la Constitucin, los tratados y las leyes (artculo 43 de la Constitucin Nacional y 1 de la ley 16.986). La Cmara pudo, por lo tanto, entender vlidamente que lo que en forma actual lesion los derechos del actor fue el acto del Instituto Nacional de Cinematografa por el cual se lo intim a regularizar su situacin, bajo apercibimiento de aplicacin de las penalidades previstas en la legislacin vigente, y que a ese acto se refiere tambin el inciso e) del artculo 2 de la ley, cuando ordena que el plazo de 15 das se cuente a partir de la fecha en que el acto fue ejecutado o debi producirse (confr. tambin lo decidido por la sala IV de la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal en la Causa V.94.XXVI Video Club Sabbas c/ Instituto Nacional de Cinematografa , considerando IV del voto de la mayora). Lo cual no enerva de por s la consiguiente impugnacin de los decretos 2736/91 y 949/92, en la medida en que la intimacin constituye un acto de aplicacin de ellos. 7) Que es razonable afirmar, entonces, que en la economa de la ley de amparo existe una distincin entre acto y norma en la cual se sustenta el acto. Sin perjuicio de lo actualmente dispuesto por el artculo 43 de la Constitucin, el inciso d) del artculo 2 de la ley de amparo es claro en este sentido cuando declara que la accin no ser admisible si la determinacin de la eventual invalidez del acto requiriese la declaracin de inconstitucionalidad de leyes, decretos u ordenanzas. Y la diferenciacin referida ha sido tambin tenida en cuenta en la sancin de la reforma constitucional pues, segn el citado artculo 43, En el caso, el juez podr declarar la inconstitucionalidad de la norma en que se funde el acto u omisin lesiva . En relacin al sub lite, una cosa es el acto de intimacin al video club, y otra los decretos en virtud de los cuales aqul se llev a cabo. 8) Que cabe concluir, por todo ello, que no es arbitraria la sentencia apelada en cuanto interpret que el inciso e) del artculo 2 se refiere al acto de intimacin y que a partir de su acaecimiento debe contarse el plazo en l establecido. 9) Que lo expuesto no supone excluir la posibilidad de interpretar que, en la medida en que la vigencia de los decretos 2736/91 y 949/92 habra constituido ya de por s un acto de alcance general que lesionaba en forma aunque no actual, s inminente (confr. Fallos:313:344, considerando 13), los derechos del actor, ste podra haber interpuesto su demanda con antelacin al acto de intimacin, en cuyo caso el plazo de 15 das debera haberse contado desde la publicacin de las normas, con arreglo a lo resuelto en Fallos:307:1054. Esta inteligencia del inciso e) del artculo 2 es, por otra parte, la que mejor resguarda el derecho constitucional de defensa en juicio para cuyo ms efectivo servicio se reglament por ley la garanta reconocida por esta Corte a partir del clebre caso Siri y actualmente tutelada por la Constitucin formal (artculo 43). 10) Que, por las razones manifestadas, el modo en que se resuelve este punto no importa contradiccin con lo decidido en Fallos:307:1054; sobre todo si se tienen en cuenta las particularidades en las que se inscribi ese pronunciamiento. Se trataba de la impugnacin, por la va del amparo, de la ley 23.115 que determin que a partir de su promulgacin quedaran anuladas de pleno derecho todas las denominadas confirmaciones de profesores universitarios y
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los beneficios de la estabilidad en el cargo obtenidos por aplicacin de una ley del gobierno de facto. El Tribunal consider arbitraria la sentencia de cmara que haba computado el trmino del artculo 2 inciso e desde la promulgacin de la norma y sostuvo que el derecho de defensa del interesado exige que el plazo se cuente a partir del momento en que aqul pudo objetivamente conocer la ley 23.115, que no es otro que el de su publicacin (cons. 4 in fine). En tales condiciones, el criterio que ahora se pretende esgrimir para rechazar la accin de amparo, fue sostenido con la finalidad contraria, en un caso en el que slo se impugnaba un acto de alcance general de efectos aparentemente automticos. Todo ello entraa relevantes diferencias que impiden la mecnica aplicacin al presente de la regla sobre cuya base se resolvi el caso registrado en Fallos:307:1054. 11) Que cabe examinar otros agravios del recurrente dirigidos a cuestionar la procedencia de la accin de amparo que impediran, a su criterio, el tratamiento de la cuestin de fondo. Respecto de los referentes a la existencia de otras vas y a la legitimacin de la demandante en orden a lo dispuesto por el artculo 5 de la ley 16.986 no refutan todos y cada uno de los argumentos del fallo apelado, por lo que el recurso extraordinario es improcedente respecto de ellos. 12) Que el agravio relativo al sometimiento voluntario de la actora al rgimen de los decretos que pretende impugnar, en razn de haberse inscripto en el registro instituido por uno de stos y de haber ingresado una cuota del gravamen, tampoco puede prosperar, pues la determinacin de la voluntariedad de dicho sometimiento remite, en el sub lite, a circunstancias fcticas cuya ponderacin excede el marco de esta instancia, de conformidad con la jurisprudencia segn la cual las cuestiones de hecho y prueba son, en principio, ajenas al recurso extraordinario. 13) Que la referida distincin entre acto y norma en que se sustenta remite a una limitacin que podra ser gravitante para el caso. Tiene dicho esta Corte que si el acto u omisin se sustentan en una norma general ley, decreto, ordenanza, etc. no exhiben, como regla, arbitrariedad o ilegalidad notorias (Fallos:306:1253 pg. 1263). Y, en consonancia con ello, el artculo 2 inciso d) de la ley 16.986 establece que el amparo es inadmisible cuando la determinacin de la eventual invalidez del acto requiriese la declaracin de inconstitucionalidad de leyes, decretos u ordenanzas. No obstante, el Tribunal ha resuelto hacer excepcin a esa regla y declarar la inconstitucionalidad de ese tipo de normas en casos en que ellas suponan una palmaria violacin de derechos o garantas constitucionales (Fallos: 267:215 y 306:400 voto de la mayora y voto concurrente de los jueces Belluscio y Petracchi). Y, en otras oportunidades, analiz la constitucionalidad de normas generales en procesos de amparo, concluyendo que las que sustentaban el acto impugnado no entraaban una patente violacin de garantas constitucionales (Fallos:306:1253 y 307:747, entre otros). As en el caso Peralta se afirm que el art.2, inc.d) de la ley 16.986 halla su quicio constitucional en tanto se admita el debate de inconstitucionalidad en el mbito del proceso de amparo, cuando en el momento de dictar sentencia se pudiese establecer si las disposiciones impugnadas resultan o no clara, palmaria o manifiestamente violatorias de las garantas constitucionales que este remedio tiende a proteger (del considerando 13). Esta consolidada jurisprudencia fue acogida por la reciente reforma de la Constitucin Nacional (confr. el artculo 43 citado). En tales condiciones, nada impide el anlisis de la validez de los decretos en los cuales se sustenta el acto impugnado ni su eventual declaracin de inconstitucionalidad. En efecto, el Tribunal cuenta actualmente con los elementos de juicio necesarios y suficientes para llevar a cabo dicho cometido, sin que se observen razones para dilatar la resolucin de un problema que excede el marco de un planteo patrimonial del actor, pues afecta esencialmente los dere-
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chos de todos los habitantes de la Nacin dado que involucra la preservacion de las instituciones fundamentales de la Repblica. 14) Que corresponde abordar, entonces, el agravio de fondo planteado por el recurrente, relativo a la validez constitucional de los decretos 2736/91 y 949/92. Sobre este tema, la cmara afirm que la materia tributaria est reservada al Congreso en forma exclusiva, por lo cual no es posible justificar que el Poder Ejecutivo se arrogue facultados legislativas como lo hizo mediante el dictado de los decretos impugnados. Agreg que el respeto del principio constitucional de reserva de la ley tributaria no admite excepcin ni siquiera dentro de un criterio amplio sobre la validez de los reglamentos de urgencia. 15) Que el Subprocurador del Tesoro de la Nacin sostiene en el recurso extraordinario que la cmara realiz una interpretacin esttica de la Constitucin ya que, si bien considera cierto que sta reserva al Congreso la creacin de los tributos, no existiran razones para exceptuar esta materia de la doctrina general sobre los reglamentos de urgencia. De acuerdo con ella, y con los alcances que, a criterio del apelante, le asign este Tribunal en el caso Peralta , los decretos impugnados seran vlidos, ya que la necesidad y urgencia invocadas permitiran omitir los procedimientos que la Constitucin prev para circunstancias normales. Agrega que, en razn de que el Poder Ejecutivo dio cuenta de lo actuado al Congreso, la validez de los decretos se halla asegurada a tenor de lo resuelto por esta Corte en la causa R.210.XXIV Rossi Cibils, Miguel Angel y otros s/ accin de amparo , sentencia del 8 de septiembre de 1992. Ms an, afirma, el Congreso no se limit a una aquiescencia silenciosa sino que, mediante actos suyos posteriores, ratific la validez de las normas. Argumenta que ello ocurri mediante la sancin de la ley 24.191, de Presupuesto Nacional, correspondiente al ejercicio del ao 1993, que contempl la incidencia del tributo creado por los decretos de marras en el clculo de los recursos y gastos del Instituto Nacional de Cinematografa. 16) Que el apelante considera que el dictado de los decretos 2736/91 y 949/92 se realiz respetando los requisitos de validez impuestos por la doctrina y la jurisprudencia a los reglamentos de urgencia. En este sentido, entiende que los decretos apuntan a salvaguardar la vigencia de los importantes valores culturales que subyacen a la actividad cinematogrfica ya que, de lo contrario, ocurriran gravsimas consecuencias, peores an que las calamidades naturales o econmicas, pues estas dos ltimas pueden ser superadas y revertidas mientras que la prdida cultural es irreversible (fs.94 vta.). Afirma que el inters vital para la comunidad y el Estado que entraa la subsistencia de la cinematografa nacional se encontraba, al momento del dictado de los decretos cuestionados, en serio riesgo de extincin (fs.95). Explica que ello era consecuencia de que dicha actividad se financiaba mediante el impuesto creado por la ley 17.741 (artculo 24, inciso a), aplicable slo respecto de salas de cine; y dado que stas habran sido desplazadas por otros medios tecnolgicos de difusin, la recaudacin del tributo cay notablemente. Entonces, contina, para paliar dicha situacin de emergencia el Poder Ejecutivo no tuvo ms remedio que dictar los decretos 2736/91 y 949/92, y extender el hecho imponible de aquel tributo a otras actividades audiovisuales que conformaran un todo inescindible con la cinematogrfica propiamente dicha. Destaca que las vas legislativas normales no eran aptas para erradicar la crisis aludida, que requera soluciones urgentes. Por otra parte, seala que el exiguo porcentaje de la alcuota prevista en los decretos asegura la razonabilidad de la restriccin patrimonial que ellos significan. Adems, explica, que: el impuesto se adiciona al precio, resultando pagado en definitiva por el que alquila el videograma, no surgiendo dao para quien lo arrienda como locador... No es irrazonable por otra parte que la difusin del cine nacional sea financiada por espectadores de pelculas, pues de
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tal manera se obtiene una financiacin genuina que no requiere de fondos del Tesoro Nacional... (fs.97/97 vta.). Por ltimo, en lo referente, al lmite temporal de vigencia de las normas afirma que: la duracin de los decretos en cuestionamiento est obviamente limitada hasta la desaparicin de las causas que los originaron, esto es, hasta la extincin de la situacin de crisis terminal que afecta a la cinematografa... extincin que no puede preverse de antema no en cuanto a su poca de produccin (fs.98). Por ello considera cumplido, respecto de los decretos impugnados, el recaudo de duracin limitada. 17) Que la actora, al contestar el recurso extraordinario, hace suyas las argumentaciones de la cmara y agrega que no existe en el caso de los decretos impugnados la emergencia alegada y que, en realidad, se estara encubriendo la conveniencia bajo el manto de la urgencia. Expresa que el propio Poder Ejecutivo reconoci en los considerandos del decreto 2736/91 que gestion sin xito un proyecto de ley sobre la materia, y entiende que, ante el fracaso de la gestin, ha optado por un camino alternativo que viola la divisin de poderes prevista en la Constitucin. Aade que, si bien no discute la trascendencia cultural del cine nacional, los intereses protegidos por los decretos del Poder Ejecutivo no son generales, sino individuales: los de los productores, directores y distribuidores de pelculas nacionales. Considera, en relacin al invocado precedente Rossi Cibils , que l no guarda relacin con el caso de autos, pues se refiere a una cuestin de contenido estrictamente poltico, mientras que la aqu tratada es de carcter tributario. 18) Que la demandante sostiene tambin que, contrariamente a lo argido por la Procuracin del Tesoro de la Nacin, el Congreso no ha ratificado en modo alguno los decretos cuestionados. Afirma que la ley 24.191 ni siquiera alude a aquellas normas al referirse al presupuesto del Instituto Nacional de Cinematografa. Argumenta que de todas maneras jams podra considerarse al clculo de los recursos de este ente como un acto normativo de ratificacin de normas del Poder Ejecutivo. Cita en su apoyo el artculo 20 de la ley 24.156, de Administracin Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Pblico Nacional, que establece, en lo pertinente, que: Las disposiciones generales constituyen las normas complementarias a la presente ley que regirn para cada ejercicio financiero. Contendrn normas que se relacionen directa y exclusivamente con la aprobacin, ejecucin y evaluacin del presupuesto del que forman parte. En consecuencia, no podrn contener disposiciones de carcter permanente, no podrn reformar o derogar leyes vigentes, ni crear, modificar o suprimir tributos u otros ingresos . 19) Que el artculo 1 del decreto 2736/91, modificado por el decreto 949/92, establece que: El impuesto establecido por el inc.a) del art.24 de la ley 17.741 se aplicar adems: a) A la venta o locacin de todo tipo de videograma grabado destinado a su exhibicin pblica o privada, cualquiera fuera su gnero; b) A la exhibicin de todo tipo de pelculas, cualquiera fuera su gnero, a travs de los canales de televisin abierta o por cable y en los videobares y/o en todo otro local en los que la misma se realice por cualquier medio . A su vez, el artculo 24 de la ley 17.741 determina que: El Fondo de Fomento Cinematogrfico, cuya administracin estar a cargo del Instituto Nacional de Cinematografa, se integrar: a) Por un impuesto equivalente al 10% del precio bsico de toda localidad o boleto entregado gratuita u onerosamente para presenciar espectculos cinematogrficos en todo el pas, y cualquiera sea el mbito donde se efecten. Los empresarios o entidades exhibidoras adicionarn este impuesto al precio bsico de cada localidad. La aplicacin, percepcin y fis-
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calizacin de este impuesto estar a cargo del Instituto Nacional de Cinematografa, el que establecer la forma y el plazo en que los responsables debern ingresarlo, as como las normas de liquidacin y multas por omisin o defraudacin . 20) Que de las normas transcriptas surge con claridad que el Poder Ejecutivo, mediante un decreto, ha extendido el hecho imponible creado por una ley a otra situacin fctica que es distinta y nueva, aun cuando guarda relacin con el primero, pues ambos se vinculan con la actividad cinematogrfica, bien que de modo diverso. Los considerandos del decreto 2736/91 expresan que: La crisis terminal del cine nacional amenaza con la desaparicin inminente de un medio interno y de un representante externo de nuestra cultura nacional, a cuyo florecimiento contribuyen los pases desarrollados del mundo, realidad angustiosa sta que ya no puede esperar el tiempo que demandara la sancin de una ley por el Honorable Congreso de la Nacin que le pusiera remedio.... lo expuesto califica como urgente la situacin descripta, requiriendo inexcusablemente la adopcin, en forma inmediata, de las soluciones de fondo tendientes a impedir los graves perjuicios que acarrearan una mayor demora en su implementacin . Adems, al recurrir la sentencia apelada, el Subprocurador del Tesoro de la Nacin invoc la decisin de este Tribunal en la causa Peralta . 21) Que, sin embargo, no concurrieron al momento del dictado de los decretos impugnados que tuvo lugar con anterioridad a la reciente reforma de la Constitucin Nacional las excepcionales circunstancias que la mayoria de esta Corte tuvo en mira al decidir ese caso, como, por ejemplo, el descalabro econmico generalizado y el aseguramiento de la continuidad y supervivencia de la unin nacional (considerando 35). Por el contrario, la situacin actual de la cinematografa nacional no constituye una situacin de grave riesgo social, que el Congreso no pueda remediar por los cauces ordinarios que la Constitucin prev. Y la mera conveniencia de que por un mecanismo ms eficaz se consiga un objetivo de gobierno en modo alguno justifica la franca violacin de la separacin de poderes que supone la asuncin por parte de uno de ellos de competencias que sin lugar a dudas le pertenecen a otro (confr. la diferencia con la situacin resuelta en el caso C.802.XXIV Cocchia, Jorge Daniel c/ Estado Nacional y otro s/ accin de amparo , sentencia del 2 de diciembre de 1993). 22) Que, por otra parte, en la misma sentencia Peralta el Tribunal aclar que: en materia econmica, las inquietudes de los constituyentes se asentaron en temas como la obligada participacin del Poder Legislativo en la imposicin de contribuciones (art.67, inciso 2), consustanciada con la forma republicana de gobierno (considerando 22). Dicha conclusin deriva directamente del principio de legalidad en materia impositiva. Ausentes, entonces, la necesidad y la urgencia invocadas por el Poder Ejecutivo, cabe analizar la validez de los decretos impugnados a la luz de la jurisprudencia de esta Corte referente a dicho principio. 23) Que, en fecha reciente, confirmando una tradicional lnea de su jurisprudencia, esta Corte resolvi un caso que guarda cierta similitud con el presente (E.35.XXIV. Eves Argentina S.A. s/ recurso de apelacin - I.V.A. , sentencia del 14 de octubre de 1993). Se juzgaron all los alcances del decreto 499/74 respecto de la ley 20.631 t.o. 1977. Esta, en su artculo 3, inciso d, estableci que las locaciones y prestaciones de ciertos servicios indicados en una planilla anexa se encontraban alcanzadas por el impuesto al valor agregado y en el 4 precis que eran sujetos pasivos del impuesto los locadores de cosas, obras o servicios, cuando la locacin estuviera gravada. El artculo 7 del decreto 499/74, por su parte, pretendi aclarar que los sujetos pasivos aludidos por la ley abarcaban tanto a quienes prestasen directamente los servicios gravados por aqulla cuanto a los que actuasen como intermediarios, siempre que lo hicieran a nombre propio. El Tribunal entendi que esta norma constitua un avance sobre las previsiones de la ley entonces vigente.
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Fund dicha conclusin en que, cuando el legislador consider pertinente gravar la actividad de intermediacin, lo seal expresamente (confr. los incisos b) y c) del artculo 4 de la ley 20.631, t.o. 1977), y que recin con el dictado de la ley 23.871 los servicios de intermediacin quedaron alcanzados por el impuesto al valor agregado (art.3, inciso e), punto 20, apartado h). Decidi, consecuentemente, que la inconstitucionalidad del decreto haba sido bien declarada por la cmara. Consider, a mayor abundamiento, que cualquier extensin analgica, aun por va reglamentaria, de los supuestos taxativamente previstos en la ley se exhiba en pugna con el principio constitucional de legalidad del tributo y que ninguna carga tributaria puede ser exigible sin la preexistencia de una disposicin legal encuadrada dentro de los preceptos y recaudos constitucionales, esto es vlidamente creada por el nico poder del Estado investido de tales atribuciones, de conformidad con los artculos 4, 17, 44 y 67 de la Constitucin Nacional (de los considerandos 9 y 10, con cita de Fallos:312:912 y sus referencias y 248:482; en la misma lnea se ubican los pronunciamientos de Fallos:155:290; 180: 384; 183:19; 294:152; 303:245; 305:134 y M.130.XXIII Multicambio S.A. s/ recurso de apelacin , sentencia del 1 de junio de 1993, entre muchos otros). 24) Que con arreglo a lo resuelto en la mencionada causa Eves y a los Fallos:que la antecedieron, no es compatible con nuestro rgimen constitucional el decreto 2736/91, con las modificaciones introducidas por el 949/92, en cuanto crea un hecho imponible distinto del instituido por la ley 17.741, sin que la circunstancia de su recproca vinculacin o parecido permita obviar los alcances del principio de legalidad. Ello acarrea tambin la consiguiente invalidez del acto impugnado en esta causa, mediante el cual se intim a la actora a ingresar el tributo. 25) Que, en tales condiciones, la ulterior remisin de los decretos impugnados al Congreso, dispuesta en el artculo 6 del decreto 2736/91 y en el 32 del 949/92, no satisface el claro requerimiento constitucional de que sea ese rgano, y no otro, quien decida qu impuestos se crearn y quines debern pagarlos. Tampoco lo satisfara, por similares razones, la alegada consideracin que el Congreso habra realizado de la incidencia del impuesto creado por los decretos en el clculo de los recursos y gastos del Instituto Nacional de Cinematografa al aprobar el presupuesto para el ao 1993. En efecto, no puede razonablemente atribuirse a dicho clculo un sentido convalidatorio, ajeno a las finalidades de una ley presupuestaria, lo cual no importa abrir juicio sobre los efectos que hubiera podido tener respecto de la validez de esas normas su ratificacin por parte del Congreso. Esta inteligencia es, por otra parte, la que mejor se compadece con la ratio del artculo 20 de la ley 24.156, de Administracin Financiera, aplicable al ejercicio 1993 en razn de lo dispuesto en su artculo 133 que establece que las disposiciones generales de la ley de presupuesto no podrn reformar y derogar leyes vigentes, ni crear, modificar o suprimir tributos u otros ingresos . 26) Que la manera en que se resuelve esta causa no importa juzgar sobre la conveniencia o inconveniencia de financiar el cine nacional mediante un tributo de las caractersticas del que pretendi crear el Poder Ejecutivo ya que, como repetidas veces se ha sostenido, no compete a los jueces valorar la oportunidad, el mrito o el acierto de las decisiones de los otros poderes. Supone, s, una reafirmacin de que es en todo caso al Congreso a quien le compete la eventual decisin poltica que entraa la creacin de un impuesto con aquella finalidad, con arreglo a nuestro sistema constitucional de divisin funcional del poder. Decisin que, cabe sealarlo, fue tomada por ese rgano durante la tramitacin de este pleito, mediante la sancin de la ley 24.377. 27) Que, en tales condiciones, la intimacin impugnada por la actora rene los recaudos que de conformidad con el artculo 1 de la ley 16.986 habilitan la procedencia de la accin de
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amparo, en la medida en que se sustenta en normas cuya inconstitucionalidad aparece manifiesta al momento de dictar la sentencia. Por ello, se hace lugar al recurso extraordinario con el alcance consignado y se confirma la sentencia apelada. Con costas. Notifquese y, oportunamente, devulvase. ANTONIO BOGGIANO. DISIDENCIA PARCIAL DEL SEOR VICEPRESIDENTE DOCTOR DON EDUARDO MOLINE OCONNOR Considerando: 1) Que la Sala III de la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal confirm, por mayora, la sentencia de primera instancia que al admitir la accin de amparo interpuesta contra el Instituto Nacional de Cinematografa, declar la inconstitucionalidad de los decretos 2736/91 y 949/92, por los que se dispuso una contribucin con destino al Instituto Nacional de Cinematografa. 2) Que para arribar a ese resultado desestim los planteos referentes a la extemporaneidad del plazo previsto para la interposicin de la demanda, a la vez que rechaz los relativos a la invocada falta de legitimacin y la existencia de otras vas. En cuanto al fondo de la cuestin sostuvo que los decretos 2736/91 y 949/92 crean impuestos, determinan los sujetos obligados al pago, fijan la base imponible y la alcuota correspondiente, modifican la ley 17.741 en lo que atae a las facultades de inspeccin y verificacin, tipifican infracciones y sanciones, erigiendo de tal modo al Instituto Nacional de Cinematografa en juez administrativo con facultades de control y fiscalizacin. Sobre dicha base seal que la solucin de la controversia pasa por la pertinente aplicacin del principio de legalidad tributaria y la reserva constitucional de ley formal para la imposicin de tributos, imposibles de obviarse mediante los mecanismos de decretos de necesidad y urgencia. 3) Que contra lo as resuelto la Procuracin del Tesoro de la Nacin dedujo el recurso extraordinario de fs.68/99, afirmado sobre la tacha de arbitrariedad en el tratamiento de los siguientes tpicos: a) la cuestin atinente al cmputo del plazo para interponer el amparo; b) la idoneidad de la va elegida, a la luz de otros remedios aptos para la tutela de los derechos que se dicen comprometidos; c) lo relativo a los actos propios de la actora. Expresa que la accionante, al inscribirse en los registros del organismo demandado y depositar los importes de impuestos percibidos en el mes de abril de 1992, convalid, con tales conductas, la legalidad de las normas que ahora ataca; d) el aspecto de la legitimacin. Afirma que la actora accion por estimar conculcados sus derechos de trabajar y ejercer industria lcita y que nunca consider como agravio la imposicin de una presunta carga pblica, tal como lo menciona el fallo en recurso; e) los derechos federales que dicen afectados. Manifiesta al respecto que la posibilidad de adicionar el impuesto al precio que percibe el actor pone de relieve que aqul no recae sobre su patrimonio, y que su traslacin despeja todo reproche con sustento en los derechos invocados. Expresa que resulta irrelevante que el actor acte como responsable de deuda ajena, pues la responsabilidad devendr en exigible una vez que el mismo perciba los montos de los obligados al pago, los locatarios o adquirentes . Agrega que tampoco existe afectacin del derecho de trabajar y ejercer industria lcita y que dicha alegacion exiga probar, cuando menos, el efecto de reduccin de locaciones que resultara del traslado del impuesto a los precios . Desde otra perspectiva sostiene que al declarar la inconstitucionalidad de los decretos en materia, la cmara ha efectuado una interpretacin estrictamente esttica de las disposiciones constitucionales, prescindiendo de una concepcin dinmica, a la luz de lo sentado por la Corte en el caso Peralta (Fallos:313:1513). Expresa que aun cuando es cierto que en materia de im-
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puestos la Constitucin dispuso la competencia exclusiva del Congreso Nacional en lo atinente a la creacin de ellos, ello no obsta, dentro de la dinmica que predica, a la aplicacin de los reglamentos de urgencia; en los cuales se prescinde, precisamente por el hecho de la urgencia, de la formacin de las leyes en el sentido constitucional puro. Tales reglamentos, destaca, son vlidos si se cumplen los requisitos que la Corte ha establecido en el aludido caso Peralta; a saber: a) la existencia de una situacin de emergencia que imponga al Estado el deber de amparar intereses vitales de la comunidad; b) que la ley tenga por finalidad proteger intereses generales y no individuales; c) que concurra el requisito de razonabilidad y d) que su duracin sea limitada al tiempo indispensable para que desaparezcan las causas que originan la situacin de emergencia. Sin perjuicio de ello sostiene, con sustento en el fallo dictado por esta Corte en la causa R.210.XXIV Rossi Cibils, Miguel Angel y otros s/ accin de amparo , del 8 de septiembre de 1992, que corresponda tener en consideracin que el Poder Legislativo no era ajeno a la medida en virtud de habrsele dado cuenta del decreto del Poder Ejecutivo... El silencio del Congreso importaba una actitud convalidatoria de la decisin del poder poltico . Aade que, en el mismo orden de ideas corresponde conceptualizar a la sancin de leyes posteriores que implican la ratificacin del reglamento de necesidad y urgencia, por lo que la llamada aquiescencia silenciosa no constituira exclusivamente en el silencio, sino en actos positivos posteriores que conduzcan a la conclusin de la ratificacin . En funcin de ello, y respecto de los decretos 2736/91 y 949/92 seala que el Congreso Nacional aprob la ley 24.191, de Presupuesto Nacional, correspondiente al ejercicio del ao 1993 (B.O. 30-12-92), en cuyo art.47 se detallan en las planillas anexas al captulo III los importes determinados en los arts.1 y 2 de la ley citada, contemplndose en el art.3 los gastos de financiamiento de los organismos descentralizados. Puntualiza que, dentro de los organismos de tal carcter figura el Instituto Nacional de Cinematografa (art.1 ley 17.741), en cuyo presupuesto de gastos y recursos se contempl expresamente la incidencia de la recaudacin derivada del impuesto del art.24 inc.a de la ley 17.741 y su aplicacin conforme los decretos 2736/91 y 949/92 Dicho clculo de recursos del organismo mencionado, constituye un expreso acto normativo del Poder Legislativo convalidatorio del tributo, y de la importancia que reviste la Ley de Presupuesto . 4) Que una de las cuestiones a dilucidar consiste en determinar si en el caso se encuentran reunidos los extremos que posibiliten acceder a la va del remedio excepcional del amparo establecido en la ley 16.986; examen ste que, por su naturaleza y carcter hermenutico, constituye cuestin federal suficiente a los efectos del recurso extraordinario independientemente de la configurada por encontrarse controvertida en la causa la interpretacin de normas federales como lo son las contenidas en los decretos 2736/91 y 949/92, sin que obste a ello la ndole procesal de algunos de los preceptos en juego, desde que la controversia suscitada excede el mero inters de las partes involucradas e interesa a la comunidad ntegramente considerada, por los valores comprometidos (Fallos:257:132). 5) Que en funcin de dicho cometido cuadra significar que aun cuando en el artculo 2 inciso e) de la ley 16.986 se contempla la inadmisibilidad del amparo en aquellos supuestos en que la demanda no hubiese sido presentada dentro de los quince das hbiles a partir de la fecha en que el acto fue ejecutado o debi producirse y que en el fallo recurrido se advierten divergencias acerca del punto de partida del referido cmputo, en tanto la mayora consider que el plazo de impugnacin comienza a correr desde que se dict el acto de aplicacin (en el caso la intimacin al responsable) y la minora desde el momento en que se public la norma cuestionada, lo cierto es que, en el caso, la debida conclusin no pasa por la prevalencia de meras disposiciones de naturaleza procesal respecto de nada menos que la Constitucin Nacional.
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En tal sentido esta Corte tiene sentado, que la supremaca de la Constitucin no se ha de considerar subordinada a las leyes ordinarias... Estas leyes y las construcciones tcnicas edificadas sobre ellas, tienen solamente un valor relativo, esto es, presuponen las reservas necesarias para que su aplicacin no menoscabe o ponga en peligro los fines esenciales de la ley suprema. Todas las construcciones tcnicas, todas las doctrinas generales no impuestas por la Constitucin, valen en la Corte slo en principio , salvo la Constitucin misma, que ella s, y solo ella, vale absolutamente (Peralta considerando 7 y su cita). En armona con tales principios, esta Corte subray con especial nfasis, que es preciso evitar que el juego de los procedimientos ordinarios torne ilusoria la efectividad de las garantas constitucionales (Fallos:239:459; 241:291 y 307:2174). Por lo dems, cabe advertir que el escollo que importa el art.2 inc.e), de la ley 16.986, en cuanto impone la necesidad de presentar la demanda de amparo dentro de los quince das hbiles a partir de la fecha en que el acto fue ejecutado o debi producirse, no es insalvable en la medida en que con la accin incoada se enjuicia una ilegalidad continuada, sin solucin de continuidad, originada, es verdad, tiempo antes de recurrir a la justicia, pero mantenida al momento de accionar y tambin en el tiempo siguiente. No es un hecho nico, ya pasado, cuyo juzgamiento tardo comprometa la seguridad jurdica ni un hecho consentido tcitamente, ni de aquellos que en virtud de su ndole deben plantearse en acciones ordinarias (confr. dictamen del Procurador General subrogante en Fallos:307:2174). 6) Que procede, a esta altura, el tratamiento del reparo formulado por la recurrente acerca del comportamiento seguido por la accionante con relacin al cumplimiento de obligaciones impuestas en la norma que ahora se ataca. En rigor de verdad, el planteo as formulado se exhibe como formando parte de la doctrina de los actos propios y tiende a significar el acatamiento, sin reserva alguna, de la norma impugnada y sus actos de aplicacin. Sin embargo, la regla del sometimiento a la norma, plasmada jurisprudencialmente en los antecedentes de Fallos:297:40; 299:373; 300:51; 302; 1264, entre otros, requiere que medie un cumplimiento voluntario; de modo tal que pueda entenderse como una renuncia al cuestionamiento ulterior de la norma (conf. voto en disidencia del juez Molin OConnor en Fallos:314:1175, considerando 10). 7) Que en el sub examine no se advierten las mentadas caractersticas de voluntariedad, acatamiento y renuncia tcita de impugnacin, desde que la posibilidad de no inscribirse en los registros creados por la resolucin 52/92 del Instituto Nacional de Cinematografa, dictado a raz del decreto de marras, no implica consentir el ingreso de la gabela all prevista. Por el contrario, la falta de dicha inscripcin expondra al actor a una insostenible posicin en el mercado, desde que, en virtud de lo dispuesto en el art.5 del decreto 949/92 se encuentran exentas las operaciones de venta o locacin de videogramas, cuando las mismas sean efectuadas entre personas inscriptas en los registros del Instituto Nacional de Cinematografa como editor, distribuidor de videogramas grabados o titular de video-clubes; por lo que debera afrontar la adquisicin del material en condiciones desventajosas de competitividad. Que a igual conclusin cabe arribar en lo referente al supuesto sometimiento voluntario al rgimen, en virtud de haberse ingresado una cuota del impuesto. Ello as, en razn de que si bien la actora reconoce haber depositado la cuota de mayo de 1992 (fs.55), en tanto que el ente accionado expresa que el nico ingreso tuvo lugar en abril de ese mismo ao, sin formular reserva ni protesta alguna ante dichas circunstancias (fs.78), lo cierto es que, dentro de ese marco contradictorio, no se encuentra acabadamente demostrado cundo ni cmo tuvo
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lugar el ingreso de la nica cuota, de modo tal que resulta insostenible la afirmacin de que se deposit el tributo sin reserva o protesta alguna. 8) Que en lo concerniente a la existencia de otras vas aptas para la tutela de los derechos reclamados, cuadra sealar que el impedimento resultante que reposa en las previsiones del inciso a del artculo 2 de la ley de amparo se presenta con caractersticas netamente procesales, lo que permite su remocin con sustento en las consideraciones expuestas en el considerando 5 ut supra; fundamentalmente, en lo que atae a la prevalencia de los preceptos constitucionales por sobre el derecho adjetivo contenido en normas ordinarias. 9) Que tampoco puede prosperar el argumento relativo a una supuesta falta de legitimacin, sustentado en que la actora cuenta con la posibilidad de adicionar el tributo al precio que percibe; habida cuenta que el inters legtimo que abona su reclamo emana de la carga que le viene impuesta personalmente, cuyo incumplimiento le acarreara una serie de consecuencias que afectan y restringen su esfera jurdica individual y que la tornan sujeto pasivo de graves sanciones. 10) Que descartadas las objeciones precedentemente examinadas, respecto de la tacha de inconstitucionalidad de los decretos 2736/91 y 949/92, cabe advertir que la propia recurrente ha precisado que aqullos pertenecen a la categora de normas denominadas de necesidad y urgencia (fs.90 y sgtes.). 11) Que en tales condiciones no existen bices para que esta Corte valore la calificacin de excepcionalidad y urgencia mtodo, por otra parte, reconocido por esta Corte en el precedente Peralta; lo que no implica un juicio de valor acerca del mrito, oportunidad o conveniencia de la medida, sino que deviene imprescindible para admitir o rechazar la circunstancia habilitante del ejercicio de la funcin legislativa por parte del Poder Ejecutivo. Es que el estudio de facultades como las aqu ejercidas por parte del Poder Ejecutivo, guarda estrecha relacin con el principio de la llamada divisin de poderes , que se vincula con el proceso de constitucionalismo de los Estados y el desarrollo de la forma representativa de gobierno. Es una categora histrica: fue un instrumento de lucha poltica contra el absolutismo y de consolidacin de un tipo histrico de forma poltica (fallo citado, considerando 17). 12) Que con arreglo a lo expuesto cuadra advertir, con prioridad a toda consideracin, que esta Corte tiene reconocido que, en materia econmica, las inquietudes de los constituyentes se asentaron en temas como la obligada participacin del Poder Legislativo en la imposicin de contribuciones (art. 67, inc. 2), consustanciada con la forma republicana de gobierno (fallo citado, considerando 22, prrafo final). Adems, el artculo 17 de la Constitucin Nacional consagra la exclusividad expresa del Congreso de la Nacin en lo atinente al ejercicio de facultades legislativas para imponer las contribuciones aludidas en el artculo 4 de la Carta Magna. Dichas limitaciones constitucionales, cabe consignarlo, se exhiben como corolario de un largo proceso histrico de consolidacin del sistema republicano y traducen el principio de legalidad, que impide admitir la exigibilidad de un tributo en supuestos que no estn contemplados en la ley, como reiteradamente lo ha sostenido esta Corte: El cobro de un impuesto sin ley que lo autorice es una exaccin, o un despojo que viola el derecho de propiedad reconocido en el artculo 17 de la Constitucin Nacional (Fallos:180:384; 183:19, entre muchos). Ms recientemente se precis que el principio de reserva de la ley tributaria, de rango constitucional y propio del Estado de Derecho, nicamente admite que una norma jurdica con la naturaleza de ley formal tipifique el hecho que se considera imponible y que constituir
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la posterior causa de la obligacin tributaria, por ms que se motive la resolucin adoptada en genricas pautas de polticas fijadas por las autoridades econmicas y la existencia de un estado de calamidad econmica interna , debido a que dicho sistema supone un Estado cuyas potestades son limitadas y se hallan sujetas en ese deslinde de competencias fijadas en la Constitucin, predispuesto para garantizar una estabilidad calculable entre gobernantes y gobernados (Fallos:294:152). 13) Que sin perjuicio de lo expuesto cabe advertir, a mayor abundamiento, que los motivos que impulsaron el dictado de los decretos 2736/91 y 949/92 no se exhiben como respuesta a una situacin de grave riesgo social que hiciera necesario el dictado de medidas sbitas como las examinadas en Peralta (Fallos:313:1513). Es ms, no se ha puesto en evidencia que las medidas impugnadas obedezcan a los graves trastornos econmicos sociales tenidos en consideracin al resolver en el precedente aludido. Sus argumentos, antes bien, reposan en la actividad de fomento de la cinematografa y la necesidad de proveer de recursos con ese fin (V.145.XXIV Video Cable Comunicacin S.A. c/ Instituto Nacional de Cinematografa s/ varios , sentencia del 27 de abril de 1993). Por ello, se declara procedente el recurso extraordinario y se confirma el pronunciamiento apelado; con costas. Notifquese y devulvase. EDUARDO MOLINE OCONNOR.
Informacin complementaria
En la causa Sallago Alberto A. c/Astra CAPSA 10/10/1996 Fallos:319:2267(11) luego de haber sido despedido y percibir la indemnizacin conforme al art.247 de la ley laboral el actor reclam por diferencias salariales y solicit se declare inconstitucional el decreto 1772/91 a travs del cual el Poder Ejecutivo invocando las atribuciones otorgadas por el antiguo art.86 inc.1 de la Constitucin Nacional y la necesidad de contar con un instrumento apto para paliar el peligro de total extincin de la flota mercante dispuso que el personal poda solicitar licencia sin goce de haberes por el plazo de dos aos o acogerse al rgimen de despido por fuerza mayor o por falta o disminucin de trabajo (art.247 LCT). La Corte, por mayora, juzg aplicable al caso la doctrina del precedente Cocchia (Fallos: 316:2624(12) y de este modo consider que las cuestiones federales planteadas vinculadas a la validez constitucional de los decretos de necesidad y urgencia se haban tornado insustanciales Los jueces Belluscio y Bossert en sus respectivas disidencias, consideraron que el decreto 1772/91 fue dictado con anterioridad a la reforma constitucional de 1994 que incorpor la facultad excepcional y limitada del presidente de la Nacin de dictar decretos por razones de necesidad y urgencia (art.99, inciso 3o, prrafo tercero, de la Ley Fundamental), por lo que el control de constitucionalidad debe hacerse segn las normas fundamentales vigentes al tiempo de la aplicacin de las disposiciones impugnadas. Asimismo remarcaron que ni el espritu ni la letra del texto constitucional argentino vigente con anterioridad a la reforma de 1994 inspirado en el modelo norteamericano admita la validez del dictado por el presidente de la Nacin de decretos-leyes que invadieran reas de competencia legislativa.
(11) N. de S.: El fallo completo puede consultarse en wwwcsjn.gov.ar. (12) N. de S.: la Corte trat las facultades delegadas del Poder Ejecutivo para modificar las relaciones laborales en el mbito portuario en virtud de una delegacin legislativa llamada impropia.
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En este orden de ideas, el decreto 1772/91 no slo no recibi ratificacin parlamentaria sino que cobra relevancia el proyecto de resolucin originado en la Cmara de Diputados de la Nacin, sancionado el 27 de noviembre de 1991, por el cual ese cuerpo solicita al Poder Ejecutivo la derogacin del decreto 1772/91 y concluyeron diciendo que incluso en el supuesto de que el decreto 1772/91 hubiese sido dictado con posterioridad a la reforma constitucional de 1994, tampoco superara el reproche constitucional. Ello es as pues la regla es que el Poder Ejecutivo no podr en ningn caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carcter legislativo (art.99, inciso 3, prrafo segundo, Constitucin Nacional), salvo en circunstancias absolutamente excepcionales. En el caso en juzgamiento, la mera invocacin que los considerandos del decreto hacen de la crisis en la marina mercante nacional, no basta para demostrar que ha sido imposible seguir los trmites ordinarios previstos por la Constitucin para la sancin de las leyes en materia laboral. A este incumplimiento se agrega la no satisfaccin ostensible en virtud de la fecha del dictado del decreto impugnado anterior a la reforma constitucional del trmite previsto en el cuarto prrafo del inciso 3 del artculo 99 de la Carta Magna, previsin que refuerza la intencin del constituyente de asegurar un tratamiento explcito de estos decretos en el Congreso de la Nacin. La falta de esta intervencin es un defecto insuperable en el sub lite puesto que ni siquiera una ley en la emergencia y mucho menos un decreto tiene supremaca para aniquilar en su sustancia el ncleo de derechos fundamentales que contiene la Constitucin Nacional, dentro del cual se encuentran los del artculo 14 bis, tanto individuales como colectivos. El juez Petracchi, tambin en disidencia, valor que sea cual fuere la postura que se sostenga respecto de la validez de los decretos de necesidad y urgencia en el sistema constitucional vigente antes de la reforma de 1994, la conclusin en autos no puede ser sino la de negar validez al decreto 1772/91. En efecto, si se adhiere a la tesis estricta, segn la cual la subsistencia de esa clase de decretos habra siempre dependido antes de 1994 de la expresa aprobacin ulterior del Congreso, resulta evidente que puesto que el decreto 1772/91 no la recibi ste carece de toda eficacia. Aunque, desde otra posicin, se sostuviera que esos reglamentos no requeran para su validez antes de la reforma de la aprobacin legislativa expresa y que habra bastado, por hiptesis, con la mera pasividad del Congreso, tampoco desde esa perspectiva podra sostenerse la vigencia del decreto 1772/91. Ello es as, por cuanto en la especie no ha existido pasividad alguna sino por el contrario un especfico rechazo del mencionado decreto por parte de la Cmara de Diputados de la Nacin que, el 27 de noviembre de 1991, resolvi pedir al Poder Ejecutivo su derogacin, sobre la base del informe de sus comisiones de Transportes y de Industria (confr. considerando 6 de la disidencia de los jueces Fayt y Petracchi en la sentencia de esta Corte in re: Fallos:316:2997). En la causa Manna, Miguel c/ Shell C.A.P.S.A s/ despido y accidente, del 27/11/2002 - Fallos: 323:3899(13), la Corte declar improcedente el recurso extraordinario interpuesto por el actor contra la sentencia de Cmara, que rechaz la demanda de indemnizacin por despido y accidente de trabajo, que se dio en una controversia respecto de la constitucionalidad del decreto de necesidad y urgencia 1772/91 -por el cual el Poder Ejecutivo Nacional, con invocacin de las atribuciones otorgadas por el art. 86, inc 1 de la Constitucin Nacional anterior a la reforma de 1994- y ante la necesidad de contar con un instrumento apto para paliar el peligro de total extincin de la flota mercante argentina, reglament una opcin que alter la relacin laboral de la tripulacin de los buques comprendidos en el rgimen.
(13) N. de S.: El fallo completo puede consultarse en wwwcsjn.gov.ar.
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El Tribunal consider que los agravios se tornaron insustanciales frente a la especfica jurisprudencia aplicable al caso y remiti a las cuestiones resueltas en la causa Sallago y Fernndez Jos Oscar , Fallos 319:2267 y 320: 2647. El juez Petracchi, en disidencia sostuvo que el decreto 1772/91, fue dictado con anterioridad a la reforma constitucional de 1994 que incorpor la facultad excepcional y limitada del Presidente de la Nacin de dictar decretos por razones de necesidad y urgencia (art. 99, inc. 3, prrafo tercero, de la Ley Fundamental), por lo que el control de constitucionalidad debe hacerse segn las normas fundamentales vigentes al tiempo de la aplicacin de las disposiciones impugnadas
Impuesto a los capitales - Incremento de la alcuota - Decreto de necesidad y urgencia - Violacin al principio de legalidad
La Bellaca S.A.A.C. y M. c/ Estado Nacional - D.G.I. - 27/12/1996 - Fallos:319:3400
0 Antecedentes:
La actora promovi demanda contra el Estado Nacional Direccin General Impositiva a fin de obtener, previa declaracin de inconstitucionalidad del art. 34 del decreto 435/90 en cuanto increment la alcuota establecida en el art.13 de la Ley de Impuesto sobre los Capitales del 1,5 % al 3 %, que se deje sin efecto la resolucin del 6 de marzo de 1992, por la cual la Direccin General Impositiva rechaz su solicitud de repeticin de sumas que ingres bajo protesto el 22 de agosto de 1991. El juez de Primera Instancia hizo lugar a la demanda. La Cmara confirm lo decidido. Contra la referida sentencia la Direccin General Impositiva dedujo el recurso extraordinario. La Corte Suprema de Justicia de la Nacin confirm la sentencia.

a) Decretos de Necesidad y urgencia. Validez de su dictado (Considerando 10). b) Limitacin impuesta por el principio de reserva o legalidad (Considerandos 6 y 7). c) Control de constitucionalidad del decreto 435/90 (Considerandos 8 y 9).

- Resulta inatendible el agravio fundado en que el decreto impugnado 435/90 mediante el cual el Poder Ejecutivo increment la alcuota prevista en la ley de Impuestos sobre capitales, fue dictado por razones de necesidad y urgencia , pues tal como se seal en la causa Video Club
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Dreams (Fallos:318:1154) an cuando en el precedente Peralta (Fallos:313:1513) la Corte reconoci la validez de una norma de ese tipo, en materia econmica, las inquietudes de los constituyentes se asentaron en temas como la obligada participacin del Poder Legislativo en la imposicin de contribuciones (art.67, inc.2), consustanciada con la forma republicana de gobierno, conclusin que deriva directamente del principio de legalidad en materia impositiva, limitacin constitucional infranqueable que supone ese campo para los decretos referidos. - El art.99, inc.3 prohbe el dictado de decretos de necesidad y urgencia en materia tributaria, en la cual el constituyente entendi que la intencin del Poder Legislativo es obligatoria por aplicacin del principio de legalidad. - Interpretar que la exclusiva competencia que la Constitucin Nacional asigna al Congreso en materia tributaria est limitada al establecimiento de nuevos tributos, conduce a la absurda consecuencia de suponer que una vez establecido un gravamen los elementos sustanciales de aqul definidos por la ley pueden ser alterados a su arbitrio por otro de los poderes del gobierno, lo que vaciara de contenido til a la garanta constitucional, pues se verificara el despojo o exaccin violatorios del derecho de propiedad que representa el cobro de un impuesto sin ley que lo autorice. - Mediante el decreto 435/90 (art.34) el Poder Ejecutivo increment la tasa prevista en la ley de impuestos sobre los capitales y modific un elemento directamente determinante de la cuanta de la obligacin, por lo que deviene inconstitucional, pues la Constitucin Nacional es categrica en cuanto prohbe en virtud del principio de reserva o legalidad a otro poder que el Legislativo el establecimiento de impuestos, contribuciones y tasas. - Ninguna carga tributaria puede ser exigible sin la preexistencia de una disposicin legal encuadrada dentro de los preceptos y recaudos constitucionales, esto es, vlidamente creada por el nico poder del Estado investido de tales atribuciones. - Si los elementos sustanciales de un impuesto definidos por la ley pudieran ser alterados a su arbitrio por otro de los poderes del gobierno, el despojo o exaccin violatorios del derecho de propiedad se verificaran, pues la pretensin del Fisco carecera de sustento legal.
Texto del Fallo:

Dictamen del Procurador General de la Nacin Suprema Corte: -IA fs. 42/56, La Bellaca S.A.A.C.I.F. y M. promovi demanda contra el Estado Nacional Direccin General Impositiva a fin de obtener, previa declaracin de inconstitucionalidad
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del art.34 del decreto 435/90 en cuanto increment la alcuota establecida en el art.13 de la Ley de Impuesto sobre los Capitales del 1,5 % al 3 %, que se deje sin efecto la resolucin del 6 de marzo de 1992, por la cual la Direccin General Impositiva rechaz su solicitud de repeticin de sumas que ingres bajo protesto el 22 de agosto de 1991. Sostuvo, en esencia, que, de acuerdo con los arts.4, 17, 67, incs.1, 2 y 44 de la Constitucin Nacional, el ejercicio del poder tributario fue conferido exclusiva y excluyentemente al Congreso Nacional, mientras que al Poder Ejecutivo, por el art.86, inc.13 se le acord la atribucin de hacer racaudar las rentas de la Nacin , con exclusin de toda facultad vinculada a la creacin o imposicin de nuevos tributos o a la modificacin de los existentes y que, a su vez, el art.44, siempre de la Carta Magna, dispone que a la Cmara de Diputados corresponde exclusivamente la iniciativa de las leyes sobre contribuciones... . Dijo luego que, de acuerdo con la jurisprudencia y la doctrina, para que el principio de legalidad quede satisfecho, es necesario que la ley contenga los elementos esenciales para crear de manera cierta la obligacin y que entre stos se encuentran las alcuotas que se aplicarn para fijar el monto del tributo, aspecto que no puede escindirse del ejercicio mismo del poder tributario. Afirm que las atribuciones confiere a cada rgano del gobierno son indelegables, irrenunciables e indivisibles, por lo cual el Congreso no puede delegar la atribucin bajo examen y deviene inconstitucional el decreto 435/90 aun cuando se aduzca el ejercicio de facultades delegadas al Poder Ejecutivo o el dictado de reglamentos de necesidad y urgencia. De todos modos, dijo que las leyes 23.696 y 23.697 no le confieren atribucin expresa para adoptar la medida cuestionada, sino que, por el contrario, la intencin del legislador era la de eliminar el impuesto sobre los capitales, segn la derogacin dispuesta por la ley 23.760. Por otra parte, de considerarse que el decreto 435/90 constituye un decreto de necesidad y urgencia , ello no exime de que deba ser aprobado o ratificado por el Congreso de la Nacin y ms an, de dictarse una ley ratificatoria, tampoco podr aplicarse retroactivamente. -IIEl Fisco Nacional (Direccin General Impositiva) contest el traslado de la demanda a fs.74/77. Sostuvo en sntesis que el decreto 435/90 se funda en la situacin de emergencia econmica reconocida y declarada por las leyes 23.696 y 23.697 y que se cumplieron a su respecto los presupuestos fcticos exigidos, por cuanto: a) existi una situacin de tal carcter que hizo peligrar la seguridad y el orden pblico y b) del propio texto del decreto surge la intencin del Poder Ejecutivo de someterlo a la ratificacin del Parlamento, lo que ocurri con la sancin de la ley 23.757. Por lo tanto, de acuerdo con la doctrina y la jurisprudencia sobre la materia, no medi violacin del derecho de propiedad ni aplicacin retroactiva, ya que la percepcin del impuesto se produjo con posterioridad a la vigencia del decreto. -IIIEl titular del Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo Federal N3 hizo lugar a la demanda a fs.120/124.
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Consider, a tal efecto, que en la materia rige el principio de legalidad, segn jurisprudencia de la Corte Suprema y que, de acuerdo con el dictamen del Procurador General publicado en Fallos:310:1961, la convalidacin de un decreto inconstitucional de naturaleza impositiva resulta igualmente violatoria del art.17 de la Carta Magna. Tambin seal que el Presidente de la Nacin no puede crear obligaciones fiscales a travs de los decretos de necesidad y urgencia, segn doctrina de la Cmara y de la Corte Suprema. -IVA fs.155/160, la Sala IV de la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal confirm la sentencia de primera instancia. Dijo para ello el vocal preopinante que el recurrente no recogi el argumento central de la sentencia, segn el cual la Constitucin Nacional acuerda la competencia de que se trata, en forma exclusiva y excluyente al Congreso Nacional, de acuerdo con jurisprudencia de la cmara y de la Corte que cit. Agreg que la prohibicin contenida en el art.17 de la Ley Fundamental torna innecesario considerar la existencia o no de emergencia convalidante al ejercicio, por el Poder Ejecutivo, de dicha facultad. La otra magistrada firmante del fallo aadi que no se ha demostrado la existencia de una realidad que reclamara con urgencia impostergable la adopcin de medidas indispensables en circunstancias que no permiten el tratamiento de la materia por el Congreso Nacional, con independencia de que estuviera o no en receso. -VDisconforme, la demandada interpuso el recurso extraordinario obrante a fs.164/171. Adujo all lo siguiente: a) que el art.34 del decreto 435/90 fij en el 3 % la alcuota del Impuesto sobre los Capitales, establecida en el art.13 de la ley respectiva (t.o. 1986 y mod.); b) que de esa manera adecu la alcuota del impuesto a las reales necesidades sociales y a la emergencia; c) que si nos atenemos al rigorismo con que deben analizarse las cuestiones relativas a la materia tributaria, esa es la especificidad que debe considerarse; d) que por ello, la sentencia parte de un presupuesto falso y deviene arbitraria. Afirm que el decreto no cre impuesto alguno pues la Ley de Impuesto sobre los Capitales fue sancionada oportunamente por el Congreso y que, por ello, la sentencia es errada, al dejar de lado el anlisis de la emergencia al tiempo del dictado de aqul, reconocida a travs de la ley 23.697. Por ltimo, destac que el decreto alude en sus considerandos a dicha emergencia y sostuvo que no existe violacin constitucional porque fue dictado en ejercicio de las atribuciones otorgadas al Poder Ejecutivo para reglamentar una funcin econmica.
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-VIDicho recurso fue denegado en lo atinente a la tacha de arbitrariedad y concedido en cuanto se cuestiona la interpretacin de normas federales (ver fs.205), sin que se haya deducido queja por esa denegacin parcial. -VIIA mi modo de ver, el remedio federal articulado es procedente, toda vez que se ha cuestionado el alcance y validez constitucional del decreto 435/90 y lo resuelto es contrario a las pretensiones de la recurrente. -VIIIEn cuanto al fondo del asunto, cabe destacar, ante todo, que la Direccin General Impositiva limita sus agravios a sostener la validez de la norma cuestionada en virtud de su carcter de decreto de necesidad y urgencia . Tal circunstancia, por lo dems, ya fue advertida por el a quo cuando expres que la recurrente no se hizo cargo de los argumentos del juez de primera instancia relativos al principio de legalidad consagrado por la Carta Magna, conclusin que, dicho sea de paso, reposa en fundamentos de hecho y de derecho procesal irrevisables en la instancia excepcional. Mxime cuando, como en el caso, el recurso fue denegado respecto de la tacha de arbitrariedad y no se dedujo la pertinente queja. Por consiguiente, pienso que no asiste razn a la apelante. Ello, a la luz de lo resuelto en un caso que guarda analoga con el presente, donde V.E. declar, con relacin al indiscutido principio de legalidad, que ninguna carga tributaria puede ser exigible sin la preexistencia de una disposicin legal encuadrada dentro de los preceptos y recaudos constitucionales, esto es, vlidamente creada por el nico poder del Estado investido de tales atribuciones, de conformidad con los arts.4, 17, 44 y 67 texto 1853-1860 de la Constitucin Nacional (ver Fallos:318:1154, cons. 12 y sus numerosas citas). Y, en lo que respecta al punto en que la recurrente centra sus agravios, tambin dijo all la Corte que el hecho de que el decreto sea de los llamados de necesidad y urgencia no obsta a la conclusin anterior pues, aun cuando en el caso Peralta el Tribunal reconoci la validez de una norma de ese tipo, ponderando la imposiblidad del Congreso para remediar una situacin de grave riesgo social, ya en esa oportunidad se seal que en materia econmica, las inquietudes de los constituyentes se asentaron en temas como la obligada participacin del Poder Legislativo en la imposicin de Contribuciones (art.67, inc.2), consustanciada con la forma republicana de gobierno (cons. 22). Se adelant de tal modo una conclusin que se deriva directamente del principio de legalidad en materia impositiva, cual es la limitacin constitucional infranqueable que supone esa materia para los decretos referidos, aun cuando se reconozca su validez respecto de otras materias y en las especialsimas circunstancias que precedieron al dictado del decreto 36/90. A lo que agreg V.E. que esa conclusin, por otra parte, resulta ahora corroborada por la Constitucin Nacional, toda vez que si bien su art.99 expresamente contempla entre las atribuciones del Poder Ejecutivo la de dictar decretos de necesidad y urgencia, prohbe el ejercicio de tal facultad extraordinaria entre otras en materia tributaria (inc.3).
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-IXLo hasta aqu expuesto es suficiente, desde mi punto de vista, para confirmar la sentencia apelada en cuanto fue materia de recurso extraordinario. Junio 28 de 1996. ANGEL NICOLAS AGERO ITURBE. Sentencia de la Corte Suprema Buenos Aires, 27 de diciembre de 1996 Vistos los autos: La Bellaca S.A.A.C.I.F. y M. c/Estado Nacional D.G.I. s/repeticin D.G.I. . Considerando: 1) Que la Sala IV de la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal confirm lo decidido en la instancia anterior y, en consecuencia, hizo lugar a la demanda tendiente a obtener la repeticin de la suma abonada en demasa en concepto del impuesto sobre los capitales perodo fiscal 1989 como consecuencia de que la actora haba pagado el tributo con sujecin a lo establecido por el art.34 del decreto 435/90. Para llegar a ese resultado neg validez constitucional a la citada norma, en tanto dispuso el incremento de la alcuota prevista por el art.13 de la ley del gravamen. Sostuvo, en tal sentido, que la medida adoptada por el Poder Ejecutivo era inconciliable con el principio de legalidad que rige en materia tributaria, y desech los argumentos de la demandada fundados en la doctrina que reconoce legitimidad a los reglamentos de urgencia y en la emergencia econmica, alegada como motivo justificante del dictado de la norma impugnada. 2) Que contra la referida sentencia la Direccin General Impositiva dedujo el recurso extraordinario, que fue concedido con el alcance dispuesto a fs. 205 y que resulta procedente, en tanto ha sido cuestionada la compatibilidad del art.34 del decreto 435/90 norma de carcter federal con la Constitucin Nacional, y la decisin del a quo fue contraria a la validez de aqul (art.14, inciso 1, ley 48). 3) Que el recurrente sostiene, en sntesis, que el decreto 435/90 no transgrede el principio establecido por el artculo 17 de la Constitucin Nacional, pues ste prohbe que el Poder Ejecutivo establezca impuestos, mientras que aquel decreto se limit a aumentar la alcuota de un tributo que ya exista con anterioridad, adecundola a las reales necesidades sociales de la poca. Seala en tal sentido que la cmara prescindi de considerar que el aludido decreto fue consecuencia directa del estado de emergencia econmica que padeca el pas, situacin que fue reconocida por el Congreso de la Nacin al sancionar la ley 23.697. Aduce, en consecuencia, que no debe otorgarse a las limitaciones constitucionales una extensin tal que trabe el ejercicio eficaz de los poderes del Estado, que requiere como en el caso la utilizacin de remedios excepcionales a fin de amparar intereses vitales de la comunidad. 4) Que el artculo 13 de la ley del impuesto sobre los capitales (t.o. en 1986 y sus modificaciones) estableca que el tributo a ingresar surga de aplicar la alcuota del uno con cincuenta por ciento sobre el capital imponible , resultante de la diferencia entre el activo y el pasivo a la finalizacin del ejercicio comercial, liquidado segn las normas de valuacin y determinacin contenidas en dicha ley.
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Por su parte, el art.34 del decreto 435/90, en lo que aqu interesa, fij en el tres por ciento la alcuota establecida por la ley del gravamen, para los ejercicios cerrados desde el 31 de diciembre de 1989 y hasta el 31 de enero de 1990, ambas fechas inclusive. 5) Que de lo expuesto surge con claridad que el Poder Ejecutivo, mediante un decreto, increment la tasa prevista por ley, y modific, de tal modo, un elemento directamente determinante de la cuanta de la obligacin tributaria. 6) Que esta Corte, con referencia a las facultades tributarias que surgen de la Constitucin Nacional, ha precisado en forma inconfundible que los principios y preceptos constitucionales son categricos en cuanto prohben a otro poder que el legislativo el establecimiento de impuestos, contribuciones y tasas (Fallos:155:290; 248:482; 303:245 y 312:912 y sus citas entre muchos otros relativos al principio de legalidad en materia tributaria). 7) Que en fecha reciente, confirmando esa tradicional lnea de jurisprudencia, esta Corte reiter (Fallos:318:1154) que ninguna carga tributaria puede ser exigible sin la preexistencia de una disposicin legal encuadrada dentro de los preceptos y recaudos constitucionales, esto es vlidamente creada por el nico poder del Estado investido de tales atribuciones, de conformidad con los artculos 4, 17, 44 y 67 texto 1853-1860 de la Constitucin Nacional. 8) Que con arreglo a la jurisprudencia reseada y a las ideas rectoras que la informan, no es compatible con el rgimen constitucional el art. 34 del decreto 435/90, en tanto al incrementar la alcuota prevista en el art.13 de la ley del impuesto sobre los capitales modific la cuanta de la obligacin fiscal que de ella resulta, respecto de la cual rige el principio de reserva o legalidad (arts.4, 17 y 75, inc.2, de la Constitucin Nacional; confr. doctrina de Fallos:305:134, 1088, entre muchos otros). 9) Que en orden a la invariable jurisprudencia del Tribunal sobre el tema en examen, cabe poner de relieve que resulta inaceptable la tesis sostenida por el Fisco Nacional en cuanto pretende limitar la exclusiva competencia que la Constitucin Nacional asigna al Congreso en materia tributaria a lo referente al establecimiento de nuevos impuestos. En efecto, tal interpretacin llevara a la absurda consecuencia de suponer que una vez establecido un gravamen por el Congreso de la Nacin, los elementos sustanciales de aqul definidos por la ley podran ser alterados a su arbitrio por otro de los poderes del gobierno, con lo que se desvirtuara la raz histrica de la mencionada garanta constitucional y se la vaciara de buena parte de su contenido til, ya que el despojo o exaccin violatorios del derecho de propiedad que en palabras de la Corte representa el cobro de un impuesto sin ley que lo autorice (Fallos: 180:384; 183:19, entre otros) se verificara de modo anlogo tanto en uno como en otro supuesto, en la medida en que la pretensin del Fisco carezca de sustento legal. Por otra parte, los lmites que pretende asignar la demandada al principio de legalidad que rige en la materia en examen resultan claramente opuestos a lo establecido en el art.99, inciso 3, prrafo 3, de la Constitucin Nacional. 10) Que tampoco resultan atendibles los agravios fundados en que el decreto impugnado ha sido dictado por razones de necesidad y urgencia . En efecto como se seal en la citada causa Video Club Dreams aun cuando en el precedente Peralta (Fallos:313:1513) esta Corte reconoci la validez de una norma de ese tipo, indic que en materia econmica, las inquietudes de los constituyentes se asentaron en temas como la obligada participacin del
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Poder Legislativo en la imposicin de contribuciones (art.67, inc.2) [la cita corresponde al texto anterior a la reforma del ao 1994], consustanciada con la forma republicana de gobierno (considerando 22). Se adelant de tal modo una conclusin que se deriva directamente del principio de legalidad en materia impositiva, cual es la limitacin constitucional infranqueable que supone ese campo para los decretos referidos. Esa conclusin result luego corroborada por la reforma constitucional del ao 1994, toda vez que si bien el art.99 contempla la posibilidad de que el Poder Ejecutivo dicte decretos por razones de necesidad y urgencia, prohbe el ejercicio de tal facultad extraordinaria entre otras en materia tributaria (inciso 3). Por ello, y odo el seor Procurador General, se declara procedente el recurso extraordinario y se confirma la sentencia apelada; con costas. Notifquese y devulvase. Julio S. Nazareno. Eduardo Moline OConnor. Carlos S. Fayt. Augusto Cesar Belluscio. Antonio Boggiano. Guillermo A. F. Lopez. Adolfo R. Vazquez.
Empleo pblico - Asignaciones - Fondo de estmulo - Agente de Superintendencia de Seguros Decreto 2.192/86 P.E.N. Ley 20.091
Levy, Horacio Alberto y otros c/Estado Nacional (Mrio. de Economa y Superintendencia de Seguros de la Nacin) s/ juicio de conocimiento 15/07/1997- Fallos:320:1426
0 Antecedentes:
Un grupo de agentes de la Superintendencia de Seguros de la Nacin, plante la inconstitucionalidad del decreto de necesidad y urgencia 2192 por ser violatorio al artculo 31 de la Constitucin Nacional, con el fin de condenar al Estado Nacional y a dicha entidad, en la cual prestaban sus servicios, a que se les abonara los montos adeudados en concepto del Fondo de Estmulo , previsto por el articulo 81 de la Ley N20.091, que el citado decreto haba derogado (art.4). El art. 4 del Dto. 2192/86 derog a partir del 1 de diciembre de 1986, en el mbito de los organismos pertenecientes a la Administracin Nacional, todos aquellos beneficios, emergentes de fondos pblicos que respondan a porcentajes o coeficientes determinados sobre recaudaciones o que surjan de la distribucin anual de utilidades o de excedentes de recursos afectados para su distribucin anual al personal, cualquiera sea la naturaleza de la norma que los hubiera autorizado, reemplazndolo por un adicional fijo remunerativo. Los actores sostuvieron que dicho fondo constitua un recurso propio , que integraba el patrimonio del organismo y por ser una entidad autrquica con autonoma funcional financiera no formaba parte del Tesoro Nacional. El juez de primera instancia hizo lugar a la demanda y declar la inconstitucionalidad del decreto 2192/86.
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La Cmara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, Sala I, revoc la sentencia y rechaz la demanda(14), frente a lo cual los recurrentes interpusieron recurso extraordinario. La Corte, por mayora confirm la sentencia apelada. Los jueces Petracchi y Boggiano, en disidencia, sostuvieron que la derogacin mediante el decreto 2192/86, del beneficio concedido a los actores por la ley 20.091 por el cual se dispuso, que una parte del producido por la tasa prevista en el art.81 inc.b de la ley citada, iba a ser destinada a la creacin del fondo de estmulo resulta inconstitucional, desde que el Poder Ejecutivo, modific el carcter de tasa de ese tributo, contrariando en forma manifiesta lo expresado en ese cuerpo legal, atribuyndose facultades tributarias. Afirmaron que el fondo de estmulo, creado en beneficio de los agentes de la Superintendencia de Seguros constituye un derecho de propiedad del que solo podrn ser privados por una norma de igual jerarqua que as lo disponga la cual debe ser una ley en sentido formal. El juez Petracchi, tambin en disidencia, invoc el precedente Peralta, (Fallos:313:1513) y afirm que an en este caso la Corte entendi que el ejercicio de facultades por el P.E. en determinados mbitos reservados al legislador era constitucionalmente inaceptable y que luego el art.99 inc.3, introducido en la reforma constitucional, le otorg facultades legislativas cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trmites ordinarios previstos por la Constitucin para la sancin de las leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el rgimen de los partidos polticos .

a) Decreto de Necesidad y Urgencia 2192/86 P.E.N. Convalidacin tcita del legislador. Derogacin de la ley 20.091. (Considerandos 8 y 11 del voto de la mayora;
Considerandos 11 a 13 del voto del Juez Petracchi).
b) Agente de Seguros. Derogacin del Fondo de estmulo. Decreto 2192/86. Control de Constitucionalidad. (Considerando 7 del voto de la mayora; Considerandos
14 y 17 de la disidencia del juez Petracchi; Considerandos 12 y 15 de la disidencia del juez Boggiano).
c) Cese de la situacin de emergencia. Vigencia de las normas jurdicas derogadas. (Considerando 9 del voto de la mayora). d) Decretos de Necesidad y Urgencia en materia impositiva. Diferencia en cuestiones presupuestarias. (Considerando 10 del voto de la mayora).
(14) Nota de Secretara: La Cmara sostuvo: que las sumas percibidas por la aplicacin de la tasa uniforme establecida por el art.81 inc.b, de la ley 20.091 constituan fondos pblicos, por lo que era aplicable el dto. 2192/86 y en tanto el carcter de necesidad y urgencia que tena esa norma la equiparaba a ley formal por lo que no exista violacin al principio de jerarqua normativa impuesto por la C.N (art.31), as como la no ratificacin por parte del Congreso del decreto no determinaba su inconstitucionalidad.
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- La ausencia de toda observacin en oportunidad del tratamiento y aprobacin de las sucesivas leyes de presupuesto respecto del fondo de estmulo creado por la Ley N 20.091, import una manifestacin inequvoca de la voluntad del legislador de aceptar y hacer suya la derogacin del beneficio dispuesta por el decreto N2192/86. - An cuando se tuviera por verificado el cese de la situacin de emergencia que motiv el dictado del decreto N2192/86, las disposiciones derogadas por la norma no recobran su vigencia por la desaparicin de las causas que motivaron su derogacin, pues cuando una norma jurdica ha sido suprimida, pierde definitivamente su vigor y no puede de modo alguno revivir. - El criterio, sostenido en la causa Video Club Dreams (Fallos:318:1154) conforme al cual se ha declarado la inconstitucionalidad de normas de necesidad y urgencia que regulaban cuestiones de ndole tributaria por entender que con arreglo a lo dispuesto en la Constitucin Nacional, tal materia estaba reservada al mbito de la ley formal es inaplicable cuando la cuestin en debate es de naturaleza estrictamente presupuestaria y no tributaria en la medida en que se refiere al destino y afectacin de un recurso ya ingresado sin modificar ninguno de los elementos que integran la relacin jurdica existente entre el fisco y el contribuyente. - El decreto 2192/86, resulta aplicable al Personal de Superintendencia de Seguros de la Nacin, desde que la tasa uniforme prevista en el art.81 inc.b) de la ley 20.091 de entidades de seguros constituye un fondo pblico pues, fue creada por la ley en ejercicio del poder de imperio del Estado para solventar el cumplimiento de funciones estatales. - El mensaje 2245 del Poder Ejecutivo mediante el cual se remiti al Congreso el decreto de necesidad y urgencia 2192/86 constituy una mera comunicacin que no resulta equiparable a un proyecto de ley, hecho que torna inaplicable el art.1 de la ley 23.821que determina la no aplicabilidad de la ley 23.831 que estableci la caducidad de todo proyecto de ley que no fuere sancionado por una de las cmaras durante el ao parlamentario en que tuvo entrada o en el siguiente.
Texto del Fallo:

Dictamen del Procurador General de la Nacin I A fs.56/63, agentes de la Superintendencia de Seguros de la Nacin, por intermedio de apoderado, iniciaron la presente accin ordinaria a fin de que se declare la inconstitucionalidad del dec. 2192/86 y, en consecuencia, se condene al Estado Nacional (Ministerio de Economa) y al ente en el cual prestan servicios, al pago de los montos adeudados en concepto
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del fondo de estmulo previsto por el art.81 de la ley 20.091 de entidades de seguros, y que dejaron de percibir en razn del decreto que impugnan. Sostuvieron que el citado reglamento resulta violatorio de lo dispuesto por el art.31 de la Constitucin Nacional, toda vez que el beneficio reclamado reconoce su fuente en la ley y, por lo tanto, no puede ser derogado por una norma de inferior jerarqua, aunque haya sido dictada por el Poder Ejecutivo en una situacin de emergencia, la cual, al ser transitoria por su propia naturaleza, impone la ratificacin legislativa a efectos de que su vigencia se prolongue en el tiempo. Sealaron, adems, que el dec. 2192/86 justific su urgencia en la finalidad de disminuir el dficit presupuestario del sector pblico (cf. considerandos 3, 12, 13 y 14), pero el fondo de estmulo que la norma suprimi se integraba con recursos que a su juicio no son pblicos sino provenientes del aporte que hacen los asegurados a travs del pago de una tasa afectada a un destino especfico, por lo que su eliminacin no redunda en beneficio alguno para el Tesoro Nacional. De lo que se sigue dijeron que la restriccin que el decreto impone a sus derechos resulta irrazonable y violatoria del art.28 de la Constitucin Nacional. Por ltimo, calificaron de arbitrario e ilegtimo el desvo de los fondos que los asegurados continan abonando con destino al pago del plus legal que establece el art.81 de la ley 20.091 y que la Superintendencia de Seguros percibe y no aplica al objeto para el cual la ley cre la contribucin y la tasa. II A fs.96 el Estado Nacional contest la demanda solicitando su rechazo en base a los siguientes fundamentos: a) Sostuvo que, para rechazar las pretensiones de la actora, basta lo previsto por el art.45 de la ley 23.697 en cuanto prohbe, en materia de poltica salarial, la aplicacin de toda frmula para la determinacin de las remuneraciones de los agentes estatales, en funcin de porcentajes o coeficientes o cualquier otro medio de clculo que tenga como base retribuciones distintas a las del propio cargo o categora. b) Consider que tambin obsta a la procedencia de la accin la circunstancia de que la ley 23.013 haya sido derogada por la ley 23.697. Cabe advertir, sin embargo, que la norma antes citada se refiere al fondo de estmulo del personal de la Administracin General de Aduanas, la Direccin General Impositiva y organismos centralizados del Ministerio de Economa, y no al que se reclama en autos. c) Descalific la tacha de inconstitucionalidad del dec. 2192/86, sostenida por la actora, toda vez dijo que tanto la jurisprudencia de la Corte Suprema como la doctrina nacional y extranjera, admiten el ejercicio de funciones legislativas por el Poder Ejecutivo Nacional, cuando la necesidad se presenta y la urgencia lo justifica. En el caso, exista dijo una situacin de emergencia caracterizada por la aparicin de numerosos conflictos protagonizados por empleados pblicos, que derivaron en medidas de fuerza que ponan en peligro la continuidad de servicios pblicos esenciales, por lo que el Poder Ejecutivo se vio compelido a elaborar una poltica salarial que, eliminando los privilegios de que gozaban algunos grupos minsculos de los dependientes del Estado, estableciera un sistema global de remuneraciones para el sector pblico, con el fin de lograr una progresiva nivelacin al cabo de 3 aos, entre todos aquellos que prestaran tareas similares.
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d) Que la recomposicin salarial establecida por el decreto que se impugna en autos benefici a los agentes comprendidos en la Administracin Nacional, ya que segn el art.4, prr. 5 el adicional pasa a ser parte de la remuneracin; mientras que el anterior adicional percibido por los actores dependa, sin garanta legal alguna, de la mayor o menor recaudacin del Fondo. e) Con referencia a la falta de ratificacin por el Congreso Nacional, que la actora adujo como invalidante del cuestionado reglamento, la demandada replic que el Poder Ejecutivo remiti al Congreso el dec. 2192/86 mediante el Mensaje 2245 y, si bien ste no se expidi por su convalidacin, tampoco lo hizo por su rechazo, por lo que tal actitud, de acuerdo con lo dicho por la Corte desde el precedente de Fallos:11:405, debe interpretarse como su aprobacin tcita. A fs.116, respondi la demanda la Superintendencia de Seguros de la Nacin, en trminos similares a los precedentemente reseados. III A fs.322 el Juez Nacional de 1 instancia en lo Contencioso Administrativo Federal dict sentencia haciendo lugar a la demanda de inconstitucionalidad y conden a la accionada al pago de los importes adeudados en concepto de fondo de estmulo. Para as decidir, consider que la Administracin excedi de sus competencias reglamentarias (art.86, inc.2, Constitucin Nacional), puesto que el dec. 2192/86 alter una situacin especfica consagrada por una norma de jerarqua superior, esto es, el art.81 de la ley 20.091, en detrimento de lo preceptuado por el art.31 de la Ley Fundamental. Agreg, a mayor abundamiento , que los recursos que obtiene la Superintendencia de Seguros de la Nacin a travs del cobro de la tasa uniforme instituida por la norma legal citada, tienen el carcter de propios , razn por la cual el dec. 2192/86 no es aplicable al rgimen salarial de los actores, toda vez que la derogacin dispuesta en su art.4 alcanza slo a aquellos beneficios provenientes de fondos pblicos. IV La sala I de la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal revoc la sentencia de 1 instancia y desestim la demanda. Comenz, el tribunal, analizando el concepto de fondos pblicos , incorporado al art.4 del dec. 2192/86, en la inteligencia de que constituye una cuestin preliminar, por cuanto si la tasa contemplada en el art.81, inc.b) de la ley 20.091 no reuniera dicha calidad, la norma impugnada sera inaplicable al caso, e inoficioso, por ende, un pronunciamiento sobre su inconstitucionalidad. Consider el a quo que el producido de la tasa que abonan los asegurados, aunque est afectado a un destino especfico, no pierde su carcter de fondo pblico , toda vez que es recaudado por una entidad pblica estatal, reconoce como causa una disposicin legal y est destinado a posibilitar el cumplimiento de una funcin propia del Estado. En tal sentido, advirti que la motivacin del decreto en cuestin autoriza interpretar que el art.4 deroga todas aquellas disposiciones que hacen rgida la estructura salarial porque determinan beneficios remunerados a los agentes del Estado resultantes de aplicar coefi-
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cientes o porcentajes a los montos de las recaudaciones y/o utilidades excedentes de recursos, tales como, entre otros, el art.113 de la ley 11.683 (t.o. 1978 y sus modificaciones), el art.13 de la ley 22.091, la ley 23.013 y sus normas reglamentarias y complementarias; es decir, las normas que estatuyen fondos de estmulo para el personal de la Administracin Nacional de Aduanas, de la Direccin General Impositiva y de los servicios centralizados del Ministerio de Economa. Concluy el a quo que la norma sub examine tiene por finalidad suprimir un mecanismo remuneratorio articulado en base a porcentajes o coeficientes determinados sobre recaudaciones o que surjan de la distribucin anual de utilidades o excedentes de recursos afectados para su distribucin anual al personal, por lo cual resulta ntidamente aplicable a los agentes de la Superintendencia de Seguros de la Nacin. Para descalificar la tacha de inconstitucionalidad que funda la actora en la presunta violacin del art.31 de la Ley Fundamental, reconoci que el decreto impugnado tiene el alcance de reglamento de necesidad y urgencia , lo que le otorga rango equivalente al de ley formal y que, en lo referente a la falta de convalidacin expresa por el Congreso Nacional, cabe aplicar al caso la doctrina de V.E. en el precedente Peralta, Luis A. y otros c/ Estado Nacional (Ministerio de Economa-Banco Central de la Repblica Argentina) s/ amparo . Tampoco acogi el planteo de irrazonabilidad que los demandantes endilgan a la norma sosteniendo que, segn surge del considerando 11, la supresin legal tuvo como causa la rigidez de la estructura salarial y la necesidad de garantizar el principio de igual remuneracin por igual tarea consagrado por el art.14 bis de la Constitucin Nacional. Por ltimo, en cuanto a la arbitrariedad que la aplicacin del decreto provocara, al desviarse los fondos destinados al pago del beneficio hacia otros fines distintos a los previstos por la ley, seal que tal extremo no fue probado en autos y que, aunque realmente existiera tal situacin, cabra rechazar el planteo, toda vez que los nicos legitimados para hacerlo son quienes eventualmente resultaren afectados en sus derechos subjetivos, al verse obligados a soportar una contribucin pese a haber desaparecido la causa que la determinaba. V Contra la sentencia recin reseada, la actora interpuso el recurso extraordinario de fs.362/378, el que fue concedido a fs.392. Comienza por sostener la procedencia formal del recurso, toda vez que se deduce contra una sentencia definitiva, emanada del superior tribunal de la causa la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal y por haberse introducido oportunamente la cuestin federal al promover la demanda, en la que se cuestiona la constitucionalidad de un decreto del Poder Ejecutivo Nacional por exceso reglamentario (art.86, inc.2) y violacin del principio de jerarqua normativa consagrado por el art.31 de la Constitucin Nacional. Luego de resear los antecedentes de la causa, el apelante funda sus agravios contra el pronunciamiento del a quo, centrndolos en los dos temas en debate: la declaracin del carcter pblico del fondo de estmulo de la Superintendencia de Seguros de la Nacin y de la validez y vigencia del dec. 2192/86, en su condicin de reglamento de necesidad y urgencia . Con referencia al primero de esos temas, reitera los argumentos enunciados en la demanda (cf. captulos III, IV y V, fs.58 vta. a 62 vta.), sobre la formacin del fondo de estmulo con la
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afectacin del uno por mil de las primas de seguros que, en concepto de tasa uniforme, recauden las entidades aseguradoras. Entiende el recurrente que, el carcter autrquico del ente de control de las entidades aseguradoras (art.65, ley 20.091), determina que su patrimonio est constituido por los fondos propios que la misma ley le asigna (art.81), fondos que estn destinados a subvenir los gastos de funcionamiento del organismo y del Consejo Consultivo, as como tambin a formar el fondo de estmulo que se distribuye entre el personal. Deduce, del carcter autrquico del organismo, que su patrimonio es absolutamente independiente del Tesoro Nacional , por lo que los excedentes de un ejercicio pasarn al siguiente, permaneciendo en el patrimonio de la entidad. Hace referencia a las afirmaciones del Procurador del Tesoro incluidas en el dictamen obrante a fs.9/14, que amerita el a quo de manera diversa que el sentenciante de 1 instancia, y concluye que, aun en el caso de interpretar como lo hizo la Cmara que el beneficio reclamado proviene de fondos pblicos, resulta irrazonable que se invoque una emergencia econmica para suprimir un pago que debe efectuarse con dinero que no proviene de las arcas exhaustas del Estado, cuyo dficit se pretende aliviar, sino de aportes de particulares que, no encontrndose en esa crtica situacin, abonan las contribuciones y tasas que la ley destina a la subvencin de los gastos de la Superintendencia de Seguros de la Nacin con absoluta independencia del Tesoro Nacional. En cuanto a sus agravios respecto de la decisin de la Cmara, en orden a la validez temporal del dec. 2192/86, estima que la doctrina del fallo Peralta, Luis A. c/ Estado Nacional (Ministerio de Economa-Banco Central de la Repblica Argentina s/ amparo) , en el que se funda el a quo, segn la cual un decreto de necesidad y urgencia mantiene su vigencia en tanto el Congreso no lo derogue por medio de una ley, no puede interpretarse en trminos absolutos ni extenderse a cualquier situacin. En ese sentido, estima el apelante que es requisito esencial para la validez de las normas de emergencia que su duracin sea temporal y limitada al plazo indispensable para que desaparezcan las causas que hicieron necesario su dictado, y que el Estado Nacional en ningn momento aleg ni prob que esa situacin excepcional an continuara, transcurridos 7 aos desde el dictado de la norma en cuestin. Tambin la ley 23.821 impone otro lmite agrega a la doctrina sentada en el caso Peralta . Conforme a lo manifestado por los demandados, el Poder Ejecutivo remiti al Congreso el proyecto de ley que convalidaba el dec. 2192/86; pero, al no haber sido sancionado durante el ao parlamentario en que tuvo entrada, o en el siguiente, debe tenrselo por caducado. VI El presente recurso extraordinario es, a mi juicio, formalmente procedente, toda vez que en el sub lite se cuestiona la validez de un decreto del Poder Ejecutivo Nacional como violatorio de la Ley Fundamental (arts.31 y 86, inc.2) y la decisin del a quo es contraria a las pretensiones que el apelante funda en distinta inteligencia de las clusulas constitucionales citadas (art.14, inc.3, ley 48). VII En cuanto al fondo del recurso, cabe reiterar que los agravios en que se fundamenta se reducen substancialmente a dos:
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a) la aplicabilidad del dec. 2192/86, al rgimen salarial de los actores, que el a quo justific en la caracterizacin como fondo pblico del producido de la tasa que contempla el art.81, inc.b) de la ley 20.091; b) la validez y la vigencia temporal del decreto tachado de inconstitucional, con el alcance de reglamento de necesidad y urgencia , que el tribunal de grado enmarca en la doctrina de V.E. desarrollada en el caso Peralta citado. Se analizarn en ese orden. VIII a) El art.4 del dec. 2192/86, cuestionado en autos, derog a partir del 1 de diciembre de 1986, en el mbito de los organismos pertenecientes a la Administracin Nacional (Administracin central, cuentas especiales y organismos descentralizados) todos aquellos beneficios emergentes de fondos pblicos percibidos por el personal de su dependencia, que respondan a porcentajes o coeficientes determinados sobre recaudaciones o que surjan de la distribucin anual de utilidades o de excedentes de recursos afectados para su distribucin anual al personal, cualquiera sea la naturaleza de la norma que los hubiera autorizado (nfasis, agregado), reemplazndolo por un adicional fijo remunerativo. La Superintendencia de Seguros de la Nacin es una entidad autrquica reglada por la llamada ley 20.091 (art.65 y sgtes.), cuyos recursos estn previstos en el art.81 de la misma norma. Entre tales recursos se cuenta una tasa uniforme, fijada por el Poder Ejecutivo y que no exceder del 6 % (seis por mil) del importe de las primas que paguen los aseguradores, actuando como agentes de retencin. De lo percibido en concepto de tasa uniforme, dispone la ley que se destinar el 1 % (uno por mil) de las primas para la formacin del fondo de estmulo para todo el personal, cualquiera sea la categora en que reviste, que se distribuir anualmente. Si bien la Superintendencia recauda los recursos destinados por la ley a subvenir sus necesidades de funcionamiento y los excedentes de un ejercicio pasan al siguiente (cf. art.81 cit.), la absoluta independencia del Tesoro Nacional , que el recurrente deduce de su autarqua, no deja de resultar meramente aparente. La adjudicacin de los recursos a entes descentralizados y la afectacin especial de su producido a destinos determinados por la ley, no le quitan a tales ingresos la naturaleza jurdica que los consagra como pblicos. Tal es la doctrina que nace del art.4 de la Constitucin Nacional y que reafirma su art.67, inc.2. La afectacin especfica o la descentralizacin administrativa del rgano recaudador o al que se destinan esos ingresos, no le confieren el carcter que pueda definirlos como propios de estos rganos. Tal propiedad no existe, ni para el rgano recaudador ni para el que sea destinatario del correspondiente producido de la aplicacin de la norma legal que da nacimiento a la obligacin de pago por parte de los contribuyentes o responsables. No interesa, a ese efecto, que el Tesoro Nacional pueda ser el destinatario final de la recaudacin o no, puesto que ello supondra un engorroso procedimiento administrativocontable de transferencias internas de fondos (v. gr. art.10, ley 14.395). El error del quejoso proviene de no percatarse de la incidencia que producen las leyes de contabilidad y de presupuestos. Las disposiciones financieras de la llamada ley 20.091 deben interpretarse a la luz que proyecta, a su respecto, la normativa bsica del derecho del gasto pblico argentino.
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El presupuesto de un ente descentralizado autrquicamente forma parte integrante del presupuesto general de la administracin nacional y conforma la cuenta general del ejercicio a someterse a la aprobacin del Congreso Nacional. Precisamente las normas vigentes al tiempo de los hechos del sub examine contenan previsiones expresas que fundan esa universalidad presupuestaria (arts.1, 2, 4, 37, 39 y 40, dec.-ley 23.354/56 de contabilidad; leyes 23.410, 23.526 y 23.659 de presupuesto general para los ejercicios 1986, 1987 y 1988, respectivamente). Si bien la citada ley de contabilidad ha sido expresamente derogada por el art.137 de la ley 24.156 de administracin financiera y control del sector pblico nacional, sta contiene disposiciones anlogas (captulo II, del Ttulo II) que estructuran el presupuesto general del sector pblico, tanto de la administracin central como de los organismos descentralizados. Es que si tales estados de previsin de gastos e ingresos fuesen excluidos del presupuesto no se someteran a la votacin del Congreso Argentino, escapando, as, a la autorizacin y control de los representantes del pueblo (art.44, Constitucin Nacional); vaciando de contenido a las normas constitucionales sobre procedimiento presupuestario y a la funcin del Parlamento en la materia (art.67, inc.7, Constitucin Nacional); lo cual imposibilita, inclusive, la recaudacin e inversin de la renta ya que ella debe hacerse con arreglo a la ley o presupuesto de gastos nacionales (art.86, inc.13, Constitucin Nacional) precepto, este ltimo, que recoge la tesis predominante a la poca de su sancin que sostena que el presupuesto no es solamente un acto que prev los gastos y los recursos del Estado, sino tambin que autoriza el pago de los primeros y la recaudacin de los segundos (V. Boucard-Jze, Elments de la Science des Finances et de la Lgislation Financire Franaise , 2 ed. p. 15, Ed. Giard et Brire Pars 1901 la primera es 1896). Tambin la forma republicana adoptada por el art.1 de la Constitucin Nacional queda desconocida por esa concepcin regia del Estado que sostiene el actor. b) La tasa uniforme que impone el art.81 de la llamada ley 20.091, aunque est legalmente prevista con una afectacin especfica, no por ello deja de constituir un recurso del Estado. En teora financiera, todos los procedimientos mediante los cuales el Estado logra el poder de compra necesario para efectuar las erogaciones propias de su actividad, se denominan recursos del Estado (V. Jarach, Finanzas Pblicas , p. 221, Ed. Cangallo, Buenos Aires, 1978). A su vez, los recursos se agrupan, segn su naturaleza, en las siguientes especies: a) Patrimoniales (como ser, por ej. la venta de activos); b) Tributarios (que comprende a los impuestos, las tasas, las contribuciones especiales y los denominados parafiscales); c) uso del crdito; d) emisin monetaria, y e) otros (v. gr. donaciones, legados, etc.). Dentro de la clasificacin de los recursos tributarios del Estado, que adopta la doctrina nacional mayoritaria distinguiendo los impuestos, las tasas, las contribuciones especiales y los parafiscales la tasa uniforme citada coincide en sus caracteres con los que son propios de las terceras, entre las que se encuentran las contribuciones de mejoras y un gran nmero de otras tasas, derechos, cargas, etc. que se destinan especficamente al cumplimiento de determinados fines estatales, sociales o econmicos, y a las que la doctrina y jurisprudencia les atribuye, sin excepcin, carcter tributario, ya que son establecidas por el Estado en ejercicio de su poder de imperio, se aplican coactivamente, son de observancia obligatoria por quienes se encuentren en las situaciones previstas por la norma creadora y se destinan a financiar objetivos del Estado (v. Fallos:304: 737, cons. 5 del voto en disidencia de los doctores Adolfo R. Gabrielli y Abelardo Rossi; en igual sentido: Giuliani Fonrouge, Derecho Financiero , t. II, ps. 922/968, Ed. Depalma, 1982; del mismo autor, La llamada parafiscalidad).
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No hay duda que la detraccin coactiva de las sumas destinadas a la formacin del fondo de estmulo del sub examine le otorgan carcter y naturaleza de tributo al recurso as creado. Sin embargo, esta categorizacin no es seguida a la letra por nuestras leyes de presupuesto y los clasificadores o nomencladores de gastos y recursos que conceptualizan a las tasas como recursos no tributarios, (v.; entre otros, presupuesto 1988, arts.1 y 2 y sus planillas anexas y decs. 866/922; 1815/92 y 2696/93). Claro que esta discusin representa, en buena medida, un ejercicio escolstico, porque trtese del que se tratare son, al cabo y al fin, recursos del Estado , ya que caen dentro de su definicin: procedimientos mediante los cuales el mismo logra el poder de compra necesario para efectuar las erogaciones propias de su actividad . Al respecto ensea Jarach que: consideramos innecesaria por su controvertibilidad una tabla clasificatoria de los diferentes recursos y sumamente engorrosa una clasificacin que pretenda reunir a todos los aspectos posibles de cada especie de recursos... el laudable propsito de establecer aspectos comunes y aspectos diferenciales entre los distintos fenmenos, puede crear complicaciones y afirmaciones que, ms que de un anlisis objetivo, derivan e doctrinas a priori... (op. cit., ps. 221/222 y 255). Consecuentemente, clasifqueselos en las especies o sub-especies que se quiera, los enumerados en el art.81 de la llamada ley 20.091, no por ello dejan de ser lo que son: recursos del Estado y, por ende, pblicos. c) El carcter propio o genuino de un recurso no incide en su naturaleza pblica, toda vez que no es otra cosa que un recurso pblico con afectacin especfica. La afectacin especfica de un recurso a la atencin de un gasto determinado del Estado, no modifica ni suprime su naturaleza pblica. Por lo tanto, pretender negarlo sobre esa base es un intento carente de todo efecto tuitivo; con mayor razn lo es encuadrarlo en un hbrido tercer gnero no pblico distinto de lo privado . No puede inferirse esa naturaleza no pblica del hecho de provenir de aportes de particulares, segn parece afirmarlo el actor, porque es bien sabido que los particulares contribuyen a la formacin del Tesoro pagando los tributos, tasas y tarifas. Son los denominados por la doctrina recursos derivados del Estado . Los recursos son pblicos cuando nacen de la ley y no del acuerdo entre particulares. Ahora bien, como los recursos con afectacin especfica resienten los principios bsicos de la unidad y la universalidad del presupuesto del Estado, no son bien mirados por la doctrina: ... La afectacin de ciertos recursos para gastos determinados, si fuera adoptada en mayor escala, destruira por completo las bases de racionalidad de la actividad financiera, que exige el cotejo entre fines alternativos de los recursos existentes o el empleo alternativo de uno u otro recurso para un fin determinado. Aun como rgimen excepcional, la afectacin de un recurso para un determinado gasto crea una financiacin rgida y conspira contra la economa de la produccin del servicio en cuestin... (Jarach, op. cit., p. 87). Y en razn de que estas afectaciones especficas carecen de jerarqua constitucional, el autor que vengo glosando ensea que: ... nada impide al Poder Ejecutivo proponer y al Legislativo sancionar, para un determinado ao o para tiempo indefinido, la desafectacin... (op. cit., p. 87). Esto es cuanto ocurre en nuestro derecho positivo. Efectivamente, el art.12 de la ley 23.410 preceptuaba: afctanse los recursos de los servicios de cuentas especiales y organismos des-
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centralizados que se detallan en la planilla 24 anexa al presente artculo, y por los importes que en cada caso se indican, los que debern ser ingresados como contribucin a rentas generales durante el ejercicio de 1986, con destino al financiamiento de erogaciones a cargo de la Administracin central... . Preceptos similares contena el art.12 de la ley 23.526 y el de igual nmero de la ley 23.659 (v. sus decretos reglamentarios y art.4, ltimo prrafo, dec.-ley 23.354/56). Hay que aadir que la planilla 24 anexa, a la que se refieren los artculos transcriptos, incluye a la Superintendencia de Seguros como organismo alcanzado por esas normas. Si bien he tomado las leyes presupuestarias correspondientes al perodo reclamado en juicio, el propio actor reconoce, con la documental que acompa con su demanda y se glosa a fs.35/36, que la desafectacin del recurso se viene practicando, por un procedimiento u otro, al menos desde 1971; no obstante lo cual no impugn las leyes presupuestarias de los ejercicios desde 1986 a 1988 inclusive. Otro tanto sucede con los recursos de la Direccin Nacional de Vialidad que se afectan, por el art.35 de la ley 23.659, a financiar el dficit de Ferrocarriles Argentinos. d) A su turno, los denominados fondos (fondo nacional de autopistas, de las artes, de la vivienda, de integracin territorial, etc.) no son sino el resultado de la recaudacin de los recursos que se destinan para su formacin. Se constituyen con su producido, tal y como sucede con el denominado fondo de estmulo , aunque, resaltmoslo, este ltimo no va destinado a la satisfaccin de una necesidad pblica o inters pblico primario, como aquellos otros. Por lo tanto, dbese distinguir entre el recurso que lo genera y el fondo generado por aqul. O sea, el recurso que genera el fondo cuestionado proviene de la percepcin del precio (prima) de cada contrato de seguro, que es totalmente ajeno a la actividad laboral del personal de la Superintendencia. No existe, entonces, relacin causal alguna en que pueda reposar la distribucin de un fondo de estmulo entre el aludido personal, como participacin en el producido de la actividad comercial de las empresas aseguradoras. Igualmente, debe considerarse que, as conformado el fondo de estmulo, puede conducir al absurdo de disminuir la eficiencia del control que debe cumplir la Superintendencia respecto de todos los entes aseguradores (art.64 de la misma ley), en tanto el inters de los fiscalizadores corre paralelo con el monto de la prima; con lo cual los contratos que pudieran no encuadrarse en las severas normas tcnicas precisadas en base actuarial y de la pertinente especializacin estadstica, podran ser admitidos sin consideracin de esa falta de fundamentacin tcnica para su formalizacin. Tal el caso de los seguros en los cuales el riesgo se evala en sumas excesivas con el consiguiente impacto en el monto de la prima y, por tanto, en el fondo a repartir entre quienes tienen por misin, justamente, controlar las tarifas de las primas y observarlas por abusivas o arbitrariamente discriminatorias. Ninguna disposicin puede propender a quitarle independencia e imparcialidad al rgano investido de esas facultades pero, al mismo tiempo, sujeto a las correlativas obligaciones que resultan de sus misiones y funciones. No se puede interpretar que el estmulo que la ley establece demanda un esfuerzo laboral adicional al personal beneficiario o que medie una correlativa contraprestacin onerosa por parte de ese personal. Mucho menos ello puede inferirse del reglamento de distribucin lo cual surge de su sola lectura. No parece jurdicamente valioso pretender que la eficacia, el rendimiento o el mrito de su actividad laboral pueda quedar condicionada por un hipottico ingreso complementario
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resultante de una actividad comercial esto es, ajena al mbito pblico que se ejerce por empresas aseguradoras con el imprescindible concurso de los asegurados. Es decir, que la ley obliga al Poder Ejecutivo a pagar a determinados agentes pblicos un beneficio dinerario establecido en proporcin a ingresos de las empresas que deben fiscalizar. Ello, no resiente la propia tarea sustantiva de esos servidores en lugar de estimularla . Distinto es el caso de otros fondos creados por ley para premiar la eficiencia, la eficacia o el rendimiento en el ejercicio de sus funciones por otras categoras de agentes donde el beneficio nace de la evidencia o de la presuncin fundada de que el beneficiario ha cumplido con celo, honestidad e idoneidad la funcin fiscalizadora que el Estado le ha confiado, ya que su otorgamiento se relaciona con el incremento de la recaudacin o de la efectividad del control que aqullos practican a nombre del Estado. Tal el caso de las participaciones en multas, o recaudaciones tributarias o de otro origen de esos servidores pblicos. Por otro lado, entiendo que la confusin entre causa y fuente de tal obligacin que trae la llamada ley 20.091 no exime al intrprete de plantear objetivamente que la tasa proyectada supone una efectiva o potencial prestacin de servicios a los aludidos sujetos pasivos que, en principio, no son las empresas aseguradoras puesto que ellas son tratadas con meros agentes de retencin. En definitiva, el asegurado se ve obligado a pagar una contribucin con destino parcial a la formacin de un fondo de estmulo para el personal sin que exista razn jurdica alguna para someterlo a tal obligacin por cuanto no existe contraprestacin equitativa que lo justifique. Y con esta paradoja, si de defender sus intereses se trata, cuando ms alta sea la prima que pague, mayor ser la cantidad a distribuir entre quienes se presume deben ser los encargados de proteger esos intereses frente a los abusos o discriminaciones del asegurador cuyos representantes integran el Consejo Consultivo del organismo, para ms. De consiguiente, si bien el art.81 de la llamada ley 20.091 adolece de cierta imprecisin al respecto, ello no debe confundir al intrprete: en puridad, en vez de emplear el vocablo fondo , debi establecer que los gastos de la Superintendencia y de su Consejo Consultivo se subvendrn con el producido de los recursos que enumera. Ese es el sentido correcto de su texto. Dada su obviedad, resulta ocioso aadir que el fondo que se crea con el producido de un recurso pblico participa de esta ltima naturaleza, integrando, tambin, el presupuesto, generalmente, como cuenta especial (v. leyes citadas). La crtica que la doctrina formula a la afectacin especfica de un recurso que se extiende, igualmente, a los fondos pblicos que su recaudacin genera: la prctica de la creacin de fondos especiales no debe aceptarse como justificada, ya que ella por lo general deriva de una supervaloracin de los objetivos de inversiones o servicios a los que se pretende financiar de esa forma, o bien del deseo de ciertos funcionarios o ramas de la administracin pblica de manejar, en forma autnoma, los fondos especiales y la prestacin del servicio o la ejecucin de la obra a que dichos fondos estn destinados (Jarach, op. cit., p. 88). El art.35 de la ley 23.659 ya citado constituye un claro ejemplo de cmo las leyes de presupuesto, en consonancia con las de contabilidad, mediatizan la afectacin especfica de un recurso y el destino del fondo especial que se crea con l. En el caso, el turno le correspondi al Fondo Nacional de Marina Mercante. e) Desde otro punto de vista, la propiedad estatal de los bienes de los entes descentralizados se sustenta en la idea, recogida en fallos del Tribunal, de la unidad del patrimonio del Estado, ms all de las titularidades formales que correspondan a aquellos entes. As, en
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Fallos:252:375, en autos La Pampa, Provincia de c/ Consejo Nacional de Educacin , V.E. declar que ... la creacin de las entidades autrquicas, obedece a la conveniencia de atribuirles personera para el ejercicio autnomo de funciones que, de lo contrario, deberan ser asumidas por la Nacin de modo directo. Y la concesin consiguiente de derechos patrimoniales no se justifica ms all de los lmites del fundamento de la afectacin de los bienes necesarios a la funcin encomendada . A su turno, en Fallos:273: 111, en autos Gerardo Gmez c/ Comisin Administradora de Emisoras Comerciales y LS 82 Canal 7 la Corte expres: ... siendo el deudor cedido la Nacin misma y la demanda o sea el cedente una empresa de propiedad de aqulla (art.2, ley 16.907), no cabe distinguir entre los bienes de una y otra, ya que en definitiva su titular es el Estado (cf. considerando 9). Es cierto que la Procuracin del Tesoro de la Nacin, en doctrina varias veces reiterada, distingue dentro del patrimonio de las entidades autrquicas los bienes que les pertenecen en propiedad, de los que son parte del patrimonio indiferenciado del Estado, aunque afectados al uso de esos entes (Dictmenes: 87-164; 120-138; 175-40, entre otros). Sin embargo, la disponibilidad de los bienes que tales entes hayan podido adquirir en ejercicio de sus facultades estatutarias derivadas de su ley de creacin, le compete asimismo al propio Estado, el que no slo puede disponer respecto de la existencia de los entes mismos, sino tambin y con mayor razn an acerca del destino de todos sus bienes. Ello as, toda vez que los bienes de los entes descentralizados constituyen, segn autorizada doctrina, patrimonios afectados al cumplimiento de los fines de las entidades respectivas (cf. Gordillo, Agustn A., Tratado de Derecho Administrativo , t. I, Captulo XI, p. 4, Ed. Macchi, Buenos Aires, 1973; Marienhoff, Miguel S., Tratado de Derecho Administrativo , t. I, Ttulo III, Captulo III, p. 375, Ed. Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1965) pero tal afectacin no obsta a la titularidad estatal. Cabe entonces concluir que el fondo cuestionado, aun cuando se encuentre afectado a estimular al personal de la Superintendencia en el cumplimiento de sus deberes y de los reglamentos del cargo, pertenece al patrimonio del Estado Nacional y, en consecuencia, constituye un fondo pblico. De consiguiente, la tasa uniforme del art.81 de la llamada ley 20.091 constituye un recurso ms entre los numerosos con que cuenta el Estado para la satisfaccin de las necesidades pblicas, por lo que se trata de un recurso pblico que contribuye a la formacin de un fondo de igual naturaleza, el cual aunque se encuentre afectado a un ente autrquico especfico, no por ello deja de constituir una porcin del patrimonio del Estado. Al respecto, es mi parecer que los argumentos del recurrente no logran conmover la conclusin del a quo, en cuanto califica de fondo pblico al previsto por la llamada ley 20.091 y, por lo tanto, considera que el dec. 2192/86 es aplicable al rgimen salarial de los actores. IX He discurrido hasta aqu trabajando sobre el dossier del primer motivo de agravio expresado por el quejoso a efecto de darle cumplida y satisfactoria respuesta; pero, en verdad, no considero que ste el carcter pblico o no del recurso sea el aspecto que defina el caso. En mi leal saber y entender, lo decisivo a tal objeto que incluso vuelve innecesario abordar el otro motivo de agravio, es cuanto surge de las leyes presupuestarias correspondien-
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tes a los ejercicios financieros que abarca el reclamo del actor, ya que, si tales leyes no consignan un crdito especfico para atender el gasto que demanda el fondo de estmulo , forzoso es concluir que el mismo ha quedado derogado, por aplicacin de las reglas que informan el derecho presupuestario o, mejor, el derecho del gasto pblico en la Argentina. En tal inteligencia, dgase que del estudio de aquellas leyes no advierto que la erogacin correspondiente al fondo de estmulo figurara incorporada con denominacin propia crdito especfico en la jurisdiccin (antes anexo) pertinente y que, de igual modo, se haya procedido con el recurso con que se la atendera (art.15, ley de contabilidad entonces vigente). Antes al contrario, de las planillas N5 anexas a los arts.1 de las leyes 23.410; 23.526 y 23.659, surge que el organismo slo contaba con un crdito global y nico para atender las erogaciones de la Seccin I; Sector I Operacin; Inciso 11 Personal y sus distintas partidas principales. O sea que, por aplicacin de reglas bsicas de contabilidad del Estado (arts.86, inc.13, Constitucin Nacional y 1 dec.-ley 23.354/56), esa era la cantidad mxima de que dispona la Superintendencia a tal objeto y, en consecuencia, el fondo de estmulo qued derogado por imperio de la ley al no otorgarle crdito presupuestario especfico para atender su gasto. A menos que se me demuestre que el fondo qued absorbido por la cantidad global y nica acordada para erogaciones en personal; pero, en tal hiptesis, la distribucin que pudiera efectuarse con cargo al mismo, junto con las dems asignaciones al personal, no podra superar ese monto. Como resultado del desarrollo precedente, cabe concluir, en lo que aqu interesa, que si bien los recursos pblicos que enumera el art.81 de la llamada ley 20.091 puede considerarse continan afectados especficamente a sufragar el gasto que demanda el funcionamiento de la Superintendencia, ello es as slo y tan slo en la medida del crdito o autorizacin para gastar que establecen las leyes presupuestarias; o, dicho de otro modo, lo propio de sus recursos, en la realidad presupuestaria, slo cuenta para atender la autorizacin para gastar que le otorgan las leyes presupuestarias para sufragar sus necesidades de funcionamiento en cada ejercicio. No puede sostenerse que el fondo de estmulo constituya un gasto extra-presupuestario, o que no figure en el presupuesto, sin violentar principios fundamentales del derecho del gasto pblico argentino. No creo del caso explicitar, por ser suficientemente sabido, que el presupuesto constituye el lmite de lo que la Administracin puede gastar, en qu puede hacerlo y hasta cundo puede efectuarlo. Vale decir, se trata de una limitacin jurdica en el sentido de que no puede existir un gasto pblico si no hay empleo de cantidades consignadas especficamente en l. Aplicacin de lo cual lo representaron los arts.1 de la ley 11.672; 15 de la 17.579 y 1; 2; 4, 9, 15; 16; 26; 27; 35; entre otros, de la ley de contabilidad. Como tampoco recordar que el concepto de gasto pblico est ntimamente relacionado con el de crdito presupuestario o autorizacin para gastar en un objeto determinado , la que se trata de un acto del Poder Legislativo (art.67 inc.7, Constitucin Nacional) por la cual se atribuye a la Administracin Nacional competencia para disponer de los fondos pblicos dentro de unos determinados lmites temporales anualidad del ejercicio; cuantitativos cantidad mxima y cualitativos objeto o finalidad (art.86, inc.13, Constitucin Nacional); por lo que se erige en un requisito de la legitimidad de la actividad financiera de la Administracin que origina el gasto pblico (principio de la legalidad del gasto), representando, por tanto, la fuente jurdica del gasto pblico.
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Si la ley de presupuesto derog el fondo de estmulo , al no otorgar crdito especfico para atender a su gasto, el dec. 2192/86 de fecha posterior (la ley 23.410 se promulg el 21 de octubre de 1986 y el decreto lleva fecha 28 de noviembre 1986) no pudo haber surtido efecto jurdico alguno a ese respecto, porque mal puede derogar algo que ya lo estaba por imperio de la ley. Slo queda en pie el reemplazo del fondo de estmulo por un adicional fijo remunerativo equivalente al importe mximo percibido por tal concepto en el mes inmediato anterior por cada categora escalafonaria, lo cual aparece como razonable medida de poltica salarial pues tendera a compensar la prdida dineraria sufrida por los agentes de la Superintendencia. Todo lo anterior est indicando que no se tuvo por qu acudir a la teora de los decretos de necesidad y urgencia para fundamentar su sancin. Y me ahorra tambin tener que sealar que el mtodo de distribucin que sustituye tena carcter provisional ya que la resolucin GAF/16 del 22/06/77 rige hasta tanto el Poder Ejecutivo Nacional se pronuncie con respecto al rgimen laboral en que ser encuadrado el personal de esta reparticin y que ese pronunciamiento se produjo mediante dec. 2193 de la misma fecha que el anterior, no habiendo sido materia de impugnacin por parte del accionante. X En correlacin con esta conceptualizacin del asunto, deviene acadmico expedirse sobre la invocada causal de necesidad y urgencia en las motivaciones del dec. 2192/86 dado que, en mi opinin, no estuvo feliz el Poder Ejecutivo en colacionar esos extremos (la necesidad y la urgencia) para justificar dicho acto, al no exigirse para su dictado la existencia de esa urgencia y esa necesidad. Por esta razn, no comparto que sea til para esclarecer el caso examinar la doctrina de los reglamentos de necesidad y urgencia. De lo que aqu se trata es del ejercicio por el Poder Ejecutivo de sus funciones de jefe supremo de la Nacin que tiene a su cargo la administracin general del pas (art.86 inc.1, Constitucin Nacional) y de invertir las rentas de la Nacin con arreglo a la ley o presupuesto de gastos nacionales (art.86, inc.13, Constitucin Nacional). Ello exime, tambin, averiguar si en la especie el Poder Ejecutivo ejercit su competencia reglamentaria de las leyes (en el caso, la de presupuesto) o, hizo uso de las atribuciones propias del administrador de fijar la poltica salarial del sector estableciendo un nuevo sistema de retribucin del personal. Obviamente, la modalidad, la oportunidad o el mrito del Poder Ejecutivo para ejercer estas funciones no excluyen el control que la Constitucin adjudica al Poder Legislativo. De ah que, cuanto pudiera ser equivocado en la conduccin superior de esa administracin tenga el contrapeso de este control. Pero esa tarea escapa a este dictamen por no ser judiciable (Cons. 5 del voto del doctor Carlos S. Fayt en la sentencia de fecha 14 de febrero de 1989, dictada en la Causa G. 169.XXII. Gabetta, Angel A. c/ Estado Nacional (Ministerio de Defensa) s/ ordinario , aun cuando el Congreso, con posterioridad a la sancin del decreto impugnado en autos, pese a su expresa remisin hecha por el Poder Ejecutivo, no ha advertido la inconstitucionalidad en que funda su pretensin la actora y mantuvo la poltica presupuestaria que inspir la sancin de la ley 23.410, en los dos ejercicios posteriores y reiter esa poltica por ley 23.697 (art.45) de 1989. De todas maneras, la presentacin del quejoso no aporta nuevos argumentos que permitan apartarse de las conclusiones a que arrib V.E. en el caso Peralta , el cual, al estar dotado de plena autoridad institucional, vuelve insustancial la reformulacin del planteo (cf. Fallos:311:1632), entre otros.
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Tampoco estimo til ocuparme de las potestades de los rganos descentralizados en lo concerniente a la poltica salarial. No hay duda que deben seguir la que fija el Poder Ejecutivo, puesto que la descentralizacin administrativa constituye una modalidad operativa requerida para dotar de eficiencia e, inclusive idoneidad tcnica, en determinadas materias para las cuales se entiende conveniente la creacin de esos rganos especficos investidos de tal descentralizacin. Lo cual en modo alguno puede entenderse que les competa ejercer una poltica salarial autnoma o distinta a la trazada por el Poder Ejecutivo. Para corroborarlo, ah estn las previsiones de los arts.47, ley 16.432; ley 11.672 (texto 1937) entre otros. Y, en lo relativo a la Superintendencia, su propia ley orgnica que estatuye que su presupuesto debe ser aprobado por el Poder Ejecutivo. XI En cuanto al agravio que deduce respecto de la supuesta caducidad del dec. 2192/86, por haber vencido el plazo que prev la ley 23.821 como lmite dentro del cual el Congreso de la Nacin puede aprobar los proyectos de ley enviados por el Poder Ejecutivo, ms all de tratarse de una cuestin extemporneamente introducida recin en el alegato (ver fs.309 y vta.), resulta carente de sustento, puesto que el Mensaje 2245 por medio del cual se remiti al Poder Legislativo el reglamento de necesidad y urgencia, no rene a mi juicio el carcter de proyecto de ley , sino de una mera comunicacin, no siendo, por lo tanto, aplicable a su respecto lo que dispone la ley 23.821. En tal sentido, la doctrina nacional interpreta que, por imperativo constitucional, el Poder Ejecutivo debe comunicar el decreto de urgencia al Congreso, para que este rgano est notificado de la existencia del reglamento dictado sobre una materia de competencia legislativa. Por ello, en la motivacin del dec. 2192/86 se enuncia: que corresponde poner el presente decreto en conocimiento del Honorable Congreso de la Nacin, a fin de que resuelva lo que estime pertinente (ltimo considerando). XII Por todo lo expuesto, opino que corresponde confirmar el pronunciamiento apelado, en cuanto fue materia de recurso. Febrero 24 de febrero de 1994. Es Copia. OSCAR LUJAN FAPPIANO. Sentencia de la Corte Suprema Buenos Aires, 15 de julio de 1997 Vistos los autos: Levy, Horacio Alberto y otros c/Estado Nacional (Mrio. de Economa y Superintendencia de Seguros de la Nacin) s/ juicio de conocimiento . Considerando: 1) Que la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, Sala I, al revocar la sentencia de 1 instancia, rechaz la demanda deducida por un grupo de agentes de la Superintendencia de Seguros de la Nacin contra dicha entidad y el Estado Nacional (Ministerio de Economa) tendiente a obtener la declaracin de inconstitucionalidad del decreto 2192/86 de necesidad y urgencia y el cobro del fondo estmulo previsto en el art.81 de la ley 20.091 que el citado decreto haba derogado (art.4). Contra ese pronunciamiento la actora interpuso el recurso extraordinario que le fue concedido. 2) Que para decidir del modo en que lo hizo el a quo tuvo en cuenta, por una parte, que las sumas percibidas por la aplicacin de la tasa uniforme establecida por el art.81, inc.b) de
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la ley 20.091 constituan fondos pblicos. En consecuencia, sostuvo que el decreto 2192/86 era aplicable al sub lite en la medida en que suprima todos los beneficios emergentes de fondos pblicos para el personal de la administracin centralizada y descentralizada (art.4). En segundo lugar y con respecto a la validez constitucional del decreto citado afirm que el carcter de necesidad y urgencia que tena esa norma la equiparaba a la ley formal, por lo que no exista violacin al principio de jerarqua normativa impuesto por la Ley Fundamental (art.31). 3) Que la Cmara consider, adems, que la falta de ratificacin legislativa del decreto no determinaba su inconstitucionalidad. En tal sentido, juzg con apoyo en la doctrina sentada por este Tribunal in re: Peralta (Fallos:313:1513) que frente al silencio del Congreso se deba entender que el reglamento segua produciendo efectos . 4) Que el recurrente sostiene, en primer trmino, que los recursos que integran el fondo estmulo no son pblicos, por lo cual no se encontraran alcanzados por el decreto 2192/86. Por otra parte, expresa que esta disposicin carece de validez por no haber sido tratada por el Congreso dentro del plazo previsto en el art.1 de la ley 23.821; dicha norma determina que se tendr por caducado todo proyecto de ley que no fuere sancionado por una de las Cmaras durante el ao parlamentario en que tuvo entrada en el cuerpo o en el siguiente. Por ltimo, expresa que si bien es cierto que en el caso Peralta esta Corte sostuvo que un decreto de necesidad y urgencia mantiene su vigencia mientras el Congreso no lo derogue por ley, ello no puede interpretarse en trminos absolutos ni extenderse a cualquier situacin. Agrega, que en el sub lite el Estado Nacional no ha demostrado que la situacin excepcional que motiv el dictado del decreto de necesidad y urgencia 2192/86 continuara en el presente. En atencin a ello y al lapso de 7 aos transcurrido desde el dictado de la norma en cuestin hasta el momento en que fue interpuesto el remedio federal, entiende que la emergencia invocada ha cesado. 5) Que el recurso extraordinario es admisible pues se halla en tela juicio la interpretacin y aplicacin de normas federales y la decisin ha sido contraria al derecho que en aqullas fund el apelante (art.14, inc.3, ley 48). 6) Que en la tarea de interpretar y aplicar disposiciones de naturaleza federal el Tribunal no se encuentra limitado por los argumentos de las partes ni por aquellos aportados por la Cmara, sino que le incumbe efectuar una declaracin del punto en disputa de acuerdo a la inteligencia que l rectamente le otorgue (Fallos:307:1457 y 308:647,). 7) Que el primero de los agravios mencionados no puede prosperar pues es indudable que la tasa uniforme prevista en el art.81, inc.b), de la ley 20.091 constituye un fondo pblico porque fue creada por la ley en ejercicio del poder de imperio del Estado, para solventar el cumplimiento de funciones estatales (art.81 antes cit.). En tales circunstancias el decreto 2192/86 resulta aplicable al personal de la Superintendencia de Seguros de la Nacin. 8) Que tampoco cabe admitir el segundo de los planteos enunciados por el recurrente dado que adems de resultar el fruto de una reflexin tarda porque fue introducido slo en oportunidad de alegar (Fallos:275:97; 291:146) carece de fundamento. En efecto, el mensaje 2245 del Poder Ejecutivo mediante el cual se remiti al Congreso el decreto de necesidad y urgencia 2192/86 constituy una mera comunicacin que no resulta equiparable a un proyecto de ley. Ello impide aplicar la ley 23.821 al caso de autos.
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9) Que con respecto al ltimo de los agravios formulados conviene tener en cuenta que como se expres anteriormente el recurrente no cuestiona la doctrina sentada por el Tribunal in re Peralta ni la circunstancia de que la derogacin del fondo de estmulo haya sido motivada por una situacin de emergencia; slo sostiene que la vigencia del decreto se encuentra limitada al plazo indispensable para que desaparezcan las causas que hicieron necesario su dictado . Empero, el apelante no expone siquiera mnimamente las razones por las cuales deberan tenerse por superadas las circunstancias que determinaron el dictado del decreto 2192/86, lo que conduce a la desestimacin del planteo, mxime si se tienen en cuenta las normas sancionadas con posterioridad a 1986 tales como las leyes 23.696 de reforma del Estado, 23.697 de emergencia econmica, y 23.982 de consolidacin de la deuda pblica, entre otras que desvirtan la lnea argumental desarrollada en el recurso. Por lo dems, aun cuando se tuviera por verificado el cese de la situacin de emergencia invocado por la actora, las disposiciones derogadas no recobran su vigencia por la mera desaparicin de las causas que originaron su derogacin, pues cuando una norma jurdica ha sido suprimida, pierde definitivamente su vigor y no puede en modo alguno revivir (Ernst Forsthoff, Tratado de Derecho Administrativo , p. 218, Instituto de Estudios Polticos, Madrid, 1958). 10) Que, por otra parte, si bien es cierto que esta Corte ha declarado la inconstitucionalidad de normas de necesidad y urgencia que regulaban cuestiones de ndole tributaria por entender que con arreglo a lo dispuesto en la Constitucin Nacional tal materia est reservada al mbito de la ley formal (causa V.103.XXV, Video Club Dreams c/ Instituto Nacional de Cinematografa s/ amparo , sentencia del 6 de junio de 1995), ese criterio es inaplicable al sub judice pues la cuestin en debate es de naturaleza estrictamente presupuestaria y no tributaria en la medida en que se refiere al destino y afectacin de un recurso ya ingresado sin modificar ninguno de los elementos que integran la relacin jurdica existente entre el fisco y el contribuyente. 11) Que, por ltimo, el anlisis efectuado por el Procurador General en su dictamen relativo a las leyes presupuestarias correspondientes a los ejercicios financieros abarcados por el reclamo de los actores (fs.399/416, punto IX), en tanto en aqullas no se otorgaba crdito presupuestario especfico para atender el gasto que demandaba el fondo de estmulo , autoriza a concluir que el Congreso ratific con su actuacin la eliminacin de ese fondo dispuesta mediante el dec. 2196/86 (Fallos:313:1513, considerandos 24 y 25). En ese sentido, no corresponde calificar la actuacin del rgano legislativo como una mera omisin, ineficaz para atribuirle efectos convalidantes con relacin al aludido decreto, ya que la ausencia de toda observacin en oportunidad del tratamiento y aprobacin de las sucesivas leyes de presupuesto que no incluan la atencin del fondo de estmulo creado por la ley 20.091, import una manifestacin inequvoca de la voluntad del legislador de aceptar y hacer suya la derogacin del beneficio. Por ello, habiendo dictaminado el Seor Procurador General, se declara admisible el recurso extraordinario y se confirma la sentencia apelada. Con costas (art.68, Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin). JULIO S. NAZARENO EDUARDO MOLINE OCONNOR. CARLOS S. FAYT ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI (en disidencia) ANTONIO BOGGIANO (en disidencia) GUILLERMO A. F. LOPEZ ADOLFO R. VAZQUEZ.
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DISIDENCIA DEL seor ministro DOCTOR don ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI Considerando: 1) Que la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal (sala I) revoc la sentencia de 1 instancia y rechaz la demanda promovida por un grupo de agentes de la Superintendencia de Seguros de la Nacin. Contra dicho pronunciamiento el representante de los actores interpuso recurso extraordinario que fue concedido. 2) Que el origen del presente pleito se encuentra en el fondo de estmulo creado por la ley 20.091 (B. O. 7/02/73) en beneficio de los agentes de la Superintendencia de Seguros de la Nacin. El art. 81 de la ley citada dispone que la Superintendencia financia los gastos de su funcionamiento y del consejo consultivo, entre otros fondos, con una tasa uniforme, que ser fijada por el Poder Ejecutivo y que no exceder del 6% del importe de las primas que paguen los aseguradores. Ser recaudada por los aseguradores como agentes de retencin, liquidndose trimestralmente sobre los seguros directos, deducidas las anulaciones (inc.b). Por su parte, el inc.e), parte 2, de la norma mencionada establece que de lo percibido en concepto de tasa uniforme, segn lo dispuesto en el inc.b), se destinar el 1%... de las primas a que l se refiere, para la formacin de un fondo de estmulo para todo el personal, cualquiera sea la categora en que reviste, que se distribuir anualmente. Los recursos excedentes de un ejercicio pasarn al siguiente... . 3) Que, con fecha 28 de noviembre de 1986, el Poder Ejecutivo de la Nacin dict el decreto 2192 (B. O. 02/12/86) mediante el cual derog, a partir del 1 de diciembre de 1986, en el mbito de los organismos pertenecientes a la Administracin Nacional (Administracin central, cuentas especiales y organismos descentralizados) todos aquellos beneficios emergentes de fondos pblicos percibidos por el personal de su dependencia, que respondan a porcentajes o coeficientes determinados sobre recaudaciones o que surjan de la distribucin anual de utilidades o de excedentes de recursos afectados para su distribucin anual al personal, cualquiera sea la naturaleza de la norma que los hubiere autorizado... (art.4). La misma norma agregaba que El monto devengado en el mes de octubre de 1986 en concepto de las normas derogadas y que perciban los agentes involucrados en lo dispuesto en el presente artculo, conformar un nuevo adicional denominado art.4 decreto 2192/86 . A partir del 1 de diciembre de 1986, la liquidacin de este adicional ser el equivalente al importe mximo que durante el mes de octubre de 1986 le haya correspondido a cada categora... . En la exposicin de motivos del decreto 2192/86, despus de mencionarse la situacin de emergencia que haca necesario el dictado de aqul, se sostuvo que el ejercicio de funciones legislativas por el Poder Ejecutivo Nacional, cuando la necesidad se hace presente y la urgencia lo justifica, cuenta con el respaldo de la mejor doctrina constitucional... . Tambin se sealaba que corresponda ... poner el presente decreto en conocimiento del Honorable Congreso de la Nacin, a fin de que resuelva lo que estime pertinente . De acuerdo a lo informado por la Superintendencia de Seguros con fecha 29 de octubre de 1991, El fondo de estmulo, art.81, inc.b) de la ley 20.091 se dej de abonar a partir del mes de diciembre de 1986... .
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4) Que a fs.56/63 varios agentes de la Superintendencia de Seguros de la Nacin iniciaron demanda ordinaria contra el Estado Nacional (Ministerio de Economa) a fin de solicitar la declaracin de inconstitucionalidad por ser violatorio del art.31 de la Ley Fundamental del decreto 2192/86 y que se les abonara el fondo de estmulo que haban dejado de percibir a raz de ese decreto. Por otra parte, los actores tambin consideraron que dicha disposicin no se refera al fondo de estmulo pues ste constitua un recurso propio , que integraba el patrimonio del organismo, el que atento a su carcter de entidad autrquica con autonoma funcional financiera, es absolutamente independiente del Tesoro Nacional... . 5) Que el juez de 1 instancia a cargo del Juzgado Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal N6 declar la inconstitucionalidad del decreto 2192/86 e hizo lugar a la demanda. El magistrado consider que la norma en cuestin alteraba la especfica situacin consagrada por una norma de jerarqua superior, esto es, el art.81 de la ley 20.091, en detrimento de lo preceptuado por el art.31 de la Ley Fundamental... . Sostuvo, adems, que los recursos del fondo de estmulo no constituan fondos pblicos en el sentido del decreto mencionado. 6) Que, apelado este pronunciamiento por los representantes de los Ministerios de Justicia y Economa, la Cmara lo revoc y rechaz la demanda. Para llegar a esa conclusin, el a quo resolvi, contrariamente a lo decidido en 1 instancia, que el fondo de estmulo establecido en la ley 20.091 deba ser considerado como un fondo pblico en el sentido del decreto 2192/86 y que, en consecuencia, se encontraba alcanzado por la supresin all dispuesta. Respecto de la inconstitucionalidad alegada, la Cmara sostuvo que el decreto impugnado tiene el alcance de reglamento de necesidad y urgencia con rango equivalente, por lo tanto, al de la ley formal... . Agreg que era irrelevante, a los fines de negar validez al decreto, la circunstancia de que este ltimo no hubiese sido ratificado por el Congreso pues, conforme a lo resuelto por la Corte en el caso Peralta (Fallos:313:1513), deba entenderse que, frente al silencio legislativo, el reglamento de necesidad y urgencia segua produciendo efectos. 7) Que en el recurso extraordinario el representante de los actores reiter, en primer lugar, su argumento en el sentido de que los recursos del fondo de estmulo creados por la ley 20.091 no eran pblicos y, por tal razn, no se encontraban alcanzados por las disposiciones del decreto 2192/86. Adems, seal que el decreto 2192/86 haba perdido validez por aplicacin del art.1 de la ley 23.821 que dispone que se tendr por caducado todo proyecto de ley que no obtenga sancin de una de sus Cmaras durante el ao parlamentario en que tuvo entrada en el cuerpo o en el siguiente. Segn el apelante, esta norma era aplicable al decreto en cuestin pues ste no haba sido tratado por el Congreso. Por ltimo, sostuvo que la doctrina del citado caso Peralta no era aplicable al caso. En tal sentido, consider que la mencionada doctrina exiga como requisito esencial de validez de los decretos de necesidad y urgencia que la duracin de la emergencia que les sirve de fundamento sea temporal y limitada al plazo indispensable para que desaparezcan las causas que hicieron necesario su dictado . Y en el caso de autos, agreg el recurrente, el Estado Nacional en ningn momento seal que esa situacin excepcional an continuara, lo que hace suponer habiendo transcurrido 7 aos (actualmente, 10) desde el dictado de la norma en cuestin que la emergencia invocada ha cesado (loc. cit.). 8) Que, a fs.428, la Superintendencia de Seguros de la Nacin inform en contestacin a una medida para mejor proveer ordenada por el tribunal que los aportes al tesoro efectua-
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dos por dicho organismo durante el perodo 1986/1994 haban sido realizados con los recursos propios del organismo, no incidiendo los mismos para el Fondo de Estmulo, que qued congelado por el decreto 2192 a partir del mes de noviembre de 1986 . 9) Que los agravios reseados en el considerando 7 son idneos para habilitar la instancia extraordinaria pues remiten a la inteligencia de disposiciones constitucionales y otras normas federales y la decisin de Cmara ha sido contraria al derecho fundado en ellas (art.14, inc.3, ley 48). 10) Que, en primer lugar, corresponde rechazar los dos primeros planteos del apelante en el sentido del carcter no pblico del fondo de estmulo y de la supuesta caducidad del decreto 2192/86 con remisin a los argumentos expuestos sobre el punto en el dictamen del Procurador General de fs.399/416. Por tal razn, resulta necesario examinar a continuacin los agravios de los actores respecto de la constitucionalidad del decreto 2196/86, no encontrndose el Tribunal limitado al resolver dicha cuestin por los argumentos de las partes o del a quo (caso Municipalidad de Laprida , Fallos:308:647, considerando 5 y su cita; entre otros). 11) Que en el mencionado caso Peralta , cuya doctrina no comparto, la mayora del Tribunal resolvi que era constitucionalmente vlido el dictado, por parte del Poder Ejecutivo Nacional, de un llamado decreto de necesidad y urgencia por el que se limit la devolucin de los depsitos bancarios por encima de una suma determinada, abonndose el excedente en Bonos Externos. La validez de la norma citada se fund en la existencia de una situacin de grave riesgo social, frente a lo cual existi la necesidad de medidas sbitas del tipo de las instrumentadas en aquel decreto, cuya eficacia no parece concebible por medios distintos a los arbitrados (considerando 24). 12) Que, sin embargo, en dicha oportunidad la Corte Suprema tambin dej entender que el ejercicio de tales facultades en determinados mbitos reservados al legislador era constitucionalmente inaceptable: ... En materia econmica, las inquietudes de los constituyentes se asentaron en temas como la obligada participacin del Poder Legislativo en la imposicin de contribuciones (art.67, inc.2), consustanciada con la forma republicana de gobierno .... (considerando 22). 13) Que esta limitacin a las facultades presidenciales legislativas de emergencia fue afirmada expresamente al resolverse que la Constitucin de 1853 haba atribuido al Congreso una exclusiva y excluyente competencia para establecer impuestos, contribuciones y tasas y, en consecuencia, declar la inconstitucionalidad de dos decretos de necesidad y urgencia que haban creado un impuesto (confr. los distintos votos en la causa V. 103 XXV Video Club Dreams c/ Instituto Nacional de Cinematografa s/ amparo , sentencia del 6 de junio de 1995). Cabe agregar que este principio fue recibido en el nuevo art.99 inc.3 de la Ley Fundamental, que fue introducido por la reciente reforma constitucional, conforme al cual se otorgan facultades legislativas al Poder Ejecutivo cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trmites ordinarios previstos por esta Constitucin para la sancin de las leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el rgimen de los partidos polticos... . 14) Que en este orden de ideas cabe recordar, en primer trmino, que en lo concerniente a las tasas como la creada en el caso por la ley 20.091 se ha establecido que es requisito
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constitucional de que al cobro de dicho tributo debe corresponder siempre la concreta, efectiva e individualizada prestacin de un servicio relativo a algo no menos individualizado (bien o acto) del contribuyente (caso Compaa Qumica S.A. c/ Municipalidad de Tucumn , Fallos:312:1575, considerando 7 y su cita). Ello significa que, por tratarse de uno de los denominados tributos vinculados , la causa de su prestacin debe encontrarse en un vnculo indisoluble con la concreta aplicacin que del tributo se efecte conforme a lo previsto en la ley de su creacin, lo que impide alterar o suprimir el objeto para el cual fue instituido y, al mismo tiempo, mantener en forma inalterada la percepcin de su importe. En el caso de autos, la ley 20.091 haba dispuesto, conforme a los principios reseados, que una parte del producido por la tasa en cuestin iba a ser destinada a la creacin del citado fondo de estmulo . Resulta evidente, entonces, que el Poder Ejecutivo ha modificado el carcter de tasa del tributo all previsto, al disponer que lo producido por aqulla no se destinara a la creacin del citado fondo de estmulo , contrariando en forma manifiesta la mencionada decisin legislativa, expresada mediante la sancin de la ley 20.091. En consecuencia, tal actitud constituy el ejercicio por parte del Poder Ejecutivo de facultades tributarias pues, de la misma forma que ste no puede crear tributos, tampoco puede modificarlos como lo ha hecho en el caso. Por lo expuesto, cabe concluir que la derogacin mediante el decreto 2192/86 del beneficio concedido a los actores por la ley 20.091 resulta inconstitucional, lo que as se declara. 15) Que no impone una solucin contraria la argumentacin del Procurador General, quien sostuvo en su dictamen que era innecesario examinar la cuestin de la constitucionalidad del decreto 2192/86. El citado funcionario expres que, del examen de las leyes presupuestarias correspondientes a los ejercicios financieros que abarcaba el reclamo de los actores, surga que el fondo de estmulo haba quedado derogado por aplicacin de las reglas que informan el derecho presupuestario o, mejor, el derecho del gasto pblico en la Argentina . En su opinin, la erogacin correspondiente al fondo de estmulo no figuraba incorporada con denominacin propia crdito especfico en dichas leyes. El procurador consider as, con base en las reglas bsicas de contabilidad del Estado (arts.86, inc.13, Constitucin Nacional y 1 decreto-ley 23.354/56) , que ... el fondo de estmulo qued derogado por imperio de la ley al no otorgarle crdito presupuestario especfico para atender su gasto... . De esta forma, el funcionario concluy ... que si bien los recursos pblicos que enumera el art.81 de la llamada ley 20.091 puede considerarse continan afectados especficamente a sufragar el gasto que demanda el funcionamiento de la Superintendencia, ello es as slo y tan slo en la medida del crdito o autorizacin para gastar que establecen las leyes presupuestarias... No puede sostenerse que el fondo de estmulo constituya un gasto extra-presupuestario, o que no figure en el presupuesto, sin violentar principios fundamentales del derecho del gasto pblico argentino . 16) Que es cierto, como lo seala el procurador, que entre los principios bsicos del derecho presupuestario figura el que slo sean contrados, girados y realizados gastos en el caso y hasta el importe que los recursos hayan previsto para ellos en el presupuesto. Por tal razn, se considera que son inadmisibles tanto gastos que excedan los presupuestados, como gastos extrapresupuestarios (confr. Tratado de Finanzas , t. I, p. 314, obra publicada bajo la direccin de Wilhem Gerloff y Fritz Neumark, Buenos Aires, 1961). Tal principio encuentra, por lo dems, expresa recepcin en varias disposiciones de la Ley de Contabilidad Pblica (decreto-
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ley 23.354/56) y de la ley de administracin financiera y de los sistemas de control del sector pblico nacional, 24.156, que en su art.137, inc.a), derog a la anterior. 17) Que, empero, la necesidad de respetar dichos principios no puede llevar a inferir que una mera omisin del rgano legislativo sea equiparable a la necesaria derogacin expresa de un beneficio creado por ley que qued incorporado al patrimonio de los individuos (art.17, Constitucin Nacional). Precisamente, el fondo de estmulo , creado por el art.81 de la ley 20.091 en beneficio de los agentes de la Superintendencia de Seguros, constituye un derecho de propiedad en beneficio de aqullos (confr. caso Firpo , Fallos:312:1484, considerando 14 y sus citas, entre otros) del que slo podrn ser privados por una norma de igual jerarqua que as lo disponga, la cual debe ser por las razones expuestas supra una ley en sentido formal. Y en autos la demandada no ha invocado siquiera el dictado de ley alguna que expresamente haya involucrado al tributo del que deriva el beneficio. En consecuencia, la mera omisin en que habra incurrido el legislador de incluir en un crdito especfico el gasto que demanda el fondo de estmulo , no puede entenderse como una decisin expresa del Congreso destinada a suprimir el derecho a percibir el fondo de estmulo. Por ello, habiendo dictaminado el seor Procurador General, se revoca la sentencia apelada y se hace lugar a la demanda de fs.56/63 (art.16, parte 2, ley 48). Con costas. ENRIQUE Santiago PETRACCHI. Disidencia del seor ministro doctor don ANTONIO BOGGIANO Considerando: Que el suscripto coincide con los considerandos 1 a 10 del voto en disidencia del juez Petracchi. 11) Que esta Corte ha declarado recientemente la inconstitucionalidad de normas de necesidad y urgencia que regulaban cuestiones de ndole tributaria por entender que la Constitucin Nacional haba atribuido al Congreso una exclusiva y excluyente competencia para establecer impuestos, contribuciones y tasas (confr. distintos votos en la causa V.103.XXV Video Club Dreams c/ Instituto Nacional de Cinematografa s/ amparo , sentencia del 6 de junio de 1995), limitacin tambin impuesta por la mayora del Tribunal respecto de los citados reglamentos en el caso Peralta , invocado por los apelantes (considerando 22). Cabe agregar que este principio fue recibido en el nuevo art.99 inc.3 de la Ley Fundamental, que fue introducido por la reciente reforma constitucional, conforme al cual se otorgan facultades legislativas al Poder Ejecutivo cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trmites ordinarios previstos por esta Constitucin para la sancin de las leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el rgimen de los partidos polticos... . 12) Que en este orden de ideas cabe recordar, en primer trmino, que en lo concerniente a las tasas como la creada en el caso por la ley 20.091 se ha establecido que es requisito constitucional de que al cobro de dicho tributo debe corresponder siempre la concreta, efectiva e individualizada prestacin de un servicio relativo a algo no menos individualizado (bien
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o acto) del contribuyente (caso Compaa Qumica S.A. c/ Municipalidad de Tucumn , Fallos:312:1575, considerando 7 y su cita). Ello significa que, por tratarse de uno de los denominados tributos vinculados , la causa de su prestacin debe encontrarse en un vnculo indisoluble con la concreta aplicacin que del tributo se efecte conforme a lo previsto en la ley de su creacin, lo que impide alterar o suprimir el objeto para el cual fue instituido y, al mismo tiempo, mantener en forma inalterada la percepcin de su importe. En el caso de autos, la ley 20.091 haba dispuesto, conforme a los principios reseados, que una parte del producido por la tasa en cuestin iba a ser destinada a la creacin del citado fondo de estmulo . Resulta evidente, entonces, que el Poder Ejecutivo ha modificado el carcter de tasa del tributo all previsto, al disponer que lo producido por aqulla no se destinara a la creacin del citado fondo de estmulo , contrariando en forma manifiesta la mencionada decisin legislativa, expresada mediante la sancin de la ley 20.091. En consecuencia, tal actitud constituy el ejercicio por parte del Poder Ejecutivo de facultades tributarias pues, de la misma forma que ste no puede crear tributos, tampoco puede modificarlos como lo ha hecho en el caso. Por lo expuesto, cabe concluir que la derogacin mediante el decreto 2192/86 del beneficio concedido a los actores por la ley 20.091 resulta inconstitucional, lo que as se declara. 13) Que no impone una solucin contraria la argumentacin del Procurador General, quien sostuvo en su dictamen que era innecesario examinar la cuestin de la constitucionalidad del decreto 2192/86. El citado funcionario expres que, del examen de las leyes presupuestarias correspondientes a los ejercicios financieros que abarcaba el reclamo de los actores, surga que el fondo de estmulo haba quedado derogado por aplicacin de las reglas que informan el derecho presupuestario o, mejor, el derecho del gasto pblico en la Argentina . En su opinin, la erogacin correspondiente al fondo de estmulo no figuraba incorporada con denominacin propia crdito especfico en dichas leyes. El procurador consider as, con base en las reglas bsicas de contabilidad del Estado (arts.86, inc.13, Constitucin Nacional y 1 decreto.-ley 23.354/56) , que ... el fondo de estmulo qued derogado por imperio de la ley al no otorgarle crdito presupuestario especfico para atender su gasto... . De esta forma, el funcionario concluy .... que si bien los recursos pblicos que enumera el art.81 de la llamada ley 20.091 puede considerarse continan afectados especficamente a sufragar el gasto que demanda el funcionamiento de la Superintendencia, ello es as slo y tan slo en la medida del crdito o autorizacin para gastar que establecen las leyes presupuestarias... No puede sostenerse que el fondo de estmulo constituya un gasto extra-presupuestario, o que no figure en el presupuesto, sin violentar principios fundamentales del derecho del gasto pblico argentino . 14) Que es cierto, como lo seala el procurador, que entre los principios bsicos del derecho presupuestario figura el que slo sean contrados, girados y realizados gastos en el caso y hasta el importe que los recursos hayan previsto para ellos en el presupuesto. Por tal razn, se considera que son inadmisibles tanto gastos que excedan los presupuestados, como gastos extrapresupuestarios (confr. Tratado de Finanzas , t. I, p. 314, obra publicada bajo la direccin de Wilhem Gerloff y Fritz Neumark, Buenos Aires, 1961). Tal principio encuentra, por lo dems, expresa recepcin en varias disposiciones de la ley de contabilidad pblica (decretoley 23.354/56) y de la ley de administracin financiera y de los sistemas de control del sector pblico nacional, 24.156, que en su art.137, inc.a), derog a la anterior.
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15) Que, empero, la necesidad de respetar dichos principios no puede llevar a inferir que una mera omisin del rgano legislativo sea equiparable a la necesaria derogacin expresa de un beneficio creado por ley que qued incorporado al patrimonio de los individuos (art.17, Constitucin Nacional). Precisamente, el fondo de estmulo , creado por el art.81 de la ley 20.091 en beneficio de los agentes de la Superintendencia de Seguros, constituye un derecho de propiedad en beneficio de aqullos (confr. caso Firpo , Fallos:312:1484, considerando 14 y sus citas, entre otros) del que slo podrn ser privados por una norma de igual jerarqua que as lo disponga, la cual debe ser por las razones expuestas supra una ley en sentido formal. Y en autos la demandada no ha invocado siquiera el dictado de ley alguna que expresamente haya involucrado al tributo del que deriva el beneficio. En consecuencia, la mera omisin en que habra incurrido el legislador de incluir en un crdito especfico el gasto que demanda el fondo de estmulo , no puede entenderse como una decisin expresa del Congreso destinada a suprimir el derecho a percibir el fondo de estmulo. Por ello, habiendo dictaminado el seor Procurador General, se revoca la sentencia apelada y se hace lugar a la demanda de fs.56/63 (art.16, parte 2, ley 48). Con costas. Notifquese y devulvase. ANTONIO BOGGIANO.
Privatizacin de aeropuertos - Medida cautelar - Control de constitucional - Per saltum
Rodrguez, Jorge en: Nieva, Alejandro y otros c/Poder Ejecutivo Nacional 17/12/1997 - Fallos:320:2851
0 Antecedentes:
Un grupo de legisladores plante un recurso de amparo contra los decretos 275/97 y 500/97, que establecan la concesin de los aeropuertos nacionales e internacionales. La accin tuvo favorable acogida en ambas instancias. Quedando pendiente de resolucin el recurso extraordinario interpuesto por el Poder Ejecutivo, ste resolvi ratificar los decretos en discusin mediante el decreto de necesidad y urgencia 827/97 y lo envi al Congreso Nacional para que sea tratado. Los legisladores atacaron el decreto. El juez de primera instancia hizo lugar a la medida peticionada y orden al Poder Ejecutivo la suspensin cautelar de los efectos del decreto de necesidad y urgencia. Disconforme con la medida dictada, el Estado Nacional dedujo recurso de apelacin. En la misma causa se present el Jefe de Gabinete de Ministros directamente ante la Corte Suprema solicitando se declare la incompetencia y carencia de jurisdiccin de la magistrada que suspendi cautelarmente los efectos del decreto 827/97. La Corte, por mayora, resolvi dejar sin efecto la medida cautelar dictada.
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Los jueces Belluscio y Bossert en su disidencia juzgaron que no se encontraba avalada la intervencin de la Corte para negar jurisdiccin a un tribunal federal. Asimismo consideraron que careca de sustento afirmar que los decretos de necesidad y urgencia slo estn sujetos al control parlamentario establecido en la Constitucin, pues se estara consagrando una categora de actos excluidos del examen constitucional que corresponde al Poder Judicial. El juez Fayt en su voto disidente, valor que en el caso no se encontraba configurado un conflicto en el que requiera la intervencin de la Corte per saltum; adems juzg que el decreto 827/97 no fue validamente emitido y careca de fuerza normativa por no haber sancionado el Poder Legislativo la ley especial que determina la Constitucin Nacional ni se encontraba configurada una circunstancia excepcional que hicieran imposible que el Congreso legisle sobre el destino de los aeropuertos. El juez Petracchi en su disidencia tambin consider que no se estaba frente a un supuesto que habilitara la intervencin de la Corte por ninguna de las vas posibles y consider que interferir en el ejercicio regular de la jurisdiccin de los tribunales nacionales equivala destruir el control difuso de constitucionalidad.

a) Facultades privativas. Funcin Jurisdiccional. Alcance (Considerando 10 del voto
de la mayora).
b) Decretos de necesidad y urgencia. Congreso Nacional. Atribucin excluyente de contralor. Facultad legislativa del Presidente. Ausencia de ley reglamentaria. (Considerando 13, 15 y 17 del voto de la mayora; Considerando 8 de la disidencia de
los jueces Belluscio y Bossert; Considerandos 18 a 20 del juez Fayt).
c) Control de constitucionalidad. Validez formal del decreto 842/97. Ausencia de jurisdiccin. (Considerandos 5, 14 a 16 y 23 del voto de la mayora; Considerandos 5 a
7 y 9 de la disidencia de los jueces Belluscio y Bossert; Considerandos 8 a 10, 18 y 20 del juez Fayt; Considerandos 8 y 12 del juez Petracchi).
d) Corte Suprema. Conflicto de poderes. Intervencin. (Considerandos 6, 18 y 21 del

voto de la mayora; Considerandos 7, 8, 12 y 15 del juez Fayt; Considerandos 7, 10 y 12 de la disidencia del juez Petracchi).
e) Ausencia de caso, gravamen y controversia. Convalidacin del decreto 842/97(Considerandos 23 y 24 del voto de la mayora).

- Cuando se impugnan actos cumplidos por otros poderes en el mbito de las facultades que les son privativas, la funcin jurisdiccional no alcanza al modo del ejercicio de tales atribuciones dado que esto importara la invasin del mbito de las facultades propias de las otras autoridades de la Nacin.
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- El art.99 inc.3 de la Constitucin Nacional prev un especfico mbito de contralor en sede parlamentaria para los decretos de necesidad y urgencia que no se encuentra subordinado en su operatividad a la sancin de la ley especial ni a la creacin de la Comisin Bicameral Permanente pues la mera omisin legislativa importara privar al presidente de una facultad que le fue conferida. - El decreto 842/97 cuyo contenido no incursiona en las materias taxativamente vedadas no presenta defectos formales y se encuentra regularmente inscripto dentro de las funciones propias del Poder Ejecutivo de modo que slo puede considerarse sometido al pertinente control del Poder Legislativo a quien corresponde pronunciarse acerca de la concurrencia de los extremos de valoracin poltica que habilitan el ejercicio de la facultad excepcional del Poder Ejecutivo de dictar decretos de necesidad y urgencia as como de la oportunidad, mrito y conveniencia. - Tanto se ejerce el control de constitucionalidad cuando se declara la invalidez de los actos emanados del Poder Legislativo o del Poder Ejecutivo de la Nacin, como cuando se decide que las cuestiones propuestas resultan ajenas a las atribuciones del Poder Judicial de la Nacin, ya que la facultad de revisin de este poder tiene un lmite, que se encuentra ubicado en el ejercicio regular de las funciones privativas de los poderes polticos del Estado. - No existe justificacin para la intervencin del Poder Judicial en una cuestin seguida por los poderes polticos y pendiente de tratamiento por parte de uno de ellos, el Congreso de la Nacin. De otro modo se desconoceran las potestades de este ltimo rgano a quien la Constitucin atribuye una excluyente intervencin en el contralor de los decretos de necesidad y urgencia, delicada funcin poltica propia del legislador que no puede ser interferida por el Poder Judicial sin grave afectacin del principio de divisin de poderes. - La intervencin de la Corte Suprema en una contienda suscitada entre el Poder Ejecutivo y algunos miembros de la Cmara de Diputados antes de que el procedimiento poltico normal tenga la oportunidad de resolver el conflicto resulta inadmisible pues el Poder Judicial no debe involucrarse en controversias de sta ndole, donde se lo pretende utilizar al margen de las limitaciones previstas en el art.116 CN como rbitro prematuro de una contienda que se desarrolla en el seno de otro poder. - Cabe dejar sin efecto la decisin judicial que orden suspender cautelarmente los efectos del decreto de necesidad y urgencia 827/97 de privatizacin de aeropuertos nacionales sin que esto implique el ejercicio de una suerte de jurisdiccin originaria por parte de la Corte en expresa contravencin del art.116 CN ni la admisin de un salto de instancia, sino que el tribunal cumple una actividad institucional en su carcter de guardin e intrprete de la Ley Fundamental en orden al adecuado respeto del principio de separacin de poderes del Estado consagrado en aquella en orden a asegurar su coordinado accionar.
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- Corresponde dejar sin efecto la decisin judicial que suspendi cautelarmente los efectos del decreto 827/97 dado que ha sido dictada con ausencia de jurisdiccin quedando afectada de invalidez conforme lo resuelto en casos anlogos, sin que ello importe convalidar el mencionado decreto, pues esa norma como integrante del ordenamiento jurdico, es susceptible de eventuales cuestionamientos constitucionales antes durante o despus de su tratamiento legislativo y cualquiera fuese la suerte que corriese ese trmite siempre que ante un caso concreto se considere en pugna con los derechos y garantas consagrados en la Ley Fundamental. - En el supuesto de la tacha de inconstitucionalidad de decretos de necesidad y urgencia sea introducida por parte de quien demuestre la presencia de un perjuicio directo, real y concreto actual o encierres la cuestin ser indudablemente justiciable y este poder ser por mandato constitucional competente para resolver el caso planteado en los trminos de la ley 27.
Texto del Fallo:

Dictamen del Procurador General de la Nacin Suprema Corte: I Surge de los antecedentes de autos, que un grupo de legisladores, a los que se adhiri el Defensor del Pueblo, plantearon una accin de amparo contra los decretos 375, del 24 de abril de 1997, y 500, del 2 de junio, mediante los cuales fue decidida la concesin de los aeropuertos nacionales e internacionales, ante el Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo Federal N10. Toda vez que dicha accin fue acogida en ambas instancias ordinarias judiciales, el Poder Ejecutivo Nacional plante el respectivo recurso extraordinario, el que se encuentra sustancindose en la actualidad. Empero, dada la necesidad y urgencia que existe en la concrecin del proceso de concesin inadmisiblemente demorado , resolvi ratificar esos decretos, mediante el decreto de necesidad y urgencia 842/97 dictado con fundamento en el art.99, inc.3 de la Constitucin Nacional y enviado a la consideracin del Congreso de la Nacin, tal como lo exige dicha norma, donde se encuentra en proceso de tratamiento legislativo. II En ese estado de cosas, el mismo grupo de legisladores nacionales, promovi nueva instancia judicial contra el dec. 842/97, lo que dio lugar a la formacin del expediente agregado Nieva, Alejandro y otros c/ Poder Ejecutivo Nacional Dec. 842/97 s/ medida cautelar (autnoma) , donde, citado el Defensor del Pueblo por la jueza a cargo del Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo Federal N5, compareci a fs.40/47 en los trminos del art.90, inc.2 del Cd. Procesal, adhiri a la pretensin de los actores y fue tenido por parte en esos trminos.
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A fs.57/58, la magistrada hizo lugar a la medida peticionada y orden, al Poder Ejecutivo Nacional, la suspensin de los efectos del decreto de necesidad y urgencia 842/97, dictado sobe el marco regulatorio del servicio aeroportuario, como as tambin de cualquier otra reglamentacin concordante. Para as decidir, expres, entre otros conceptos, que: a) el art. 42 de la Constitucin Nacional establece que deben ser fijados por ley los marcos regulatorios de los servicios pblicos de competencia nacional; b) existe un proyecto de ley referente al establecimiento del marco regulatorio para la explotacin, administracin y funcionamiento de los aeropuertos integrantes del Sistema Nacional de Aeropuertos, el que ha sido aprobado por el Senado de la Nacin y se encuentra en trmite ante la Cmara de Diputados; c) a tenor de los arts.8 y 9 de la ley 23.696, de Reforma del Estado, la declaracin por el Poder Ejecutivo de la necesidad de la privatizacin debe ser aprobada por el Congreso; d) en esas condiciones, con el dictado del dec. 842/97, el derecho de los actores a ejercer su funcin de legisladores se encontrara, de modo inminente, amenazado, restringido, limitado o privado, toda vez que el Poder Ejecutivo Nacional ha decidido acerca de una materia comprendida en el proyecto legislativo en trmite; e) el dictado de decretos de necesidad y urgencia, luego de la Reforma Constitucional de 1994, requiere el contralor por parte de la Comisin Bicameral creada por la Constitucin Nacional; f ) el mecanismo previsto en el art.99, inc.3 no podra funcionar, en la medida en que la normativa que all se manda sancionar no fue dictada; g) en esas condiciones, el dictado del dec. 842/97 en Acuerdo General de Ministros se apartara de lo dispuesto en dicho precepto y h) teniendo en cuenta la importancia del servicio pblico de aeropuertos y la cantidad de establecimientos implicados en la concesin, la Decisin Administrativa 478/97 del Jefe de Gabinete de Ministros, que determin un nuevo cronograma para la licitacin en anlisis, en el marco regulatorio fijado por los decs. 375, 500 y 842/97 podra llevar a un punto de no retorno en el compromiso asumido por la Nacin, que podra transformar en tardo e ineficaz el reconocimiento del derecho de los legisladores y del Defensor del Pueblo de la Nacin . Cabe advertir que, en cumplimiento de lo prescripto en el art.207 del Cd. Procesal, los mismos legisladores que promovieron la medida cautelar autnoma reseada precedentemente, interpusieron demanda ordinaria de nulidad del citado decreto 842/97, lo que dio origen a la formacin del expediente tambin agregado Nieva, Alejandro y otros c/ Poder Ejecutivo Nacional (dec. 842/97) s/ proceso de conocimiento . III Disconforme con la medida cautelar dictada, el Estado Nacional dedujo recurso de apelacin y present el respectivo memorial de agravios a fs.100/124 de las actuaciones primeramente citadas en el Captulo II, recurso que an no fue elevado a la Excma. Cmara del fuero. IV Sin perjuicio de ello, se present directamente en autos, ante V.E., el ingeniero Jorge Rodrguez, como Jefe de Gabinete de Ministros de la Nacin y en la oportunidad indicada por el art.257 del Cd. Procesal, con el objeto de plantear: 1. En los trminos del inc.7 del art.24 del dec.ley 1285/58, la incompetencia y carencia de jurisdiccin de la magistrada interviniente, como as tambin de la Excma. Cmara del Fuero, para entender en esta causa.
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2. Subsidiariamente, recurso extraordinario directo ante la Corte Suprema contra la medida cautelar dispuesta en los autos agregados y que se researon supra. V Con referencia al primero de dichos planteos, sostuvo que, por un lado, un grupo de legisladores rehye sus obligaciones constitucionales ya que, encontrndose el asunto bajo anlisis del Congreso donde no slo podran ejercer sus funciones como tales sino que deberan hacerlo solicita la intervencin de un juez de la Nacin en manifiesta ausencia de caso judicial, con el propsito de interferir en el trmite de la instancia parlamentaria abierta y el funcionamiento natural e institucional del debate y votacin respectivos. No puede ocultarse entonces, a su juicio, la presencia de un grave conflicto de poderes, suscitado por el accionar desmedido de los actores en esta causa y de la magistrada que ha hecho lugar a la medida cautelar solicitada, ya que, si cada vez que se debate una cuestin en el Congreso, uno o varios legisladores deciden actuar fuera del recinto y obtener en el Poder Judicial, como litigantes, lo que no pueden como diputados o senadores, segn el procedimiento establecido en los arts.77 a 84 de la Constitucin, el principio de separacin y equilibrio de los poderes est quebrado. De ello se desprende que el magistrado que intervino es incompetente, ya que el Congreso de la Nacin es quien debe resolver acerca de la procedencia y validez del dec. 842/97, en ejercicio de la competencia que le atribuye el art.99, inc.3 de la Constitucin Nacional. En otros trminos, desde la Reforma Constitucional de 1994, la funcin de control sobre los decretos de necesidad y urgencia est sometida a un procedimiento especial estatuido por la Constitucin y el rgano competente para ello es el Congreso, de tal forma que, toda actuacin previa del Poder Judicial, es una intromisin ilegtima y suscita un conflicto de poderes. En segundo lugar, afirm que media gravedad institucional, pues se afecta el normal desenvolvimiento de los poderes del Estado, uno de los cuales est interfiriendo la normal labor del otro. Dijo que compete a V.E. la solucin de este problema, toda vez que el art.24, inc.7 del dec.-ley 1285/58 le atribuye la resolucin de conflictos de competencia entre diferentes magistrados del pas que no tengan un superior comn y dicha funcin la obliga a decidir, no slo en sentido positivo, es decir, atribuyendo competencia a quien la tiene, sino tambin en sentido negativo, o sea, negndola si no existe. Y ello se extiende naturalmente a determinar cundo un tribunal es competente y cundo no lo es, aun cuando el conflicto se haya trabado con un rgano no judicial. De ello depende afirm la independencia del Poder Judicial, pues tan amenazado est cuando otro poder avanza sobre aqul, como cuando un rgano judicial ingresa en una zona que le es ajena. Por otra parte, record que la Corte ejerce la jefatura de la Justicia Federal y que, en tal carcter, ha dicho que no incumbe aisladamente a cada uno de los tribunales la representacin pblica, expresa o tcita del Poder Judicial para la defensa de su independencia frente a las intromisiones de otro poder. La unidad y el orden indispensables del Poder Judicial, as como la significacin jerrquica de la Corte, excluyen dicha representacin particular cuando se invocan intromisiones que afectan a la Constitucin del Poder Judicial e importan un atentado a su independencia (cf. Fallos:241:23). As, V.E. admiti que le asisten facultades implcitas y la condicin de rgano supremo y cabeza del Poder Judicial, para preservar la autonoma e integridad de los tribunales de la
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Nacin, frente a posibles avances de otros poderes (cf. Fallos:259:11; 263:15; 300:1282, entre otros). Agreg que la Corte tiene la misin de preservar los lmites de la competencia que la Constitucin distribuye, tanto de un modo horizontal (divisin de poderes), como de un modo vertical (sistema federal). Ello se explica a travs de su condicin de Poder del Estado, la que le confiere las atribuciones implcitas que posee y ha ejercido en reiteradas ocasiones. Con remisin a la opinin de autorizada doctrina nacional y extranjera, sostuvo que, a travs de sus fallos, V.E. no slo decide en el sentido judicial del trmino, sino que adems gobierna, entendindose por ello la fijacin de polticas que emanan de la interpretacin, aplicacin e invalidacin de los mltiples actos de gobierno (leyes, reglamentos, etc.) que le son sometidos a su control constitucional. De dicha condicin de Poder del Estado agreg surgen sus poderes implcitos, por cuanto, en virtud de la llamada regla de permisin amplia en materia de competencia (cf. Linares, Juan Francisco, La competencia y los postulados de la permisin , en R.A.D.A. N2, Buenos Aires, 1971, p. 14 y sigtes.), es forzoso admitir que los rganos de gobierno no slo pueden ejercer aquellos actos para los que estn habilitados expresamente por la Constitucin, la ley o el reglamento, sino para todos los que implcitamente surgen de aquellas disposiciones expresas, tal como lo seal claramente John Marshall, como Chief Justice de la Suprema Corte de los Estados Unidos, cuando le toc resolver in re Mc Culloch vs. Maryland (4, Wheaton, 316-1819). Agreg que en materia judicial, los poderes implcitos se presentan, en primer trmino, con el ejercicio del control de constitucionalidad, que no est explcitamente asignado ni por la Constitucin ni por ley alguna. Ni an en los arts.116 y 117, base primera de las competencias judiciales, la Constitucin asigna al Poder Judicial la potestad de controlar la validez constitucional de las leyes; potestad que nace de sus poderes implcitos. Adems de los fundamentos anteriores, asegur que la peticin esgrimida est fundada en los poderes de Superintendencia del Tribunal, que ste ejerci en la sentencia del 3 de abril de 1996, in re Unin Obrera Metalrgica c/Estado Nacional . Calific de ilegtima la actuacin del juez de grado, quien yerra al expresar que se vera amenazado, restringido o limitado el derecho de los actores en funcin del dec. 842/97 del art.99 de la Constitucin Nacional prev como efecto del dictado de un decreto de necesidad y urgencia, la habilitacin inmediata y obligatoria de la competencia revisora del Congreso, el cual, por lo dems, se encuentra efectivamente intervenido en el caso, como lo prueba la cantidad de proyectos que se enuncian en la motivacin del Dictamen de la Comisin de Asuntos Constitucionales del Senado, que aconseja la ratificacin del dec. 842. En estas condiciones, no existen agravios o bien, en el mejor de los casos, se trata de un agravio no actual o prematuro, que slo podra plantearse frente a una ilegtima violacin de la actividad de cualquier legislador en orden a presentar proyectos, debatir el tema y votar, segn el procedimiento establecido en las respectivas reglamentaciones de las Cmaras. Adujo que, adems, nos encontramos ante una cuestin poltica no justiciable, por cuanto, luego de la Reforma Constitucional de 1994, la emisin de un decreto de necesidad y urgencia dej de ser un acto unilateral del Poder Ejecutivo, pues se transform en un acto institucional complejo en el cual tambin interviene el Legislativo y, mientras este proceso no est termi-
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nado, ningn juez es competente para entender sobre el asunto. Al respecto, la Corte Suprema ha sostenido desde siempre que carece de competencia para revisar el proceso interno de formacin y sancin de las leyes (cf. Fallos:141:171; 142:131; 210, entre muchos otros). VI Respecto a la fundamentacin del recurso extraordinario interpuesto subsidiariamente en forma directa ante V.E. , sostuvo, en cuanto importa a los efectos del presente dictamen, que la medida cautelar dictada en autos se extralimit de su mbito normal y resolvi el fondo del problema planteado, sin audiencia de una de las partes, ya que, por un lado, se dice que la materia del decreto est vedada por una norma constitucional y, por otro, que no pueden dictarse decretos de necesidad y urgencia al no haberse sancionado la ley reglamentaria del inc.3 del art.99 de la Constitucin. En esas condiciones, la sentencia en crisis constituye una decisin definitiva en los trminos del art.14 de la ley 48. Tambin existe, a su entender, gravedad institucional como mecanismo de sustitucin de la exigencia de sentencia definitiva ya que la decisin interrumpe el proceso de concesin de ciertos aeropuertos que se ha considerado, por el Poder Ejecutivo Nacional y por el Congreso (Dictamen de la Comisin Bicameral de Privatizaciones, o el mismo tratamiento legislativo demorado relativo al marco regulatorio del futuro funcionamiento del servicio) como el medio apropiado y posible para corregir los graves defectos que afectan a nuestro sistema aeroportuario y llevarlo a las condiciones de funcionamiento adecuadas a las necesidades de seguridad y eficiencia que exigen el actual y creciente trfico areo. Se trata, entonces, de la ejecucin de una clara poltica legislativa, iniciada con la sancin de la ley 23.696, de exclusiva incumbencia de los poderes polticos constitucionales. Con esta interrupcin se demoran, a la vez, la ejecucin de las obras que, ante los acontecimientos de dominio pblico vinculados con la seguridad y eficiencia antes sealada, son ya impostergables. Por otro lado, la interpretacin consagrada en la decisin recurrida imposibilita al Poder Ejecutivo ejercer la facultad constitucional de dictar decretos de necesidad y urgencia al condicionarlos a la existencia de la Comisin Bicameral prevista en el art.99, inc.3 de la Constitucin Nacional con la cual deja en manos del Congreso que puede nunca sancionar la ley reglamentaria la posibilidad misma del ejercicio por el Ejecutivo de dicha competencia constitucional. A la vez, impide al Congreso si el Poder Ejecutivo Nacional igualmente dictara un decreto de naturaleza legislativa revisarlo, por la inexistencia de la mentada comisin bicameral. Tambin implica el fallo a su juicio que se sustituya el funcionamiento en pleno de cada una de las Cmaras del Congreso por la actuacin de la Comisin Bicameral, ya que coloca en sta la intervencin sustancial en el proceso, olvidando que el Poder Legislativo se expresa por el voto de la totalidad de los miembros de sus Cmaras, y que la Comisin Bicameral simplemente dictamina. Permite que un grupo de legisladores sustituya la voluntad de la mayora de los miembros del Congreso. Interfiere en la actividad legislativa y en la relacin Poder Ejecutivo-Poder Legislativo. Decide, sin causa judicial, en una cuestin de naturaleza institucional o poltica. Desconoce la jurisprudencia secular de V.E. al respecto. Por ello, concluy que si bien la decisin objeto del remedio federal es una medida cautelar, la misma es recurrible por va extraordinaria, en la medida que tiene efectos de pronunciamiento definitivo, pues ha resuelto dentro del estrecho mbito de una decisin de esa naturaleza cuestiones constitucionales que lo exceden.
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Al hacer la crtica de la sentencia recurrida (captulo VI) cuestion en particular la legitimacin de los diputados nacionales para actuar judicialmente invocando tal carcter en defensa del ordenamiento jurdico general y de la divisin de poderes. Reiter, mediante la cita de precedentes de la Corte, que el supuesto derecho invocado por los legisladores no es un derecho propio, sino del cuerpo que integran. Dijo que tampoco detallan cules son los derechos de incidencia colectiva a cuyo resguardo accionan, sealando que la legitimacin que reconoci el art.43 de la Constitucin Nacional no fue indiscriminada ni equivale a una suerte de accin popular en cabeza de cualquier ciudadano para invocar cualquier tipo de inters colectivo, o de intereses an ms vagos o difusos, como son el respeto de la divisin de poderes o del orden jurdico vigente. Ninguna de las condiciones que enuncia el citado art.43 se encuentra cumplida en el sub lite: ni se invoca alguno de los supuestos de agravio que la norma prev, ni los diputados acordes revisten el carcter subjetivo requerido (afectados), ni la va que escogieron ha sido la del amparo. Tampoco tendra legitimacin en autos el Defensor del Pueblo, ya que es un rgano en el mbito del Congreso de la Nacin, tal como establece el art.86 de la Constitucin Nacional, pero ello no le confiere atribuciones para defender los derechos de los legisladores, quienes cuentan con los propios resortes parlamentarios para su tutela. Afirm que la jueza incurri en prejuzgamiento, sin haber escuchado a la demandada, como se desprende especialmente del siguiente prrafo de su resolucin: En estas condiciones, con el dictado del dec. 842/97 el derecho de los actores a ejercer su funcin participando en la formacin de la voluntad del rgano Poder Legislativo se encontrara, de modo inminente, amenazado, restringido, limitado o privado por el Poder Ejecutivo Nacional (llamado a licitacin pblica nacional e internacional para otorgar la concesin de la administracin y funcionamiento del conjunto de aeropuertos que all se detallan) en virtud de decidir acerca de una materia comprendida en el proyecto legislativo en trmite . Ello, por cuanto la jueza no advirti dos cosas: una, que no estamos en el marco de un amparo, como s lo estuvieron sus colegas en la causa Nievas anterior, y otra, la ms importante, que an no ha llegado el momento de dictar sentencia de fondo sobre la legitimidad o no del dec. 842/97, sino que se encuentra el expediente en estado previo, y la decisin fue tomada sin audiencia de parte. VII. As planteada la cuestin, debe analizarse, en primer trmino, si se ha configurado en el sub lite un virtual conflicto fundado en el exceso de competencia de un magistrado del Poder Judicial de la Nacin, que haya alterado el equilibrio de las funciones inherentes a la forma republicana de gobierno, conforme lo declar V.E., en la sentencia del 3 de abril de 1996, en la causa U. 10, L.XXXII, Unin Obrera Metalrgica de la Repblica Argentina c/ Estado Nacional Ministerio de Trabajo y Seguridad Social s/ juicio sumarsimo . Es cierto que, en ese sentido, la jueza no examin la conveniencia, oportunidad, acierto o eficacia del criterio adoptado por el Poder Ejecutivo Nacional en punto a la privatizacin de aeropuertos, sino que se limit a suspender los efectos del dec. 842/97, al conceder una medida cautelar solicitada con carcter previo al inicio de una causa judicial donde habr de efectuarse el examen de la compatibilidad que el decreto impugnado observa con las disposiciones de la Constitucin Nacional (conf. argumento de Fallos: 312:122 y sus citas de Fallos:300:642, 700 y 307:326). Hasta all, entonces, su actuacin se habra desenvuelto en su mbito competencial pues, segn tiene declarado la Corte, cuando ante los estrados de la justicia se impugnan las dispo-
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siciones expedidas en el ejercicio de una atribucin propia de alguno de los otros poderes, con fundamento en que ellas se encuentran en pugna con la Constitucin,... se configura una causa judicial atinente al control de constitucionalidad de preceptos legales infraconstitucionales cuya decisin es propia del Poder Judicial . Empero, ello es as, siempre y cuando se produzca un perjuicio concreto al derecho que asiste a quien legtimamente lo invoca (conf., a contrario sensu, argumento de Fallos:311:1435, consid. 5 y su cita). Como record este Ministerio Pblico, en el precedente de Fallos:303:893; desde antiguo, V.E. ha declarado que no compete a los jueces hacer declaraciones generales o abstractas, porque es de la esencia del Poder Judicial decidir colisiones efectivas de derechos (Fallos:2:253; 24:248; 94:444; 95:51 y 290; 130:157; 243:177; 256: 103; 263:397 y muchos otros) . Destac, en dicha oportunidad; que, si para determinar la jurisdiccin de la Corte y de los dems tribunales de la Nacin no existiere limitacin derivada de la necesidad de un juicio, de una contienda entre partes, entendida sta como un pleito o demanda en derecho, instituida con arreglo a un curso regular de procedimiento , segn concepto de Marshall, la Suprema Corte dispondra de una autoridad sin contralor sobre el gobierno de la Repblica, y podra llegar el caso de que los dems poderes le quedaran supeditados con mengua de la letra y del espritu de la Carta Fundamental. Segn Vedia (Constitucin Argentina, prrafos 541 y 542), el Poder Judicial no se extiende a todas las violaciones posibles de la Constitucin, sino a las que le son sometidas en forma de caso por una de sus partes. Si as no sucede, no hay caso y no hay, por lo tanto, jurisdiccin acordada (Fallos:156:318) . Posteriormente, declar la Corte en Fallos:306:1125 La Ley, 1985-E, 322, que el Poder Judicial de la Nacin conferido a la Corte Suprema de Justicia y a los Tribunales nacionales por los arts.94, 100 y 101 de la Constitucin (antes de la Reforma de 1994) se define, de acuerdo con invariable interpretacin, receptada por el Congreso argentino y por la jurisprudencia del tribunal, de la doctrina constitucional de los Estados Unidos, como el que se ejercita en las causas de carcter contencioso a las que se refiere el art.2 de la ley 27 . Dichas causas son aqullas en las que se persigue en concreto la determinacin del derecho debatido entre partes adversas (doctrina de Fallos:156:318, consid. 5, p. 321). Y, por ello, no se da una causa o caso contencioso que permita el ejercicio del Poder Judicial conferido a los tribunales nacionales cuando se procura, como ocurre con la demanda de autos, la declaracin general y directa de inconstitucionalidad de las normas o actos de los otros poderes (Fallos:243:176 y 256:104, cons. 5, segundo prrafo) . Consign all la Corte que ella misma, desde sus inicios (Fallos:1:27 y 292) neg que estuviese en la rbita del Poder Judicial de la Nacin la facultad de expedirse en forma general sobre la constitucionalidad de las normas emitidas por los poderes Legislativo y Ejecutivo (Fallos:12:372; 95:51 y 115:163). Y remarc que ello es as porque, como tambin lo afirm en Fallos:242:353 (La Ley, 94165), consid. 3, El fin y las consecuencias del control encomendado a la justicia sobre las actividades ejecutiva y legislativa requieren que este requisito de la existencia de un caso o controversia judicial sea observado rigurosamente para la preservacin del principio de la divisin de los poderes, segn lo expone el juez Frankfurter, con fundamento en la jurisprudencia norteamericana (341 U.S., 149) . Conviene subrayar, agreg, que este principio fue sustentado como presupuesto bsico del control constitucional por el Congreso de la Confederacin cuando sancion la primera ley
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de organizacin judicial nacional (ley 182, Congreso de la Confederacin), cuyas disposiciones vinculadas a este punto fueron recogidas por la ley 27 y siguen vigentes (Congreso Nacional, Cmara de Senadores, Actas de las Sesiones del Paran correspondientes al ao 1857, Buenos Aires, Imprenta de la Nacin, ao 1884, p. 220 y sigtes., en especial 221 y 226) . Por tal motivo, concluy, se ha dicho en Fallos:256:104, consid. 2, que resulta condicin para el examen de la constitucionalidad de las leyes u otros actos de la autoridad que l ocurra como aspecto de un litigio comn y como medida tendiente a superar el obstculo que deriva de aqullos para el reconocimiento del derecho invocado por la parte que los impugna . VIII A mi modo de ver, en el sub examine no se configura un caso o causa en los trminos de la doctrina del tribunal recin reseada, por la falta de un perjuicio concreto de quienes han pretendido la intervencin judicial. V.E. ya tuvo oportunidad de resolver una cuestin sustancialmente anloga, en el precedente de Fallos:313:863, donde Moiss E. Fontela, por s y en el carcter de representante del pueblo , promovi un amparo a efectos de que se ordenara al Estado Nacional encuadrar, la forma societaria de la empresa Aerolneas Argentinas , como consecuencia del trmite de adjudicacin entonces en curso, dentro de los tipos vigentes tal cual reza el art.6 de la ley 23.696 . Se dijo all, con apoyo en doctrina que comenz a elaborarse desde los inicios mismos del funcionamiento del tribunal, que no confera legitimacin a Fontela, su invocada representacin del pueblo sobre la base de la calidad de diputado nacional que investa, pues el ejercicio de la mencionada representacin encuentra su quicio constitucional en el mbito del Poder Legislativo, para cuya integracin en una de sus cmaras fue electo, y en el terreno de las atribuciones dadas a ese Poder y a sus componentes por la Constitucin Nacional y los reglamentos del Congreso. Tampoco la mencionada calidad parlamentaria lo legtima, dijo la Corte, para actuar en resguardo de la divisin de poderes ante un eventual conflicto entre normas dictadas por el Poder Ejecutivo y leyes sancionadas por el Congreso toda vez que, con prescindencia de que este ltimo cuerpo posea o no aquel atributo procesal, es indudable que el demandante no lo representa en juicio . Tal es lo que acontece en el sub lite , donde un grupo de diputados nacionales, como qued expuesto, aducen que el dictado del dec. 842/97 por el Poder Ejecutivo Nacional lesiona sus derechos a ejercer sus funciones como tales. Desde mi punto de vista, dicha afirmacin se encuentra totalmente alejada de la realidad, puesto que, as como lo sostiene el presentante de autos, a los actores nunca les estuvo impedido ejercer su funcin como legisladores. Por el contrario, disponen de un doble curso de accin para llevarla a cabo: uno, consistente en agotar los trmites parlamentarios necesarios para convertir en ley el proyecto sobre privatizacin de aeropuertos aprobado por el Senado de la Nacin que actualmente se encuentra a consideracin de la Cmara de Diputados que, precisamente, integran los accionantes; y otro, sancionar una ley contraria a la ratificacin del dec. 842/97, aun cuando no se haya creado la Comisin Bicameral prevista por el art.99 de la Constitucin Nacional.
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Por lo tanto, otorgar legitimacin a los actores en esta causa significara admitir que, cada vez que su voto en el recinto no sea suficiente para alcanzar las mayoras requeridas por las respectivas reglamentaciones para convertir un proyecto en ley ya sea la ley de privatizacin de aeropuertos que abrogue cualquier posibilidad de vigencia del dec. 842/97 o, en su caso, la ley no ratificatoria de ste puedan obtener, por va judicial, un derecho que va ms all que el conferido por su propio cargo de legislador, esto es, paralizar las iniciativas que, en el mismo sentido, pueda tener el Poder Ejecutivo Nacional. Lo hasta aqu expuesto es suficiente a mi modo de ver para concluir que, si los actores carecen de legitimacin para obtener la medida cautelar de que se trata, tampoco puede tenerla el Defensor del Pueblo de la Nacin, que fue tenido en autos como adherido a la medida cautelar solicitada por los actores . En conclusin: no se configuran en el sub lite los requisitos que exige la jurisprudencia de la Corte Suprema para la procedencia de la jurisdiccin federal en cuanto se refiere al control judicial de la Administracin Pblica: la existencia de un caso contencioso , o sea, de una controversia entre partes que afirmen y contradigan sus derechos , la cual debe ser provocada por parte legtima y en la forma establecida por las respectivas normas procesales, quedando excluidas las consultas y las peticiones de declaraciones generales, as como las cuestiones de jurisdiccin voluntaria; que dicha controversia no sea abstracta por carecer, quien la promueve, de un inters econmico o jurdico que pueda ser eficazmente tutelado por el pronunciamiento a dictarse, no siendo suficiente a estos efectos invocar un perjuicio futuro, eventual o hipottico; y que el agravio alegado recaiga sobre el peticionante, y no sobre terceros (cf. Hctor A. Mairal, Control Judicial de la Administracin Pblica , Volumen I, ps. 181/183, Ed. Depalma, Buenos Aires, 1984). IX Este conflicto llega a.V.E. porque, como vimos, el Poder Ejecutivo se presenta ante la justicia en tanto poder del Estado y se agravia por la indebida intervencin del Poder Judicial en el control de un acto institucional complejo que impide la revisin judicial. Por otro lado, nos encontramos frente al silencio del Congreso que no est representado en esta contienda e, incluso, falta el tratamiento del tema en su mbito natural, es decir, en los plenarios de las cmaras del Congreso de la Nacin. En tercer lugar, a pedido de un grupo de legisladores, interviene el Poder Judicial que actuando sin jurisdiccin, paraliza la actividad del Poder Ejecutivo. X Corresponde ahora revisar cules son los mecanismos constitucionales de solucin a este tipo de conflictos. En la organizacin poltica democrtica cada uno de los tres poderes del Estado est dotado de facultades privativas, aunque coordinadas. Es la esencia de tales facultades, su limitacin, es decir, que sus alcances no puede exceder los sealados en los respectivos preceptos, y, de los poderes, como rganos tendientes a los fines escogidos por el pueblo, la inexistencia de superioridad alguna de uno con respecto a los otros; lo que significa la exclu-
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sin de interferencias recprocas (Carr De Malberg Teora General del Estado , Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1948, p. 741 y siguientes). La teora de Montesquieu implica indudablemente la necesidad de establecer, entre las distintas autoridades, ciertas relaciones de dependencia. El objeto esencial de la separacin de poderes es ante todo imponer, a cada titular de la potestad pblica, determinados lmites ya que es necesario que el poder detenga al poder . He ah el punto de partida de toda la doctrina. Pero si se quiere que los poderes se contengan y se detengan unos a otros, es necesario conceder a sus titulares los medios de influenciarse y controlarse recprocamente. Los poderes ejecutivo y legislativo no pueden funcionar sin relaciones entre ambos y sin entendimiento entre quienes son sus titulares. La Constitucin ha previsto y regulado estas relaciones, para que no existan en el Estado ms que poderes iguales; de lo contrario la unidad estatal quedara desvirtuada. En nuestro sistema, los constituyentes se empearon en organizar un tribunal supremo asignndole el carcter de intrprete definitivo de la Constitucin. De la enorme importancia de este papel da cuenta Carr de Malberg, cuando sostiene que: El desarrollo exegtico de las cortes proporciona otra enseanza sugerente, pues pone de manifiesto el desempeo de un doble papel si bien aparentemente contradictorio, concurrente en cuanto a los fines perseguidos y logrados: el de conservadora al mantener los postulados constitucionales, particularmente los relativos a los derechos y garantas individuales de acuerdo a los principios tradicionales en que se informaron; y el de innovadoras, en cuanto sensibles a necesidades nuevas, descubren en viejos preceptos alcances tambin nuevos. A esta difcil tarea es a la que, si se desempea de modo acorde a las expectativas de los diferentes sectores involucrados, se le deber el prestigio creciente del poder judicial y, en forma progresiva, una mayor conciencia legalista y constitucionalista en toda la sociedad (op. cit. p. 741 y siguientes). La consagracin del Poder Judicial como supremo intrprete de la Constitucin representa el ms preciado resguardo para las institucionales republicanas y democrticas. De ello surge la necesidad de que la Corte ejerza plenamente su rol de guardiana de la Constitucin Nacional y de garante del libre juego democrtico, de lo contrario el tiempo empleado en la elaboracin de una declaracin de derechos y en el establecimiento de la forma republicana de gobierno se habr perdido. Sin embargo, la revisin judicial no importa un privilegio, no significa un sometimiento o subordinacin del Poder Ejecutivo o del Poder Legislativo que sera contrario al sistema de independencia y coordinacin de los poderes del Estado y que Thomas M. Cooley explica as: todos invisten igual dignidad, cada uno es igualmente supremo en el ejercicio de sus funciones propias y no puede directa o indirectamente, mientras acte dentro de los lmites de su autoridad, ser sometido al control o supervisin de los otros (A treatise on the Constitutional Limitations , t. II, Boston 1927, p. 332). V. E. ha sostenido, asimismo, siguiendo idntica lnea argumental que: La misin ms delicada de la justicia de la Nacin es la de saberse mantener dentro de la rbita de su jurisdiccin, sin menoscabar las funciones que incumben a los otros poderes y jurisdicciones, toda vez que el Judicial es el llamado por la ley para sostener la observancia de la Constitucin Nacional, y de ah que un avance de este poder, menoscabando las facultades de los dems revestira la mayor gravedad para la armona constitucional y el orden pblico (Fallos:155:248). El riesgo que se corre es, como seala Karl Loewenstein, la judicializacin de la poltica que slo puede tener xito cuando el conflicto no afecte a un inters vital de los detentadores polticos de poder. Si se otorga el derecho a los tribunales de frustrar una decisin poltica del
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gobierno y del parlamento, amenaza el peligro de que, bien la decisin del tribunal no sea respetada con perjuicio para el Estado de derecho, o bien que la decisin poltica del gobierno sea sustituida por un acto judicial que, aunque revestido jurdico-constitucionalmente, no es en el fondo sino un acto poltico de personas que no tienen ningn mandato democrtico para llevar a cabo esta funcin. En el conflicto entre la idea del Estado de derecho y el derecho y el deber del gobierno a gobernar, ambas partes tendrn que salir perjudicadas. Adems, qu ocurrira cuando el conflicto a decidir judicialmente afecte al mismo tribunal? quin tendr que decidir entonces? Quis custodiet custodes? Las consecuencias seran serias crisis constitucionales... (Karl Loewenstein, Teora de la Constitucin , Ariel, Barcelona, 1965, p. 325). XI Ante la situacin planteada en estas actuaciones, el ms Alto tribunal no puede permanecer indiferente. Como lo ha sealado la Corte Suprema de los Estados Unidos de Norteamrica, estos conflictos son habituales en el sistema y hacen surgir consideraciones polticas ms que legales: el poder judicial no debiera decidirlas si no se presentara un atolladero constitucional o una inmovilizacin del gobierno, pues de otro modo se alentara a los pequeos grupos e inclusive a los individuos que integran el Congreso, para que busquen solucionar judicialmente las cuestiones, antes de que el normal proceso poltico tenga oportunidad de resolver el conflicto (Goldwater Et. Al. Vs. Carter President of de USA; 444 US 997). No fuera a suceder que con el loable objeto de preservar estos principios, la intervencin de este tribunal ignore el rol que las circunstancias actuales le permiten y adopte una solucin que, alejada de dicha realidad, origine un conflicto institucional que slo vaya a encontrar solucin en la supresin de los poderes que integran el sistema supuestamente lesionado (sentencia del 4 de octubre de 1994, in re , Seco, Luis A. y otros, consid. 10). En este sentido y, en supuestos similares a los aqu tratados, V.E. ha hecho uso de los denominados poderes implcitos, independientemente del nomen juris que se le haya dado a su intervencin. As, ha sostenido que: Es ya doctrina fuera de discusin la de los poderes implcitos, necesarios para el ejercicio de los que han sido expresamente conferidos; sin los cuales, si no imposible, sera sumamente difcil y embarazosa la marcha del gobierno constitucional en sus diferentes ramas (Fallos:19:231). Decir poderes implcitos es, en suma, decir poderes imprescindibles para el ejercicio de los expresamente concedidos, esto es, atribuciones que no son sustantivas ni independientes de estos ltimos sino auxiliares y subordinadas . En cuanto a los alcances de tales poderes, en el mismo fallo V.E. ha entendido que: supuesta su existencia, la extensin no podra ir ms all de lo que fuera rigurosamente necesario para que la facultad expresa no resulte ilegtima y gravemente impedida por lo que mal podra depender el establecimiento de sus lmites, de la discrecin del rgano que los ejercite (sentencia del 19 de octubre de 1995 in re P-448.XXV, Pelez Vctor s/ hbeas corpus preventivo). En el mismo sentido, en la causa Virginia Rita Recchia de Schedan (Fallos:305:504) sostuvo Que aunque no se trata de un conflicto de poderes ni de uno de aquellos que compete dirimir a esta Corte conforme con el art.24, inc.7 del dec.-ley 1285/58, el tribunal considera que procede su intervencin... Ello as en virtud de los poderes implcitos que, como rgano supremo y cabeza de uno de los poderes del Estado, le son connaturales e irrenunciables para salvaguardar el libre ejercicio y la eficiencia de la funcin especfica que se le atribuye a los jueces /... habida cuenta que es principio inconcuso de nuestro rgimen republicano la separacin, pero tambin el equilibrio armnico de los poderes en funcin de lograr la plenitud del
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Estado de Derecho, esta Corte estima su deber poner en ejercicio los poderes implcitos que hacen la salvaguarda de la eficacia de la funcin judicial, principalmente en cuanto se refiere a la proteccin de los derechos y garantas consagradas en la Constitucin Nacional (en igual sentido en Fallos:300:1282) . Por otra parte, en la causa U. 10, L.XXXII, Unin Obrera Metalrgica c/ Estado Nacional, ya citada, V. E. declar que: La invasin que un poder del Estado pudiera hacer respecto de la zona de reserva de actuacin de otro, importa siempre, por s misma, una cuestin institucional de suma gravedad que, independientemente de que trasunte un conflicto de competencia jurisdiccional o un conflicto de poderes en sentido estricto, debe ser resuelta por esta Corte...sin que sea bice para ello la inexistencia de vas procesales especficas, pues es claro que problemas de tal naturaleza no pueden quedar sin solucin ... Que, en tal sentido, en los particulares y excepcionales casos en que tales materias estn en juego, la Corte debe actuar incluso con abstraccin del nomen iuris dado por los interesados a la presentacin formalizada ante estos estrados para provocar su intervencin, debiendo atender en cambio, a la sustancia real de dicha presentacin, a su fundamento, transcendencia y a su procedibilidad, sin que obste a ello la existencia de un trmite ordinario con eventual aptitud para dejar sin efecto el acto que provoc el conflicto, toda vez que el mantenimiento del orden institucional no admite dilaciones (cf. consid. 4). En el consid. 8 agreg Que, en mrito a lo expuesto, aunque la cuestin de competencia no aparezca explicitada en trminos formales y con todos los requisitos, preciso es tenerla por configurada en el caso atento al explcito planteo del presentante el cual ms all de su nomen iuris , importa denunciar la inexistencia de jurisdiccin por parte, del magistrado interviniente y a razones de economa procesal, que permiten prescindir de eventuales defectos de planteamiento de este tipo de cuestiones... Ello es as por cuanto es deber de esta Corte, en su carcter de Tribunal Supremo, ejercer las atribuciones que le confiere el art.24 inc.7 del dec.ley 1285/58, toda vez que advierta en las actuaciones que se ha sometido al Estado Nacional a la decisin de un magistrado que resulta por ley carente de jurisdiccin . De lo expuesto, surge que esta doctrina es enteramente aplicable al sub judice. Es indispensable que la Corte seale los lmites precisos dentro de los que entiende que magistrados del Poder Judicial pueden ejercer sus competencias, a fin de que los poderes del Estado se adecuen recprocamente y puedan coexistir en armona, sin que ninguno de ellos invada la esfera que legtimamente pertenece a los otros. XII Por aplicacin de la doctrina que dimana de dicho precedente, pienso que, aunque en autos, igual que all, la cuestin de competencia no aparezca explicitada en trminos formales y con todos los requisitos, es preciso tenerla por configurada atento al explcito planteo del presentante, el cual, ms all de su nomen iuris , importa denunciar la inexistencia de jurisdiccin por parte de la jueza interviniente, toda vez que, como expres en el cap. VIII, emiti la resolucin impugnada pese a la falta de legitimacin de los actores y, por ende, a la ausencia de un caso en los trminos de la doctrina de la Corte Suprema. XIII A mrito de lo expuesto, soy de opinin que V.E. debe desestimar el recurso por salto de instancia interpuesto en estas actuaciones y dejar sin efecto lo resuelto por la jueza a cargo del Juzgado Nacional de primera instancia en lo contenciosoadministrativo Federal N5. Noviembre 5 de 1997. NICOLAS E. BECERRA.
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Sentencia de la Corte Suprema Buenos Aires, 17 de diciembre de 1997 Autos y vistos; Considerando: 1) Que a fs.1/124 vta. se presenta en forma directa ante este Tribunal el ingeniero Jorge Rodrguez, en su carcter de jefe de Gabinete de Ministros de la Nacin, denunciando un grave conflicto de poderes suscitado con motivo de la decisin cautelar recada en la causa Nieva, Alejandro y otros c/ Poder Ejecutivo Nacional decreto 842/97 , en trmite ante el Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo Federal N 5, mediante la cual se orden al Poder Ejecutivo Nacional la suspensin de los efectos del Decreto 842/97 y/o los de otra reglamentacin concordante . Al respecto, plantea la falta de atribuciones del Poder Judicial para entender en la cuestin toda vez que la funcin de control sobre los decretos de necesidad y urgencia estara sometida a un procedimiento especial estatuido por la Constitucin, siendo el rgano competente el Congreso Nacional. Solicita por ello, en funcin de lo establecido por el art.24 inc.7 del decreto-ley 1285/58, se declare la incompetencia del Poder Judicial de la Nacin para entender en la materia. Subsidiariamente, plantea recurso extraordinario en forma directa, habida cuenta de la gravedad institucional y de la urgencia existentes en el caso, requiriendo la revocacin de la medida cautelar dispuesta. 2) Que a fs.151 se corri traslado de dicha presentacin a los demandantes y al Defensor del Pueblo de la Nacin, quienes lo contestaron a fs.187/213 y 154/163, respectivamente. Por su parte, respondiendo a la vista oportunamente conferida, el Procurador General de la Nacin se expidi a fs.137/138. 3) Que, con carcter previo, los actores desconocieron la legitimacin activa del seor jefe de gabinete para presentarse en estos actuados ya que se encontrara en juego el ejercicio de una prerrogativa exclusiva y excluyente del presidente de la Nacin, dictado de decretos de necesidad y urgencia cuya representacin no fue invocada. 4) Que, en los trminos en que ha sido formulado, el planteo resulta inadmisible pues no cabe confundir la facultad de dictar los aludidos decretos, que s corresponde al titular del Poder Ejecutivo (conf. art.99 inc.3, tercer prrafo de la Constitucin Nacional), con el objeto de la presentacin ante esta Corte, donde el jefe de Gabinete de Ministros no acciona en defensa de la validez del acto emanado del Presidente de la Nacin, sino que viene a plantear la falta de jurisdiccin de un rgano judicial cuya actuacin gener un conflicto de poderes, cuestin que es dable encuadrar dentro del amplio marco de facultades de ese funcionario (conf. art.100 inc.1, Constitucin Nacional). 5) Que en cuanto a la habilitacin del Tribunal para intervenir en este caso, la cuestin encuentra adecuada respuesta en el dictamen del Procurador General puntos VII; VIII y X, al que cabe remitir en razn de brevedad toda vez que traduce la doctrina de esta Corte a que hace referencia, segn la cual aun prescindiendo de eventuales defectos en el planteamiento de la cuestin, corresponde declarar la inexistencia de jurisdiccin de los magistrados judiciales para intervenir en conflictos de la ndole del aqu suscitado. 6) Que la invasin que un poder del Estado pudiera hacer respecto de la zona de reserva de actuacin de otro, importa siempre, por s misma, una cuestin institucional de suma gra-
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vedad que, independientemente de que trasunte un conflicto jurisdiccional o un conflicto de poderes en sentido estricto, debe ser resuelta por esta Corte, pues es claro que problemas de tal naturaleza no pueden quedar sin solucin. 7) Que, en efecto, en el caso concurren inusitadas circunstancias de gravedad institucional que sobrevienen al estar en tela de juicio si los jueces han ejercido su poder invadiendo las atribuciones que constitucionalmente tienen otros poderes del Estado, invasin que lesionara el principio fundamental de divisin de poderes. 8) Que, as como este Tribunal, en ejercicio de una prerrogativa implcita que es inherente a su calidad de rgano supremo de la organizacin judicial e intrprete final de la Constitucin, ha intervenido para conjurar menoscabos a las autoridades judiciales o impedir posibles y excepcionales avances de otros poderes nacionales (conf. Fallos:201:245; 237:29; 241:50; 246:237 y otros), as tambin le corresponde, como parte de su deber de sealar los lmites precisos en que han de ejercerse aquellas potestades con abstraccin del modo y la forma en que el punto le fuera propuesto establecer si la materia de que se trata est dentro de su poder jurisdiccional, que no puede ser ampliado por voluntad de las partes, por ms que stas lleven ante los jueces una controversia cuya decisin no les incumbe y stos la acojan y se pronuncien sobre ella a travs de una sentencia (conf. Fallos:215:492; 229:460). Dentro del ejercicio de sus poderes implcitos, esta Corte no puede prescindir del respeto pasivo o activo de los lmites que la Constitucin impone a la jurisdiccin del Poder Judicial en su art.116. 9) Que, en el sub lite, la pretensin sometida a la decisin jurisdiccional tuvo por objeto la declaracin de nulidad del decreto de necesidad y urgencia 842/97, de fecha 27 de agosto de 1997 (B.O. 28/08/97), sobre el marco regulatorio y privatizacin del servicio aeroportuario, por haberse impedido mediante el dictado de esa norma el ejercicio de la facultad de legislar propia de los accionistas y contrariar aqulla las disposiciones constitucionales que condicionan la validez de este tipo de actos emanados del Poder Ejecutivo. 10) Que desde antiguo se ha sostenido que la misin ms delicada que compete al Poder Judicial es la de saber mantenerse dentro de la rbita de su jurisdiccin, sin menoscabar las funciones que incumben a los otros poderes o jurisdicciones, toda vez que es el judicial el llamado por la ley para sostener la observancia de la Constitucin Nacional, y de ah que un avance de este poder en desmedro de las facultades de los dems revestira la mayor gravedad para la armona constitucional y el orden pblico (Fallos:155:248; 311:2580). Por tal motivo, en las causas en que como en el sub lite se impugnan actos cumplidos por otros poderes en el mbito de las facultades que les son privativas, la funcin jurisdiccional no alcanza al modo del ejercicio de tales atribuciones, en cuanto de otra manera se hara manifiesta la invasin del mbito de las facultades propias de las otras autoridades de la Nacin (Fallos:254:45). 11) Que esclarecer si un poder del Estado tiene determinadas atribuciones exige interpretar la Constitucin, lo que permite definir en qu medida si es que existe alguna el ejercicio de ese poder puede ser sometido a revisin judicial (Powell vs. Mc Cormac , 395 U.S., 486, 1969), facultad esta ltima que slo puede ser ejercida cuando haya mediado alguna violacin normativa que ubique los actos de los otros poderes fuera de las atribuciones que la Constitucin les confiere o del modo en que sta autoriza a ponerlas en prctica. 12) Que, respecto de la cuestin sub examine , el art.99 inc.3, cuarto prrafo, de la Constitucin Nacional, dispone que cuando el Poder Ejecutivo proceda a dictar decretos por razones de necesidad y urgencia, el jefe de gabinete de ministros personalmente y dentro de los diez das someter la medida a consideracin de la Comisin Bicameral Permanente , que
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elevar su despacho en un plazo de diez das al plenario de cada Cmara para su expreso tratamiento, el que de inmediato considerarn las Cmaras... . 13) Que, como se observa, la clusula constitucional citada prev un especfico mbito de contralor en sede parlamentaria para los decretos de necesidad y urgencia. Dicho contralor, por otra parte, no se encuentra subordinado en su operatividad a la sancin de la ley especial contemplada en la ltima parte del precepto, ni a la creacin de la Comisin Bicameral Permanente , ya que, de lo contrario, la mera omisin legislativa importara privar sine die , al titular del Poder Ejecutivo Nacional de una facultad conferida por el constituyente. Por lo dems, lo cierto es que el rgano de contralor a quien corresponde ratificar o desaprobar los decretos es el Congreso de la Nacin, a quien le compete arbitrar los medios para emitir su decisin, conforme la Constitucin Nacional y del modo que entienda adecuado a las circunstancias en que se expida al respecto. 14) Que en el caso del decreto 842/97 cuyo contenido no incursiona en las materias taxativamente vedadas el Poder Ejecutivo Nacional cumpliment su parte en el referido trmite constitucional toda vez que la citada norma, refrendada por los funcionarios all aludidos, fue puesta a consideracin del Congreso Nacional por medio del mensaje N842 28 de agosto de 1997, siendo girada ulteriormente para su tratamiento a la Comisin de Asuntos Constitucionales del Senado de la Nacin, que se expidi por su ratificacin (conf. copias de fs.6/15). 15) Que, en tales condiciones, el decreto en cuestin no presenta defectos formales ni aparece emitido fuera del complejo normativo que regula su dictado, por el contrario, aqul se presenta regularmente inscripto en el ejercicio privativo de las funciones propias de uno de los poderes del Estado, sin exceder el marco en que constitucional y legalmente stas se insertan. De ese modo, atendiendo al texto constitucional plasmado por la reforma del ao 1994, la norma referida slo puede considerarse sometida al pertinente contralor del Poder Legislativo de la Nacin, a quien corresponde pronunciarse acerca de la concurrencia de los extremos de valoracin poltica, que habilitan el ejercicio de la facultad excepcional del Poder Ejecutivo, as como de la oportunidad, mrito y conveniencia de su contenido. 16) Que esta conclusin implica el ejercicio del control de constitucionalidad, uno de los fines supremos y fundamentales del Poder Judicial Nacional (conf. Fallos:33:162; doct. Marbury vs. Madison , U.S. 1 Cranch 137 5 US 1803) y atribucin primordial de esta Corte, entendida en el mximo grado de su expresin cuando, como en el sub examine , se trata de establecer a qu rgano del Estado le corresponde determinada atribucin segn la Carta Fundamental. Al respecto, se ha dicho que decidir ... si un asunto ha sido, en alguna medida, conferido a otro poder del Estado, o si la accin de este poder excede las facultades que le han sido otorgadas, es en s mismo un delicado ejercicio de interpretacin constitucional y una responsabilidad de esta Corte como ltimo intrprete de la Constitucin (Baker vs. Carr , 369 US 186, 82 S.Ct. 691, 7 L.Ed. 2d. 663, 1962). En ese sentido, tanto se ejerce el control de constitucionalidad cuando se declara la invalidez de los actos emanados del Poder Legislativo o del Poder Ejecutivo de la Nacin, como cuando se decide que las cuestiones propuestas resultan ajenas a las atribuciones del Poder Judicial de la Nacin, ya que la facultad de revisin de este poder tiene un lmite, que se encuentra ubicado en el ejercicio regular de las funciones privativas de los poderes polticos del Estado (Baker vs. Carr citado).
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17) Que, en las circunstancias descriptas, no existe justificacin para la requerida intervencin del Poder Judicial en una cuestin seguida por los poderes polticos y pendiente de tratamiento por parte de uno de ellos, el Congreso de la Nacin. De otro modo se estaran desconociendo las potestades de este ltimo, rgano de quien, como depositario de la voluntad popular, la Constitucin atribuye una excluyente intervencin en el contralor de los decretos de necesidad y urgencia, delicada funcin poltica propia del legislador que no puede ser interferida en el modo de su ejercicio por el Poder Judicial sin grave afectacin del principio de divisin de poderes. Con el mismo nfasis esta Corte afirma que ello no significa la ms mnima disminucin del control de constitucionalidad de los decretos de necesidad y urgencia, cuya amplitud y extensin, desde su gnesis, se explicita en todos sus alcances, en el considerando 23. Como lo ha sostenido la jurisprudencia norteamericana, consideraciones de prudencia (...) persuaden de que una disputa entre el Congreso y el Presidente no est en condiciones para su revisin judicial a menos que y hasta que estas ramas del gobierno hayan actuado cada una de ellas afirmando su autoridad constitucional. Las diferencias entre el Presidente y el Congreso constituyen situaciones corrientes en nuestro sistema. Estas diferencias casi invariablemente provocan cuestionamientos polticos ms que jurdicos. El Poder Judicial no debe decidir cuestiones vinculadas con la separacin de poderes entre el Presidente y el Congreso a menos que estas ramas polticas del gobierno lleguen a un impasse (Goldwater et al vs. Carter, Presidente de los Estados Unidos, 444 US 996). 18) Que, precisamente, en el caso se pretende que esta Corte intervenga en una contienda suscitada entre el Poder Ejecutivo y algunos miembros de la Cmara de Diputados antes de que el procedimiento poltico normal tenga la oportunidad de resolver el conflicto (Goldwater et al vs. Carter, Presidente de los Estados Unidos, 444 US 996 y cita del considerando precedente), lo que resulta inadmisible ya que el Poder Judicial no debe involucrarse en controversias de esta ndole, donde se lo pretende utilizar, al margen de las limitaciones previstas en el art.116 de la Constitucin Nacional, como rbitro prematuro de una contienda que se desarrolla en el seno de otro poder. Por el contrario, la cuestin propuesta, propia de la dinmica de la vida poltica, debe resolverse dentro del marco institucional que la Constitucin fija: el Honorable Congreso Nacional. Decidir de otro modo, importara interferir en el ejercicio de funciones del rgano que expresa, en su mximo grado, la representacin popular en una de las materias ms delicadas que le ha asignado la reforma constitucional de 1994. Se trata, en efecto, de una nueva atribucin correlacionada con la que se atribuye al Presidente de la Nacin cuyo ejercicio exige un tratamiento parlamentario con relieves diferentes del que requieren la formacin y sancin de las leyes, actuacin que demanda el funcionamiento armnico de ambos rganos en esta nueva actividad colegislativa. Y si bien la novedad de la atribucin que se incorpora al texto constitucional puede provocar dificultades en su tratamiento interno, y tal vez interrogantes sobre su incidencia respecto del procedimiento normal de la actividad legislativa, resulta evidente que la solucin para superarlas en ningn caso puede consistir en anular en sus efectos el trmite propio del instituto incorporado en 1994. 19) Que, con respecto a las prerrogativas de los poderes del Estado antes referidas, en otro orden de ideas, cuadra sealar tambin que la responsabilidad por el cumplimiento de los
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tratados y obligaciones internacionales recae sobre el presidente en cuanto tiene a su cargo el ejercicio de los poderes para el mantenimiento de buenas relaciones con las organizaciones internacionales y naciones extranjeras (art.99 inc.11, Constitucin Nacional). Ante l reclamarn los gobiernos extranjeros cuando haya algn incumplimiento por la Nacin Argentina. Si un tratado requiere legislacin interna y no es autoejecutorio el presidente ha de buscar la accin del Congreso. Si las obligaciones internacionales son susceptibles de aplicacin inmediata, estn sujetas al deber del presidente para su ejecucin (arts.99 inc.2 y 75 incs.22 y 24, Constitucin). 20) Que, por su lado, al Congreso incumbe apreciar, en virtur de su poder de revisin inmediata conferido por el art.99 inc.3 de la Constitucin, si resultan afectados tratados internacionales o normas emanadas de organizaciones internacionales con jurisdiccin sobre la materia, en el caso, la Organizacin Internacional de la Aviacin Civil, de la cual la Nacin Argentina es parte, que establece estndards internacionales y prcticas recomendadas de eventual operatividad inmediata en el ordenamiento argentino. 21) Que la presente decisin no implica el ejercicio de una suerte de jurisdiccin originaria por parte de la Corte en expresa contravencin al art.116, Constitucin Nacional ni la admisin de un salto de instancia, sino que el Tribunal cumple una actividad institucional en su carcter de guardin e intrprete final de la Ley Fundamental en orden al adecuado respeto del principio de separacin de los poderes del Estado consagrado en aqulla; y en orden a asegurar, como titular de uno de ellos, su coordinado accionar. 22) Que, en ese sentido, el principio de separacin de los poderes y el necesario autorrespeto por parte de los tribunales de los lmites constitucionales y legales de su jurisdiccin impone que en las causas donde se impugnan actos que otros poderes han cumplido en el mbito de las facultades que les son privativas con arreglo a lo prescripto por la Constitucin Nacional, la funcin jurisdiccional de los jueces no alcance a interferir con el ejercicio de tales atribuciones, puesto que si as fuera, se hara manifiesta la invasin del campo de las potestades propias de las dems autoridades de la Nacin. 23) Que, en tales condiciones, cabe concluir que la decisin controvertida ha sido dictada con ausencia de jurisdiccin, por lo que se encuentra afectada de invalidez conforme lo tiene resuelto la Corte en casos anlogos (ver doctrina de Fallos:294:25; 305:1502 y sus citas y 307:1779), sin que ello importe, como es obvio, una convalidacin del decreto 842/97 fuera de lo que ha sido objeto de examen, en tanto que esa norma, como integrante del ordenamiento jurdico, es susceptible de eventuales cuestionamientos constitucionales antes, durante o despus de su tratamiento legislativo y cualquiera fuese la suerte que corriese en ese trmite siempre que, ante un caso concreto inexistente en la especie, conforme las exigencias del art.116 de la Constitucin Nacional, se considere en pugna con los derechos y garantas consagrados en la Ley Fundamental. Al respecto, resulta incuestionable la facultad de los tribunales de revisar los actos de los otros poderes nacionales o locales limitada a los casos en que se requiere ineludiblemente su ejercicio para la decisin de los juicios regularmente seguidos ante ellos. Porque entonces esa facultad se reduce simplemente a un elemento integrante del poder de sustanciar y decidir un juicio en que el tribunal debe conocer , en uso de las atribuciones que la Constitucin le otorga (261 U.S. 525, 544; sentencia del juez Sutherland, in re Adkins v. Childrens Hospital).
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24) Que, en suma, esta Corte en su condicin de intrprete final de la Constitucin Nacional reivindica, protege y preserva para el Poder Judicial de la Nacin el control de constitucionalidad de los actos de los otros departamentos del gobierno federal siempre que se verifiquen los recaudos exigidos por una consolidada doctrina elaborada desde hace ms de 130 aos revisin que no es susceptible de ser ejercida en actuaciones de esta naturaleza, en la medida en que los diputados nacionales demandantes slo estn facultados para ejercer el control que les difiere la Carta Magna en el mbito del Congreso de la Nacin al cual pertenecen, mas no estn habilitados para instar a que el Poder Judicial sustituya al Poder Legislativo, usurpando una funcin que es notoriamente extraa al diseo institucional de la repblica ideado por los constituyentes de 1853. Ciertamente, la demostracin de mayor evidencia de que esta revisin judicial no es ni ser abdicada por el Poder Judicial, es que en el supuesto en que la tacha de inconstitucionalidad de decretos de la naturaleza del impugnado en el sub lite sea introducida por parte de quien demuestre la presencia de un perjuicio directo, real y concreto actual o en ciernes la cuestin ser indudablemente justiciable y este poder ser por mandato constitucional competente para resolver el caso planteado en los trminos de la ley 27. Por todo ello, de conformidad, en lo pertinente, con lo dictaminado por el seor Procurador General se resuelve: 1) dejar sin efecto lo resuelto por la juez a cargo del Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo Federal N5; 2) Declarar inoficioso el tratamiento del recurso extraordinario subsidiariamente interpuesto. Agrguese al principal. Notifquese, comunquese a la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal y, oportunamente, devulvase. Julio S. Nazareno Eduardo Moline OConnor Antonio Boggiano Augusto C. Belluscio (en disidencia) Enrique S. Petracchi (en disidencia) Guillermo A. F. Lopez Carlos S. Fayt (en disidencia) Gustavo A. Bossert (en disidencia) Adolfo R. Vazquez. Disidencia de los seores ministros doctor don augusto cesar Belluscio y Gustavo A. Bossert 1) Que a fs.1/124 vta. se presenta en forma directa ante este Tribunal el ingeniero Jorge Rodrguez, en su carcter de jefe de Gabinete de Ministros de la Nacin, denunciando un supuesto conflicto de poderes suscitado con motivo de la decisin cautelar recada en la causa Nieva, Alejandro c/ Poder Ejecutivo Nacional decreto 842/97 , en trmite ante el Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo Federal n5, mediante la cual se orden al Poder Ejecutivo Nacional la suspensin de los efectos del decreto 842/97 y/o los de otra reglamentacin concordante . Al respecto, plantea la incompetencia del Poder Judicial para entender en la cuestin toda vez que sostiene la funcin de control sobre los decretos de necesidad y urgencia estara sometida a un procedimiento especial estatuido por la Constitucin, por lo que el Congreso Nacional sera el rgano competente. Solicita por ello, en funcin de lo establecido por el art.24 inc.7 del decreto-ley 1285/58, que se declare la incompetencia del Poder Judicial de la Nacin para entender en la materia. Subsidiariamente, plantea recurso extraordinario en forma directa, habida cuenta de la gravedad institucional y de la urgencia que atribuye al caso, requiriendo la revocacin de la medida cautelar dispuesta.
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2) Que si bien los actores, con carcter previo, desconocieron la legitimacin activa del Jefe de Gabinete para presentarse en estos actuados, ya que se encontrara en juego el ejercicio de una prerrogativa exclusiva y excluyente del Presidente de la Nacin, cuya representacin no fue invocada, la clara improcedencia del planteamiento formulado hace innecesario examinar esa cuestin. 3) Que el recurso extraordinario federal interpuesto en forma directa ante esta Corte es improcedente por las razones expuestas por el juez Fayt en la causa de Fallos:313:863, a cuyos fundamentos corresponde remitirse a fin de evitar reiteraciones innecesarias. 4) Que en el voto de los jueces Nazareno y Molin OConnor en la causa citada en el considerando anterior, y en la decisin mayoritaria de esta Corte en la causa U.10.XXXII Unin Obrera Metalrgica de la Repblica Argentina c/Estado Nacional - Ministerio de Trabajo y Seguridad Social s/ juicio sumarsimo , del 3 de abril de 1996, se ha sostenido la atribucin de esta Corte de fuera de los recursos establecidos por la Constitucin y las leyes que la reglamentan invalidar por falta de jurisdiccin decisiones de jueces de primera instancia a las que se atribuye la alteracin del equilibrio de funciones inherentes a la forma republicana de gobierno. 5) Que tal doctrina no se aviene con las normas constitucionales ni con las leyes que establecen los casos y modos de intervencin de la Corte Suprema en los asuntos que no corresponde a su jurisdiccin originaria y exclusiva. En efecto, puesto que ni en los precedentes mencionados ni en el sub lite se trata de causas que susciten esa jurisdiccin, la intervencin de la Corte est limitada a las reglas y excepciones que prescriba el Congreso (art.117, Constitucin Nacional), y es obvio que el Congreso no ha dictado norma alguna que le permita declarar fuera del marco de los recursos legales la supuesta falta de jurisdiccin de un juez. No la constituye el art.24 inc.7 del decreto ley 1285/58, que se refiere a cuestiones de competencia y conflictos planteados en juicio entre jueces y tribunales que no tengan un rgano superior jerrquico comn que deba resolverlos, pues en el caso no existe otro tribunal que se haya atribuido la competencia asumida por la juez de primera instancia. Negarla la Corte sin conflicto no implica resolver una cuestin de competencia sino excluir sin recurso legal la jurisdiccin del Poder Judicial de la Nacin, lo que implica un modo indirecto de hacer lo que le est vedado, esto es, suprimir las instancias establecidas por el Congreso. 6) Que los antecedentes mencionados en las causas citadas no avalan la intervencin de la Corte para negar jurisdiccin a un tribunal federal. En Fallos:201:245 declar que violaba la garanta constitucional de inamovilidad de los jueces de la Nacin el traslado dispuesto por el Poder Ejecutivo del juez federal de Santa Fe, doctor Salvador M. Dana Montao, al Juzgado Federal de San Rafael, Mendoza. En Fallos:237:29, declar que los actos cumplidos por el juez nacional de Paso de los Libres doctor Vctor A. Guerrero en ejercicio de sus funciones, no podan ser sometidos al juzgamiento de una autoridad militar, la cual haba pretendido indagarlo, ya que los jueces de la Nacin slo pueden ser juzgados o corregidos de acuerdo con lo prescripto por la Constitucin y las leyes dictadas en su consecuencia. En Fallos:241:50 rechaz el amparo demandado por el doctor Jos Mara Sagasta contra los actos del Poder Ejecutivo y del Senado de los que resultaba la designacin de un reempla-
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zante en el cargo del juez de cmara en el cual se desempeaba en comisin por disposicin de gobierno provisional, pues los actos de un gobierno de facto no podan condicionar a los del gobierno de jure que lo haba sucedido. En Fallos:246:237, elevados los autos por el Superior Tribunal de Justicia de la Provincia de Crdoba, se orden a las autoridades militares devolver al juez de instruccin de la segunda nominacin de la Ciudad de Crdoba, reintegrndolas a la crcel en la cual se encontraban a disposicin de dicho magistrado, a personas indebidamente sustradas por el Consejo de Guerra Especial de Crdoba, protegiendo as la jurisdiccin del magistrado provincial. En Fallos:254:43 declar que la funcin jurisdiccional no alcanza al modo de ejercicio de las atribuciones de los otros poderes en el mbito de las facultades que les son privativas; pero lo hizo en el marco de un recurso extraordinario de apelacin y en una causa en la cual se discuta la legitimidad de la cesanta de un empleado pblico. En Fallos:298:721, se atribuy competencia para entender en una causa a un juez que no haba sido parte en el conflicto planteado entre otros dos, lo mismo que en Fallos:302:672. En Fallos: 305:1502 resolvi una cuestin de competencia y dej sin efecto el sobreseimiento dictado por uno de los jueces parte en la contienda antes de que sta fuese dirimida. En Fallos:307:1779 anul actuaciones llevadas a cabo por un juez de primera instancia en desmedro de pronunciamientos definitivos de la Corte dictados en ejercicio de su competencia constitucional y legal. Y en Fallos:307:1842 decidi una cuestin negativa de competencia. Se puede apreciar, pues, que en los casos en que la Corte como autoridad superior del Poder Judicial de la Nacin se pronunci sobre la jurisdiccin de los tribunales lo hizo en defensa de ella o de los fueros de los magistrados. Solamente neg dicha jurisdiccin en un caso en que se invada la propia, lo que es perfectamente lgico, pues no habra cabido el planteamiento de una cuestin de competencia por inhibitoria que ella misma deba decidir por disposicin de la ley. 7) Que los antecedentes reseados slo indican que el Tribunal, en su carcter de rgano judicial supremo, ha defendido la jurisdiccin de los jueces. De ello no es posible interpretar a contrario sensu que se encuentra igualmente habilitado para excluir dicha jurisdiccin fuera de los recursos legales. La diferencia entre una y otra situacin es obvia: en el primer caso el mencionado carcter legitima la proteccin de las atribuciones judiciales al margen de la va recursiva; por el contrario, en el segundo no existe tal legitimidad en la intervencin de la Corte, pues una eventual decisin en el sentido planteado por el peticionante importara convalidar la exclusin del juez interviniente para proteger las facultades de otros poderes, actividad que slo puede tener lugar mediante la decisin de un caso sometido regularmente a su competencia reglada. 8) Que, sin perjuicio de que en cada situacin en que se impugnan actos de otros poderes se deba examinar la existencia de un caso contencioso en el sentido del art.2 de la ley 27, carece de sustento afirmar que los decretos dictados por el Poder Ejecutivo invocando razones de necesidad y urgencia slo estn sujetos al control parlamentario establecido por la Constitucin, y ella independientemente de que su aprobacin o rechazo estn o no sometidos a tratamiento por parte del Congreso. De otro modo, se estara consagrando una categora de actos excluidos del examen constitucional que corresponde a esta Corte y a los tribunales in-
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feriores, consagrndose el absurdo de que una ley pudiera ser invalidada por el Poder Judicial por atentar contra la Constitucin, lo mismo que un decreto u otro acto administrativo del Poder Ejecutivo, pero no el decreto de necesidad y urgencia. Bastara atribuirle esa categora para impedir el juzgamiento de su constitucionalidad, la que nunca podra tener lugar si el Congreso no lo ratificara ni desechara. 9) Que, por tanto, al configurarse el supuesto precedentemente indicado, no es la actividad de la juez de primera instancia independientemente de su acierto o error, que slo pueden ser examinados mediante una apelacin regularmente deducida sino la de la Corte la que rompera el equilibrio de poderes que asegura la Constitucin, ya que implicara una renuncia a su misin fundamental de intrprete de la Ley Fundamental mediante la creacin de un tipo de actos que estaran excluidos, aunque fuese temporariamente, del control constitucional que corresponde al Poder Judicial de la Nacin (arts.3 y 4, ley 27). Por ello, se rechaza la peticin de fs.1/124. Notifquese, devulvanse los autos principales y archvese. Augusto C. Belluscio Gustavo A. Bossert. Disidencia del seor ministro doctor don carlos S. Fayt Considerando: 1) Que el jefe de Gabinete de Ministros de la Nacin se present ante esta Corte planteando la incompetencia y carencia de jurisdiccin del magistrado interviniente en este caso en los trminos del art.24 inc.7 del decreto-ley 1285/58 e interponiendo, en forma subsidiaria, recurso extraordinario directo por provocarle gravamen irreparable la resolucin del juez de primera instancia en una cuestin de indudable naturaleza federal y fuerte gravedad institucional . 2) Que, para la mejor decisin de la causa, resulta necesario resear las circunstancias ms relevantes del sub judice . En efecto, un grupo de legisladores promovi accin de amparo contra los decretos 375/97 y 500/97 del Poder Ejecutivo Nacional que llamaron a licitacin pblica para otorgar la concesin de la explotacin, administracin y funcionamiento de distintos aeropuertos del pas. Esta demanda prosper en las dos instancias anteriores y, contra la sentencia de la cmara, la demandada dedujo recurso extraordinario, cuya sustanciacin se encuentra en trmite. 3) Que el Poder Ejecutivo, ponderando que al ponerse en ejecucin los citados decretos empezaron a surgir trabas y cuestionamientos de algunos legisladores, del Defensor del Pueblo y de particulares, que no han merituado en su totalidad el emprendimiento realizado, as como la transparencia, objetividad y publicidad de las operaciones a realizarse, sumergiendo al Estado en la suspensin momentnea del procedimiento en trmite y a los efectos de asegurar el procedimiento licitatorio oportunamente convocado , en ejercicio de las facultades conferidas por el art.99 inc.3 de la Constitucin Nacional dict, por resultar tanto urgente como necesario , el decreto 842/97 que aprob los dos decretos antes citados. 4) Que los mismos actores, entonces, demandaron el dictado de una medida cautelar autnoma pedido al que adhiri el Defensor del Pueblo de la Nacin que fue citado en los trminos del art.90 inc.2 del Cdigo Procesal que fue estimada, ordenndose al Poder Ejecutivo Nacional que suspenda los efectos del decreto 842/97 y/o los de otra reglamentacin concordante . Frente a este pronunciamiento, aqullos promovieron una accin ordinaria per-
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siguiendo la anulacin del mencionado decreto y la demandada dedujo recurso de apelacin contra la decisin cautelar, que se encuentra sustancindose ante la Cmara respectiva. 5) Que el jefe de Gabinete de Ministros de la Nacin, reclama la intervencin de esta Corte sobre la base de dos argumentos: que se ha planteado un conflicto de competencia que debe decidirse segn lo establecido por el art. 24 inc. 7 del decreto-ley y 1285/58 que no existe obstculo en resolver el recurso extraordinario, subsidiariamente interpuesto, pese a que la decisin cuestionada no proviene de una cmara de apelacin. 6) Que, con relacin a la primera cuestin, sostuvo que a este tribunal le incumbe resolver diferendos de competencia entre los tribunales ms diversos, sean federales o provinciales pero esa funcin lo obliga a decidir no slo en un sentido positivo, es decir atribuyendo competencia a quien la tiene, sino tambin en un sentido negativo, o sea negando la competencia si la misma no existe . As subray tiene a su cargo la obligacin de preservar el correcto ejercicio de la funcin judicial y ello se extiende naturalmente a determinar cundo un tribunal es competente y cundo no lo es, aun cuando el conflicto se haya trabado con un rgano no judicial. De ello depende concluy la independencia del Poder Judicial, pues tan amenazada est esta ltima cuando otro poder avanza sobre aqul como cuando un rgano judicial ingresa en una zona que le es ajena . 7) Que el art.24 inc.7 del decreto-ley 1285/58 establece en lo que aqu importa que la Corte Suprema de Justicia de la Nacin conocer de las cuestiones de competencia y los conflictos que en juicio se planteen entre jueces y tribunales del pas que no tengan un rgano superior jerrquico comn que deba resolverlos, salvo que dichas cuestiones o conflictos se planteen entre jueces nacionales de primera instancia, en cuyo caso sern resueltos por la cmara de que dependa el juez que primero hubiese conocido . 8) Que resulta claro que la cuestin de autos lejos est de configurar alguno de los conflictos a que hace referencia el precepto transcripto, pues ni hay jueces o tribunales que disputen entre s, ni alguno de estos que lo haga con organismos administrativos que ejerzan facultades jurisdiccionales, como lo ha reconocido esta Corte (Fallos:313:1242, disidencia de los jueces Carlos S. Fayt, Julio S. Nazareno y Eduardo Molin OConnor). Por el contrario, se ha desafiado la constitucionalidad de un decreto del Poder Ejecutivo Nacional y un juez de primera instancia, encontrando reunidos los requisitos necesarios para el dictado de una medida cautelar, lo ha hecho, impidindole a aqul ejecutarlo. 9) Que desechada esa idea, menos an, puede reconocerse que un magistrado del Poder Judicial de la Nacin en abierto apartamiento de su competencia, ha alterado el equilibrio de funciones inherentes a la forma republicana de gobierno . Antes bien, como ha sealado esta Corte desde sus albores, es elemental en nuestra organizacin constitucional, la atribucin que tienen y el deber en que se hallan los tribunales de justicia, de examinar las leyes o, como en el caso, los actos del Poder Ejecutivo en los casos concretos que se traen a su decisin, comparndolas con el texto de la Constitucin para averiguar si guardan o no conformidad con sta, y abstenerse de aplicarlas, si las encuentran en oposicin con ella, constituyendo esta atribucin moderadora, uno de los fines supremos y fundamentales del Poder Judicial nacional y una de las mayores garantas con que se ha entendido asegurar los derechos consignados en la Constitucin, contra los abusos posibles e involuntarios de los poderes pblicos (Fallos:33:162). 10) Que, cabe aadir que se incurre en el inslito anacronismo de presentar como una cuestin de incompetencia de los jueces, la atribucin que tienen para revisar las leyes y decre-
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tos y su condicin de guardianes de la Constitucin y se invoca la existencia de un imaginario campo de tensiones en forma de un conflicto potencial entre los tribunales, el presidente y el Congreso. Se incurre, de este modo, en la incongruencia de atribuir supremaca al Poder Ejecutivo quien, en ejercicio de su facultad de legislar por decretos de necesidad y urgencia, estara por arriba de la potestad legislativa del Congreso y, naturalmente, del Poder Judicial. Esta abrasin del pasado, margina de la historia el hecho de que en Filadelfia, en 1787, los americanos del norte, al establecer la justicia federal y, en particular, la Suprema Corte, establecieron la ms significativa de las creaciones constitucionales dentro de la teora del Estado Moderno, asignndoles las funciones de custodios de la Constitucin con el consiguiente poder, reconocido explcitamente en 1803, de invalidar leyes y decretos. 11) Que, el propio Hamilton reconoci el El Federalista , que la prerrogativa de los tribunales de justicia de revisar e interpretar las leyes y decretos y declarar nulos los actos contrarios a la Constitucin, no implica preeminencia del Poder Judicial sobre los otros dos poderes, sino la superioridad de la Constitucin sobre todos los poderes del gobierno. Ningn acto legislativo contrario a la Constitucin puede ser vlido. Los tribunales tienen por misin mantener a los poderes del gobierno dentro de los lmites que la Constitucin establece, velando por su plena vigencia. En caso de conflicto entre la Constitucin y las leyes y decretos, los tribunales deben preferir la Constitucin porque es la Ley Suprema de la organizacin juridico-poltica de la Nacin. Lo que est en juego, en definitiva, no es una cuestin de superioridad entre el Poder Judicial y el Poder Legislativo o el Ejecutivo, sino entre la soberana del pueblo y los actos propios de uno de los poderes creados por la Constitucin, esto es, un conflicto entre la norma fundamental y las normas secundarias que le estn subordinadas. La Constitucin, por consiguiente, tiene supremaca sobre todos los poderes; es superior a todas las leyes que pueda dar el Congreso y los decretos que pueda dictar el Poder Ejecutivo, y a ella deben los jueces ajustar sus decisiones (Hamilton, El Federalista , F.C.E., Mxico, 1957, ps. 331/2; Story Comentarios , libro III, Poder Judicial de los Estados Unidos, Bs. As., p. 2/5; Dalmacio Vlez Srsfield, Diario de Sesiones de la Cmara de Senadores del Estado de Buenos Aires , 1958). 12) Que, consecuentemente y sobre la base de lo expuesto, corresponde desestimar el planteo efectuado por la demandada, en tanto no se ha configurado conflicto alguno que deba ser resuelto por el Tribunal de acuerdo a lo dispuesto por el art.24 inc.7 del dec.-ley 1285/58 sino que, por el contrario, se ha planteado un caso en que se requiere que los jueces ejerzan la ms primaria de sus funciones velar por la supremaca de la Constitucin Nacional. 13) Que, el segundo argumento, desarrollado por la demandada para justificar el conocimiento de esta Corte en un recurso extraordinario deducido contra el pronunciamiento de primera instancia, se apoya en la jurisprudencia elaborada a partir del caso registrado en Fallos:313:863, Jos Roberto Dromi (Ministro de Obras y Servicios Pblicos de la Nacin) . Manifest, en este sentido, que se renen los dos recaudos exigidos por aqulla, esto es, la existencia de gravedad institucional y la necesidad de que se concluya, expedita y definitivamente, la cuestin, en tanto se ha demostrado que el uso de las restantes vas procesales intermedias conspira contra la proteccin de los intereses que se intentan tutelar . 14) Que, segn la demandada la gravedad institucional en el caso surge por s misma, y con la fuerza evidente de la situacin planteada porque, por un lado la decisin cuestionada interrumpe el proceso de concesin de ciertos aeropuertos que se ha considerado, por el Poder Ejecutivo Nacional y por el Congreso... como el medio apropiado y posible para corregir
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los graves defectos que afectan a nuestro sistema aeroportuario y llevarlo a las condiciones de funcionamiento adecuadas a las necesidades de seguridad y eficiencia que exigen el actual, y creciente, trfico areo , y, por otra, porque imposibilita al Poder Ejecutivo hacer uso de la facultad constitucional de dictar decretos de necesidad y urgencia al condicionarlos a la existencia de la Comisin Bicameral prevista en el art.99 inc.3 de la Constitucin con lo cual deja en manos del Congreso que puede nunca sancionar la ley reglamentaria indicada en aquella norma la posibilidad misma del ejercicio por el Ejecutivo de dicha competencia constitucional . 15) Que el planteo de la demandada no autoriza la intervencin de esta Corte per saltum , para lo cual basta con remitirse a las consideraciones efectuadas en Fallos:313:863 (disidencia del juez Fayt); no obstante, aun con apoyo en los fundamentos del voto de la mayora, la solucin no se modifica. Si, como sta dijo, el requisito del superior tribunal de la causa poda ser exceptuado slo en las causas de la competencia federal, en las que con manifiesta evidencia sea demostrado por el recurrente que entraan cuestiones de gravedad institucional entendida sta en el sentido ms fuerte que le han reconocido los antecedentes del Tribunal , y sta se ha entendido configurada cuando se encuentran comprometidas las instituciones bsicas de la Nacin (Fallos:307:973, consid. 10), o las instituciones fundamentales del pas (Fallos:238:391, voto de la mayora) o, las bases mismas del Estado (Fallos:306:250, consid. 4), pueda concluirse sin dificultad que la situacin planteada en autos mal puede subsumirse en alguno de dichos supuestos. 16) Que, asimismo, debe recordarse que en Fallos:313:1242, los jueces que aceptaron el by pass en Fallos:313:863, sealaron que la doctrina de este ltimo no haba tenido el propsito de arbitrar caminos procesales transitables por todo litigante que pretenda, sin ms, obtener una rpida definicin de su litigio mediante un pronunciamiento del tribunal ms alto de la Repblica y que su objeto no era elaborar un medio adjetivo para superar dificultades, angustias o trastornos, aun serios, que pudieran producirse en un proceso hasta su definitivo juzgamiento. 17) Que, en este marco, las circunstancias de la causa revelan que aguardar la decisin del recurso de apelacin por la cmara y, eventualmente, articular contra aqulla los dems recursos admisibles, slo podra postergar la ejecucin del decreto cuestionado, pero esa dilacin con relacin a las fechas fijadas por ella misma para el cumplimiento de las distintas etapas del procedimiento licitatorio no autoriza a prescindir de las debidas instancias procesales ni convierte el recurso extraordinario en el nico medio eficaz para la proteccin del derecho federal comprometido (Fallos:313:863, considerando 10, voto de la mayora). 18) Que, aunque lo que se lleva dicho es suficiente para decidir el rechazo de la presentacin examinada, el sentido de la decisin de la mayora de esta Corte permite pronunciarse sobre otros puntos que descubren la gravedad de la fractura al orden constitucional que trasuntan los decretos enjuiciados. En efecto, la Constitucin dispone en el art.99 inc.3 que el Poder Ejecutivo no podr en ningn caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carcter legislativo. Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trmites ordinarios previstos... para la sancin de las leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el rgimen de los partidos polticos, podr dictar decretos por razones de necesidad y urgencia, los que sern decididos en acuerdo general de ministros y debern refrendarlos, conjuntamente con el jefe de gabinete de ministros . Esta nica excepcin a la prohibicin de legislar, impuesta por la Constitucin Nacional al Poder Ejecutivo, est condicionada, por consiguiente, a la existencia de circunstancias ex-
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cepcionales, propias de un estado de necesidad, que exijan medidas de urgencia que deban adoptarse, en un tiempo menor al que requiere al Congreso la sancin de las leyes. Adems, el decreto de acuerdo con lo dispuesto por la Constitucin debe ser sometido dentro de los diez das subsiguientes, a la consideracin de la Comisin Bicameral Permanente, la que tambin en el plazo de diez das, elevar su despacho al plenario de cada cmara para su expreso tratamiento, el que de inmediato considerarn las cmaras. En consecuencia, el decreto 842/97 que dict el Poder Ejecutivo, que aprob los decretos 375/97 y 500/97 por los que llam a licitacin pblica para otorgar la concesin de explotacin, administracin y funcionamiento de distintos aeropuertos del pas, en ejercicio de las facultades conferidas por el art.99 inc.3 de la Constitucin Nacional, calificndolo tanto urgente como necesario , no pudo vlidamente ser emitido, por no haber sancionado el Congreso, la ley especial que determina la Constitucin regulando el trmite y los alcances de la intervencin del Congreso, ni haberse producido en la Nacin, las circunstancias excepcionales que hagan imposible que aquel Congreso legisle sobre el destino de los aeropuertos. 19) Que esta Corte en Fallos:313:1513 y en ausencia de norma expresa, determin las condiciones necesarias para que el Poder Ejecutivo pudiera dictar normas constitucionales vlidas. Esas condiciones, fueron incorporadas tras la reforma de 1994, dotando al Poder Ejecutivo de modo excepcional de facultades legislativas para hacer frente a situaciones lmites o a peligros de efectos catastrficos. Pero la necesidad que justifica la excepcionalidad de la accin legislativa, que la Constitucin confiere al Poder Ejecutivo, es la de preservar la vida misma de la Nacin y el Estado. Esto no implica como se dijo en el citado caso de Fallos:313:1513 subordinar el fin a los medios, preferencia axiolgica que es conocida fuente de los peores males que puede padecer la sociedad, pero s hacer posible la adopcin de medidas que de otro modo, todo otro remedio en la materia podra resultar ineficaz; y cuya conveniencia y acierto es materia extraa a la valoracin judicial, pero no si la legislacin en cuestin violenta el texto constitucional y ha sido dictada a extramuros de los distintos elementos condicionantes de su validez y vigencia. 20) Que corresponde sealar que, a la luz de las circunstancias del caso, el Poder Ejecutivo no logra demostrar la necesidad y urgencia de otorgar la concesin de los aeropuertos, toda vez que su control operacional seguir a cargo de la Fuerza Area Argentina, y la cuestin de su privatizacin se encuentra en la sede del Congreso de la Nacin. Mas an, como es de pblico y notorio conocimiento, el proyecto tiene dictamen favorable de las comisiones de presupuesto y hacienda y de transporte de la Cmara de Diputados. No existiendo, por tanto, circunstancias excepcionales que hagan imposible seguir los trmites ordinarios previstos para la sancin de las leyes. Por ltimo, debe tenerse en cuenta que al establecer la excepcionalidad de emitir disposiciones legislativas conferidas al Poder Ejecutivo, la Constitucin condicion la validez y vigencia de tales actos legislativos a su contralor por el Congreso. Sin la ley especial que lo regule ni la Comisin Bicameral que lo recepte y dictamine sobre su procedencia, el acto del Poder Ejecutivo como se dijo carece de la fuerza normativa que pretende. 21) Que, finalmente, el tribunal juzga prudente aadir ante expresiones que califican la situacin como de clara invasin del Poder Judicial en la zona de reserva de los otros poderes que el inters mayor y perdurable que compromete la decisin de autos, es asegurar el normal funcionamiento de las instituciones legales, con el consiguiente afianzamiento de la confianza pblica en ellas, antes que destrabar con impaciencia una circunstancial dificultad del Poder Ejecutivo, cuya solucin dentro de la legislacin vigente no se avizora como se expuso en modo alguno como imposible.
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Por ello, y odo el seor Procurador General, se rechaza la presentacin efectuada. Notifquese y archvese, previa devolucin de los autos principales. Carlos S. Fayt. Disidencia del seor ministro doctor don Enrique santiago Petracchi Considerando: 1) Que varios diputados nacionales incoaron una accin de amparo con el propsito de obtener la declaracin de nulidad de los decretos 375/97 y 500/97 del Poder Ejecutivo Nacional, dictados con invocacin del art.99 incs.1 y 2, de la Constitucin Nacional. El Defensor del Pueblo de la Nacin fue citado en el pleito y adhiri a lo peticionado por los actores. En el primero de los citados decretos (375/97), se dispuso: a) llamar a licitacin pblica nacional e internacional para otorgar la concesin de la explotacin, administracin y funcionamiento, de un grupo sujeto a ampliacin de veintiocho aeropuertos pblicos; b) establecer los requisitos mnimos que deban ser observados en el proceso licitatorio; c) constituir el Sistema Nacional de Aeropuertos; crear, en el mbito del Poder Ejecutivo el Organismo Regulador del Sistema Nacional de Aeropuertos; d) establecer la composicin, funciones, recursos y competencia del citado organismo regulador, y e) aprobar un cronograma segn el cual el traspaso definitivo al adjudicatario deba tener lugar el 22 de septiembre de 1997. En el decreto 500/97 se increment en ocho el nmero de aeropuertos sujetos a concesin y se aprob el pliego de bases y condiciones y el modelo de contrato de concesin para la licitacin dispuesta por el decreto 375/97. 2) Que la sala II de la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal confirm el fallo de primera instancia que haba hecho lugar a la demanda de amparo. La cmara consider que, en virtud de lo prescripto por el art.42, prr. 3, de la Constitucin Nacional, el Congreso es el nico competente para fijar los marcos regulatorios de los servicios pblicos y los procedimientos para la prevencin y solucin de conflictos. Por tanto, entendi que con los decretos 375/97 y 500/97 el Poder Ejecutivo haba excedido los lmites de sus facultades, invadiendo las del Poder Legislativo, especialmente porque el primero de tales decretos cre el Organismo Regulador del Sistema Nacional de Aeropuertos, asignndole competencia especfica comprensiva de la resolucin de toda controversia que se suscite entre personas fsicas y jurdicas con motivo de la administracin y/o explotacin del Sistema Nacional (de aeropuertos) (fs.210/220, expte. 7154/97). 3) Que, pese a que contra esta decisin judicial fue interpuesto recurso extraordinario, el Poder Ejecutivo dict al da siguiente de firmada la sentencia de la cmara el decreto de necesidad y urgencia 842/97. El art.1 del mentado decreto estableci: Aprebase los decretos nros. 375 del 24 de abril de 1997 y 500 del 2 de junio de 1997 . A su vez, se aprobaron los actos dictados como consecuencia de los citados decretos (art.2) y se resolvi dar cuenta al Congreso de la Nacin en virtud de lo dispuesto en el art.99, inc.3 de la Constitucin Nacional (art.5). 4) Que, a raz de esto, un grupo de diputados nacionales, compuesto sustancialmente por los mismos que haban deducido el amparo anterior, requiri una medida cautelar autnoma que suspendiera la aplicacin del mentado decreto 842/97. Nuevamente el Defensor del Pueblo adhiri a esta peticin, en los trminos del art.90 inc.2 del Cdigo Procesal (fs.27/34 y 40/47, expte. 18.504/97).
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La juez a cargo del Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo Federal N5, acogi la peticin y orden al Poder Ejecutivo Nacional la suspensin de los efectos del decreto 842/97 y/o los de otra reglamentacin concordante . Como fundamento de su decisin puso de relieve, por una parte, que ya exista en el seno del Congreso un proyecto de ley (aprobado por el Senado) que regulaba la materia abordada por el Poder Ejecutivo en sus decretos y, por la otra, que de los arts.42 de la Constitucin Nacional y 8 y 9 de la ley 23.696 se desprenda la exclusiva competencia legislativa para regular la aludida materia. Seal, adems, que la ausencia de la ley a la que remite el art.99, inc.3, de la Ley Fundamental, impeda el dictado de decretos de necesidad y urgencia (fs.57/58, expte. 18.504/97). Contra este fallo, el Poder Ejecutivo interpuso recurso de apelacin ante la cmara y, al mismo tiempo, se present directamente ante esta Corte (fs.84, expte. 18.504/97 y 38/124 de estos actuados). 5) Que en esta ltima presentacin postul dos vas de acceso a la jurisdiccin del Tribunal. En primer lugar, sostuvo que la actitud del grupo de legisladores importaba trasladar una decisin de exclusiva competencia legislativa al mbito del Poder Judicial. Afirm que no exista caso judicial y que el acogimiento de la medida cautelar se traduca, por tanto, en un conflicto de poderes que, en virtud del art.24 inc.7 del decreto-ley 1285/58, competente a esta Corte solucionar. En segundo trmino, plante subsidiariamente recurso extraordinario per saltum habida cuenta de la gravedad institucional y de la urgencia existente en este caso . 6) Que la primera de las vas indicadas remite al art.24 inc.7 del decreto-ley 1285/58, ratificado por la ley 14.467 que encuentra sus antecedentes en los arts.9, ley 4055 y 24, inc.8, ley 13.998 (confr. Fallos:246:87) norma que establece: La Corte Suprema de Justicia conocer (...) de las cuestiones de competencia y los conflictos que en juicio se planteen entre jueces y tribunales del pas que no tengan un rgano superior jerrquico comn que deba resolverlos, salvo que dichas cuestiones o conflictos se planteen entre jueces nacionales de primera instancia, en cuyo caso sern resueltos por la Cmara de que dependa el juez que primero hubiese conocido. Decidir asimismo sobre el juez competente cuando su intervencin sea indispensable para evitar una efectiva privacin de justicia . Pese al sentido literal de la norma, el Tribunal ha entendido que sta lo habilita a conocer los conflictos que se susciten entre jueces o tribunales judiciales y funcionarios u rganos administrativos con facultades jurisdiccionales, con motivo del ejercicio de estas ltimas. En esos supuestos, la Corte sostuvo la equiparacin de tales conflictos a aqullos a los que alude expresamente el precepto trascripto. La lista de precedentes en los que se aplic este criterio es vasta. Valgan como ejemplo algunos casos en que se trataba de contiendas entre jueces y la autoridad aduanera (Fallos:244:489; 265:321; 275:447; 281:277; 302:691; 303:1506); entre jueces y tribunales u organismos militares (Fallos:247:436; 250:604; 279:40); entre jueces y el tribunal del mercado de abasto (Fallos:264:217; 283: 241); entre jueces y el tribunal fiscal (Fallos:264:63; 268:302; 269:410; 275:331; 139-267); entre un juez y la Procuracin del Tesoro (Fallos:295:651); entre jueces y tribunales paritarios (Fallos:237:285). En todos estos casos y en otros sustancialmente anlogos los funcionarios u organismos administrativos comprometidos en una contienda con organismos del Poder Judicial,
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ejercan algn grado de facultad jurisdiccional. Por ello la Corte equipar esa situacin a aquella que se presenta en el conflicto de competencia entre jueces stricto sensu . 7) Que con lo dicho se advierte que sea cual fuere la naturaleza del conflicto que denuncia el Poder Ejecutivo no se est frente a uno de los supuestos que habilita la intervencin de esta Corte, segn el art.24 inc.7 del decreto-ley 1285/58. En efecto, casi es innecesario decir que no existe un conflicto entre jueces. Pero debe subrayarse que tampoco es el caso de una contienda entre un tribunal judicial y un organismo administrativo con facultades jurisdiccionales, con motivo del ejercicio de stas. Ni el Poder Ejecutivo al dictar el decreto 842/97 ni el Congreso de la Nacin, en la hiptesis de una eventual consideracin de aqul, han ejercitado (o lo harn en el futuro), atribuciones de tipo jurisdiccional, a cuya existencia est supeditada como queda dicho la intervencin de la Corte por esta va. 8) Que tampoco las pretensiones del jefe de Gabinete de Ministros encuentran sustento como lo pretende el recurrente en la doctrina de los poderes implcitos que le asisten al tribunal en tanto cabeza del Poder Judicial de la Nacin. En efecto, se ha recurrido a la aludida doctrina en supuestos en que era necesaria la intervencin de esta Corte para salvaguardar la jurisdiccin de los tribunales nacionales frente a la intromisin que pretendan concretar rganos pertenecientes a otros poderes del Estado (confr. Fallos:241:50; 256:114, 208; 259:11; 286:17 y 301:205, entre otros). En el sub examine el jefe de gabinete ha cuestionado la decisin de una juez de la Nacin por la cual se ha resuelto suspender de modo cautelar la aplicacin de un decreto del Poder Ejecutivo Nacional, por estimarlo prima facie inconstitucional. Nada hay en tal situacin que autorice a aplicar la doctrina reseada en el prrafo precedente ni a sortear como requiere el peticionario el rgimen de recursos previstos en la legislacin procesal nacional. 9) Que tampoco cabe admitir la pretensin referente a que el tribunal conozca por la va del per saltum . En efecto, si bien esta Corte en el precedente Dromi (Fallos:313:863) ha aceptado tal modo de acceso a su jurisdiccin apelada, lo ha hecho a condicin de que existan cuestiones federales que exhiban inequvocas y extraordinarias circunstancias de gravedad y que se demuestre con total evidencia que la necesidad de su definitiva solucin expedita es requisito para la efectiva y adecuada tutela del inters general (consid. 5). Con ms precisin, en el precedente Antonio Erman Gonzlez (Fallos:313:1242), ha remarcado que la procedencia del per saltum slo era admisible en causas de competencia federal en las que con manifiesta evidencia sea demostrado por el recurrente que entraan cuestiones de gravedad institucional entendida sta en el sentido ms fuerte que le han reconocido los antecedentes del tribunal y en las que, con igual grado de intensidad, sea acreditado que el recurso extraordinario constituye el nico medio eficaz para la proteccin del derecho federal comprometido (considerando 4). 10) Que las manifestaciones contenidas en la presentacin per saltum no demuestran en modo alguno que se encuentren reunidas en el sub examine las especiales condiciones que el Tribunal ha exigido en los precedentes citados. En efecto, con relacin al requisito de la gravedad institucional el apelante simplemente afirma que ella surge por s misma, y con la fuerza evidente de la situacin planteada . La sola mencin de que los graves defectos que afectan a nuestro sistema aeroportuario seran corregidos mediante las concesiones suspendidas por la resolucin impugnada (dem), nada agrega y, en consecuencia, resulta insuficiente para acreditar dicha gravedad institucional.
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Menos aun ha demostrado el recurrente la imprescindible urgencia de una decisin definitiva dictada por esta Corte. El argumento central con el que se pretende justificar el cumplimiento de tal requisito, consiste en el estado actual de la infraestructura aeroportuaria del pas y su sensible atraso respecto de las exigencias y recomendaciones emanadas de los tratados internacionales en la materia . Asimismo, se agrega: de no concretarse las inversiones previstas [ por el Poder Ejecutivo]... ello conllevara la cesacin total de actividades de varios de esos aeropuertos, al no reunir las condiciones de seguridad mnimas exigibles . El estado de cosas que se aduce no autoriza a recurrir al salto de una instancia procesal. En efecto, la resolucin de primera instancia que concedi una medida cautelar haba sido apelada ante la Cmara y, por tanto, era previsible que la resolucin de dicha apelacin y, por hiptesis, de un recurso extraordinario, conllevara un tiempo de tramitacin reducido. Cierto es que, por secretara N4 de la Corte, fueron requeridos, entre otros, los autos Nieva, Alejandro y otros c/Poder Ejecutivo Nacional decreto 842/97 s/ medida cautelar (autnoma) , expediente N18.504/97 y, con ello, se alter el normal desarrollo de la apelacin interpuesta contra el pronunciamiento de primera instancia. Ello sucedi, sin embargo, por virtud de la presentacin directa del jefe de gabinete. Por tanto, los retrasos que esa medida comporte no son determinantes para la evaluacin de requisito de la urgencia , pues slo responden a la actividad procesal desarrollada por el propio peticionario. 11) Que, por otra parte, con especial referencia al cronograma dispuesto y varias veces modificado por el Poder Ejecutivo tampoco puede extraerse la existencia de gravedad ni de urgencia , puesto que se trata de las consecuencias de un accionar del poder administrador que, justamente, es el que los actores han puesto en tela de juicio. 12) Que prrafo aparte merece la pretensin de habilitar la intervencin de esta Corte con sustento en lo resuelto por la mayora en el precedente U. 10.XXXII Unin Obrera Metalrgica de la Repblica Argentina c/ Estado Nacional - Ministerio de Trabajo y Seguridad Social s/ juicio sumarsimo , del 3 de abril de 1996, doctrina que es reiterada por la decisin que hoy se toma. Con invocacin de aqulla, el tribunal nuevamente se arroga la facultad de dejar sin efecto Fallos:de tribunales nacionales, sin que a ello lo habilite norma constitucional o legal alguna. El citado precedente, que no ahorra palabras al momento de explicar qu es lo que la Corte no hace al fallar, omite dar razones para justificar qu es lo que, en verdad, la Corte hace al dictar su pronunciamiento. En efecto, como en el propio fallo in re: U.O.M. se reconoce, no se trata del ejercicio de la jurisdiccin originaria (definida por el art.117, Constitucin Nacional), ni de la jurisdiccin apelada (que regla el Congreso a tenor de los arts.116 y 117, Constitucin Nacional). Tampoco de la resolucin de conflictos como los previstos en el art.24 inc.7 del decreto ley 1285/57, ni del ejercicio de poderes implcitos del Tribunal (confr. supra, consids. 6, 7 y 8). Menos an, del ejercicio de los poderes conferidos por el art.113 de la Ley Fundamental. Es evidente, entonces, que bajo el ropaje de una creacin pretoriana denominada facultad administrativa o de superintendencia vinculada lato sensu al imperativo constitucional de afianzar la justicia (consid. 9 de U.O.M.) se agita la singular facultad de interferir en el ejercicio regular de la jurisdiccin por parte de los tribunales nacionales. Ello equivale ni ms ni menos a la destruccin del control difuso de constitucionalidad que caracteriza a
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nuestro sistema, para sustituirlo por uno en el cual la mayora de esta Corte, cada vez que el ejercicio de aquel control no le satisface, saltea las instancias regulares para negar la competencia del rgano que lo ejerci. Por ello, odo el seor Procurador General, se desestima la presentacin directa. Hgase saber, devulvanse los autos principales al tribunal de origen y, oportunamente, archvese. Enrique S. Petracchi.
Gravamen sobre activos financieros - Decreto 560/89 - Inconstitucionalidad - Principio de legalidad - Ineficacia de ratificacin por ley posterior - Irretroactividad de leyes tributarias
Spak de Kupchik, Luisa y otro c/Banco Central y otro - 17/03/1998 - Fallos:321:366
0 Antecedentes:
Mediante el decreto 560/89, de fecha 18 de agosto de 1989 (B.O del 22/08/1989) se fij un gravamen de emergencia que se aplicaba por nica vez, sobre los activos financieros existentes al 9 de julio de 1989 (art.1). Entre tales activos , el citado artculo, en su inc.b, menciona a los Bonos Externos de la Repblica Argentina . El artculo 2 dispuso que el impuesto sera soportado por los perceptores de los importes de la primera cancelacin total o parcial, de capital, ajuste o inters, correspondiente a los activos gravados, que se produzca con posterioridad a la fecha del dictado del decreto inclusive, cualquier fuera el motivo que la origine: vencimiento del servicio financiero, amortizacin total o parcial, reestructuracin de la deuda u otro . La ley 23.757 (B.O del 18/12/1989) reprodujo el texto del mencionado decreto, con adecuaciones en aspectos de forma, y lo ratific expresamente (art.9). El Banco Central de la Repblica Argentina, al liquidar entre los das 7 y 12 de setiembre de 1989 los cupones de Bonex serie 1987 que los actores haban presentado al cobro, practic la retencin del impuesto que en ese momento slo contaba con el respaldo del aludido decreto. Los actores demandaron al Estado Nacional (Ministerio de Economa) y al Banco Central de la Repblica Argentina a fin de obtener la devolucin de las sumas que ste ltimo les retuvo el 8 y el 12 de setiembre de 1989 en concepto del gravamen sobre los activos financieros dispuesto por el dec. 560/89 y plantearon la inconstitucionalidad de dicho impuesto. El juez de primera instancia, en razn de considerar que resultaba confiscatorio el impuesto establecido por dicho decreto, juzg que slo era legtima la tributacin respecto del valor remanente de los ttulos que aqullos haban conservado y sobre el importe de los cupones que presentaron al cobro en el mes de agosto de 1989, por lo que hizo lugar a la demanda, pero admiti la excepcin de falta de legitimacin pasiva interpuesta por el B.C.R.A. La Cmara declar desiertos los recursos contra tal pronunciamiento, deducidos por el Estado Nacional y la D.G.I y, atendiendo al recurso deducido por los actores, hizo lugar ntegramente a la demanda. Contra tal decisin, los demandados interpusieron recurso extraordinario.
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La Corte Suprema confirm la sentencia y declar la inconstitucionalidad del decreto impugnado.

a) Imposicin de cargas tributarias. Decreto de necesidad y urgencia. Violacin del
principio de legalidad (Considerandos 10 y 11).
b) Ratificacin por ley posterior. Irretroactividad de la ley tributaria. Ineficacia para

subsanar la inconstitucionalidad (Considerandos 13 y 14).

- Ninguna carga tributaria puede ser exigible sin la preexistencia de una disposicin legal encuadrada dentro de los preceptos y recaudos constitucionales, es decir, vlidamente creada por el nico poder del Estado investido de tales atribuciones. - Razones de necesidad y urgencia no pueden justificar el establecimiento de cargas tributarias por medio de decretos del Poder Ejecutivo, criterio concordante con lo estipulado por el art.99 inc.3, prr. 2, del texto constitucional vigente desde la reforma de 1994, en tanto sanciona con la nulidad absoluta e insanable a las disposiciones de carcter legislativo dictadas por el Poder Ejecutivo dejando al margen los especiales supuestos en los que tales medidas son permitidas. - El decreto 560/89 que estableci un gravamen de emergencia a aplicarse por nica vez, sobre los activos financieros existentes al 9 de julio de 1989 resulta inconstitucional, pues la sancin de la ley 23.757 no valida dicho decreto, y sobre dicha cuestin el a quo, consider que si bien en ciertos casos es admisible la retroactividad de las leyes tributarias, no debe acordarse a la disposicin citada efectos retroactivos que no surgen expresamente de su texto en desmedro de la proteccin que se ha reconocido a aquellas situaciones que han sido definitivamente concluidas al amparo de la legislacin precedente, y gozan por tanto de proteccin constitucional, por integrar el derecho de propiedad.
Texto del Fallo:

Dictamen del Procurador General de la Nacin Suprema Corte: -IA fs.18/22, Luisa Spak de Kupchik y Alberto Mario Kupchik demandaron al Estado Nacional (Ministerio de Economa) y al Banco Central de la Repblica Argentina a fin de obtener la de-
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volucin de las sumas que ste ltimo les retuvo el 8 y el 12 de setiembre de 1989 en concepto del gravamen sobre los activos financieros dispuesto por el dec. 560/89. Sostuvieron que las retenciones efectuadas sobre la renta de los cupones N4, correspondientes a Bonex de la serie 1987, sobrepasaron el 80% del capital, puesto que el banco calcul el impuesto sobre el valor de los ttulos a los que aqullos estaban adheridos, aunque haban salido de su patrimonio a la fecha de publicacin del dec. 560/89. Plantearon la inconstitucionalidad del mencionado decreto y dijeron que, en el caso de su confirmacin por va legislativa, de todas maneras afectara derechos adquiridos en virtud del art.6 de la ley 19.686; destacaron que el principio de reserva de la ley tributaria tiene rango constitucional y que el gravamen fue creado por decreto; que la ley posterior era insuficiente para sanearlo y que el Congreso no pudo alterar con impuestos la rentabilidad de los ttulos que el Estado emite. -IIContestaron la demanda el Estado Nacional (Ministerio de Economa) a fs.43/45, el Banco Central de la Repblica Argentina a fs.54/60 y la Direccin General Impositiva (citada en los trminos del art.94 del Cd. Procesal en lo Civil y Comercial) a fs.118/123. La entidad citada en segundo trmino dijo en lo sustancial que actu en un marco de legalidad jurdica, como agente de retencin segn lo dispuesto por el art.2, in fine del dec. 560/89 y que, ms an, su obligacin naci en forma secundaria o alternativa a las que deben cumplir las entidades financieras (ley 21.526). Aclar que la norma tom en consideracin nicamente la existencia en circulacin de los aludidos activos financieros y que, por ello, la retencin efectuada es correcta, pues deba efectuarse a los perceptores del importe de la primera cancelacin, en el caso el cupn 4, sin importar la propiedad o tenencia del ttulo. Finalmente, sostuvo la constitucionalidad del decreto impugnado, sobre la base de afirmar que fue dictado en el marco de la ley de emergencia econmica 23.697. -IIIEl juez federal de Primera Instancia hizo lugar a la demanda (fs.199/204). Para as decidir expres en lo que actualmente importa que, sin perjuicio de su discrepancia en cuanto a las atribuciones de la Administracin para crear tributos mediante decretos de necesidad y urgencia, el anlisis de la cuestin se ha tornado abstracto atento el dictado de la ley 23.757, que con idnticos trminos establece un gravamen y que, en su art.9, ratifica expresamente al decreto 560/89. Ello establecido, rechaz los agravios de los actores relativos a la retroactividad del gravamen sobre los activos financieros al 9 de julio de 1989 y a la base de tributacin al tiempo de su pago (arts.2 y 3 de la ley), toda vez que, a su juicio, la norma impugnada estableci un nuevo hecho imponible, basado en la presuncin de capacidad econmica, por la tenencia de activos financieros en un momento determinado. Respecto de la confiscatoriedad del tributo, consider que asiste razn a los actores cuando plantean la inconstitucionalidad de la retencin sobre la cancelacin de los cupones, cal-
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culando como base imponible el valor residual de los ttulos que no estaban en su poder en el momento indicado por la norma (art.1), ni en el momento de la presentacin del cupn. Concluy que, por ello, slo resulta legtima la tributacin sobre el valor residual de los ttulos que tenan a dicha fecha y sobre el importe del cupn que presentaron al cobro. -IVA fs.295/302, la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal revoc la sentencia de primera instancia e hizo lugar a la repeticin intentada, declarando que resultan inaplicables, en el sub lite, las normas del decreto 560/89 y de la ley 23.757. Dijeron sus integrantes, con relacin al escrito de la demandada obrante a fs.234/235, que desarroll una escueta y poco clara interpretacin del dec. 560/89, sin hacerse cargo de los argumentos desarrollados en la sentencia apelada. En cuanto a la expresin de agravios de la DGI (fs.238/239) se fund en el argumento de que el a quo habra ordenado la devolucin parcial de la suma tributada sin declarar expresamente la inconstitucionalidad de la norma; afirmacin que no guarda relacin con lo resuelto por el sentenciante. Por ello, al no constituir tales escritos expresiones de agravios en los trminos del art.265 del Cd. Procesal, declararon desiertos ambos recursos de apelacin. En lo atinente al dec. 560/89, declararon su inaplicabilidad al caso, sobre la base de considerar en sntesis que no se trata de valorar el acierto de una medida de gobierno desde el punto de vista de su efectividad como instrumento para aportar recursos al Estado, ni tampoco invocar, como resulta de los considerandos del decreto, la asuncin de facultades legislativas por razones de necesidad y urgencia, pues el tema de derecho constitucional en discusin es ms profundo y serio, ya que se vincula al ejercicio de los derechos amparados por la Constitucin Nacional, a la determinacin de las facultades de los poderes del Estado, especialmente a una atribucin reservada, de modo exclusivo, al Poder Legislativo y al fundamento ltimo de dicha exclusividad. Y agregaron que la Constitucin Nacional, despus de la reforma de 1994, si bien admite que el Poder Ejecutivo pueda dictar decretos de necesidad y urgencia, limita tal facultad al establecer expresamente que no podrn regular, entre otras, la materia tributaria. Acto seguido, pasaron a analizar las disposiciones de la ley 23.757, por la cual se gravaron los activos financieros existentes al 9 de julio de 1989 , entre ellos, los Bonos Externos de la Repblica Argentina (art.1, inc.b) del dec. 560/89 y de la ley 23.757). Concluyeron que esa fecha es la escogida para fijar el mbito temporal del hecho imponible, en la cual no exista ninguna norma con jerarqua de ley que estableciera el impuesto en cuyo concepto se efectu la retencin. Admitieron que podra sostenerse una distinta interpretacin, por ejemplo, invocarse que el tributo rigi a partir de la fecha del dec. 560/89 (B.O. 22/08/89), que la ley 23.757 quiso ratificar implcitamente dicho decreto y que, por ello, no se gravaron los activos financieros cancelados antes del dictado de este ltimo. Pero, a su respecto, sealaron: a) que la clara descripcin del objeto gravado, contenida en el art. 1 de la ley, excluye dicha interpretacin pues dispone que el gravamen de emergencia se aplicar, por nica vez, sobre los activos financieros existentes al 9 de julio de 1989;
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b) que la prescripcin del segundo prrafo del inc.d) del art.1 de la ley 23.757, segn la cual el impuesto no es aplicable a los activos financieros respecto de los cuales se hubiese producido su cancelacin antes del 18 de agosto de 1989, que es la fecha del dec. 560/89, tiene un sentido obvio cual es respetar los derechos adquiridos con anterioridad, por haberse concluido para quienes fueron titulares o tenedores de aquellos activos toda relacin jurdica respecto de ellos, lo que demuestra que el hecho imponible se produjo antes, el 9 de julio de 1989; c) que si la ley 23.757 pretendi gravar los activos financieros que mencion, debe admitirse que no los grav slo para el futuro, sino tambin para el pasado, puesto que slo habran quedado al margen del impuesto los activos financieros cancelados totalmente al 18 de agosto de 1989. La ley 23.757 fue sancionada el 22 de noviembre de 1989 y publicada en el Boletn Oficial el 18 de diciembre de 1989, y d) que debe recordarse que dicha ley tiene su origen en un proyecto del Poder Ejecutivo y fue aprobado sin modificaciones por las cmaras de diputados y de senadores. Su texto es idntico al del dec. 560/89, con excepcin de las expresiones del decreto en las que ste se auto menciona (por ejemplo, art.1 del decreto: a la fecha del dictado del presente decreto y art.1 de la ley: al 18 de agosto de 1989). La lectura del considerando del decreto no aporta elemento de juicio alguno que permita sostener que el hecho imponible se produjo en un momento distinto al descripto por el art.1 de la ley. Sealaron luego que, si bien la doctrina de la Corte admite la retroactividad de la ley tributaria, ello encuentra su lmite cuando se trata de un derecho definitivamente incorporado al patrimonio del contribuyente y que ello es lo que acontece en el caso, pues al momento en que se gravaron los activos financieros 9 de julio de 1989 la situacin fiscal de los actores respecto de los Bonex 1987 estaba regulada por la ley 19.686, cuyo art.6 estableca que los Bonos de la presente emisin, as como su renta estarn exentos de todo gravamen impositivo . Dicha norma resultaba aplicable a los cnyuges Kupchik, en virtud de lo dispuesto por el art.2, inc.f ) del dec. 1119/87, la emisin de los Bonex 1987. Dijeron que la mencionada norma de la ley 19.686 puede ser interpretada de dos modos diferentes. Una, entendiendo que el legislador ha querido excluir del mbito de la imposicin a los ttulos pblicos emitidos en sus trminos, lo que significara un fenmeno de no sujecin. La otra, ms apegada a la letra de su texto, que aqul ha querido establecer una dispensa de pago con carcter general. De tal modo, se habra establecido una exencin objetiva de carcter general. Pero, cualquiera sea la interpretacin que se sustente, lo cierto es que a la fecha de la amortizacin y pago de la renta de los indicados ttulos pblicos no corresponda efectuar ninguna retencin, porque el cobro ntegro del capital y de la renta por parte de la actora perceptora de dicha renta era un derecho incorporado a su patrimonio, en tanto al 9 de julio de 1989 sus obligaciones tributarias frente al Estado Nacional estaban concluidas, porque el goce de aquella exencin fiscal result definitiva y sus situacin fiscal en relacin a ella no pudo ser modificada por una ley posterior. La obligacin jurdica en el caso del impuesto nace cuando se produce el hecho imponible establecido por la ley, independientemente del momento de su pago. En el caso del tributo que nos ocupa, la circunstancia de gravar los activos financieros existentes al 9 de julio de 1989, no puede tener otro sentido que el de alcanzar con un impuesto una manifestacin de carcter patrimonial y generar una obligacin jurdica respecto de quien exteriorice la capacidad contributiva que el legislador valor al establecer el tributo. Ello significa que en el caso la
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obligacin jurdica naci en cabeza de quien era el titular o tenedor segn el caso de dichos activos a la mencionada fecha. La circunstancia de que el art.2 de la ley estableciera que el tributo sera soportado por los perceptores de los importes de la primera cancelacin total o parcial, ajuste o inters correspondiente a los activos gravados y fijara la base de clculo del gravamen no permite concluir que el hecho imponible se produjo en un momento distinto al indicado por el art.1 de la ley, que slo estableci la base imponible para el clculo del tributo, la oportunidad de su cobro y la merma patrimonial que soportara el perceptor de aquellos importes. La norma tampoco permite concluir que el contribuyente sea un sujeto distinto al que qued expuesto precedentemente, porque el sujeto que resulte titular o tenedor de un activo financiero con posterioridad al 9 de julio de 1989 sin revestir esa condicin a esa fecha no est alcanzado por el tributo porque a su respecto no se verific el hecho imponible. Ello, pues no existe coincidencia entre su titularidad o tenencia y el aspecto temporal del hecho imponible como aparece descripto en la norma. Si se entendiera que la transferencia del ttulo llev aparejada la transferencia de la obligacin de abonar un tributo, debe aceptarse que si el titular o tenedor tena un derecho adquirido, no susceptible de ser afectado por el impuesto, con esa extensin transfiri el activo financiero. En tal caso, deber llegarse a la conclusin de que el nuevo titular o tenedor del activo financiero no est alcanzado por el impuesto ya que, si la deuda no exista, la conclusin que se sigue es que no pudo transferirse. -VContra tal decisin, el Fisco nacional (Direccin General Impositiva) y el Estado Nacional Ministerio de Obras y Servicios Pblicos dedujeron los recursos extraordinarios obrantes a fs.318/324 y fs.345/354, respectivamente. -VIRecurso extraordinario de fs.318/324: Se agravia all la Direccin General Impositiva, en primer lugar, que la sentencia debe ser revocada por cuanto al dec. 560/89 y la ley 23.757 se enrolan en la categora de las reglamentaciones que la doctrina ha dado en denominar de necesidad y urgencia . Tambin dijo que la percepcin del impuesto se produjo con posterioridad a la vigencia del decreto ya que, de acuerdo con lo dispuesto por su art.2, deba ser soportado por los perceptores de los importes de la primera cancelacin, ya sea total o parcial, de capital, ajuste o inters, correspondiente a los activos gravados, que se produjera con posterioridad a la fecha de su dictado. Por lo tanto, el impuesto deba retenerse en oportunidad de la primera cancelacin de capital e intereses y ese era el verdadero hecho imponible, razn por la cual mal puede hablarse de aplicacin retroactiva cuando el decreto es de agosto de 1989 y la primera cancelacin se produjo en setiembre del mismo ao. Ello implica, adems, que de ningn modo los accionantes se encontraran amparados por la ley 19.686, ni alcanzados por ninguna exencin fiscal. Tambin consider inadmisible que, sin haber mediado declaracin de inconstitucionalidad, el a quo interpretara restrictivamente las normas y las declarara inaplicables en el caso, arrogndose facultades que le estn vedadas por la Constitucin Nacional.
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-VIIRecurso extraordinario de fs.345/354: Adujo el Estado Nacional que las sentencias de ambas instancias son arbitrarias debido a la falta de valoracin del contexto dentro del cual se dict el dec. 560/89, de profunda perturbacin econmica y que, en el referido a la ley 23.757, tampoco se estudi el rgimen impositivo integralmente. Dijo que el a quo omiti valorar la actitud del Congreso Nacional cuando sancion la ley 23.757, cuyo texto no guarda ninguna diferencia con el del dec. 560/89, convalidando as la emergencia que debi asumir el Poder Ejecutivo y salvando, por lo tanto, la super legalidad constitucional. Tampoco tendran razn los jueces en cuanto afirmaron que la ley 19.686 exima a los actores de todo impuesto y que, al tiempo de la retencin efectuada, no exista ninguna norma con jerarqua de ley que estableciera el impuesto en cuyo concepto se retena. Ello as, ya que la ley 21.894, de ajuste por inflacin, alcanz a los bonos externos con el impuesto sobre los capitales, hecho que fue pacficamente consentido. Del mismo modo, la ley 23.757 incluy a los actores en su art.1 y rige al respecto el art.3 del Cd. Civil, segn el cual, a partir de su entrada en vigencia, las leyes se aplican an a las consecuencias de las situaciones jurdicas existentes. Por lo tanto, estim que tal contradiccin no puede fundar la declaracin de ilegitimidad de una norma y que el caso encierra gravedad institucional, toda vez que se encuentran en juego las rentas pblicas del Estado Nacional. -VIIIA mi modo de ver, ambos remedios federales son procedentes en su aspecto formal, toda vez que se encuentra en tela de juicio la validez constitucional de normas federales y que la decisin definitiva del Superior Tribunal de la causa es contraria a los derechos que en ellas fundan los recurrentes. -IXEn cuanto al fondo del asunto, cabe sealar en primer trmino como ya lo hizo este Ministerio Pblico en casos anlogos al presente que V.E. declar, con relacin al indiscutido principio de legalidad, que ninguna carga tributaria puede ser exigible sin la preexistencia de una disposicin legal encuadrada dentro de los preceptos y recaudos constitucionales, esto es, vlidamente creada por el nico poder del Estado investido de tales atribuciones, de conformidad con los arts. 4, 17, 44 y 67 texto 1853-1860 de la Constitucin Nacional (ver sentencia del 6 de junio de 1995, in re V.103.XXV, Video Club Dreams c/ Instituto Nacional de Cinematografa s/amparo , considerando 12 y sus numerosas citas. Tambin dijo all la Corte que el hecho de que el decreto sea de los llamados de necesidad y urgencia no obsta a la conclusin anterior pues, aun cuando en el caso Peralta el Tribunal reconoci la validez de una norma de ese tipo, ya en esa oportunidad se seal que en materia econmica, las inquietudes de los constituyentes se asentaron en temas como la obligada participacin del Poder Legislativo en la imposicin de contribuciones (art.67, inc.2), consustanciada con la norma republicana de gobierno (considerando 22). Se adelant de tal
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modo una conclusin que se deriva directamente del principio de reserva legal en materia impositiva, cual es la limitacin constitucional infranqueable que supone esa materia para los decretos referidos, aun cuando se reconozca su validez respecto de otras materias y en las especialsimas circunstancias que precedieron al dictado del dec. 36/90. A lo que agreg V.E. que esa conclusin, por otra parte, resulta ahora corroborada por la reforma de la Constitucin Nacional, toda vez que si bien su art.99 expresamente contempla entre las atribuciones del Poder Ejecutivo la de dictar decretos de necesidad y urgencia, prohbe el ejercicio de tal facultad extraordinaria entre otras en materia tributaria (inc.3) (conf. dictmenes del 28 de junio, del 5 de julio y el 24 de setiembre de 1996, in re L.62.XXXI. La Bellaca S.A.A.C.I.F. y M. c/ Estado Nacional DGI s/repeticin; N.82.XXVIII. Nobleza Piccardo c/ DGI Estado Nacional s/repeticin y S.481.XXIX. Superinox c/ Estado Nacional s/inconstitucionalidad , respectivamente). En consecuencia, es mi parecer que corresponde confirmar, sin otro anlisis, la declaracin de inaplicabilidad del dec. 560/89, efectuada por el juzgador. -XEn virtud de lo expuesto en el captulo precedente, mal puede sostenerse, como pretenden los recurrentes, que la sancin de la ley 23.757 pueda haber convalidado un acto viciado de inconstitucionalidad en su origen. Vale decir, que el meollo de la cuestin radica en determinar si contrariamente a lo declarado por los jueces de la causa asiste o no razn a los apelantes en cuanto sostienen que, de todas maneras, la sancin de la mencionada ley vino a prestar vlido sustento al impuesto cuestionado. Tal interrogante debe resolverse por la negativa. Ello es as, desde mi punto de vista, toda vez que tiene declarado la Corte que ni el legislador ni el juez pueden, en virtud de una ley nueva o de su interpretacin, arrebatar o alterar un derecho patrimonial adquirido al amparo de la legislacin anterior, ya que en ese caso el principio de la no retroactividad deja de ser una norma infraconstitucional para confundirse con la garanta de la inviolabilidad de la propiedad reconocida por la Ley Suprema (confr. Fallos:305:899 y sentencias dictadas el 24 de marzo de 1994 y el 12 de setiembre de 1996, in re J.13.XXVI. Jawetz, Alberto s/apelacin resolucin de la Caja de Retiros, Jubilaciones y Pensiones de la Polica Federal y F.479.XXI. Francisco Costa e Hijos Agropecuaria c/ Buenos Aires, provincia de s/daos y perjuicios , respectivamente). Ello es lo que aconteci en el sub lite, si se tiene en cuenta que, como lo destac el juzgador, al tiempo del ingreso del tributo, la situacin de los actores se encontraba regida por el dec. 1119/87, que dispuso que Los Bonos Externos cuya emisin se dispone por el presente as como su renta gozarn de las exenciones impositivas previstas en la ley 19.686 (ver art.2, inc.f ), segn la cual lo estaran de todo gravamen impositivo (art.6). Cabe concluir, por ende, que la posterior sancin de la ley 23.757, en franca colisin con el derecho de propiedad reconocido por el art.17 de la Constitucin Nacional, no vino a intentar modificar los derechos en curso de una relacin jurdica, sino aqullos reconocidos en el caso expresamente bajo el imperio de la ley antigua o incorporados definitivamente, por ende, al patrimonio de los actores.
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-XILo hasta aqu expuesto es suficiente, a mi juicio, para confirmar la sentencia de fs.295/302 en cuanto fue materia de las apelaciones federales deducidas por los demandados. Buenos Aires, 18 de febrero de 1997. ANGEL N. AGERO ITURBE.
Sentencia de la Corte Suprema Buenos Aires, 17 de marzo de 1998. Vistos los autos: Kupchik, Luisa Spak de y Kupchik, Alberto Mario c/ B.C.R.A. y Estado Nacional (M.E.) s/ varios . Considerando: 1) Que el Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo Federal N12, en razn de considerar que resultaba confiscatorio el impuesto establecido por el decreto 560/89 posteriormente ratificado por la ley 23.757 en cuanto fij como base imponible el valor residual de Bonex que no estaban en poder de los actores el 9 de julio de 1989, juzg que slo era legtima la tributacin respecto del valor remanente de los ttulos que aqullos haban conservado y sobre el importe de los cupones que presentaron al cobro en el mes de agosto de ese ao, por lo que hizo lugar parcialmente a la demanda. Asimismo, el seor juez de grado admiti la excepcin de falta de legitimacin pasiva que haba opuesto el Banco Central de la Repblica Argentina. 2) Que la cmara de apelaciones de ese fuero por su Sala II declar desiertos los recursos que contra tal pronunciamiento haban deducido la Direccin General Impositiva y el Estado Nacional. Por otra parte, atendiendo a la apelacin de los actores, hizo lugar ntegramente a la demanda. Para as decidir en lo atinente a la cuestin de fondo declar que eran inaplicables al caso las normas del decreto 560/89 y de la ley 23.757. En cuanto al citado decreto lleg a tal conclusin por entender que aqul transgredi el principio constitucional de legalidad que rige en materia tributaria. Consider que tampoco la mencionada ley otorgaba sustento vlido al gravamen puesto que lo contrario importara admitir su aplicacin retroactiva, fuera de los lmites que fij al respecto la doctrina de esta Corte. 3) Que contra lo as resuelto el Fisco Nacional Direccin General Impositiva y el Estado Nacional Ministerio de Economa y Obras y Servicios Pblicos dedujeron sendos recursos extraordinarios que fueron concedidos por el a quo en los trminos que resultan del auto de fs.384/385. 4) Que, sin embargo, cabe poner de relieve que respecto del recurso extraordinario mencionado en ltimo trmino la Cmara con anterioridad al auto de fs.384/385 haba declarado la caducidad de la instancia (confr. resolucin de fs.372, primera parte), en atencin a que el interesado no haba instado el procedimiento en el plazo establecido por el art.310, inc. 2, del Cdigo de rito. Al haber quedado firme tal decisin, la cmara incurri en un error manifiesto al conceder luego el aludido recurso interpuesto por el Estado Nacional a
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fs.345/354 por lo que corresponde declarar la nulidad del auto de fs.384/385 en lo referente a dicha apelacin. 5) Que el recurso extraordinario deducido por el Fisco Nacional Direccin General Impositiva es procedente, en tanto se ha puesto en tela de juicio la inteligencia y validez de normas de carcter federal y la sentencia definitiva del Superior Tribunal de la causa ha sido contraria al derecho que la recurrente sustenta en ellas. 6) Que corresponde dejar establecido que el Fisco nacional no ha formulado agravios respecto de la decisin de la Cmara en cuanto declar desierta la apelacin que aqul haba deducido ante esa alzada, por lo que la admisin de la demanda se encuentra firme en la medida que resulta de la sentencia de primera instancia. Sin embargo, toda vez que la cmara, sobre la base de considerar inaplicables las disposiciones del decreto 560/89 y de la ley 23.757, hizo lugar ntegramente a la pretensin de los actores, las objeciones formuladas por el recurrente respecto de la mencionada conclusin del a quo configuran cuestin federal suficiente para justificar la intervencin de la Corte, segn se ha expresado en el considerando precedente. 7) Que el decreto 560, de fecha 18 de agosto de 1989 publicado en el Boletn Oficial del da 22 de ese mes estableci un gravamen de emergencia que se aplicar por nica vez, sobre los activos financieros existentes al 9 de julio de 1989... (art.1). Entre tales activos , el citado artculo, en su inc.b, menciona a los Bonos Externos de la Repblica Argentina . El art.2 del decreto dispuso que el impuesto sera soportado por los perceptores de los importes de la primera cancelacin total o parcial, de capital, ajuste o inters, correspondiente a los activos gravados, que se produzca con posterioridad a la fecha del dictado del presente decreto, inclusive, cualquier fuera el motivo que la origine: vencimiento del servicio financiero, amortizacin total o parcial, reestructuracin de la deuda u otro . 8) Que, meses ms tarde, la ley 23.757 publicada en el Boletn Oficial del 18 de diciembre de 1989 reprodujo el texto del mencionado decreto, con adecuaciones en aspectos de forma, y lo ratific de modo expreso (art.9). 9) Que en el caso sub examine el Banco Central de la Repblica Argentina, al liquidar entre los das 7 y 12 de setiembre de 1989 los cupones de Bonex serie 1987 que los actores haban presentado al cobro, practic la retencin del impuesto (confr. fs.3/4) que, en ese momento, slo contaba con el respaldo del aludido decreto. 10) Que la jurisprudencia de esta Corte ha establecido categricamente que los principios y preceptos constitucionales prohben a otro Poder que el Legislativo el establecimiento de impuestos, contribuciones y tasas (Fallos:155:290; 248:482; 303:245; 312:912, entre otros), y, concordantemente con ello, ha afirmado reiteradamente que ninguna carga tributaria puede ser exigible sin la preexistencia de una disposicin legal encuadrada dentro de los preceptos y recaudos constitucionales, esto es, vlidamente creada por el nico poder del Estado investido de tales atribuciones (causa Eves Argentina S.A. Fallos:316:2329 considerando 10 y su cita, entre otros). 11) Que, asimismo, al pronunciarse en las causas Video Club Dreams (Fallos:318:1154) y L. 62.XXXI. La Bellaca S.A.A.C.I.F. y M. c/ Estado Nacional DGI s/repeticin DGI sentencia del 27 de diciembre de 1996, a cuyos fundamentos corresponde remitir en razn de
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brevedad el Tribunal ha negado que razones de necesidad y urgencia puedan justificar el establecimiento de cargas tributarias por medio de decretos del Poder Ejecutivo. 12) Que, por aplicacin de la referida jurisprudencia, cabe concluir en que el decreto 560/89 resulta inconstitucional. 13) Que por su parte la posterior entrada en vigencia de la ley 23.757 tampoco es hbil para justificar la aplicacin del impuesto sobre los activos financieros con respecto a los hechos imponibles controvertidos en estas actuaciones. Ante todo, cabe destacar que sobre esta cuestin, el a quo con sustento en precedentes de esta Corte consider que si bien en ciertos casos es admisible la retroactividad de las leyes tributarias, no deba acordarse a la disposicin citada efectos retroactivos que no surgen expresamente de su texto en desmedro de la proteccin que se ha reconocido a aquellas situaciones que como ocurre en el sub lite han sido definitivamente concluidas al amparo de la legislacin precedente, y gozan por tanto de proteccin constitucional, por integrar el derecho de propiedad. Lo resuelto en este sentido en la instancia anterior, no ha sido objeto de una crtica concreta y razonada por el recurrente, quien ha omitido hacerse cargo de aquellos argumentos, lo que impide alcanzar una conclusin distinta, y torna improcedente al recurso en el aspecto sealado (Fallos: 295:99; 296:639; 300:656; 310:1147, entre otros). 14) Que consecuentemente, y bajo el imperio de nuestra Ley Fundamental texto 1853.1860 es inaceptable que un poder de imposicin cuyo ejercicio se halla a extramuros de sta en los trminos sealados, pueda ser concebido como un instrumento eficaz para sortear los bices constitucionales de otra norma como el decreto 560/89 intrnsecamente irrita. Merecen riguroso rechazo, pues, las argumentaciones sustentadas en la conexin entre dos ordenamientos como los examinados, por las que se pretende asignar efectos convalidantes con carcter retroactivo a la ratificacin de uno de ellos por el posterior, y se arriba a la absurda conclusin de que integrndose el uno con el otro, la constitucionalidad de ambos textos queda salvaguardada. En efecto, si como qued expresado el Congreso Nacional no poda disponer hacia el pasado sobre esta materia, aceptar la postura del Fisco implica desvirtuar y tornar inoperante mediante una disposicin de igual naturaleza infraconstitucional, la conclusin alcanzada en el considerando 12, en torno a la invalidez del decreto citado, establecida por esta Corte en su rol de custodio e intrprete ltimo de la Ley Fundamental (confr. Fallos:1:340; 33:162; 310:1771, entre muchos otros). Por otra parte, este criterio es concordante con lo establecido por el art.99, inc.3, prrafo segundo, del texto constitucional vigente desde la reforma de 1994, en tanto sanciona con la nulidad absoluta e insanable a las disposiciones de carcter legislativo dictadas por el Poder Ejecutivo, dejando al margen obviamente los especiales supuestos en los que tales medidas son permitidas. Por ello, y odo el seor Procurador General, se declara la nulidad del auto de fs.384/385 en lo referente al recurso extraordinario deducido por el Estado Nacional, se declara formalmente procedente el interpuesto por la Direccin General Impositiva con la salvedad de lo expresado en el considerando 13 y se confirma la sentencia apelada. Las costas de esta instancia se imponen a la vencida (art.68, primera parte, del Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin). Julio S. Nazareno Eduardo Moline OConnor Augusto Cesar Belluscio Antonio Boggiano Gustavo A. Bossert Adolfo R. Vazquez.
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Asignaciones familiares - Divisin de poderes - Intervencin del Congreso
Verrocchi, Ezio D. c/Poder Ejecutivo Nacional - Administracin Nacional de Aduanas - 19/08/1999 - Fallos:322:1726
0 Antecedentes:
El actor solicit, a travs de un recurso de amparo, que se declare la inconstitucionalidad del decretos de necesidad y urgencia 770/96 y el 771//96 que excluan la percepcin de las asignaciones familiares a partir de un monto de retribucin determinado. Tanto primera instancia como la Cmara declararon la inconstitucionalidad de los decretos y su inaplicabilidad al actor; contra ese pronunciamiento, el demandado interpuso recurso extraordinario y le fue concedido. La Corte, por mayora, declar admisible el recurso y confirm la sentencia apelada. Los jueces Nazareno, Molin OConnor y Lpez en disidencia, consideraron que corresponda reconocer al Poder Ejecutivo Nacional la facultad de dictar decretos de necesidad y urgencia a pesar de que an no haba sido sancionada la ley especial ni se encontraba en funciones la Comisin Bicameral Permanente, buscando preservar con mayor vigor la atribucin conferida al Poder Legislativo de ejercer el control sobre aquellos actos en los trminos del mandato que la Constitucin le confiere.

a) Facultad legislativa del Poder Ejecutivo. Condiciones y requisitos (Considerandos 8 y 9 del voto de la mayora; Considerando 14 del juez Petracchi; Considerando 6 del voto del juez Boggiano; Considerandos 6 y 8 de la disidencia de los jueces Nazareno, Molin OConnor y Lpez).
b) Validez de los decretos de necesidad y urgencia 770/96 y 771/96. Control de constitucionalidad (Considerandos 9 y 10 del voto de la mayora; Considerando 15 del
voto del juez Petracchi; Considerandos 7 y 8 del voto del juez Boggiano; Considerandos 12 y 13 de la disidencia de los jueces Nazareno, Molin OConnor y Lpez).
c) Ausencia de regulacin especial. Necesidad de ratificacin del Congreso (Considerando 11 del voto de la mayora; Considerandos 13, 15 y 16 del juez Petracchi; Considerandos 9 y 10 del voto del juez Boggiano; Considerandos 9, 12 y 13 de la disidencia de los jueces Nazareno, Molin OConnor y Lpez).

- El art.99 inc 3 dispone que la admisin del ejercicio de facultades legislativas por parte del Poder Ejecutivo se hace bajo condiciones de rigurosa excepcionalidad y con sujecin a exigencias materiales y formales.
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- Para que el Poder Ejecutivo pueda ejercer legtimamente facultades legislativas que, en principio, le son ajenas, es necesaria la concurrencia de alguna de estas dos circunstancias: 1) que sea imposible dictar la ley mediante el trmite ordinario previsto por la Constitucin, vale decir, que las Cmaras del Congreso no puedan reunirse por circunstancias de fuerza mayor que lo impidan, como ocurrira en el caso de acciones blicas o desastres naturales que impidiesen su reunin o el traslado de los legisladores a la Capital Federal; o 2) que la situacin que requiere solucin legislativa sea de una urgencia tal que deba ser solucionada inmediatamente, en un plazo incompatible con el que demanda el trmite normal de las leyes. - Corresponde al Poder Judicial el control de constitucionalidad sobre las condiciones bajo las cuales se admite esa facultad excepcional, que constituyen las actuales exigencias constitucionales para su ejercicio. - Es atribucin de la Corte evaluar el presupuesto fctico que justificara la adopcin de decretos de necesidad y urgencia correspondiendo descartar criterios de mera conveniencia ajenos a circunstancias extremas de necesidad, puesto que la Constitucin no habilita a elegir discrecionalmente entre la sancin de una ley o la imposicin ms rpida de ciertos contenidos materiales por medio de un decreto. - Cabe concluir en la invalidez de los decretos 770/96 y 771/96 por cuanto no ha existido ninguna de las circunstancias fcticas que la norma constitucional describe con rigor de vocabulario y sus afirmaciones resultan dogmticas e insuficientes pues no alcanzan a justificar la imposibilidad de revitalizar el rgimen de las asignaciones familiares por medio del ejercicio de la funcin legislativa del Congreso de la Nacin, mxime cuando se trata de derechos sociales tutelados explcitamente por la Constitucin Nacional los cuales pueden y deben ser reglamentados por leyes formales. - La falta de una ley especial que regule el trmite y los alcances de la intervencin del Congreso no hace sino reforzar la responsabilidad por el control de constitucionalidad que es inherente al Poder Judicial de la Nacin. - Ninguna voluntad de ratificacin de las injerencias del Poder Ejecutivo se desprende, por otra parte, del dictado de la ley 24.714, que establece la derogacin de los decretos. 770 y 771 y la aplicacin retroactiva del rgimen que aprueba a partir del 1 de agosto de 1996.
Texto del Fallo:

Buenos Aires, 19 de agosto de 1999 Vistos los autos: Verrocchi, Ezio Daniel c/ Poder Ejecutivo Nacional - Administracin Nacional de Aduanas s/ accin de amparo .
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Considerando: 1) Que contra la sentencia de la Sala IX de la Cmara Nacional de Apelaciones del Trabajo que confirm la de la instancia anterior, la cual haba declarado la inconstitucionalidad de los decretos 770/96 y 771/96 y su inaplicabilidad al actor, el demandado Fisco Nacional interpuso el recurso extraordinario que fue concedido a fs.111/111 vuelta. 2) Que, para as resolver, la Cmara estim, en primer lugar, que la va del amparo era apta para la proteccin constitucional directa y expedita que precisamente reclamaba el actor en este litigio. En cuanto al fondo, el a quo juzg que el Poder Ejecutivo no haba expresado en los considerandos de los decretos ni demostrado en el sub lite, sobre qu bases sostena la necesidad de acudir a las excepcionalsimas facultades legislativas cuyo ejercicio habilitaba restrictivamente el art.99 de la Constitucin Nacional. Finalmente, la Cmara seal que, habida cuenta de que los decretos derogaban la ley 18.017 y excluan de sus presiones a los trabajadores con remuneracin mensual superior a los mil pesos (arts.2 y 11, decreto 770/96), carecan de razonabilidad tambin en cuanto a su sustancia y merecan la tacha de inconstitucionalidad, puesto que privaban totalmente al actor de beneficios gozados durante aos bajo la ley 18.017. 3) Que el recurso extraordinario es formalmente admisible pues se ha puesto en tela de juicio la validez constitucional de actos de autoridad nacional decretos. 770, y 771 del Poder Ejecutivo Nacional dictados en el ao 1996, y la decisin ha sido contraria a su validez (art.14 inc.1, ley 48). 4) Que el agravio atinente a la improcedencia formal de la va procesal del amparo es infundado en esta instancia, pues el apelante se limita a repetir argumentos presentados y oportunamente rechazados por los magistrados de la causa, sin rebatir, por su parte, los fundamentos desarrollados al respecto por el a quo sobre la base de la tutela reforzada de las garantas y derechos constitucionales entre ellos, el art.14 bis de la Ley Fundamental que se infiere de la actual jerarqua constitucional de este procedimiento extraordinario. 5) Que el recurrente centra su principal agravio en la circunstancia de que el actor, a su juicio, no habra demostrado la ilegalidad manifiesta, patente, incontestable, que viciara los decretos impugnados, emitidos en el ao 1996 por el Poder Ejecutivo Nacional en uso de facultades legislativas que, admitidas por la doctrina y la jurisprudencia, haban sido explcitamente incorporadas en el texto constitucional reformado en 1994, acotando el poder del Congreso de la Nacin. En cuanto a la razonabilidad sustancial de los decretos, el demandado afirma que ellos no desconocen derechos consagrados en el art.14 bis de la Constitucin Nacional pues consagran un sistema justo y equitativo respecto de las asignaciones familiares, que asegura la proteccin de los trabajadores de menores ingresos. 6) Que el art.2 del decreto 770/96 establece: Quedan excluidos de las prestaciones de este decreto, con excepcin de la asignacin por maternidad, las personas cuya remuneracin sea superior a pesos mil ($ 1000) . Por su parte, el art. 11 dispone: Se deja sin efecto la ley 18.017, sus decretos reglamentarios y toda otra norma que se oponga al presente rgimen . Ello significa que el actor, cuya remuneracin consta a fs.2, se vera privado en forma total de estar vigente a su respecto el rgimen impugnado de toda percepcin de asignaciones familiares, incluidas en lo que se ha denominado el salario familiar , que concretan la garanta de la proteccin integral de la familia, contenida en la Constitucin Nacional (art.14 bis, Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, aprobado por ley 23.313, art.10, prr. 1, que goza de jerarqua constitucional en los trminos del art.75 inc.22, Ley Fundamen-
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tal). Es decir que, en atencin a que los decretos concretan la derogacin de una ley formal, como as tambin en lo que respeta al contenido material de la regulacin, cabe concluir que el Poder Ejecutivo Nacional ha ejercido una actividad materialmente legislativa, con injerencia en la funcin propia del Congreso de la Nacin. 7) Que los constituyentes de 1994 no han eliminado el sistema de separacin de las funciones del gobierno, que constituye uno de los contenidos esenciales de la forma republicana prevista en el art.l de la Constitucin Nacional. En este sentido, los arts.23, 76 y 99 revelan la preocupacin del poder constituyente por mantener intangible como principio un esquema que, si bien completado con la doctrina de los controles recprocos que los diversos rganos se ejercen, constituye uno de los pilares de la organizacin de la Nacin, por cuanto previene los abusos gestados por la concentracin del poder. Considrese que la reforma fue fruto de una voluntad tendiente a lograr, entre otros objetivos, la atenuacin del sistema presidencialista, el fortalecimiento del rol del Congreso y la mayor independencia del Poder Judicial. En este sentido, el art.99 inc.3, segundo prrafo, contiene la regla general que expresa el principio en trminos categricos: El Poder Ejecutivo no podr en ningn caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carcter legislativo (conf. causa S.621.XXIX Sallago, Alberto A. c/ ASTRA C.A.P.S.A. s/ despido , del 10 de octubre de 1996, disidencias de los jueces Belluscio y Bossert). 8) Que el texto nuevo es elocuente y las palabras escogidas en su redaccin no dejan lugar a dudas de que la admisin del ejercicio de facultades legislativas por parte del Poder Ejecutivo se hace bajo condiciones de rigurosa excepcionalidad y con sujecin a exigencias materiales y formales, que constituyen una limitacin y no una ampliacin de la prctica seguida en el pas, especialmente desde 1989. En efecto, el prrafo tercero del inc.3; del art.99, dice: Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trmites ordinarios previstos por esta Constitucin para la sancin de la leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el rgimen de los partidos polticos, podr dictar decretos por razones de necesidad y urgencia, los que sern decididos en acuerdo general de ministros que debern refrendarlo, conjuntamente con el jefe de gabinete de ministros . A continuacin, en el ltimo prrafo, la norma constitucional regula exigencias formales para la comunicacin del decreto que se hubiera emitido a una comisin bicameral permanente del Congreso, y para su tratamiento en ambas Cmaras. 9) Que cabe concluir que esa norma ha definido el estado de necesidad que justifica la excepcin a la regla general y la admisin del dictado de estos decretos, y que ese estado se presenta nicamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trmites ordinarios previstos por esta Constitucin para la sancin de las leyes (art.99 inc.3, citado). Por tanto, para que el Poder Ejecutivo pueda ejercer legtimamente facultades legislativas que, en principio, le son ajenas, es necesaria la concurrencia de alguna de estas dos circunstancias: 1) Que sea imposible dictar la ley mediante el trmite ordinario previsto por la Constitucin, vale decir, que las Cmaras del Congreso no puedan reunirse por circunstancias de fuerza mayor que lo impidan, como ocurrira en el caso de acciones blicas o desastres naturales que impidiesen su reunin o el traslado de los legisladores a la Capital Federal; o 2) que la situacin que requiere solucin legislativa sea de una urgencia tal que deba ser solucionada inmediatamente, en un plazo incompatible con el que demanda el trmite normal de las leyes. Contrariamente a lo que sostiene el recurrente, corresponde al Poder Judicial el control de constitucionalidad sobre las condiciones bajo las cuales se admite esa facultad excepcional,
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que constituyen las actuales exigencias constitucionales para su ejercicio. Es atribucin de este tribunal en esta instancia evaluar el presupuesto fctico que justificara la adopcin de decretos de necesidad y urgencia (conf., con anterioridad a la vigencia de la reforma constitucional de 1994, Fallos:318:1154, considerando 9) y, en este sentido, corresponde descartar criterios de mera conveniencia ajenos a circunstancias extremas de necesidad, puesto que la Constitucin no habilita a elegir discrecionalmente entre la sancin de una ley o la imposicin ms rpida de ciertos contenidos materiales por medio de un decreto. 10) Que los considerandos del decreto 770/96 se limitan a sostener que resulta imperativa la incorporacin al ordenamiento jurdico de las pautas de un acuerdo suscripto en 1994 entre representantes del gobierno y de las asociaciones representativas del trabajo y de la produccin, y que resulta indispensable adecuar el rgimen a la disponibilidad de recursos. Ms adelante, se expresa que la prolongacin del statu quo imperante agravara tanto el deterioro financiero del rgimen de asignaciones familiares como el incumplimiento de sus fines de promocin familiar y proteccin social. Estas afirmaciones resultan dogmticas e insuficientes pues no alcanzan a justificar la imposibilidad de revitalizar el rgimen de las asignaciones familiares por medio del ejercicio de la funcin legislativa por el Congreso de la Nacin. Mxime cuando se trata de derechos sociales, tutelados explcitamente en la Constitucin Nacional, los cuales pueden y deben ser reglamentados por leyes formales fruto de los debidos consensos obtenidos por los representantes para dar respuestas adecuadas a las necesidades de la comunidad, pero nunca aniquilados, ni aun en la emergencia. En estas condiciones, cabe concluir en la invalidez de los decretos cuestionados en el sub lite, por cuanto no ha existido ninguna de las circunstancias fcticas que la norma constitucional describe con rigor de vocabulario. 11) Que contrariamente a lo que sostiene el recurrente, la falta de sancin de una ley especial que regule el trmite y los alcances de la intervencin del Congreso (art.99, inc.3; prrafo cuarto in fine) no hace sino reforzar la responsabilidad por el control de constitucionalidad que es inherente al Poder Judicial de la Nacin. Ninguna voluntad de ratificacin de las injerencias del Poder Ejecutivo se desprende, por otra parte, del dictado de la ley 24.714, que establece la derogacin de los decretos 770 y 771 y la aplicacin retroactiva del rgimen que aprueba a partir del 1 de agosto de 1996 (conf. arts.25 y 19 en su redaccin original, vetada parcialmente por el decreto 1165 del 16 de octubre de 1996). Por ello, se declara formalmente admisible el recurso extraordinario deducido por el Fisco Nacional, y se confirma la sentencia de fs.71/76. Las costas se imponen por su orden tambin en esta instancia atencin a las dificultades jurdicas del tema debatido. Julio S. Nazareno (en disidencia) Eduardo Moline OConnor (en disidencia) Carlos S. Fayt Augusto C. Belluscio Enrique S. Petracchi (segn su voto) Antonio Boggiano (segn su voto) Guillermo A. F. Lopez (en disidencia) Gustavo A. Bossert. Voto del Seor Ministro Doctor Don Enrique Santiago Petracchi Considerando: Que comparto los considerandos 1 a 6 del voto de la mayora, que doy por reproducidos. Corresponde, por lo tanto, pronunciarse sobre el fondo del asunto. Esto es, si el decreto de necesidad y urgencia 770/96 es o no compatible con la Constitucin Nacional (la validez del decreto 771/96, que reglamenta a aqul, depender de la conclusin que se adopte respecto del primero).
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7) Que la Reforma Constitucional de 1994 introdujo en el art.99 inc.3 de la Ley Fundamental, la regulacin de los decretos de necesidad y urgencia. [...] El Poder Ejecutivo no podr en ningn caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carcter legislativo. Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trmites ordinarios previstos por esta Constitucin para la sancin de las leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el rgimen de los partidos polticos, podr dictar decretos por razones de necesidad y urgencia, los que sern decididos en acuerdo general de ministros que debern refrendarlos, conjuntamente con el jefe de gabinete de ministros. El jefe de gabinete de ministros personalmente y dentro de los diez das someter la medida a consideracin de la Comisin Bicameral Permanente, cuya composicin deber respetar la proporcin de las representaciones polticas de cada Cmara. Esta comisin elevar su despacho en un plazo de diez das al plenario de cada Cmara para su expreso tratamiento, el que de inmediato considerarn las Cmaras. Una ley especial sancionada con la mayora absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cmara regular el trmite y los alcances de la intervencin del Congreso . 8) Que es preciso establecer los alcances de la norma transcripta, para lo cual es necesario tener presente las exposiciones de los convencionales en los debates que precedieron su sancin. En especial, resulta significativo lo expresado por los representantes de los partidos polticos (justicialismo y radicalismo) que respaldaron el despacho de mayora de la Comisin de Coincidencias Bsicas que fue, en definitiva, el prrafo sancionado (conf. Diario de Sesiones de la Convencin Nacional Constituyente, Santa Fe Paran 1994, Secretara Parlamentaria, Direccin Publicaciones, t. II, p. 2201 y t. III, p. 2707). El texto que se refiere a los decretos de necesidad y urgencia fue apoyado por los mencionados bloques y criticado por convencionales pertenecientes a otros sectores. La ltima intervencin, previa al cierre del debate, fue la del convencional Alasino, presidente del bloque justicialista. Antes haba hablado el convencional Alvarez quien manifest, con relacin a esta clase de decretos, que no se haba adoptado la frmula italiana , ni la frmula espaola , sino la frmula Bauz: Llegaron a la frmula criolla que nos impide saber qu pasa luego de que el ministro coordinador someta a la consideracin del Congreso de la Nacin los decretos de necesidad y urgencia. Caso indito! [...] los decretos de necesidad de urgencia quedarn atrapados en las relaciones de fuerza circunstanciales que se den en la Cmara de Diputados (diario citado, t. III, p. 2680). Alasino respondi a esa crtica y dijo: Por otra parte, no quiero que en el Diario de Sesiones quede un error producto quizs de la facilidad que tiene mi amigo y compaero el convencional Alvarez para comunicar sus ideas. El rgimen de los decretos de necesidad y urgencia que adoptamos es el del sistema espaol; no es el llamado sistema Bauz. Es cierto que discutimos mucho acerca de cul de los dos sistemas bamos a adoptar, si el espaol o el italiano. Adems, las limitaciones que en este aspecto se estipulan en razn de materia estn tomadas textualmente de la Constitucin espaola, a las que se ha agregado la vinculada con el sistema electoral. De manera que nuestra propuesta apenas incluye un tema ms que la enumeracin que trae la Constitucin espaola (diario citado, t. III, p. 2687). 9) Que si fuera cierto que el rgimen de los decretos de necesidad y urgencia que adoptamos es el del sistema espaol (loc. cit.), parece imprescindible recurrir a la fuente del sistema instaurado por la Reforma de 1994, esto es, la Constitucin Espaola de 1978 cuyo art.86.1 establece: En caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno podr dictar disposiciones legislativas provisionales que tomarn la forma de Decretos-leyes [sigue una enumeracin de instituciones,
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derechos y regmenes que aqullos no podrn afectar ]. 2 Los Decretos-leyes debern ser inmediatamente sometidos a debate y votacin de totalidad al Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no estuviere reunido, en el plazo de los treinta das siguientes a su promulgacin. El Congreso habr de pronunciarse expresamente de dicho plazo sobre su convalidacin o derogacin, para lo cual el Reglamento establecer un procedimiento especial y sumario [...] . 10) Que los constitucionalistas espaoles se refieren al decreto-ley como a la actuacin concurrente de uno y otro rgano constitucional (gobierno y Congreso de los Diputados), o como al acto de un rgano complejo o, por fin, como un procedimiento complejo con dos subprocedimientos que dan lugar a otros tantos actos que, aunque concatenados, son independientes entre s (Salas, Javier, Los decretos-leyes en la Teora y en la Prctica Constitucional , en Estudios sobre la Constitucin Espaola , Homenaje al profesor Eduardo Garca de Enterra, Ed. Civitas, Madrid, 1991, t. I, p. 305 y notas 133 y 134). En un sentido anlogo, el convencional Ortiz Pellegrini, integrante de la Comisin de Coincidencias Bsicas, expres en el seno de la Convencin Reformadora de 1994 que: En la etapa procedimental [de los decretos de necesidad y urgencia] podemos distinguir dos subetapas: la ejecutiva y la legislativa (diario citado, t. II, p. 2451). 11) Que la primera parte de la sub etapa legislativa supone segn el art.99 inc.3, de la Constitucin la necesaria intervencin de la Comisin Bicameral Permanente, a la que compete formular despacho y elevarlo en un plazo de diez das al plenario de cada cmara para su expreso tratamiento (art.cit.). Ese despacho ser segunda parte de la subetapa legislativa el que de inmediato considerarn las Cmaras . Una ley especial [...) regular el trmite y los alcances de la intervencin del Congreso (art.99 inc.3, in fine). 12) Que la conclusin de que la Constitucin exige imprescindiblemente la ley especial mentada en el art.99, no parece dudosa. En efecto, sin ley especial no podr haber Comisin Bicameral Permanente (rgano de cuya intervencin depende el comienzo de la etapa legislativa). Adems, aquella ley dar solucin a una serie de decisivas cuestiones formales y sustanciales atinentes al trmite y los alcances de la intervencin del Congreso que no han merecido definicin de los constituyentes, porque stos prefirieron deferirlos a la determinacin del Congreso Nacional. Asuntos como el plazo que tendrn las Cmaras de Diputados y Senadores para expedirse; las mayoras (simples o especiales) requeridas para la aprobacin o rechazo del decreto; el significado de eventuales pronunciamientos antagnicos de las Cmaras (represe que en Espaa no interviene el Senado); si el Congreso, en caso de aprobar el decreto, podr (o no) introducirles modificaciones; los efectos ex tunc o ex nunc de un rechazo, debern entre otros ser temas previstos y redactados en la ley a la que remite el art. 99, inc. 3, de la Constitucin Nacional. 13) Que, consiguientemente, la va establecida por la Constitucin Nacional exige que el Congreso sancione la ley especial que haga operativo el articulado, sin que quepa discutir las bondades del criterio elegido, pues esta Corte slo debe atender a su significado y a sus consecuencias. Ahora bien: al no haberse sancionado la ley que reclama el art.99 inc.3, no puede cumplirse con la denominada subetapa legislativa, lo que determina la imposibilidad de recurrir a esos remedios de excepcin que son los decretos de necesidad y urgencia.
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14) Que aceptar que el Poder Ejecutivo pudiera dictar an sin esa ley especial decretos de necesidad y urgencia, implicara desnaturalizar lo que la Constitucin dice que son. De acuerdo a lo sealado en el consid. 11, desapareceran los actos concatenados y concurrentes de dos poderes (Ejecutivo y Congreso), para dar paso a la actuacin singular y exclusiva de slo el primero de ellos. La pluralidad concebida en el art.99 inc.3, sera sustituida por una actuacin unilateral, que transformara al presidente de la Nacin en legislador, en flagrante violacin de lo dispuesto en el segundo prrafo del citado inciso: El Poder Ejecutivo no podr en ningn caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carcter legislativo . 15) Que lo expuesto precedentemente ya es suficiente para concluir que el decreto 770/96, posterior a la Reforma Constitucional de 1994, no se ajusta a las exigencias de sta y, por lo tanto, debe ser invalidado. Sin embargo, la conclusin no sera distinta aunque por mera hiptesis se concediera que el Poder Ejecutivo pudiese dictar esa clase de decretos, pese a la actual imposibilidad de que pueda recorrerse la etapa legislativa en la forma prescripta por la Ley Fundamental. En efecto, an desde ese punto de vista sera preciso comprobar que el Congreso no se ha expedido sobre el rechazo o la aprobacin del decreto de necesidad y urgencia 770/96. En tales supuestos, la doctrina espaola (aplicable por lo dicho supra, considerandos. 9 a 11), coincide en atribuir al silencio efectos similares a la desaprobacin expresa del decreto-ley (conf. Salas, Javier, op. cit., ps. 302/303). Tambin en la Convencin de 1994 se dijo trayendo a colacin el art.82, Carta Magna que el silencio del Congreso no podra ser interpretado como consentimiento al Poder Ejecutivo (conf. intervencin de los convencionales Natale y Ortiz Pellegrini en la 19a. reunin, 3a. sesin ordinaria, del 28/07/94, diario citado, t. II, ps. 2355/2356 y, del ltimo de los nombrados, op. cit., ps. 2452/2453). En esta ltima intervencin se dijo: [...) derogamos para siempre la triste doctrina sentada en el caso Peralta , que le dio valor positivo al silencio como expresin del Congreso. No hay ms silencio del Congreso que pueda interpretarse como un consentimiento al Poder Ejecutivo, si no se lo indica expresamente. El caso Peralta ha fenecido, ha muerto. Y, en este sentido, no dudo de que prestamos un enorme servicio a la Argentina y al funcionamiento democrtico de mi pas (Ortiz Pellegrini, loc. citado). Por fortuna, pues, la Reforma Constitucional desplaz la doctrina del caso Peralta que hipotecaba el porvenir de la jurisprudencia republicana. En suma, la omisin de pronunciamiento congresal silencio es equivalente a un rechazo, con lo cual, tambin en esta hiptesis, el decreto 770/96 carece de validez. 16) Que, por fin, no valdra aducir que no hubo silencio del Congreso, sino aprobacin expresa de ste, sobre la base de que el art.25 de la ley 24.714 (sancionada el 2 de octubre de 1996) derog los decretos 770/96 y 771/96 y que tal derogacin tendra que ser leda en clave de aprobacin de su dictado . La conclusin es inaceptable, pues si hubiera de darse un sentido a la derogacin operada por la ley 24.714 no podra ser la antes enunciada. En efecto, en la Constitucin Espaola fuente de nuestro texto, conf. considerandos 9 y 10 derogacin es, justamente, sinnimo de desaprobacin o rechazo de los decretos-leyes por parte del Congreso de los Diputados (art.86.2, Constitucin Espaola y Salas, Javier, op. cit., ps. 302/312).
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17) Que, por todo lo expuesto, slo cabe concluir en la invalidez de los decretos 770/96 y 771/96. 18) Que, sin perjuicio de todo lo expuesto precedentemente, adhiero de modo subsidiario y a mayor abundamiento a lo expresado en el consid. 10 del voto del juez Belluscio. Por ello, se declara formalmente admisible el recurso extraordinario y se confirma la sentencia apelada, por los fundamentos expuestos precedentemente. Costas por su orden en atencin a la naturaleza de la cuestin debatida (art.68, segundo prrafo, Cdigo Procesal). Enrique S. Petracchi. Voto del Seor Ministro Doctor Don Antonio Boggiano Considerando: 1) Que la Sala IX de la Cmara nacional de Apelaciones del Trabajo, al confirmar la sentencia de primera instancia, hizo lugar a la accin de amparo y declar la inconstitucionalidad de los decretos 770196 y 771/96. Contra dicho pronunciamiento el Estado Nacional interpuesto el recurso extraordinario que fue concedido a fs.111/111 vuelta. 2) Que para as decidir, el a quo, con cita de doctrina y precedentes de esta Corte, afirm que el amparo era la va apta para la proteccin de los derechos de raigambre constitucional que el actor estimaba vulnerados. En lo atinente al fondo, sostuvo que los derechos impugnados carecan de razonabilidad, pues no referan razones objetivas para justificar la necesidad y urgencia de las medidas adoptadas. 3) Que el recurso extraordinario es formalmente admisible pues se ha puesto en tela de juicio la validez constitucional de actos de autoridad nacional y la decisin ha sido contraria a su validez (art.14 inc.1, ley 48). 4) Que los agravios referentes a la improcedencia del amparo no constituyen una crtica correcta y circunstanciada de los fundamentos del fallo, ya que el apelante se limita a efectuar consideraciones genrica sobre la existencia de vas alternativas aptas que slo reflejan su discrepancia con lo decidido. 5) Que el art.99 inc.3 de la Constitucin Nacional establece: El Poder Ejecutivo no podr en ningn caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carcter legislativo. Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieren imposible seguir los trmites ordinarios previstos por esta Constitucin para la sancin de las leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el rgimen de los partidos polticos, podr dictar decretos por razones de necesidad y urgencia, los que sern decididos en acuerdo general de ministros que debern refrendarlos, conjuntamente con el jefe de gabinete de ministros . Seguidamente, la clusula constitucional contempla la intervencin del Congreso. 6) Que, como puede observarse, la Ley Fundamental consagra una limitacin a las facultades del Poder Ejecutivo con la innegable finalidad de resguardar el principio de divisin de poderes. Unicamente en situaciones de grave trastorno que amenacen la existencia, la seguridad o el orden pblico o econmico, que deben ser conjuradas sin dilaciones, puede el Poder Ejecutivo Nacional dictar normas que de suyo integran las atribuciones del Congreso, siempre y cuando sea imposible a ste dar respuesta a las circunstancias de excepcin. En consecuen-
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cia, el ejercicio de la prerrogativa en examen est sujeta a reglas especficas, que exigen un estado de excepcin y el impedimento de recurrir al sistema normal de formacin y sancin de las leyes y contemplan, adems, una intervencin posterior del Poder Legislativo. Por otro lado, las medidas que se adopten no estn exentas del contralor judicial, que constituyen la salvaguarda de los derechos individuales (Fallos:316:2624). 7) Que, en ese contexto, se advierte con claridad que no se encuentran satisfechos los recaudos constitucionales para el dictado de los decretos impugnados. En efecto, en los considerandos del decreto 770/96 slo se hace una escueta referencia a la imperiosa necesidad de impulsar en forma perentoria una Reforma a la Ley de Asignaciones Familiares expresada en el Acuerdo Marco para el Empleo, la Productividad y la Equidad Social, suscrito el 25 de julio de 1994 por representantes del gobierno y de las asociaciones representativas del trabajo y la produccin . Ello resulta insuficiente para justificar una situacin de riesgo social que el Congreso no puede remediar por los cauces ordinarios, mxime cuando las medidas se adoptaron durante el perodo de sesiones ordinarias. En ese orden de ideas, cabe recordar que la mera conveniencia de que por un mecanismo ms eficaz se consigna un objetivo de gobierno en modo alguno justifica la franca violacin de la separacin de poderes que supone la asuncin por parte de uno de ellos de competencias que sin lugar a dudas corresponden a otros (conf. Fallos:318:1154). 8) Que, de lo expuesto, se sigue que tanto el decreto 770/96 como el decreto 771/96 dictado en consecuencia del primero, no renen los requisitos de validez impuestos por la Constitucin Nacional a los decretos de necesidad y urgencia. En consecuencia, cabe concluir que por medio de normas constitucionalmente nulas de nulidad absoluta e insanable se ha privado al actor de prestaciones que hacen operativas las clusulas superiores de proteccin integral de la familia y la compensacin econmica familiar (art.14 bis, Ley Fundamental que responden al requerimiento de los principios d un orden justo (Fallos:250:46) que slo podan ser objeto de modificaciones mediante una ley del Congreso (art.75 inc.12, Carta Magna). 9) Que no puede atribuirse razonablemente a la ley 24.714 un sentido convalidatorio de los decretos 77019 y 771/96. Ello es as, por cuanto la ley citada no slo derog los mencionados decretos sino que estableci un sistema sustancialmente diverso. En efecto, adems de elevar en 50 % y en 80 % para de terminadas zonas geogrficas el monto de 12 remuneracin a los cuales las normas impugnada supeditaban la exclusin de los trabajadores de rgimen de asignaciones familiares, incluy otra excepcin a la que aqullas contemplaban (asignacin por maternidad), al prever el supuesto d asignacin por hijo con discapacidad (conf. art.l, decreto 770/96, arts.1, 2 y 3, 25 y 19 en su redaccin original de la ley 24.714, vetada parcialmente por e decreto 1165 del 16 de octubre de 1996). Por lo tanto, no puede predicarse que haya mediado una intervencin ratificatoria del Congreso en lo trminos de la doctrina del dictamen del Procurador General de la Nacin de Fallos:312:555 y sus citas. 10) Que, asimismo, resulta irrelevante que el Congreso no haya sancionado la ley que reglamente su intervencin en los trminos del art.99 inc.3 prrafo cuarto in fine de la Constitucin Nacional. La ausencia de norma reglamentaria no puede impedir el control de constitucionalidad que incumbe a los jueces, mxime cuando la reforma de 1994 introdujo disposiciones precisas sobre las condiciones en que pueden ser dictados los decretos de necesidad y urgencia y esta Corte ha ejercido el aludido contralor (conf. Fallos:312:555 ya citado) con anterioridad a la referida enmienda.
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Por ello, se declara procedente el recurso extra ordinario y se confirma la sentencia apelada. Costa. por su orden en atencin a la naturaleza de la cuestin debatida (art.68, segundo prrafo, Cdigo Procesal). Antonio Boggiano. Disidencia del Seor Presidente Doctor Don Julio S. Nazareno, del Seor vicepresidente doctor don eduardo Moline OConnor y del seor ministro doctor don Guillermo A. F. Lopez. Considerando: 1) Que contra la sentencia de la Sala IX de la Cmara Nacional de Apelaciones del Trabajo que al confirmar la de primera instancia declar le inconstitucionalidad de los decretos 770/96 y 771/96 y su inaplicabilidad al actor, el demandado Fisco Nacional interpuso el recurso extraordinario de fs.81/92, que fue concedido. 2) Que, para as resolver, el tribunal estim que la va del amparo era apta para la proteccin de los derechos de jerarqua constitucional invocados por el actor. En cuanto al fondo del asunto, la cmara consider que los decretos cuestionados carecan de respaldo en razones objetivas que indicasen la necesidad y urgencia habilitantes para su dictado, por lo que concluy en la carencia de razonabilidad de tales disposiciones. 3) Que antes de realizar el examen sobre los recaudos que hacen, en s, a la admisibilidad del recurso extraordinario, el Tribunal considera apropiado subrayar, con el mayor nfasis, que en esta causa se ha instado la intervencin del Poder Judicial de la Nacin para conocer en el planteo de inconstitucionalidad de dos decretos de necesidad y urgencia, cuestionados por quien demostr el perjuicio directo, real y concreto que tal rgimen le ocasiona. Al pronunciarse sobre la procedencia substancial de la pretensin invocada por quien ostenta legitimacin para plantear un caso, en los trminos del art.16 de la Constitucin Nacional y de la ley 27, las instancias ordinarias han ejercido sin que esto implique abrir juicio sobre el acierto de lo decidido el irrenunciable control judicial de constitucionalidad sobre un acto de la naturaleza indicada dictado por el departamento ejecutivo del gobierno federal. Este reconocimiento de que se configura en el sub lite una cuestin justiciable en la cual el Poder Judicial debe necesariamente intervenir, como lo evidencia su aptitud para dar lugar al pronunciamiento que el Tribunal dictar sobre el fondo del asunto, demuestra con el rigor de los hechos que la referencia al principio axiomtico de control de constitucionalidad de los decretos de necesidad y urgencia efectuada en los considerandos 23 y 24 de la sentencia dictada el 17 de diciembre de 1997 en la causa R.420.XXXIII Rodrguez, Jorge jefe de Gabinete de Ministros de la Nacin s/ plantea cuestin de competencia no implic una vacua expresin a propsito de la causa en que fue empleada, ni pudo entenderse como la abdicacin de aquel control. Por el contrario, dicho pilar del sistema republicano adoptado por la Carta Magna fue enrgicamente resguardado para su aplicacin en aquellas contiendas en que, como la que motiva esta decisin, estn satisfechos los requisitos insoslayables de esencia constitucional de caso judicial y legitimacin que son exigidos desde los albores de la actuacin de esta Corte. 4) Que, sentado lo anterior, y en cuanto a la admisibilidad del recurso intentado, se estima que los planteos del apelante suscitan cuestin federal suficiente para su examen por la va elegida, pues se encuentra en tela de juicio la validez constitucional de actos de autoridad nacional decretos 770/96 y 771/96, Poder Ejecutivo Nacional, y la decisin ha sido contraria
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a su validez (art.14 inc.l, ley 48). Asimismo, cabe recordar la doctrina que sostuvo que, en la tarea de esclarecer normas federales, este Tribunal no est limitado por las posiciones de las partes, sino que le incumbe realizar una declaracin sobre el punto disputado (art.16, ley 48) segn la interpretacin que rectamente le otorga (Fallos:307:1457). 5) Que los agravios relativos a la improcedencia formal del amparo deben ser rechazados, pues slo traducen discrepancias genricas que no llegan a rebatir los fundamentos del fallo impugnado, lo que impide considerarlos una crtica suficiente a lo efectos de habilitar esta instancia. 6) Que en lo relativo a la validez de los derechos de necesidad y urgencia que dieron origen al sub lite, se debe puntualizar como premisa que la Constitucin Nacional otorga al Poder Ejecutivo en los trminos y con los limitados alcances del art.99 inc.3 la atribucin de dictar disposiciones de carcter legislativo. Sobre la base de reconocer que la facultad de dictar decretos de la naturaleza indicada configura uno de los poderes enumerados por la Constitucin Nacional, es objetable la interpretacin del tribunal a quo, en tanto condiciona su ejercicio al cumplimiento de los recaudos formales previstos por la clusula constitucional citada en materia de control parlamentario. Mediante esa hermenutica, se asigna a la mera omisin legislativa en reglamentar dicho procedimiento, el efecto de privar sine die al titular del Poder Ejecutivo Nacional de una facultad que como antes de enfatiz fue expresamente conferida por el constituyente, legitimando de este modo que una rama del gobierno exceda ostensiblemente su trascendente, pero nica, facultad de control que le fue asignada, para arrogarse elptica pero indudablemente la inconstitucional funcin de suprimir el ejercicio de una potestad deferida por la Ley Suprema a otro departamento del gobierno federal. 7) Que, en efecto, ha de tenerse presente que la Constitucin, como lo ha dicho esta Corte (Fallos: 167:121; 190:571; 194:371), debe analizarse como un conjunto armnico dentro del cual cada parte ha de interpretarse a la luz de las disposiciones de todas las dems. A tal fin, se ha sealado tambin (Fallos:181:343) que la interpretacin del instrumento poltico que nos rige no debe hacerse poniendo frente a frente las facultades enumeradas por l para que se destruyan recprocamente, sino armonizndolas dentro del espritu que les dio vida. Ello as, dado que la Ley Fundamental es una estructura sistemtica; sus distintas partes forman un todo coherente y en la inteligencia de una de sus clusulas ha de cuidarse de no alterar el equilibrio de su conjunto, pues aun en los supuestos de textos de inteligencia controvertida, la solucin se aclara cuando se lo considera en relacin con otras disposiciones de la Constitucin (Fallos:240:311). 8) Que, con tal comprensin, la nica exgesis de los textos en juego que respeta los principios enunciados y que permite dar plena operatividad a las dos clusulas constitucionales que se afirman como enfrentadas, es la que reconoce por una parte al Poder Ejecutivo Nacional la facultad de dictar decretos de necesidad y urgencia a pesar de que an no ha sido sancionada la ley especial contemplada por el art.99 inc.3 de la Constitucin, ni se encuentra en funcionamiento la comisin bicameral permanente, a la par que preserva con el mayor vigor la atribucin conferida al Poder Legislativo de ejercer el control sobre aquellos actos en los trminos del mandato conferido por la Carta Magna. La conclusin que se obtiene es que la omisin puntualizada no lleva a cancelar el ejercicio de un poder enumerado en cabeza del Poder Ejecutivo, ni obsta al control parlamentario por parte de las cmaras legislativas en pleno, permitiendo el pleno funcionamiento de las
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instituciones. Los antecedentes del caso demuestran con la mayor elocuencia que con este criterio interpretativo de la Constitucin Nacional han coincidido el Poder Ejecutivo y el Congreso de la Nacin, pues aqul dict los decretos en cuestin en Acuerdo General de Ministros y el Poder Legislativo llev a cabo el tratamiento requerido con la mayor profundidad, tal como surge del debate generado en ambas cmaras en oportunidad de considerarse el proyecto cuya sancin dio lugar a la ley 24.714 que, en definitiva, derog los decretos que motivaran esta litis. Por ltimo, el presidente de la Nacin promulg parcialmente el texto sancionado al observar slo una disposicin, mediante el decreto 1165/96, el cual fue sometido a consideracin del Congreso Nacional, segn lo ordenado por el art.80 de la Constitucin Nacional. 9) Que solo con esta exgesis, pues, se preservan con total plenitud las facultades que la Constitucin Nacional ha asignado a cada uno de los departamentos polticos del gobierno y se mantiene un adecuado equilibrio en el sistema de divisin de los poderes, el cual quedara irremediablemente vulnerado si el ejercicio de una atribucin por parte de uno de ellos quedara subordinado a un acto meramente potestativo por parte del otro, como en el caso es la sancin de la ley especial que reglamente el procedimiento constitucionalmente previsto para el control parlamentario, que nicamente depende de la iniciativa del Congreso de la Nacin. Cabe recordar, que otra regla elemental de hermenutica sentada en los precedentes de esta Corte, es que la Constitucin debe recibir una interpretacin prctica, pues no debe darse a sus limitaciones y prohibiciones una extensin que destruya los poderes necesarios de los estados, que trabe su ejercicio eficaz (Fallos:171:79), o que permita que uno de los poderes acte obstruyendo la funcin de los otros desequilibrando el sistema institucional (Fallos:242:73). Toda interpretacin contraria a la sostenida se aparta de los principios indicados al prohibir el ejercicio de un poder deferido por la Constitucin Nacional. En efecto, con igual grado de intensidad es objetable la postura que excluye la facultad del departamento ejecutivo para dictar decretos da necesidad y urgencia hasta tanto el rgano legislativo no sancione la ley especial prevista por la Norma Fundamental, como aquella otra que de modo antittico postule que el Poder Ejecutivo puede dictar actos de la naturaleza indicada sin ningn tipo de control ulterior por el Congreso de la Nacin porque no se encuentra en vigencia el procedimiento para llevar a cabo el control parlamentario. El denominador comn de estas dos lneas interpretativas es enfrentar de modo insuperable las disposiciones constitucionales en juego y, como previsible corolario, privar a uno u otro poder del gobierno federal de ejercer una facultad expresamente reconocida de modo operativo por la Ley Superior. 10) Que, como consideracin final de esta cuestin corresponde remitir dada la substancial analoga que guarda con la materia ventilada en el presente a lo decidido por este tribunal en las causas competencia N110.XXXII Guilln, Alejandro c/ Estrella de Mar y otros s/ laboral y Competencia N514.XXXI Ayala de Gamarra, Isabel c/ Aguilar Adolfo y otro s/ sumario , sentencias del 3 de diciembre de 1996, por las cuales fue reconocida la plena validez de un decreto sometido a igual tratamiento constitucional que los de necesidad y urgencia, a pesar de no haberse cumplido con el procedimiento formal previsto en el mbito del Congreso de la Nacin. En esos asuntos, los magistrados intervinientes haban planteado la contienda de competencia por discrepar sobre la vigencia del art.290 del proyecto sancionado por el Congreso de la Nacin, que luego devino en la ley 24.522, reguladora del fuero de atraccin de los procesos concursales en trmite. Tal disputa se suscit a raz del decreto 267/95 del Poder Ejecutivo Nacional, que haba observado dicho artculo, promulgado el resto de las disposiciones sancionadas en sede legislativa.
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El Tribunal resolvi la cuestin sobre la base de considerar que la norma vetada por el decreto aludido carencia de vigencia y, por ende, no era de aplicacin para resolver los conflictos planteados. Estas decisiones, como surge de los extensos desarrollo. efectuados en los dictmenes del procurador genera que les sirvieron de sustento, estuvieron fundadas en la validez y operatividad del decreto presidencial de veto y promulgacin parcial del texto sancionado, acto que, como toda claridad dispone el art.80 de la Constitucin Nacional, est sometido al procedimiento previsto para los decretos de necesidad urgencia. De no haber considerado que el decreto de promulgacin parcial esta constitucionalmente vlido y por ende tornaba inaplicable nicamente el texto legal objetado, esta Corte jams podra haber adoptado las decisiones mencionadas, mxime frente al texto constitucional que fulmina con la nulidad absoluta e insanable a los decretos de necesidad y urgencia dictados en infraccin a los recaudos substanciales y formales previstos. 11) Que, en vista de las consideraciones precedentes, resulta decisivo el examen de la conducta asumida por el cuerpo legislativo en lo que respecta a la ratificacin o rechazo de los decretos impugnados, conforme la doctrina que este tribunal hizo suya desde el precedente de Fallos:312:555. Al respecto, cabe destacar como observacin preliminar en lo relativo a la viabilidad de una aprobacin parlamentaria de decretos como los que dieron origen al litigio, que esta Corte recientemente ha tachado de inconstitucional una ley que haba ratificado un decreto de necesidad y urgencia, pues ste versaba sobre una de las materias tributaria que el art.99 inc.3, prrafo tercero, de la Constitucin Nacional ha vedado expresamente al Poder Ejecutivo regular mediante normas de carcter legislativo (causa K.3.XXXII Kupchik, Luisa Spak de y Kupchik, Alberto Mario c/ Banco Central y Estado Nacional Ministerio de Economa s/ varios , sentencia del 17 de marzo de 1998). En cambio, la materia regulada por los decretos 770/96 y 771/96, impide asimilarlos con aqullos calificables como insusceptibles de convalidacin. 12) Que, sentado lo anterior, es preciso sealar que el art.25 de la ley 24.714 por el cual se derog la ley 18.017 y sus modificatorias, y los decretos puestos en tela de juicio por el actor, adems de toda norma que se opusiera a esta ley traduce el reconocimiento de la validez de esos decretos, a la vez que importa un implcito pronunciamiento a favor de la regularidad de su dictado, desde que, naturalmente, slo es concebible por parte del rgano legislativo la derogacin de normas cuya validez ha admitido. Por lo dems, tal actitud tuvo su razn de se en la adopcin de un nuevo rgimen en materia de asignaciones familiares que, ms all de algunos matices diferenciales sin mayor significacin, denota la convalidacin del criterio que inspir las normas originariamente emanadas del Poder Ejecutivo. Asimismo, esta interpretacin es la que guarda ms congruencia con el lenguaje constitucional: en efecto, nuestra Ley Fundamental, cuando regula el ejercicio de competencia por el Poder Ejecutivo supeditadas a la posterior aprobacin del Congreso, hace referencia a las facultades de este poder para desechar los tratados y concordatos celebrados (art.75 inc.22), suspender la vigencia del estado de sitio declarado durante su receso (art.75 inc.29), o revocar la intervencin federal decretada (art.75 inc.31), utilizando expresiones que denotan de manera inequvoca la intencin invalidante del Poder Legislativo, en un sentido que en modo alguno se traduce en la ley 24.714. En definitiva, cuando la ley emplea determinados trminos, la regla ms segura de su exgesis es la de considerar que ellos no son superfluos, sino que han sido empleados con algn propsito, pues el fin primordial del intrprete es dar pleno efecto a la voluntad del legislador (Fallos:299:167; 304:1795; 1820 314:458, 1849; 315:727, 1526; 316:2732; 318:198, 1012 entre otros).
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13) Que, adems, la conclusin que antecede cuenta con el decisivo sustento de la tradicin parlamentaria de la Repblica, la cual demuestra que cuando el Congreso de la Nacin decidi privar de todo efecto a un texto legal anterior, la ley respectiva no se limit a una mera derogacin, sino que expresamente declar la nulidad de la norma precedente y regul pormenorizadamente las diversas situaciones que pudieron presentarse a amparo del rgimen anterior, para desconocerles efectos jurdicos (conf. ley 23.040). Si la inconsecuencia ni la imprevisin pueden presumirse en el legislador segn una reiterada expresin de esta Corte, no puede racionalmente aceptarse que la derogacin establecida en el art.25 de la ley 24.714 ha implicado privar de efectos a la relaciones jurdicas reguladas por los decretos 770/96 y 771/96 mientras estos textos estuvieran en vigencia pues dicha consecuencia exigira una derogacin calificada en los trminos sealados que no fue utilizado en el caso, a diferencia de aquellos otros supuestos en que como el mencionado precedentemente cuando el Congreso tom la decisin de derogar con efectos retroactivos lo hizo mediante un expresa declaracin en tal sentido. No otro, pues, es el sentido que cabe asignar al acto legislativo de derogar como ratificacin tcita, el cual ha subrayado esta Corte en un asunto en el que tambin se invocaba un vicio del texto derogado en el pronunciamiento de Fallos:307:338 (voto disidente de los jueces Belluscio y Fayt), al afirmarse que (e)sas derogaciones, modificaciones, sus pensiones y prrrogas careceran se sentido si no s hubiese partido de la base de que las leyes de facto continan en vigencia en tanto el Congreso no disponga lo contrario . 14) Que, adems, la conclusin obtenida precedentemente cuenta con el apoyo de los antecedentes parlamentarios de la ley 24.714, cuya consulta es de utilidad para esclarecer el sentido alcance de esa disposicin legal (Fallos:182:481 296:253; 306:1047; 317:1505) en la inteligencia de cumplir con un regla primordial en la interpretacin de un texto d esa naturaleza, cual es asignar pleno efecto a la voluntad del legislador. En ese sentido, no faltaron en el cuerpo deliberativo propuestas tendientes al rechazo de los decretos, si bien finalmente prevaleci el criterio contrario. As, un ejemplo de la primera orientacin se encuentra en la intervencin de la diputada Carca, quien breg por la invalidez de las normas de necesidad y urgencia cuestionadas (Diario de Sesiones de la Cmara de Diputados de la Nacin, reunin 37a., del 2 y 3 de octubre de 1996, p. 3216). Tambin el diputado Villalba expres una ... primera gran disidencia de su bloque con relacin al dictamen de la mayora en el que se propona la derogacin de los decretos impugnados. Durante el debate de la ley, este diputado propuso expresamente la declaracin de la nulidad absoluta de los decretos, a fin de que no se vieran reducidas las asignaciones durante los meses a transcurrir entre su dictado, y la entrada en vigencia de la ley (p. 3212). Dicho planteo fue reiterado al ser considerado en particular el artculo referente a la derogacin, pero finalmente no fue aceptado por la comisin (p. 3232) y el proyecto fue aprobado segn la redaccin original, aspecto sobre el cual no sufri alteraciones en la cmara revisora. Qued plasmada en consecuencia la intencin de reemplazar un rgimen por otro similar, sobre la base de la implcita pero inequvoca convalidacin de los decretos en cuestin. 15) Que, en el caso, la ley 24.714 en las condiciones de vigencia derivadas de su promulgacin, mencionadas en el considerando precedente no ha merecido reproche constitucional alguno por parte del actor, cuestin que pudo haber introducido al contestar el traslado del recurso extraordinario (el 12 de noviembre de 1996; fs.95/119). En consecuencia, toda vez que las disposiciones de la citada ley reflejan de manera inequvoca la voluntad convalidatoria del rgano estatal llamado por la misma Constitucin a expedirse sobre el valor de las normas anteriormente dictadas por el Poder Administrador, corresponde desestimar la tacha articulada
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respecto de estas ltimas mediante la presente accin de amparo, pues esta Corte no puede dejar de atender a las circunstancias existentes al momento de su decisin, aunque ellas sean sobrevinientes a la interposicin del recurso extraordinario (Fallos:298:33; 301:693; 304:1649 y 1761; 308:1087; 310:670; 311:870 y 1810; 312:555 y 891, entre muchos otros). En atencin al modo como se resuelve resulta innecesario expedirse sobre los restantes agravios deducidos. Por ello, se declara procedente el recurso extraordinario interpuesto, se revoca la sentencia apelada y se rechaza la demanda. Sin costas en razn de la naturaleza de la cuestin debatida. Julio S. Nazareno. Eduardo Moline OConnor. Guillermo A. F. Lopez.
Empleo pblico - Reduccin de haberes -Ratificacin legislativa - Limitaciones constitucionales al poder estatal - Prerrogativas - Confiscatoriedad de la quita - Intangibilidad - Garanta de igualdad
Guida, Liliana c/Poder Ejecutivo Nacional - 02/06/2000 - Fallos:323:1566(15)
0 Antecedentes:
La actora, empleada pblica de la Comisin Nacional de Energa Atmica, interpuso demanda para que se declare la inconstitucionalidad de los artculos 1 y 2 del decreto 290/95 de necesidad y urgencia, posteriormente ratificado por ley, mediante el cual se dispuso la reduccin de las retribuciones de los agentes de la administracin pblica en porcentajes del 5, 10 y 15% en razn de la grave crisis financiera internacional que afect al pas. En primera y segunda instancia se hizo lugar a la demanda, ante lo cual el Estado Nacional interpuso recurso extraordinario. La Corte, por mayora y votos concurrentes, hizo lugar al recurso extraordinario, se pronunci sobre la constitucionalidad del decreto y revoc la sentencia. El juez Fayt en su voto concurrente, invoc las condiciones que debieron cumplirse para que el Poder Ejecutivo pudiera ejercer vlidamente facultades legislativas, que en principio les son ajenas, tales como la imposibilidad de dictar la ley mediante el trmite ordinario previsto por la Constitucin; que la situacin que requiere solucin legislativa sea de una urgencia tal que deba ser remediada inmediatamente, en un plazo incompatible al que demanda el trmite normal de las leyes. Seal tambin que la ratificacin del Congreso mediante la sancin de la ley dio cumplimiento a lo dispuesto por el art.82 de la Ley Fundamental producindose as, la intervencin necesaria dispuesta en el art.99 inc.3, quedando legitimada la decisin poltica y verificndose con los recaudos constitucionales. (Considerandos 3 y 9).
(15) N. de S.: En igual sentido, Andresik, Ricardo c/Poder Ejecutivo Nacional, 28/08/2001. Fallos:324:2535 y Basalda Xavier y otros c/Estado Nacional M de Economa y Obras y Servicios Pblicos, 27/06/2002, Fallos:325:1418.
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El juez Belluscio, en su voto reconoci que el derecho de los agentes estatales a una remuneracin justa no significa el derecho a un escalafn ptreo, pues la autoridad administrativa puede dictar normas en la materia en ejercicio de facultades enmarcadas en el art.99 inc.1 de la Constitucin Nacional, por lo cual el monto del sueldo puede ser modificado por la administracin pblica en virtud de esta prerrogativa exorbitante del derecho privado, en tanto no lo altere sustancialmente de modo tal que resulte insuficiente para que el funcionario o empleado afronten las exigencias del costo de vida. As, advirti que el reconocimiento de atribuciones que corresponden al Poder Ejecutivo de la Nacin (art.99, inc.1, Constitucin Nacional), no obsta al control de las normas cuestionadas las que segn la motivacin del decreto, fueron dictadas por razones de emergencia econmica, a fin de profundizar y completar el ajuste del gasto pblico y las garantas constitucionales, vigentes tanto en tiempos normales como en la emergencia (doctrina de Fallos:243:467). (16) El juez Boggiano en su voto concurrente, reconoce expresamente que la intervencin del Congreso mediante el dictado de la ley desplaz el control jurisdiccional y seal como excepcin lo resuelto en el caso Verrocchi .(17) El juez Petracchi, en disidencia parcial, y remitindose a su voto en la causa Verocchi , sostuvo que el decreto 290/95 era nulo hasta la entrada en vigencia de la ley 24.624 que le dio validez expresamente, por lo que la reduccin tuvo eficacia recin a partir del dictado de dicha norma.

a) Facultad conferida al Poder Ejecutivo para el dictado de Decretos de Necesidad y Urgencia. Ratificacin del decreto de necesidad y urgencia 290/95. Efectos. (Considerandos 6 del voto de la mayora; Considerando 6 del voto del juez Fayt;
Considerando 5 del voto del juez Belluscio; Considerando 8 del voto del juez Boggiano; (Considerando 9 del voto del juez Bossert y Considerandos 7 y 8 de la disidencia del juez Petracchi).
b) Decreto N290/95. Constitucionalidad. Deducciones salariales. Prerrogativas exorbitantes. Potestad modificatoria. (Considerandos 8, 9 y 11 del voto de la mayora).
c) Temporalidad de la medida de emergencia. Garanta de igualdad ante la ley.

(Considerandos 13 a 16 del voto de la mayora).

- La ratificacin del decreto de necesidad y urgencia 290/95 mediante el dictado de la ley 24.624 traduce, por parte del Poder Legislativo, el reconocimiento de la situacin de emergencia invocada por el Poder Ejecuti-
(16) La posicin del juez Belluscio es distinta, porque considera que el Presidente por s, en ejercicio de su condicin de jefe supremo de la administracin y de las prerrogativas exorbitantes que rigen la relacin de empleo, puede modificar los salarios. (17) N. de S.: Ver causa Verrocchi pag. 158.
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vo para su sancin, a la vez que importa un concreto pronunciamiento del rgano legislativo en favor de la regularidad de dicha norma. - La ley 24.464 es expresin del control que en uso de facultades privativas compete al Congreso de la Nacin conforme al art.99, inc.3, de la Constitucin Nacional, pues su sancin demuestra que el tema fue considerado por ambas cmaras, como lo exige el precepto constitucional, las que se pronunciaron en forma totalmente coincidente con lo dispuesto por el Poder Ejecutivo Nacional al enfrentar la crisis. - La decisin de reducir las remuneraciones en forma generalizada, no resulta un ejercicio irrazonable de las facultades del Estado frente a una situacin de grave crisis econmica, pues la reiteracin de esas situaciones de emergencia no enerva la necesidad de conjurarlas adoptando las medidas ms aptas para evitar un mal mayor. - La modificacin de los mrgenes de remuneracin, en forma temporaria, motivada por los efectos de una grave crisis internacional de orden financiero, no implica per se una violacin del art.17 de la Constitucin Nacional y la ausencia de indemnizacin o compensacin por la reduccin salarial, no constituye el elemento determinante para juzgar la constitucionalidad de la norma, pues la relacin de empleo pblico se rige por pautas de derecho pblico, en las que el Estado goza de prerrogativas que resultaran exorbitantes para el derecho privado, pero que componen el marco en que se desenvuelve su poder de gobierno. - La restriccin que impone el Estado al ejercicio normal de los derechos patrimoniales debe ser razonable, limitada en el tiempo, un remedio y no una mutacin en la sustancia o esencia del derecho adquirido por sentencia o contrato, y est sometida al control jurisdiccional de constitucionalidad, toda vez que la emergencia, a diferencia del estado de sitio, no suspende las garantas constitucionales. - La reduccin salarial, producto de la emergencia, no puede modificar la relacin de empleo pblico originariamente establecida hasta desvirtuarla en su significacin econmica, ya sea porque deja de expresar un valor retributivo razonable en funcin del cargo que desempea el agente, o porque la disminucin salarial importa la prdida de su posicin jerrquica o escalafonaria, situacin que no se presenta si los montos de las remuneraciones de los agentes estatales son disminuidos para el futuro sin ocasionar una alteracin sustancial del contrato de empleo pblico en la medida en que la quita no result confiscatoria o arbitrariamente desproporcionada. - El haber omitido establecer el plazo de duracin de la medida adoptada mediante el decreto 290/95 reduccin de las remuneraciones de empleados estatales, con motivo de una crisis financiera internacional, no constituye un elemento descalificante de la validez de la norma, pues es difcil prever la evolucin de la crisis de la economa y su prolongacin en el tiempo
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- El derecho a la estabilidad en el empleo pblico no es absoluto, de modo que coloque a sus beneficiarios por encima del inters general, al obligar a mantenerlos en actividad aunque sus servicios dejen de ser necesarios, ya sea por motivos de economa o por otras causas igualmente razonables y la intangibilidad del sueldo del empleado pblico no est asegurada por ninguna disposicin constitucional, ya que la Ley Fundamental slo la contempla respecto del presidente y vicepresidente de la Nacin, los ministros del Poder Ejecutivo, los jueces de la Nacin y los miembros del Ministerio Pblico. - El decreto 290/95 al reducir las remuneraciones de empleados pblicos con motivo de la crisis financiera, exceptuando a determinados sectores y haciendo recaer un mayor peso en el aporte a agentes cuyos ingresos son menores al de otros que, por encuadrarse en una escala superior, sufren una reduccin de menor magnitud, no conculca la garanta de igualdad (art.16 de la Constitucin Nacional), ya que tiene como lmite el monto mnimo de esa escala. - La garanta de igualdad ante la ley radica en consagrar un trato legal igualitario a quienes se hallen en una razonable igualdad de circunstancias, lo que no impide que el legislador contemple en forma distinta situaciones que considere diferentes, en tanto dichas distinciones no se formulen con criterios arbitrarios, de indebido favor o disfavor, privilegio o inferioridad personal o de clase, o de ilegtima persecucin.
Texto del Fallo:

Dictamen del Procurador General de la Nacin Suprema Corte: -IA fs.2/6 y vta., Liliana Guida, agente de la Comisin Nacional de Energa Atmica, promovi demanda a efectos de que se declare la inconstitucionalidad y nulidad de los arts.1 y 2 del dec. 290/95 del Poder Ejecutivo Nacional, toda vez que, al disponer la reduccin de los salarios de los empleados pblicos, resultan nulos de nulidad absoluta, por vulnerar los arts.14 bis, 16 y 17 de la Constitucin Nacional. Fund la inconstitucionalidad en que el citado decreto afecta a su juicio el derecho a una retribucin justa, consagrado en la Ley Fundamental, ya que si bien no existe un derecho adquirido a una determinada modalidad salarial, ello es as siempre y cuando las modificaciones que se introduzcan para el futuro sean razonables en su composicin, no disminuyan la remuneracin ni impliquen la desjerarquizacin del funcionario. Dijo que tambin vulnera el principio de igual remuneracin por igual tarea, porque discrimina entre los empleados del sector pblico, ya que el dec. 397/95 excluy a los agentes del Estado comprendidos en la ley de contrato de trabajo. Por otra parte, produce desigualdad por las escalas de reduccin que establece, en la medida que no guardan proporcin con la
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incidencia con que afectan al salario de bolsillo entre miembros de los distintos tramos que prev. Agreg que afecta, asimismo, la garanta de estabilidad del empleado pblico, ya que el art. 16 del dec. 1787/80 reglamentario del rgimen jurdico bsico de la funcin pblica, aprobado por la ley 22.140 establece que dicho derecho comprende, entre otros aspectos, el de conservar la retribucin correspondiente. Sostuvo que el principio de igualdad frente a las cargas pblicas se ve desnaturalizado por el decreto cuestionado, pues la disminucin en el salario no constituye una razonable discriminacin objetiva, toda vez que no resulta constitucional establecer un impuesto o una carga donde no existe capacidad contributiva. Esto es as porque, el retraso en el poder adquisitivo de los empleados pblicos, determina que dicho sector no sea el ms capacitado para hacer frente a la carga fiscal que se les impone, ni el adecuado para restablecer la liquidez financiera, tal como lo afirma la norma en crisis. El derecho de propiedad tambin se encuentra afectado por el dec. 290/95 dijo con cita de precedentes de la Corte, porque los salarios se encuentran tutelados desde que fueron devengados y desde que el agente prest el servicio. -IIA fs.39/59, el Estado Nacional (Ministerio de Economa y Obras y Servicios Pblicos) contest la demanda y solicit su rechazo. Luego de exponer distintas consideraciones acerca de los reglamentos de necesidad y urgencia, afirm la constitucionalidad de la norma impugnada, por cuanto se observaron los requisitos que impone el art.99, inc.3, de la Ley Fundamental, en cuanto a la existencia de circunstancias excepcionales que hicieron imposible seguir los trmites ordinarios previstos para la sancin de las leyes y a las materias vedadas a este tipo de instrumentos. Seal, en lo que respecta a la intervencin obligada del jefe de gabinete de ministros en el refrendo de los decretos de necesidad y urgencia y en su sometimiento a la Comisin Bicameral, que la disposicin transitoria duodcima contempla expresamente situaciones como la del sub examine , puesto que el dec. 290/95 fue dictado en febrero de 1995 y, para esa fecha, anterior al 8 de julio del mismo ao, las facultades del jefe de gabinete eran ejercidas por el presidente de la Repblica. Acerca de la actuacin de la Comisin Bicameral o de la sancin de la ley especial que regular el trmite y los alcances de la intervencin del Congreso sostuvo que se trata de actos del Poder Legislativo, cuya postergacin no puede importar desmedro de las facultades del Poder Ejecutivo para dictar decretos de la especie en cuestin, ya que de otro modo, por la simple inaccin de aqul, al no crear la comisin o sancionar la ley indicada, impedira la actuacin del rgano ejecutivo, cuando ello no ha sido la intencin del constituyente. Aleg que la norma es de orden pblico, que acta como verdadero mandato imperativo para los jueces que deben aplicarla de oficio, tal como sucede con otras normas que tambin cit a modo de ejemplo. Por ltimo, en el captulo que denomin Atribuciones del Poder Ejecutivo en materia salarial , seal que no existe norma constitucional o legal que prohba al Estado disminuir las remuneraciones futuras de sus agentes, ni autorizacin exclusiva al Congreso para modificar los sueltos de los empleados del sector pblico. Al respecto, indic, por un lado, que stos no tienen un derecho subjetivo a que se les mantenga el nivel de las remuneraciones, porque no
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existe norma que se lo reconozca o garantice y, por el otro, que el Poder Ejecutivo es competente para disponer la reduccin de los sueldos del sector pblico, en su carcter de jefe de la administracin y responsable poltico de la administracin general del pas. En este orden de ideas, expres que los agentes estatales cualquiera sea la relacin que los vincule con el Estado, tienen un derecho subjetivo al sueldo y dems retribuciones, de acuerdo con la remuneracin que establezca la ley, ordenanza o reglamento vigente al tiempo en que se produjo la prestacin del servicio. Pero otra cosa es el derecho a la inamovilidad o intangibilidad del sueldo, que solamente poseen los funcionarios a los cuales la Constitucin y las leyes se lo han reconocido expresamente (v.gr. jueces y miembros del Ministerio Pblico y, en algunos supuestos, los ministros del Poder Ejecutivo) y no alcanza a los dems agentes del Estado. As se ha expedido dijo la doctrina nacional, que reconoce la posibilidad de disminuir los sueldos estatales para el futuro, en la medida que ello sea razonable y se aplique en forma general. Otro aspecto esencial de la cuestin es segn afirm determinar la competencia del rgano encargado de fijar los sueldos del personal estatal. Aqu se presentan tres situaciones: la primera es la asignacin de la retribucin a un cargo; la segunda, es el incremento de esa retribucin y, la tercera, es su disminucin. Las dos primeras medidas deben ser adoptadas por el Poder Legislativo, porque implican erogaciones, mientras que la ltima, por tratarse de un acto de administracin, es competencia del Poder Ejecutivo, quien debe administrar el Estado con los recursos autorizados por la ley de presupuesto y efectivamente recaudados, que limitan sus posibilidades de disposicin: -IIIA fs.111 / 114 y vta., la sala IV de la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal confirm la sentencia de la magistrada de la instancia anterior, que a fs.68/69 declar la inconstitucionalidad del sistema implementado por el dec. 290/95 (ratificado por la ley 24.624), en tanto redujo la remuneracin y liquidacin final de haberes de la actora y orden a la autoridad competente el reintegro de los importes descontados con imputacin al decreto en cuestin. Para as resolver, el a quo se remiti a la decisin adoptada en otra causa similar. En esa oportunidad, examin la validez de los reglamentos de necesidad y urgencia y lleg a la conclusin que en el caso del dec. 290/95 el Poder Ejecutivo ni siquiera invoc la imposibilidad de seguir los trmites ordinarios previstos por la Constitucin Nacional para la sancin de las leyes, as como que, si bien es dable reconocer en la relacin jurdica de empleo pblico la facultad de modificar el rgimen vigente, ello tiene su contrapartida en la debida indemnizacin de los perjuicios que puedan producirse, circunstancia que, en el caso, no fue prevista, ya que no surge del decreto cuestionado que se hayan modificado las condiciones de la prestacin a cargo de los agentes. Entendi tambin que la norma vulnera el derecho de propiedad, protegido por el art.17 de la Constitucin Nacional, pues la reduccin dispuesta no slo carece de limitacin temporal, sino que, adems, es definitiva, dado que no prev ninguna forma de devolucin de las sumas descontadas, circunstancia que la asemeja a un recurso de naturaleza tributaria, en la medida que se trata de una imposicin coactiva de dinero impuesta por el Estado y que, como tal, se encuentra prohibida por el art.99, inc.2 [sic], de la Ley Fundamental. Por otra parte, las disposiciones que se dictaron en su consecuencia excluyendo a ciertos sectores del personal estatal de la detraccin impuesta (decretos 397/95 y 447/95 y res. 133/95
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de la Secretara de Hacienda), constituyen una afectacin ilegtima del principio constitucional de igualdad. A ello debe agregarse que la propia escala prevista en el art.2 del decreto, con la aclaracin del art.3, es inequitativa, en tanto puede resultar que agentes con menores ingresos sufran descuentos mayores a los que les correspondan a empleados de ms alta remuneracin. Finalmente, sostuvo que la ratificacin legislativa prestada a travs de la ley de presupuesto, no modifica la solucin, ya que si bien ello remedia el defecto de origen, no purga los vicios que afectan la decisin, en especial, los referidos a la violacin del derecho de propiedad y a la garanta de igualdad. -IVDisconforme con tal pronunciamiento, el Estado Nacional dedujo el recurso extraordinario de fs.118/130 y vta., fundado en la existencia de cuestin federal, gravedad institucional y grave y manifiesta arbitrariedad. Ante todo, sostiene que el razonamiento del a quo se apoya en una premisa falsa, que es la de suponer que el Poder Ejecutivo carece de atribuciones para disminuir en forma general la remuneracin de los agentes del sector pblico. De ah que la conclusin a la que arriba es contraria a derecho. Ello es as, en su opinin, porque no existe norma alguna que prohba al Estado actuar del modo en que lo hizo, ni atribucin exclusiva al Congreso para modificar los sueldos del personal estatal, y la prueba de ello es a su entender la falta total de invocacin de una norma que sirva de sustento a la afirmacin implcita que contiene el fallo, en el sentido que el Poder Ejecutivo carece de aquella facultad. Reitera los conceptos que expuso en anteriores oportunidades, en cuanto a que una cosa es el derecho al sueldo y otra a su intangibilidad, que alcanza solamente a aquellos funcionarios a los cuales la Constitucin y las leyes les han otorgado expresamente esa garanta. Recuerda cmo la doctrina nacional acepta la posibilidad de disminuir las remuneraciones de los agentes del sector pblico, ya sea que se enrole en la teora contractual o en la reglamentaria de la relacin de empleo pblico. Seala, tambin, que el marco normativo en el cual el Poder Ejecutivo puede desenvolverse en esta materia est constituido por las leyes 23.928, de convertibilidad, que prohbe al gobierno nacional emitir moneda sin respaldo de oro o divisas; 24.156, de administracin financiera, que establece criterios estrictos de financiamiento genuino de los gastos que demande la administracin del sector pblico nacional y 24.144, que atribuye al Banco Central de la Repblica Argentina la misin primaria y fundamental de preservar el valor de la moneda. En este contexto, ante el hecho pblico y notorio de la crisis econmica mexicana que se produjo en esa poca y proyect sus efectos en todos los pases latinoamericanos, los ingresos fiscales fueron inferiores a los presupuestados y existieron dificultades para recurrir al endeudamiento para afrontar el dficit. En tales condiciones y con el fin de impedir efectos irreparables en la economa, que perjudicaran directamente a la sociedad y al Estado, el Poder Ejecutivo Nacional dict el dec. 290/95 de reduccin del gasto pblico, que, con carcter excepcional y transitorio, dispuso una reduccin en los niveles salariales de todo el personal de la Administracin Pblica, centralizada y descentralizada y de los Poderes Legislativo y Judicial, con exclusin del amparado en los arts.110 y 120 de la Constitucin Nacional.
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Sin embargo contina diciendo, el citado decreto no se limit a disminuir los haberes del personal estatal, sino que se extendi a todos los sectores y actividades pblicas, ya que dispuso una reduccin en los crditos sobre bienes de consumo, servicios no personales, pasajes, viticos, maquinaria y equipos, bienes de uso y transferencias, es decir, se trata de una medida general de contencin del gasto, adoptada por el Poder Ejecutivo Nacional, como jefe y responsable de la administracin general del pas, para sortear una crisis econmico-financiera. Afirma el recurrente que el dec. 290/95 tiene una doble naturaleza jurdica, pues algunas de sus disposiciones son propias de un Decreto de necesidad y urgencia, mientras que otras son de un decreto ordinario del Poder Ejecutivo. Entre las primeras, se encuentran las modificaciones a las convenciones colectivas de trabajo para los empleados del sector pblico y las de reforma a la Carta Orgnica del Banco Central de la Repblica Argentina; entre las segundas, las relativas a la disminucin del gasto pblico, incluida la rebaja de salarios. No obstante ello, su dictado se debe, en ambos casos, a razones de necesidad y urgencia y sus disposiciones regirn mientras subsista la situacin que lo determin. As, el Poder Ejecutivo debi efectuar necesariamente las economas que dispuso por el decreto en cuestin, y debi hacerlo con la premura del caso, porque los acontecimientos lo exigan. Pero, tambin, invoc aquella causa para justificar la adopcin de disposiciones de carcter legislativo que contiene el decreto, en cuanto no era posible esperar el trmite ordinario para la sancin de las leyes. En cuanto al desarrollo de los agravios que esgrime, stos pueden resumirse de la siguiente manera: a) El a quo se equivoc al sostener que el Poder Ejecutivo no invoc, en los considerandos del decreto, la imposibilidad de seguir los trmites ordinarios para el dictado de una ley que disponga la reduccin de los sueldos, porque, de acuerdo con lo ya indicado, no era necesario el dictado de un decreto de necesidad y urgencia para adoptar tal medida, toda vez que aqul lo puede disponer por medio de un decreto ordinario y adems, porque no es indispensable explicar detalladamente esa imposibilidad, sino que es suficiente con invocar las razones de donde resulta la urgencia, cosa que s lo hizo de manera elocuente. b) Los agentes del sector pblico, si bien tienen derecho a recibir una retribucin por los servicios que prestan al Estado, no tienen un derecho subjetivo a la intangibilidad de sus remuneraciones en el futuro, pues no existe norma que as lo reconozca. Por ello, el dec. 290/95 no contempla una indemnizacin para los agentes a los que afecta. Tambin cuestion el fallo en cuanto exigi como requisito de legalidad de la medida una disminucin en las prestaciones a cargo del agente, porque la Administracin tiene derecho a introducir modificaciones por razones de inters pblico en los contratos administrativos que celebra. c) Yerra el a quo al exigir un plazo para la medida de emergencia, porque no es necesaria su determinacin de manera expresa, ya que la rebaja, al ser transitoria, se mantiene mientras dura la situacin de desequilibrio fiscal por la disminucin de la recaudacin tributaria y la imposibilidad de recurrir al endeudamiento, pero cuando ella desaparece, tambin cesan los efectos de la medida. d) Contrariamente a lo que afirma el a quo, el decreto no tiene naturaleza tributaria, porque los impuestos son cargas establecidas por ley que se imponen a todos los habitantes para solventar los gastos generales e indeterminados del Estado y se determinan por la capacidad contributiva, circunstancias que no rodean a la rebaja salarial que establece el decreto.
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e) Tampoco se afecta el principio de igualdad ante la ley, porque se trata de una disposicin de carcter general y las excepciones que contempla se encuentran justificadas por razones de poltica social, sin que puedan considerarse discriminatorias, irrazonables o inspiradas en fines de ilegtima persecucin o indebido privilegio. -VAnte todo, cabe sealar que el dec. 1421/97 dispuso dejar sin efecto, a partir del 1 de enero de 1998, las disposiciones contenidas en los arts.1 y 2 del dec. 290/95, ratificado por el art.18 de la ley 24.624 y normas modificatorias, complementarias y aclaratorias , motivo por el cual la norma cuestionada en autos ya no se encuentra vigente, circunstancia que obliga a examinar si todava resulta til y posible una declaracin del Tribunal, mxime cuando es conocida la jurisprudencia que seala: Dado que la Corte debe atender a las circunstancias existentes al momento de la decisin, slo puede conocer en juicio ejerciendo sus atribuciones jurisdiccionales cuando se somete a su consideracin un caso y no una cuestin abstracta (Fallos:318:2438, entre muchos otros). Sin embargo, entiendo que en casos como el de autos en donde se discute la constitucionalidad de los arts.1 y 2 del dec. 290/95, no puede aplicarse la jurisprudencia que se desprende de Fallos:311:2338, 2385; 312:451, 1706; 318;2438, entre otros (en cuanto a que resulta inoficioso pronunciarse sobre la validez constitucional de una norma cuando fue derogada por otra), toda vez que, si bien el decreto en crisis fue derogado, ello no significa que en el sub lite no exista inters concreto en expedirse sobre los efectos jurdicos que produjo la norma en cuestin, durante el tiempo en que estuvo vigente. As lo pienso, porque tanto la actora como la demandada poseen suficiente inters jurdico para obtener un pronunciamiento judicial sobre la legitimidad de los descuentos que dispuso el citado decreto, a partir del mes de marzo de 1995 y que, con algunas excepciones v.gr. decisin administrativa 1/96 y las distintas normas dictadas en su consecuencia, dec. 1085/96, se mantuvo hasta el 31 de diciembre de 1997, en la medida que su derogacin no satisface la pretensin esgrimida por aquellas (conf. doctrina de Fallos:316:3200). Precisamente, en este ltimo precedente, el tribunal sostuvo que la accin declarativa de inconstitucionalidad promovida contra diversas normas provinciales, haba perdido objeto actual ante el dictado de otras disposiciones que permitan, al actor, realizar los actos prohibidos por aquellas que tachaba de inconstitucionales y, por lo tanto, resultaba inoficioso pronunciarse sobre la cuestin constitucional. Sin embargo, admiti el reclamo por los daos y perjuicios que le ocasionaron al actor las normas cuya invalidez no declar (conf. consids. 5 y 6 del fallo citado). En similar sentido se pronunci en Fallos:322:1726 y en el voto disidente de los ministros Molin OConnor y Lpez en Fallos:318:920 (con remisin al dictamen del Procurador General, doctor Enrique Petracchi, de Fallos:291:133 y a Fallos:316:1673). En atencin a lo expuesto, considero que el gravamen que irroga la sentencia recurrida torna til una resolucin de la Corte y las cuestiones debatidas en el sub discussio habilitan la admisin formal del recurso extraordinario, mxime cuando, para arribar a una solucin, es necesario establecer la inteligencia de normas federales (dec. 290/95, ratificado por ley 24.624) y la sentencia de Cmara fue contraria a la pretensin esgrimida por el apelante con fundamento en ellas (art.14, inc.3, ley 48).
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-VISentado lo anterior y antes de entrar al tema de fondo, creo necesario sealar que, en el sub judice , se encuentra fuera de discusin todo lo relativo al procedimiento de emisin de los reglamentos de necesidad y urgencia, que exige el art.99, inc.3, de la Constitucin Nacional. Ello es as, porque la Cmara, pese a la forma expositiva un tanto confusa que utiliz en el decisorio recurrido, tom en cuenta que el Poder Legislativo ratific mediante el art.18 de la ley 24.624 el dec. 290/95 y, ello remedia el defecto de origen . Tambin me parece innecesario abordar el examen del tema que propone el recurrente, en cuanto a si es el Poder Ejecutivo o el Legislativo el rgano constitucionalmente habilitado para disponer medidas como las contenidas en el decreto cuestionado, toda vez que ello no es materia de discusin en autos y, si bien puede ser objeto de un debate acadmico o doctrinario, no tiene relevancia para la resolucin de la presente litis. En efecto, aun cuando por va de hiptesis se admitiera la postura del recurrente, respecto a que el presidente de la Nacin posee tal atribucin, conferida por el art.99, inc.1, de la Constitucin Nacional, lo cierto es que, en el caso examinado, ha sido el Congreso el rgano que intervino en la decisin, desde que la ratific, sin ningn tipo de exclusin en cuanto a las materias que regula (art.18, ley 24.624). Si, en cambio, se tomara la posicin contraria, resulta que, en definitiva, este ltimo rgano fue quien adopt la medida. Es decir que, en cualquiera de los dos supuestos, si se concluyera que el Estado puede disminuir los sueldos del personal del sector pblico, la medida contara con respaldo constitucional. Por otra parte, si todava subsistiera inters en dilucidar el tema, a efectos de determinar a partir de cundo se produjeron las consecuencias jurdicas de la decisin, cabe recordar que, en el caso, el a quo descalific al decreto por los vicios intrnsecos que le adjudic y no por su origen, ya que lo consider ratificado por el Poder Legislativo, sin que ello le irrogue perjuicios a la demandada. -VIIAs planteada la situacin, corresponde examinar los agravios esgrimidos contra la sentencia de fs.111/114 y vta., en cuanto resuelve la inconstitucionalidad del dec. 290/95 porque afecta las garantas constitucionales de igualdad y propiedad. Ello requiere, en mi opinin, determinar si el Estado tiene atribucin para reducir los salarios de sus agentes y, en caso afirmativo, en qu medida y con qu lmites. Cabe sealar al respecto que, sin dejar de reconocer lo excepcional de una medida de esa ndole, y con independencia de la caracterizacin que se le asigne a la relacin de empleo pblico contractual para algunos y reglamentaria para otros, la doctrina nacional admite esta atribucin estatal. En tal sentido, Marfienhoff expone: Los que afirman que el sueldo puede ser disminuido se fundan en que ste no corresponde a una situacin contractual, sino a una mera situacin estatutaria, legal o reglamentaria: de ah la posibilidad de ser modificado en cualquier momento, para el futuro. Comparto esta solucin, pero disiento totalmente en sus fundamentos. El sueldo puede ser modificado en su monto, porque, precisamente, en la especie se trata de un contrato administrativo stricto sensu, a cuyo respecto, entre las prerrogativas de la Administracin Pblica, est la de modificar el contrato dentro de ciertos lmites... (Miguel S. Marienhoff, Tratado de Derecho Administrativo , t. III-B, ps. 271/272, Ed. Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1970). Por su parte, Diez que adopta la tesis reglamentaria tambin se expide en forma coincidente: el sueldo es el mismo para todos los agentes de la misma categora, y puede ser
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modificado en todo instante por nuevas medidas reglamentarias, sin que el funcionario en servicio pueda hacer valer pretendidos derechos adquiridos y contina ms adelante: el sueldo [...] es un status objetivo, legal o reglamentario, y por lo tanto puede ser modificado en cualquier momento por la ley o por el reglamento en su quantum o en su modalidad. De ah, entonces, que la reduccin de los sueldos a todos los titulares de determinada funcin o para la totalidad de las funciones, no puede ser cuestionada por los agentes pblicos. Por consiguiente, en todo momento la ley puede reducirlo para el futuro, pero desde el momento en que el sueldo haya sido devengado tiene carcter de derecho adquirido y no puede reducirse (Manuel M. Diez, Derecho Administrativo , t. III, ps. 493 y 496, Bibliogrfica Omeba, Buenos Aires, 1967); mientras que Bielsa seala: el sueldo es derecho patrimonial [...] Puede ser aumentado o disminuido con excepcin de los que la Constitucin prohbe aumentar o disminuir (Rafael Bielsa, Derecho Administrativo , t. III, p. 175, 6 edicin, Ed. La Ley, Buenos Aires). Tal como se puede apreciar, la respuesta a la cuestin planteada es afirmativa, reitero, cualquiera sea la posicin doctrinaria que explique la naturaleza jurdica de la relacin de empleo pblico. En efecto, si se la considera una especie del gnero contrato administrativo, se tratara del ejercicio del ius variandi que, con ciertos lmites, se admite como prerrogativa del Estado; mientras que, si se le otorgara naturaleza reglamentaria o estatutaria, entonces, tambin se podra adoptar esta medida para el futuro, porque nadie tiene derecho adquirido al mantenimiento de leyes o reglamentos ni a su inalterabilidad (Fallos:315:839, 2769, 2999; 316:204, 2483; 318:1237, 1531, entre muchos otros). As tambin parece entenderlo la cmara cuando, a fs.113 (punto 8), reconoce que el Estado puede unilateralmente introducir modificaciones en la relacin de empleo pblico, aunque exige, para ello, una indemnizacin. De ah que, en mi opinin, deben admitirse los agravios del recurrente en este sentido y declarar la legitimidad de la medida adoptada por el dec. 290/95, ratificado por la ley 24.624. VIII No obstante lo expuesto, todava resta por examinar con qu lmites jurdicos pueden adoptarse tales modificaciones, ya que ello se relaciona directamente con los vicios que la cmara le asign al decreto cuestionado, en la medida que dijo afect garantas constitucionales. A mi modo de ver, asiste razn al recurrente cuando afirma que aqul no vulnera el principio de igualdad ni el derecho de propiedad de la actora. As lo pienso, porque se aplica al personal del sector pblico nacional comprendido en los alcances del art.8 de la ley 24.156, incluido el Poder Legislativo, el Poder Judicial de la Nacin, las empresas y sociedades del Estado y las entidades bancarias oficiales, y el de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires (art.1), y slo quedan excluidos los jueces y miembros del Ministerio Pblico, que tienen garantizada la intangibilidad de sus remuneraciones por expresa disposicin de la Constitucin Nacional (arts.110 y 120). Es decir que, contrariamente a lo sostenido por el a quo, la reduccin dispuesta por el decreto es de carcter general, sin que pierda esa generalidad por la incidencia de otras normas aprobadas con posterioridad, toda vez que la demostracin de la afectacin de la igualdad debe efectuarse sobre la propia norma cuestionada y no por comparacin con otras posteriores en el tiempo que, por otra parte, no son objeto de la litis y que, eventualmente, por apartarse de aqulla, podra discutirse si violan el principio constitucional indicado. Dicho proceder es incorrecto, porque supedita la declaracin de inconstitucionalidad de una norma a los avatares de su vigencia en el tiempo y es del caso sealar que, as como el a
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quo consider que el dec. 290/95 es inconstitucional por violar el art.16 de la Constitucin Nacional, ya que el dec. 397/95 exceptu a cierto personal de sus disposiciones, tambin podra sostenerse que volvi a adquirir constitucionalidad cuando el dec. 1085/96 dej sin efecto todas las excepciones dispuestas al primero de aqullos y restableci la reduccin original en los salarios del personal del sector pblico nacional. La inconsistencia de tal razonamiento conduce, necesariamente, a su rechazo. Tambin considero desacertado fundar la inconstitucionalidad en las consecuencias que produce el art.3 del decreto de marras. En primer trmino, porque dicha norma no fue impugnada por la actora (ver demanda de fs.2/6), pero aun cuando se la considere una disposicin integrante o aclaratoria del art.2 ste s cuestionado, se advierte rpidamente que el a quo nada poda concluir al respecto, en la medida en que la limitacin contemplada en el indicado art.3 no le alcanza a la actora, es decir, que sobre este punto carece de inters para demandar y, seguramente, por ello mismo lo excluy de su reclamo (cf. recibos de haberes agregados a fs.9). El agravio dirigido a cuestionar la sentencia porque consider que el decreto afecta el derecho de propiedad de la actora, tambin debe ser acogido. As lo entiendo porque, admitido que el Estado puede disminuir la remuneracin de sus agentes salvo que la Ley Fundamental expresamente garantice su intangibilidad, aquellos no tienen un derecho subjetivo al mantenimiento del monto remunerativo. Ello, claro est, en la medida que la reduccin se adopte ante situaciones excepcionales de emergencia, tenga efectos generales y vigencia para el futuro en forma transitoria y no resulte confiscatoria, es decir, no desnaturalice el derecho a la retribucin. La Corte ha sealado, al examinar la disminucin de los haberes previsionales tema que guarda cierta analoga con el presente, que hay que diferenciar entre el status de jubilado y la cuanta de las prestaciones a las que tiene derecho, admitiendo que stas pueden ser disminuidas para el futuro, en tanto la reduccin no resulte confiscatoria o arbitrariamente desproporcionada, si ello se impone por exigencias superiores de una poltica salvadora de su propia subsistencia o de su desenvolvimiento regular (Fallos:173:5; 174:394 y 408; 180:274; 190:428; 192:359; 197:60; 234:717; 235:783; 249:156; 258:14; 266:279; 295:674; 303:1155 y 306:614, entre muchos otros), doctrina que volvi a ser reiterada, in re: B.833. L.XXXI. Busquets de Vitolo, Adelina c/ Provincia de Mendoza , sentencia del 13 de agosto de 1998 (Fallos:321:2181). -IXPor las consideraciones que anteceden, opino que corresponde declarar formalmente admisible el recurso deducido por el Estado Nacional demandado y revocar la sentencia recurrida en todo cuanto fue materia del remedio extraordinario.-Buenos Aires 29 de mayo de 2000. NICOLAS E. BECERRA. Sentencia de la Corte Suprema Buenos Aires, 2 de junio de 2000. Vistos los Autos: Guida, Liliana c/ Poder Ejecutivo Nacional s/Empleo Pblico Considerando: 1) Que contra la sentencia dictada por la Sala IV de la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal que, al confirmar la de primera instancia, admiti la ac-
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cin de inconstitucionalidad deducida por la actora, interpuso el Estado Nacional (Ministerio de Economa y Obras y Servicios Pblicos) el recurso extraordinario que fue concedido. 2) Que el recurso extraordinario resulta formalmente procedente en razn de que se ha cuestionado la constitucionalidad e inteligencia de normas federales y la decisin del a quo ha sido contraria a su validez (art.1, ley 48). Cabe agregar que, segn reiterada jurisprudencia, en la tarea de esclarecer la inteligencia de normas federales, esta Corte no se encuentra limitada por las posiciones del tribunal apelado ni por las de las partes (Fallos:312:529 y sus citas, entre muchos otros). 3) Que el a quo hizo lugar a la demanda deducida por la actora que se desempea en el mbito de la Comisin Nacional de Energa Atmica contra la decisin del Poder Ejecutivo Nacional exteriorizada en el decreto 290/95, de reducir las retribuciones brutas totales, mensuales, normales, habituales, regulares y permanentes y el sueldo anual complementario... , norma por la cual se hallaba alcanzada en virtud de lo dispuesto en su art.1. 4) Que para as resolver, expres la cmara de apelaciones que, tratndose de un decreto de necesidad y urgencia as calificado en su art.31, de sus considerandos no surge la existencia de circunstancias excepcionales de grave riesgo social ni en consecuencia la justificacin de la imposibilidad de seguir los trmites ordinarios previstos por la Constitucin Nacional para la sancin de las leyes (conf. nuevo texto sancionado en 1994, correspondiente al art.99, inc.3, prr. 2). Agreg que, si bien es admisible en la relacin de empleo pblico la facultad unilateral del Estado para efectuar modificaciones en el rgimen vigente, en el caso dichas modificaciones no tuvieron su contrapartida en indemnizacin o compensacin de ninguna especie. Puntualiz tambin que la reduccin de salarios dispuesta en el citado decreto no slo carece de limitacin temporal, sino que es definitiva, dado que no se prev forma alguna de devolucin de las sumas descontadas. Estim que la medida en cuestin resultaba violatoria del principio de igualdad establecido en la Constitucin Nacional, al haberse. excluido a ciertos sectores del personal estatal de la reduccin de salarios dispuesta y prever un sistema inequitativo para fijar las sumas que seran detradas de las remuneraciones. Finalmente, afirm que la ratificacin del decreto 290/95 mediante la ley 24.624 haba remediado su defecto de origen, no as los otros vicios que lo afectan, en especial, la violacin del derecho de propiedad y a la garanta de la igualdad. 5) Que el recurrente se agravia contra dicha decisin, sosteniendo que se sustenta en una premisa falsa que es la de suponer que el Estado carece de atribuciones para disminuir en forma general la remuneracin de los agentes del sector pblico, que ninguna norma obsta a la restriccin salarial dispuesta y que la administracin goza de la prerrogativa de introducir modificaciones en los contratos administrativos por razones de inters pblico. Aduce que los funcionarios y empleados estatales tienen derecho a un sueldo, ms no a su intangibilidad. Afirma que la situacin financiera que atraves la Administracin Pblica Nacional originada en la repercusin local que tuvo la crisis internacional desatada en 1994, hizo necesaria la adopcin de severas medidas de reduccin del gasto pblico con la finalidad exclusiva de afrontar ese contexto de extrema gravedad e impedir efectos irreparables para la economa nacional. En tales condiciones, considera arbitraria la decisin que atiende los pretendidos derechos individuales de los actores, en desmedro de los derechos de la comunidad, cuyo bienestar persigue el Estado Nacional con medidas como la cuestionada. Sostiene que la ausencia de plazo expreso de la restriccin salarial dispuesta por razones de emergencia no invalida el decreto 290/95, ya que al ser transitoria se mantiene mientras aquellas persistan y cuando desaparecen, tambin cesan los efectos ordenados en dicha norma. Afirma que no existe
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lesin al derecho de propiedad reconocido en el art.17 de la Constitucin Nacional, ni afectacin del principio de igualdad de la misma raigambre, ya que las distinciones que se efectan en la norma responden a pautas objetivas y razonables. 6) Que liminarmente corresponde sealar que la ratificacin del decreto de necesidad y urgencia 290/95 mediante el dictado de la ley 24.624 traduce, por parte del Poder Legislativo, el reconocimiento de la situacin de emergencia invocada por el Poder Ejecutivo para su sancin, a la vez que importa un concreto pronunciamiento del rgano legislativo en favor de la regularidad de dicha norma. Ese acto legislativo es expresin del control que en uso de facultades privativas compete al Congreso de la Nacin conforme al art.99, inc.3, de la Constitucin Nacional, pues la sancin de la ley 24.624 demuestra que el tema fue considerado por ambas cmaras, como lo exige el precepto constitucional, las que se pronunciaron en forma totalmente coincidente con lo dispuesto por el Poder Ejecutivo Nacional al enfrentar la crisis. 7) Que, en tales condiciones, corresponde considerar los agravios referentes a la constitucionalidad del decreto 290/95, ratificado por la mencionada ley 24.624. Cabe recordar que el fundamento de las leyes de emergencia es la necesidad de poner fin o remediar situaciones de gravedad que obligan a intervenir en el orden patrimonial, como una forma de hacer posible el cumplimiento de las obligaciones, a la vez que atenuar su gravitacin negativa sobre el orden econmico e institucional y la sociedad en su conjunto (Fallos:136:161; 313:1513 y 317:1462). Esta Corte ha reconocido la constitucionalidad de las leyes que suspenden los efectos de los contratos como los de las sentencias firmes, siempre que no se altere la sustancia de unos y otras (Fallos:243:467), a fin de proteger el inters pblico en presencia de desastres o graves perturbaciones de carcter fsico, econmico o de otra ndole (Fallos:238:76). En estos casos, el gobierno est facultado para sancionar las leyes que considere conveniente, con el lmite que tal legislacin sea razonable, y no desconozca las garantas o las restricciones que impone la Constitucin. No debe darse a las limitaciones constitucionales una extensin que trabe el ejercicio eficaz de los poderes del Estado (Fallos:171:79) toda vez que acontecimientos extraordinarios justifican remedios extraordinarios (Fallos:238:76). La restriccin que impone el Estado al ejercicio normal de los derechos patrimoniales debe ser razonable, limitada en el tiempo, un remedio y no una mutacin en la sustancia o esencia del derecho adquirido por sentencia o contrato, y est sometida al control jurisdiccional de constitucionalidad, toda vez que la emergencia, a diferencia del estado de sitio, no suspende las garantas constitucionales (confr. Fallos:243: 467). 8) Que la doctrina expuesta es de estricta aplicacin en el sub judice , pues la decisin de reducir las remuneraciones en forma generalizada, no resulta un ejercicio irrazonable de las facultades del Estado frente a una situacin de grave crisis econmica. La reiteracin de esas situaciones de emergencia no enerva la necesidad de conjurarlas adoptando las medidas ms aptas para evitar un mal mayor. 9) Que la modificacin de los mrgenes de remuneracin, en forma temporaria, motivada por los efectos de una grave crisis internacional de orden financiero, no implica per se una violacin del art.17 de la Constitucin Nacional. Corresponde advertir, en este aspecto, que la ausencia de indemnizacin o compensacin por la reduccin salarial, no constituye el elemento determinante para juzgar la constitucionalidad de la norma, como parece entenderlo el a quo. Es que la relacin de empleo pblico se rige por pautas de derecho pblico, en las que el Estado goza de prerrogativas que resultaran exorbitantes para el derecho privado, pero que componen el marco en que se desenvuelve su poder de gobierno.
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10) Que, sin embargo, esas prerrogativas no son absolutas ni irrestrictas, sino que encuentran su lmite en la imposibilidad de alterar la sustancia del contrato celebrado. La reduccin salarial, producto de la emergencia, no puede modificar la relacin de empleo pblico originariamente establecida hasta desvirtuarla en su significacin econmica, ya sea porque deja de expresar un valor retributivo razonable en funcin del cargo que desempea el agente, o porque la disminucin salarial importa la prdida de su posicin jerrquica o escalafonaria. 11) Que al respecto cabe sealar que no media lesin a la garanta del art.17 de la Constitucin Nacional, cuando como en el caso, por razones de inters pblico, los montos de las remuneraciones de los agentes estatales son disminuidos para el futuro sin ocasionar una alteracin sustancial del contrato de empleo pblico en la medida en que la quita no result confiscatoria o arbitrariamente desproporcionada. En tal sentido, ha de puntualizarse que los porcentajes de reduccin fueron los siguientes: remuneraciones de 2001 a 3000 pesos: 5%; remuneraciones de 3001 a 4000 pesos: 10% y remuneraciones de 4000 pesos en adelante: 15% (art.2, decreto 290/95). Estos porcentajes, si bien traducen una sensible disminucin en los salarios, no revisten una magnitud que permita considerar alterada la sustancia del contrato. 12) Que, por lo dems, conforme surge de la motivacin del decreto en cuestin, la reduccin de la remuneracin fue de carcter transitorio y de excepcin. Al respecto se ha expresado: Basta sealar la innegable existencia de ese desequilibrio as como su gravedad, para que una legislacin excepcional, de carcter temporario, sea legtima aunque ella signifique restricciones a derechos individuales que, en circunstancias normales, no habran sido admisibles de acuerdo con la Constitucin (...) Es verdad que esta legislacin est vigente en el pas desde hace demasiados aos. Pero la temporariedad que caracteriza a la emergencia, como que resulta de las circunstancias mismas, no puede ser fijada de antemano en un nmero preciso de aos o de meses. Todo lo que cabe afirmar razonablemente es que la emergencia dura todo el tiempo que duran las causas que la han originado (Fallos:243:449, voto del juez Orgaz). 13) Que haber omitido establecer el plazo de duracin de la medida no constituye un elemento descalificante de la validez de la norma, pues es sabido y lo ha reconocido este tribunal ya en Fallos:243:449, cit. supra que es difcil prever la evolucin de la crisis de la economa y su prolongacin en el tiempo (confr. Fallos:313:1513). En tal sentido, el art.25 del decreto 290/95 faculta al Poder Ejecutivo Nacional a dejar sin efecto en forma parcial o total sus disposiciones, en la medida en que se superen las causales que les dieron origen. Si bien la norma deja un amplio margen de discrecionalidad al accionar del Poder Ejecutivo, importa la previsin concreta del cese de las medidas de emergencia y por consiguiente la posibilidad de verificar el razonable ejercicio de esa facultad. En el caso, ello se ratifica plenamente porque, superadas las razones que justificaron su dictado, mediante el decreto 1421/97 se dispuso dejar sin efecto a partir del 1 de enero de 1998 la medida cuestionada. 14) Que, por lo dems, en el marco de la relacin de empleo pblico el Poder Ejecutivo goza en el mbito de su competencia de prerrogativas exorbitantes propias del rgimen ius administrativo que le permiten, a fin de satisfacer en la mejor forma el inters pblico, introducir modificaciones en el contrato, siempre que ellas sean razonables y no signifiquen una alteracin sustancial de sus condiciones.
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Cabe destacar que esta Corte ha reconocido desde antiguo las particularidades de la relacin de empleo pblico y su incidencia en las modalidades que sta asume (Fallos:166:264; 187:116; 191:263; 210:85; 220:383, entre otros). Ms recientemente, aunque fundado en otras motivaciones, este Tribunal ha sealado que no puede soslayarse que el Estado se encuentra en posicin de variar unilateralmente las condiciones del contrato, inclusive en lo concerniente a las funciones que han sido encomendadas al empleado, siempre que tales modificaciones sean impuestas de modo razonable (Fallos:315:2561 y 318:500). Asimismo, con relacin a la garanta establecida en el art.14 bis de la Constitucin Nacional se ha puntualizado, que el derecho a la estabilidad en el empleo pblico no es absoluto, de modo que coloque a sus beneficiarios por encima del inters general, al obligar a mantenerlos en actividad aunque sus servicios dejen de ser necesarios, ya sea por motivos de economa o por otras causas igualmente razonables (Fallos:261:361, entre otros). 15) Que la intangibilidad del sueldo del empleado pblico no est asegurada por ninguna disposicin constitucional, ya que la Ley Fundamental slo la contempla respecto del presidente y vicepresidente de la Nacin, los ministros del Poder Ejecutivo, los jueces de la Nacin y los miembros del Ministerio Pblico (arts. 92, 107, 110 y 120, Constitucin Nacional). No existe, por ende, un derecho adquirido a mantener el nivel de la remuneracin futura sin variantes y en todas las circunstancias. An la estabilidad administrativa reconocida en el art.14 bis de la Constitucin, es susceptible de razonable limitacin en ocasin de grave penuria nacional (Fallos:253:478), por lo que ante la misma situacin, no puede juzgarse inicua la decisin de disminuir razonablemente las remuneraciones que deben ser atendidas con el presupuesto de la Nacin, sin que sea requisito de validez para tal disposicin, la restitucin de las sumas que los agentes han dejado de percibir. 16) Que, por otra parte, no existe violacin de la garanta de igualdad establecida en el art.16 de la Constitucin Nacional, la que segn el a quo, estara dada porque la norma excepta a determinados sectores de la reduccin salarial y hace recaer un mayor peso en el aporte a agentes cuyos ingresos son menores al de otros que, por encuadrarse en una escala superior, sufren una reduccin de menor magnitud, ya que tiene como lmite el monto mnimo de esa escala. Conforme lo ha sostenido en forma reiterada esta Corte, la garanta de igualdad ante la ley radica en consagrar un trato legal igualitario a quienes se hallen en una razonable igualdad de circunstancias, lo que no impide que el legislador contemple en forma distinta situaciones que considere diferentes, en tanto dichas distinciones no se formulen con criterios arbitrarios, de indebido favor o disfavor, privilegio o inferioridad personal o de clase, o de ilegtima persecucin (Fallos:313:1513, consid. 57 y sus citas). Cabe sealar, como lo ha hecho esta Corte en el precedente mencionado, que los perjuicios que afectan a ciertos sectores son correlato casi inevitable de muchas medidas de gobierno, sin que se advierta en el caso la concurrencia de factores distorsionantes de la finalidad que inspir la sancin de la norma, mediante la infundada inclusin o exclusin de sectores a los que aqulla alcanza. Por su parte, la posibilidad de eliminar total o parcialmente el ajuste a medida que se superen las causas que le dieron origen (art.25 del decreto), permite atenuar las reducciones de un modo general o bien eximir slo al personal que el Poder Ejecutivo considere conveniente para el mejor funcionamiento del Estado; por lo que tal disposicin no evidencia, en s, un vicio de persecucin o indebido privilegio a sector alguno de los asalariados estatales. Ello
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es as, pues conferir cierto poder al ejecutivo para ir exceptuando a determinados grupos de personas, es, en definitiva, otorgar simplemente un margen de discrecin en base a criterios de mejor servicio, sin que a ello se oponga la eventual falta de uniformidad salarial que pudiera resultar, por no ser este un criterio que condicione a la legislacin en la materia. Por ello, y lo concordemente dictaminado por el seor Procurador General de la Nacin, se hace lugar al recurso extraordinario deducido y se revoca el fallo impugnado. Las costas se imponen por su orden en atencin a las particularidades de la cuestin. JULIO S. NAZARENO EDUARDO MOLINE OCONNOR CARLOS S. FAYT (segn su voto) AUGUSTO C. BELLUSCIO (segn su voto) ENRIQUE S. PETRACCHI (en disidencia) ANTONIO BOGGIANO (segn su voto) GUILLERMO A. F. LOPEZ GUSTAVO A. BOSSERT (segn su voto) ADOLFO R. VAZQUEZ (segn su voto). VOTO DEL SEOR MINISTRO DOCTOR DON CARLOS S. FAYT Considerando: 1) Que los antecedentes de la causa han sido objeto de adecuada resea en el dictamen que antecede captulos I a IV por lo que corresponde remitir a ellos, en razn de brevedad. 2) Que la cuestin a resolver en autos consiste en determinar si el Poder Ejecutivo Nacional pudo vlidamente dictar el decreto 290/95, que con sustento en la crisis financiera de la Administracin Pblica Nacional y para controlar y reducir el gasto pblico dispuso la reduccin de las retribuciones normales y mensuales del personal de la administracin nacional. 3) Que ante todo, corresponde dejar en claro que la medida reseada constituye uno de los llamados decretos de necesidad y urgencia . Tal naturaleza determina los requisitos constitucionales que debe satisfacer para su validez. A ello no obsta las facultades que al presidente le asisten como jefe de la administracin pblica. En efecto, es la misma norma la que as se califica, sin que las distinciones que la recurrente ensaya en el remedio federal, sean suficientes para arribar a una conclusin diversa, sobre todo cuando no es sencillo observar una estructura orgnica cuya reglamentacin haya sido establecida con mayor dificultad que la constitucin del departamento ejecutivo (A. Hamilton, The Federalist , 1788, trad. al espaol por J. M. Cantilo, Ed. Imprenta del Siglo, Buenos Aires, 1868, cap. LXVII). 4) Que la entonces reconocida competencia legislativa para regular la materia que aborda el decreto 290/95 no importa desconocer la proximidad del Poder Ejecutivo con esas cuestiones, en su carcter de jefe de la Administracin Pblica que ostenta el presidente de la Nacin. Sabido es que las principales funciones de un jefe del ejecutivo corresponden a dos categoras principales: polticas y administrativas. Sin embargo, no debe olvidarse que en los Estados Unidos cuna del sistema presidencialista, el presidente fue en su concepcin, principalmente, un jefe poltico que careca de la direccin de los asuntos administrativos. Sus poderes eran esencialmente polticos y militares, y as fue plasmado en la Constitucin de los Estados Unidos. Los funcionarios encargados de los asuntos administrativos deban estar, por el contrario, bajo la direccin del Poder Legislativo. El primer Congreso, al organizar
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el departamento administrativo, actu de acuerdo con esta concepcin. Al crear los departamentos de Relaciones Exteriores y de Guerra, los coloc bajo el control del presidente, pero cuando se trat de crear el Departamento del Tesoro, mostr el claro propsito de mantener su administracin bajo la direccin de la Legislatura. Sin embargo, la iniciativa prctica del presidente en cuestiones administrativas comenz a configurarse a travs del uso. Es as como ese mismo primer Congreso organiz posteriormente los departamentos, sobre la base de la teora de que al ejecutivo le corresponde la direccin de la administracin. Si bien se afirma que el desenvolvimiento de la jefatura administrativa del presidente hasta su amplitud actual pudo haber ido ms all de la concepcin original de los constituyentes norteamericanos, se ha considerado que el desarrollo real en este sentido ha sido muy saludable en contraposicin a la experiencia anterior de la Confederacin, que demostr la absoluta ineficacia de una administracin sujeta a la direccin legislativa. Cabe recordar que la falta de un ejecutivo eficaz en la Confederacin, planteaba un problema de primera magnitud a los hombres de 1787. Ese tipo de administracin necesariamente se tradujo en una dbil ejecucin de las leyes, y un gobierno con una ejecucin dbil cualquiera que sea en teora tiene que ser en la prctica un mal gobierno (A. Hamilton, op. cit., cap. LXX). Del mismo modo, es al Poder Ejecutivo al que le toca de modo prevalente el mantenimiento de la paz. As, en numerosos fallos, la Corte Suprema de los Estados Unidos ha establecido que la obligacin de mantener la paz de un Estado descansa en el Poder Ejecutivo, nico de los tres poderes que posee los requisitos necesarios para el logro de tal fin. Cabe destacar que el trmino paz no ha sido entendido en simple contraposicin al de guerra , sino a toda situacin de turbacin o de crisis. Es as, como se han considerado violatorios de la paz del Estado el asalto a un juez federal (in re: Neagle, 135 E.U., en 69), la huelga Pullman de 1894 (in re: Debs, 158 E.U., 565), entre otros. En el primero de los casos mencionados conocido como la causa principal que trata la cuestin de las prerrogativas del Poder Ejecutivo se ha afirmado que existe una paz en los Estados Unidos que el presidente tiene el deber orgnico de preservar por todos los medios a su disposicin. 5) Que el origen y desarrollo descripto respecto del carcter de responsable poltico de la administracin general del pas que ostenta el presidente de la Nacin (expresamente previsto en el art.99, inc.1, Constitucin Nacional), y en virtud del cual se encuentra facultado para el dictado de decretos de necesidad y urgencia en casos como el presente, no ha sido desconocido en modo alguno por el constituyente de 1994. En efecto, no se ha ignorado que la energa en el ejecutivo es una cualidad sobresaliente en la definicin de un gobierno eficaz, y por lo tanto, respetuoso del principio republicano de gobierno. Es del caso sealar, que el mismo respeto por este principio ha inspirado la reforma relativa a la necesaria intervencin del Congreso. As, una vez conjurado el peligro de la ineficacia, su actuacin transforma a este tipo de decretos en un acto complejo en el que forzosamente el poder legislativo debe intervenir, a fin de otorgarle la legitimidad necesaria (art.99, inc.3, ltimo prrafo, de la Constitucin Nacional). Idnticas razones han inspirado la exclusin de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el rgimen de los partidos polticos. 6) Que tal como lo record el Tribunal en la causa Verrochi (Fallos:322:1726), para que el Poder Ejecutivo pueda ejercer vlidamente facultades legislativas, que en principio le son ajenas, es necesaria la concurrencia de alguna de estas dos circunstancias: 1. que sea imposible dictar la ley mediante el trmite ordinario previsto por la Constitucin, vale decir que las cmaras del Congreso no puedan reunirse por circunstancias de fuerza mayor que lo impidan, o 2. que la situacin que requiere solucin legislativa sea de una urgencia tal que deba ser remediada inmediatamente, en un plazo incompatible con el que demanda el trmite normal
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de las leyes. Esta ltima es la situacin que debe entenderse presente en el caso, a tenor de las consideraciones que ms abajo se expondrn. 7) Que la doctrina elaborada por esta Corte en torno a la nueva previsin constitucional, no difiere en lo sustancial del recordado precedente de Fallos:313:1513. Sin embargo, en este ltimo se valor el silencio del Poder Legislativo como una convalidacin tcita con consecuencias positivas (consid. 25). Nada de ello en cambio, sera en principio posible de afirmar hoy, frente al ineludible quicio constitucional que condiciona estrictamente la existencia misma de la voluntad del Congreso en su manifestacin positiva (art.82, Constitucin Nacional). No obstante, de esta regulacin minuciosa de una facultad que por definicin se considera existente, no podra derivarse como conclusin que la ausencia de reglamentacin legal del art.99, inc.3, de la Constitucin Nacional deje inerme a la sociedad frente a las situaciones que el propio texto constitucional ahora prev como excepcionales y, por tanto, merecedoras de remedios del mismo carcter. 8) Que frente a situaciones de crisis, el derecho comparado da cuenta de la utilizacin de las ms distintas herramientas constitucionales y extraconstitucionales para conjurarlas: desde la llamada legislacin contingente (contingent legislation) hasta la ley marcial. Tambin en nuestro ordenamiento jurdico se previeron instrumentos de excepcin, tal es el caso del estado de prevencin y alarma que poda declarar el Poder Ejecutivo, comunicndolo al Congreso (art.34, Constitucin de 1949). Cabe recordar que en los Estados Unidos fue a partir de situaciones de beligerancia sin duda la crisis que reviste mayor gravedad, que comenz a esgrimirse a la emergencia como circunstancia justificante de avances sobre los derechos individuales (primero interna durante la guerra de secesin y luego internacional durante la primera guerra mundial). En nuestro pas la Constitucin de 1853-60, tiene en el estado de sitio la herramienta excepcional frente a ese tipo de situaciones (art.23). Este instrumento, necesario ante la existencia de alteraciones de origen poltico, no resulta el apropiado para hacer frente a las crisis econmicas, situaciones que dieron lugar al nacimiento de esta otra herramienta: los decretos de necesidad y urgencia. 9) Que en el caso concreto que nos ocupa, el Congreso Nacional, hacindose cargo de su necesaria intervencin en cuestiones de hondo y sensible contenido social ms all de las implicancias presupuestarias que obviamente ostenta y que en ltima instancia son la razn misma de la medida ha asumido esa intervencin legitimadora, con lo que puede darse por satisfecho el recaudo constitucional antes indicado. Ello, claro est, no descarta sino refuerza el necesario control de constitucionalidad inherente al Poder Judicial de la Nacin, conforme fuera recordado por el Tribunal en la causa Verrocchi ya citada. 10) Que, por otra parte y en cuanto al contenido mismo de la medida cuestionada, deben entenderse reunidos los requisitos que condicionan su validez, de acuerdo a la ya conocida doctrina de la emergencia. En efecto, la crisis por la que atravesaban las finanzas pblicas era por dems notoria, en el marco de una aguda crisis internacional, extremos estos sobre los que ilustran los considerandos del decreto 290/95. Ello requera la adopcin de alguna medida tendiente a solucionar el desequilibrio entre los ingresos y los gastos pblicos para conjurar la crisis y preservar el
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valor de la moneda. Debe recordarse que por entonces algunos pases enfrentaron la situacin mediante devaluaciones, medida que el pasado reciente de nuestra historia econmica revela claramente como disvaliosa. Desde esta perspectiva, no puede negarse que da lo mismo que la moneda pierda poder adquisitivo o de compra si se reduce su cantidad nominal, que si sta se mantiene pero con motivo de la intervencin gubernamental, aumenta el precio de los restantes bienes y cosas del mercado, sin los cuales el dinero carece de sentido (Fallos:313: 1513, consididerando 35). 11) Que establecido que el Poder Ejecutivo Nacional pudo dictar la medida cuestionada, resta examinar si se ha acreditado la violacin de las garantas de igualdad ante la ley y propiedad. Con relacin a la primera de ellas, y tal como se indica en el dictamen del Procurador, cabe sealar que el decreto 1085/96, dej sin efecto todas las excepciones reguladas por normas posteriores a la norma impugnada, y restableci la reduccin original en los salarios del sector pblico nacional. De all que las situaciones de privilegio alegadas como sustento de la violacin de la recordada garanta no puedan fundarla. 12) Que para resolver si ha existido o no violacin a la garanta de la propiedad, debe partirse de la premisa de que la Constitucin Nacional no asegura la intangibilidad de las remuneraciones de los agentes de la administracin pblica. Es por ello que stos carecen de un derecho subjetivo al mantenimiento de su monto, y que deben tolerar reducciones que ante situaciones excepcionales de crisis, no alteren la sustancia de su derecho a la retribucin, es decir, no sean confiscatorias. En definitiva, si bien el salario goza de la proteccin del derecho de propiedad, sufre del mismo modo las limitaciones que en supuestos de emergencia se han reconocido como vlidas. Por lo expuesto y de acuerdo a lo dictaminado por el Procurador General en lo pertinente, se hace lugar al recurso extraordinario deducido, se revoca la sentencia apelada y se rechaza la demanda (art.16, parte 2, ley 48). Con costas en el orden causado en atencin a que por las particularidades de la cuestin la vencida pudo fundadamente creerse con derecho a litigar (art.68, parte 2, Cdigo Procesal). CARLOS S. FAYT. VOTO DEL SEOR MINISTRO DOCTOR DON AUGUSTO CESAR BELLUSCIO Considerando: 1) Que contra la sentencia de la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, que por su Sala IV confirm la decisin de la instancia anterior y declar la inconstitucionalidad del sistema previsto en el decreto 290/95 ratificado por la ley 24.624, en tanto redujo la remuneracin de la actora, agente de la Comisin Nacional de Energa Atmica, el Estado Nacional interpuso el recurso extraordinario, que fue concedido en cuanto se cuestiona la inteligencia de normas federales y denegado en lo atinente a los planteos de arbitrariedad y de gravedad institucional. 2) Que los agravios que presenta el Estado Nacional en esta instancia pueden resumirse as: a) el tribunal a quo parte de una premisa falsa cual es sostener que el Poder Ejecutivo no tiene las atribuciones constitucionales necesarias para reducir en forma general las remuneraciones de los agentes del sector pblico, cuando existan causas que as lo justifiquen y siempre que la reduccin sea razonable; por el contrario, afirma, el Poder Ejecutivo cuenta con tales atribuciones, comprendidas en su facultad de administrar los recursos autorizados por la ley
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de presupuesto nacional; b) que una cosa es el derecho al sueldo y otra diferente el derecho a su intangibilidad, garanta esta ltima que slo corresponde a aquellos a quienes la Constitucin Nacional o la ley se los han reconocido expresamente; c) que las condiciones en las cuales se ha dispuesto la reduccin impugnada satisfacen acabadamente el criterio de razonabilidad, pues se trata de una rebaja dispuesta para el futuro, en un porcentaje reducido, conforme a una escala decreciente respecto de los agentes de menores ingresos; y d) que el decreto 290/95 tiene una naturaleza doble, pues, por una parte, es un decreto de necesidad y urgencia y, por la otra, es un decreto ordinario en cuanto dispone disminuciones en el gasto pblico y en ambas facetas debe su existencia a razones de necesidad y urgencia pues deba dictarse con la premura que exiga la crisis de la economa. 3) Que el recurso federal es formalmente admisible pues las cuestiones debatidas en esta instancia conciernen a la interpretacin y aplicacin de normas federales decreto 290/95, ley 24.624, y clusulas constitucionales, y la sentencia de cmara fue contraria a la pretensin que el apelante sustent en ellas (art.14, inc.1, ley 48). 4) Que el Congreso de la Nacin dict la ley 24.624, que fij el presupuesto general de la administracin nacional para el ejercicio 1996, cuyo art.18, in fine , dispuso expresamente: Ratifcase el decreto 290 de fecha 27 de febrero de 1995 . No es ocioso, no obstante, destacar que no es materialmente legislativa la cuestin que se debate en este litigio, en tanto se trata de la reduccin en ciertos niveles de la remuneracin del personal del sector pblico sin exceder el marco legislativo dado por el presupuesto que corresponde a la administracin general, cuyo establecimiento es atribucin del Congreso conforme al art.75, inc.8, Constitucin Nacional. En efecto, tal como lo ha reconocido sin discrepancias esta Corte en Fallos:318:554, el derecho de los agentes estatales a una remuneracin justa no significa el derecho a un escalafn ptreo, pues la autoridad administrativa puede dictar normas en la materia en ejercicio de facultades enmarcadas en el entonces art.86 (hoy 99), inc.1, de la Constitucin. El monto del sueldo puede ser modificado por la administracin pblica en ejercicio de la prerrogativa contenida en la pertinente clusula implcita exorbitante del derecho privado, en tanto no lo altere sustancialmente, es decir, en proporcin tal que resulte insuficiente para que el funcionario o empleado afronten las exigencias del costo de la vida (Marienhoff, Tratado de Derecho Administrativo , t.III-B, p. 272, ed. 1970), y la facultad de hacerlo puede indubitablemente ser ejercida por el presidente de la Repblica en su condicin de jefe supremo de la administracin. 5) Que la afirmacin precedente, que comporta el reconocimiento de atribuciones que corresponden al Poder Ejecutivo de la Nacin (art.99, inc.1, Constitucin Nacional), no obsta al control de compatibilidad entre las normas cuestionadas las que, segn la motivacin del decreto, fueron dictadas por razones de emergencia econmica, a fin de profundizar y completar el ajuste del gasto pblico y las garantas constitucionales, vigentes tanto en tiempos normales como en la emergencia (doctrina de Fallos:243:467). Ello es as, pues el tribunal a quo ha fundado la inconstitucionalidad no slo en vicios formales, sino en la violacin del derecho a la propiedad y a la igualdad, amparados por los arts.17 y 16 de la Constitucin Nacional. 6) Que, en este sentido, cabe destacar que los porcentajes de reduccin de las remuneraciones que se fijan en las escalas del art.2 del decreto 290/95, si bien traducen una sensible disminucin en salarios de alta significacin econmica, no revisten una magnitud que permita considerar alterada la sustancia de la relacin de empleo pblico, ni se ha demostrado
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que la aplicacin de la norma produjese la ruptura del necesario equilibrio entre los servicios prestados y el salario pertinente. Por lo dems, tal como surge de la motivacin del decreto, la reduccin es de excepcin y de carcter transitorio. Corrobora lo anterior la circunstancia de que, superadas las razones que justificaron el dictado del decreto 290/95, por el decreto 1421 del 23 de diciembre de 1997 se dispuso: dejase sin efecto, a partir del 1 de enero de 1998, las disposiciones contenidas en los arts.1 y 2 del decreto 290/95, ratificado por el art.18 de la ley 24.624, y normas modificatorias, complementarias y aclaratorias . 7) Que tampoco se advierte lesin a la garanta de la igualdad consagrada en el art.16 de la Constitucin Nacional. Segn dispone la norma impugnada se aplica al personal del sector pblico nacional comprendido en los alcances del art.8 de la ley 24.156, incluido el Poder Legislativo, el Poder Judicial de la Nacin, las empresas y sociedades del Estado y las entidades bancarias oficiales, y el de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires (art.1), y slo se excluyeron los jueces y miembros del Ministerio Pblico, que tienen garantizada la intangibilidad de sus remuneraciones por expresa disposicin de la Constitucin Nacional (arts.110 y 120). Las excepciones que resultan de otras normas complementarias, derogadas posteriormente, que no son objeto de esta litis, pueden configurar distinciones justificadas en criterios librados a la discrecionalidad del Poder Ejecutivo, sin incurrir necesariamente en disfavor, discriminacin o ilegtima persecucin hacia sector alguno, extremos que, por lo dems, no han sido objeto de demostracin alguna en esta causa. 8) Que, en suma, habida cuenta de que el empleado pblico no cuenta con un derecho adquirido a mantener el nivel de la remuneracin futura sin variantes y en todas las circunstancias, la disminucin general de los salarios del sector pblico en las condiciones formales y sustanciales reseadas en esta causa no justifica su invalidez constitucional, nico juicio que compete a este tribunal. Por ello y de modo coincidente con la solucin propiciada por el seor Procurador General, se declara procedente el recurso extraordinario y se revoca la sentencia apelada. Costas por su orden en atencin a las particularidades de la cuestin. AUGUSTO CESAR BELLUSCIO. VOTO DEL SEOR MINISTRO DOCTOR DON ANTONIO BOGGIANO Considerando: 1) Que los antecedentes de la causa han sido objeto de adecuada resea en el dictamen del Procurador General precedente, cuyos trminos, en lo pertinente (aparts.I a V), se dan por reproducidos en homenaje a la brevedad. 2) Que en virtud del decreto 290, del 27 de febrero de 1995, el Poder Ejecutivo ejerci en cuanto al caso interesa potestades legislativas propias del Congreso de la Nacin, como la de fijar las remuneraciones del denominado Sector Pblico Nacional; que comprende la de disponer, por razones presupuestarias, determinadas reducciones en los niveles salariales que se estimen convenientes. Esta ltima potestad se encuentra prevista especficamente en el art. 75, inc. 8, de la Constitucin Nacional, en cuanto atribuye al Congreso la misin de fijar anualmente el presupuesto general de gastos y clculo de recursos de la administracin nacional. Y forma parte de sus atribuciones ordinarias, en tanto el pago de las remuneraciones constituye una erogacin corriente a cargo del Estado Nacional, de tal modo que la determinacin de los importes respectivos corresponde a la ley de presupuesto, conforme a la cual deben ser invertidas las rentas pblicas nacionales (Fallos:10:282; 84:280 y 249:140).
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Tiene dicho esta Corte que, por va de principio, el trabajo del funcionario o del empleado pblico no puede dar lugar a otro crdito que el correspondiente al emolumento autorizado por la ley de presupuesto (Fallos:319:318 y sus citas). 3) Que las razones invocadas por el poder administrador en los considerandos del decreto, para ejercer la excepcional competencia que le atribuye el art.99, inc.3, prr. 3, de la Constitucin Nacional, conducen al examen de cuestiones de ndole financiera, enmarcadas en una poltica de control y reduccin del gasto pblico, y no se advierte que las medidas adoptadas vulneren el derecho de propiedad y la igualdad reconocidos en la Constitucin Nacional (arts.17 y 16). 4) Que, en efecto, la disminucin general de los sueldos reposa en una escala porcentual no confiscatoria, que deja intactos los emolumentos de quienes perciben hasta 2000 pesos y afecta con alcuotas entre el 5 y el 15% a las remuneraciones superiores; y excepta de la reduccin slo a aquellas que la Constitucin garantiza con la intangibilidad. Cabe advertir que la ley 22.140 no acordaba a los funcionarios y empleados pblicos el derecho a una retribucin intangible, sino, meramente, el derecho a una retribucin justa (concepto reiterado en el rgimen aprobado por ley 25.164); por lo que el Congreso de la Nacin goza normalmente de la facultad de disponer la reduccin de las remuneraciones de los agentes pblicos siempre que lo considerase necesario o conveniente, bajo condicin de respetar una razonable relacin de equivalencia entre los servicios prestados y el sueldo pertinente. Obsrvese que en una economa declaradamente inflacionaria, como la imperante en este pas antes de 1991 en la que los salarios pblicos eran actualizados a razn de perodos cada vez ms breves y a tasas cada vez ms altas, y en la que los precios de los bienes y servicios suban an ms rpidamente, no caba otro remedio que intentar adecuar los salarios al ritmo creciente de la canasta de precios definida peridicamente en algn ndice oficial. En cambio, en una situacin de estabilidad monetaria como la que se mantuvo a partir de aquella fecha, es posible evaluar el costo razonable de la actividad laboral de los servidores pblicos, lo que autoriza, llegado el caso, a una juiciosa disminucin de los emolumentos con el fin de mantener el equilibrio mencionado en el prrafo anterior. 5) Que, por su parte, la posibilidad de eliminar total o parcialmente el ajuste a medida que se superen las causas que le dieron origen (art.25 del decreto), permite atenuar las reducciones de un modo general o bien eximir slo al personal que el Poder Ejecutivo considere conveniente para el mejor funcionamiento del Estado; por lo que tal disposicin no evidencia, en s, un vicio de persecucin o indebido privilegio a sector alguno de los asalariados estatales. Ello es as, pues conferir cierto poder al ejecutivo para ir exceptuando a determinados grupos de personas, es, en definitiva, otorgar simplemente un margen de discrecin en base a criterios de mejor servicio, sin que a ello se oponga la eventual falta de uniformidad salarial que pudiera resultar, por no ser este un criterio que condicione a la legislacin en la materia. 6) Que, en suma, y tal como se expuso en el precedente de Fallos:251:53, si la medida impugnada no es exorbitante ni caprichosa aunque pueda parecer errnea o inconveniente, lo que no es equivalente, el juicio que su acierto pueda merecer a esta Corte no justifica su invalidacin constitucional, pues toda discusin sobre el mayor o menor acierto de la poltica, y sobre la oportunidad y conveniencia de llevarla a cabo, es por completo ajena al debate ante los tribunales de justicia. 7) Que, por otro lado, el Poder Ejecutivo Nacional justific una situacin de grave riesgo social que haca procedente el dictado del decreto 290/95. En efecto, en sus considerandos
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se hace una concreta y circunstanciada referencia a la situacin financiera que atraviesa la Administracin Pblica Nacional originada en la repercusin local que tuvo la crisis desatada a fines de 1994 en los mercados financieros internacionales (lo que constituye un hecho pblico y notorio), que tornaba imperioso el control y reduccin del gasto pblico...como medida de alcance transitorio y de excepcin... en un contexto de austeridad y disminucin de costos... . 8) Que la necesidad y urgencia invocados para dictar el decreto fueron evaluados por el Congreso, al sancionar, 10 meses despus, la ley de presupuesto 24.624, por cuyo art.18 no slo ratific el decreto, sino que, adems, estableci otra limitacin concordante con la situacin que se procuraba revertir, al suspender transitoriamente el pago de mayores remuneraciones que pudieran corresponden a movimientos escalafonarios derivados de promociones, ascenso, antigedad, adicional por grado, adicional por permanencia y todo otro concepto que implique situaciones de similares caractersticas . La intervencin del Congreso en esos trminos, desplaza, como principio, el limitado margen de apreciacin judicial en torno de esta cuestin; sin que, en el caso, se haya demostrado la existencia de una situacin tan singular como la suscitada en el caso de Fallos:322:1726 que permita hacer excepcin a la regla. Por ello, y lo concordemente dictaminado por el seor Procurador General de la Nacin, se declara procedente el recurso extraordinario y se revoca la sentencia apelada. Costas por su orden atento la naturaleza de la cuestin debatida. ANTONIO BOGGIANO. VOTO DEL SEOR MINISTRO DOCTOR DON GUSTAVO A. BOSSERT Considerando: 1) Que la Sala IV de la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal confirm la sentencia de primera instancia que hizo lugar a la demanda y, en consecuencia, declar la inconstitucionalidad del sistema implementado por el decreto del Poder Ejecutivo Nacional 290/95 que redujo la remuneracin y liquidacin final de los haberes de la actora y orden a la demandada al reintegro de los importes descontados por tal concepto. 2) Que el a quo record que esta Corte tiene dicho que no hay violacin al art.17 de la Constitucin Nacional cuando por razones de necesidad se sanciona una norma que no priva a los particulares de los beneficios patrimoniales legtimamente reconocidos ni les niega su propiedad y slo limita temporalmente la percepcin de tales beneficios o restringe el uso que pueda hacerse de esa propiedad y que la restriccin de los derechos reconocidos constitucionalmente debe ser razonable, limitada en el tiempo, un remedio y no una mutacin en la sustancia o esencia del derecho adquirido por sentencia o contrato, y est sometida al control jurisdiccional de constitucionalidad, toda vez que la situacin de emergencia no suspende las garantas constitucionales (Fallos:243:467) . El a quo considera que al momento del dictado de la sentencia no resulta constitucionalmente cuestionable la validez formal del acto, pero que sin embargo la decisin se halla viciada por violar el derecho de propiedad y la garanta de igualdad, lo que conduce al a quo a confirmar la declaracin de inconstitucionalidad que haba dictado el juez de primera instancia. Expres tambin que tratndose de un decreto de necesidad y urgencia, de sus considerandos no surga la existencia de circunstancias excepcionales de grave riesgo social. Agreg
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que, si bien es admisible en la relacin jurdica de empleo pblico la facultad unilateral del Estado para efectuar modificaciones al rgimen vigente, en el caso dichas modificaciones no tuvieron su contrapartida en indemnizacin o compensacin de ninguna especie. Puntualiz que la reduccin de salarios dispuesta en el citado decreto resultaba violatoria del derecho de propiedad reconocido en el art.17 de la Constitucin Nacional dado que no prevea forma alguna de devolucin de las sumas descontadas y careca de limitacin temporal. Finalmente, estim que la norma en cuestin violaba el principio de igualdad, al excluir a ciertos sectores del personal estatal de la reduccin de salarios dispuesta y prever un sistema inequitativo para fijar las sumas que seran detradas de las remuneraciones. Contra dicho pronunciamiento el Estado Nacional interpuso recurso extraordinario, el que fue concedido. 3) Que el recurso extraordinario resulta formalmente procedente en razn de que se ha cuestionado la constitucionalidad e inteligencia de normas federales y la decisin del a quo ha sido contraria a su validez. 4) Que en tales condiciones corresponde considerar los agravios referentes a la constitucionalidad del dec. 290/95, ratificado por ley 24.624, conforme ha quedado planteada la materia litigiosa ante esta Corte segn se ha sealado en el consid. 2, prrafos 3 y 4. 5) Que cabe recordar que el fundamento de las leyes de emergencia es la necesidad de poner fin o remediar situaciones de gravedad que obligan a intervenir en el orden patrimonial, como una forma de hacer posible el cumplimiento de las obligaciones, a la vez de atenuar su gravitacin negativa sobre el orden econmico e institucional y la sociedad en su conjunto (Fallos:136:161; 317:1462). En estos casos es posible el ejercicio del poder del Estado en forma ms enrgica que la admisible en perodos de sosiego y normalidad (Fallos: 200:450), pues acontecimientos extraordinarios justifican remedios extraordinarios (Fallos:238:76; 318:1887), con el lmite de que tal legislacin no repugne al texto constitucional. Entre las caractersticas posibles de la emergencia que justifican medidas excepcionales, la Corte ha sealado la proteccin del inters pblico en presencia de desastres, graves perturbaciones de carcter fsico, econmico o de otra ndole (Fallos:238:76). La restriccin que impone el Estado al ejercicio normal de los derechos patrimoniales debe ser razonable, limitada en el tiempo, un remedio y no una mutacin en la sustancia o esencia del derecho adquirido por sentencia o contrato, y est sometida al control jurisdiccional de constitucionalidad, toda vez que la emergencia, a diferencia del estado de sitio, no suspende las garantas constitucionales (Fallos: 243:467; 317:1462). 6) Que la doctrina expuesta es de estricta aplicacin al caso, pues la decisin de reducir los salarios en forma generalizada para las categoras que perciben mayores ingresos, no resulta un ejercicio irrazonable de las facultades del Estado frente a una situacin de grave crisis econmica como la que dio lugar al dictado del decreto. 7) Que si bien en la relacin de empleo pblico el Estado goza de prerrogativas que resultaran exorbitantes para el derecho privado, esas prerrogativas no son absolutas ni irrestrictas, sino que encuentran su lmite en la imposibilidad de alterar la sustancia del contrato celebrado. La reduccin salarial, producto de la emergencia, no puede modificar la relacin de empleo pblico originariamente establecida hasta desvirtuarla en su significacin econmica, ya sea porque deja de expresar un valor retributivo razonable en funcin del cargo que desempea el agente, o porque la disminucin salarial importa la prdida de su posicin jerrquica o escalafonaria.
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8) Que al respecto cabe sealar que no meda lesin a la garanta del art.17 de la Constitucin Nacional cuando, como en el sub judice , por razones de inters pblico, los montos de las remuneraciones de los agentes estatales son disminuidos para el futuro sin ocasionar una alteracin sustancial del contrato de empleo pblico en la medida en que la quita no result arbitrariamente desproporcionada. 9) Que haber omitido establecer el plazo de duracin de la medida no constituye un elemento descalificante de la validez de la norma. Ello as por cuanto el art.25 del citado decreto facult al Poder Ejecutivo Nacional a dejar sin efecto en forma parcial o total sus disposiciones, en la medida en que se superasen las causales que les dieron origen, lo que import la previsin concreta del cese de las medidas de emergencia. En el caso ello qued ratificado cuando, superadas las razones que justificaron su dictado, se dispuso dejar sin efecto a partir del 1 de enero de 1998 la medida cuestionada (decreto 1421/97). 10) Que, por otra parte, no existe violacin de la garanta de igualdad establecida en el art.16 de la Constitucin Nacional, la que segn el a quo, estara dada en razn de que la norma excepta a determinados sectores de la reduccin salarial y hace recaer un mayor peso en el aporte a agentes cuyos ingresos son menores al de otros que, por encontrarse en una escala superior, sufren una reduccin de menor magnitud, ya que tiene como lmite el monto mnimo de esa escala (art.2 del citado decreto). Conforme lo ha sostenido en forma reiterada esta Corte, la garanta de igualdad ante la ley radica en consagrar un trato igualitario a quienes se hallen en una razonable igualdad de circunstancias, lo que no impide que el legislador contemple en forma distinta situaciones que considere diferentes, en tanto dichas distinciones no se formulen con criterios arbitrarios, de indebido favor o disfavor, privilegio o inferioridad personal o de clase, o de ilegtima persecucin. En ese aspecto, el a quo se ha limitado a afirmar dogmticamente que basta con comparar los considerandos del decreto 290/95 con las disposiciones que se dictaron en su consecuencia para concluir que se han excluido arbitrariamente a ciertos sectores del personal estatal de la detraccin impuesta, sin que de esa afirmacin surja elemento alguno que permita discernir cul fue el criterio empleado por el tribunal para descalificar la distincin efectuada. Por ello, y odo el seor Procurador General de la Nacin, se hace lugar al recurso extraordinario y se revoca la sentencia apelada. Las costas se imponen por su orden, en atencin a las particularidades del caso. GUSTAVO A. BOSSERT. VOTO DEL SEOR MINISTRO DOCTOR DON ADOLFO R. VAZQUEZ Considerando: Que participo del voto de la mayora con excepcin de los considerandos 15 y 16 que quedan redactados de la siguiente forma. 15) Que la intangibilidad del sueldo del empleado pblico no est asegurada por ninguna disposicin constitucional. No existe, en general, un derecho adquirido a mantener el nivel de la remuneracin futura sin variantes y en todas las circunstancias. An la estabilidad administrativa reconocida en el art.14 bis de la Constitucin, es susceptible de razonable limitacin en ocasin de grave penuria nacional (Fallos:253:478), por lo que ante la misma situacin, no puede juzgarse inicua la decisin de disminuir razonablemente las remuneraciones
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que deben ser atendidas con el presupuest de la Nacin, sin que sea requisito de validez para tal disposicin, la restitucin de las sumas que los agentes han dejado de percibir. Ello es as adems, sin dejar de reconocer, en una posicin estricta, que cuando la situacin es de emergencia general, ningn sector puede quedar fuera de ella, por lo que toda exclusin deviene rrita. Es que frente a toda posible lesin a la garanta de la igualdad ante la ley, se trata pues de analizar la validez constitucional de toda exclusin que se traduzca en un trato desigual frente a una misma situacin de crisis, que debe ser afrontada por todos los sectores de la sociedad en un mismo pie de igualdad. Ello debe ser as, aun cuando para el presidente y vicepresidente de la Nacin; los ministros del Poder Ejecutivo; los jueces de la Corte Suprema y tribunales inferiores de la Nacin y los miembros del Ministerio Pblico, para quienes la Constitucin Nacional prev en los arts.92, 107, 110 y 120 la proteccin constitucional de la intangibilidad de sus remuneraciones; garanta que est dada con el fin de asegurar la independencia de cada uno de los poderes que integran tales mandatarios, magistrados y funcionarios, de forma tal que no pueda verse afectada esa independencia mediante reducciones o actos individuales ni sectoriales que atenten contra ella. Es con este alcance con el que la Constitucin Nacional otorga tales privilegios que no son dados a las personas sino a la funcin que invisten o al rgano que integran. Que lo contrario implicara desconocer que dicha intangibilidad debe ser interpretada armnicamente con otras clusulas constitucionales que no admiten ningn tipo de prerrogativa o privilegio, al declarar vg. el art.16 de la Constitucin Nacional que todos los habitantes son iguales ante la ley. As pues si bien los arts.92, 107, 110 y 120 citados, tienden a garantizar que ninguna autoridad de turno pueda hacer mermar a otra, ni sta ver mermada en forma individual o sectorial tales remuneraciones. Ello como forma de evitar situaciones que menoscaben la independencia de algn poder. Consecuentemente, de no darse esos extremos, es decir, si no hay mnima sospecha de que se deba a un propsito persecutorio, ni que afecte tampoco mnimamente la independencia de un poder del Estado, no correspondera invocar tal intangibilidad frente a casos de grave emergencia, como por ejemplo cuando la situacin econmico-financiera del sector pblico hace necesario adoptar severas medidas de aplicacin excepcional a efectos de adecuar el dficit fiscal, en cuyo caso de ser como se dijo, de carcter colectivo y absolutamente general deben alcanzar a todos los sectores de la poblacin. 16) Que, por su parte, la posibilidad de eliminar total o parcialmente el ajuste a medida que se superen las causas que le dieron origen (art.25 del decreto), permite atenuar las reducciones de un modo general o bien eximir slo al personal que el Poder Ejecutivo considere conveniente para el mejor funcionamiento del Estado; por lo que tal disposicin no evidencia, en s, un vicio de persecucin o indebido privilegio a sector alguno de los asalariados estatales. Ello es as, pues conferir cierto poder al ejecutivo para ir exceptuando a determinados grupos de personas, es, en definitiva, otorgar simplemente un margen de discrecin en base a criterios de mejor servicio, sin que a ello se oponga la eventual falta de uniformidad salarial que pudiera resultar, por no ser este un criterio que condicione a la legislacin en la materia. Por ello, y lo concordemente dictaminado por el seor Procurador General de la Nacin, se hace lugar al recurso extraordinario deducido y se revoca el fallo impugnado. Las costas se imponen por su orden en atencin a las particularidades de la cuestin. ADOLFO R. VAZQUEZ.
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DISIDENCIA DEL SEOR MINISTRO DOCTOR DON ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI Considerando: 1) Que la Sala IV de la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, al confirmar el pronunciamiento de primera instancia, declar la inconstitucionalidad del decreto 290/95 en tanto redujo la remuneracin de Liliana Guida (una agente del gobierno federal) y, en consecuencia, orden que el Poder Ejecutivo Nacional le reintegre los importes que haba descontado. Contra este fallo, el demandado interpuso un recurso extraordinario que fue parcialmente concedido. 2) Que el a quo fund su decisin en tres razones principales. Sostuvo que el decreto conculca, por un lado, el derecho de propiedad previsto en el art.17 de la Constitucin Nacional porque [...] la reduccin de salarios dispuesta en el decreto 290/95 no slo carece de limitacin temporal sino que, adems, es definitiva, dado que no se prev forma de devolucin alguna de las sumas descontadas . A ello agreg que el decreto desconoce el principio de la igualdad establecido en el art.16 de la Constitucin Nacional porque [...] basta con comparar... los considerandos del decreto 290/95 frente a las disposiciones que se dictaron en su consecuencia (confr. decs. 397/95, 447/95 y resolucin de la Secretara de Hacienda 133/95) excluyendo a ciertos sectores del personal estatal de la detraccin impuesta . Finalmente la cmara sostuvo que el decreto de necesidad y urgencia 290/95 regula materia tributaria al ordenar reducciones salariales coactivas no limitadas en el tiempo, en consecuencia viola el inc.3 del art.99 de la Constitucin Nacional. Sin embargo concluy el hecho de que el Congreso haya ratificado dicho decreto mediante el art.18 de la ley 24.624 [...] remedia [este] defecto de origen [...] . 3) Que el recurso extraordinario fue bien concedido pues se ha puesto en tela de juicio la validez constitucional de actos de autoridad nacional el decreto 290/95 y la decisin ha sido contraria a su validez (art.14, inc.1, ley 48). 4) Que es oportuno esbozar las normas centrales examinadas en este pleito. El decreto 290/95 prev, en lo que interesa, lo siguiente: Redcense las retribuciones brutas totales, mensuales, normales, habituales, regulares y permanentes, y el sueldo anual complementario, excluyendo las asignaciones familiares, del personal del sector pblico nacional comprendido en los alcances del art.8 de la ley 24.156, incluido el Poder Legislativo, el Poder Judicial de la Nacin, las empresas y sociedades del Estado y las entidades bancarias oficiales, y el de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires. [...] Exclusivamente los jueces de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, de los tribunales inferiores de la Nacin y los miembros del Ministerio Pblico, quedan excluidos de lo dispuesto en el presente artculo (conf. art. 1, decreto 290/95, que fue publicado en el Boletn Oficial el 1 de marzo de 1995). En dicho decreto tambin se regul el porcentaje de reduccin de tales retribuciones, por ejemplo, una disminucin del 15% para salarios de $4001 en adelante, 10 % para aquellos de $3001 hasta $4000, de 5 % para los de $2001 a 3000 y sin reduccin alguna para aquellos salarios de hasta $2000 (conf. art.2, decreto 290/95). Tiempo despus el Congreso dispuso: ratificase el decreto 290 de fecha 27 de febrero de 1995 (conf. art.18, ltimo prrafo, ley 24.624 que fue publicada en el Boletn Oficial el 29 de diciembre de 1995). Finalmente, el Poder Ejecutivo Nacional orden: dejase sin efecto, a par-
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tir del 1 de enero de 1998, las disposiciones contenidas en los arts.1 y 2 del decreto 290/95, ratificado por el art.18 de la ley 24.624, y normas modificatorias, complementarias y aclaratorias (conf. art.1, decreto 1421/97, que fue publicado en el Boletn Oficial el 30 de diciembre de 1997). 5) Que las normas recordadas en el considerando anterior pueden ordenarse en dos perodos. El primero se extiende durante casi diez meses. Transcurre desde el 1 de marzo de 1995 (da en que entr en vigencia el decreto 290/95 que dispuso la reduccin de las retribuciones del personal del sector pblico nacional) hasta el 29 de diciembre de 1995 (fecha de entrada en vigor de la ley 24.624 que ratific al mencionado decreto). El segundo perodo tiene una extensin de casi 24 meses. Transcurre desde el mencionado 29 de diciembre de 1995 hasta el 1 de enero de 1998 (da en que entr en vigencia el decreto 1421/98 que dej sin efecto al decreto 290/95 a partir de esta ltima fecha). 6) Que en su primer agravio el Poder Ejecutivo recurrente afirma que el decreto 290/95 tiene una naturaleza doble. Es un decreto ordinario en la parte que reduce las mencionadas remuneraciones, y de necesidad y urgencia en lo restante. Sostiene que, entre las competencias ordinarias del Poder Ejecutivo Nacional, en principio se encuentra por imperio del inc.1 del art.99 de la Constitucin Nacional la de disminuir las remuneraciones futuras de los agentes del sector pblico nacional cuando existan causas que lo justifiquen, como, por ejemplo, ... cuando existen menos recursos que gastos presupuestados [a raz de una disminucin en la recaudacin esperada por el Congreso] y siempre que tal reduccin sea razonable, requisitos que, a su juicio, cumple el decreto 290/95. 7) Que es indudable que el decreto 290/95 fue dictado por el Poder Ejecutivo Nacional con exclusivo fundamento en el inc.3 del art.99 de la Constitucin Nacional, pues as se lo expresa en, al menos, dos de sus clusulas. La primera prev que el presente decreto de necesidad y urgencia, entrar en vigencia en el mismo da de su publicacin en el Boletn Oficial (conf. art.31, decreto 290/95). Por otra parte, en dicho decreto se ordena que se d [...] cuenta al H. Congreso de la Nacin en virtud de lo dispuesto en el art.99, inc.3 de la Constitucin Nacional (conf. art.32, decreto 290/95). Por lo dems y argumentando de modo subsidiario y a mayor abundamiento el decreto 290/95 no puede ser considerado, como ahora lo quiere el Poder Ejecutivo Nacional en su recurso, como un decreto autnomo (u ordinario) en la parte que redujo los salarios de los empleados pblicos. En efecto, puesto que un decreto de reduccin de salarios implicara una modificacin del gasto pblico previsto en el presupuesto, debe sealarse que si bien es cierto que el art.37 de la ley 24.156 parecera autorizar al Poder Ejecutivo Nacional para efectuar las modificaciones a la ley de presupuesto general que resulten necesarios durante su ejecucin , no es menos cierto que ese mismo art.37 requiere la reglamentacin [que] establecer los alcances y mecanismos para realizarlas. Dicha reglamentacin de la ley fue practicada a travs del decreto 2666/92. En l se dispone (art.37)(18) un procedimiento especial para ejercer las facultades de modificacin antes mencionadas que lleva al dictado de un decreto que establezca la distribucin administra(18) El art.37 del dec. 2666/92 del Poder Ejecutivo Nacional prev: Al decretarse la distribucin administrativa del presupuesto de gastos, el Poder Ejecutivo Nacional establecer los alcances y mecanismos para llevar a cabo las modificaciones al Presupuesto General, dentro de los lmites que la ley seala. Las solicitudes de modificaciones al Presupuesto General de la Administracin Nacional debern ser presentadas ante la Oficina Nacional de Presupuesto, mediante la remisin del proyecto de acto administrativo que correspon-
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tiva . Pues bien, no surge del decreto 290/95, que se haya cumplido con lo expresamente dispuesto en el prr. 2 del art.37 del decreto 2666/92, que se refiere al trmite administrativo para las modificaciones al presupuesto general. Por otra parte, tampoco surge del decreto 290/95 que se haga alguna distribucin entre partidas (restando en un lado y sumando en otro) para poder considerar cumplida la finalidad del decreto reglamentario 2686/92, aun no habindose realizado el procedimiento administrativo previsto all. Todo esto evidencia que el Poder Ejecutivo Nacional no actu (ni siquiera se lo propuso) en uso de la competencia delegada atribuida por el Congreso en el art.37 de la ley 24.156. S quiso actuar en ejercicio de las pretendidas facultades del art. 99 inc. 3 de la Constitucin Nacional (decreto de necesidad y urgencia), lo cual implica que a la luz de mi voto, in re: Verrocchi (Fallos:322:1726) sus clusulas son nulas de nulidad absoluta hasta la entrada en vigencia de la ley 24.624 que convalid dicho decreto. En el precedente Verrocchi, al que remito para evitar repeticiones innecesarias, sostuve en lo sustancial que [...] la va establecida por la Constitucin Nacional [en el inc.3, art.99] exige que el Congreso sancione la ley especial que haga operativo el articulado, sin que quepa discutir las bondades del criterio elegido, pues esta Corte slo debe atender a su significado y a sus consecuencias . Ahora bien: al no haberse sancionado la ley que reclama el art.99, inc.3, no puede cumplirse con la denominada subetapa legislativa (prevista en dicho artculo], lo que determina la imposibilidad [del Poder Ejecutivo Nacional] de recurrir a esos remedios de excepcin que son los decretos de necesidad y urgencia (conf. Verrocchi, consid. 13 de mi voto). 8) Que la llamada ratificacin efectuada por el Congreso del decreto 290/95 (por va del art.18 de la ley 24.624) slo puede tener efecto desde la entrada en vigencia de dicha ley. Ello es as porque el inc.3 del art.99 de la Carta Magna establece el principio general segn el cual [e]l Poder Ejecutivo no podr en ningn caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carcter legislativo . Este principio implica que un decreto de necesidad y urgencia que no haya cumplido los requisitos previstos en dicho inc.3 tal como ocurre con el decreto 290/95 es nulo de nulidad absoluta y, por ello, este vicio no puede ser subsanado mediante una ley posterior que tenga efecto retroactivo. 9) Que en su segundo agravio el apelante afirma que no existe ninguna norma que prohba al Estado Nacional disminuir las remuneraciones futuras de sus empleados. En consecuencia afirma la reduccin examinada en autos no viola el derecho de propiedad de tales agentes. Este planteo debe prosperar, en tanto no media lesin a la garanta del art.17 de la Constitucin Nacional cuando, por razones de inters pblico, el Congreso decide disminuir para el futuro las remuneraciones de los agentes estatales sin alterar sustancialmente el contrato de empleo pblico al no mediar una quita confiscatoria o arbitrariamente desproporcionada. En el supuesto de autos, la quita salarial para la franja de remuneraciones entre $2001 a $3000 es equivalente al 5% (art.2, decreto 290/95).
da, acompaado de la respectiva justificacin y de acuerdo a las normas e instrucciones que dicha oficina nacional, establezca. Para los casos en que las modificaciones que se aprueben a nivel de las propias jurisdicciones y entidades, el decreto que establezca la distribucin administrativa deber fijar los plazos y las formas para la comunicacin, a la Oficina Nacional de Presupuesto de los ajustes operados .
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Desde esta perspectiva, no resulta suficientemente acreditado el carcter confiscatorio o arbitrario de la reduccin sufrida por la parte actora. Conviene recordar que, en casos como el de autos (agente de la Comisin Nacional de Energa Atmica no sujeta a convencin colectiva, conf. fs.3 del escrito de demanda) no existe en principio un derecho adquirido a mantener el nivel de la remuneracin futura de los agentes pblicos sin variantes y en todas las circunstancias. 10) Que en su ltimo agravio el apelante afirma que el sistema de reduccin de salarios en examen no viola la garanta de la igualdad. Argumenta que los casos en los que no se aplica dicha reduccin no se fundan en el indebido privilegio de personas o grupos de personas. La cmara cita tres normas que fueron dictadas como consecuencia del decreto 290/95 que a su juicio violan la garanta de la igualdad pues excluyen [...] a ciertos sectores del personal estatal de la detraccin (salarial) impuesta [...] . Tales normas son los decretos del Poder Ejecutivo Nacional 397/95 y 447/95 y la resolucin de la Secretara de Hacienda de la Nacin 133/95. 11) Que una larga jurisprudencia de esta Corte prev que [...] la garanta de la igualdad no obsta a que el legislador contemple en forma distinta situaciones que considere diferentes, con tal que la discriminacin no sea arbitraria ni importe ilegtima persecucin o indebido privilegio de personas o grupos de personas, aunque su fundamento sea opinable [...] (Fallos:310:849 y sus citas, entre muchos otros). Corresponde determinar, entonces, si la normativa citada por el a quo viola este estndar constitucional. 12) Que el decreto 397/95 establece ciertos lmites al mbito de aplicacin del decreto 290/95. As, por ejemplo, excluye del alcance de la expresin horas extras a [...] las horas extras que cumple el personal embarcado y de apoyo logstico de las embarcaciones por cuanto ello resulta indispensable para poder prestar el servicio a su cargo [...] (conf. noveno considerando del decreto 397/95). Tambin excluye del mbito de aplicacin del decreto 290/95 a las [...] organizaciones donde el Estado tenga participacin mayoritaria [...] y entidades bancarias oficiales que no se encuentren en liquidacin [...] . Esta exclusin es vlida slo si se cumplen determinados requisitos de eficiencia, tal como [...] que el resultado operativo que se obtenga al cierre del ejercicio 1995 no sea inferior al del primer trimestre proyectado para todo el ao, considerando en dicho trimestre la aplicacin del decreto 290/95 para los tres meses [...] (conf. art.1, decreto 397/95). El decreto 447/95, por su parte, establece que slo las entidades bancarias que no se encuentren en liquidacin estn incluidas en el rgimen del aludido decreto 397/95. Finalmente, la res. 133/95 no excluye a ningn sector del personal estatal del mbito de aplicacin del decreto 290/95. En efecto, el propsito de dicha resolucin es el de, por ejemplo, definir el concepto de retribuciones brutas totales (art.1, res. cit.), reglamentar ciertos aspectos del modo de controlar el cumplimiento del decreto 290/95 (art.8, res. cit.) y prever las consecuencias que se derivan del incumplimiento de dicho decreto 290/95 (art. 9, res. citada). 13) Que de las normas transcriptas en el considerando precedente surgen, al menos, dos conclusiones, por un lado, que la res. 133/95 es impertinente para impugnar la validez del decretos 290/95 con base en el art.16 de la Constitucin Nacional. Ello es as pues tal resolucin no excluye a grupo de personas alguno del mbito de aplicacin de dicho decreto. Por otro lado, no se advierte que las exclusiones al sistema del decretos 290/95 (ordenadas por los de-
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cretos 397/95 y 447/95) hayan sido el resultado de indebido privilegio a persona, o grupos de personas, en los trminos de la jurisprudencia sealada en el consid. 11. Ello es as pues han sido fundadas en razones operativas o de eficiencia que no han sido impugnadas por la actora al contestar el recurso extraordinario. Por esta razn corresponde hacer lugar a este planteo del apelante. 14) Que, en suma, la reduccin salarial slo es vlida desde el 29 de diciembre de 1995 (fecha de entrada en vigencia de la ley 24.624) hasta el 1 de enero de 1998 en que dicha reduccin fue dejada sin efecto. Por ello, y odo el seor Procurador General, se declara normalmente admisible el recurso extraordinario y se revoca parcialmente la sentencia apelada con los alcances indicados precedentemente. Costas por su orden en atencin a la naturaleza de la cuestin debatida (art.68, prr. 2, Cdigo Procesal). ENRIQUE Santiago PETRACCHI.
Transporte pblico de pasajeros- Accidentes de trnsito- Seguro- Daos y perjuicios- Decreto 260/97- Empresas de transporte y aseguradoras - Emergencia- Obligaciones de dar sumas de dinero - Plazo para el pago
Risola de Ocampo, Mara Jos c/Rojas, Julio Csar y otros s/ Ejecucin de sentencia - 02/08/2000 - Fallos:323:1934
0 Antecedentes:
En el marco de un proceso de daos y perjuicios iniciado a raz del accidente de trnsito padecido por una menor cuando fuera atropellada por un colectivo, la demandada condenada al pago invoc, en el trmite de ejecucin de sentencia, la aplicacin del decreto 260/97. Mediante dicho decreto de necesidad y urgencia, el Poder Ejecutivo declar en estado de emergencia transitorio a la actividad aseguradora del autotransporte pblico de pasajeros y a la situacin de las empresas prestadoras de ese servicio (art.1), y dispuso en su art.2 que las obligaciones de dar sumas de dinero resultantes de sentencias firmes dictadas con anterioridad a la fecha de entrada en vigencia de este decreto y de las que se dicten durante el plazo de emergencia que se establece en el art.1 del presente, en procesos que tengan por objeto la determinacin de los daos y perjuicios producidos por vehculos afectados y en ocasin de la prestacin del autotransporte pblico de pasajeros, se abonaran en sesenta (60) cuotas mensuales iguales y consecutivas, con un plazo inicial de gracia de seis (6) meses, contados a partir de la fecha en que quede firme la liquidacin efectuada conforme al presente decreto y devengara la tasa de inters que establezca la sentencia . En primera y segunda instancia se declar la inconstitucionalidad de dicha norma. Contra tal pronunciamiento, la empresa demandada interpuso recurso extraordinario. La Corte, por mayora, confirm la decisin y declar la inconstitucionalidad de la norma impugnada. El juez Belluscio, en el voto al que adhiere el juez Petracchi subsidiariamente y sin perjuicio de remitir a su voto en la causa Verrocchi, sostuvo que en el marco del sistema de
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separacin de las funciones de gobierno contenido esencial de la forma republicana de gobierno prevista por el art.1 de la Constitucin Nacional, el inc.3 del art.99 de la Ley Fundamental prev el ejercicio de facultades legislativas por parte del Poder Ejecutivo de la Nacin bajo condiciones excepcionales y con sujecin a exigencias materiales y formales, correspondiendo al Poder Judicial el control de constitucionalidad de tales condiciones. Concluy en que no existi voluntad del Congreso de dar fuerza legal a lo dispuesto por el decreto de necesidad y urgencia 260/97, pues no hubo impedimentos en el transcurso de tres aos para pronunciarse sobre la materia. El juez Boggiano, en su voto, sostuvo que los decretos de necesidad y urgencia son susceptibles de cuestionamientos constitucionales antes, durante y despus de su tratamiento legislativo y cualquiera fuera su suerte en ese tramite, siempre que se considere en pugna con los derechos y garantas consagrados en la Ley Fundamental. El juez Molin OConnor, en disidencia, advirti que el decreto de necesidad y urgencia 260/97 est regularmente inscripto en el ejercicio privativo de las funciones propias del Poder Ejecutivo, sin exceder el marco en que constitucional y legalmente stas se insertan, lo cual fija un lmite para la facultad de revisin judicial. Agreg que el dictado de dicha norma no satisface un inters meramente sectorial, pues la emergencia que declara la norma, compromete por un lado la regular prestacin del servicio pblico de pasajeros que el art.42, Constitucin Nacional impone al Estado preservar en su calidad y eficiencia, y por otro, afecta la actividad aseguradora de relevante funcin social, cuyas empresas afectadas slo pueden ser liquidadas en caso de insolvencia por el organismo de control estatal. Concluy en que la crisis que afecta a las entidades aseguradoras y su escaso nmero en el mbito de transporte de pasajeros justifica el dictado del decreto de necesidad y urgencia 260/97, pues el alto nivel de siniestralidad en esa actividad y el significativo incremento en el nmero de litigios que persiguen el resarcimiento de daos provocados por accidentes de transito, comprometen la continuidad de la prestacin de ese servicio pblico que, a la vez, emplea un altsimo nmero de personas.

a) Requisitos para el dictado de un decreto de necesidad y urgencia. Fundamento. Situacin de gravedad (Considerandos 5 a 8 del voto de la mayora; Considerandos
5 y 6 del voto el juez Belluscio; Considerando 6 del voto del juez Boggiano; Considerando 10 del juez Bossert; Considerando 6 de la disidencia del juez Molin OConnor).
b) Transporte pblico de pasajeros. Invocacin de emergencia. Decreto 260/97. Control de constitucionalidad (Considerandos 9 a 11 del voto de la mayora; Considerandos 7 y 8 del voto del juez Belluscio; Considerandos 8 y 9 del voto del juez Boggiano; Considerandos 11 y 12 del voto del juez Bossert; Considerandos 7, 14 y 15 de la disidencia del juez Molin OConnor).

- El fundamento de los decretos de necesidad y urgencia es la necesidad de poner fin o remediar situaciones de gravedad que obligan a intervenir en el orden patrimonial, fijando plazos, concediendo esperas, como una forma de hacer posible el cumplimiento de las obligaciones, a la vez que atenuar
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su gravitacin negativa sobre el orden econmico e institucional y la sociedad en su conjunto. - Las facultades del Poder Ejecutivo de dictar decretos de necesidad y urgencia han sido reconocidas por esta Corte con anterioridad a su consagracin constitucional por la reforma de 1994 (in re Peralta Fallos:313:1513), en el que el Tribunal sostuvo que la Constitucin Nacional provee reglas concretas para organizar el Estado y asegurar los derechos individuales y sociales en situaciones imaginables para sus autores, pero slo podemos recurrir a sus principios rectores ms profundos, frente a aquellas que no pudieron imaginar, y debemos atender a que ella concede al Presidente de la Repblica de modo directo, diversos poderes en determinadas circunstancias, que regula y normalmente requieren de la intervencin del Poder Legislativo, mientras que en otras slo requiere la conformidad de una de las Cmaras del Congreso. - Cuando una situacin de crisis o de necesidad pblica exige la adopcin de medidas tendientes a salvaguardar los intereses generales, se puede, sin violar ni suprimir las garantas que protegen los derechos patrimoniales, postergar, dentro de lmites razonables, el cumplimiento de obligaciones emanadas de derechos adquiridos, sin que se trate de reconocer grados de omnipotencia al legislador ni de excluirlo del control de constitucionalidad, sino de no privar al Estado de las medidas de gobierno que conceptualice tiles para llevar un alivio a la comunidad. - Si por razones de necesidad, se sanciona una norma que no priva a los particulares de los beneficios patrimoniales legtimamente reconocidos ni les niega su propiedad, sino que slo limita temporalmente la percepcin de aqullos o restringe el uso de sta, no hay violacin del art.17 de la Constitucin, sino una limitacin impuesta por la necesidad de atenuar o superar una situacin de crisis. - Uno de los requisitos indispensables para la validez de un decreto de necesidad y urgencia en el caso, decreto 260/97 es que tenga la finalidad de proteger los intereses generales de la sociedad, y no de determinados individuos, en presencia de desastres o graves perturbaciones de carcter fsico, econmico o de otra ndole - El decreto 255/2000 que prorroga el rgimen instituido por el decreto de necesidad y urgencia 260/97, no modifica la invalidez de esta ltima norma, pues incurre en vicios similares al no cumplir con la finalidad de proteger los intereses generales de la sociedad. - La crisis econmica invocada por el decreto de necesidad y urgencia 260/97 no puede sustentar su validez, ya que puede ser conjurada a travs de los resortes y recursos usuales que dispone el Estado frente a estos casos de exclusivo carcter sectorial, sin utilizar un remedio slo autorizado para situaciones que hacen peligrar la subsistencia misma de la organizacin social.
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- El pago de indemnizaciones en cuotas dispuesto por el decreto de necesidad y urgencia 260/97, es inconstitucional al pretender llevar alivio a un sector determinado de la sociedad, trasladando a las vctimas de accidentes producidos por el transporte pblico de pasajeros, la carga de financiar una crisis que le resulta ajena, postergando el cobro de sus acreencias. - Corresponde declarar la inconstitucionalidad del decreto 260/97, pues no cumple con los requisitos de validez exigidos, apartndose no solo de la doctrina establecida con respecto a los decretos de necesidad y urgencia por la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, sino tambin de la letra del art.99, inc.3 de la Constitucin Nacional.
Texto del Fallo:

Buenos Aires, 2 de agosto de 2000. Vistos los autos: Risola de Ocampo, Mara Jos c/Rojas, Julio Csar y otros s/ejecucin de sentencia (incidente). Considerando: 1) Que contra la sentencia de la Sala H de la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Civil que al confirmar el pronunciamiento de primera instancia declar la inconstitucionalidad de los arts.1, 2, 3 y 4 del dec. 260/97, el demandado interpuso recurso extraordinario, el que fue concedido a fs.157. 2) Que para as decidir, la Cmara, remitindose a los fundamentos vertidos en la causa Flores de Guzman c/ Empresa San Vicente s/ sumario , de fecha 13 de noviembre de 1997, consider que para el dictado de un decreto de necesidad y urgencia es necesaria la existencia de una situacin de grave riesgo social, frente a la cual se requiera la adopcin de medidas urgentes. Y si bien reconocida la situacin de emergencia por la que atraviesa parte de la actividad aseguradora extremo del que se hace eco en el decreto impugnado en el caso no advirti una urgencia tal que impidiera al Estado usar los recursos ordinarios para conjurar cualquier crisis econmica de carcter sectorial, sin vulnerar derechos individuales amparados por la Constitucin Nacional. Sostuvo que una norma de emergencia debe tener como finalidad proteger los intereses generales de la sociedad y no de determinados individuos, situacin esta ltima que se configura en el caso, en la medida en que la moratoria est prevista para un grupo concreto y determinado las empresas prestadoras del servicio pblico de pasajeros y las compaas aseguradoras de dichas entidades por los servicios de referencia. El inters de ese grupo puede ser calificado como colectivo, pero no general, ya que este ltimo es de la colectividad impersonificada en el Estado. Concluy que la previsin atacada era inconstitucional por ser violatoria de la igualdad ante la ley. 3) Que el recurrente basa sus agravios en la doctrina de las sentencias arbitrarias por considerar que la resolucin del a quo incurre en contradicciones, afirmaciones dogmticas y omisiones graves que la convierten en un acto judicial descalificable. A la par, sostiene que en el caso se configura una situacin de gravedad institucional, ya que la decisin importara la derogacin de un sistema por el efecto proyectivo de la sentencia sobre la comunidad toda . En este aspecto, alega que el transporte pblico constituye un servicio relevante para el inters
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pblico, que obliga al Estado a velar por su cumplimiento y, frente a una situacin de emergencia como la existente, le impone el deber de amparar ese inters vital para la comunidad, finalidad que se cumple con el decreto 260/97; que no se encuentran conculcados derechos adquiridos, ni se violan las garantas constitucionales de igualdad y propiedad; y que el decreto en cuestin no ha privado a los particulares de los beneficios patrimoniales legtimamente reconocidos, sino que slo ha limitado temporalmente su percepcin a fin de superar la situacin de crisis por la que atraviesan el servicio de autotransporte pblico y sus aseguradoras. 4) Que el recurso extraordinario es formalmente procedente, en tanto se halla cuestionada la constitucionalidad de una norma federal el decreto de necesidad y urgencia 260/97 del Poder Ejecutivo Nacional y la decisin apelada fue contraria a su validez (art.14 inc.1, ley 48). Cabe agregar que los agravios deducidos con apoyo en la doctrina de esta Corte en materia de arbitrariedad sern tratados en forma conjunta, pues ambos aspectos guardan entre s estrecha conexidad (Fallos:314:1460; 318:567, entre otros). 5) Que las facultades del Poder Ejecutivo de dictar decretos de necesidad y urgencia han sido reconocidas por esta Corte con anterioridad a su consagracin constitucional por la reforma de 1994 (in re Peralta Fallos:313:1513). En esa oportunidad, sostuvo el Tribunal que La Constitucin Nacional provee reglas concretas para organizar el Estado y asegurar los derechos individuales y sociales en situaciones imaginables para sus autores, pero slo podemos recurrir a sus principios rectores ms profundos, frente a aquellas que no pudieron imaginar. As, debemos atender a que ella concede al Presidente de la Repblica de modo directo, diversos poderes en determinadas circunstancias, que regula y normalmente requieren de la intervencin del Poder Legislativo...; en otras slo requiere la conformidad de una de las Cmaras del Congreso... . Corresponde a los poderes del Estado proveer todo lo conducente a la prosperidad del pas y al bienestar de sus habitantes, lo que significa atender a la conservacin del sistema poltico y del orden econmico, sin los cuales no podra subsistir la organizacin jurdica sobre la que reposan los derechos y garantas individuales. Para que stas tengan concreta realidad, es esencial la subsistencia del Estado, de su estructura jurdica y su ordenamiento econmico y poltico. Su existencia hace posible el disfrute de los derechos de la libertad y del patrimonio que asegura la Constitucin. 6) Que cuando una situacin de crisis o de necesidad pblica exige la adopcin de medidas tendientes a salvaguardar los intereses generales, se puede, sin violar ni suprimir las garantas que protegen los derechos patrimoniales, postergar, dentro de lmites razonables, el cumplimiento de obligaciones emanadas de derechos adquiridos. No se trata de reconocer grados de omnipotencia al legislador ni de excluirlo del control de constitucionalidad, sino de no privar al Estado de las medidas de gobierno que conceptualice tiles para llevar un alivio a la comunidad. De ello se desprende que si, por razones de necesidad, sanciona una norma que no priva a los particulares de los beneficios patrimoniales legtimamente reconocidos ni les niega su propiedad, sino que slo limita temporalmente la percepcin de aqullos o restringe el uso de sta, no hay violacin del art.17 de la Constitucin, sino una limitacin impuesta por la necesidad de atenuar o superar una situacin de crisis. En el sistema constitucional argentino, no hay derechos absolutos y todos estn subordinados a las leyes que reglamentan su ejercicio. 7) Que el fundamento de los decretos de necesidad y urgencia es la necesidad de poner fin o remediar situaciones de gravedad que obligan a intervenir en el orden patrimonial, fijando plazos, concediendo esperas, como una forma de hacer posible el cumplimiento de las obligaciones, a la vez que atenuar su gravitacin negativa sobre el orden econmico e institucional y la sociedad en su conjunto.
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8)Que, sin embargo, uno de los requisitos indispensables para que pueda reconocerse la validez de un decreto como el cuestionado en el sub lite es que ste tenga la finalidad de proteger los intereses generales de la sociedad y no de determinados individuos. Esta Corte ha reconocido la constitucionalidad de las leyes que suspenden temporalmente tanto los efectos de los contratos como los de las sentencias firmes, siempre que no se altere la substancia de unos y otras, a fin de proteger el inters pblico en presencia de desastres o graves perturbaciones de carcter fsico, econmico o de otra ndole. 9) Que el extremo apuntado en el considerando anterior no se cumple en el caso, pues no se advierte de qu forma la crisis econmica que atraviesan las empresas prestadoras del servicio pblico de pasajeros y las compaas aseguradoras de dichas entidades por el servicio mencionado afecta a los intereses generales de la sociedad o al inters pblico que los decretos de necesidad y urgencia deben proteger. En otras palabras, y como con acierto lo sostuvo el a quo, no se aprecia impedimento alguno para conjurar esa situacin a travs de los resortes y recursos usuales de que dispone el Estado frente a crisis econmicas de exclusivo carcter sectorial, sin llegar a un remedio slo autorizado para situaciones que ponen en peligro la subsistencia misma de la organizacin social. 10) Que, por otra parte, el decreto en cuestin pretende llevar alivio al sector del servicio pblico de pasajeros, mediante el procedimiento de trasladar a la vctima la carga de financiarlo. Ello, como consecuencia de la crisis que padece exclusivamente ese sector, a la que obvio es decirlo las vctimas que veran postergado el cobro de sus legtimas acreencias, son ajenas. No otra cosa significa la previsin de su art.2, en tanto dispone que las obligaciones de dar sumas de dinero resultantes de sentencias firmes dictadas en el perodo que indica, en procesos de determinacin de los daos y perjuicios producidos por vehculos afectados al transporte pblico de pasajeros, se abonaran en sesenta cuotas mensuales iguales y consecutivas, con un plazo inicial de gracia de seis meses, contados a partir de la fecha en que quede firme la liquidacin efectuada establecida en la sentencia. 11) Que de lo dicho se desprende que el decreto 260/97 no cumple los requisitos exigidos para que pueda sostenerse su validez, apartndose de esta manera no slo de una constante doctrina de esta Corte, aun anterior a la inclusin de los decretos de necesidad y urgencia en el texto de la Ley Fundamental sin que se verifique causal alguna que justifique dicho apartamiento, sino tambin de la propia letra del art.99, inc.3, de la Constitucin Nacional, razn por la cual corresponde declararlo inconstitucional. 12) Que no modifica la conclusin anteriormente expuesta el dictado del decreto 255/2000 que prorroga el rgimen del decreto 260/97, ya que aqul incurre en similares vicios que ste. Por ello, odo el seor Procurador General, se declara procedente el recurso extraordinario y se confirma la sentencia apelada. Costas en el orden causado. Eduardo Moline OConnor. (en disidencia). Carlos S. Fayt. Augusto C. Belluscio (segn su voto). Enrique S. Petracchi (segn su voto). Antonio Boggiano (segn su voto). Gustavo A. Bossert (segn su voto). Adolfo R. Vazquez. VOTO DEL SEOR MINISTRO DOCTOR DON AUGUSTO Cesar BELLUSCIO Considerando: 1) Que la a sentencia de la Sala H de la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Civil confirm en lo sustancial la decisin de la instancia anterior que haba declarado la inconstitucio-
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nalidad del decreto 260/97, cuya aplicacin fue solicitada por la parte demandada en el trmite de ejecucin de la sentencia que la haba condenado al pago de una indemnizacin con motivo de un accidente sufrido por una menor. Contra ese pronunciamiento, Micromnibus Barrancas de Belgrano S.A. interpuso recurso extraordinario de apelacin, que fue concedido. El Procurador General de la Nacin emiti dictamen a fs.170/178, y a fs.180/184 tuvo intervencin el defensor general. 2) Que la Cmara resolvi la inconstitucionalidad del citado decreto de necesidad y urgencia por remisin a los fundamentos desarrollados en la causa Flores de Guzman c/ Empresa San Vicente s/ sumario , fallada por esa sala el 13 de noviembre de 1997. En ese precedente sostuvo que, no obstante la situacin fctica descripta en los considerandos del decreto 260/97, no se configuraba una urgencia tal que impidiera al Estado usar los recursos ordinarios para conjurar una crisis econmica sectorial, sin llegar a afectar los derechos individuales amparados por la Constitucin Nacional. Concluy, asimismo, que la norma impugnada por inconstitucional consagraba un trato discriminatorio, pues trasladaba la situacin de crisis en el servicio pblico de pasajeros slo a las vctimas de los accidentes de trnsito, es decir, a la parte ms dbil de la relacin, con lesin al derecho fundamental de la igualdad ante la ley, pues las vctimas terminaran por financiar una crisis que no causaron. 3) Que el recurso extraordinario es formalmente procedente pues se halla cuestionada la constitucionalidad de una norma federal el decreto 260/97 del Poder Ejecutivo Nacional y la decisin recada en la causa fue contraria a su validez (art.14 inc.1, ley 48). 4) Que en cuanto al fondo del asunto y en lo esencial, el decreto declara en estado de emergencia transitorio a la actividad aseguradora del autotransporte pblico de pasajeros y a la situacin de las empresas prestadoras de ese servicio (art.1), y dispone en su art.2 que las obligaciones de dar sumas de dinero resultantes de sentencias firmes dictadas con anterioridad a la fecha de entrada en vigencia de este decreto y de las que se dicten durante el plazo de emergencia que se establece en el art.1 del presente, en procesos que tengan por objeto la determinacin de los daos y perjuicios producidos por vehculos afectados y en ocasin de la prestacin del autotransporte pblico de pasajeros, se abonaran en sesenta (60) cuotas mensuales iguales y consecutivas, con un plazo inicial de gracia de seis (6) meses, contados a partir de la fecha en que quede firme la liquidacin efectuada conforme al presente decreto y devengara la tasa de inters que establezca la sentencia . Lo transcripto basta para concluir que el Poder Ejecutivo de la Nacin ha ejercido una actividad materialmente legislativa, con alcances que afectan incluso los derechos adquiridos por las vctimas que cuentan con sentencia firme a su favor. 5) Que la reforma constitucional de 1994 no ha eliminado el sistema de separacin de las funciones de gobierno que constituye uno de los contenidos esenciales de la forma republicana prevista en el art.1 de la Constitucin Nacional. En este sentido, esta Corte ha afirmado en un fallo reciente que el texto del inc.3 del art.99 de la Ley Fundamental no deja dudas en cuanto a que el ejercicio de facultades legislativas por parte del Poder Ejecutivo se hace bajo condiciones excepcionales y con sujecin a exigencias materiales y formales. Asimismo, ha sostenido que corresponde al Poder Judicial el control de constitucionalidad sobre las condiciones bajo las cuales se admite el ejercicio de esa atribucin excepcional (Fallos:322:1726, especialmente considerandos 8 y 9, a los que cabe remitirse por razones de brevedad). 6) Que en este orden de ideas, para que el Poder Ejecutivo pueda ejercer legtimamente facultades legislativas en materias no excluidas expresamente por la Constitucin Nacional (art.99, inc.c. 3, prrafo tercero) es necesaria la concurrencia de alguna de estas dos
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circunstancias: 1) Que sea imposible dictar la ley mediante el trmite ordinario previsto por la Constitucin, vale decir, que las cmaras del Congreso no puedan reunirse por circunstancias de fuerza mayor que lo impidan, como ocurrira en el caso de acciones blicas o desastres naturales que impidiesen su reunin o el traslado de los legisladores a la Capital Federal; o 2) que la situacin que requiere solucin legislativa sea de una urgencia tal que deba ser solucionada inmediatamente, en un plazo incompatible con el que demanda el trmite normal de las leyes. 7) Que los extensos considerandos del decreto 260/97 describen la emergencia del sector de las empresas prestadoras del servicio de autotransporte pblico de pasajeros y de la actividad aseguradora relativa a ese sector, a fin de justificar el ejercicio de competencias materialmente legislativas por parte del Poder Ejecutivo Nacional. Se enuncian, en ese sentido, los altos ndices de siniestralidad alcanzados en el trnsito vehicular, el incremento de las demandas judiciales por resarcimiento de daos provocados por accidentes de trnsito, la crisis del mercado del reaseguro y la falta de liquidez de las empresas aseguradoras del sector del autotransporte. No obstante, la mera existencia de una crisis econmica sectorial como la presentada, no es suficiente para configurar las circunstancias excepcionales que determinan la imposibilidad de seguir los trmites ordinarios previstos por la Constitucin Nacional para la formacin y sancin de las leyes. 8) Que, en efecto, no existieron razones de fuerza mayor que impidiesen la reunin de las cmaras del Congreso, ni se ha demostrado la urgencia que justificase soslayar el debate en el seno del rgano que representa por excelencia la voluntad popular, precisamente en una materia donde es conflictiva la tensin de los intereses en juego. Contrariamente a lo que sostiene el Procurador General en el dictamen que antecede, no basta la situacin descripta en los considerandos del decreto impugnado para obviar la actuacin del Congreso en la funcin que constitucionalmente le corresponde. 9) Que las consideraciones precedentes, y las vertidas en la causa Verrocchi (Fallos:322:1726 ya citado), en lo pertinente, determinan la invalidez constitucional del decreto 260/97, por cuanto no se han configurado los presupuestos fcticos para el ejercicio de las excepcionales facultades extraordinarias del Poder Ejecutivo Nacional, conforme a las exigencias rigurosas del texto constitucional. 10) Que no modifica las conclusiones anteriores el dictado del decreto 255/2000 por el cual se prorroga el rgimen del decreto 260/97, ya que aqul incurre en similares vicios que ste. Por otra parte, el transcurso de tres aos desde que fue dictado el segundo constituye la prueba ms cabal de que no existi impedimento alguno para que el Congreso se pronunciase sobre la materia; el no haberlo hecho implica ausencia de voluntad de dar fuerza legal a lo dispuesto por va de decreto del Poder Ejecutivo. Por ello, odo el seor Procurador General, se confirma la sentencia apelada. Costas por su orden en atencin a la naturaleza de la cuestin debatida (art.68, segundo prrafo, Cdigo Procesal). Augusto Cesar Belluscio. VOTO DEL SEOR MINISTRO DOCTOR DON ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI Considerando: Que la cuestin planteada es sustancialmente anloga con la debatida y resuelta en la causa Verrocchi (Fallos:322:1726), voto del juez Petracchi, al que cabe remitir en razn de brevedad.
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Que, sin perjuicio de lo expuesto precedentemente, adhiero de modo subsidiario y a mayor abundamiento a lo expresado en el voto del juez Belluscio. Por ello, habiendo dictaminado el seor Procurador General, se confirma la sentencia apelada. Costas por su orden en atencin a la naturaleza de la cuestin debatida (art.68, segundo prrafo, Cdigo Procesal). Enrique Santiago Petracchi. VOTO DEL SEOR MINSITRO DOCTOR don ANTONIO BOGGIANO Considerando: 1) Que la Sala H de la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Civil, al confirmar lo resuelto en primera instancia, declar la inconstitucionalidad del decreto 260/97, cuya aplicacin solicit la demandada en la etapa de ejecucin de la sentencia que hizo lugar al reclamo por daos y perjuicios derivados de un accidente de trnsito del que fue vctima una menor. Contra dicho pronunciamiento la codemandada Micromnibus Barrancas de Belgrano S.A. interpuso el recurso extraordinario que fue concedido a fs.157. El procurador general emiti dictamen a fs.170/178 y el defensor general tom intervencin a fs.180/184. 2) Que para as decidir el a quo consider que las cuestiones llevadas a su conocimiento eran sustancialmente anlogas a las debatidas en la causa Flores de Guzman c/Empresa San Vicente s/ sumario a cuyos fundamentos remitida. En dicho precedente examin las condiciones necesarias para el dictado de los decretos de necesidad y urgencia y, aunque admiti que parte de la actividad aseguradora se encuentra en crisis, sostuvo que no se advertan razones que impidieran al Estado utilizar los recursos propios para conjurar la emergencia sectorial, sin llegar al extremo de vulnerar derechos individuales de raigambre constitucional. Juzg, asimismo, que la norma impugnada lesionaba las garantas de igualdad y propiedad porque la parte ms dbil de la relacin deba financiar una crisis que no caus y que la gravedad del dao incrementa el perjuicio al determinar un mayor nmero de cuotas para el pago, lo que diluye el principio de reparacin integral. 3) Que el recurso extraordinario es formalmente admisible porque se halla en tela de juicio la validez constitucional de un acto de autoridad nacional y la decisin ha sido contraria a su validez (art.14, inc.1, ley 48). 4) Que si bien en Fallos:320:2851 se dej sin efecto un pronunciamiento que, como medida cautelar, haba ordenado la suspensin de los efectos de un decreto de necesidad y urgencia, ello obedeci a que la decisin controvertida fue dictada con ausencia de jurisdiccin. Se dej expresamente a salvo que las normas de aquella naturaleza, como integrantes del ordenamiento jurdico, son susceptibles de eventuales cuestionamientos constitucionales antes, durante o despus de su tratamiento legislativo y cualquiera fuese la suerte que corriese en ese trmite siempre que, ante un caso concreto conforme las exigencias del art.116 de la Constitucin Nacional, se considere en pugna con los derechos y garantas consagrados en la Ley Fundamental. 5) Que, a diferencia de dicho precedente, en la especie existe una inequvoca cuestin justiciable, pues la tacha de inconstitucionalidad ha sido articulada por un particular que invoca un perjuicio directo, real y concreto originado en la norma en examen. 6) Que el art.99, inc.3 de la Constitucin Nacional consagra una limitacin a las facultades del Poder Ejecutivo con la innegable finalidad de resguardar el principio de divisin de
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poderes. Unicamente en situaciones de grave trastorno que amenacen la existencia, la seguridad o el orden pblico o econmico, que deban ser conjuradas sin dilaciones, puede el Poder Ejecutivo Nacional dictar normas que de suyo integran las atribuciones del Congreso, siempre y cuando sea imposible a ste dar respuesta a las circunstancias de excepcin. En consecuencia, el ejercicio de la prerrogativa en examen esta sujeto a reglas especficas, que exigen un estado de excepcin y el impedimento de recurrir al sistema normal de formacin y sancin de las leyes (conf. Fallos:322:1726 voto del juez Boggiano). 7) Que, en ese contexto, se advierte con claridad que no se encuentran satisfechos los recaudos constitucionales para el dictado del decreto impugnado. En efecto, en los considerandos del decreto 260/97 se expresa que ante la situacin por la que atraviesa el autotransporte pblico de pasajeros es cierto e inminente el peligro de que se vea afectado el normal desenvolvimiento de la prestacin, con los consiguientes perjuicios para la ciudadana en general, lo que determina la urgente adopcin de medidas, dado que la necesidad de tutelar el inters general as lo requiere . Ello no alcanza para poner en evidencia que concurrieron al momento del dictado del decreto impugnado las excepcionales circunstancias que la mayora de esta Corte tuvo en mira al decidir en el caso registrado en Fallos:313:1513, como, por ejemplo, el descalabro econmico generalizado y el aseguramiento de la continuidad y supervivencia de la unin nacional (consid. 35). La referencia a la situacin actual del sector de autotransporte de pasajeros resulta insuficiente para justificar una situacin de grave riesgo social que el Congreso no pueda remediar por los cauces ordinarios que la Constitucin prev, mxime cuando la medida se adopt durante el perodo de sesiones ordinarias. En ese orden de ideas, cabe recordar que la mera conveniencia de que por un mecanismo ms eficaz se consiga un objetivo de gobierno en modo alguno justifica la franca violacin de la separacin de poderes que supone la asuncin por parte de uno de ellos de competencias que sin lugar a dudas le pertenecen a otro (Fallos:318:1154 voto del juez Boggiano, consid. 21 y su cita. 8) Que, de lo expuesto, se sigue que el decreto 260/97 no rene los requisitos de validez impuestos por la Constitucin Nacional a los decretos de necesidad y urgencia. En consecuencia, cabe concluir que por medio de una norma constitucionalmente nula de nulidad absoluta e insanable se ha privado a la actora del derecho a obtener la satisfaccin de su crdito en el plazo fijado por la sentencia, al imponerle una suspensin temporal de la percepcin ntegra de las sumas adeudadas, que slo poda ser dispuesta por una ley del Congreso (art.75 inc.12, Carta Magna), con la consiguiente lesin de la garanta de propiedad. 9) Que, a lo expuesto, cabe aadir que la norma impugnada lesiona la garanta de igualdad reconocida por el art.16 de la Ley Fundamental. Ello es as, por cuanto establece una arbitraria discriminacin entre los acreedores, al incluir nicamente en su mbito de aplicacin a las vctimas de los accidentes de trnsito, mientras que los titulares de crditos de otra naturaleza se hallan facultados para perseguir la satisfaccin de sus acreencias sin limitacin alguna. En las condiciones sealadas, bien pudo el a quo afirmar que el decreto 260/97 impone a los damnificados por los infortunios referidos la carga de financiar la crisis del sector. 10) Que no modifica las conclusiones anteriores el dictado del decreto 255/2000 por el cual se prorroga el rgimen del decreto 260/97, ya que aqul es susceptible de idnticos reproches constitucionales que ste. Ello es as, por cuanto las razones expuestas en sus considerandos son sustancialmente anlogas a las invocadas para motivar la norma que lo precedi y por lo tanto, resultan manifiestamente insuficientes para convalidarlo.
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11) Que aun cuando por va de hiptesis se aceptase que el decreto impugnado satisface todos los recaudos a los que subordina la legislacin de emergencia, su aplicacin al caso llevara al desconocimiento de lo sustancial del pronunciamiento. En efecto, de las constancias de la causa surge claramente que la reparacin integral de la damnificada exige la atencin inmediata de las secuelas de las gravsimas lesiones sufridas con motivo del accidente, a saber la prdida de la masa enceflica y lo que esto implica, los problemas en la visin del ojo izquierdo, la imposibilidad de mudarse la ropa por s misma... los tratamientos a los que deber ser sometida la damnificada, los peligros que en forma permanente correr, la medicacin permanente que debe tomar... (conf. decisin firme de fs.29/35, especialmente fs.34 vta). En el sub examine , una modificacin en el modo de cumplimiento de la sentencia como la que resulta del rgimen del decreto 260/97, comportara no solamente una postergacin en el ingreso de un bien de naturaleza econmica en el patrimonio de la vctima sino principalmente la frustracin de una finalidad del resarcimiento por daos a la integridad psicofsica, cual es el cese del proceso de degradacin mediante una rehabilitacin oportuna (conf. doctrina de Fallos:318:1593). Por ello, odo el seor Procurador General, se declara procedente el recurso extraordinario y se confirma la sentencia apelada. Costas por su orden en atencin a la naturaleza de la cuestin debatida (art.68, segundo prrafo, Cdigo Procesal). Antonio Boggiano. VOTO DEL SEOR MINISTRO DOCTOR DON GUSTAVO A. BOSSERT Considerando: Que el infrascripto coincide con los considerandos 1 a 8 del voto del juez Belluscio. 9) Que el decreto agrava de modo intolerable los padecimientos y dificultades de las vctimas, en beneficio de los responsables del dao, ya que ven postergados por largos aos el cobro de sus crditos: cinco aos ms el plazo inicial de gracia de seis meses, a contar desde que se aprob la liquidacin en autos tras el dictado de la sentencia firme. 10) Que el objeto de los decretos de necesidad y urgencia consiste en la proteccin del inters pblico en situaciones de carcter excepcional que requieren que el Poder Ejecutivo Nacional adopte medidas especficas que no pueden esperar la sancin legislativa del Congreso Nacional. Sin embargo, no se trata en el caso de un inters general el que reclama tal actividad del Poder Ejecutivo, sino el inters de un sector, grupo de empresarios de autotransporte pblico de pasajeros y sus aseguradoras, que se encuentra beneficiado, sin justificacin suficiente, en el pago de la indemnizacin por los daos causados en accidentes de trnsito. 11) Que ello se ve agravado, adems, en el sub lite porque el art.2 del decreto 260/97 pasa por alto el principio de la cosa juzgada y en particular del derecho constitucional de propiedad de los vencedores en los juicios all considerados. Si el decreto de necesidad y urgencia debe ser excepcional, el decreto de necesidad y urgencia que prima facie afecta garantas constitucionales lleva en s una carga mayor en su contra. La posible lesin a los derechos constitucionales de las vctimas lleva a considerar aun con mayor restriccin la actividad extraordinaria del Poder Ejecutivo en este tipo de cuestiones. 12) Que la moratoria sectorial que contempla el decreto conduce a la creacin de una nueva categora de vctimas de los accidentes de trnsito discriminadas por el sujeto que les caus el dao, que a su vez resultan discriminadas entre los acreedores de los beneficiarios del de-
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creto ya que cualquier otro acreedor de las aseguradoras o de las empresas de transporte podr cobrar sus crditos o agredirlas patrimonialmente sin cortapisa alguna. 13) Que las consideraciones precedentes, y las vertidas en la causa Verrocchi (Fallos:322:1726 ya citado), en lo pertinente, determinan la invalidez constitucional del decreto 260/97, por cuanto no se han configurado los presupuestos fcticos para el ejercicio de las excepcionales facultades extraordinarias del Poder Ejecutivo Nacional, conforme a las exigencias rigurosas del texto constitucional. 14) Que no modifica las conclusiones anteriores el dictado del decreto 255/2000 por el cual se prorroga el rgimen del decreto 260/97, ya que aqul incurre en similares vicios que ste. Por ello, odo el seor Procurador General, se confirma la sentencia apelada. Costas por su orden en atencin a la naturaleza de la cuestin debatida (art.68, segundo prrafo, Cdigo Procesal). Gustavo A. Bossert. DISIDENCIA DEL SEOR MINISTRO DOCTOR DON EDUARDO MOLINE OCONNOR. Considerando: 1) Que contra la sentencia de la Sala H de la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Civil que, al confirmar la de primera instancia, declar la inconstitucionalidad del decreto de necesidad y urgencia 260/97, dictado por el Poder Ejecutivo Nacional, dedujo la demandada el recurso extraordinario que fue concedido a fs.157. El Procurador General de la Nacin se expidi a fs.170/178 y el Defensor General de la Nacin lo hizo a fs.180/184. 2) Que las circunstancias de la causa han sido adecuadamente reseadas por el Procurador General de la Nacin en el dictamen de fs.170/178, por lo que cabe remitirse a lo all expuesto, a fin de evitar repeticiones innecesarias. Sin perjuicio de ello, es doctrina reiterada de este Tribunal que corresponde atender a las circunstancias existentes al momento de la decisin, aunque sean sobrevinientes a la interposicin del recurso extraordinario, por lo cual debe considerarse el dictado del decreto del Poder Ejecutivo Nacional 255/2000, de fecha 20 de marzo de 2000, que en su artculo primero prorroga la declaracin sobre el estado de emergencia establecida en el decreto 260/97, por el plazo de doce meses, computado a partir de la fecha de vencimiento del mencionado decreto. Dispone tambin que los ministerios de Economa y de Infraestructura y Vivienda debern elaborar en el plazo de noventa das un proyecto de ley que contemple en forma ecunime los distintos intereses y bienes jurdicos protegidos en la prestacin del servicio pblico de pasajeros, la actividad aseguradora de riesgos de dicha prestacin y los derechos de los usuarios o eventuales acreedores a resarcimiento por los daos producidos como consecuencia de su prestacin . Finalmente, instruye al Ministerio de Economa para que, por intermedio de la Superintendencia de Seguros de la Nacin, dicte las resoluciones de excepcin que se requieran tendientes a garantizar un sistema de cobertura de riesgos del sector durante la vigencia del presente . 3) Que el recurso extraordinario es formalmente procedente, en tanto se halla cuestionada la constitucionalidad de una norma federal el decreto de necesidad y urgencia 260/97 del Poder Ejecutivo Nacional y la decisin apelada fue contraria a su validez (art.14 inc.1, ley 48). Cabe agregar que los agravios deducidos con apoyo en la doctrina de esta Corte en materia de arbitrariedad sern tratados en forma conjunta, pues ambos aspectos guardan entre su estrecha conexidad (Fallos:314:1460; 318:567, entre otros).
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4) Que, segn surge de la copia de la sentencia a cuyos fundamentos se remiti el a quo agregada a fs.163/169 por el Procurador General de la Nacin, el Tribunal declar la invalidez de la norma en cuestin por entender que no se hallaban satisfechos los recaudos exigidos para el dictado de los decretos de necesidad y urgencia, de conformidad con la doctrina de esta Corte en tal materia. Sostuvo que, aun cuando por va de hiptesis pudiera considerarse que una situacin de emergencia impona al Estado el deber de amparar los intereses vitales de la comunidad, de todos modos, el decreto 260/97 no aparece como razonable ni se ajusta al principio de igualdad ante la ley . 5) Que cabe sealar que esta Corte se ha pronunciado con anterioridad acerca del alcance de lo dispuesto en el art.99, inc.3, cuarto prrafo, de la Constitucin Nacional, que impone al jefe de gabinete en forma personal y dentro del trmino de diez das, la obligacin de someter los decretos de necesidad y urgencia a consideracin de la Comisin Bicameral Permanente del Congreso, la cual, a su vez, elevar su despacho en un plazo de diez das al plenario de cada Cmara para su expreso tratamiento, el que de inmediato considerarn las Cmaras... . Seal este Tribunal que la citada clusula constitucional prev as un especfico mbito de contralor en sede parlamentaria para los decretos de necesidad y urgencia, el cual no se halla subordinado en su operatividad al cumplimiento de los actos que la Constitucin Nacional impone al Congreso de la Nacin pues, de lo contrario,la mera omisin legislativa importara privar sine die al titular del Poder Ejecutivo Nacional de una facultad conferida por el constituyente (Fallos:320:2851, considerandos 12 y 13). Por ende, desde esa perspectiva, el decreto 260/97 no presenta defectos formales que lo invaliden. 6) Que, por otra parte, el decreto 260/97 no incursiona en materias cuyo tratamiento resulta expresamente vedado al Poder Ejecutivo Nacional en virtud de lo dispuesto en el art.99 inc.3 de la Constitucin Nacional y fue suscripto en acuerdo de ministros, quienes lo refrendaron conjuntamente con el jefe de gabinete, tal como lo establece la misma norma. El decreto dispuso, en su art.7, que se diese cuenta al Congreso de la Nacin, lo cual fue cumplido mediante el Mensaje 261 de Comunicacin. Cabe agregar que el decreto 255/2000, en su art.4, cumple con iguales recaudos, al disponer que se d cuenta al Congreso de la Nacin en virtud de lo dispuesto en el art.99, inc.3 de la Constitucin Nacional. 7) Que, en mrito a las circunstancias antes expuestas, la norma cuestionada se presenta regularmente inscripta en el ejercicio privativo de las funciones propias de uno de los poderes del Estado, sin exceder el marco en que constitucional y legalmente stas se insertan, lo cual en ese aspecto fija un lmite para la facultad de revisin judicial, que se encuentra ubicado en el ejercicio regular de las funciones privativas de los poderes polticos del Estado (Baker vs. Carr , 369 U.S. 217, 1962; Fallos:321:1252). 8) Que, sin perjuicio de lo expuesto, en el caso, la tacha de inconstitucionalidad del decreto de necesidad y urgencia ha sido introducida por un particular que dice sufrir un perjuicio directo, real y concreto, originado en esa norma, lo cual configura en esos trminos una causa justiciable. Ello impone a esta Corte el examen de los restantes agravios de la apelante, en tanto conducen a revisar la decisin que declar al mencionado decreto incompatible con la Constitucin Nacional, lo que importa el concreto ejercicio del control de constitucionalidad desde la perspectiva a que hizo referencia este Tribunal en las causas citadas supra (Fallos: 320:2851, considerando 24; 321:1252, especialmente considerandos 23, 28 in fine).
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9) Que la Cmara de Apelaciones seal que, conforme a diversas opiniones concordantes en doctrina y a las pautas establecidas por esta Corte en la causa Peralta y en las que constituyen sus antecedentes jurisprudenciales, el supuesto fctico habilitante para el dictado de decretos de necesidad y urgencia es la existencia de una situacin de grave riesgo social, frente a la cual deben adoptarse medidas en forma urgente. Bajo esa ptica, ponder que tales medidas deben tener como finalidad legtima la de proteger los intereses generales de la sociedad y no los de determinados individuos o sectores, que la afectacin de los derechos individuales debe ser transitoria y limitada al plazo indispensable para que desaparezcan las causas que la hicieron necesaria y que el medio elegido por el Estado debe ser razonablemente adecuado al fin pblico perseguido. 10) Que el tribunal a quo lleg a la conclusin de que el decreto 260/97 no haba sido dictado dentro del marco descripto, por varias razones. Destac, en primer trmino, que aunque no esta en discusin que parte de la actividad aseguradora se encuentra en crisis y en la situacin de emergencia a que alude dicho decreto, no se advierte urgencia tal que impida al Estado usar los resortes y recursos propios para conjurar cualquier crisis econmica sectorial, sin llegar al extremo de vulnerar derechos individuales amparados por la Constitucin Nacional . Aadi que, en el caso, la situacin de emergencia pretende ser superada en inters de un grupo, inters que si bien puede ser calificado como colectivo , no es general . Agreg que la clasificacin entre vctimas y responsables que se extrae del mencionado decreto viola a su criterio el principio de igualdad ante la ley, con el agravante de que son, precisamente, las vctimas, quienes deben soportar la crisis del sector. Juzg tambin la Cmara que la postergacin del derecho de las vctimas de accidentes de trnsito a percibir las indemnizaciones establecidas por pronunciamientos judiciales firmes, atenta contra el principio de reparacin integral de los daos sufridos por la persona, colocando as a la parte ms dbil de la relacin en posicin de financiar la crisis del sector empresario. De tal modo, consider que el medio elegido por el Poder Ejecutivo Nacional para superar la crisis, no resulta razonable, a la vez que vulnera el principio constitucional de igualdad ante la ley. 11) Que, desde antiguo y hasta los ms recientes pronunciamientos, este tribunal ha seguido una lnea de pensamiento segn la cual la ponderacin de la situacin de emergencia invocada en las normas que reconocen tal carcter, consiste en un juicio de constatacin, donde la verificacin de los extremos propios de la situacin excepcional se recoge al margen de la percepcin de los fenmenos evidentes para el juzgador de las definiciones emanadas por los poderes polticos, a quienes constitucionalmente compete la evaluacin de las crisis y la formulacin de las polticas destinadas a su superacin (Fallos:172:21; 173:65; 243:449; 313:1638; 321:441, voto de los jueces Moline OConnor y Lpez). 12) Que, en el caso, el tribunal a quo no ha desconocido el sustento fctico del decreto en cuestin, pero ha efectuado una inadecuada interpretacin de la situacin de emergencia invocada por el poder poltico, que desvirta su real alcance, al parcializarlo en la satisfaccin de un inters meramente sectorial. En efecto, como bien lo destaca el Procurador General de la Nacin, la emergencia compromete, por un lado, la regular prestacin de un servicio pblico el de autotransporte de pasajeros, que la Constitucin Nacional impone al Estado preservar en su calidad y eficiencia (art.42), y por el otro, afecta otra actividad la aseguradora de relevante funcin social, sujeta a estricto control estatal y a un severo rgimen legal, que veda la superacin de crisis econmicas mediante la presentacin en concurso preventivo de las empresas
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afectadas, las que slo pueden ser, en caso de insolvencia, liquidadas por el organismo de control. 13) Que, dentro de ese marco, el escaso nmero de entidades aseguradoras en el sector de transporte de pasajeros, el alto nivel de siniestralidad en esa actividad y el significativo incremento en el nmero de litigios que persiguen el resarcimiento de daos provocados por accidentes de trnsito, ponen de manifiesto el severo compromiso en que se encuentra la continuidad en la prestacin de ese servicio pblico que es, a la vez, una actividad comercial desarrollada por particulares, que emplea un altsimo nmero de personas. El Procurador General de la Nacin, en el punto V de su dictamen, al cual cabe remitirse en este aspecto, ha efectuado un claro y pormenorizado examen de los perfiles de la crisis y de las gravsimas consecuencias que habra de acarrear para las vctimas de los accidentes de trnsito la definitiva insolvencia de las aseguradoras, hiptesis que se intenta evitar mediante las medidas de emergencia adoptadas en el decreto cuestionado. Igualmente, ha sealado con acierto que dejar librada a su suerte a esas empresas vinculadas con el inters general, como lo son el servicio pblico de transportes y el mercado asegurador, se traducira muy probablemente en un mayor perjuicio para los afectados en forma directa y en una repercusin generalizada en el resto de la sociedad. En forma concordante con lo expuesto, no puede dejar de advertirse que, en una situacin de derecho comn que presenta alguna similitud con la que se intenta prevenir mediante la presente legislacin de emergencia, el rgimen concursal se organiza, bsicamente, sobre reglas que persiguen el objetivo comn de lograr una equitativa percepcin de los crditos ante la insolvencia del deudor. El sometimiento de los acreedores a pautas igualitarias y la esterilizacin de las acciones individuales de cobro, traducen la innegable realidad de que la crisis patrimonial slo puede ser prevenida o superada tilmente para los acreedores, cuando se permiten soluciones de recuperacin empresaria y se contempla la posible atencin gradual de las deudas, lo cual en modo alguno conlleva violacin a las garantas individuales. 14) Que, en las condiciones descriptas, no resultan irrazonables las medidas de emergencia dispuestas en el decreto 260/97 y prorrogadas por el decreto 255/2000, en orden a las caractersticas de la crisis que se intenta superar y las desfavorables consecuencias que su agravamiento habra de producir en la sociedad en general. El tribunal a quo, al limitar el examen a los efectos inmediatos que las medidas de emergencia producen entre las vctimas de los accidentes de trnsito y las empresas de transportes y de seguros, desatendi que stas se insertan en un contexto de vasto alcance, del cual resulta el posible compromiso en la prestacin de un servicio pblico de altsima significacin social y econmica. El inters general aparece, as, como el claro destinatario de las medidas de emergencia, sin que obste a ello la circunstancia de que para alcanzar esa proteccin deban emplearse instrumentos que afectan, primordialmente, los derechos de un sector de la poblacin. Esa particularidad no es novedosa en los regmenes de emergencia, ya que son numerosos los casos en que la crisis se patentiza en el mbito jurdico de un grupo determinado de personas, sin afectar inicialmente a la totalidad de los habitantes, pero ello no disminuye la fuerza con que se proyecta la emergencia en los intereses generales que se intenta proteger. As lo reconoci esta Corte en 1922 en Ercolano (Fallos:136:161), en 1934 en Avico (Fallos:172:21) y, despus de aplicar esos principios en otros pronunciamientos, volvi a desarrollarlos en el reciente caso Peralta , al hacer mrito de la razonabilidad de medidas que tcnicamente de-
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ben recaer en determinados sectores, por los que pasa la viabilidad de una solucin de la crisis (Fallos:313:1513, considerandoss 57 a 59). 15) Que, desde la perspectiva expuesta, la norma de emergencia que se examina no traduce afectacin de la garanta constitucional de igualdad ante la ley, ya que la diferenciacin que ella establece para imponer la moratoria en el cobro de los crditos, encuentra razonable apoyo en razones tcnicas que persiguen la superacin de la crisis financiera que afecta al sector. La eleccin de esa categora de acreedores guarda evidente relacin con la forma de expresin de la emergencia, aunque constituye una opcin poltica, sobre cuyo acierto no compete a este tribunal expedirse, una vez comprobada como se destac supra la virtualidad de la crisis invocada por el poder poltico y la razonable adecuacin de los medios elegidos para conjurarla, con miras a la satisfaccin del inters general (Fallos:313:1513 cit. consid. 59). Cabe tener en cuenta que el decreto 255/2000, no slo ratific la existencia y magnitud de la emergencia, sino que hizo mrito de nuevos factores que concurren e inciden en dicha situacin y la agravan ms an, hasta el punto de declarar el Poder Ejecutivo Nacional con cita de un fallo de este Tribunal que el dictado del presente decreto no obedece a criterios de mera conveniencia, ya que constituye la nica va posible para superar la crisis . Ha de ponderarse igualmente que el mencionado decreto traduce la adopcin de medidas concretas destinadas a superar la compleja situacin que afecta al transporte automotor y a las compaas aseguradoras del sector (arts.2 y 3), lo que descarta que la prrroga del rgimen de excepcin se enmarque en una simple actitud pasiva frente a la afectacin de los derechos individuales que ella implica. 16) Que, por otra parte, la restriccin al derecho de propiedad que la norma establece es temporario, sujeta el inicio del cobro de los crditos a un plazo de gracia de moderada duracin seis meses y como lo destaca el Procurador General, no impone quitas o reducciones modalidades habituales en los procesos universales a que se somete la empresa en estado de impotencia patrimonial, sino que, por el contrario, contempla la adicin de intereses a las cuotas de capital que deben pagarse en forma peridica. Por lo dems, el plazo por el cual el poder poltico establece la emergencia, no guarda necesariamente relacin con el que se requiere para superarla, mxime si como acontece en el caso se encuentra previsto un fraccionamiento en la atencin de las deudas, cuya valoracin es, en principio, ajena a la que compete al Poder Judicial. 17) Que cabe agregar que el sub lite no presenta ni han sido alegadas otras particularidades que exijan considerar la razonabilidad de la postergacin del cobro con relacin a las concretas circunstancias de la causa, tales como las ponderadas en Fallos:316:779 (considerando 11), susceptibles de variar excepcionalmente la solucin del caso cuando la norma de emergencia, ms all de su validez objetiva, supera los parmetros de tolerancia en la vulneracin de los derechos individuales del afectado. Por ello y de conformidad con lo dictaminado en lo pertinente por el Procurador General, se declara procedente el recurso extraordinario, se revoca la sentencia recurrida y se rechaza el planteo formulado en fs.55/56. Las costas se imponen, en todas las instancias, en el orden causado, en atencin a las particularidades de la cuestin debatida, puestas de relieve supra. Eduardo Moline OConnor.
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Aseguradora de Riesgos del Trabajo - Recaudacin previsional - Tasa retributiva de servicios - A.F.I.P - Recaudacin de recursos de la Seguridad Social vinculados a las A.R.T - Decreto N863/98
Berkley International A.R.T. S. A. c/Ministerio de Economa y Obras y Servicios Pblicos - 21/11/2000 - Fallos:323:3770
0 Antecedentes:
Mediante el decreto de necesidad y urgencia 863/98 se orden a la AFIP aplicar, recaudar, fiscalizar y ejecutar judicialmente los recursos de la Seguridad Social, incluso los vinculados con las ART, respecto de los cuales deba deducir, previamente, un porcentaje de la suma recaudada que se determinar mediante resolucin conjunta del MEyOSP y del Ministerio del Trabajo y Seguridad Social, para la atencin del gasto que demanden las funciones encomendadas a la A.F.I.P. Una aseguradora de riesgos del trabajo promovi accin de amparo, para que declare, en lo que a ella atae, la inaplicabilidad de dicho decreto. La Cmara confirm la sentencia de primera instancia, en cuanto hizo lugar a la accin deducida y declar la inaplicabilidad del decreto impugnado, por considerarlo inconstitucional. La demandada interpuso recurso extraordinario. La Corte Suprema de Justicia de la Nacin, remitindose al Procurador General, confirm la sentencia apelada. El juez Petracchi, en su voto, expres que dado que el decreto 863/98 ha sido dictado con invocacin de la facultad de excepcin contenida en el art.99, inciso 3, de la Constitucin Nacional, son suficientes las razones expresadas en Verrocchi (Fallos:322:1726), para concluir que dicho decreto, posterior a la reforma constitucional de 1994, no se ajusta a las exigencias de sta y, por lo tanto debe ser invalidado.

a) Principio de Legalidad Tributaria (Acpite VIII del dictamen del Procurador al que
remiti la mayora; Considerando 3 del voto del juez Petracchi).
b) Recaudacin de recursos de la Seguridad Social vinculados a las A.R.T. Decreto N863/98. Control de constitucionalidad (Acpite VIII del dictamen del Procurador al que remiti la mayora; Considerando 3 del voto del juez Petracchi).

- Ninguna carga tributaria puede ser exigible sin la preexistencia de una disposicin legal encuadrada dentro de los preceptos y recaudos constitucionales, esto es, vlidamente creada por el nico poder del Estado investido de tales atribuciones, toda vez que el artculo 99 inc.3 de la Ley Fundamental, veda, en forma terminante, al Poder Ejecutivo Nacional, emitir decretos de necesidad y urgencia cuando se trate entre otras de la materia tributaria.
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- La contraprestacin exigida por el decreto 863/98 que la AFIP cobra a las aseguradoras de riesgos del trabajo por el servicio de verificacin y recaudacin de los recursos de la seguridad social vinculados a ellas, fue impuesta en forma coactiva no voluntaria, y dicha retribucin puede ser encuadrada dentro de la especie de los tributos denominada tasa, cuyo presupuesto de hecho consiste en una situacin que determina o se relaciona, en forma necesaria, con el desenvolvimiento de una actividad por parte de un ente pblico respecto de la persona obligada a su pago. - La tasa que la AFIP cobra a las aseguradoras de riesgos del trabajo por el servicio de verificacin y recaudacin de los recursos de la seguridad social vinculados a ellas, resulta inadmisible en razn de su fuente normativa decreto de necesidad y urgencia, dado que no se ha respetado el principio de reserva de ley en materia tributaria.
Texto del Fallo:

Dictamen del Procurador Generadle la Nacin Suprema Corte: -IA fs.1/10, Berkley International Aseguradora de Riesgos del Trabajo S.A. promovi accin de amparo contra el Estado Nacional - Poder Ejecutivo (Ministerio de Economa y Obras y Servicios Pblicos en adelante, MEyOSP), para que declare, en lo que a ella atae, la inaplicabilidad del Decreto N863/98. Expres que es una empresa aseguradora de riesgos del trabajo (en adelante, ART), encuadrada en la Ley 24.557 y sus reglamentaciones. Destac que el art.36 de la Ley 24.241 ordena que la recaudacin, fiscalizacin y distribucin entre las distintas ART sea realizada por la Administracin Federal de Ingresos Pblicos (AFIP) y que los costos del sistema de recaudacin y distribucin, por decisin del Legislador, sean absorbidos por el Estado, sin que de disposicin alguna de la ley pueda inferirse que el costo operativo de esa tarea deba ser trasladado a las ART, ni que pueda cobrarse precio o tasa alguna por dicho servicio. Sin embargo, el Poder Ejecutivo Nacional dict el Decreto N863/98, de necesidad y urgencia, donde se ordena que la AFIP debe aplicar, recaudar, fiscalizar y ejecutar judicialmente los recursos de la Seguridad Social, incluso los vinculados con las ART, respecto de los cuales debe deducir, previamente, un porcentaje de la suma recaudada que se determinar mediante resolucin conjunta del MEyOSP y del Ministerio del Trabajo y Seguridad Social (MTSS, en adelante) para la atencin del gasto que demanden las funciones encomendadas a la Administracin Federal de Ingresos Pblicos (...) . De esta forma, asegur, se alteran sustancial y arbitrariamente las reglas de juego, en detrimento de la seguridad jurdica, al establecer una comisin ilegal que segn trascendidos periodsticos de ese momento rondara entre el 1 y el 2% de la citada base. Esta exaccin configura jurdicamente una tasa, creada sin respetar el principio de reserva de ley tributaria, en desconocimiento de los arts.17, 28, 52 y 99 inc.3 de la Carta Magna y
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con detrimento de su derecho de propiedad por ser adems un tributo confiscatorio e irrazonable. Con relacin a la va procesal escogida, sostuvo que resulta apta, por reunirse en autos los requisitos que exigen el art.43 de la Constitucin Nacional y la ley 16.986, al existir un acto de autoridad pblica que lesiona en forma actual, inminente y manifiestamente inconstitucional, sus derechos, sin que exista un remedio administrativo o judicial ms idneo y sin que sea necesario realizar un amplio debate ni una profusa actividad probatoria. -IIA fs.47/50, la actora denunci como hecho nuevo el dictado de las Resoluciones Conjuntas N1491 del MEyOSP y N628 del MTSS, del 12 de noviembre de 1998, por medio de las cuales, en forma retroactiva al 1 de agosto de ese ao, se fij en 0,50% el porcentaje a aplicar por la AFIP sobre los fondos recaudados, neto de las comisiones que cobren las entidades bancarias recaudadoras. -IIIA fs.64/71, la AFIP present el Informe del art.8 de la ley 16.986. Seal que por el art.2 del Decreto N2741/91 del Poder Ejecutivo Nacional (modificado por Decreto N507/93) se asign, a la AFIP, la aplicacin, recaudacin, fiscalizacin y ejecucin judicial de los recursos de la seguridad social y, entre otros, los dems aportes y contribuciones que, de acuerdo con la normativa vigente, se deban recaudar sobre la nmina salarial. Acto seguido, estos fondos deben ser transferidos a la Administracin Nacional de la Seguridad Social (ANSeS) para que los administre, previa deduccin del porcentaje determinado para atender el gasto que demanden estas nuevas funciones de la DGI. En este marco, agreg, el Decreto N 863/98 sustituy nuevamente el art. 2 del Decreto 2741/91, donde se previ que los fondos recaudados y fiscalizados por la AFIP, correspondientes a las ART, sern transferidos automticamente, luego de deducir el porcentaje que se determinar mediante resolucin conjunta del MEyOSP y del MTSS, para la atencin del gasto que demande esta funcin, as como los montos que correspondan en concepto de comisiones bancarias por recaudacin. Seal que, desde la sancin de la Ley 24.557, las ART se vieron beneficiadas porque la AFIP puso a su disposicin el complejo sistema de verificacin y recaudacin, sin que por tal servicio tuvieran que abonar suma alguna, a diferencia de lo que ocurre con las dems entidades que reciban el referido servicio (ANSeS, Obras Sociales). Adujo, adems, que pese al planteo ahora realizado, las comisiones bancarias fueron deducidas desde un primer momento, sin que las ART expusieran agravio alguno. Expres que la suma discutida es en realidad un reintegro por los gastos efectuados y que no configura una tasa. Agreg que si las ART, que son entidades privadas y con fines de lucro, tuvieran que efectuar la recaudacin por cuenta propia, necesariamente incurriran en gastos como los que ahora se niegan a subvenir. Indic que la va intentada resulta improcedente, ya que no se dan los requisitos del art.1 de la Ley de Amparo, puesto que el acto no resulta manifiestamente ilegtimo, al ser necesaria una mayor amplitud de debate y prueba y, adems, porque existen otras vas procesales idneas, tal como la accin declarativa articulada junto con medidas cautelares.
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-IVA fs.132/134, la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal (Sala II) confirm la sentencia del juez de Primera Instancia, en cuanto hizo lugar a la accin deducida y declar la inaplicabilidad del decreto impugnado, por considerarlo inconstitucional. Para as decidir, tras afirmar la procedencia de la va de amparo, expres que el Decreto N863/98, de necesidad y urgencia, regula un aspecto no contemplado en la Ley 24.557, consistente en un cargo por erogaciones incurridas por el organismo recaudador, el cual no constituye el precio de un servicio pactado o del que se haya hecho reserva en la citada ley, sino que representa una suma exigida a ttulo coactivo, como contrapartida de un servicio brindado. Por lo tanto, concluye, se trata de un tributo, de la especie denominada tasa y que, por ende, se encuentra amparada por el principio de reserva de ley en materia tributaria (art.17 de la Constitucin Nacional) que atribuye en forma exclusiva, al Congreso Nacional, la potestad de su creacin, vedada al Poder Ejecutivo, an cuando se trate de decretos de necesidad y urgencia (inc.3, art.99). -VLa demandada interpuso recurso extraordinario a fs. 151/163. Sostuvo que la sentencia apelada yerra al calificar como tasa a la suma en cuestin y que las ART aceptaron voluntariamente las reglas de funcionamiento que las vinculan con el Estado Nacional, puesto que desarrollan una actividad en la que ste se halla directamente interesado. Agreg que gozan de una habilitacin especial otorgada por aqul, razn por la cual se encuentran en una situacin de sujecin especial que las diferencia de los contribuyentes comunes, que pueden invocar la proteccin de las leyes y las garantas de sus derechos fundamentales (fs.175 vta.). Seal que la AFIP le brinda un servicio por el cual las ART obtienen un lucro y que no fue impuesto por el Estado en forma unilateral, sino que fue consecuencia de una relacin contractual, libremente aceptada por la actora. Por otra parte, expres que el amparo no procede en el caso, pues el decreto impugnado no adolece de arbitrariedad o inconstitucionalidad manifiestas, razn por la cual debe acudirse a un proceso ordinario, con amplitud de debate y prueba. De otra forma, agreg, se vulnera su derecho de defensa en juicio, al ver restringidas sus posibilidades probatorias y al ser los plazos procesales ms breves. En ltimo trmino, indic que la sentencia es arbitraria, por la injusticia de su decisin, apartada manifiestamente de la letra y del espritu de las normas aplicables. -VIEn mi opinin, el remedio federal es formalmente admisible, toda vez que se halla en juego la inteligencia de normas federales (ley 24.577 y Decreto N863/98) y que la decisin definitiva del superior tribunal de la causa es contraria a los derechos que la vencida fund en aqullas (art.14, incs.1 y 3, de la ley 48). -VIICabe sealar, en primer trmino y contrariamente a lo afirmado por la demandada, que el inc.a) del art.2 de la ley 16.986 al igual que todas las disposiciones de la Ley de Amparo deben interpretarse a la luz del art. 43 de la Constitucin Nacional reformada, que ha
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establecido la procedencia de dicha accin siempre que no exista otro medio judicial ms idneo . Ha expresado V.E. que la alegada existencia de otras vas procesales aptas que haran improcedente el amparo (...) no es postulable en abstracto sino que depende en cada caso de la situacin concreta de cada demandante, cuya evaluacin, como es obvio, es propia del tribunal de grado (Fallos:318:1154). Adems, sabido es que la va del amparo se ver desplazada cuando se demuestre la existencia de un recurso que resulte con mejor aptitud procesal para lograr la plena restitucin del derecho afectado. En el sub judice, la recurrente no ha alegado y, por ende, mucho menos demostrado como deba, que se configure dicha circunstancia y los argumentos de orden fctico y procesal alegados no tienen entidad suficiente, en mi concepto, para refutar los fundamentos dados por el a quo, ni para dilatar el control de constitucionalidad que constituye la primera y principal misin del Tribunal. Por lo dems, dicha parte aduce que la exigidad de los plazos de la presente accin le han privado de la posibilidad de ofrecer la prueba que hace a su derecho, mas contrariamente a lo alegado, no slo no ha ofrecido ni aportado elemento probatorio alguno a la causa, sino que tampoco ha indicado, en forma concreta como es menester, cules son aqullos de los que se vio frustrado ni el detrimento concreto que ha sufrido en su derecho de defensa. Por lo tanto, entiendo que el agravio relativo a la procedencia de la va escogida debe ser desestimado. -VIIIEn cuanto al fondo del asunto, estimo pertinente indicar que el art.23 de la Ley 24.557 (Ley de Riesgos del Trabajo) dispuso expresamente que las prestaciones a cargo de las ART se financien mediante una cuota mensual a cargo del empleador, cuya base de clculo se determina conforme a las reglas del art.9 de la ley 24.241 y que deber incluir todas las prestaciones que tengan carcter remuneratorio a los fines del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP). Dispuso tambin que esa cuota debe ser declarada y abonada conjuntamente con los aportes y contribuciones que integran la Cuota Unificada de la Seguridad Social (CUSS) y su fiscalizacin, verificacin y ejecucin estar a cargo de la ART correspondiente. A su vez, el art.9 del Decreto 334/96 (conf. modificacin segn art.18 del Decreto 491/97) establece que la cuota debida a las ART ser declarada e ingresada durante el mes en que se brinden las prestaciones, con las mismas modalidades, plazos y condiciones establecidos para el pago de los aportes y contribuciones con destino al SUSS y que la DGI establecer los mecanismos para su distribucin. El art. 36 de la ley 24.241 atribuye a la Administracin Nacional de la Seguridad Social (ANSeS), tanto la aplicacin, control y fiscalizacin del rgimen jubilatorio de reparto, como la recaudacin de la CUSS, e incluye tambin el aporte personal de los trabajadores que se orienten al rgimen de capitalizacin. El pago de la cuota destinada a las ART, entonces, debe realizarse conjuntamente con el de la CUSS y, en consecuencia, su recaudacin est asignada, por las normas vigentes, al organismo que tenga a su cargo recaudar la CUSS. Sin embargo, la ANSeS ha sido sustituida por la AFIP en las funciones de recaudacin de los tributos que se aplican sobre la nmina salarial. Es lo que surge del Decreto 507/93 ratificado por Ley 24.447, que modific el art.2 del Decreto N2741/91 y asign a la AFIP entre otras funciones la recaudacin de todos
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los recursos de la seguridad social y de todo otro aporte o contribucin que se deba recaudar sobre la nmina salarial. Asimismo, en su art.22, dispuso que el art.23 de la ley 11.683 (t.o. en 1998) ser de aplicacin a los recursos de la seguridad social, en tanto faculta a la AFIP para acordar con entidades bancarias la apertura de cuentas para facilitar la percepcin de los gravmenes a su cargo. As las cosas, cabe afirmar que, hasta el dictado del decreto impugnado, ni la Ley 24.557 ni otra norma legal haban establecido una contraprestacin por el servicio que la misma ley reguladora de las ART puso en cabeza de la AFIP, en cuanto a la verificacin y recaudacin de las sumas correspondientes a las citadas empresas, que deben ser abonadas conforme al artculo 23 de la Ley de Riesgos del Trabajo. Ms all de la opinin que merezca la decisin poltica del Legislador, en cuanto a disponer que el propio Estado Nacional, a travs de la AFIP, est obligado a prestar en forma no remunerada el servicio de recaudacin a ciertas empresas privadas (ART), lo claro es que no ha establecido retribucin alguna por tal servicio. A partir del decreto aqu impugnado se establece, en forma coactiva no voluntaria una contraprestacin por el servicio. Por sus caractersticas, esa retribucin, como bien lo afirma el a quo, puede ser encuadrada dentro de la especie de los tributos denominada tasa. Efectivamente, es sta un gravamen que establece el Legislador, cuyo presupuesto de hecho consiste en una situacin que determina, o se relaciona, en forma necesaria, con el desenvolvimiento de una determinada actividad de un ente pblico referida a la persona obligada a su pago. Como ha sealado calificada doctrina, la tasa es una categora tributaria tambin derivada del poder de imperio del Estado, con estructura jurdica anloga al impuesto y del cual se diferencia nicamente por el presupuesto de hecho adoptado por la ley, que en este caso consiste en el desarrollo de una actividad estatal que atae al obligado. (Giuliani Fonrouge, Carlos Mara: Derecho Financiero, Depalma, Buenos Aires, 1990, p. 319 nfasis, agregado) y que, por ello, desde el momento en que el Estado organiza el servicio y lo pone a disposicin del particular, ste no puede rehusar el pago an cuando no haga uso de aqul, o no tenga inters en el mismo, ya que el servicio tiene en mira el inters general (confr. Fallos:251:50 y 222; 312:1575). En forma paralela, se ha afirmado con razn que El primer principio fundamental del derecho tributario constitucional, lo que podramos llamar la partida de nacimiento del derecho tributario, es el principio de legalidad, principio anlogo al que rige en el derecho penal si bien sus fundamentos son tal vez distintos llamado tambin principio de reserva de ley. (Jarach, Dino: Curso de Derecho Tributario, Ediciones Cima, 1980, p. 75). As las cosas, cabe concluir que la tasa discutida en el sub examine resulta inadmisible en razn de su fuente normativa, dado que no se ha respetado el citado principio de reserva de ley en materia tributaria. Nuestra Carta Magna prescribe en forma reiterada esa regla fundamental, tanto en el art. 4, puesto que los recursos del Tesoro Nacional se conformarn con ...las dems contribuciones que equitativa y proporcionalmente a la poblacin imponga el Congreso General , como cuando refuerza este contenido en el art.17, al estatuir que ...Slo el Congreso impone las contribuciones que se expresan en el artculo 4 y, tambin, cuando prescribe en el art.52 que corresponde a la Cmara de Diputados la iniciativa de las leyes sobre contribuciones.
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V.E. ha expresado, en el precedente de Fallos:321:366, in re Luisa Spak de Kupchik y otro c/ Banco Central de la Repblica Argentina y otro , que la jurisprudencia de esta Corte ha establecido categricamente que los principios y preceptos constitucionales prohben a otro Poder que el Legislativo el establecimiento de impuestos, contribuciones y tasas (Fallos:155:290; 248:482; 303:245; 312:912, entre otros), y, concordantemente con ello, ha afirmado reiteradamente que ninguna carga tributaria puede ser exigible sin la preexistencia de una disposicin legal encuadrada dentro de los preceptos y recaudos constitucionales, esto es, vlidamente creada por el nico poder del Estado investido de tales atribuciones (causa Eves Argentina S.A. , Fallos:316:2329 considerando 10 y su cita, entre otros) (nfasis, agregado). La circunstancia de que el acto impugnado constituya un decreto de necesidad y urgencia no vara la solucin a la que se arriba, toda vez que el art. 99, inc. 3 de la Ley Fundamental veda, en forma terminante, al Poder Ejecutivo Nacional, emitir este tipo de disposiciones cuando se trate entre otras de la materia tributaria. El Tribunal aplic lo prescripto por esta norma en los conocidos precedentes de Fallos:318:1154 y 319:3400 (Video Club Dreams y La Bellaca SAACIF) -IXPor lo expuesto, opino que corresponde confirmar la sentencia apelada en cuanto fue materia de recurso extraordinario. Diciembre 3 de 1999. Nicols E. Becerra. Sentencia de la Corte Suprema Buenos Aires, 21 de noviembre de 2000 Vistos los autos: Berkley International A.R.T. S.A. c/E.N. (M E. y O.S.P.) dto. 863/98 s/ amparo ley 16.986 . Considerando: Que esta Corte comparte y hace suyos los trminos del dictamen del seor Procurador General de la Nacin a cuyos fundamentos y conclusiones cabe remitir en razn de brevedad. Por ello, se declara procedente el recurso extraordinario y se confirma la sentencia apelada. Costas por su orden ya que la demandada pudo creerse con derecho a oponerse a la procedencia formal de la va de amparo (art.68 prrafo 2, del Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin). Notifquese y, oportunamente, devulvase. Julio S. Nazareno. Eduardo Moline OConnor. Carlos S. Fayt. Augusto C. Belluscio (en disidencia parcial). Enrique Santiago Petracchi (segn su voto). Antonio Boggiano (en disidencia parcial). Gustavo A. Bossert. Adolfo R. Vazquez. VOTO DEL SEOR MINISTRO DOCTOR DON ENRIQUE S. PETRACCHI Considerando: 1) Que la Sala II de la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, al confirmar el fallo de la instancia anterior, hizo lugar a la accin de amparo promovida por la firma Berkley International Aseguradora de Riesgos del Trabajo S.A. y, en consecuencia, declar la inaplicabilidad al caso del decreto 863/98 del Poder Ejecutivo Nacional por considerarlo en pugna con los arts.17 y 99, inc.3, de la Constitucin Nacional.
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Fund tal decisin en cuanto aqu interesa en que el decreto citado cre un tributo (tasa) al establecer que las empresas aseguradoras de riesgos del trabajo (A.R.T.) debern abonar a la Administracin Federal de Ingresos Pblicos (A.F.I.P.) un porcentaje de los fondos recaudados, que se destinar a solventar los gastos que dicho organismo afronta por ser segn el ordenamiento legal el encargado de aplicar, recaudar, fiscalizar y ejecutar judicialmente los recursos de la seguridad social. En este sentido, expres que la obligacin que impone el decreto 863/98 ...no constituye el precio de un servicio que se haya pactado o del que se haya hecho reserva en la ley 24.557... sino que se trata de un importe que el Estado exige en forma coactiva como contraprestacin de un servicio que aqul brinda y que, por lo tanto, se trata de un recurso tributario que de modo excluyente slo el Congreso de la Nacin puede establecer (fs.133 vta.). 2) Contra ese pronunciamiento la demandada interpuso recurso extraordinario a fs. 151/163 que fue contestado por la contraria a fs. 187/209 y concedido por el a quo a fs.212/213. A fs.218 el Tribunal corri vista al seor Procurador General de la Nacin, cuyo dictamen obra a fs.219/222. 3) Que dado que el decreto 863/98 ha sido dictado con invocacin de la facultad de excepcin contenida en el art.99, inc.3, de la Constitucin Nacional que, con las limitaciones que establece, autoriza al Poder Ejecutivo de la Nacin a dictar decretos de necesidad y urgencia , son suficientes las razones expresadas en mi voto in re: Verrocchi (Fallos:322:1726) para concluir que el decreto 863/98, posterior a la reforma constitucional de 1994, no se ajusta a las exigencias de sta y, por lo tanto, debe ser invalidado. Cabe recordar, que en aquella oportunidad en sustancia expres que los constituyentes han previsto para la creacin de esta clase de decretos, la imprescindible sancin de una ley especial que haga operativo el articulado (art.99, inc.3, in fine, de la Constitucin Nacional). Por consiguiente, al no haberse dictado la ley antes aludida, no puede acudirse a remedios de excepcin como lo son los decretos de necesidad y urgencia (confr., en especial, considerandos 11, 12 y 13 del voto citado). 4) Que la conclusin no sera distinta aunque por hiptesis se admitiese que el Poder Ejecutivo Nacional est habilitado para dictar aquellos decretos, pese a la actual imposibilidad de que pueda recorrerse la etapa legislativa en la forma prescripta por la Ley Fundamental. En efecto, los argumentos expuestos en el dictamen del seor Procurador General al que adhiero en razn de brevedad ponen de manifiesto el vicio constitucional que contiene el decreto 863/98, en tanto tratndose de cargas de naturaleza tributaria, es el Poder Legislativo el nico poder del Estado que posee facultades para su creacin. En este sentido, considero pertinente destacar que existen razones ms que suficientes para advertir la situacin de desigualdad que menciona el decreto impugnado, esto es, que el organismo recaudador (A.F.I.P.) al transferir a la Administracin Nacional de la Seguridad Social los fondos que recauda con destino al sistema de reparto est habilitado para deducir los gastos que esa tarea le irroga (decreto 507/93 ratificado por la ley 24.447), pero no lo est para hacer lo propio con otros recursos de la seguridad social que tambin recauda, vgr., los fondos que en razn del sistema de capitalizacin se destinan a las administradoras de fondos de jubilaciones y pensiones (A.F.J.P.), o bien, los que les corresponda a las aseguradoras de riesgos del trabajo (A.R.T.). Sin embargo, no puede aceptarse como lo propone la demandada que el restablecimiento del principio constitucional de igualdad (art.16 Constitucin Nacional) se logre mediante la vulneracin de otro principio de igual raigambre como lo es el de reserva o legalidad (arts.4, 17, 52 y 75, inc.2, de la Constitucin Nacional).
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Por lo expuesto, y lo concordemente dictaminado por el seor Procurador General, se declara procedente el recurso extraordinario y se confirma la sentencia apelada. Costas por su orden, atento a que la demandada pudo razonablemente creerse con derecho a resistir la procedencia formal de la va de amparo utilizada por la actora (art. 68, prrafo segundo, Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin). Notifquese y, oportunamente, devulvase. Enrique Santiago Petracchi. DISIDENCIA DE LOS SEORES MINISTROS DOCTORES DON AUGUSTO Cesar BELLUSCIO Y DON ANTONIO BOGGIANO Considerando: Que esta Corte comparte y hace suyos los trminos del dictamen del seor Procurador General de la Nacin a cuyos fundamentos y conclusiones cabe remitir en razn de brevedad. Por ello, se declara procedente el recurso extraordinario y se confirma la sentencia apelada. Con costas (art.68 del Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin). Notifquese y oportunamente, devulvase. Augusto CESAR Belluscio Antonio Boggiano.
Informacin complementaria
En el precedente Casime, Carlos A. c/ Estado Nacional, 20/02/2001, (Fallos:324:333), la Corte remitindose al dictamen del Procurador General desestim la accin de amparo deducida a fin de que se declare la inconstitucionalidad del decreto 1285/99 dictado por el Poder Ejecutivo en uso de las atribuciones conferidas por el art.99 inc.3 de la C.N, que a los fines de aprovechar el excedente de calamar, autoriz a las empresas pesqueras argentinas a inscribir buques en el registro de Buques y Artefactos Navales Extranjeros, fijando los requisitos para hacerlo y extensin de los beneficios a otorgar. A tal fin se sostuvo que el sub examine no constituye un caso o causa que pueda ser resuelto por el Poder Judicial, porque el actor no acredit que el decreto lo afecte en sus derechos, con arbitrariedad e ilegalidad manifiestas y en forma actual o inminente, tal como lo exigen los arts.43 de la Constitucin Nacional y 1 de la ley 16.986 para la procedencia de la accin de amparo. El juez Boggiano, en disidencia, sostuvo que el decreto 1285/99 pese a llamarse de necesidad y urgencia no es tal, sino reglamentario en los trminos del art.99, inc.2 de la Constitucin Nacional, y consider que era inconstitucional por violar los arts.69 y 70 de la Convencin sobre Derecho del Mar. Los jueces Fayt y Vzquez, tambin en disidencia, advirtieron que el estado de necesidad a que hace referencia el art.99, inc.3 de la Constitucin Nacional se presenta nicamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trmites ordinarios previstos para la sancin de leyes. Por tanto, para que el Poder Ejecutivo pueda ejercer legtimamente facultades legislativas que, en principio, le son ajenas, es necesaria la concurrencia de alguna de estas dos circunstancias: 1) que sea imposible dictar la ley mediante el trmite ordinario previsto por la Constitucin, vale decir, que las Cmaras del Congreso no puedan reunirse por circunstancias de fuerza mayor que se lo impidan, o 2) que la situacin que requiere solucin legislativa sea de una urgencia tal que deba ser solucionada inmediata-
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mente, en un plazo incompatible con el que demanda el trmite normal de las leyes. Concluyeron en que corresponde descartar criterios de mera conveniencia ajenos a circunstancias extremas de necesidad para justificar el dictado de un decreto de necesidad y urgencia en los trminos del art.99 inc.3 de la Ley Fundamental, pues la Constitucin Nacional no habilita el elegir discrecionalmente entre la sancin de una ley o la imposicin ms rpida de ciertos contenidos materiales por medio de un decreto de necesidad y urgencia.
En la causa Banco de la Ciudad de Buenos Aires s/solicita se declare la emergencia econmica , 28/12/2001, (Fallos:324:4520), la Corte, sin referirse a las motivaciones que tuvo el Poder Ejecutivo al dictar el decreto de necesidad y urgencia 1570/01 a travs del cual se restringi la disponibilidad de los depsitos bancarios mediante la prohibicin de extraer ms de $ 250 o U$S 250 semanales por titular de cuenta en cada banco, dej sin efecto la medida cautelar que suspendi lo dispuesto por dicha norma y permiti la extraccin del dinero depositado en una caja de ahorros, por constituir un exceso jurisdiccional que afectaba el derecho de defensa del Estado Nacional. En la causa Banco de Galicia y Buenos Aires s/ solicita intervencin urgente en autos: Smith, Carlos Antonio c/ Poder Ejecutivo Nacional o Estado Nacional s/ sumarsimo , 01/02/02, (Fallos:325:28) la Corte tampoco se refiri a las motivaciones que tuvo el Poder Ejecutivo al dictar el decreto de necesidad y urgencia 1570/01, y acept como existente la situacin de emergencia apuntando al control sobre la razonabilidad de la medida impugnada, as la Corte admite que el Estado pueda instaurar sus poderes en forma mas enrgica toda vez que acontecimientos extraordinarios justifiquen remedios extraordinarios (Fallos:238:76; 318:1887). Por otra parte, en la causa Galli , 05/04/2005, (Fallos:328:690), la Corte tampoco se detuvo en el anlisis del alcance de las facultades que el art.99 inc.3 de la C.N otorga al Poder Ejecutivo, sino que dio por hecho que el decreto 471/02 mediante el cual regul el tratamiento a otorgar al endeudamiento asumido originalmente en moneda extranjera por parte del sector pblico nacional, provincial y municipal cuando tales obligaciones se encuentren sometidas a la ley argentina, se haba dictado en el marco de dicha clusula constitucional, dado que as lo dice expresamente el decreto en sus considerandos. Asimismo, en el precedente Massa , 27/12/2006, (Fallos:329:5913), en el cual, la mayora de la Corte, se expidi sobre los alcances del decreto 214/02 pesificacin y declar el derecho de la actora a obtener el reintegro de su depsito convertido a pesos a la relacin de $1,40 por cada dlar estadounidense, ajustado por el CER hasta el momento de su pago, ms los intereses calculados a la tasa del 4% anual. La jueza Argibay, en su voto, advirti que el Poder Ejecutivo invoc la facultad prevista en el artculo 99 inc.3 de la Constitucin Nacional, al dictar el decreto 214/02, que se trat de una disposicin de carcter legislativo y que luego de su dictado se omiti el procedimiento previsto en el tercer prrafo y que, por lo tanto, no hubo pronunciamiento oportuno por parte de las Cmaras del Congreso. De tal modo, concluy en que no habindose cumplido el procedimiento propio de excepcin, dicha norma debe reputarse dictada en trasgresin al principio general sentada en la clusula constitucional apuntada (art.99 inc 3, segundo prrafo C.N). N. S.: En dichos fallos, las cuestiones atinentes a la Emergencia Econmica y al derecho de propiedad, fueron tratadas en el Boletn Emergencia Econmica II , diciembre de 2009, pgina 32,230 Y 83, respectivamente, que puede consultarse en www.csjn.gov.ar
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Reduccin de las Remuneraciones - Sueldos - Haberes Jubilatorios-Emergencia
Tobar, Lenidas c/E.N. M Defensa - Contadura General del Ejrcito - Ley 25.453 s/ amparo- Ley 16.986 - 22/08/2002 - Fallos:325: 2059(19)(20)
0 Antecedentes:
El actor, empleado civil del Ejrcito Argentino, inici accin de amparo contra el Estado Nacional, Ministerio de Defensa-Contadura General del Ejrcito a fin de obtener la restitucin de las sumas que se le descontaban en sus haberes en un 13 %, por aplicacin del art.1 del decreto 896/2001 y art.10 de la Ley 25.453. Mediante el art. 1 del dec. 896/2001(21) se derog el dec. 430/2000 (art. 3) que en su art.1 haba dispuesto reducir las retribuciones, excluyendo las asignaciones familiares, del personal del sector pblico nacional comprendido en los incisos a) y b) del art.8 de la ley 24.156, incluyendo las entidades bancarias oficiales y las fuerzas armadas, de seguridad y Polica Federal y el Poder Legislativo Nacional. Asimismo, la ley 25.453, publicada el 31 de julio de 2001, mediante su art.18 derog a partir de su entrada en vigencia los decretos 430/2000 y 896/2001 y sustituy el primitivo art.24 de la ley 24.156 por un nuevo texto que, en rigor, reprodujo los trminos del art. 1 del dec. 896/2001 ut supra transcriptos. Sobre la base de tales normas la decisin administrativa de la Jefatura de Gabinete 107/2001 fij en un 13 % el porcentaje de reduccin. La Cmara confirm la sentencia de primera instancia declarando la inconstitucionalidad de las normas cuestionadas y la restitucin de las sumas descontadas. El Estado Nacional, dedujo recurso extraordinario el cual fue concedido por cuestionarse en el caso, la constitucionalidad e interpretacin de normas federales y denegadas en cuanto a las causales de arbitrariedad invocadas.
(19) Nota de Secretara: las cuestiones atinentes a la Emergencia Econmica y al derecho de propiedad, fueron tratadas en el Boletn Emergencia Econmica II , diciembre de 2009, pgina 1, el que puede consultarse en www.csjn.gov.ar (20) Nota de Secretara: esta Corte en la causa Guida (Fallos: 323:1566) se pronunci acerca de la constitucionalidad del dec.290/1995, que haba dispuesto reducciones remuneratorias del sector pblico. En el aludido precedente, las razones y circunstancias, para sostener la constitucionalidad de las normas que haban dispuesto una reduccin salarial, no se configur respecto del plexo normativo puesto en tela de juicio en el sub lite, sino que han variado dramticamente. En efecto, la devaluacin ocurrida a partir del ao 2002, el acelerado envilecimiento de los sueldos, jubilaciones y pensiones explican y justifican el apartamiento que el tribunal consagr in re Guida . Ver pg. 173. (21)El decreto 896/2001 sustituy el art.34 de la ley 24.156 y en su art.1 estableci que: cuando los recursos presupuestarios estimados no fueren suficientes para atender la totalidad de los crditos presupuestarios previstos, se reducirn proporcionalmente los crditos correspondientes a la totalidad del Sector Pblico Nacional de modo de mantener el equilibrio entre gastos operativos y recursos presupuestarios. La reduccin afectar los crditos respectivos en la proporcin que resulte necesaria a tal fin, y se aplicar incluso a los crditos destinados a atender el pago de retribuciones peridicas por cualquier concepto, incluyendo sueldos, haberes, adicionales, asignaciones familiares, jubilaciones y pensiones, as como a aquellas transferencias que los organismos o entidades receptoras utilicen para el pago de dichos conceptos. La reduccin de los crditos presupuestarios...importar de pleno derecho la reduccin de las retribuciones alcanzadas, cualquiera que fuere su concepto, incluyendo sueldos, haberes, adicionales, asignaciones familiares, jubilaciones y pensiones. Las reducciones de retribuciones se aplicarn proporcionalmente a toda la escala salarial o de haberes, segn corresponda, sin discriminaciones de ningn tipo. Esta ley (sic) modifica en lo pertinente toda norma legal, reglamentaria o convencional que se le oponga y no se podr alegar la existencia de derechos irrevocablemente adquiridos en su contra .
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La Corte, por mayora, declar la inconstitucionalidad del art.10 de la Ley 25.453 (modificatoria de la ley 24.156) y el art.1 del Dto.896/2001. El juez Petracchi, en su voto, se remiti a su postura en el precedente Verrocchi (Fallos:322:1726), y agreg, que tal como expuso en Guida (Fallos:323:1566), decretos de esa clase son nulos de nulidad absoluta, vicio no subsanable por ley posterior que pretenda tener efecto retroactivo, ms an cuando la ley 25.453 no lo ratifica sino que lo deroga expresamente. Advirti que el art.10 de dicha ley no cumpla el estndar de razonabilidad del medio empleado, pues al sujetar la retribucin del agente de modo absoluto y sin limitacin alguna a la existencia de recursos fiscales, crea un estado de incertidumbre que desnaturaliza la sustancia misma de la relacin de empleo pblico, de modo que a la luz de dicha norma, el actor tiene una nica certeza: que deber seguir trabajando en iguales condiciones a las que regan antes, pero lo que no sabe es si cobrar algo por su trabajo y, en ese caso, cunto ser, ya que todo depender de la eficacia recaudadora del Estado, de la cual el demandante no podra, claro est, convertirse en garante. El juez Belluscio, en disidencia, consider que la accin de amparo deba rechazarse pues la reduccin de los haberes del actor no resultaba de la automtica aplicacin de la norma cuya validez se ha puesto en tela de juicio sino de ulteriores disposiciones adoptadas por el Presidente de la Nacin, o, por su delegacin, por el jefe de gabinete ministerial, las cuales se haban dictado en ejercicio de facultades propias. El juez Boggiano, tambin en disidencia, consider que la reduccin de haber impugnada no fue confiscatoria;(22) considerando a la norma impugnada como un instrumento necesario para mitigar el dficit fiscal, cumplir con las obligaciones internacionales de la Nacin y restablecer con gran urgencia el sistema financiero del pas a fin de aventar los graves males presentes y las peores penurias que pueden venir.

a) Naturaleza del decreto 896/2001. Razones de Emergencia. Justificacin en el ejercicio del poder reglamentario (Considerando 8, 10, 13 a 15 del voto de la mayora; Considerando 2 del voto del juez Petracchi y Acpite V del Dictamen del Procurador; Considerando 6 del voto del juez Bossert; Considerandos 2 y 3 de la disidencia del juez Belluscio).
b) Limites temporales y cuantitativos de las quitas salariales. Afectacin de las garantas Constitucionales (Considerandos 7, 8, 10 y 11 del voto de la mayora) c) Reduccin salarial. Afectacin de crditos alimentarios (Considerando 16 del
voto de la mayora).
d) Razonabilidad y proporcionalidad. Remedios extraordinarios. Lmites (Considerandos 15 y 17 del voto de la mayora).
(22)N. de S.: Fallos:323:1566 voto del juez Boggiano.
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- La modificacin de los mrgenes de remuneracin, en forma temporaria, por los efectos de una grave crisis econmica, no implica per se una violacin del art. 17 de la Constitucin Nacional, aunque dicha prerrogativa encuentra su lmite en la imposibilidad de alterar la sustancia del contrato celebrado, modificando la relacin de empleo pblico hasta desvirtuarla, ya sea en su significacin econmica o en la posicin jerrquica o escalafonaria del agente. - Las normas contenidas en los arts.1 del decreto 896/01 y 10 de la ley 25.453 no imponen una limitacin razonable y temporaria a la integridad salarial de los agentes pblicos, fundada en razones de emergencia y en el inters general, sino que los somete a una indefinicin de los mrgenes remunerativos, sujeta a variables totalmente ajenas a la relacin de empleo y carentes de toda previsibilidad para el trabajador, que ve as irremediablemente perdido uno de los elementos bsicos que definen el desempeo laboral. - Cabe confirmar la sentencia que declar la inconstitucionalidad de los arts.1 del decreto 896/2001 y 10 de la ley 25.453, modificatorios de la ley 24.156-reduccin de retribuciones del sector pblico nacional cuando los recursos no fueren suficientes para atenderlas y orden restituir las sumas descontadas al actor en el caso, agente civil del Ejrcito Argentino pues se trata de normas contrarias a la Constitucin Nacional que difieren a la discrecionalidad del Poder Ejecutivo la fijacin de remuneraciones y haberes previsionales de naturaleza alimentaria no como una alternativa de excepcin susceptible de control jurisdiccional sino como una herramienta de poltica econmica destinada a reducir el gasto pblico. - El decreto 896/2001 a diferencia de lo dispuesto en el decreto 290/1995 no establece que el Estado pueda disponer el cese de la medida de emergencia ante la modificacin de las condiciones que la generaron, omisin que excluye la posibilidad de verificar el razonable ejercicio de esa facultad y en tales condiciones, la relacin del empleo pblico qued sometida a un rgimen jurdico que autoriza a disponer discrecionalmente variaciones en los niveles de remuneracin, sin lmites que permitan ponderar su compatibilidad con las condiciones en que esa relacin se desenvuelve. - La derogacin de los decretos 430/2000 y 896/2001 mediante la ley 25.453 slo se tradujo en el agravamiento de la situacin normativa preexistente, dado que dej al arbitrio del Poder Ejecutivo la oportunidad y la proporcin de reduccin salarial del sector pblico, con la sola referencia a su aptitud para lograr el equilibrio entre gastos operativos y recursos presupuestarios.
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Texto del Fallo:

Dictamen del Procurador General de la Nacin Suprema Corte: -IA fs. 120/122, la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal (Sala V), al confirmar la sentencia de primera instancia, hizo lugar a la accin de amparo deducida por Leonidas Tobar contra el Estado Nacional (Ministerio de Defensa Ejrcito Argentino Contadura General del Ejrcito), declar la inconstitucionalidad de los arts.1 del decreto 896/2001 y 10 de la ley 25.453 y orden que le reintegren las sumas descontadas con sustento en ellos, correspondientes a los haberes que se hubieran devengado a partir del 30 de agosto de 2001. Para as resolver, en primer trmino, los magistrados desestimaron el agravio relativo a la imposibilidad de declarar la inconstitucionalidad del decreto. citado, en cuanto fue derogado por la ley 25.453, pues uno de los descuentos cuyo reintegro se orden en primera instancia fue hecho cuando estaba vigente. Tambin desecharon las crticas respecto de la inadmisibilidad de la va de amparo, pues entendieron que el examen de la cuestin discutida no requiere mayor debate y prueba, dado que es de puro derecho. En cuanto al fondo del asunto, recordaron que ya haban declarado la inconstitucionalidad del dec. 290/1995, que tambin redujo la retribucin de los agentes pblicos, porque dicha medida altera las condiciones esenciales del contrato de empleo pblico y que, ms all de la emergencia invocada para su dictado, la reduccin es arbitraria e irrazonable, pues conculca, directa o indirectamente, derechos constitucionales, toda vez que, al proceder de ese modo pero sin modificar la contraprestacin a cargo del agente, el estado quebrant el equilibrio de las prestaciones y convirti en injusta a la nueva remuneracin. Asimismo, estim que la reduccin no es transitoria, porque su aplicacin equivale a restringir el derecho de propiedad con carcter definitivo y, en el sub examine, no se trata solamente de una limitacin sino que lisa y llanamente se suprimi una parte de la retribucin. -IIDisconforme, el Estado Nacional interpuso el recurso extraordinario de fs.126/147, que fue concedido en lo que respecta a la interpretacin de normas federales y denegado en cuanto a las causales de arbitrariedad tambin invocadas (fs.159), sin que, sobre tal aspecto, aqul haya ocurrido en queja, circunstancia que determina que la competencia del tribunal quede limitada en la medida que la otorg la alzada (Fallos:322:2559; 323:385; 324:1721). Atento a lo expuesto, en lo que aqu interesa, sus agravios pueden resumirse del siguiente modo: a) la cmara declar la inconstitucionalidad del decreto 896/2001 cuando ya no se encontraba vigente, pues fue derogado por el art.18 de la ley 25.453. Ello desnaturaliza la accin de amparo, que est prevista contra actos que en forma actual o inminente incidan sobre derechos constitucionales; b) la sentencia se desentiende de las graves consecuencias que produce, en especial, porque afecta actividades esenciales del Estado y porque pasa por alto que la medida impugnada pretendi salvaguardar su subsistencia y, con ello, la unin nacional, sin suprimir ni afectar la sustancia de las situaciones jurdicas sobre las cuales aqulla
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incide. As, con citas del debate parlamentario en donde se discuti y sancion la ley 25.453 y del precedente de Fallos:313:1513 (Peralta), intenta demostrar tanto la gravedad de la crisis como la voluntad poltica de superarla, aspectos que no fueron tenidos en cuenta por el fallo apelado; c) el art.10 de la ley 25.453 no transfiri al Poder Ejecutivo el ejercicio de potestades legislativas, porque no se trata de una norma delegante, sino del establecimiento de una poltica econmica, con determinada finalidad y con el procedimiento para cumplirla, que aquel Poder se limita a ejecutar: reduccin proporcional de los crditos correspondientes a la totalidad del sector pblico. Por otra parte, aquella ley no es producto de la voluntad omnmoda del legislador, sino consecuencia de la poltica previamente delineada por las leyes 24.013, 24.241, 24.156 y 25.344, entre otras, y su dictado tuvo por objeto superar la crtica situacin de emergencia econmico-financiera por la que atraviesa el Estado Nacional, tal como surge de sus antecedentes (decreto 430/2000; declaracin de emergencia dispuesta por el art.1 de la ley 25.453 (en rigor, debe entenderse que se refiere a la ley 25.344), delegacin de atribuciones legislativas en el Poder Ejecutivo Nacional, otorgada por la ley 25.414 y, finalmente, el decreto 896/2001). Asimismo, por idnticos motivos, defiende la constitucionalidad de la ley 25.453, destinada a mantener la ecuacin fiscal de manera que arroje un dficit cero y el cumplimiento de las prestaciones imprescindibles a cargo del Estado Nacional, mxime cuando las leyes 23.928 y 24.144 le impiden emitir dinero sin respaldo en divisas. En tal contexto, aquella ley, que constituye una manifestacin del poder de polica de emergencia, se ajusta al estndar de razonabilidad exigido por la jurisprudencia del tribunal para este tipo de disposiciones, especialmente porque el medio empleado para alcanzar aquellos fines es razonable e idneo y, por ltimo, d) afirma que con la medida dispuesta no se afectan los derechos constitucionales invocados por el amparista, porque no existe un derecho adquirido a mantener el nivel de la remuneracin futura sin variantes y en todas las circunstancias, tal como lo seal V.E. en Fallos:323:1566 (causa Guida). -IIIEn cuanto a la admisibilidad formal del recurso interpuesto, cabe sealar, en orden a lo previsto por los arts.14 de la ley 48 y 6 de la ley 4055, que la sentencia impugnada reviste la calidad de definitiva pese a que se dict en un proceso de amparo, porque el a quo se pronunci sobre el fondo de la cuestin debatida y declar la inconstitucionalidad de normas federales (decreto 896/2001 del Poder Ejecutivo Nacional y art.10 de la ley 25.453). Por otra parte, ms all de la limitacin expuesta en el primer prrafo del acpite anterior, en autos se discute la interpretacin y aplicacin de normas de igual carcter y la decisin de la cmara fue contraria a su validez (Fallos:322:1726), extremos que habilitan la va extraordinaria del art.14 de la ley 48. -IVEn cuanto al fondo del asunto, es del caso recordar, ante todo, que en la tarea de esclarecer la inteligencia de aquel tipo de normas, la Corte no se encuentra limitada por las posiciones del a quo ni de las partes, sino que le incumbe realizar una declaratoria sobre el punto disputado (conf. doctrina de Fallos:323:1491 y sus citas y dictamen de esta Procuracin General del 21 de junio ppdo., in re M.588 XXXVII Muller, Miguel Angel c/ P.E.N. Contadura General del Ejrcito dto. 430/2000 s/amparo ley 16.986). A la luz de tal principio, considero que, en primer trmino, debe examinarse el agravio relativo a la declaracin de inconstitucionalidad del decreto 896/2001 cuando ya estaba derogado por el art.18 de la ley 25.453.
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En mi opinin, debe ser desestimado pues, si bien es cierto que, en virtud de su derogacin desde la vigencia de la ley cuya constitucionalidad tambin se discute en el sub examine, ya no rega al momento de dictarse las sentencias de primera y segunda instancia, tambin lo es que produjo efectos sobre la remuneracin del amparista durante el tiempo que estuvo en vigor y que, desde esta perspectiva, subsiste el inters en resolver la controversia planteada en torno a su legitimidad, tal como se puso de manifiesto en el dictamen de esta Procuracin General emitido en la causa Guida (publicado en Fallos:323:1566, en especial acpite V, ps. 1583/1584) y se reiter en la causa Muller ya mencionada. Mxime cuando, tambin cabe destacar, el objeto del amparo es proteger los derechos y garantas reconocidos por la Constitucin Nacional, un tratado o una ley, que se vean afectados en forma actual o inminente por actos u omisiones de autoridades pblicas o de particulares, con arbitrariedad o ilegalidad manifiestas y, a tal fin, en esos casos, nuestra Ley Suprema faculta a los jueces a declarar la inconstitucionalidad de la norma en que se funde el acto u omisin lesiva (conf. art.43). Por ello, la finalidad de dicho instituto es asegurar la vigencia de la Constitucin misma y constituye, primordialmente, un medio de proteccin de los derechos afectados antes que una forma de control de la legitimidad del accionar estatal (conf. doctrina de Fallos:316:797 y los ah citados, entre muchos otros), aunque para cumplir aquel objetivo se tenga que efectuar la segunda actividad. Precisamente, esta es la situacin de autos, donde el a quo restableci el derecho del amparista lesionado mediante las inconstitucionalidades que declar y ello es demostrativo del inters jurdico de ambas partes para obtener un pronunciamiento judicial sobre los efectos que produjo la norma en cuestin durante el tiempo que estuvo vigente. -VSentado lo anterior, corresponde ingresar al examen de las normas, cuya invalidez constitucional decret la cmara, recordando que la declaracin de inconstitucionalidad de un precepto de jerarqua legal constituye la ms delicada de las funciones susceptibles de encomendarse a un tribunal de justicia, pues implica un acto de suma gravedad institucional, de manera que debe ser considerada como ltima ratio del orden jurdico a la que slo cabe acudir cuando no existe otro modo de salvaguardar algn derecho o garanta amparado por la Constitucin, si no es a costa de remover el obstculo que representan normas jerrquicamente inferiores (Fallos:324:920; A.863.XXXVI Audioacstica S.A. s/quiebra , sentencia del 18 de diciembre de 2001, entre muchos otros). A tal fin, cabe sealar que, por el art. 1 del decreto 896/2001, el Poder Ejecutivo Nacional dispuso sustituir el art.34 de la ley 24.156, el que qued redactado de la siguiente forma: Artculo 34. A los fines de garantizar una correcta ejecucin de los presupuestos y de compatibilizar los resultados esperados con los recursos disponibles, todas las jurisdicciones y entidades debern programar, para cada ejercicio, la ejecucin fsica y financiera de los presupuestos, siguiendo las normas que fijar la reglamentacin y las disposiciones complementarias y procedimientos que dicten los rganos rectores de los sistemas presupuestarios y de tesorera, excepcin hecha de las jurisdicciones del Poder Legislativo, del Poder Judicial y del Ministerio Pblico que continuarn rigindose por las disposiciones contenidas en el art.16 de la ley 16.432, en el art.5, 1 prr. de la ley 23.853 y en el art.22 de la ley 24.946, respectivamente. Dicha programacin ser ajustada y las respectivas cuentas aprobadas por los rganos rectores en la forma y para los perodos que se establezca. El monto total de las cuotas de com-
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promiso fijadas para el ejercicio no podr ser superior al monto de los recursos recaudados durante ste. Cuando los recursos presupuestarios estimados no fueren suficientes para atender la totalidad de los crditos presupuestarios previstos, se reducirn proporcionalmente los crditos correspondientes a la totalidad del Sector Pblico Nacional de modo de mantener el equilibrio entre gastos operativos y recursos presupuestarios. La reduccin afectar los crditos respectivos en la proporcin que resulte necesaria a tal fin, y se aplicar incluso a los crditos destinados a atender el pago de retribuciones peridicas por cualquier concepto, incluyendo sueldos, haberes, adicionales, asignaciones familiares, jubilaciones y pensiones, as como a aquellas transferencias que los organismos o entidades receptoras utilicen para el pago de dichos conceptos. La reduccin de los crditos presupuestarios que se disponga de acuerdo con lo previsto en el presente art., importar de pleno derecho la reduccin de las retribuciones alcanzadas, cualquiera que fuere su concepto, incluyendo sueldos, haberes, adicionales, asignaciones familiares, jubilaciones y pensiones. Las reducciones de retribuciones se aplicarn proporcionalmente a toda la escala salarial o de haberes, segn corresponda, sin discriminaciones de ningn tipo. Esta ley modifica en lo pertinente toda norma legal, reglamentaria o convencional que se le oponga y no se podr alegar la existencia de derechos irrevocablemente adquiridos en su contra. La presente norma es de orden pblico. No se podrn ordenar en las causas que con motivo de ellas se interpongan, medidas cautelares que afecten su cumplimiento, resultando inaplicables en los respectivos procesos las normas de los arts. 195 a 233 del Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin . Si bien estas disposiciones rigieron desde el 13 de julio de 2001, fecha en que se public el decreto en el Boletn Oficial (art.5) hasta el 31 del mismo mes y ao, que entr en vigencia la ley 25.453 (arts.18 y 19), su texto fue reproducido por el art.10 de ese cuerpo normativo. En virtud de esta modificacin, el decreto 934/2001 estableci los criterios para liquidar los haberes del personal en actividad del Sector Pblico nacional de julio de 2001 y facult al jefe de Gabinete de Ministros para determinar la reduccin de los crditos presupuestarios (arts.1 y 4), quien la fij en el trece por ciento (13 %), a partir del 1 de julio de ese ao (decisin administrativa 107/2001), porcentaje que se mantuvo una vez vigente la ley 25.453. Con el objeto de circunscribir en forma adecuada el tema sometido a pronunciamiento, debe tenerse presente que el a quo declar la inconstitucionalidad de las normas transcriptas slo en cuanto sirven de fundamento para disminuir las remuneraciones del amparista, es decir, que aquella declaracin no se extiende al resto de las disposiciones normativas. En orden a examinar la legitimidad del decreto 896/2001, ante todo, debe determinarse si se trata de un supuesto de legislacin delegada, ejercida por el Poder Ejecutivo Nacional en virtud de una autorizacin conferida por el Poder Legislativo, o si, por el contrario, es de necesidad y urgencia, pues ello incidir en el anlisis sobre el cumplimiento de los requisitos que exige la Constitucin Nacional para el ejercicio de una u otra facultad. Desde mi punto de vista, aquel decreto est comprendido en la ltima de las categoras mencionadas, aunque haya sido dictado en un contexto general de emergencia. As lo pienso, ms all de ciertas dudas que pueda suscitar la lectura de algn prrafo aislado de sus considerandos, en cuanto expresa que ...en las actuales circunstancias se considera ms razo-
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nable mejorar la legislacin, ejerciendo a tal efecto las facultades que delegara el Honorable Congreso de la Nacin en el Poder Ejecutivo Nacional para administrar esta emergencia, de modo que sea posible la disminucin de las retribuciones de empleados, jubilados y pensionados de un modo general y proporcional, para disminuir el peso individual del esfuerzo que deba asumir cada uno , porque es claro que dicho Poder lo dict con sustento en el art.99, inc.3 de la Ley Fundamental tal como expresamente surge del acto, sin fundar su competencia en el ejercicio de facultades delegadas, porque la materia sobre la que versa est reservada a la ley (en especial el art.1, objeto de controversia) y, finalmente, porque se sigui el procedimiento previsto en aquella disposicin constitucional para el dictado de este tipo de reglamentos (v.gr. adoptado en acuerdo general de ministros, con indicacin de dar cuenta de su contenido al Congreso Nacional, etc.). La medida as dispuesta fue objeto de tratamiento expreso por parte del Poder Legislativo, que derog el reglamento mediante el art.18 de la ley 25.453, a partir de la vigencia de esta ltima, si bien la reprodujo en su art.10. En tales condiciones, entiendo que, en el sub lite, debe analizarse si la medida dispuesta es constitucional, aun cuando fuera adoptada por el Poder Legislativo, pues una respuesta negativa sobre el punto determinar que tambin resulte invlido aquel decreto Corresponde, entonces, abordar dicho tema. -VIA tal fin, cabe recordar que en anteriores oportunidades esta Procuracin General se ocup de examinar si el Estado puede disminuir las remuneraciones de sus agentes y, en su caso, en qu medida y con qu lmites. En la causa Guida (Fallos:323:1566), donde se cuestionaba la constitucionalidad del dec. 290/1995 que redujo en distintos porcentajes y a partir de determinado monto, las remuneraciones del personal del Sector Pblico Nacional comprendido en el art.8 de la ley 24.156 se puso de manifiesto, incluso con cita de reconocidos tratadistas del Derecho Administrativo, que el Estado, mediante el ejercicio de ius variandi en la relacin de empleo pblico, puede reducir los salarios de sus agentes, salvo aquellos a los que la Constitucin Nacional expresamente les garantice su intangibilidad, porque nadie tiene derechos adquiridos al mantenimiento de las leyes o reglamentos, ni a su inalterabilidad. No obstante, tambin se indic que, para que una medida de esa naturaleza cuente con sustento constitucional, debe cumplir ciertos requisitos: que la reduccin se adopte ante situaciones excepcionales de emergencia, tenga efectos generales y vigencia para el futuro en forma transitoria y no resulte confiscatoria, es decir, no desnaturalice el derecho a la retribucin (v. dictamen en Guida , acpite VIII, p. 1588, nfasis en el original). Igual posicin se mantuvo en la causa Muller ya mencionada, cuando se emiti opinin sobre la constitucionalidad del dec. 430/2000, de contenido similar al 290/1995. V.E., por su parte, cuando se pronunci en la primera de aquellas causas, con fundamento en la doctrina de las leyes de emergencia, tambin admiti la constitucionalidad de la decisin de reducir las remuneraciones en forma generalizada, al considerar que ello constituye un ejercicio razonable de las facultades del Estado frente a una situacin de grave crisis econmica. Asimismo, descart que per se significara una violacin del art.17 de la Carta Magna y puso de relieve su carcter transitorio y de excepcin (conf. considerandos 9 y sigtes. del voto de la mayora).
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-VIISobre la base de tales criterios, entiendo que es inconstitucional el art.34 de la ley 24.156 (segn el texto otorgado por el art.10 de la ley 25.453), en cuanto faculta a reducir los crditos destinados al pago de retribuciones del personal estatal cuando los ingresos presupuestarios estimados no fueren suficientes para satisfacer la totalidad de los crditos previstos y dispone que aqullas quedan disminuidas de pleno derecho en la proporcin que resulten afectadas. Aun cuando la ley 25.453 fue dictada ante una difcil y compleja situacin econmica tal como da cuenta el debate parlamentario que tuvo lugar en oportunidad de su sancin, considero que no cumple con los requisitos que V.E. ha establecido para reconocer la constitucionalidad de las leyes que suspenden los efectos tanto de los contratos como los de las sentencias firmes, siempre que no se altere la sustancia de unos y otras (Fallos:243:467), a fin de proteger el inters pblico en presencia de desastres o graves perturbaciones de carcter fsico, econmico o de otra ndole (Fallos:238:76). En estos casos, el gobierno est facultado para sancionar las leyes que considere convenientes, siempre que tal legislacin sea razonable y no desconozca las garantas o las restricciones que impone la Constitucin, pues no debe darse a las limitaciones constitucionales una extensin que trabe el ejercicio eficaz de los poderes del Estado (Fallos:171:79), toda vez que acontecimientos extraordinarios justifican remedios extraordinarios (Fallos:238:76). Sin embargo, la restriccin que impone el Estado al ejercicio normal de los derechos patrimoniales debe ser razonable, limitada en el tiempo, un remedio y no una mutacin en la sustancia o esencia del derecho adquirido por sentencia o contrato, y est sometida al control de constitucionalidad, toda vez que la emergencia, a diferencia del estado de sitio, no suspende las garantas constitucionales (conf. Fallos:243:467). En cuanto a la legislacin de emergencia, tambin ha sealado que para su justificacin se requiere: 1. que exista una situacin de emergencia que imponga al Estado el deber de amparar los intereses vitales de la comunidad; 2. que la ley tenga como finalidad legtima la de proteger los intereses generales de la sociedad y no a determinados individuos; 3. que la moratoria sea razonable, acordando un alivio justificado por las circunstancias; 4. que su duracin sea temporal y limitada al plazo indispensable para que desaparezcan las causas que hicieron necesaria la moratoria (conf. Fallos:313:1513 y sus citas). En el caso, desde mi punto de vista, la disposicin bajo examen no cumple los recaudos indicados para superar el test de constitucionalidad, por aplicacin de la mencionada doctrina de la emergencia, y no lo hace pues se trata de una norma destinada a regir en todo tiempo, es decir, tanto ante situaciones de tal gravedad que sean pasibles de esa calificacin como en perodos normales, donde las arcas pblicas no se encuentren aquejadas por ese estado de cosas. Y si bien el tribunal en alguna oportunidad admiti que la declaracin del estado de emergencia no estuviera contenida en la ley examinada sino en otra norma emanada del Congreso (vgr. Fallos:313:1513) y, en otras, que no se previera una fecha lmite para el ejercicio de las facultades de emergencia (conf. Fallos:243:449, voto del juez Alfredo Orgaz; 323:1566, considerando 13 del voto de mayora), entiendo que en el sub lite tales precedentes no son aplicables, por la ausencia de todo lmite, tanto sustancial como temporal, para la aplicacin de la ley, con excepcin, claro est, de los presupuestos comunes a cualquier otra. De otra parte, tampoco se advierte la razonabilidad de la medida dispuesta ni su proporcionalidad con el fin perseguido. Es que, aun cuando V.E. tambin ha sealado, de modo general, que ningn derecho constitucional es absoluto y, en particular, que no hay lesin a la garanta del art.17 de la Constitucin Nacional, cuando, por razones de inters pblico, se disminuyen para el futuro las remuneraciones de los agentes estatales, sin alterar sustancialmente el contrato de
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empleo pblico (conf. causa citada en ltimo trmino, considerando 11, del voto al que me vengo refiriendo), considero que, por el contrario, existe violacin constitucional cuando, como en el caso, unilateralmente se transforma la retribucin, que pasa de tener contenido cierto a ser variable y fluctuante de acuerdo con circunstancias aleatorias y extraas a la relacin de empleo. En efecto, no se trata de una limitacin temporaria del derecho a la retribucin integral de los agentes pblicos, adoptada ante situaciones excepcionales, que para conjurarla requiere un sacrificio especial de parte de aqullos en beneficio de toda la comunidad, sino de una modificacin sustancial del contrato que proyecta sus efectos durante toda la relacin laboral y que sujeta a los empleados a un estado de incertidumbre sobre el alcance de sus salarios que, adems de ser incompatible con los derechos tutelados en la Constitucin Nacional (arts.14 bis y 17), resulta contraria al fin de promover el bienestar general, tan enfticamente puesto de manifiesto en el Prembulo Constitucional. Tambin considero que no es imprescindible estar en presencia de una disminucin confiscatoria del salario para impugnar la constitucionalidad de la ley, sino que ello puede ser examinado en un juicio como el presente, porque la afectacin de los derechos constitucionales, adems de actual, es de relevante significacin. Por ltimo, estimo necesario destacar un par de cuestiones. La primera, que no se trata de discutir la decisin legislativa de adoptar un determinado principio de poltica econmica, consistente en mantener un equilibrio entre ingresos y egresos del Estado Nacional, aspecto sobre el cual a los jueces no les corresponde expedirse, por aplicacin del principio de separacin de poderes, pero que, desde la perspectiva de los intereses generales de la sociedad, cuya defensa incumbe al Ministerio Pblico (art.120 de la Constitucin Nacional), podra admitirse como positiva aunque, tambin cabe sealarlo, existe controversia entre los autores y estudiosos de la Economa acerca de la conveniencia de adoptar el principio del dficit cero, sino de indicar que la concrecin de aquella poltica no puede alcanzarse mediante la violacin de los derechos constitucionales de los agentes pblicos, tal como pretende hacerlo la ley bajo examen. La segunda, que no obsta a la conclusin que se expone el pretendido carcter de orden pblico con que se autocalifica la ley para, entre otros efectos, impedir la existencia de derechos irrevocablemente adquiridos en su contra, porque es sabido que las leyes no slo deben adecuarse a las normas de mayor jerarqua, sino que tampoco pueden desnaturalizar los principios, garantas y derechos reconocidos por la Constitucin Nacional (arts.28 y 31). -VIIIEn virtud de lo expuesto, considero que el recurso extraordinario deducido es formalmente admisible y que corresponde confirmar la sentencia apelada. Julio 16 de 2002. NICOLAS E. BECERRA. Sentencia de la Corte Suprema Buenos Aires, 22 de agosto de 2002 Vistos los autos: Tobar, Lenidas c/ Contadura General del Ejrcito-Ley 25.453 s/ amparo-Ley 16.986 .(23)
(23)N. de S.: P.1780. XXXVIII Postiglione, Roberto Severio c/ Poder Ejecutivo Nacional s/ amparos y sumarsimos. 18-12-2002;-C.3503.XXXVIII.Campos,Benedito c/ Estado Nacional Ministerio de Defensa s/ amparos y sumarsimos. 03-10-2003.;-D.1783.XXXVIII.Del Torchio, Carlos Osvaldo y otros c/ EN Ejrcito Argentino dto. 896/01 s/ amparo ley 16.986. 10-10-2002; entre otros.
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Considerando: 1) Que contra la sentencia de la Sala V de la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal que, al confirmar la dictada en primera instancia, declar la inconstitucionalidad de los arts.1 del decreto 896/2001 y 10 de la ley 25.453 y orden la restitucin de las sumas descontadas al actor en virtud de tales normas, el Estado Nacional dedujo el recurso extraordinario de fs.126/147 que fue concedido en lo que respecta a la interpretacin de normas federales y denegado en cuanto a las causales de arbitrariedad invocadas, sin que sobre tal aspecto aqul haya interpuesto la pertinente queja (fs.159). 2) Que el recurso extraordinario, en la medida en que ha sido concedido, resulta formalmente procedente en razn de que se ha cuestionado en el caso la constitucionalidad e interpretacin de normas federales y la decisin del a quo ha sido contraria a su validez (art.14, ley 48). Cabe agregar que, segn reiterada jurisprudencia, en la tarea de esclarecer la inteligencia de normas federales, esta Corte no se encuentra limitada por las posiciones del tribunal apelado ni por las de las partes (Fallos:322:1726; 323:1566, entre muchos otros). 3) Que los antecedentes de la causa han sido objeto de adecuada resea en el dictamen que antecede captulos I y II por lo que corresponde remitir a ellos en razn de brevedad. 4) Que, como se seal, en el presente se ha cuestionado la validez constitucional de los arts.1 del decreto 896/2001 y 10 de la ley 25.453. El primero de ellos derog el decreto 430/2000 (art.3) que en su art.1 haba establecido, en lo que al caso interesa, lo siguiente: redcense las retribuciones brutas, totales, mensuales, normales, habituales, regulares y permanentes, y el sueldo anual complementario, excluyendo las asignaciones familiares, del personal del sector pblico nacional comprendido en los incisos a) y b) del art.8 de la ley 24.156, incluyendo las entidades bancarias oficiales y las fuerzas armadas, de seguridad y Polica Federal y el Poder Legislativo Nacional, con independencia del rgimen laboral que resulte aplicable a dicho personal . Por su parte, el art.2 fij que la reduccin de las retribuciones se aplicar sobre la sumatoria de los conceptos que componen dicha retribucin conforme a la siguiente escala: hasta $1.000, 0 %; superiores a $1.000 y hasta $6.500, 12 %; superiores a $6.500, 15 % . El mencionado decreto 896/2001 sustituy el art.34 de la ley 24.156 y en su art.1 estableci, tambin en lo que aqu interesa, que cuando los recursos presupuestarios estimados no fueren suficientes para atender la totalidad de los crditos presupuestarios previstos, se reducirn proporcionalmente los crditos correspondientes a la totalidad del Sector Pblico Nacional de modo de mantener el equilibrio entre gastos operativos y recursos presupuestarios. La reduccin afectar los crditos respectivos en la proporcin que resulte necesaria a tal fin, y se aplicar incluso a los crditos destinados a atender el pago de retribuciones peridicas por cualquier concepto, incluyendo sueldos, haberes, adicionales, asignaciones familiares, jubilaciones y pensiones, as como a aquellas transferencias que los organismos o entidades receptoras utilicen para el pago de dichos conceptos. La reduccin de los crditos presupuestarios... importar de pleno derecho la reduccin de las retribuciones alcanzadas, cualquiera que fuere su concepto, incluyendo sueldos, haberes, adicionales, asignaciones familiares, jubilaciones y pensiones. Las reducciones de retribuciones se aplicarn proporcionalmente a toda la escala salarial o de haberes, segn corresponda, sin discriminaciones de ningn tipo. Esta ley (sic) modifica en lo pertinente toda norma legal, reglamentaria o convencional que se le oponga y no se podr alegar la existencia de derechos irrevocablemente adquiridos en su contra . 5) Que el decreto 934/2001, del 25 de julio de 2001, facult a la Jefatura de Gabinete de Ministros, con intervencin de la Secretara de Hacienda del Ministerio de Economa a deter-
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minar el coeficiente de reduccin de los crditos presupuestarios que surjan por aplicacin del art.34 de la ley 24.156 sustituido por la norma precedentemente referida (art.4). Finalmente, la ley 25.453, publicada el 31 de julio de 2001, mediante su art.18 derog a partir de su entrada en vigencia los decretos. 430/2000 y 896/2001 y sustituy el primitivo art.24 de la ley 24.156 por un nuevo texto que, en rigor, reprodujo los trminos del art.1 del decretos 896/2001 recientemente transcriptos. Sobre la base de tales normas la decisin administrativa de la Jefatura de Gabinete 107/2001 fij en un 13 % el porcentaje de reduccin. 6) Que de las normas reseadas cabe advertir que a partir del dictado del decretos 430/2000, se ha consagrado un sistema jurdico integrado por diversas disposiciones que definieron una clara poltica en orden a autorizar al Poder Ejecutivo la reduccin de las remuneraciones del sector pblico nacional como paliativo de una situacin de emergencia que, con diversas graduaciones y matices, se mantiene hasta el presente. Esta Corte en la causa Guida (Fallos:323:1566) se pronunci acerca de la constitucionalidad del decretos 290/1995, que haba dispuesto reducciones remuneratorias del sector pblico. All el tribunal sostuvo que la modificacin de los mrgenes de remuneracin, en forma temporaria, motivada por los efectos de una grave crisis internacional de orden financiero, no implicaba per se una violacin del art.17 de la Constitucin Nacional. Seal, asimismo, que en tal supuesto, no mediaba lesin a dicha garanta cuando por razones de inters pblico, los montos de las remuneraciones de los agentes estatales eran disminuidos para el futuro sin ocasionar una alteracin sustancial del contrato de empleo pblico en la medida en que la quita no resultaba confiscatoria o arbitrariamente desproporcionada. Indic que los porcentajes establecidos en el decretos 290/1995, si bien traducan una sensible disminucin en los salarios, no revestan una magnitud que permitiese considerar alterada la sustancia del contrato. 7) Que las razones y circunstancias tenidas en cuenta por esta Corte en el aludido precedente para sostener la constitucionalidad de las normas que haban dispuesto una reduccin salarial, no se configuran respecto del plexo normativo puesto en tela de juicio en el sub lite. Es ms, han variado dramticamente. En efecto, la devaluacin operada a partir del presente ao, el acelerado envilecimiento de los sueldos, jubilaciones y pensiones explican y justifican el apartamiento que el tribunal consagr in re Guida . 8) Que esta Corte ha subrayado, en reiteradas oportunidades, que el fundamento de las normas de emergencia es la necesidad de poner fin o remediar situaciones de gravedad que obligan a intervenir en el orden patrimonial, como una forma de hacer posible el cumplimiento de las obligaciones, a la vez que atenuar su gravitacin negativa sobre el orden econmico e institucional y la sociedad en su conjunto (Fallos:136:161; 317:1462, entre otros). En estos casos, el gobierno est facultado para sancionar las leyes que considere convenientes, con el lmite de que tal legislacin sea razonable y no desconozca las garantas o las restricciones que impone la Constitucin. Las medidas tendientes a conjurar la crisis deben, pues, ser razonables, limitadas en el tiempo, un remedio y no una mutacin de la sustancia o esencia de la relacin jurdica y estn sometidas al control jurisdiccional de constitucionalidad, toda vez que la emergencia, a diferencia del estado de sitio, no suspende las garantas constitucionales (Fallos:243:467; 323: 1566; 323:2492 y pronunciamiento del 1 de febrero de 2002 en la causa B.32.XXXVIII PVA Banco de Galicia y Buenos Aires s/solicita intervencin urgente en autos: Smith, Carlos Antonio c/P.E.N. o Estado Nacional s/sumarsimo , y voto concurrente del juez Fayt).
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9) Que el rgimen aqu cuestionado ha establecido un marco genrico que habilita al poder administrador a limitar, sine die , y sin expresin de mrgenes cuantitativos la remuneracin del sector pblico. Cabe sealar que la derogacin de los decretos 430/2000 y 896/2001 mediante la ley 25.453 slo se tradujo en el agravamiento de la situacin normativa preexistente, dado que dej al arbitrio del Poder Ejecutivo la oportunidad y la proporcin de reduccin salarial del sector pblico, con la sola referencia a su aptitud para lograr el equilibrio entre gastos operativos y recursos presupuestarios. 10) Que, si bien este Tribunal ha admitido que la falta de definicin del plazo de duracin de la emergencia no constituye, un elemento descalificante de la validez de las medidas que en su consecuencia se adopten (doctrina vigente ya desde Fallos:243:449), puesto que es difcil prever la evolucin de las crisis econmicas y su duracin temporal, lo cierto es que en el rgimen sub examine a diferencia de lo dispuesto en el decretos 290/1995 no se establece que el Estado pueda disponer el cese de la medida de emergencia ante la modificacin de las condiciones que la generaron, omisin que excluye la posibilidad de verificar el razonable ejercicio de esa facultad (confr. Fallos:323:1566). 11) Que, en tales condiciones, la relacin de empleo pblico ha quedado sometida a un rgimen jurdico que autoriza a disponer discrecionalmente variaciones en los niveles de remuneracin, sin lmites que permitan ponderar su compatibilidad con las condiciones en que esa relacin se desenvuelve. En efecto, si bien la reduccin salarial es producto del ejercicio concreto de las facultades conferidas al poder administrador y, en este sentido, puede ser de alta o baja incidencia en la remuneracin, ello no enerva la gravedad de la lesin a los derechos constitucionales, que se ha producido por la desarticulacin jurdica del sistema. 12) Que, en tal aspecto, asiste razn al Procurador General de la Nacin cuando desestima la relevancia de la eventual confiscatoriedad de la reduccin salarial para juzgar la validez de las normas cuestionadas, ya que an en ausencia de esa transgresin constitucional, se configura la incompatibilidad del rgimen de la Ley Fundamental. Ese desajuste se evidencia en las propias disposiciones, que no superan los requisitos establecidos consistentemente por este tribunal para admitir la constitucionalidad de la legislacin de emergencia, ms all de la aplicacin circunstanciada que de ellas efecte el Poder Ejecutivo. 13) Que, como surge de las consideraciones precedentes, las normas en cuestin carecen de mrgenes temporales de vigencia, pues como lo destaca el Procurador General han sido concebidas para regir en todo tiempo , es decir tanto en pocas de emergencia como en circunstancias normales, con el solo requisito de que se presente el desequilibrio financiero que habilita la puesta en marcha del mecanismo de reduccin salarial. Lo expuesto es particularmente grave si se advierte que los derechos de los habitantes se encontraran a merced de la discrecionalidad con que el poder pblico resolviese llevar su poltica econmica, gestando un desajuste que podra fcilmente conjurar con la disposicin de los salarios de los trabajadores estatales, con grave afectacin del derecho de propiedad y de las normas constitucionales que protegen la relacin laboral 14) Que esa incompatibilidad con la Constitucin Nacional no puede salvarse con el control concreto del ejercicio que en cada caso haga el Poder Ejecutivo de las facultades as con-
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feridas, ya que la violacin de los derechos y garantas resulta de la perpetua incertidumbre a que se veran sometidos los agentes pblicos respecto de su rgimen remunerativo, el que podra ser continuamente alterado, de modo que el afectado se vera en la necesidad de acudir frecuentemente a la justicia para confrontar la modificacin con la sustancia de la relacin de empleo originariamente concertada. 15) Que tampoco se advierte la razonabilidad de las medidas adoptadas ni su proporcionalidad con el fin perseguido. Este tribunal ha sealado que la modificacin de los mrgenes de remuneracin, en forma temporaria, por los efectos de una grave crisis econmica, no implica per se una violacin del art.17 de la Constitucin Nacional, aunque advirti que esa prerrogativa encuentra su lmite en la imposibilidad de alterar la sustancia del contrato celebrado, modificando la relacin de empleo pblico hasta desvirtuarla, ya sea en su significacin econmica o en la posicin jerrquica o escalafonaria del agente (Fallos:323:1566). La legislacin sub examine ha transgredido esos lmites, ya que no impone una limitacin razonable y temporaria a la integridad salarial de los agentes pblicos, fundada en razones de emergencia y en el inters general, sino que los somete a una indefinicin de los mrgenes remunerativos, sujeta a variables totalmente ajenas a la relacin de empleo y carentes de toda previsibilidad para el trabajador, que ve as irremediablemente perdido uno de los elementos bsicos que definen el desempeo laboral. 16) Que, en ese marco, es contrario a la Constitucin Nacional un rgimen normativo que difiere a la discrecionalidad del Poder Ejecutivo la determinacin de remuneraciones y haberes previsionales, de naturaleza alimentaria, no como una alternativa de excepcin susceptible de control jurisdiccional, sino como una herramienta de poltica econmica, destinada circunstancialmente a la reduccin del gasto pblico y estabilidad de las cuentas fiscales. 17) Que, por ltimo, es preciso recordar que cuando se configura una situacin de grave perturbacin econmica, social o poltica, que representa el mximo peligro para el pas, el estado democrtico tiene la potestad y an el imperioso deber de poner en vigencia un derecho excepcional, o sea, un conjunto de remedios extraordinarios , destinados a asegurar la autodefensa de la comunidad y el restablecimiento de la normalidad social que el sistema poltico de la Constitucin requiere. Para enfrentar conflictos de esa especie el Estado puede valerse lcitamente de todos los medios que le permitan combatirlos con xito y vencerlos. Sin embargo, sus poderes no son ilimitados, y han de ser utilizados siempre dentro del marco del art.28 de la Carta Magna y bajo el control de jueces independientes quienes, ante el riesgo al menos terico de extralimitacin de los rganos polticos de gobierno, tienen que desempear con cuidadoso empeo su funcin de custodios de la libertad de las personas (Fallos:313:1638). A la luz de lo expuesto, tal como lo entendieron los jueces de la causa, se constata que el efecto producido por las normas impugnadas excede, pues, el ejercicio vlido de los poderes de emergencia lo que justifica su declaracin de inconstitucionalidad. En cuanto al modo de cumplimiento de la presente, se resolver en la etapa de ejecucin de sentencia. Por ello, y lo dictaminado por el seor Procurador General de la Nacin, se declara procedente el recurso extraordinario deducido y se confirma la sentencia recurrida. Con costas.
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Julio S. Nazareno Eduardo Moline OConnor Carlos S. Fayt (segn su voto) Augusto C. Belluscio (en disidencia) Enrique S. Petracchi (segn su voto) Antonio Boggiano (en disidencia) Guillermo A. F. Lopez Gustavo A. Bossert (segn su voto) Adolfo R. Vazquez. VOTO DEL seor MINISTRO DOCTOR DON CARLOS S. FAYT Considerando: Que se dan por reproducidos los considerandos 1 al 17 del voto que antecede, con excepcin de lo expuesto en el prr. final del ltimo considerando. Que en cuanto al modo de cumplimiento de la presente, se resolver en la etapa de ejecucin, para lo cual los jueces debern tener en cuenta la situacin econmica y financiera por la que atraviese la Nacin y la legislacin que regula el cumplimiento de las condenas de ndole dineraria por parte del Estado Nacional. Por ello, y lo dictaminado por el seor Procurador General de la Nacin, se declara procedente el recurso extraordinario deducido y se confirma la sentencia recurrida. Con costas. Carlos S. Fayt. VOTO DEL SEOR MINISTRO DOCTOR DON ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI Considerando: 1) Que en cuanto a los antecedentes de la causa pronunciamiento del a quo, recurso extraordinario interpuesto y su concesin me remito a los captulos I, II y III del dictamen del Procurador General. 2) Que en lo relativo a la impugnacin constitucional del art.1 del decreto 896/2001 juzgo que dicha norma es invlida. En primer lugar, coincido con el citado dictamen en cuanto a que el decreto impugnado es de de necesidad y urgencia (conf. captulo V del dictamen). Desde esta perspectiva, segn lo expres en mi voto en la causa Verrocchi (Fallos:322: 1726), al que me remito, la va establecida en el art.99 inc.3 de la Constitucin Nacional, exige que el Congreso sancione la ley especial que haga operativo el articulado, sin que quepa discutir las bondades del criterio elegido, pues el Tribunal slo debe atender a su significado y a sus consecuencias. Al no haberse sancionado la ley que reclama el art.99, inc.3, no puede cumplirse con esa etapa legislativa, lo que determina la imposibilidad de recurrir a esos remedios de excepcin que son los decretos de necesidad y urgencia. Ello determina que, segn lo expres al votar en el caso Guida (Fallos:323: 1566), decretos de esta clase sean nulos de nulidad absoluta y que ese vicio no sea subsanable por una ley posterior que pretenda tener efecto retroactivo. Ms an cuando, como en el sub examine, la ley 25.453 no ha intentado ratificar al dec. como ha sucedido en otros casos sino que expresamente lo ha derogado (art.18). En consecuencia, corresponde declarar la inconstitucionalidad del decreto 896/2001.
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3) Que corresponde ahora juzgar la constitucionalidad del art.10 de la ley 25.453, comprendido en el ttulo denominado Rgimen de equilibrio fiscal con equidad . Comparto lo expresado por el Procurador General en el cap. VII de su dictamen cuando recuerda que esta Corte ha admitido en reiteradas oportunidades la constitucionalidad de leyes de emergencia que restringieron derechos patrimoniales, en tanto, claro est, se cumpliera con las condiciones indicadas por el tribunal (Fallos:136:161; 172:21; 243:467; 247:121, entre muchos otros). Entre ellas se encuentran: la existencia de un verdadero estado de emergencia; que la finalidad perseguida sea legtima y tienda a proteger los intereses generales de la sociedad y no los de determinados individuos; que la restriccin (medios empleados) sea justa y razonable; que su duracin sea temporal y limitada al plazo indispensable para que desaparezcan las causas que la hicieron necesaria. 4) Que el art.10 de la ley 25.453 no cumple con los estndares mencionados, en especial, en lo atinente a la razonabilidad del medio empleado. En efecto, al sujetar la retribucin del agente de modo absoluto y sin limitacin alguna a la existencia de recursos fiscales, crea tal y tan grande estado de incertidumbre que desnaturaliza la sustancia misma de la relacin de empleo pblico. A la luz de dicha norma, el actor tiene una nica certeza: que deber seguir trabajando en iguales condiciones a las que regan antes. Lo que no sabe es si cobrar algo por su trabajo y, en ese caso, cunto ser. Todo depender de la eficacia recaudadora del Estado, de la cual el demandante no podra, claro est, convertirse en garante. 5) Que frente a la aludida situacin recobra mi memoria las aleccionadoras palabras del Procurador General Sebastin Soler en el dictamen de Fallos:247:121: Cuando un determinado poder, con el pretexto de encontrar paliativos fciles para un mal ocasional, recurre a facultades de (las) que no est investido, crea, aunque conjure aquel mal, un peligro que entraa mayor gravedad y que una vez desatado se hace de difcil contencin: el de identificar atribuciones legtimas en orden a lo reglado, con excesos de poder. Poco a poco la autoridad se acostumbra a incurrir en extralimitaciones, y lo que en sus comienzos se trata de justificar con referencia a situaciones excepcionales o con la invocacin de necesidades generales de primera magnitud, se transforma, en mayor o menor tiempo, en las condiciones normales del ejercicio del poder . Por ello, y lo concordemente dictaminado por el seor Procurador General, se confirma la sentencia apelada. Con costas. Enrique SANTIAGO Petracchi. VOTO DEL SEOR MINISTRO DOCTOR DON GUSTAVO A. BOSSERT Considerando: 1) Que contra la sentencia de la Sala V de la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal que, al confirmar la dictada en primera instancia, declar la inconstitucionalidad de los arts.1 del decreto 896/2001 y 10 de la ley 24.453 y orden la restitucin de las sumas descontadas al actor en virtud de tales normas, el Estado Nacional dedujo el recurso extraordinario de fs.126/147 que fue concedido en lo que respecta a la interpretacin de normas federales y denegado en cuanto a las causales de arbitrariedad invocadas, sin que sobre tal aspecto aqul haya interpuesto la pertinente queja (fs.159). 2) Que el recurso extraordinario, en la medida en que ha sido concedido, resulta formalmente procedente en razn de que se ha cuestionado en el caso la constitucionalidad e interpretacin de normas federales y la decisin del a quo ha sido contraria a su validez (art.14, ley
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48). Cabe agregar que, segn reiterada jurisprudencia, en la tarea de esclarecer la inteligencia de normas federales, esta Corte no se encuentra limitada por las posiciones del tribunal apelado ni por las de las partes (Fallos:322:1726; 323:1566, entre muchos otros). 3) Que los antecedentes de la causa han sido objeto de adecuada resea en el dictamen que antecede captulos I y II por lo que corresponde remitir a ellos en razn de brevedad. 4) Que, como se seal, en el presente se ha cuestionado la validez constitucional de los arts.1 del decreto 896/2001 y 10 de la ley 25.453. El primero de ellos derog el decreto 430 de fecha 29 de mayo de 2000 (art. 3) que en su art. 1 haba establecido, en lo que al caso interesa, lo siguiente: rebjense las retribuciones brutas, totales, mensuales, normales, habituales, regulares y permanentes, y el sueldo anual complementario, excluyendo las asignaciones familiares, del personal del sector pblico nacional comprendido en los incisos a) y b) del art.8 de la ley 24.156, incluyendo las entidades bancarias oficiales y las fuerzas armadas, de seguridad y Polica Federal y el Poder Legislativo Nacional, con independencia del rgimen laboral que resulte aplicable a dicho personal . Por su parte, el art.2 fij que la reduccin de las retribuciones se aplicar sobre la sumatoria de los conceptos que componen dicha retribucin conforme a la siguiente escala: hasta $1000, 0 %; superiores a $1000 y hasta $6500, 12 %; superiores a $6500, 15 % . El decreto 896/2001 sustituy el art.34 de la ley 24.156 y en su art.1 estableci, tambin en lo que aqu interesa, que cuando los recursos presupuestarios estimados no fueren suficientes para atender la totalidad de los crditos presupuestarios previstos, se reducirn proporcionalmente los crditos correspondientes a la totalidad del Sector Pblico Nacional de modo de mantener el equilibrio entre gastos operativos y recursos presupuestarios. La reduccin afectar los crditos respectivos en la proporcin que resulte necesaria a tal fin, y se aplicar incluso a los crditos destinados a atender el pago de retribuciones peridicas por cualquier concepto, incluyendo sueldos, haberes, adicionales, asignaciones familiares, jubilaciones y pensiones, as como a aquellas transferencias que los organismos o entidades receptoras utilicen para el pago de dichos conceptos. La reduccin de los crditos presupuestarios... importar de pleno derecho la reduccin de las retribuciones alcanzadas, cualquiera que fuere su concepto, incluyendo sueldos, haberes, adicionales, asignaciones familiares, jubilaciones y pensiones. Las reducciones de retribuciones se aplicarn proporcionalmente a toda la escala salarial o de haberes, segn corresponda, sin discriminaciones de ningn tipo. Esta ley modifica en lo pertinente toda norma legal, reglamentaria o convencional que se le oponga y no se podr alegar la existencia de derechos irrevocablemente adquiridos en su contra . El decreto 934/2001, del 25 de julio de 2001, facult a la Jefatura de Gabinete de Ministros, con intervencin de la Secretara de Hacienda del Ministerio de Economa a determinar el coeficiente de reduccin de los crditos presupuestarios que surjan por aplicacin del art.34 de la ley 24.156 sustituido por el decreto 896/2001 (art.1). Finalmente, la ley 25.453, publicada el 31 de julio de 2001, mediante su art. 18 derog a partir de su entrada en vigencia los decretos 430/2000 y 896/2001 y sustituy el primitivo art.34 de la ley 24.156 por un nuevo texto que, en rigor, reprodujo los trminos del art.1 del decreto 896/2001 antes transcripto. Sobre la base de tales normas la decisin administrativa de la Jefatura de Gabinete 107/2001 fij en un 13 % el porcentaje de reduccin. 5) Que tras el examen de las normas reseadas cabe advertir que a partir del dictado del decreto 430/2000, se ha consagrado un sistema jurdico integrado por diversas disposiciones que definieron una clara poltica del Poder Legislativo en orden a autorizar al Poder Ejecutivo
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la reduccin de las remuneraciones del sector pblico nacional como paliativo de una situacin de emergencia que se mantiene dramticamente hasta el presente. 6) Que, en mi voto en la causa Guida (Fallos:323:1566) seal que no era materia de decisin de la Corte la constitucionalidad del decreto, ya que la Cmara haba expresado que no resultaba constitucionalmente cuestionable la validez formal del acto en razn de la ratificacin legislativa, y por tanto no haba jurisdiccin apelada que al respecto habilitara una decisin de la Corte. La Cmara slo cuestion la lesin al derecho de propiedad y la garanta de igualdad, temas de los que me ocup en mi voto. Pero al tratar el tema de fondo, este Tribunal sostuvo que la modificacin de los mrgenes de remuneracin, en forma temporaria, motivada por los efectos de una grave crisis internacional de orden financiero, no implicaba per se una violacin del art.17 de la Constitucin Nacional. Seal, asimismo, que en tal supuesto, no mediaba lesin a dicha garanta cuando por razones de inters pblico, los montos de las remuneraciones de los agentes estatales eran disminuidos para el futuro sin ocasionar una alteracin sustancial del contrato de empleo pblico en la medida en que la quita no resultaba confiscatoria o arbitrariamente desproporcionada. Indic que los porcentajes establecidos en el decreto 290/1995, si bien traducan una disminucin en los salarios, no revestan una magnitud que permitiese considerar alterada la sustancia del contrato. 7) Que las razones tenidas en cuenta por esta Corte en el aludido precedente para admitir la constitucionalidad de las normas que haban dispuesto una reduccin salarial, no se configuran respecto del plexo normativo puesto en tela de juicio en el sub lite . Ello, a pesar de que se encuentra fuera de discusin en el caso, al igual que en el antecedente mencionado, que existe una grave crisis econmica que justifica el dictado de normas que persigan conjurar los efectos que provoca la vicisitud. 8) Que cabe recordar que el fundamento de las leyes de emergencia es la necesidad de poner fin o remediar situaciones de gravedad que obligan a intervenir en el orden patrimonial, como una forma de hacer posible el cumplimiento de las obligaciones, a la vez que atenuar su gravitacin negativa sobre el orden econmico e institucional y la sociedad en su conjunto (Fallos:136:161; 317:1462). En estos casos es posible el ejercicio del poder del Estado en forma ms enrgica que la admisible en perodos de sosiego y normalidad (Fallos:200:450), pues acontecimientos extraordinarios justifican remedios extraordinarios (Fallos:238:76; 318:1887), con el lmite de que tal legislacin no repugne al texto constitucional. Entre las caractersticas posibles de la emergencia que justifican medidas excepcionales, la Corte ha sealado la proteccin del inters pblico en presencia de desastres, graves perturbaciones de carcter fsico, econmico o de otra ndole (Fallos:238:76). La restriccin que impone el Estado al ejercicio normal de los derechos patrimoniales debe ser razonable, limitada en el tiempo, un remedio y no una mutacin en la sustancia o esencia del derecho adquirido por sentencia o contrato, y est sometida al control jurisdiccional de constitucionalidad, toda vez que la emergencia, a diferencia del estado de sitio, no suspende las garantas constitucionales (Fallos:243:467; 317:1462). 9) Que el rgimen aqu cuestionado ha establecido un marco genrico que habilita al poder administrador a limitar, sine die , y sin expresin de mrgenes cuantitativos la remuneracin del sector pblico. Cabe sealar que la derogacin de los decretos 430/2000 y 896/2001 mediante la ley 25.453 slo se tradujo en el agravamiento de la situacin normativa preexistente, dado que dej al
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arbitrio del Poder Ejecutivo la oportunidad y la proporcin de reduccin salarial del sector pblico, con la sola referencia a su aptitud para lograr el equilibrio entre gastos operativos y recursos presupuestarios. 10) Que, en el rgimen sub examine a diferencia de lo dispuesto en el decreto 290/1995, ratificado por la ley 24.624, no se prev que el Estado pueda disponer el cese de la medida de emergencia ante la modificacin de las condiciones que la generaron, omisin que excluye la posibilidad de verificar el razonable ejercicio de esa facultad (confr. Fallos:323:1566). En efecto, el art.25 del citado decreto 290/95 facult al Poder Ejecutivo Nacional a dejar sin efecto en forma parcial o total sus disposiciones, en la medida en que se superasen las causales que les dieron origen, lo que import la previsin concreta del cese de las medidas de emergencia. Ello qued ratificado cuando, superadas las razones que justificaron su dictado, se dispuso dejar sin efecto a partir del 1 de enero de 1998 la medida cuestionada (decreto 1421/97). 11) Que, en tales condiciones, la relacin de empleo pblico ha quedado sometida a un rgimen jurdico que autoriza a disponer discrecionalmente variaciones en los niveles de remuneracin, sin lmites que permitan ponderar su compatibilidad con las condiciones en que esa relacin se desenvuelve y sin definicin temporal que viabilice un control de constitucionalidad acerca del grado en que las garantas fundamentales se ven vulneradas. En efecto, si bien la reduccin salarial es producto del ejercicio concreto de las facultades conferidas al poder administrador, ello no enerva la gravedad de la lesin a los derechos constitucionales, que se ha producido por la desarticulacin jurdica del sistema. 12) Que, en tal aspecto, asiste razn al Procurador General de la Nacin cuando desestima la relevancia de la eventual confiscatoriedad de la reduccin salarial para juzgar la validez de las normas cuestionadas, ya que an en ausencia de esa transgresin constitucional, se configura la incompatibilidad del rgimen de la Ley Fundamental. Ese desajuste se evidencia en las propias disposiciones, que no superan los requisitos establecidos consistentemente por este tribunal para admitir la constitucionalidad de la legislacin de emergencia, ms all de la aplicacin circunstanciada que de ellas efecte el Poder Ejecutivo. 13) Que, como surge de las consideraciones precedentes, las normas en cuestin carecen de mrgenes temporales de vigencia, pues como lo destaca el Procurador General han sido concebidas para regir en todo tiempo . Es decir tanto en pocas de emergencia como en circunstancias normales, con el solo requisito de que se presente el desequilibrio financiero que habilita la puesta en marcha del mecanismo de reduccin salarial. Lo expuesto es particularmente grave si se advierte que los derechos de los habitantes se encontraran a merced de la discrecionalidad con que el poder pblico resolviese llevar su poltica econmica pudiendo conjurar cualquier desajuste con la reduccin de los salarios de los trabajadores estatales, con grave afectacin del derecho de propiedad y de las normas constitucionales que protegen la relacin laboral. 14) Que esa incompatibilidad con la Constitucin Nacional no puede salvarse con el control concreto del ejercicio que en cada caso haga el Poder Ejecutivo de las facultades as conferidas, ya que la violacin de los derechos y garantas resulta de la perpetua incertidumbre a que se veran sometidos los agentes pblicos respecto de su rgimen remunerativo, el que podra ser continuamente alterado, de modo que el afectado se vera en la necesidad de acudir frecuentemente a la Justicia para confrontar la modificacin con la sustancia de la relacin de empleo originariamente concertada.
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15) Que tampoco se advierte la razonabilidad de las medidas adoptadas ni su proporcionalidad con el fin perseguido. Este Tribunal ha sealado que la modificacin de los mrgenes de remuneracin, en forma temporaria, por los efectos de una grave crisis econmica, no implica per se una violacin del art.17 de la Constitucin Nacional, aunque advirti que esa prerrogativa encuentra su lmite en la imposibilidad de alterar la sustancia del contrato celebrado, modificando la relacin de empleo pblico hasta desvirtuarla, ya sea en su significacin econmica o en la posicin jerrquica o escalafonaria del agente (Fallos:323:1566). La legislacin sub examine ha transgredido esos lmites, ya que no impone una limitacin razonable y temporaria a la integridad salarial de los agentes pblicos, fundada en razones de emergencia y en el inters general, sino que los somete a una indefinicin de los mrgenes remunerativos, sujeta a variables totalmente ajenas a la relacin de empleo y carentes de toda previsibilidad para el trabajador, que ve as irremediablemente perdido uno de los elementos bsicos que definen el desempeo laboral. 16) Que en ese marco, es contrario a la Constitucin Nacional un rgimen normativo que defiere a la discrecionalidad del Poder Ejecutivo la determinacin de remuneraciones y haberes previsionales, de naturaleza alimentaria, no como una alternativa de excepcin susceptible de control jurisdiccional, sino como una herramienta de poltica econmica, destinada circunstancialmente a la reduccin del gasto pblico y estabilidad de las cuentas fiscales. 17) Que, por ltimo, es preciso recordar que cuando se configura una situacin de grave perturbacin econmica, social o poltica, que representa peligro para el pas, el estado democrtico tiene la potestad y an el imperioso deber de poner en vigencia un derecho excepcional, o sea, un conjunto de remedios extraordinarios , destinados a asegurar la autodefensa de la comunidad y el restablecimiento de la normalidad social que el sistema poltico de la Constitucin requiere. Para enfrentar conflictos de esa especie el Estado puede valerse lcitamente de todos los medios que le permitan combatirlos con xito y vencerlos. Sin embargo, sus poderes no son ilimitados, y han de ser utilizados siempre dentro del marco del art.28 de la Carta Magna y bajo el control de jueces independientes quienes, ante el riesgo al menos terico de extralimitacin de los rganos polticos del gobierno, tienen que desempear con cuidadoso empeo su funcin de custodios de la libertad de las personas (Fallos:313:1638). Por ello, y lo dictaminado por el seor Procurador General de la Nacin, se declara formalmente procedente el recurso extraordinario deducido y se confirma la sentencia recurrida, con costas. Gustavo A. Bossert. DISIDENCIA DEL SEOR MINISTRO DOCTOR DON AUGUSTO CESAR BELLUSCIO Considerando: 1) Que la sentencia recurrida declara inconstitucional el art.34 de la ley 24.156, modificado por la ley 25.453, en cuanto dispone, en ciertas circunstancias, la reduccin de los crditos presupuestarios previstos y la de las retribuciones alcanzadas por el personal estatal. 2) Que dicha sentencia se ha dictado frente a la impugnacin formulada, por va de amparo, por un empleado civil del Ejrcito Argentino, afectado por la reduccin de sus haberes en un 13 % dispuesta por el Poder Ejecutivo Nacional.
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3) Que, limitado el mbito del debate al personal de la administracin pblica en funciones y conforme a lo sostenido en el voto del juez Belluscio en la causa de Fallos:323:1566 especialmente considerando 4, la disposicin mencionada sera impugnable por afectar las atribuciones propias del Poder Ejecutivo ya que le impondra una reduccin automtica de remuneraciones que est facultado a fijar conforme al art. 99, inc. 1, de la Constitucin Nacional; mas no por los derechos eventualmente lesionados por dicha disminucin. 4) Que en la causa la reduccin de los haberes del actor no resulta de la automtica aplicacin de la norma cuya validez se ha puesto en tela de juicio sino de ulteriores disposiciones adoptadas por el presidente de la Nacin, o, por su delegacin, por el jefe del gabinete ministerial, las cuales conforme el criterio invocado en el considerando anterior se han dictado en ejercicio de facultades propias. 5) Que, por tanto, resultan aplicables al caso los fundamentos y conclusiones del mencionado voto. Por ello, odo el seor Procurador General de la Nacin, se revoca la sentencia apelada y se rechaza la demanda de amparo, con costas de todas las instancias por su orden en razn de la naturaleza de la prestacin cuyo alcance se ha debatido. Augusto CESAR Belluscio. DISIDENCIA DEL SEOR MINISTRO DOCTOR DON ANTONIO BOGGIANO Considerando: 1) Que la sentencia recurrida dictada por la va de amparo, declar inconstitucional el art.34 de la ley 24.156 modificado por la ley 25.453 en cuanto dispone la reduccin de los crditos presupuestarios previstos y de las retribuciones del personal estatal. 2) Que la norma impugnada ha tenido origen en una situacin de grave riesgo social, situacin que empeor despus, como es notorio, por el aumento del dficit fiscal, las restricciones y el estrangulamiento del sistema financiero y la declaracin formal de suspensin de pagos internacionales de la Nacin, calamidad sta, en la que jams haba cado la Repblica Argentina. Tal situacin, como es obvio, no pudo ser precisada con exactitud temporal (Fallos:243:449). 3) Que la reduccin de haberes impugnada no ha sido confiscatoria (Fallos:323:1566 voto del juez Boggiano). 4) Que, adems, la norma impugnada puede considerarse como un instrumento necesario para mitigar el dficit fiscal, cumplir lo antes posible con las obligaciones internacionales de la Nacin y restablecer con gran urgencia el sistema financiero del pas a fin de aventar los graves males presentes y las peores penurias que pueden venir. Por ello, odo el seor Procurador General de la Nacin, se revoca la sentencia apelada y se rechaza la demanda con costas de todas las instancias por su orden. Antonio Boggiano.
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Accin de amparo - Zonas Francas - Ley de Presupuesto - Ratificacin legislativa - Control de constitucionalidad
Zofracor S.A c/ Estado Nacional - 20/09/2002- Fallos:322: 3122
0 Antecedentes:
La firma Zofracor S.A, concesionaria de una zona franca ubicada en la provincia de Crdoba interpuso ante la justicia federal de esa provincia accin de amparo contra el Estado Nacional y solicit la declaracin de nulidad absoluta e inconstitucionalidad del decreto de necesidad y urgencia N285/99,(24) al verse perjudicada por la competencia desleal a raz de las exenciones impositivas especiales incluso la autorizacin a introducir bienes en el mercado interno que dicho decreto concedi a otro emplazamiento ubicado en la Provincia de la Pampa. La actora consider violado el artculo 591 del Cdigo Aduanero, la ley 24.331 de zonas francas y que al tratarse de materia tributaria, quedaba impedido al Poder Ejecutivo dictar el decreto en virtud del art.99 inc.3 de la Constitucin Nacional. El juez de primera instancia hizo lugar a la demanda. La Cmara Federal de Apelaciones de Crdoba dej sin efecto ese pronunciamiento, admitido la intervencin como tercero de la Provincia de La Pampa, declar la incompetencia del juez de primera instancia y entendi que la causa era de competencia originaria y exclusiva de la Corte en los trminos de los artculos 116 y 117 de la Constitucin Nacional. El Congreso a travs de la ley 25.237, ley presupuestaria para el ejercicio del ao 2000 en su art.86 ratific el decreto en cuestin. La Corte por mayora, acogi parcialmente la demanda y declar invlidos los efectos del decreto impugnado hasta su ratificacin por el art.86 de la ley 25.237. Los jueces Belluscio y Bossert afirmaron en su voto que, corresponde al Poder Judicial el control de constitucionalidad sobre las condiciones en las cuales el Poder Ejecutivo dicta decretos de necesidad y urgencia, como asimismo el control de compatibilidad constitucional en cuanto al contenido sustancial de las medidas adoptadas, cuando ello se debate en un caso concreto, pues ha sostenido el Tribunal que la falta de sancin de una ley especial que regule el trmite y los alcances de la intervencin del Congreso (art.99 inc.3, prrafo cuarto in fine) no hace sino reforzar la responsabilidad por el control de constitucionalidad que es inherente al Poder Judicial de la Nacin (Fallos:322:1726, consid. 9). El juez Boggiano, en su voto advirti que la Ley Fundamental consagr una limitacin a las facultades del Poder Ejecutivo con el fin de resguardar el principio de divisin de poderes. Unicamente en situaciones de grave trastorno que amenacen la existencia, la seguridad o el orden pbli(24)N de S: El dec. 285/99 concedi a la Zona Franca La Pampa las siguientes prerrogativas: a) introducir al territorio aduanero general la totalidad de un producto industrializado en ella; b) eximicin de la tasa de estadstica; c) reduccin del 100% de las contribuciones patronales al Rgimen Nacional de Seguridad Social; d) autoriza la emisin de warrants y certificados de depsito de mercaderas, materias primas y productos nacionales o extranjeros depositados en la zona, previa solicitud ante la aduana de La Pampa y negociables una vez refrendados por el Comit de Vigilancia; e) invitacin al gobierno provincial y al municipio de General Pico a eximir de tributos locales vigentes o a crearse que pudieran gravar las actividades desarrolladas por el concesionario y/o usuario de la Zona y los servicios de la ley 24.331.
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co o econmico, que deban ser conjuradas sin dilaciones, podr el Poder Ejecutivo Nacional dictar normas que de suyo integran las atribuciones del Congreso, siempre y cuando sea imposible a ste dar respuesta a las circunstancias de excepcin. El ejercicio de esta prerrogativa exige un estado de excepcin y el impedimento de recurrir al sistema normal de formacin de sancin de las leyes, y contemplan, una intervencin posterior del Poder Legislativo. Las medidas que se adopten no estn exentas del contralor judicial, que constituye la salvaguarda de los derechos individuales, sin que obste a ello la ausencia de la ley reglamentaria, mxime cuando la reforma de 1994 introdujo disposiciones precisas sobre las condiciones en que pueden ser dictados los decretos de necesidad y urgencia y esta Corte ha ejercido el aludido contralor con anterioridad a la referida enmienda . El juez Petracchi en disidencia, se remiti a su voto en la causa Verrocchi y afirm la invalidez del decreto 285/99. Sostuvo que la va establecida en el art.99 inc 3 de la Constitucin Nacional, exige que el Congreso sancione una ley especial que haga operativo el articulado, resultando imposible recurrir a remedios de excepcin como son los decretos de necesidad y urgencia.

a) Decreto de necesidad y urgencia 285/99. Control Judicial (Considerandos 4 a 6 y 14 del voto de la mayora; Considerando 6 del voto de los jueces Belluscio y Bossert; Considerandos 5 y 6 del voto del juez Boggiano; Considerando 4 de la disidencia del juez Petracchi). b) Ratificacin legisltativa. Ley de presupuesto. Irretroactividad (Considerando 7 del voto de la mayora; Considerando 8 del voto del juez Boggiano; Considerando 6 de la disidencia del juez Petracchi). c) Ley 24.331 de zonas francas. Validez constitucional (Considerando 14 del voto de la mayora; Considerando 14 del voto de juez Boggiano).

- Los beneficios que se han establecido en el decreto 285/99 comportan, en su gran mayora, el ejercicio de facultades de carcter tributario aduaneras, impositivas o vinculadas con el Rgimen Nacional de la Seguridad Social, las que son competencia exclusiva del Poder Legislativo arts. 4, 17 y 75, incs.1 y 2, Constitucin Nacional y cuyo ejercicio est vedado al Poder Ejecutivo Nacional, aun en las condiciones excepcionales que podran justificar el dictado de decretos de necesidad y urgencia, en atencin a la explcita exclusin de tales materias que efecta la Constitucin Nacional. - El decreto 285/99 permite que se destine al territorio aduanero general la totalidad de la produccin anual de un mismo producto mientras que el art.6 de la ley 24.331 veda esa posibilidad, establece exenciones tributarias (respecto de la tasa de estadstica y de las contribuciones patronales a la seguridad social) no previstas en la citada ley e invita al gobierno de la provincia de La Pampa y a la Municipalidad de General Pico a imponer exenciones de gravmenes locales, en abierta contradiccin con lo previsto en el art.31 de la ley general de zonas francas.
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- El decreto 285/99, que tiene fuerza de ley a partir de la vigencia de la ley 25.237, no se revela con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta a los efectos de la procedencia de la accin de amparo intentada, y la eventual inconstitucionalidad de tales contenidos exigira una demostracin plena, concreta y circunstanciada de extremos fcticos, que no se ha dado en esta causa, en donde la mera alegacin de diferencias normativas en los regmenes establecidos por voluntad del Congreso mediante reglas de igual jerarqua, no justifica el planteo de inconstitucionalidad que se ha intentado por esta va. - El decreto 285/99 result insanablemente nulo por oponerse al principio de legalidad que rige en materia tributario y al claro precepto del art. 99 inc.3 de la Constitucin Nacional, y por ende, se encuentra privado de todo efecto jurdico. - La Corte ponder las consecuencias que sobre la litis provoc el dictado de la ley 25.237 cuyo art.86 ratific el decreto 285/99, afirmando que esa ratificacin legislativa carece de efectos retroactivos en virtud de la insanable inconstitucionalidad original. Sin embargo, esa norma revela la intencin del Poder Legislativo de conferir rango legal a los contenidos plasmados en el decreto 285/99, lo cual, con indiferencia de la imperfecta tcnica legislativa, conlleva a efectuar el control de constitucionalidad respecto del procedimiento seguido y de los contenidos sustanciales aprobados, los cuales, de ser compatibles con los principios constitucionales, tendran vigor a partir de la publicacin de la ley 25.237. - La ley 24.331 pretendi instaurar un rgimen legal general de zonas francas en los territorios de las provincias, con el propsito de poner a todas las provincias en la misma condicin, tal premisa no conduce necesariamente a una idntica regulacin para todas las zonas, pues diversos motivos de poltica legislativa pueden justificar un tratamiento preferente para determinadas zonas en el caso La Provincia de La Pampa, beneficiada con las franquicias del decreto 285/99, para compensar la mayor marginacin de algunas regiones art.75 inc.19, Constitucin Nacional sin que ello atente contra la garanta de igualdad ante la ley.
Texto del Fallo:

Dictamen del Procurador General de la Nacin Suprema Corte: I A fs.1/29, Zofracor S.A., concesionaria de la Zona Franca ubicada en la provincia de Crdoba, interpuso accin de amparo contra el Estado Nacional y solicit la declaracin de nulidad absoluta e inconstitucionalidad del dec. 285/ 99 del Poder Ejecutivo Nacional, de necesidad y urgencia .
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Dijo que result adjudicataria de la licitacin de esa rea franca, a travs del dec. 103/98 y que el 31 de julio de 1998 firm el contrato de concesin, aprobado por res. 692/98 del Ministerio de Economa y Obras y Servicios Pblicos de la Nacin (en adelante MEyOSP), autoridad de aplicacin de la ley 24.331. En ese marco, realiz inversiones por $3,2 millones, que duplican el programa mnimo exigido y obtuvo la aprobacin para incorporar tierras privadas a las expropiadas por la provincia, con el fin de mejorar las perspectivas de industrializacin del rea. Indic que se han realizado las tareas de urbanizacin (vgr. calles, desages, servicios bsicos, casetas de control, edificios de administracin, bodegas, instalaciones para la aduana, etc.) imprescindibles para el desenvolvimiento de la actividad econmica especfica en dicho territorio aduanero especial. Expres que el 20 de abril de 1999 consigui tambin la habilitacin como usuario y que sus primeros clientes an no han sido habilitados a la fecha de esta demanda. Agreg que, cuando se hallaba a punto de iniciar sus actividades y de concretar su plan de ventas con la firma de los contratos del caso, se dict el reglamento impugnado, por el cual se otorg un tratamiento especial a la Zona Franca La Pampa, situacin que le causa dao y, asimismo, abre un interrogante sobre la concrecin de sus perspectivas de ingresos y gastos y de recupero de lo invertido. Relat que el Adujo que este reglamento es violatorio del art.591 del Cdigo Aduanero, de la ley 24.331 de Zonas Francas y que, al versar sobre materia tributaria, el Poder Ejecutivo est impedido de dictarlo por el inc.3 del art.99 de la Constitucin Nacional. Adems, expuso que resulta lesivo de derechos adquiridos por concesionarios de otras zonas francas del pas, del principio de igualdad ante la ley, de la libertad de comercio y la libre concurrencia (arts.14, 16, 18 y 43, Carta Magna). Agreg, a mayor abundamiento, que no se dan los presupuestos de necesidad y urgencia para el dictado de este reglamento y que, por otra parte, el Congreso estaba en perodo de sesiones ordinarias, razn por la cual el Poder Ejecutivo no se hallaba habilitado para dictarlo. Expres que el conjunto de esos beneficios crea un trato promocional de importancia, pues permite al rea franca de La Pampa extender la cobertura de sus transacciones. Ello la perjudica gravemente sostuvo dada su cercana geogrfica y por tratarse de un rea de reciente inauguracin, pues no podr minimizar el impacto ni recuperar fcilmente lo invertido, conforme fue previsto y programado al momento de la licitacin. Estos perjuicios se resumen, a su criterio, en que ver disminuidas las contrataciones que pueda efectuar, pues sus eventuales contratantes preferirn la otra zona que ofrece mayores beneficios y, adems, quienes con ella contraten en definitiva pretendern rebajas en el canon locativo para compensar esa diferencia de utilidades. Mencion que tiene derecho adquirido al mantenimiento de las condiciones establecidas en la ley convenio 24.331, lo cual le brinda el derecho a exigir que no se concedan a otras zonas beneficios que ella no posee. II A fs.223/228 se present el Fiscal de Estado de la Provincia de La Pampa y requiri ser tenido por parte como tercero, en los trminos del art.90 incs.2 y concs. del Cdigo de rito, al aducir que aqulla se ver afectada por el resultado del fallo a dictarse en autos. Rechaz el
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planteo de la actora e indic que sta pretende inmiscuirse indebidamente en temas institucionales atinentes, con exclusividad, al gobierno nacional y a su provincia. Expres que su mandataria adhiri a la ley de zonas francas mediante la ley provincial 1622. Record que, en su momento, se consider de provecho insertar el proceso licitatorio de la zona franca de que aqu se trata dentro del marco de la privatizacin del sistema nacional de aeropuertos, establecido mediante dec. 375/97 y concs. del Poder Ejecutivo Nacional, para lo cual suscribi el pertinente convenio de cesin de derecho de uso con el Estado Nacional. Seal que, tras el citado procedimiento licitatorio aprobado por res. 269 del MEyOSP result adjudicataria de la zona franca de su provincia la empresa Aeropuertos Argentina 2000, quien ya ha comenzado a realizar las obras civiles de acuerdo con el contrato vigente y ha celebrado importantes compromisos con futuros usuarios del predio. Agreg que La Pampa carece de incentivos promocionales por parte del Estado Nacional y que ha cifrado legtimas esperanzas en que la Zona Franca sea un motor para el reacomodamiento de la actividad econmica en su territorio. Sostuvo que el dec. 285/99 se enmarca en el ordenamiento legal aplicable y que se han seguido a su respecto todos los pasos pertinentes para dictarlo, sin que se haya causado perjuicio alguno a terceros ni a la amparista. III A fs.237/241, el fiscal federal de Crdoba, en representacin del Estado Nacional, present el informe del art. 8 de la ley 16.986 y solicit el rechazo de la accin. Dijo que el decreto impugnado fue emitido en uso de las facultades conferidas por los incs.1 y 3 del art.99 de la Constitucin Nacional y en el art.765 de la ley 22.415, para otorgar un tratamiento diferencial a la Zona Franca de La Pampa respecto de las dems creadas en funcin de la ley 24.331. Mencion que toda mercanca proveniente de un rea franca debe tributar el arancel externo comn del Mercosur para poder ser introducida en el territorio aduanero general. Indic tambin que el dec. 2609/93 del Poder Ejecutivo Nacional permite disminuir las contribuciones patronales, para los empleadores radicados en aquellas jurisdicciones que hayan adherido al Pacto Federal para el Empleo, la Produccin y el Crecimiento, del 12 de agosto de 1993 y, consecuentemente, hayan derogado el Impuesto sobre los Ingresos Brutos para las actividades indicadas en su art.3, punto 4. Beneficio que, mediante el dec. 476/94, fue extendido al resto de las jurisdicciones. Por otra parte, sostuvo la improcedencia de la accin de amparo, pues se trata de un decreto de necesidad y urgencia, norma cuyo control incumbe solo al Congreso Nacional. En ltimo trmino, expres que la actora no ha experimentado una lesin real y efectiva en sus derechos, sino que se refiere meramente a hipotticos daos y perjuicios producto de una situacin de desventaja comparativa con la zona franca de La Pampa. IV A fs.426, V.E. dispuso que la presente causa corresponde a su competencia originaria, por los fundamentos expresados en el dictamen de esta Procuracin General de fs.421/425.
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V A fs.434/440, la actora denunci, como hecho nuevo, la ratificacin del dec. 285/99 por el art.86 de la ley 25.237, de Presupuesto General para la Administracin Pblica Nacional para el ao en curso, sin que fuera observado por el Poder Ejecutivo Nacional. Sostuvo que esta ratificacin no ha podido convalidar las graves violaciones constitucionales contenidas ex origine en el decreto impugnado. En este orden de ideas, agreg que el instituto de la ratificacin no est previsto en nuestro orden constitucional y que, de todas maneras, subsiste la violacin de normas contenidas en el Cdigo Aduanero, en la Ley de Zonas Francas y de los derechos adquiridos en virtud de dichas leyes. Expres que el decreto de necesidad y urgencia no fue analizado por la Comisin Bicameral, ni objeto del debate necesario que presupone el art.99 inc.3, de la Carta Magna y que, adems, es una norma ajena a la materia presupuestaria que, conforme al art. 20 de la ley 24.156, no puede ser contenida en la ley de presupuesto general. VI A fs.472/476, el MEyOSP contest el traslado del hecho nuevo y solicit que se declare abstracta la cuestin, atento a la ratificacin legislativa del decreto impugnado. VII El dec. 285/99, de necesidad y urgencia , fue dictado el 25 de marzo de 1999 y publicado en el Boletn Oficial el 30 del mismo mes. Entre sus considerandos se expres que es poltica del Gobierno Nacional la promocin de actividades econmicas, en las distintas regiones del pas, retirando al Estado Nacional y provincial de aquellas actividades que puedan realizarse apelando al concurso de capitales de origen privado , y se puntualiz que la zona franca de La Pampa tiene como principal objetivo impulsar el comercio exterior y la actividad industrial exportadora, a la par que la generacin de inversiones y empleo. Se dijo tambin all que resulta imprescindible para el Gobierno Nacional promover las medidas tendientes a facilitar en la Provincia de La Pampa, un polo de desarrollo regional que se halle integrado de conformidad con la logstica de transporte definida por la concesionaria del Sistema Nacional de Aeropuertos; extremo que demanda una inversin de fondos, tecnologa y recursos y que es necesario adoptar medidas urgentes a los fines de acelerar el proceso de inversin directa que genere crecimiento y empleo a fin de satisfacer los objetivos descriptos , para lo cual resulta indispensable autorizar la realizacin de diversas actividades en el Area Franca La Pampa (General Pico), permitiendo la posibilidad de introducir al Territorio Aduanero General la mercadera elaborada en su mbito . De esta forma, en la parte dispositiva del decreto se establecieron para dicha zona franca los siguientes beneficios: 1) introducir al territorio aduanero general bienes de capital que no registren antecedentes de produccin en l y que se fabriquen en la zona franca (art.1); 2) introducir al territorio aduanero general la totalidad de la produccin anual de un mismo producto, elaborado por los usuarios del rea franca y que d cumplimiento a las normas de origen Mercosur (art.1); 3) eximicin del pago de la tasa de estadstica a las operaciones de introduccin y salida de mercaderas que en ella se realicen (art.2); 4) las mercaderas sometidas a actividades industriales, de embalaje, fraccionamiento, reparacin o perfecciona-
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miento industrial podrn ser objeto de exportacin a terceros pases o al territorio aduanero general (art.4, in fine); 5) reduccin del 100% de las contribuciones patronales de seguridad social en el mbito de la zona franca (art.5); 6) los usuarios de la zona franca pueden solicitar a la aduana de La Pampa la emisin de warrants y certificados de depsito de mercaderas, materias primas y productos nacionales o extranjeros, los que sern negociables una vez refrendados por el Comit de Vigilancia de la Zona Franca La Pampa (art.6); 7) la posibilidad de que la provincia exima de impuestos locales vigentes y/o a crearse que pudieran gravar las actividades desarrolladas por el concesionario y/o los usuarios de la zona franca, como as tambin los que gravan los servicios bsicos a que se refiere el art.26 de la ley 24.331 (art.7); 8) la posibilidad de que la Municipalidad de General Pico exima de tasas y contribuciones creadas o a crearse, que pudieran gravar las actividades desarrolladas por el concesionario y/o los usuarios de la zona franca. As las cosas, puede apreciarse que, salvo el referido bajo punto 6, todos los dems beneficios involucran el ejercicio de facultades de carcter tributario (sean aduaneras, impositivas o las vinculadas con el Rgimen Nacional de la Seguridad Social), que son competencia exclusiva del Poder Legislativo, de acuerdo con los arts.4, 17 y 75 incs.1 y 2, de la Constitucin Nacional y cuyo ejercicio est vedado al Poder Ejecutivo Nacional, aun cuando se tratare de decretos de necesidad y urgencia, en atencin a la clara norma del art.99 inc.3 de la Carta Magna. V.E. ha tenido oportunidad de reafirmar en forma contundente la irrestricta vigencia del principio de legalidad en materia tributaria, entre otros, en los precedentes de Fallos:155:290; 248:482; 303:245; 312:912; 316:2329 y, asimismo, ha expresado que esta regla no tiene fisura aun cuando se tratase de decretos de necesidad y urgencia (Fallos:318:1145; 319:3400; 321:366, entre otros), doctrina jurisprudencial que es pacfica y que fue iniciada con anterioridad a la reforma constitucional de 1994. En este sentido, y contrariamente a lo afirmado por la demandada, corresponde al Poder Judicial el control de constitucionalidad sobre las condiciones bajo las cuales el Poder Ejecutivo dicta decretos de necesidad y urgencia, como asimismo el control de legitimidad y razonabilidad intrnseca de las medidas adoptadas (conf. Fallos: 318:1154, consid. 9; 322:1726, consid. 9, segundo prrafo), pues ha sostenido el Tribunal que la falta de sancin de una ley especial que regule el trmite y los alcances de la intervencin del Congreso (art.99 inc.3, prrafo cuarto in fine) no hace sino reforzar la responsabilidad por el control de constitucionalidad que es inherente al Poder Judicial de la Nacin (Fallos:322:1726, citado, consid. 11). Lo hasta aqu expuesto resultara bastante, a mi juicio, para concluir que el dec. 285/99 result insanablemente nulo por oponerse al claro precepto del art.99 inc.3 de la Carga Magna y, por ende, que se encuentra privado de todo efecto jurdico. VIII A esta altura del anlisis tal como lo sealan ambas partes, es necesario examinar qu consecuencias proyecta sobre la presente litis el art.86 de la ley 25.237. Respecto del dec. 285/99, en virtud de lo expuesto en el acpite anterior, resulta claro que no podra ratificarlo en forma retroactiva, extremo que impide otorgar razn a la demandada en cuanto pretende que se declare abstracta la cuestin.
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IX No obstante, cabe indagar sobre el sentido y alcances de la intervencin legislativa mediante la sancin del citado artculo de la ley 25.237, porque la actora pretende trasladarle las imputaciones, tanto sustantivas como formales, que al inicio de esta causa dirigi contra el dec. 285/99 supra desarrolladas, tachndola de inconstitucional, en forma refleja. Esta actitud importa la modificacin del objeto en la litis, la que ahora est enderezada a obtener la declaracin de invalidez del citado art.86 de esa ley, por cuyo intermedio el legislador adopt el mecanismo promocional dispuesto inicialmente por el mencionado decreto de necesidad y urgencia. Empero, por los motivos que expondr infra acpite X, es mi parecer que los fundamentos vertidos por la actora son insuficientes para demostrar que se haya configurado, a travs de ese acto legislativo, un supuesto de, arbitrariedad o ilegalidad manifiestas que torne procedente la excepcional va del amparo en los trminos del art.43 de la Constitucin Nacional, acerca del nuevo objeto que pretende imprimir al proceso, cual es reitero, que se declaren la ilegitimidad y la inconstitucionalidad del art.86 de la ley 25.237. Es preciso recordar que, en materia hermenutica, segn doctrina consagrada del tribunal, corresponde otorgar pleno efecto a la intencin del legislador por la cual no es siempre recomendable atenerse estrictamente a las palabras de la ley, ya que el espritu que las nutre es el que debe determinarse en procura de una aplicacin racional que elimine el riesgo de un formalismo paralizante (Fallos:308:54) y que dicho propsito no debe ser obviado por los jueces so pretexto de posibles imperfecciones tcnicas en la instrumentacin legal (Fallos:310:149; 311:402; 313:1670). En atencin a este criterio interpretativo, en mi opinin, nada obsta para que, a la citada disposicin legal, en cuanto dispuso la ratificacin del decreto mencionado, se le otorguen alcances para el futuro, es decir, respecto de hechos acaecidos con posterioridad a su publicacin (arg. Fallos:321:347, consid. 10) pues, independientemente de si se puede o no ratificar un reglamento de necesidad y urgencia insanablemente nulo, surge claro que la intencin del legislador ha sido la de adoptar y conferir rango legal a las disposiciones del dec. 285/99, si bien en la forma que supone la tcnica legislativa utilizada por el art.86 de la ley 25.237 y ms all de posibles imperfecciones terminolgicas. En tales condiciones, se torna innecesario analizar, desde mi punto de vista, los argumentos de la actora fundados en la inexistencia del instituto de la ratificacin legislativa (ver fs.435 in fine) y en la imposibilidad de convalidar el decreto de necesidad y urgencia, por la falta de intervencin de la Comisin Bicameral Permanente y resta slo verificar los cuestionamientos de carcter sustantivo que la actora formula contra dicha norma. X Al respecto, cabe recordar que le endilga la violacin de lo dispuesto por el art.20 de la ley 24.156, as como que resulta inconstitucional por su sustancia. Con referencia al primer argumento, la ley de administracin financiera y sistemas de control del sector pblico nacional, en cuanto regula la estructura de la ley anual de presupuesto general de la Nacin, establece: Las disposiciones generales constituyen las normas complementarias a la presente ley que regirn para cada ejercicio financiero. Contendrn normas que se relacionen directa y exclusivamente con la aprobacin, ejecucin y evaluacin del presu-
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puesto del que forman parte. En consecuencia, no podrn contener normas de carcter permanente, no podrn reformar o derogar leyes vigentes, ni crear, modificar o suprimir tributos u otros ingresos... (art.20). En mi concepto, la ratio de esta norma implica una sana prescripcin de poltica legislativa en cuanto al contenido de la denominada ley de leyes , con el fin de que la ley anual de presupuesto para la Nacin nicamente contenga las previsiones de ingresos y las autorizaciones para los gastos de la Administracin, con exclusin de toda otra norma sustantiva que, por su carcter de tal, ha de merecer un marco normativo propio y separado. Sin embargo, y pese a la saludable intencin que alberga dicho art.20, no puede obviarse que la ley 24.156 no se diferencia, en cuanto a su jerarqua normativa, del resto de las leyes que dicta el Congreso de la Nacin y, por ende, que resulta equiparable a la ley 25.237. Esta, por resultar una norma posterior, puede derogar una ley anterior en forma expresa o en forma tcita (confr. Fallos:307:398; 308:439, 715, entre otros) y, en tal sentido, no podr ser tachada de irrespetuosa del orden legal establecido ya que, de lo contrario, se estara consagrando la inamovilidad del orden legislativo y la posibilidad de que el legislador de hoy condicione u obligue, en un sentido determinado, al del futuro. En cuanto a los dems reproches que formula la actora, relacionados con que a su criterio viola el Cdigo Aduanero, la ley 24.331; los derechos adquiridos a tenor de esas leyes por los concesionarios de otras zonas francas y el principio de igualdad ante la ley, la libertad de comercio, y la libertad de competencia y concurrencia, es del caso sealar que en orden a que la declaracin de inconstitucionalidad de las leyes constituye un acto de suma gravedad institucional, y una de las ms delicadas funciones susceptibles de encomendarse a un tribunal de justicia y que, por ello, debe ser considerada como ltima ratio del orden jurdico y slo debe ejercerse cuando la repugnancia con la clusula constitucional es manifiesta y la incompatibilidad inconciliable (Fallos:304:849; 322:919, entre muchos otros). Corolario de ello es que, quien cuestione la constitucionalidad de una ley ha de hacerlo en forma expresa, clara y exhaustiva, con demostracin plena de la incompatibilidad de la norma cuestionada con la Ley Fundamental, as como que un planteo deficiente en este sentido no podra ser suplido por los jueces, en virtud del impedimento que pesa sobre el Poder Judicial para declarar de oficio la inconstitucionalidad de una ley. En este orden de ideas, el tribunal ha sostenido tambin, de manera enftica, que para ello es menester la peticin de la parte cuyos derechos se hallen afectados en atencin al equilibrio de los poderes que sancionan la Constitucin Nacional, el que de lo contrario se quebrara por absorcin del Poder Judicial en desmedro de los otros (Fallos:310:1090), toda vez que para mantener la supremaca de la Constitucin y de las leyes sin provocar el desequilibrio de los tres poderes, es indispensable que exista en pleito una cuestin que proporcione a los componentes del Poder Judicial la oportunidad de examinar, a pedido de alguno de los litigantes, si la ley o el decreto conforman sus disposiciones a los principios y garantas de la Constitucin Nacional, no siendo dable, si los textos respectivos no han sido objeto de planteamiento y tacha de inconstitucionalidad por el eventual afectado, expedirse de oficio al respecto, salvo cuando se excedan los lmites constitucionales de las atribuciones jurisdiccionales de la Corte Suprema (Fallos:310:1401) y, en virtud del principio indicado, invariablemente descalific las sentencias de tribunales inferiores que declararon de oficio la inconstitucionalidad de diversas leyes (conf. Fallos:190:98; 305:2046; 306:303; 311:1843, 2088, entre muchos otros).
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A la luz de la doctrina sealada, estimo que los planteos de la actora slo estn concretamente referidos como qued dicho a la imposibilidad de ratificar un decreto nulo mediante una ley, pero sin desarrollar, como corresponde a un planteo de tal ndole, los argumentos tendientes a demostrar, en forma indubitada, los defectos que ahora tendra la norma legal. Cabe destacar que, a mi entender, en el escrito de fs.434/440, se limita a destacar una supuesta oposicin entre el art.86 de la ley 25.237 y las normas del Cdigo Aduanero aunque no las identifica y de la ley de zonas francas, sin expresar en qu se funda para sostener la inconstitucionalidad de una norma posterior por oponerse y en todo caso, derogar normas de leyes anteriores. XI En virtud de las consideraciones precedentes, estimo que V.E. debera hacer lugar a la demanda de acuerdo con lo expuesto en el acpite VII de este dictamen y rechazar el planteo de inconstitucionalidad del art.86 de la ley 25.237. Diciembre 26 de 2000. NICOLAS E. BECERRA. Sentencia de la Corte Suprema Buenos Aires, 20 de septiembre de 2002 Vistos los autos: Zofracor S.A. c/Estado Nacional s/amparo de los que Resulta: I) A fs.1/29 la firma Zofracor S.A. se presenta ante la justicia federal de Crdoba y promueve accin de amparo contra el Estado Nacional a fin de que se declare la nulidad e inconstitucionalidad del decreto de necesidad y urgencia 285/99. Dice que las zonas francas estn reguladas por las leyes 22.415 (que instituye el Cdigo Aduanero) y 24.331. La primera de ellas las define como los mbitos dentro de los cuales la mercadera no est sometida al control habitual del servicio aduanero y su introduccin y extraccin no estn gravadas con el pago de tributos...ni alcanzadas por prohibiciones de carcter econmico; y dispone que esas reas deben ser establecidas por ley (arts.590 y 591). Asimismo describe el rgimen de la ley 24.331 resaltando entre otras las siguientes caractersticas: a) el Poder Ejecutivo est facultado para crear zonas francas en aquellas provincias que hayan adherido a esa normativa, con el objeto de impulsar el comercio y la actividad industrial exportadora; b) no se autoriza en principio la venta al territorio argentino de mercaderas industrializadas en las zonas francas; c) la autoridad de aplicacin es el Ministerio de Economa y Obras y Servicios Pblicos; d) las provincias que adhieran a esa ley deben constituir una comisin de evaluacin y seleccin y un comit de vigilancia; e) los gobiernos provinciales deben obligarse expresamente a no disponer la exencin de impuestos locales y a convenir con los municipios igual comportamiento; f ) la legislacin laboral ser la vigente en el territorio aduanero general; g) los derechos de los estados provinciales quedan supeditados a la adhesin expresa de cada uno de ellos al rgimen de dicha ley. Afirma que en noviembre de 1994 la provincia de Crdoba suscribi el convenio de adhesin, en el que por expresa exigencia del gobierno nacional se transcribieron las previsiones de la ley 24.331 relativas al compromiso de no eximir de impuestos y de acordar una obligacin similar con los municipios. Previa licitacin pblica, la zona franca fue adjudicada a un grupo de empresas que posteriormente constituyeron la firma Zofracor S.A., la cual suscribi
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el respectivo contrato de concesin el 31 de julio de 1998. Detalla las inversiones realizadas, que alcanzaron un valor de $3.200.000 (superior al programa mnimo que era de $1.000.000) y se concretaron antes de los plazos previstos. Explica que en el mes de abril de 1999 obtuvo la habilitacin pertinente e inaugur la zona franca. Cuando estaba a punto de iniciar las actividades, concretar su plan de ventas y obtener los primeros clientes, tom conocimiento del dictado del decreto impugnado que establece un tratamiento especial para la zona franca de La Pampa, en tanto: a) habilita la introduccin al territorio domstico de la totalidad de un producto industrializado en esa zona; b) la exime de la tasa de estadstica; c) elimina las contribuciones patronales de seguridad social; d) autoriza la emisin de warrants y certificados de depsito respecto de productos depositados en la zona; e) invita al gobierno de La Pampa y a la Municipalidad de General Pico a eximir de tributos locales al concesionario a los usuarios. Aduce que el decreto 285 concede privilegios econmicos injustificados a la zona franca de La Pampa. En ese orden de ideas seala que la habilitacin para hacer ingresar en el territorio aduanero general la totalidad de las producciones de los usuarios configura una gran ventaja, ya que las dems zonas francas argentinas tienen expresamente vedada esa posibilidad. Puntualiza que esto puede generar una importante sustitucin de mercados y, consecuentemente, afectar todas las relaciones comerciales de Argentina. Aclara que los productos ingresarn en el mercado local con las exenciones impositivas de las que gozan los bienes industrializados o depositados dentro de la zona franca. Destaca que las dems zonas francas del pas tampoco gozan de los beneficios previstos en los arts.4 (introduccin en el territorio nacional de mercaderas sometidas a actividades industriales, de embalaje, fraccionamiento, etc.), 5 (exencin de contribuciones a la seguridad social) y 6 (posibilidad de emitir warrants y certificados de depsito) del dec. 285. Aade que las disposiciones que permiten a la zona franca de La Pampa ser exonerada de tasas, impuestos y contribuciones locales, contradicen el compromiso asumido con las autoridades (nacionales, provinciales, etc.) de no realizar dichos actos. Puntualiza que el conjunto de esas normas crea un trato promocional de importancia para la zona franca de La Pampa que aumenta su rentabilidad y perjudica a las restantes, en especial a la cordobesa (por las razones que expone). Aclara que si este decreto hubiera existido con anterioridad, ella no habra invertido en la zona franca de Crdoba o lo habra hecho en menor medida, dado que como consecuencia de la normativa impugnada disminuirn los ingresos esperados pues algunos posibles contratantes preferirn instalarse en el rea pampeana (que les ofrece mayores beneficios) o bien le exigirn rebajas en el precio de los servicios. Estima que el decreto 285 infringe lo dispuesto en el art. 591 del Cdigo Aduanero, pues este precepto exige que las zonas francas se establezcan por ley. A su juicio, el decreto tambin vulnera las prescripciones de la ley 24.331, ya que: a) esta ley prohbe introducir en el territorio aduanero general mercaderas industrializadas en las zonas francas y el decreto s lo permite; b) la decisin 8 del Consejo del Mercosur indica que las mercaderas industrializadas en zonas francas pagarn al ingresar en el rea comunitaria el arancel externo comn , mientras que el decreto las exime (al menos expresamente respecto de la tasa de estadstica); c) la ley 24.331 exige el pago de la tasa de estadstica y no prev la reduccin de aportes patronales, mientras que el decreto exime de ambos tributos; c) la ley exige a las provincias compromisos vinculados con la no exencin de gravmenes y el decreto invita a hacer exactamente lo contrario. Asimismo entiende que el decreto 285 vulnera el derecho adquirido por el concesionario al amparo de la ley 24.331 a exigir que no se concedan en otra zona beneficios que no exis-
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ten en la suya. Igualmente considera conculcados los principios constitucionales de igualdad, legalidad, libertad de comercio y de trabajo, y libre competencia y concurrencia (arts.14, 16, 18 y 43, Ley Fundamental), ya que el decreto impugnado otorg sin justificativo alguno beneficios impositivos, prebendas y exenciones al concesionario de la zona franca de La Pampa, y modific las condiciones establecidas en la ley 24.331 a favor de una sola provincia en desmedro de las restantes. Agrega que la Constitucin tambin establece el requisito de uniformidad en todo el territorio de los derechos de importacin y exportacin. Aduce que el decreto en cuestin viola tambin el art.99 de la Ley Fundamental, por cuanto: a) incursiona en cuestiones tributaras y aduaneras, cuya regulacin incumbe en forma exclusiva y excluyente al Congreso; b) no existen razones de necesidad ni de urgencia que justifiquen el dictado de ese acto; c) la Provincia de La Pampa no es una de las regiones postergadas del pas a la que haya que otorgar los incentivos previstos en el art.75 inc.18, de la Ley Fundamental; d) el decreto no podr ser controlado por el Congreso pues an no se ha constituido la Comisin Bicameral Permanente. Finalmente, argumenta acerca del cumplimiento de los requisitos formales de la va elegida. II. A fs.237/241 el Estado Nacional presenta el informe previsto en el art.8 de la ley 16.986 y solicita el rechazo de la demanda. Afirma que el decreto en cuestin es legtimo pues fue dictado en acuerdo general de ministros, y en uso de las facultades previstas en el art.99 incs.1 y 3 de la Constitucin Nacional y en el art.765 de la ley 24.415. Niega que la introduccin en el mercado nacional de productos fabricados en la zona franca de General Pico pueda afectar a los productores locales o a los dems oferentes de los pases de la regin, ya que segn lo establecido por la decisin 8/94 del Consejo del Mercosur toda mercadera proveniente de una zona franca que ingrese en territorio aduanero debe tributar el arancel externo comn. Dice que la actora dramatiza las consecuencias que producira la aplicacin de la norma impugnada, pues es altamente improbable que ocurra la sustitucin de mercados alegada. Considera errneo lo afirmado por la demandante acerca de que la zona franca pampeana gozara de prerrogativas especiales (en materia de exencin de tributos) respecto de los productos cuyo ingreso se permite al mercado local. Ello es as sostiene porque el art.23 de la ley 24.331 manda aplicar a las zonas francas la totalidad de las disposiciones de carcter impositivo, aduanero y financiero... que rigen en el territorio aduanero general y ese aspecto no ha sido modificado por el decreto 285/99. Aade que de acuerdo a lo previsto en el art.28 de la ley 24.331, las mercaderas que se extraigan de la zona franca al territorio aduanero general sern consideradas como una exportacin , de manera que debern tributar los aranceles respectivos. Cuestiona la afirmacin de la actora acerca de que el art 4 del decreto 285/99 contendra disposiciones no aplicables a las dems zonas francas del pas; sostiene que la norma impugnada slo estableci una particularidad de la zona franca de General Pico, que no se aleja de las oportunidades conferidas al resto . En cuanto a la exencin de contribuciones patronales a la seguridad social, aduce que el Poder Ejecutivo Nacional ha establecido mediante los decretos que cita diversas desgra-
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vaciones de esa especie, lo cual no ha sido excedido con el temperamento adoptado para la zona franca de General Pico . Aduce que la accin de amparo es improcedente pues no se denuncia la concrecin de una lesin real y efectiva a los derechos de la actora, ya que el planteo se refiere a probables desventajas comparativas respecto de una zona franca distante 644 Km. de la que explota aqulla. Asimismo sostiene que el decreto de necesidad y urgencia impugnado no es susceptible de revisin judicial, ya que slo estara sujeto al control del Poder Legislativo, de acuerdo con la doctrina del precedente que invoca. III. La Provincia de La Pampa se presenta espontneamente a fs.223/228 y pide que se le d participacin en el litigio en los trminos del art.90 del Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin. El juez de primera instancia dicta la sentencia definitiva, en la que desestima el requerimiento del Estado provincial y hace lugar a la demanda (fs.276/289). A su turno, la Cmara Federal de Apelaciones de Crdoba deja sin efecto ese pronunciamiento, admite la intervencin como tercero de la Provincia de La Pampa, declara la incompetencia del juez de primera instancia y ordena la remisin de los autos a esta Corte (fs.361/365). IV. Una vez recibidas las actuaciones y de conformidad con lo dictaminado por el Procurador General, el tribunal resuelve declarar que la causa es de su competencia originaria (fs.421/426). V. A fs.434/440 la parte actora introduce como hecho nuevo el dictado de la ley de presupuesto 25.237, cuyo art.86 ratific el decreto impugnado. Dice que el instituto de la ratificacin legislativa no existe en nuestro orden constitucional. Mantiene las impugnaciones contenidas en la demanda, pues a su juicio el nuevo precepto no remedia los vicios sustanciales que portaba el decreto 285: violacin del Cdigo Aduanero, de la ley de zonas francas y de los derechos adquiridos por el concesionario; y vulneracin de los principios de igualdad ante la ley, libertad de comercio, y libre competencia y concurrencia. Afirma que la ley 25.237 tampoco subsana ni convalida las deficiencias formales del decreto 285 denunciadas en la demanda, especialmente: la violacin del art.99, inc.3 de la Constitucin Nacional, la incursin en materia tributario vedada para este tipo de decretos, la ausencia de impedimentos para seguir el trmite legislativo ordinario, y la falta de intervencin de la Comisin Bicameral. Puntualiza que el citado art.86 de la ley 25.237 es un acto complejo que se integra con el decreto de necesidad y urgencia 285 y que por ello tambin debe ser declarado nulo en el marco de este proceso. Aduce que la ratificacin cuestionada es ajena al presupuesto de la Nacin y que un decreto de necesidad y urgencia que adoleca de los vicios invocados no poda ser aprobado sin debate ni informe de la Comisin Bicameral. Aade que el precepto ratificatorio ha sido dictado sin observarse las formas previstas en el art.99, inc.3, y en contradiccin con lo dispuesto en el art.20 de la ley 24.156 (segn el cual las leyes de presupuesto no pueden contener disposiciones de carcter permanente, reformar leyes vigentes, ni crear, modificar o suprimir tributos). Finalmente, cita jurisprudencia de esta Corte en sustento de su postura.
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VI. La demandada contesta el traslado del hecho nuevo a mrito de las consideraciones vertidas a fs.472/475. Sostiene que mediante aquella ley el Congreso ha ratificado el decreto en cuestin, con lo que se ha cumplido el control de legitimidad previsto en el art.99 de la Constitucin Nacional. Agrega que tambin ha perdido sustento el agravio fundado en la necesidad de que la zona franca sea creada por ley. En consecuencia, considera que las objeciones planteadas en la demanda han devenido abstractas. Asimismo y entre otros argumentos aduce que no se ha vulnerado el principio de igualdad ante la ley, pues no puede pretenderse que se d igual tratamiento a provincias que tienen un distinto grado de desarrollo, lo que involucra razones de oportunidad, mrito y conveniencia, que escapan al control judicial. VII. Finalmente, el Tribunal decide correr traslado de la pretensin de Zofracor S.A. a la Provincia de La Pampa, con copia de diversos escritos entre ellos el de interposicin de hecho nuevo (confr. fs.486 y 489). VIII. La provincia contesta ese traslado a fs.490/497 y solicita el rechazo de la demanda. Alega que el decreto 285 ha sido aprobado por el Congreso y en consecuencia reviste actualmente el carcter de ley de la Nacin; por ello entiende que el caso se circunscribe al tema de la validez de la ley 25.237. Asimismo sostiene que Zofracor no demostr haber sufrido algn perjuicio personal, particularizado y concreto; antes bien, durante el lapso (dos aos) insumido por la tramitacin del amparo, sta ha experimentado un crecimiento sustancial que la ha colocado en una posicin de vanguardia. Agrega que la diferencia de crecimiento entre una y otra zona franca surge de las manifestaciones pblicas de la amparista vertidas en las notas periodsticas que transcribe. Aduce que el diseo econmico de los beneficios promocionales en el pas es un tema cuya evaluacin y definicin compete al Congreso de la Nacin. Insiste en que la intencin del legislador ha sido la de adoptar y conferir rango legal a las disposiciones del decreto 285, independientemente de la tcnica y de la terminologa utilizadas. En esa inteligencia, el eventual apartamiento por parte de la ley 25.237 de otras normas de igual jerarqua no resulta inconstitucional, ya que la norma posterior puede revocar a otra anterior en forma expresa o tcita, y nadie tiene un derecho adquirido al mantenimiento de un rgimen jurdico determinado. Cita en apoyo de su defensa un precedente de esta Corte y lo dictaminado en esta causa por el Procurador General. Considerando: 1) Que conforme lo resuelto a fs.426, el presente litigio es de la competencia originaria de esta Corte (arts.116 y 117, Constitucin Nacional). 2) Que como lo ha sostenido este Tribunal en una causa anloga, la relativa proximidad existente entre ambas zonas francas permite inferir prima facie que la que contara con condiciones menos ventajosas (es decir, la explotada por Zofracor S.A.) podra tener inferiores
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posibilidades de desarrollar los propsitos perseguidos con su creacin (Fallos:323:3853, consid. 8). En tales condiciones y contrariamente a lo afirmado por la demandada y por el tercero a fs.240 in fine y fs.493, respectivamente la actora tiene un inters concreto, inmediato y sustancial que permite considerar al pleito como un caso , causa o controversia, en los trminos de los arts.116 y 117 de la Constitucin Nacional, a fin de autorizar el ejercicio de la funcin judicial. Al respecto cabe recordar tambin en respuesta a las objeciones esbozadas por el Estado Nacional que la accin de amparo tiene una finalidad preventiva y no requiere la existencia de dao consumado en resguardo de los derechos (Fallos:307:1379). 3) Que tal como lo admite la propia Provincia de La Pampa a fs.493, el decreto 285/99 ha consagrado beneficios de excepcin en favor de la zona franca de General Pico. En efecto, dicho decreto: a) permite que se destine al territorio aduanero general la totalidad de la produccin anual de un mismo producto, mientras que el art.6 de la ley 24.331 veda esa posibilidad, b) establece exenciones tributarias (respecto de la tasa de estadstica y de las contribuciones patronales a la seguridad social) no previstas en la citada ley; y c) invita al gobierno de la Provincia de La Pampa y a la Municipalidad de General Pico a establecer exenciones de gravmenes locales, en abierta contradiccin con lo previsto en el art.31 de la ley general de zonas francas. Si bien la exencin de la tasa de estadstica representa el ejercicio de una facultad delegada por el Congreso al Poder Ejecutivo (confr. art.765, Cdigo Aduanero), no ocurre lo mismo con el resto de las medidas reseadas precedentemente, que implican el apartamiento de lo establecido en leyes de la Nacin, con injerencia en la funcin propia de la legislatura. 4) Que la reforma constitucional de 1994 fue fruto de una voluntad tendiente a lograr, entre otros objetivos, la atenuacin del sistema presidencialista y el fortalecimiento del rol del Congreso. En este sentido, el art. 99 inc. 3, segundo prrafo, contiene la regla general que expresa el principio en trminos categricos: El Poder Ejecutivo no podr en ningn momento bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carcter legislativo (Fallos:322:1726, consid. 7). El texto es elocuente y las palabras escogidas en su redaccin no dejan lugar a dudas de que la admisin del ejercicio de facultades legislativas por parte del Poder Ejecutivo se hace en condiciones de rigurosa excepcionalidad y con sujecin a exigencias materiales y formales. 5) Que, en este sentido, el tercer prrafo del citado art. 99 inc. 3, precisa: Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trmites ordinarios previstos por esta Constitucin para la sancin de las leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributario, electoral o el rgimen de los partidos polticos, podr dictar decretos por razones de necesidad y urgencia, los que sern decididos en acuerdo general de ministros que debern refrendarlos, conjuntamente con el jefe de gabinete de ministros . La primera conclusin que surge con toda evidencia es que los beneficios que se han establecido en el decreto 285/99 comportan, en su gran mayora, el ejercicio de facultades de carcter tributario aduaneras, impositivas o vinculadas con el Rgimen Nacional de la Seguridad Social, las que son competencia exclusiva del Poder Legislativo arts.4, 17 y 75, incs.1 y 2, Constitucin Nacional y cuyo ejercicio est vedado al Poder Ejecutivo Nacional,
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aun en las condiciones excepcionales que podran justificar el dictado de decretos de necesidad y urgencia, en atencin a la explcita exclusin de tales materias que efecta la Constitucin Nacional (doctrina de Fallos:318:1154; 319:3400; 321: 366, entre otros). 6) Que lo expuesto precedentemente permite concluir que el decreto 285/99 result insanablemente nulo por oponerse al principio de legalidad que rige en materia tributario y al claro precepto del art.99 inc.3 de la Constitucin Nacional, y que, por ende, se encuentra privado de todo efecto jurdico. 7) Que, no obstante, esta Corte debe ponderar las consecuencias que sobre esta litis provoca el dictado de la ley 25.237, cuyo art.86 dice: Ratificase el dec. 285 de fecha 25 de mayo de 1999 . Tal como ha afirmado este Tribunal en Fallos:321: 366, esa ratificacin legislativa carece de efectos retroactivos en virtud de la insanable inconstitucionalidad original. Sin embargo, esa norma revela que la intencin del Poder Legislativo ha sido la de conferir rango legal a los contenidos que fueron plasmados en el decreto 285/99, lo cual, con indiferencia de la imperfecta tcnica legislativa, conlleva a efectuar el control de constitucionalidad respecto del procedimiento seguido y de los contenidos sustanciales aprobados, los cuales, de ser compatibles con los principios constitucionales, tendran vigor a partir de la publicacin de la ley 25.237. 8) Que la ley 25.237 fue la ley presupuestaria para el ejercicio 2000. Desde hace ms de medio siglo, Bielsa observaba que las leyes de presupuesto, sancionadas anualmente, contenan a veces disposiciones que no eran slo de naturaleza financiero-administrativa, sino tambin de derecho penal e, incluso, de derecho privado, lo que, a su juicio, constitua una falta de metodologa legislativa (Bielsa, Rafael, Derecho Administrativo , 3 ed., Buenos Aires, 1938, t. III, ps. 593 y 604). A pesar de este defecto, la ley de presupuesto es una ley en el sentido institucional del vocablo, con plenos efectos jurdicos. 9) Que en nuestro sistema constitucional, nada permite inferir que la funcin legislativa en materia presupuestaria se limita a aprobar o a autorizar lo que propone el Poder Ejecutivo. El Congreso recibe un proyecto de presupuesto y lo acepta, lo modifica o lo rechaza, en todo o en parte, sin restriccin alguna. No es un acto aprobatorio que pasa a integrar un acto administrativo: es accin legislativa normal y primordial aun cuando la iniciativa corresponda al Poder Ejecutivo, que es el responsable de la administracin general del pas (art.99 inc.1, Constitucin Nacional; Gonzlez Caldern Juan A., Derecho Constitucional Argentino , t. III, 1923, p. 105). No hay obstculo constitucional para que el Poder Legislativo establezca, suprima o modifique tributos (u otro tipo de ingresos) en la ley de presupuesto. Las autolimitaciones que el Congreso ha emitido pueden ser modificadas o dejadas sin efecto, incluso en forma implcita. La ley de presupuesto es un acto de gran trascendencia poltica y la voluntad del Poder Legislativo no est limitada por actos preexistentes de igual jerarqua normativa. 10) Que la ley de contabilidad 12.961 dispona en su art. 20: ...no se incluirn en la ley de presupuesto disposiciones de carcter orgnico o que modifiquen o deroguen leyes en vigor... . Tambin el art.18 del decreto-ley 23.354/56 dispona: ...la ley de presupuesto no incluir disposiciones de carcter orgnico ni derogatorias o modificatorias de leyes en vigor . En el mismo sentido, el art.20 de la ley 24.156 establece que: Las disposiciones generales constituyen las normas complementarias a la presente ley que regirn para cada ejercicio financiero. Contendr normas que se relacionen directa y exclusivamente con la aprobacin, ejecucin y evaluacin del presupuesto del que forman parte. En consecuencia, no podrn contener disposiciones de carcter permanente, no podrn reformar o derogar leyes vigentes, ni crear, modificar o suprimir tributos u otros ingresos . Esta limitacin, aprobada por la doctrina adminis-
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trativa, no justifica constitucionalmente la descalificacin de la expresin legislativa dirigida a modificar, derogar o aprobar normas que, por lo dems, se relacionan de alguna manera con impuestos, tasas y materias afines a las rentas pblicas. Hace muchos aos la Procuracin del Tesoro de la Nacin se expidi en el sentido de que las leyes de presupuesto pueden vlidamente contener o introducir normas modificatorias del derecho objetivo , con el nico lmite del respeto debido a los derechos y garantas esenciales asegurados por la Constitucin (conf. Dictmenes, t. 83:195 y sigtes.). Tambin este Tribunal ha rechazado la existencia de violacin constitucional en la prctica de incluir en la ley de presupuesto la regulacin de cuestiones atinentes a la organizacin de los partidos polticos (Fallos:318:567, consid. 12), si bien ha destacado las objeciones que tal prctica merece desde el punto de vista de la tcnica legislativa. 11) Que, en suma, y tal como sostiene el Procurador General a fs.485, pese al loable propsito que persigue el art.20 de la ley 24.156, esa norma no prevalece por su jerarqua normativa frente a otras leyes que dicta el Congreso de la Nacin y, por tanto, cuanto all se dispone puede ser derogado por otra ley posterior, en forma expresa o tcita. Es que el Poder Legislativo no se halla vinculado indefectiblemente hacia el futuro por sus propias autorestricciones. 12) Que la actora invoc lesin constitucional en virtud de los privilegios injustificados que, en su opinin, consagraran los contenidos sustanciales del decreto 285/99 de ninguna eficacia al tiempo del dictado de tal decreto, en razn de su nulidad absoluta, pero con valor legal a partir de la vigencia de la ley 25.237, los cuales violaran las bases igualitarias consagradas en la ley 24.331, que tienen su raz en los principios constitucionales de igualdad ante la ley, de libertad de comercio y de libre competencia. 13) Que es indudable que la ley 24.331 pretendi instaurar un rgimen legal general respecto del establecimiento de zonas francas en los territorios de las provincias, con el propsito que constituye un principio fundamental del federalismo de poner a todas las provincias en la misma condicin. Esta premisa no conduce necesariamente a una idntica regulacin para todas las zonas. Tal como resulta del debate parlamentario de esta ley, ella fue concebida como un instrumento trascendente para la reactivacin econmica y para el desarrollo de las regiones. Segn el diputado Alvarez, miembro informante del dictamen de las comisiones intervinientes, la ley est destinada a cumplir objetivos provinciales de mejoramiento de la calidad de vida (Diario de Sesiones Diputados, 7 de diciembre de 1993, p. 3907). Para el miembro informante del dictamen de mayora en el Senado, el senador Snopek, la ley es un instrumento de geopoltica, porque la creacin de polos de desarrollo tiende a evitar las migraciones internas. Se trata de generar crecimiento ms equitativo y armonioso con criterios de solidaridad (Diario de Sesiones Senadores, 15 de marzo de 1994, ps. 5935/5936).Estas apreciaciones de poltica legislativa pueden justificar, por motivos de conveniencia, que el legislador disponga un tratamiento preferente a ciertas zonas a fin de compensar la mayor marginacin de unas regiones frente a otras. En todo caso, es funcin del Congreso ...proveer al crecimiento armnico de la Nacin y al poblamiento de su territorio; promover polticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones (art.75, cita parcial del inc.19, Constitucin Nacional). En suma, no todo tratamiento jurdico diferente es discriminatorio y violenta los derechos constitucionales. Existen desigualdades fcticas que pueden traducirse en desigualdades justificadas en el tratamiento jurdico, que expresen una proporcionada relacin entre las diferencias objetivas y los fines de la norma (Corte Interamericana de Derechos Humanos, opinin consultiva OC-4/84 del 19 de enero de 1984, Serie A, n4, Captulo IV, prrafos 56 a 58).
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14) Que las consideraciones precedentes permiten concluir que la sustancia de lo regulado en el decreto 285/99, que tiene fuerza de ley a partir de la vigencia de la ley 25.237, no se revela con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta a los efectos de la procedencia de la accin de amparo intentada. La eventual inconstitucionalidad de tales contenidos exigira una demostracin plena, concreta y circunstanciada de extremos fcticos, que no se ha dado en esta causa, en donde la mera alegacin de diferencias normativas en los regmenes establecidos por voluntad del Congreso mediante reglas de igual jerarqua, no justifica el planteo de inconstitucionalidad que se ha intentado por esta va. Por ello, y de conformidad con el dictamen del seor Procurador General de la Nacin (fs.481/485 vta.), se resuelve: I) Hacer lugar parcialmente a la demanda de amparo deducida por Zofracor S.A. contra el Estado Nacional y declarar la nulidad del decreto 285/99 (art.99, inc.3, prrafo segundo, Constitucin Nacional); II) Rechazar el planteo de inconstitucionalidad dirigido contra el art.86 de la ley 25.237, con los efectos sealados en los considerandos. 8 y sigtes. de esta sentencia. Las costas se imponen un 60% al Estado Nacional y un 40% a la actora, en razn de los vencimientos recprocos (arts.14, ley 16.986 y 71, Cdigo Procesal). Julio S. Nazareno Eduardo Moline OConnor Augusto C. Belluscio (segn su voto) Enrique S. Petracchi (en disidencia) Antonio Boggiano (segn su voto) Guillermo A. F. Lopez Gustavo A. Bossert (segn su voto) Adolfo R. Vazquez. Voto de los Seores ministros doctores don Augusto Cesar Belluscio y Gustavo a. Bossert Considerando: Que los infrascriptos coinciden con los considerandos 1 al 14 del voto de la mayora, con exclusin del consid. 6, que expresan en los siguientes: 6) Que, por lo dems, y contrariamente a lo afirmado por la demandada, corresponde al Poder Judicial el control de constitucionalidad sobre las condiciones en las cuales el Poder Ejecutivo dicta decretos de necesidad y urgencia, como asimismo el control de compatibilidad constitucional en cuanto al contenido sustancial de las medidas adoptadas, cuando ello se debate en un caso concreto, pues ha sostenido el Tribunal que la falta de sancin de una ley especial que regule el trmite y los alcances de la intervencin del Congreso (art.99 inc.3, prrafo cuarto in fine) no hace sino reforzar la responsabilidad por el control de constitucionalidad que es inherente al Poder Judicial de la Nacin (Fallos:322:1726, consid. 9). Sin perjuicio de la conclusin del consid. 5, y en cuanto a lo que no es materia de carcter tributario, cabe sealar que no surge de los antecedentes de la causa que la solucin legislativa haya requerido una especial urgencia, es decir, que haya debido concretarse en un plazo incompatible con el trmite regular previsto por la Constitucin para la sancin de la ley, ni que hayan existido razones de fuerza mayor o impedimento alguno para la reunin de las cmaras del Congreso. Los considerandos del decreto 285/99 se limitan a sostener que resulta imprescindible promover medidas tendientes a facilitar a la Provincia de La Pampa un polo de desarrollo regional , o bien que se hace necesario adoptar medidas urgentes a los fines de acelerar el proceso de inversin directa que genere crecimiento y empleo a fin de satisfacer los objetivos descriptos . En este orden de ideas, corresponde descartar criterios de mera conveniencia, ajenos a la configuracin de extremas circunstancias de necesidad. Este Tribunal ha afirmado que la Constitucin no habilita a elegir discrecionalmente entre la sancin de una
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ley o la imposicin ms rpida de ciertos contenidos materiales por medio de un decreto (Fallos:322:1726, consid. 9). Por ello, y de conformidad con el dictamen del seor Procurador General de la Nacin (fs.481/485 vta.), se resuelve: I) Hacer lugar parcialmente a la demanda de amparo deducida por Zofracor S.A. contra el Estado Nacional y declarar la nulidad del decreto 285/99 (art.99 inc.3, prrafo segundo, Constitucin Nacional); II) Rechazar el planteo de inconstitucionalidad dirigido contra el art.86 de la ley 25.237, con los efectos sealados en los considerandos 8 y sigtes. de esta sentencia. Las costas se imponen un 60% al Estado Nacional y un 40% a la actora, en razn de los vencimientos recprocos (arts. 14, ley 16.986 y 71, Cdigo Procesal). Augusto C. Belluscio Gustavo A. Bossert. Voto del seor ministro doctor don antonio Boggiano Considerando: Que el infrascripto coincide con los considerandos 1 al 3 del voto de la mayora. 4) Que el art.99 inc.3 de la Constitucin Nacional establece: El Poder Ejecutivo no podr en ningn caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carcter legislativo. Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieren imposible seguir los trmites ordinarios previstos por esta Constitucin para la sancin de las leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el rgimen de los partidos polticos, podr dictar decretos por razones de necesidad y urgencia, los que sern decididos en acuerdo general de ministros que debern refrendarlos, conjuntamente con el jefe de gabinete de ministros . Seguidamente, la clusula constitucional contempla la intervencin del Congreso. 5) Que, como puede observarse, la Ley Fundamental consagra una limitacin a las facultades del Poder Ejecutivo con la innegable finalidad de resguardar el principio de divisin de poderes. Unicamente en situaciones de grave trastorno que amenacen la existencia, la seguridad o el orden pblico o econmico, que deban ser conjuradas sin dilaciones, puede el Poder Ejecutivo Nacional dictar normas que de suyo integran las atribuciones del Congreso, siempre y cuando sea imposible a ste dar respuesta a las circunstancias de excepcin. En consecuencia, el ejercicio de la prerrogativa en examen esta sujeto a reglas especficas, que exigen un estado de excepcin y el impedimento de recurrir al sistema normal de formacin de sancin de las leyes y contemplan, adems, una intervencin posterior del Poder Legislativo. Por otro lado, las medidas que se adopten no estn exentas del contralor judicial, que constituye la salvaguarda de los derechos individuales, sin que obste a ello la ausencia de la ley reglamentaria, mxime cuando la reforma de 1994 introdujo disposiciones precisas sobre las condiciones en que pueden ser dictados los decretos de necesidad y urgencia y esta Corte ha ejercido el aludido contralor con anterioridad a la referida enmienda (Fallos:322:1726 voto del juez Boggiano). 6) Que, en ese contexto, se advierte con claridad que no se encuentran satisfechos los recaudos constitucionales para el dictado del decreto impugnado. En efecto, los beneficios que la norma establece, comportan, en su gran mayora, el ejercicio de facultades de carcter tributario aduaneras impositivas o vinculadas con el Rgimen Nacional de la Seguridad Social que son competencia exclusiva del Poder Legislativo en virtud de principios y preceptos expresos que imponen una limitacin constitucional infranqueable en ese campo para los decretos de necesidad y urgencia (arts.4, 17, 75 incs.1 y 2, 99, inc.3 de la Constitucin Nacional, doctrina de Fallos:318:1154; 319:3400; 321:366, entre otros).
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7) Que, en lo que excede la materia Tributarla, no se ha puesto evidencia que concurrieron al momento de dictarse la norma las excepcionales circunstancias que la mayora de esta Corte tuvo en mira al decidir en el caso registrado en Fallos:313:1513, como por ejemplo, el descalabro econmico generalizado y el aseguramiento de la continuidad y supervivencia de la unin nacional (consid. 35). En los considerandos del decreto 285/99 se expresa que resulta imprescindible promover medidas tendientes a facilitar a la Provincia de La Pampa un polo de desarrollo regional y que se hace necesario adoptar medidas urgentes a los fines de acelerar el proceso de inversin directa que genere crecimiento y empleo a fin de satisfacer los objetivos descriptos. Tales referencias resultan insuficientes para justificar una situacin de grave riesgo social que el Congreso no puede remediar por los cauces ordinarios que la Constitucin prev, mxime cuando la medida se adopt durante el perodo de sesiones ordinarias. En ese orden de ideas, cabe recordar que la mera conveniencia de que por un mecanismo ms eficaz se consiga un objetivo de gobierno en modo alguno justifica la franca violacin de la separacin de poderes que supone la asuncin por parte de uno de ellos de competencias que sin lugar a dudas le pertenecen a otro (Fallos:318:1154 voto del juez Boggiano consid. 21 y su cita). 8) Que, no obstante, esta Corte debe ponderar las consecuencias que sobre esta litis provoca el dictado de la ley 25.237, cuyo art.86 dice: Ratifcase el decreto 285 de fecha 25 de mayo de 1999 . Tal como ha afirmado este Tribunal en Fallos:321: 366, esa ratificacin legislativa carece de efectos retroactivos en virtud de la insanable inconstitucionalidad original. Sin embargo, esa norma revela que la intencin del Poder Legislativo ha sido la de conferir rango legal a los contenidos que fueron plasmados en el decreto 285/99, lo cual, con indiferencia de la imperfecta tcnica legislativa, conlleva a efectuar el control de constitucionalidad respecto del procedimiento seguido y de los contenidos sustanciales aprobados, los cuales, de ser compatibles con los principios constitucionales, tendran vigor a partir de la publicacin de la ley 25.237. 9) Que la ley 25.237 fue la ley presupuestaria para el ejercicio 2000. Desde hace ms de medio siglo, Bielsa observaba que las leyes de presupuesto, sancionadas anualmente, contenan a veces disposiciones que no eran slo de naturaleza financiero-administrativa, sino tambin de derecho penal e, incluso, de derecho privado, lo que, a su juicio, constitua una falta de metodologa legislativa (Bielsa Rafael, Derecho Administrativo , 3 ed., Buenos Aires, 1938, t. III, ps. 593 y 604). A pesar de este defecto, la ley de presupuesto es una ley en el sentido institucional del vocablo, con plenos efectos jurdicos. 10) Que en nuestro sistema constitucional, nada permite inferir que la funcin legislativa en materia presupuestaria se limita a aprobar o a autorizar lo que propone el Poder Ejecutivo. El Congreso recibe un proyecto de presupuesto y lo acepta, lo modifica o lo rechaza, en todo o en parte, sin restriccin alguna. No es un acto aprobatorio que pasa a integrar un acto administrativo: es accin legislativa normal y primordial aun cuando la iniciativa corresponda al Poder Ejecutivo, que es el responsable de la administracin general del pas (art.99 inc.1, Constitucin Nacional; Gonzlez Caldern Juan A., Derecho Constitucional Argentino , t. III, 1923, p. 105). No hay obstculo constitucional para que el Poder Legislativo establezca, suprima o modifique tributos (u otro tipo de ingresos) en la ley de presupuesto. Las autolimitaciones que el Congreso ha emitido pueden ser modificadas o dejadas sin efecto, incluso en forma implcita. La ley de presupuesto es un acto de gran trascendencia poltica y la voluntad del Poder Legislativo no est limitada por actos preexistentes de igual jerarqua normativa.
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11) Que la Ley de Contabilidad 12.961 dispona en su artculo 20: ...no se incluirn en la ley de presupuesto disposiciones de carcter orgnico o que modifiquen o deroguen leyes en vigor... . Tambin el art.18 del decreto-ley 23.354/56 dispona: ...la ley de presupuesto no incluir disposiciones de carcter orgnico ni derogatorias o modificatorias de leyes en vigor . En el mismo sentido, el art.20 de la ley 24.156 establece que: Las disposiciones generales constituyen las normas complementarias a la presente ley que regirn para cada ejercicio financiero. Contendr normas que se relacionen directa y exclusivamente con la aprobacin, ejecucin y evaluacin del presupuesto del que forman parte. En consecuencia, no podrn contener disposiciones de carcter permanente, no podrn reformar o derogar leyes vigentes, ni crear, modificar o suprimir tributos u otros ingresos . Esta limitacin, aprobada por la doctrina administrativa, no justifica constitucionalmente la descalificacin de la expresin legislativa dirigida a modificar, derogar o aprobar normas que, por lo dems, se relacionan de alguna manera con impuestos, tasas y materias afines a las rentas pblicas. Hace muchos aos la Procuracin del Tesoro de la Nacin se expidi en el sentido de que las leyes de presupuesto pueden vlidamente contener o introducir normas modificatorias del derecho objetivo , con el nico lmite del respeto debido a los derechos y garantas esenciales asegurados por la Constitucin (conf. Dictmenes, t. 83:195 y sigtes.). Tambin este Tribunal ha rechazado la existencia de violacin constitucional en la prctica de incluir en la ley de presupuesto la regulacin de cuestiones atinentes a la organizacin de los partidos polticos (Fallos:318:567, consid. 12), si bien ha destacado las objeciones que tal prctica merece desde el punto de vista de la tcnica legislativa. 12) Que, en suma, y tal como sostiene el Procurador General a fs.485, pese al loable propsito que persigue el art.20 de la ley 24.156, esa norma no prevalece por su jerarqua normativa frente a otras leyes que dicta el Congreso de la Nacin y, por tanto, cuanto all se dispone puede ser derogado por otra ley posterior, en forma expresa o tcita. Es que el Poder Legislativo no se halla vinculado indefectiblemente hacia el futuro por sus propias autorestricciones. 13) Que la actora invoc lesin constitucional en virtud de los privilegios injustificados que, en su opinin, consagraran los contenidos sustanciales del decreto 285/99 de ninguna eficacia al tiempo del dictado de tal decreto, en razn de su nulidad absoluta, pero con valor legal a partir de la vigencia de la ley 25.237, los cuales violaran las bases igualitarias consagradas en la ley 24.331, que tienen su raz en los principios constitucionales de igualdad ante la ley, de libertad de comercio y de libre competencia. 14) Que es indudable que la ley 24.331 pretendi instaurar un rgimen legal general respecto del establecimiento de zonas francas en los territorios de las provincias, con el propsito que constituye un principio fundamental del federalismo de poner a todas las provincias en la misma condicin. Esta premisa no conduce necesariamente a una idntica regulacin para todas las zonas. Tal como resulta del debate parlamentario de esta ley, ella fue concebida como un instrumento trascendente para la reactivacin econmica y para el desarrollo de las regiones. Segn el diputado Alvarez, miembro informante del dictamen de las comisiones intervinientes, la ley est destinada a cumplir objetivos provinciales de mejoramiento de la calidad de vida (Diario de Sesiones Diputados, 7 de diciembre de 1993, p. 3907). Para el miembro informante del dictamen de mayora en el Senado, el senador Snopek, la ley es un instrumento de geopoltica, porque la creacin de polos de desarrollo tiende a evitar las migraciones internas. Se trata de generar crecimiento ms equitativo y armonioso con criterios de solidaridad (Diario de Sesiones Senadores, 15 de marzo de 1994, ps. 5935/5936). Estas apreciaciones de poltica legislativa pueden justificar, por motivos de conveniencia, que el legislador disponga un tratamiento preferente a ciertas zonas a fin de compensar la
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mayor marginacin de unas regiones frente a otras. En todo caso, es funcin del Congreso ... proveer al crecimiento armnico de la Nacin y al poblamiento de su territorio; promover polticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones (art.75, cita parcial del inc.19, Constitucin Nacional). En suma, no todo tratamiento jurdico diferente es discriminatorio y violenta los derechos constitucionales. Existen desigualdades fcticas que pueden traducirse en desigualdades justificadas en el tratamiento jurdico, que expresen una proporcionada relacin entre las diferencias objetivas y los fines de la norma (Corte Interamericana de Derechos Humanos, opinin consultiva OC-4/84 del 19 de enero de 1984, Serie A, n4, Captulo IV, prrafos 56 a 58). 15) Que las consideraciones precedentes permiten concluir que la sustancia de lo regulado en el decreto 285/99, que tiene fuerza de ley a partir de la vigencia de la ley 25.237, no se revela con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta a los efectos de la procedencia de la accin de amparo intentada. La eventual inconstitucionalidad de tales contenidos exigira una demostracin plena, concreta y circunstanciada de extremos fcticos, que no se ha dado en esta causa, en donde la mera alegacin de diferencias normativas en los regmenes establecidos por voluntad del Congreso mediante reglas de igual jerarqua, no justifica el planteo de inconstitucionalidad que se ha intentado por esta va. Por ello, y de conformidad con el dictamen del seor Procurador General de la Nacin (fs.481/485 vta.), se resuelve: I) Hacer lugar parcialmente a la demanda de amparo deducida por Zofracor S.A. contra el Estado Nacional y declarar la nulidad del decreto 285/99 (art.99 inc.3, prrafo segundo, Constitucin Nacional); II) Rechazar el planteo de inconstitucionalidad dirigido contra el art.86 de la ley 25.237, con los efectos sealados en los considerandos 8 y sigtes. de esta sentencia. Las costas se imponen un 60% al Estado Nacional y un 40% a la actora, en razn de los vencimientos recprocos (arts.14, ley 16.986 y 71, Cdigo Procesal). Antonio Boggiano. Disidencia del seor ministro doctor don Enrique santiago Petracchi Considerando: Que el infrascripto coincide con los considerandos 1 y 2 del voto de la mayora. 3) Que en los considerandos del decreto 285/99 el Poder Ejecutivo de la Nacin invoc que se hacia necesario adoptar medidas urgentes y que se dictaba aqul en uso de las facultades conferidas por el art.99 incs.1 y 3 de la Constitucin Nacional . En estos autos, el Estado Nacional reconoci expresamente que no estamos en presencia de un acto u omisin del Poder Ejecutivo, propias de su actividad de administrar el pas, puesto que lo cuestionado es un Decreto de necesidad y urgencia (fs.240). 4) Que, a la luz de lo expresado en mi voto en la causa Verrocchi (Fallos:322:1726), al que me remito, corresponde concluir en la invalidez del decreto de necesidad y urgencia 285/99. En efecto, segn sostuve en ese precedente, la va establecida en el art.99 inc.3 de la Constitucin Nacional, exige que el Congreso sancione la ley especial que haga operativo el articulado, sin que quepa discutir las bondades del criterio elegido, pues el tribunal slo debe atender a su significado y a sus consecuencias. Puesto que no ha sido sancionada la ley que reclama el art.99 inc.3, no puede cumplirse con la subetapa legislativa, lo que determina la imposibilidad de recurrir a esos remedios de excepcin que son los decretos de necesidad y urgencia. 5) Que, sin perjuicio de lo expuesto precedentemente, adhiero, de modo subsidiario y a mayor abundamiento, a lo expresado en los considerandos 4, 5, 6 y 7 del voto de los jueces
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Belluscio y Bossert. En consecuencia, aunque por hiptesis se admitiera que el Poder Ejecutivo tuviese competencia para dictar ese tipo de decretos, aun faltando la ley especial mentada en el art.99 inc.3 de la Constitucin, el 285/99 sera igualmente nulo. 6) Que, a semejanza de lo que suceda en la causa Guida (conf. Fallos:323:1566, voto del juez Petracchi), estamos tambin aqu en presencia de una mal llamada ratificacin de un decreto de necesidad y urgencia inserta en una ley de presupuesto: la dispuesta, esta vez, por el art.86 de la ley 25.237. Ante una ratificacin congresal de esta clase slo cabe reafirmar el criterio que ya expres en aquel precedente. Primero, la ley es totalmente estril para dar vida retroactivamente (ex tunc) a un decreto que es insanablemente nulo (art.99 inc.3, Carta Magna). Segundo, la voluntad legislativa de asumir los contenidos del decreto en cuestin debe ser reconocida a partir del dictado de la ley, con una virtualidad exclusiva hacia el futuro (efecto ex nunc). En este sentido, ha de juzgarse que, a partir de la sancin y promulgacin de la ley, rige una normativa como la que intentaba plasmar el decreto nulo. 7) Que en cuanto al agravio segn el cual la ley 25.237 cuyos alcances relativos al sub examine he indicado habra supuestamente violado lo prescripto por el art. 20 de la ley 24.156, debe ser rechazado por las razones expuestas por el Procurador General en su dictamen (cap. X, primera parte), a las que me remito. 8) Que lo concerniente a si las normas en juego lesionan los principios constitucionales de igualdad ante la ley, de libertad de comercio y de libre competencia, entre otros, cabe sealar que la hipottica existencia de tales violaciones sobre cuya existencia no abro juicio requerira la prueba acabada de circunstancias de hecho que exceden el marco propio de una accin de las caractersticas del sub lite (conf. art.43, Ley Fundamental). Por ello, y lo concordemente dictaminado por el seor Procurador General, se resuelve: I) Hacer lugar parcialmente a la demanda de amparo deducida por Zofracor S.A. contra el Estado Nacional y declarar la nulidad del decreto 285/99; II) Rechazar el planteo de inconstitucionalidad dirigido contra el art.86 de la ley 25.237, con los efectos sealados supra. Costas por su orden (art.71, Cdigo Procesal). Enrique Santiago Petracchi.
Empleados Pblicos - Reduccin salarial- Decreto 430/00
Mller, Miguel Angel c/Poder Ejecutivo NacionaL - Contadura General -Ejrcito Argentino - Dto.430/00 s/amparo ley 16.986 - 10/04/2003 - Fallos:326:1138(25)
0 Antecedentes:
El actor inicia accin de amparo contra el Estado Nacional (Contadura General del Ejrcito) a fin de que se declare la inconstitucionalidad del decreto 430/00 mediante el cual se redujeron en un 13% los salarios de la administracin pblica.
(25) N. de S.: las cuestiones atinentes a la emergencia econmica y al derecho de propiedad, fueron tratadas en el Boletn Emergencia Econmica II , diciembre de 2009, pgina 12, el que puede consultarse en www.csjn.gov.ar
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La Cmara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, revoc el fallo de primera instancia e hizo lugar a la accin.(26) Contra tal pronunciamiento, el Estado Nacional, interpuso recurso extraordinario. La Corte Suprema de Justicia de la Nacin, por mayora, y remitindose al dictamen del Procurador, declar procedente el recurso y revoc la sentencia apelada. El juez Fayt y el juez Boggiano, se remitieron a sus respectivos votos en el precedente Guida (Fallos:323:1566). El juez Petracchi, en disidencia, sostuvo que el decreto N430/00 es de necesidad y urgencia y exige que el Congreso sancione una ley especial que haga operativo su articulado. Asimismo, tal como lo expres en la causa Guida , sostuvo que esta clase de decretos son nulos de nulidad absoluta, no subsanables por una ley posterior con efecto retroactivo, de modo que la ley 24.453 no intent ratificar al decreto sino que expresamente lo derog, razn por la cual consider que corresponda declarar la inconstitucionalidad del decreto 430/00.

a) Decretos de Necesidad y Urgencia. Ratificacin Legislativa (Acpite IV del dictamen del Procurador al que remite la mayora; Considerandos 2 y 3 de la disidencia del juez Petracchi).
b) Reduccin salarial. Constitucionalidad del Decreto 430/00 (Considerando 2 y

Acpite V del dictamen del Procurador al que remite la mayora; Considerando 2 del voto del juez Fayt).
c) Lmite temporal a la reduccin salarial. Diferencia con la causa Tobar (Considerando 2 del voto de la mayora).

- El decreto 430/00, que redujo en un 13% las remuneraciones del sector pblico, se dict en ejercicio de las facultades excepcionales que el art.99 inc. 3 de la Constitucin Nacional le confiere al presidente de la Nacin, lo que surge tanto de los considerandos del mismo donde describe la situacin de emergencia que padece el sector pblico, como del procedimiento seguido para su emisin y finalmente de su parte dispositiva, as como tambin por la naturaleza de las medidas adoptadas. - En el caso del decreto 430/2000, la intervencin del Congreso se verific mediante la derogacin dispuesta por la ley 25.453 (art. 18)(27), de donde
(26) N. de S.: El Poder Ejecutivo a travs del decreto 430/00 decidi disminuir las retribuciones brutas, totales, mensuales, habituales, regulares y permanentes y el sueldo anual complementario, excluyndolas asignaciones familiares, del personal del Sector Pblico Nacional comprendido en los incisos a) y b) del artculo 8 de la Ley N24.156en determinados porcentajes (1 y 2). (27) N. de S.: la ley 25.453 publicada el 31 de julio de 2001, mediante su art.18 derog a partir de su entrada en vigencia los Decretos N430/2000 y N896/2001.
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surge que lo tuvo por vlido hasta ese momento, sin que obste a ello la circunstancia de que el decreto de necesidad y urgencia 896/01(28) tambin lo derog, pues la ley los derog a ambos. - El Estado puede reducir los salarios de sus agentes, salvo que la Constitucin Nacional expresamente garantice su intangibilidad, siempre que la reduccin se adopte ante situaciones excepcionales de emergencia, tenga efectos generales y vigencia para el futuro en forma transitoria y no resulte confiscatoria, es decir no desnaturalice el derecho a la retribucin. - El Dto.430/00, al reducir las remuneraciones de los agentes pblicos, no resulta violatorio del art.17 de la Carta Magna por ser transitorio y de excepcin, pues la restriccin salarial se extendi por un lapso de trece meses, en el cual las remuneraciones de los agentes pblicos no sufrieron el envilecimiento provocado por la devaluacin de la moneda operada a partir del ao 2002; circunstancia que diferencia el caso de autos de la situacin contemplada en la causa Tobar(29).
Texto del Fallo:

Dictamen del Procurador General de la Nacin Suprema Corte: -IContra la sentencia de fs.111/113, de la Sala V de la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal que, al revocar la de primera instancia, hizo lugar a la accin de amparo deducida por Miguel Angel Muller contra el Estado Nacional (Contadura General del Ejrcito) y declar la inconstitucionalidad del dec. 430/2000, el demandado interpuso el recurso extraordinario de fs.117/137, fundado en la diversa interpretacin de normas federales y en la doctrina de la arbitrariedad. Concedido el recurso slo por la primera de las causas indicadas, el Estado Nacional se present directamente ante el Tribunal, mediante la queja que tramita por expediente M.493. XXXVII. El a quo record que ya haba declarado la inconstitucionalidad del dec. 290/95 que tambin redujo la retribucin de los agentes pblicos, porque entendi que dicha medida
(28) N. de S.: el decreto 896/01 en su art.1 haba establecido: redcense las retribuciones brutas, totales, mensuales, normales, habituales y permanentes y el sueldo anual complementario, excluyendo las asignaciones familiares del personal del sector pblico nacional comprendido en los inc.a) y b) del art.8 de la ley 24.456, incluyendo las entidades bancarias oficiales y las fuerzas armadas, de seguridad y Polica Federal y el Poder Ejecutivo Nacional, con independencia al rgimen laboral que resulte aplicable a dicho personal . (29) N. de S.: Fallos:325:2059 Tobar , en el cual se sostuvo que las normas contenidas en los art.1 del decreto 895/01 y 10 de la ley 25.453 no imponen una limitacin razonable y temporaria a la integridad salarial de los agentes pblicos fundadas en razones de emergencia y en el inters general, sino que los somete a una indefinicin de los mrgenes remuneratorios sujeta a variables totalmente ajenas a la relacin de empleo y carentes de toda previsibilidad para el trabajador que ve as irremediablemente perdido uno de los elementos bsicos que definen el desempeo laboral.
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altera las condiciones esenciales del contrato de empleo pblico y que, ms all de la emergencia invocada para su dictado, la reduccin es arbitraria e irrazonable, pues conculca, directa o indirectamente, derechos constitucionales, toda vez que, al proceder de ese modo pero sin modificar la contraprestacin a cargo del empleado, el Estado quebrant el equilibrio de las prestaciones, convirtiendo en injusta a la nueva remuneracin. Tambin estim que la reduccin no es transitoria, porque durante su aplicacin comporta una restriccin al derecho de propiedad de carcter definitivo y que, en el sub examine, no se trata solamente de una limitacin sino que lisa y llanamente se suprimi una parte de la retribucin. Asimismo, consider que las circunstancias de autos difieren de las examinadas por la Corte en Fallos:323:1566 (en la causa Guida). -IIEl Estado Nacional sostiene que la cmara incurri en arbitrariedad cuando, sin fundamentos, tuvo por acreditados los requisitos que impone el art.1 de la ley 16.986 para la procedencia de la accin de amparo, que soslay verificar si el actor agot la va administrativa antes de demandar judicialmente y si cumpli con la obligacin impuesta por el art.4 de la ley 25.344, a la vez que efectu una interpretacin arbitraria y elusiva del dec. 430/2000, porque lo consider como de necesidad y urgencia, sin tener en cuenta en lo que aqu interesa que se trata de un decreto ordinario, dictado por el Poder Ejecutivo Nacional en los trminos del art.99 inc.1 de la Constitucin Nacional, es decir, en su carcter de responsable poltico de la administracin general del pas. Los dems agravios pueden resumirse del siguiente modo: a) el a quo se apart de lo resuelto por V.E. en la causa Guida , cuya identidad con el sub lite califica de manifiesta, sin explicar las razones para proceder de ese modo; b) el Poder Ejecutivo Nacional est habilitado para reducir los salarios de los empleados del sector pblico nacional, segn aquella disposicin constitucional; c) aun cuando se considere que aqul hizo uso de las facultades del art.99 inc.3 de la Ley Suprema, el decreto es legtimo, porque fue dictado para superar la crisis del pas, a fin de evitar que entre en cesacin de pagos producto del desajuste de las cuentas pblicas y d) la sentencia recurrida privilegia los intereses particulares derivados de la relacin de empleo en detrimento del bien comn, porque la rebaja dispuesta es razonable, en la medida que se aplica a partir de un determinado monto y el dec. 430/2000 hace prevalecer el principio de cooperacin entre los estamentos de la sociedad, frente a una situacin excepcional. -IIIAnte todo, corresponde examinar la admisibilidad formal del recurso interpuesto. En tal sentido, cabe sealar, en orden a lo previsto por los arts.14 de la ley 48 y 6 de la ley 4055, que la sentencia impugnada reviste la calidad de definitiva, porque el a quo se pronunci sobre el fondo de la cuestin debatida y declar la inconstitucionalidad de una norma federal (dec. 430/2000 del Poder Ejecutivo Nacional). Por otra parte, en autos se discute la interpretacin y aplicacin de normas de igual carcter y la decisin de la cmara fue contraria a su validez (Fallos:322:1726; 323:1566), extremos que habilitan la va extraordinaria del art.14 de la ley 48. Al respecto, cabe tener presente la jurisprudencia del Tribunal a tenor de la cual, en la tarea de esclarecer la inteligencia de aquel tipo de normas, la Corte no se encuentra limitada por las posiciones del a quo ni de las partes, sino que le incumbe realizar una declaratoria sobre el punto disputado (conf. doctrina de Fallos:323:1491 y sus citas) y, en lo que concierne a las cau-
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sales de arbitrariedad invocadas, estimo que se vinculan de modo inescindible con los temas federales en discusin y, por ello, deben ser examinados en forma conjunta (conf. doctrina de Fallos:308:1076; 322: 3154; 323:1625, entre muchos otros). Por ltimo, considero que tambin son aplicables al sub lite las consideraciones expuestas en el dictamen de esta Procuracin General emitido en la causa Guida (publicado en Fallos:323:1566, es especial acpite V, ps. 1583/1584), al que me remito brevitatis causae , en cuanto a la subsistencia de inters en resolver la controversia suscitada, no obstante que el decreto 430/00 fue derogado definitivamente a partir de la vigencia de la ley 25.453 (conf. art.18), porque ambas partes poseen suficiente inters jurdico para obtener un pronunciamiento judicial sobre los efectos jurdicos que produjo la norma en cuestin durante el tiempo que estuvo vigente. -IVAs planteada la situacin, entiendo que los agravios relativos a la improcedencia de la va elegida por el amparista y admitida por el a quo para impugnar el dec. 430/2000 no pueden prosperar, toda vez que conducen al examen de cuestiones procesales ajenas al recurso extraordinario, cuya resolucin es propia de los jueces de la causa, sin que se advierta un caso de arbitrariedad que permita hacer excepcin a tal principio. En cuanto al fondo del asunto, cabe recordar que sta es la primera vez que se lo analizar, ya que el pronunciamiento en la causa publicada en Fallos:323:3085 se limit a considerar el recurso extraordinario interpuesto por el Estado Nacional contra una medida cautelar que suspendi los efectos del acto impugnado, pero sin emitir opinin sobre su validez o invalidez, tal como ah se aclar (conf. acpite VIII, primer y ltimo prr.) Desde mi punto de vista, en primer trmino, corresponde indagar sobre la legitimidad de la decisin del Poder Ejecutivo Nacional, adoptada mediante el dec. 430/2000, de disminuir las retribuciones brutas, totales, mensuales, habituales, regulares y permanentes, y el sueldo anual complementario, excluyendo las asignaciones familiares, del personal del Sector Pblico Nacional comprendido en los incisos a) y b) del artculo 8 de la ley 24.156... , en determinados porcentajes (arts.1 y 2). En tal sentido, contrariamente a lo afirmado por el recurrente, considero que aquel acto fue dictado en ejercicio de las facultades excepcionales que el art.99 inc.3 de la Constitucin Nacional le confiere al presidente de la Nacin, pues ello surge tanto de los considerandos del decreto en donde describe la situacin de emergencia que, en su concepto, padece el sector pblico y con permanente apoyo en la doctrina de la Corte sobre la legislacin de emergencia como del procedimiento seguido para su emisin y, finalmente, de su parte dispositiva (v. comunicacin al Poder Legislativo ordenada en el art.10), as como tambin por la naturaleza de las medidas adoptadas. Respecto de la necesaria intervencin del Congreso en el trmite de ratificacin de los decretos de necesidad y urgencia que exige la Ley Fundamental, cabe sealar que, en el caso, ello se verific mediante la derogacin expresa del dec. 430/2000 dispuesta por la ley 25.453 (art.18), a partir de la vigencia de sta, de donde surge de modo inequvoco que lo tuvo por vlido hasta ese momento, sin que obste a ello la circunstancia de que el decreto de necesidad y urgencia 896/2001 tambin derog al primero, porque la ley los derog a ambos. Esta es la inteligencia que a mi modo de ver mejor concilia las facultades-deberes de control del Poder Legislativo con las ejercidas por el Ejecutivo, a la luz de la obligacin de pronunciarse en forma expresa que impone al primero el art.82 de la Constitucin Nacional y el modo efectivo en que se manifest su voluntad.
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En tales condiciones, pienso que se produjo, por parte del Poder Legislativo, el reconocimiento de la situacin de emergencia invocada por el Poder Ejecutivo para la sancin del decreto bajo examen (conf. doctrina de Fallos:323:1566, considerando 6 del voto mayoritario). -VEstimo que las restantes quejas, dirigidas contra la sentencia en cuanto declar la inconstitucionalidad del dec. 430/2000, hallan adecuada respuesta en el dictamen del suscripto, emitido el 29 de mayo de 2000 en la tantas veces mencionada causa Guida (Fallos:323:1566), de sustancial analoga con el sub lite y a cuyos fundamentos, en cuanto fueren pertinentes, me remito por razn de brevedad (v. en especial, acpites VII y VIII). Dije en esa oportunidad, incluso con cita de calificada doctrina ius publicista, que el Estado puede reducir los salarios de sus agentes, salvo que la Constitucin Nacional expresamente garantice su intangibilidad, pero para que ello encuentre sustento en nuestra Ley Suprema, debe cumplir ciertos requisitos: que la reduccin se adopte ante situaciones excepcionales de emergencia, tenga efectos generales y vigencia para el futuro en forma transitoria y no resulte confiscatoria, es decir, no desnaturalice el derecho a la retribucin. Por su parte, en la misma causa, cuando V.E. se expidi por la constitucionalidad del dec. 290/95 que, vale la pena reiterarlo, al igual que el aqu impugnado, dispuso reducir las remuneraciones de los agentes pblicos descart que significara per se una violacin del art.17 de la Carta Magna, a la vez que puso de relieve su carcter transitorio y de excepcin (conf. considerandos 9 y sigtes. del voto de la mayora). En este sentido, no parece ocioso sealar que asiste razn al apelante cuando afirma que el a quo se apart del mencionado precedente sin explicar los motivos de tal decisin. Y si bien es cierto que V.E. slo decide en los casos concretos sometidos, y su fallo no resulta obligatorio para otros anlogos, los jueces inferiores tienen el deber de conformar sus decisiones a las de la Corte, tambin lo es que las sentencias de los tribunales que se apartan de tales precedentes sin aportar nuevos fundamentos que justifiquen modificar la posicin sentada por aqulla, en su carcter de intrprete supremo de la Constitucin Nacional y de las leyes dictadas en su consecuencia, carecen de sustento, mxime cuando tal como sucede en el caso dicha posicin ha sido expresamente invocada por el apelante (conf. dictamen de esta Procuracin General en Fallos:323:3085 y sus citas). -VIPor lo expuesto, considero que el recurso extraordinario deducido es formalmente admisible y que corresponde revocar la sentencia apelada. Junio 21 de 2002. Nicols E. Becerra. Sentencia de la Corte Suprema Buenos Aires, 10 de abril de 2003 Vistos los autos: Mller, Miguel Angel c/Poder Ejecutivo Nacional - Contadura General Ejrcito Argentino dto.430/00 s/amparo ley 16.986. Considerando: 1) Que este Tribunal comparte los fundamentos y conclusiones expuestos por el Procurador General en el dictamen de fs.163/165, a los que cabe remitirse para evitar repeticiones innecesarias.
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2) Que a ello corresponde agregar que la restriccin salarial impuesta con sustento en el decreto 430/2000 se extendi por un lapso de trece meses (desde junio de 2000 hasta julio del ao siguiente), en el cual las remuneraciones de los agentes pblicos no sufrieron el envilecimiento provocado por la devaluacin de la moneda operada a partir del ao 2002; circunstancia sta que entre otras razones diferencia el caso de autos de la situacin contemplada en el pronunciamiento dictado por esta Corte el 22 de agosto de 2002 en la causa T.348.XXXVIII Tobar, Lenidas c/ E.N. Ministerio de Defensa Contadura General del Ejrcito Ley 25.453 s/amparo Ley 16.986 3) Que, por lo dems, anlogos motivos llevaron al Tribunal, en el precedente de Fallos:322:2226, a rechazar la pretensin de reajuste de un haber previsional, pues haba sido requerido en un contexto de estabilidad econmica y no se haba demostrado el perjuicio que le ocasionaba al actor la aplicacin del sistema legal que impugnaba. Por ello, se declara procedente el recurso extraordinario y se revoca la sentencia apelada, con costas por su orden. Julio S. Nazareno Eduardo Moline OConnor Carlos S. Fayt (segn su voto) Enrique S. Petracchi (en disidencia) Antonio Boggiano (segn su voto) Guillermo A. F. Lopez. VOTO DEL SEOR MINISTRO DOCTOR DON CARLOS S. FAYT Considerando: 1) Que las cuestiones planteadas presentan sustancial analoga con las debatidas y resueltas en la causa publicada en Fallos:323:1566, voto del juez Fayt, a cuyos fundamentos y conclusiones corresponde remitir en lo pertinente en razn de brevedad. 2) Que en consecuencia, la sola alusin a la pretendida inexistencia de facultades para el dictado de la medida cuestionada, resulta insuficiente para concluir en su inconstitucionalidad. 3) Que a ello corresponde agregar que la restriccin salarial impuesta con sustento en el decreto 430/2000 se extendi por un lapso de trece meses (desde junio de 2000 hasta julio del ao siguiente), en el cual las remuneraciones de los agentes pblicos no sufrieron el envilecimiento provocado por la devaluacin de la moneda operada a partir del ao 2002; circunstancia sta que entre otras razones diferencia el caso de autos de la situacin contemplada en el pronunciamiento de esta Corte dictado en la causa Tobar (T.348.XXXVIII, 22 de agosto de 2002). Por ello, y de acuerdo a lo dictaminado por el seor Procurador General de la Nacin en lo pertinente, se revoca el fallo apelado. Con costas por su orden. Carlos S. Fayt. VOTO DEL SEOR MINISTRO DOCTOR DON ANTONIO BOGGIANO Considerando: Que la cuestin de fondo planteada en esta causa es sustancialmente anloga a la decidida en Fallos:323:1566, voto del juez Boggiano, a cuyos fundamentos y conclusiones, en lo pertinente, corresponde remitir en razn de brevedad.
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Por ello, y lo concordemente dictaminado por el seor Procurador General de la Nacin, se revoca la sentencia apelada. Costas por su orden. Antonio Boggiano. DISIDENCIA DEL SEOR MINISTRO DOCTOR DON ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI Considerando: 1) Que en cuanto a los antecedentes de la causa pronunciamiento del a quo, recurso extraordinario interpuesto y su concesin me remito a los captulos I, II y III del dictamen del Procurador General. 2) Que en lo relativo a la impugnacin constitucional del decreto 430/2000 juzgo que dicha norma es invlida. En primer lugar, coincido con el citado dictamen en cuanto a que el decreto impugnado es de necesidad y urgencia . En efecto, el penltimo de los considerandos del decreto 430/2000 destaca la circunstancia excepcional que hace imposible seguir los trmites ordinarios previstos por la Constitucin Nacional para la sancin de las leyes resultando imperioso el dictado del presente , lo que constituye una literal referencia al texto del art.99 inc.3, prrafo tercero, de la Constitucin Nacional, que se refiere a esa clase de decretos. Adems, cuando el art.10 del citado decreto resuelve dar cuenta al Honorable Congreso de la Nacin de su dictado, lo hace en virtud de lo dispuesto por el art.99 inc.3 de la Constitucin Nacional . 3) Que, desde esta perspectiva, segn lo expres en mi voto en la causa Verrocchi (Fallos: 322: 1726), al que me remito, la va establecida en el art. 99 in. 3 de la Constitucin Nacional, exige que el Congreso sancione la ley especial que haga operativo el articulado, sin que quepa discutir las bondades del criterio elegido, pues el Tribunal slo debe atender a su significado y a sus consecuencias. Al no haberse sancionado la ley que reclama el art.99 inc.3, no puede cumplirse con esa etapa legislativa, lo que determina la imposibilidad de recurrir a esos remedios de excepcin que son los decretos de necesidad y urgencia. Ello determina que, segn lo expres al votar en el caso Guida (Fallos:323: 1566), decretos de esta clase sean nulos de nulidad absoluta y que ese vicio no sea subsanable por una ley posterior que pretenda tener efecto retroactivo. Ms an cuando, como en el sub examine, la ley 25.453 no ha intentado ratificar al decreto como ha sucedido en otros casos sino que expresamente lo ha derogado (art.18). En consecuencia, corresponde declarar la inconstitucionalidad del decreto 430/00. Por ello, habiendo dictaminado el seor Procurador General, se confirma la sentencia apelada. Con costas. Enrique Santiago Petracchi.
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Depsitos bancarios en moneda extranjera - Delegacin legislativa - Decretos de necesidad y urgencia - Conflicto de legalidad
Provincia de San Luis c/Estado Nacional 05/03/2003 - Fallos:326:417(30)
0 Antecedentes:
La Provincia de San Luis promovi un recurso de amparo ante la Corte Suprema contra el Estado Nacional, el Banco Central y el Banco Nacin con el fin de obtener la restitucin de los fondos pblicos establecidos en plazos fijos pactados en dlares; para esto, plante la inconstitucionalidad del decreto de necesidad y urgencia 214/02 que estableci la pesificacin de los depsitos. La Corte por mayora hizo lugar a lo peticionado. Los jueces Belluscio, Boggiano y Maqueda en su disidencia declararon inadmisible el recurso de amparo. Consideraron que para la admisin de ese remedio excepcional, en el que se persigue la declaracin de inconstitucionalidad de diversas normas alegando perjuicio de carcter exclusivamente patrimonial, resulta indispensable que se acredite en debida forma la inexistencia de otras vas procesales idneas para reparar el perjuicio invocado, quedando su prueba a cargo de quien lo alega.

a) Art. 2 del decreto de necesidad y urgencia 214/2002. Control de constitucionalidad. Lmites (Considerandos 17; 25; 26; 28; 29 y 55 del voto de la mayora; Considerandos 17, 23, 40, 44 y 45 del voto del juez Nazareno; Considerando 39 del voto del juez Fayt; Considerandos 15 y 20 del voto del juez Vzquez).
b) Delegacin legislativa. Dictado de DNU. Conflicto de legalidad (Considerandos

29; 30; 32; 33 y 35 del voto de la mayora; Considerandos 24 y 26 a 32 del voto del juez Nazareno; Considerandos 21, 24 y 26 del voto del juez Fayt; Considerandos 6, 9, 10, 12 y 14 del voto del juez Vzquez).

- Resulta concebible tanto que el Congreso delegue sus facultades legislativas frente a la emergencia como que el Poder Ejecutivo las ejerza por s en el marco reglado por el art.99 inc 3 de la Ley Fundamental, pero lo que no es procedente es que, frente a una delegacin como la efectuada por el Congreso en la ley 25.561 el Poder Ejecutivo ejerza facultades excepcionales, concebidas para ser desempeadas en defecto de la actuacin del Poder Legislativo y no en forma concurrente con l.
(30) Nota de Secretara: las cuestiones atinentes a la emergencia econmica y al derecho de propiedad, fueron tratadas en el Boletn Emergencia Econmica II , diciembre de 2009, pgina 39, el que puede consultarse en www.csjn.gov.ar
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- El Congreso fij una pauta que fue desatendida por el Poder Ejecutivo al dictar el decreto 214/02 dado que slo lo haba habilitado a actuar para afrontar la crisis con la limitacin de preservar el capital perteneciente a los ahorristas que hubiesen realizado depsitos en entidades financieras a la fecha de entrada en vigencia del decreto 1570, operaciones entre las que estaban expresamente incluidos los depsitos realizados en moneda extranjera. - En exceso de las facultades delegadas por el Congreso el Poder Ejecutivo Nacional transform compulsiva y unilateralmente la sustancia de los depsitos bancarios efectuados en moneda extranjera al disponer su conversin a pesos con apartamiento de lo dispuesto por la ley 25.561 y con una relacin entre la moneda nacional y las divisas que no refleja el valor del capital originariamente depositado. - Si bien el Poder Judicial no est facultado para delinear el derrotero de la legislacin ni es el responsable de las consecuencias del error, exceso o irrazonabilidad en que puedan incurrir los poderes a quienes s les incumbe la tarea, no puede permanecer inmutable ni convalidar tales desaciertos, so pena de transgredir el mandato constitucional que le ha sido conferido cuando bajo la faz de la emergencia se ha transgredido el orden constitucional.
Texto del Fallo:

Dictamen del Procurador General de la Nacin Suprema Corte: I Como se expres en el dictamen obrante a fs.89, la Provincia de San Luis promovi accin de amparo contra el Estado Nacional (Poder Ejecutivo Nacional), el Banco Central de la Repblica Argentina (en adelante B.C.R.A.) y el Banco de la Nacin Argentina (en ms, BNA, en su carcter de entidad responsable del pago de los certificados a plazo fijo que reclama), con el objeto de obtener que se declare la inconstitucionalidad del art.12 del decreto de necesidad y urgencia 214/2002 (segn texto del art.3 de su similar 320/02), del decreto 1570/2001 y del art.2 del mencionado 214/02, en cuanto dispone convertir a pesos los depsitos en dlares a un valor de U$S 1 = $1,40, y se ordene al B.C.R.A. y al BNA que le devuelvan el importe de los plazos fijos que identifica en la misma moneda en que fueron impuestos o, a su opcin, en pesos al valor en el mercado libre de cambios, al tipo vendedor del da anterior al vencimiento de la obligacin. Describe la legislacin vigente para concluir que los fondos pblicos provinciales depositados en dlares fueron pesificados , conforme al art.2 del decreto 214/2002 al valor de $1,40 por dlar y que su devolucin no se encuentra sujeta al cronograma establecido en la resolucin 6/2002 del Ministerio de Economa y sus modificatorias, porque el B.C.R.A. excluy de la reprogramacin de los depsitos a las imposiciones a plazo fijo constituidas por los gobiernos provinciales (comunicacin A 3467, Anexo, punto 1.2.3).
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Sostiene que el art.12 del decreto indicado, a pesar de su nueva redaccin, es irrazonable en tanto imposibilita el ejercicio de la jurisdiccin y torna ilusorio el derecho que se busca proteger por la va del amparo. Afirma que las medidas cuestionadas el corralito financiero y la pesificacin compulsiva son inconstitucionales por violar los arts.14 y 17 de la Constitucin Nacional y el art.21 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San Jos de Costa Rica) y, por tal motivo, no hallan cabida dentro del estndar de restriccin razonable de los derechos. Acepta que la ley, sobre todo en pocas de emergencia, pueda subordinar el uso y goce de la propiedad al inters social, pero no que pueda aniquilarla. Expone que, mientras el decreto 1570/2001 afecta la disponibilidad de los fondos, la pesificacin afecta la sustancia o materialidad del derecho e implica una confiscacin o prdida patrimonial definitiva. Entiende que los decretos 1570/2001 y 214/2002 violan la garanta constitucional de la seguridad jurdica, que se traduce en el sometimiento de las autoridades al derecho vigente como fue en subvertir la regla de la intangibilidad de los depsitos y a la interdiccin de su cambio intempestivo salvo que, en su caso, se compense al afectado. Arguye que los obstculos para disponer de los recursos representan un acto normativo del Estado Nacional que atenta contra el normal desenvolvimiento del gobierno de la provincia de proveer al desarrollo econmico y al bienestar local, aspectos resguardados por la garanta del principio federal y la autonoma provincial, y considera que a sus depsitos en dlares le son aplicables iguales principios que los que reconocen el dominio originario de los recursos naturales y aquellos caracteres que definen al dominio pblico estatal, as como tambin el tratamiento que se les da a los fondos depositados por los estados extranjeros a travs de sus representaciones diplomticas y por los organismos internacionales, que fueran excluidos del corralito y de la pesificacin . Dice que acceder a su pretensin no supone un efecto catastrfico multiplicador, porque slo se trata de la devolucin en dlares de fondos pblicos provinciales depositados en plazos fijos en la misma divisa y San Luis es la nica provincia argentina que los posee. Sintetiza su agravio al decir que las medidas dispuestas por el gobierno federal afectan el derecho de propiedad del Estado provincial y tiene carcter confiscatorio, ya que le privan definitivamente y sin ninguna compensacin de los recursos obtenidos de sus contribuyentes, destinados a la atencin de necesidades pblicas locales de carcter impostergable. II De conformidad con el citado dictamen de este Ministerio Pblico, V.E. declar que la causa corresponde a su competencia originaria, a la vez que convoc a las partes a una audiencia conciliatoria (fs.150). En aqulla, el presidente del Tribunal exhort a las partes a alcanzar un acuerdo. El Estado Nacional, por medio del Procurador del Tesoro de la Nacin, dijo desconocer los trminos de la demanda como para arrimar alguna propuesta conciliatoria, por lo cual se decidi entregar copia de los escritos a las demandadas y se fij nueva audiencia (conf. copia de la desgrabacin de la audiencia obrante a fs.169/ 177 y acta de fs.160). El 26 de marzo de 2002, la provincia present una propuesta que no fue aceptada, al entender el representante del Estado Nacional que no poda ni deba ejercer o aceptar proposicin alguna, porque resultara violatorio del bloque de legalidad, aunque no descart la posibi-
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lidad de escuchar una propuesta del Tribunal. En este sentido, la Corte inform a las partes que les hara llegar su sugerencia conciliatoria (v. copia de la desgrabacin de la audiencia de fs.179/182 y acta de fs.178). A fs.186, a solicitud de la Provincia de San Luis y sin perjuicio de continuar con la etapa conciliatoria, el Tribunal requiri al BNA, al B.C.R.A. y al Poder Ejecutivo Nacional, el informe circunstanciado del art.8 de la ley 16.986. Asimismo, con fundamento en el art.36 inc.2 del Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin marco en donde encaus el presente trmite, estim que era conveniente or a la Asociacin de Bancos Argentinos (ABA) y a la Asociacin de Bancos Pblicos y Privados de la Repblica Argentina (ABAPPRA), para viabilizar la intencin de stas de no mantenerse ajenas a un conflicto generalizado y, a tal fin, convoc a nueva audiencia (fs.191) que se llev a cabo el 16 de mayo de 2002, en donde, adems de escucharlas, se ley y entreg a las partes la versin de las propuestas conciliatorias sugeridas por el Tribunal una por la mayora y otra por el juez Vzquez y se acord un plazo de 10 das para su contestacin (acta de fs.350). III El B.C.R.A., el Ministerio de Economa con el patrocinio letrado del subprocurador del Tesoro de la Nacin, en representacin del Estado Nacional y el BNA presentaron los informes correspondientes (fs.206/224; 225/285 y 303/347, respectivamente). Dado que las presentaciones exponen similares argumentos, los resumir de manera conjunta. Sostienen la improcedencia formal de la va, toda vez que la provincia no logra justificar que el camino elegido sea el nico idneo para resguardar sus derechos; mxime, al haber consentido el trmite inusual que la Corte asign a la accin que se supone expedita. Tampoco demostr aducen que no pueda obtener por otro medio la reparacin de los perjuicios que invoca. En el mismo orden de ideas, afirman que el tema a resolverse impone la necesidad de un amplio debate sobre las normas, su aplicacin, sus consecuencias y los eventuales perjuicios alegados, circunstancias que slo podrn garantizarse con su evaluacin adecuada por las vas ordinarias. Afirman que la provincia intenta mantenerse ajena a la conmocin econmica existente en el pas, al soslayar la situacin de gravedad institucional reinante, y que no sufre indisponibilidad alguna de su dinero, desde el momento en que con los depsitos existentes en el BNA abon sueldos a sus empleados y pag a sus contratistas, al tiempo que renov varias imposiciones y otras fueron acreditadas en cuentas a la vista. En igual orden de ideas, aducen que no hay agravio, sino una impronta especulativa, en tanto la prdida del valor que la provincia alega es inexistente en razn de que la convertibilidad era una paridad legal artificial no econmica. Analizan que, al caer aqulla, la obligacin del Estado Nacional consiste en mantener la estabilidad de la moneda, no ya en su relacin con el dlar, sino con el valor de los bienes y servicios existentes y que se prestan en el pas. Afirman que la modificacin de la paridad cambiaria es una facultad de poltica econmica cuestin poltica de discrecionalidad tcnica implementada por el Poder Ejecutivo Nacional por delegacin expresa del rgano legislativo, cuyo mrito y oportunidad no son susceptibles de revisin judicial.
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Entienden que las medidas adoptadas tienen como finalidad resguardar el sistema financiero, pero no en proteccin directa de los bancos, sino por la necesidad de que en la repblica exista un sistema financiero sin el cual ningn pas es viable. Aducen que en situaciones de emergencia como las que vive el pas, el inters general debe primar sobre el particular y que, dado que los derechos reconocidos en la Constitucin Nacional se ejercen conforme las leyes que los reglamentan, pueden ser vlidamente suspendidos en su uso y goce. Por otra parte, indican que la Provincia de San Luis recaud el dinero de sus contribuyentes en pesos y los convirti a dlares, lo cual fue claramente una ficcin; es decir, no deposit dlares sino pesos convertidos. La necesidad del Estado local de pagar sus gastos y deudas no es en dlares sino en pesos, toda vez que el mismo decreto que impugna impone que todo pago se efecte en pesos, por lo que devolverle moneda extranjera configurara un enriquecimiento ilcito de su parte. Asimismo, sostienen que aqulla se equivoca al decir que la obligacin de dar sumas de dinero, al derogarse la ley de convertibilidad, se transform en una obligacin de dar cosas, en tanto la nueva ley de emergencia 25.561 mantuvo vigente la redaccin de los arts.617, 619 y 623 del Cdigo Civil (conforme a la redaccin que les otorg la ley 23.928). Desde otra perspectiva, sealan que la provincia yerra cuando invoca la proteccin de convenios internacionales, porque el Pacto de San Jos de Costa Rica se refiere slo a las personas fsicas y as fue aclarado en diversas opiniones consultivas internacionales que, al efecto, citan. IV Con posterioridad a la presentacin de los informes reseados, los demandados solicitaron una prrroga del plazo fijado para responder a los trminos de la conciliacin sugerida por la Corte, atento a que se encontraba a la firma del seor presidente de la Nacin un proyecto de acto que, posiblemente, dara solucin al litigio. La ampliacin fue concedida (fs.456 y 457 vta.). Interin, el representante de la Provincia de San Luis plante la inconstitucionalidad del decreto 905/2002 (fs. 461/463), mientras que el Estado Nacional puso en conocimiento del Tribunal su existencia (fs.465/466). A fs.472, en atencin al estado de las actuaciones y sin que se hubiera llegado a un acuerdo, el Tribunal confiri vista a este Ministerio Pblico. En esa oportunidad entend que, dado que la provincia haba planteado la inconstitucionalidad del decreto 905/02, as como su inaplicabilidad e inoponibilidad al caso de autos, era prudente que V.E., de considerarlo procedente, ordenara el traslado de la presentacin a los demandados, en salvaguarda del principio de bilateralidad procesal y por la importancia y magnitud de los intereses en juego (fs.473). Si bien as se dispuso a fs.474, la Provincia de San Luis se present a fs.475 y desisti del planteo de inconstitucionalidad, por considerar que careca de inters legtimo en tal declaracin. En este estado, V.E. remite nuevamente las actuaciones a este Ministerio Pblico (fs.476). V As planteada la cuestin, debo sealar que la situacin de autos es por dems distinta de cualquier otra que se relacione con los depsitos a plazo fijo de un ahorrista particular y as lo
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ha entendido no solo el Estado Nacional al fijar las respectivas reglamentaciones sino tambin V.E. a lo largo de la presente tramitacin, segn se ver en adelante. En efecto, el Estado Nacional ha reconocido al Estado provincial, y ste la acept, una relacin especial, de Estado a Estado. En este sentido, la provincia actora no se encuentra en las mismas condiciones que cualquier otro ahorrista afectado por las medidas econmicas adoptadas a partir del decreto 1570/2001 sino, antes bien, por su carcter de Estado provincial, ha sido objeto de un tratamiento diferenciado en tanto y en cuanto, adems de haber sido excluida de la reprogramacin de los depsitos (comunicacin B.C.R.A. A 3467, Anexo, punto 1.2.3, del 8 de febrero de 2002), ha obtenido su transferencia a cuentas a la vista con su consecuente disponibilidad (ver informe BNA y nota del Ministerio de Economa, ya citados). Prueba de ello es que la provincia puede utilizar los fondos que reclama en funcin de sus necesidades financieras, conforme surge de las manifestaciones que formula en su escrito de inicio y de la prueba documental que all acompaa, as como de la nota SLyA n91, del 25 de marzo de 2002 (cuya copia obra a fs.226) y de otras constancias del expediente de donde surge que pudo efectivamente disponer de sus ahorros depositados en el BNA y, si bien es cierto que lo hizo en forma parcial, tambin lo es que dicha utilizacin fue por montos significativos y que incluso renov algunas imposiciones (ver contestacin de esta entidad bancaria que luce a fs.312/313, notificada a fs.348 sin que haya merecido negacin expresa del Estado local). Es decir que, en principio, no se ve impedida de cumplir sus funciones pblicas provinciales fundamento que invoca como base de su accin y puede prima facie disponer de sus dineros para hacer frente a los compromisos que dijo le acuciaban, en las mejores condiciones que posibilita un estado de emergencia. En otro orden, cabe aclarar que la provincia limita sus pretensiones, en definitiva, a reclamar las diferencias resultantes entre el monto originario de los plazos fijos que constituy en la entidad bancaria codemandada y los que corresponden por la aplicacin de la legislacin que aqu impugna, a fin de cumplir con las obligaciones que contrajo con proveedores, contratistas y empleados pblicos provinciales (ver propuesta de conciliacin a fs.459/460) o, eventualmente, a recibir una compensacin por el sbito quebrantamiento del ordenamiento jurdico que produjo el Estado Nacional al adoptar las medidas econmicas que cuestiona (fs.60, primero y segundo prrafos, reiterado a fs.63 vta. punto 3). Es del caso sealar que existe otra circunstancia que amerita comentario aparte. La Provincia de San Luis es la nica de la Repblica Argentina cuyos ahorros han sido atrapados por las leyes y reglamentaciones examinadas en estos obrados. Las autoridades del Estado local creyeron en su pas y dejaron sus ahorros el de sus contribuyentes en las instituciones financieras locales. Actitudes que hoy se leen como una salida inteligente por haber confiado los depsitos a una banca en el extranjero, no pueden bajo ningn punto de vista tornar disvaliosa la postura de la Provincia de San Luis, que, confiando en el pas, prefiri mantener sus ahorros en la Repblica Argentina y ahora se ve, de algn modo, afectada. Sentado ello y teniendo en cuenta todos estos factores, adelanto mi opinin en cuanto me permite recomendar a V.E., de considerarlo pertinente, que ejerza la facultad dirimente conferida por el art.127 de la Constitucin Nacional, con fundamentos que seguidamente expondr. Liminarmente, considero necesario expresar que el trato diferente que postulo, no genera, a mi modo de ver, desigualdad alguna con los ahorristas particulares. Para ello, tengo en cuenta que V.E. tiene dicho, con relacin a los sujetos pasivos de la aplicacin de medidas en situaciones de emergencia como en el sub lite, en donde, reitero, la provincia no es un ahorrista ms
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que la garanta de la igualdad ante la ley radica en consagrar un trato legal igualitario a quienes se hallen en una razonable igualdad de circunstancias, por lo que tal garanta no impide que el legislador contemple en forma diferente situaciones que considere diferentes en tanto dichas distinciones no se formulen con criterios arbitrarios, o de indebido favor o disfavor, privilegio o inferioridad personal o de clase o de legtima persecucin (conf. doctrina Fallos:313:1513). A su vez, debe tenerse presente que la Nacin es cada una de las provincias y el conjunto de ellas. El federalismo argentino significa una relacin interprovincial de unidad indestructible que da sentido y existencia al Estado Federal, en el que funcionan dos esferas independientes de poderes, en relacin de coordinacin y de limitacin (conf. Fallos:314:1915). Como sostuviera ese Tribunal en Fallos:310:2478, el delicado equilibrio del sistema federalista, que asegura la armona y el respeto recproco de los estados provinciales y la de stos con el poder central, requiere que, como medio de garantizar la paz interior, la Corte Suprema intervenga para resolver las querellas entre estos organismos autnomos partes del cuerpo de la Nacin, en ejercicio de las facultades que, como intrprete ltimo de la Constitucin, le conciernen y con la sola exigencia de que tales quejas asuman la calidad formal de una demanda judicial (conf. considerando 63, voto en mayora). En consonancia con mi posicin en cuanto a que la Corte Suprema haga efectivo el ejercicio de su facultad dirimente en el sub judice, rescato el precedente La Pampa, Provincia de c/ Mendoza, Provincia de s/accin posesoria de aguas y regulacin de usos (Fallos:310:2478) y, en especial, el voto en disidencia del juez Fayt. All se sostuvo que las disputas interestatales involucran los intereses de cuasi soberanos, que presentan cuestiones delicadas y complejas que merecen ms de una experta administracin que de la decisin judicial basada sobre reglas demasiado estrictas por lo que tales controversias podan resolverse mediante la negociacin. Con relacin a la facultad de jurisdiccin dirimente de la Corte Suprema, me permito transcribir el voto del juez Carlos Fayt (en disidencia, en los autos ya citados) con el que, en lo que aqu respecta, comparto: Que sta es, finalmente, la ocasin de efectuar algunas precisiones doctrinarias sobre la ndole de la jurisdiccin dirimente de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, que como sealo es muy diversa a la establecida por los artculos 100 y 101 para su actuacin como tribunal de justicia. () Dirimir no es juzgar, y por ello es funcin que si la Constitucin Nacional confi a jueces, lo fue en razn no de la ndole de la tarea sino de una preferencia del constituyente en el reparto de tareas que efectu. En las acepciones que nos interesan, juzgar es deliberar, quien tiene autoridad para ello acerca de la culpabilidad de alguno o de la razn que le asiste en cualquier asunto, y sentenciar lo procedente; dirimir es ajustar, fenecer, componer una controversia (Academia). () El art.109 de la Constitucin Nacional (hoy 127) que crea este peculiar y precioso sistema para ajustar, fenecer, componer controversias entre provincias, asegurando as la paz interior, tiene origen en el derecho constitucional latinoamericano y no se halla en la Constitucin de los Estados Unidos. La toma Alberdi de la Constitucin de Mora Granade y el constituyente argentino adopta la norma por l propuesta con leve variante en un trmino. () Los miembros de este Tribunal cabe que se sientan honrados especialmente al cumplir con esta funcin no judicial que se les confi... (la negrilla no es original). As lo entendi Montes de Oca (citado por el juez Fayt en su voto) al decir que la facultad dada a la Corte de dirimir los conflictos de las provincias entre s es una garanta de paz, cuya eficacia ha podido demostrarse despus de nuestra organizacin. Sobre la jurisdiccin dirimente el mencionado ministro de la Corte, cita tambin a Joaqun V. Gonzlez, quien expres que la adjudicacin de tal tarea a la Corte est fundada en la necesidad de establecer la ms perfecta igualdad entre las provincias, desde el momento en que ninguna puede ser juez y parte y agrega que la Constitucin confirma los poderes de la Suprema Corte al establecer en el art.109 que las quejas de una provincia deben ser sometidas a ella y dirimidas por ella.
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Sigue exponiendo Fayt en su fallo que A lo dicho por estos maestros desde el pasado puede hoy aadirse que en circunstancias ms pacficas, ese juez comn debe atender no solo a la paz interior sino adems al bienestar general, as pudo decir la Corte en Fallos:178:19 que La Constitucin ha querido hacer un solo pas para un solo pueblo; no habra nacin si cada provincia se condujera econmicamente como una potencia independiente. Pero no se ha propuesto hacer una nacin centralizada. La Constitucin ha fundado una unin indestructible pero de estados indestructibles...Los constituyentes... establecieron una unidad, no por supresin de las provincias,...sino por conciliacin de la extrema diversidad de situacin, riqueza, poblacin y destino...y la creacin de un rgano para esa conciliacin, para la proteccin y estmulo de los intereses locales, cuyo conjunto se confunde con la nacin misma . La Corte Suprema de Justicia es, en el campo que el art.109 acota, el rgano de esa conciliacin... (considerando 5). En razn de no poder establecerse una lnea divisoria ni hacer posible una distincin absoluta y cierta entre lo que son intereses de la Repblica entera y lo que constituye la jurisdiccin y las conveniencias exclusivas de las provincias, es que entiendo aplicable al sub lite el fundamento sostenido por V.E. en los precedentes citados. En este sentido, an sin tratarse de un conflicto interprovincial sino de un conflicto de una provincia con el poder central, encuentro atendible que el Tribunal acte en virtud de lo estipulado en el art.127 de la Carta Fundamental, que supone conferirle la trascendente misin de dirimir los conflictos interestatales. Abrevando una vez ms en el voto del juez Fayt (con cita de Fallos:178:19) no queda lugar a dudas de que el mayor valor de la Constitucin est ...en la obra prctica, realista, que signific encontrar la frmula que armonizaba intereses, tradiciones, pasiones contradictorias y belicosas. Su interpretacin autntica no puede olvidar los antecedentes que hicieron de ella una creacin viva, impregnada de realidad argentina, a fin de que dentro de su elasticidad y generalidad que le impide envejecer con el cambio de ideas, crecimiento y redistribucin de intereses, siga siendo el instrumento de ordenacin poltica y moral de la Nacin . Es la realidad argentina que vivimos y la agilidad interpretativa que permite nuestra Ley Fundamental lo que me lleva a sostener que la facultad de dirimir del Superior Tribunal contenida en el actual art.127 de la Constitucin es aplicable a la contienda aqu en examen. Esta inteligencia est esbozada en el voto en mayora del precedente tantas veces citado cuando expresa que ...el delicado equilibrio del sistema federalista, que asegura la armona y el respeto recproco de los estados provinciales y la de stos con el poder central requera que, (...) la Corte Suprema interviniese para resolver las querellas entre estos organismos autnomos partes del cuerpo de la Nacin... . La cuestin que en el sub examine se analiza no puede ser circunscripta dentro de los lmites y los alcances de una simple contienda judicial entre la Provincia de San Luis y el Estado Nacional, sino antes bien debe ser encarada por el Superior Tribunal de manera ineludible utilizando el instrumento adecuado que le otorga la Constitucin Nacional, en su carcter de custodio ltimo de sta. Para ello tengo en cuenta que esta controversia puede afectar sustancialmente la esencia del sistema federal, uno de los pilares de nuestra Ley Fundamental, por lo que la Corte debe garantizar la tarea que le fue encomendada: ser prenda de unin, paz interior y bienestar general. Es en este orden de pensamientos que, en mi opinin, deben extremarse los cuidados en tanto como ya dijera los intereses en juego denotan una situacin de gravedad institucional que pone en peligro no slo la integridad de la provincia sino la de la Nacin toda. En aras
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de encontrar una respuesta que tienda al bien comn y al mantenimiento de la vida pblica de las partes en el pleito, el agotamiento de todos los medios posibles para llegar a una solucin no es en vano, debiendo tener en claro las partes aqu encontradas, que son parte de una misma Nacin y que una solucin en comn a sus pretensiones importar ms a sus intereses que la satisfaccin de sus solicitudes primarias. Como expresara Juan Bautista Alberdi El Gobierno Federal no es el bien de una Provincia: es el negocio de todas juntas y de cada una. El Gobierno Federal no es un gobierno ajeno a las Provincias; es un gobierno tan peculiar y propio de las Provincias, como el local de cada una. Lo que hay es que lo forman todas juntas, en lugar que el otro es obra aislada de cada una. Entre los dos se completan, y los dos forman el poder ntegro y total de las Provincias argentinas (Alberdi, Derecho Pblico Provincial Argentino , segunda parte, & VII, citado por Segundo V. Linares Quintana en Tratado de la Ciencia del Derecho Constitucional , tomo 9, edit. Plus Ultra, pgs. 806/807). Deben las partes, con la labor negociadora de la Corte Suprema como organismo de jurisdiccin dirimente, encontrar una solucin adecuada por la cual coordinen esfuerzos y voluntades dirigidos al bien comn general, ms all de los aciertos o desaciertos de las normas en juego, sin que ello implique una superioridad sin lmites del derecho de propiedad de la provincia por sobre los intereses generales de la Repblica toda, ni la subordinacin de aqulla al gobierno central, toda vez que el federalismo encierra un reconocimiento y respeto hacia la identidad de las provincias, lo que configura una fuente de vitalidad para la Repblica en la medida que permite disear, mantener y perfeccionar el sistema republicano local (conf. doctrina de Fallos:317:1195). La solucin que propicio es, a mi entender, la misma que sostiene la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, quien no slo tuvo en cuenta la diferente situacin de la Provincia de San Luis en relacin a los dems ahorristas, sino que, desde el momento en que llam a una conciliacin y encauz el trmite dentro del marco del art.36 inc.2 del CPCC, comprendi que el modo necesario para arribar a una decisin de mayor provecho era concientizar a las partes litigantes de las ventajas de la elaboracin de una propuesta que conciliara los intereses de ambas. La Corte ha venido actuando, entonces, cuidadosamente tratando de resguardar los dos valores en juego: por un lado, el funcionamiento del sistema financiero en su conjunto y, por el otro, el derecho de propiedad de la provincia actora. En este sentido, hizo lugar a la medida cautelar solicitada por la Asociacin de Bancos Pblicos y Privados de la Repblica Argentina en autos A.1460.XXXVIII Asociacin de Bancos Pblicos y Privados de la Repblica Argentina (ABAPPRA) y otros c/San Luis, Provincia de s/ accin de inconstitucionalidad , orden la citacin del Estado Nacional y del Banco Central de la Repblica Argentina, como terceros interesados en los trminos del art.94 del CPCC, y consider ...innecesario sealar que la situacin existente, de pblico y notorio conocimiento, requiere el dictado de medidas que mantengan la situacin de derecho existente con anterioridad a las disposiciones sancionadas y promulgadas por la Provincia de San Luis , que imponen contrariamente a lo determinado por las leyes y reglamentaciones dictadas por el Estado Nacional en materia financiera y bancaria la devolucin inmediata y sin restriccin alguna de la totalidad de los depsitos de las entidades financieras que operan en el mbito de la provincia, en las condiciones pactadas originalmente, en trminos, moneda, plazo y tasa y reglamenta un procedimiento particular para concretarlo (ley provincial 5303 y decretos locales 1577/2002y 1810/02). Pienso que, de este modo, si bien a ttulo cautelar, preserv el funcionamiento del sistema financiero en su conjunto y, consecuentemente, los intereses de todos los sectores de la economa nacional al evitar el grave riesgo social que derivara de su quiebra.
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Adems, con el fin de preservar el derecho de propiedad de la Provincia de San Luis, resolvi oportunamente encausar la actuacin del Tribunal dentro de lo previsto en el art.36, inc.2, del Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin, para lo cual convoc a las partes a un acuerdo, les acerc variantes de propuestas de conciliacin y expres a fs.191 Que la solucin a la que se llegue deber contemplar de alguna manera la especial situacin del Estado provincial actor planteada en el presente caso... . En este entendimiento, a los fines de lograr contrarrestar los efectos disvaliosos que aparejara la subordinacin de un derecho sobre el otro, es que la funcin jurisdiccional dirimente de la Suprema Corte debe ejercerse con total amplitud en un intento de acercar a las partes en litigio. Es, en mi opinin, una obligacin y una responsabilidad de la Corte, en su carcter de mximo Tribunal de la Repblica el actuar con mayor ahnco en la necesidad de dirimir los intereses de las partes y evitar que se malogre la unin nacional y que sucesos no deseados hagan inviable una vida en sociedad pacfica y organizada. Corresponde, pues, dirimir el presente pleito, armonizando y resguardando los derechos de ambas partes: por un lado, evitando que se prive al Gobierno Federal de tomar las medidas que se consideren apropiadas para conjurar la gravedad de la situacin econmica, financiera y social en la que se encuentra inmersa la Repblica en tanto las mismas sean razonables para que, por otro lado, proteja sustancialmente los derechos y garantas constitucionales, en especial el derecho de propiedad, de la Provincia de San Luis. VI Parafraseando al ya citado constitucionalista Segundo V. Linares Quintana En definitiva, el art.109 (actual 127) de la Constitucin Nacional comporta un instrumento adecuado y eficiente para que el ms Alto Tribunal de la Nacin, guardin y custodio de la Ley Suprema, ejecutando la Garanta del Principio Federal, a la vez que haga efectiva la defensa del Estatuto Fundamental del pas, asegure la real y plena vigencia de aspectos esenciales de la Repblica representativa federal, as como el cumplimiento de los grandes fines consignados en aquel histrico documento, de modo que en la dinmica constitucional sea hecha realidad la regla de oro del federalismo que, como con claridad y agudeza explicara Dorrego en la sesin del 29 de setiembre de 1826 del Congreso Constituyente de 1824-1827, consiste en que todas las ruedas rueden a la par de la rueda grande . Con lo expuesto, dejo as sentada mi opinin. Septiembre 18 de 2002. NICOLAS E. BECERRA. Sentencia de la Corte Suprema Buenos Aires, 5 de marzo de 2003 Autos y vistos; Considerando: 1) Que la Provincia de San Luis interpone la presente accin de amparo sobre la base de lo dispuesto en el art.43 de la Constitucin Nacional contra el Poder Ejecutivo Nacional, el Banco de la Nacin Argentina, y el Banco Central de la Repblica Argentina como entidad responsable del pago de los plazos fijos de los que es titular el Estado provincial. Persigue por esta va que se declare la inconstitucionalidad de los arts.2 y 12 del decreto 214/2002, del decreto 1570/2001, del decreto 320/2002, y que se disponga que el Banco Central o el Banco de la Nacin Argentina le entreguen a la provincia dlares billetes de los plazos fijos que individualiza, o su equivalente en pesos segn el valor de la mo-
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neda estadounidense en el mercado libre de cambios al tipo vendedor del da anterior al vencimiento de la obligacin. A esos efectos indica que las normas que regulan la cuestin afectan garantas de jerarqua constitucional y que impiden reconocer validez al corralito financiero y a la pesificacin compulsiva en tanto no tienen cabida dentro del estndar de una restriccin razonable de los derechos. Afirma que las disposiciones que impugna destruyen y confiscan su derecho de propiedad reconocido en el art.17 de la Constitucin Nacional y, tambin, en el art.21 del Pacto de San Jos de Costa Rica que determina que toda persona tiene derecho al uso y goce de sus bienes y que no puede ser privada de ellos, excepto de mediar el pago de una indemnizacin justa, y apoyada esa privacin en razones de utilidad pblica o inters social en los casos y formas establecidos en las leyes. En ese orden de ideas tambin sostiene que exigirle a la provincia que soporte la pesificacin compulsiva agravia de manera indudable la sustantividad del derecho de propiedad. Al efecto arguye que al derogarse la convertibilidad la obligacin de devolver los depsitos en dlares deja de ser una obligacin de dar sumas de dinero para convertirse en una obligacin de dar cosas. De tal manera, indica, el inters del ahorrista slo se satisface cuando se le reintegra la cantidad de dlares estadounidenses (cosas, ya no moneda convertible) que tena depositado. O si se quiere, y ante una eventual falta de dlares en el mercado, dicho inters quedara satisfecho por la cantidad necesaria de pesos... para adquirir los dlares depositados, conforme la cotizacin que arroje el mercado cambiario libre... pagarle a la Provincia $1,40 por cada dlar constituye un agravio a la sustantividad del derecho, toda vez que el valor de la moneda supera en el mercado libre los $2 . 2) Que la actora remarca que si esta afectacin puede ser planteada por cualquier clase de ahorrista, tanto o ms digno de proteccin es el derecho del Estado provincial de que se proteja su patrimonio destinado a la satisfaccin de necesidades pblicas. Expone asimismo que negarle a las autoridades de un gobierno provincial que disponga de los fondos que el respectivo Estado deposit en plazos fijos en dlares en el Banco de la Nacin Argentina, cuando la causa de esa indisponibilidad es una norma del Estado Nacional, implica por parte de este ltimo un contundente incumplimiento a su mandato constitucional de garantizar el sistema federal. Esa garanta revela la necesidad de cumplir con dos aspectos, uno, proveer al desarrollo econmico y el bienestar de los estados provinciales, el otro abstenerse de incurrir en hechos, actos u omisiones que perturben o impidan su desarrollo. Segn manifiesta ello es lo que sucede en el caso, porque adems de no cumplirse con la remisin oportuna de los fondos de coparticipacin, el Estado Nacional ha adoptado medidas que le impiden a la Provincia de San Luis subvenir a las necesidades de su gobierno al no poder disponer de los recursos que posee depositados en los plazos fijos en cuestin. De tal manera las medidas adoptadas resultan repugnantes tambin a los arts.1, 5 y 121 de la Constitucin Nacional, y a los principios generales que determinan la inalienabilidad, imprescriptibilidad, e inembargabilidad de los bienes del dominio estatal. Considera que tan pblicos son los bienes cuya devolucin requiere, como los que tenan depositados los estados extranjeros que fueron excluidos del corralito y la pesificacin segn la Comunicacin A 3467 del Banco Central de la Repblica Argentina del 8 de febrero de 2002. 3) Que sobre la base de todo lo expuesto y la necesidad de disponer de modo inmediato de los fondos pblicos retenidos, solicita que se dicte una medida precautoria que ordene al Banco de la Nacin Argentina la entrega inmediata de los dlares estadounidenses depositados al vencimiento de cada uno de los plazos fijos existentes y detallados en el escrito inicial. De no admitirse el pedido afirma que la provincia deber paralizar toda la obra pblica, con el consecuente despido de 15.000 personas, y disponer rescisiones de contrato que se traducirn en acciones de daos y perjuicios contra el Estado provincial. 4) Que a fs.147 y a fin de ampliar los fundamentos de su pretensin el Estado provincial acompaa el informe elaborado por su ministro de economa del que surge cmo se han ido
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integrando histricamente las sumas cuya restitucin persigue por medio de este expediente, y a esos efectos indica que fueron acumuladas durante los aos 1996, 1997, 1998, 1999 y 2000 y que las cuentas correspondientes a cada ejercicio fueron aprobadas por la legislatura local. 5) Que a fs.150 se declar la competencia de este Tribunal para intervenir en el reclamo por va de su instancia originaria prevista en el art.117 de la Constitucin Nacional, y se cit a una audiencia a la gobernadora de la provincia, al ministro de economa de la Nacin Argentina, al Procurador del Tesoro de la Nacin y al presidente del Banco Central de la Repblica Argentina. Da cuenta de su realizacin el acta obrante a fs.160; oportunidad en la que esta Corte, frente a las delicadas cuestiones sometidas a la decisin del Tribunal fij una nueva audiencia para acercar a las partes en los puntos de conflicto. El resultado negativo de la primera surge de la desgrabacin del acto obrante a fs.169/177 de este proceso. Idntico resultado tuvo la segunda, tal como surge de fs.178 y de la desgrabacin de la audiencia obrante a fs.179/182. 6) Que, sin perjuicio de la etapa conciliatoria abierta por el Tribunal en el expediente, a fs.186 y como consecuencia del requerimiento formulado por la Provincia de San Luis se orden al Banco Central de la Repblica Argentina, al Poder Ejecutivo Nacional y al Banco de la Nacin Argentina que presentaran un informe circunstanciado acerca de los antecedentes y fundamentos de las medidas impugnadas de conformidad con la previsin contenida en el art.8 de la ley 16.986. Ello trajo aparejado las contestaciones al requerimiento de informes obrantes a fs.206/224, 235/285 y 306/347, respectivamente. 7) Que es preciso indicar que la Corte, en el mbito de la propuesta conciliatoria en la que estaba ocupada, consider conveniente or a las asociaciones bancarias involucradas viabilizando as la intencin de esas entidades de no mantenerse ajenas a un conflicto generalizado que ya haba sido expresada en la causa M.12 XXXVIII Ministerio de Economa y Banco Central de la Repblica Argentina s/apelacin contra medidas cautelares . En consecuencia cit a una nueva audiencia y convoc a la Asociacin de Bancos Argentinos ABA, a la Asociacin de Bancos Pblicos y Privados de la Repblica Argentina ABAPRA y a las partes en este proceso para que concurrieran a ese acto (fs. 191). Dan cuenta de su realizacin, de las diversas presentaciones efectuadas y de las posturas sostenidas por los intervinientes, las constancias que obran agregadas a fs.350, 352/383, 385/428, 430 y 441/451, la desgrabacin de la audiencia. 8) Que las piezas obrantes a fs.432 y 433 revelan las propuestas formuladas por la Corte, que merecieron la respuesta de la Provincia de San Luis obrante a fs.459/460, y las del Estado Nacional de fs.465/466 y 468. Las dos ltimas importaron el rechazo de las distintas alternativas de conciliacin y la invocacin del decreto 905/02, por medio del cual el Poder Ejecutivo Nacional con el propsito de reconstituir los saldos transaccionales a un nivel compatible con la liquidez existente y un programa monetario sostenible y otorgar a los ahorristas un instrumento de ahorro que les permita preservar el valor de sus depsitos originales y acceder a una renta (ver considerando 9 del decreto), les otorg a los titulares de depsitos constituidos en moneda extranjera en entidades financieras, que fueron convertidos a pesos segn lo dispuesto en el decreto 214/02, la opcin de recibir Bonos del Gobierno Nacional en dlares estadounidenses libor 2012 . Cabe sealar que la actora con anterioridad a esas presentaciones y en forma inmediata al dictado del decreto referido planteo su inconstitucionalidad (ver fs.460/463). 9) Que un prrafo aparte exige la presentacin del Estado provincial por medio de la cual contest la proposicin conciliatoria de este Tribunal (ver fs. 459/460 ya referidas), ya que
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aporta a las cuestiones sometidas a la decisin del Tribunal dos elementos de juicio que no podrn ser soslayados. Uno, que el quantum de la pretensin inicial se ha modificado, pues desde el inicio del proceso hasta esa oportunidad 30 de mayo de 2002 la provincia ha retirado fondos, y mantiene el reclamo por la diferencia ya sea en dlares estadounidenses o su valor en pesos al cambio correspondiente al da en que se pague la deuda. El otro, que ofrece que la diferencia adeudada entre la llamada pesificacin y el valor del dlar billete en el mercado libre sea reprogramada en la forma que all indica. 10) Que de conformidad con la previsin contenida en el art.163 inc.3 del Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin corresponde efectuar la relacin sucinta de las cuestiones introducidas por el Estado Nacional al evacuar los informes requeridos sobre la base de la previsin contenida en el art.8 de la ley 16.986, presentaciones ya citadas en el considerando 6 precedente. Ello as, a pesar de que las razones que el Estado Nacional invoca para sustentar el dictado de las normas cuya constitucionalidad ha sido puesta en tela de juicio en este proceso son de conocimiento general. 11) Que los fundamentos para defender el plexo normativo consisten sustancialmente en: a) la provincia se encuentra excluida de la reprogramacin relativa a la devolucin de las imposiciones bancarias; b) las cuestiones de emergencia que determinaron el dictado de las normas y que son el fundamento de legitimidad del plexo normativo que se debe examinar; c) la presuncin de legitimidad de los decretos de necesidad y urgencia; d) la modificacin de las circunstancias jurdicas y fcticas posteriores al pronunciamiento de esta Corte en el conocido caso Smith; e) la no vulneracin de derecho patrimonial alguno sino su reglamentacin en virtud de la situacin de crisis y necesidad pblica existente; f ) la irrelevancia, a los efectos de la decisin de este caso, de las disposiciones contenidas en la ley 25.466, dado que, segn sostiene, dicha normativa no puede crear una situacin inmutable al dictado de leyes de emergencia; g) la necesidad de evitar corridas bancarias; h) el poder de polica del Estado para tomar medidas excepcionales; i) la convalidacin por parte de la Suprema Corte de los Estados Unidos de Norteamrica de leyes de emergencia en materia hipotecaria y la necesidad de responder a situaciones particulares con decisiones particulares; j) la razonabilidad de las medidas adoptadas por el Poder Ejecutivo Nacional; k) las situaciones que llevaron a la peor crisis de la historia argentina en los ltimos cien aos; l) la iliquidez del sistema financiero que impide responder en forma inmediata a la devolucin de los depsitos. 12) Que si bien es cierto que la va excepcional del amparo, en principio, no sustituye las instancias ordinarias judiciales para traer cualquier cuestin litigiosa a conocimiento de la Corte, no lo es menos que siempre que aparezca de un modo claro y manifiesto el dao grave e irreparable que se causara remitiendo el examen de la cuestin a los procedimientos ordinarios, administrativos o judiciales, corresponder que los jueces restablezcan de inmediato el derecho restringido por la rpida va del recurso de amparo (Fallos:280:228; 294:152; 299:417; 303:811; 307:444; 308: 155; 311:208, entre otros), a fin de que el curso de los procedimientos ordinarios no torne abstracta o tarda la efectividad de las garantas constitucionales (Fallos:323:2519, considerando 5), circunstancias que se configuran en el caso. En efecto, el planteo formulado por la amparista se reduce a la confrontacin entre el marco normativo bajo el cual se efectu el depsito en moneda extranjera y el que impugna por esta va, que somete a condiciones sustancialmente diferentes a su restitucin, con severa lesin del derecho constitucional de propiedad. La incidencia patrimonial de los actos calificados como ilegtimos, se traduce segn la amparista en el evidente apartamiento entre el valor consignado en el ttulo en la moneda de origen conforme la cotizacin que diariamente se
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publica en la prensa, aun en la no especializada y el que se pretende restituir por aplicacin de las normas cuestionadas. La concreta comprobacin del grado de esa afectacin no resulta en este estado determinante para la admisin de la va intentada, pues esas alteraciones econmicas slo son posibles dentro del marco normativo cuya incompatibilidad con la Ley Fundamental constituye la sustancia del planteo, sin que sea relevante la eventual confiscatoriedad de la afectacin para juzgar la validez constitucional de las normas cuestionadas (conf. T.348 XXXVIII Tobar, Lenidas c/E.N. Ministerio Defensa Contadura General del Ejrcito Ley 25.453 s/amparo - Ley 16.986 , sentencia del 22 de agosto de 2002). 13) Que cabe sealar que en el transcurso del proceso, han sido dictadas diversas normas sobre la materia objeto de esta litis por lo que, de conformidad con reiterada doctrina de esta Corte, su decisin deber atender tambin a las modificaciones introducidas por esos preceptos en tanto configuran circunstancias sobrevinientes de las que no es posible prescindir (Fallos:308:1489; 312:555; 315:123, entre muchos otros). 14) Que el decreto 1570/01, en su art. 2, inc. a), prohibi los retiros en efectivo que superen los pesos doscientos cincuenta ($250) o dlares estadounidenses doscientos cincuenta (u$s 250), por semana, por parte del titular, o de los titulares que acten en forma conjunta o indistinta, del total de sus cuentas en cada entidad financiera . El actor, en los autos principales, plante la inconstitucionalidad de dicha norma por cuanto le impeda disponer de la totalidad de los depsitos de los cuales es titular por ser contraria al art.17 de la Constitucin Nacional y a la ley 25.466 de intangibilidad de los depsitos. La circunstancia de que en el sub lite el titular de los fondos an no haya visto satisfecha su pretensin (extremo que se verifica mediante la compulsa de los autos principales) pone de manifiesto la diferencia entre el sustrato fctico de la presente y el de la causa Banco de la Ciudad de Buenos Aires s/solicita se declare estado de emergencia econmica , Fallos:324:4520, lo que habilita pues, un tratamiento diverso. 15) Que, con posterioridad, la ley 25.557, sancionada el 20 de diciembre de 2001 y promulgada el 6 de enero de 2002, estableci en su art.3 que las disposiciones de su normativa no implicaban ratificacin ni expresa ni tcita de los decretos 1570/2001 y 1606/2001. A su turno, el 6 de enero de 2002 fue sancionada y promulgada parcialmente la ley 25.561 de emergencia pblica y reforma del rgimen cambiario que tcitamente ratific el decreto 1570/2001 (arts.6, 7 y 15). Dicha norma, en su art.1, declar con arreglo a lo dispuesto en el art. 76 de la Constitucin Nacional, la emergencia pblica en materia social, econmica, administrativa, financiera y cambiaria, delegando al Poder Ejecutivo Nacional las facultades comprendidas en la presente ley, hasta el 10 de diciembre de 2003, con arreglo a las bases que se especifican seguidamente: 1) proceder al reordenamiento del sistema financiero, bancario y del mercado de cambios, 2) reactivar el funcionamiento de la economa y mejorar el nivel de empleo y de distribucin de ingresos, con acento en un programa de desarrollo de las economas regionales, 3) crear condiciones para el crecimiento econmico sustentable y compatible con la reestructuracin de la deuda pblica, 4) reglar la reestructuracin de las obligaciones, en curso de ejecucin, afectadas por el nuevo rgimen cambiario instituido en el art.2 . De las diversas disposiciones de la ley, se desprende que la delegacin normativa conferida al Poder Ejecutivo, ha quedado circunscripta a establecer el sistema que determinar la relacin de cambio entre el peso y las divisas extranjeras y dictar regulaciones cambiarias (art.2), a reestructurar las deudas con el sector financiero (art.6, segundo prrafo), establecer medidas compensatorias que eviten desequilibrios en las entidades financieras (art.6,
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prrafo tercero) y disponer las medidas tendientes a preservar el capital perteneciente a los ahorristas (art.6, prrafo 5). 16) Que, posteriormente, el decreto 71/2002, reglamentario del rgimen cambiario establecido por la ley 25.561 facult, en su art.5, al Ministerio de Economa a reglamentar la oportunidad y modo de disposicin por sus titulares de los depsitos en pesos o en divisas extranjeras; pauta modificada a su vez por el decreto 141/2002 en cuanto a la devolucin de saldos en monedas extranjeras. Sobre la base de las atribuciones conferidas en la normativa recientemente indicada, el Ministerio de Economa dict la resolucin 18/2002, del 17 de enero de 2002, la cual ha sido reformada por la 23, del 21 de enero de 2002, actualmente vigente, que en su anexo, establece, en cuanto aqu interesa, un cronograma de vencimientos reprogramados de los depsitos existentes en el sistema bancario a la fecha de su entrada en vigencia, bajo el rgimen del decreto 1570/01, en el que se mantiene la indisponibilidad de dichos fondos. 17) Que el examen de la validez constitucional del plexo normativo hasta aqu enunciado ha sido objeto de pronunciamiento por esta Corte en la causa Banco de Galicia y Buenos Aires s/solicita intervencin urgente en autos: Smith, Carlos Antonio c/Poder Ejecutivo Nacional o Estado Nacional (Fallos:325:28), y voto concurrente del juez Fayt, cuyos fundamentos no han sido rebatidos por elementos de juicio idneos para alterar las conclusiones a que all se ha arribado, por lo que corresponde estar a la declaracin de inconstitucionalidad decidida en dicho precedente al que cabe remitir, en lo pertinente, brevitatis caus . Cabe aadir, en cuanto a las nuevas opciones previstas en el plexo normativo cuestionado, que la actora ha mantenido su pretensin de recuperar el depsito en la moneda de origen. Desde tal perspectiva, dichas opciones carecen de virtualidad, ya que consisten en aceptar una o ms alternativas dentro de un sistema legal que la actora rechaza en su totalidad. 18) Que, con posterioridad al dictado del fallo mencionado supra, el 4 de febrero de 2002, el Poder Ejecutivo Nacional dict el decreto 214/2002 que, en su art.1 dispuso: A partir de la fecha del presente decreto quedan transformadas a pesos todas las obligaciones de dar sumas de dinero, de cualquier causa u origen judiciales o extrajudiciales expresadas en dolares estadounidenses, u otras monedas extranjeras existentes a la sancin de la ley 25.561 y que no se encontrasen ya convertidas a pesos . Asimismo, el art.2, estableci: todos los depsitos en dolares estadounidenses u otras monedas extranjeras existentes en el sistema financiero, sern convertidos a pesos a razn de pesos uno con cuarenta centavos ($1,40) por cada dolar estadounidense, o su equivalente en otra moneda extranjera. la entidad financiera cumplir con su obligacin devolviendo pesos a la relacin indicada . el art.4, por su parte, determin que a los depsitos y a las deudas referidos, respectivamente, en los artculos 2, 3, 8 y 11 del presente decreto, se les aplicar un coeficiente de estabilizacin de referencia, el que ser publicado por el Banco Central de la Repblica Argentina... . En el art.5, se estableci que lo dispuesto en el artculo precedente no derogaba lo establecido por los arts.7 y 10 de la ley 23.928 convertibilidad en la redaccin establecida por el art.4 de la ley 25.561 y prohibi la indexacin de las obligaciones de cualquier naturaleza u origen con posterioridad a la sancin de la ley 25.561. A su turno el art.9 del decreto 214/2002 dispuso para depsitos de hasta U$S30.000 la emisin de un Bono en dlares estadounidenses, con cargo a los fondos del Tesoro Nacional, por el que podrn optar los depositantes en el sistema financiero, a los que se refiere el artculo 2 del presente, en sustitucin de la devolucin de sus depsitos .
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19) Que, como complemento de estas medidas, el 8 de febrero de 2002 el Poder Ejecutivo dict el decreto 260/2002 por el cual se cre un mercado nico y libre de cambios en el que se cursaran todas las operaciones en divisas extranjeras (art.1). El decreto. 214/2002 fue posteriormente modificado por los decretos 320/2002 (del 15 de febrero de 2002), 410/2002 (del 1 de marzo de 2002), 471/2002 (del 8 de marzo de 2002), 494/2002 (del 12 de marzo de 2002); 704/2002 (del 30 de abril de 2002), 762/2002 (del 6 de mayo de 2002), 905/2002 (del 31 de mayo de 2002), 992/2002 (del 11 de junio de 2002) y 1836/2002 (16 de septiembre de 2002) dispositivos que, a su vez, han sido reglamentados por numerosas resoluciones del Ministerio de Economa y Comunicaciones del Banco Central de la Repblica Argentina. 20) Que ha de puntualizarse, en primer trmino, que se encuentra en debate la constitucionalidad de un aspecto del complejo rgimen jurdico que modific sustancialmente la poltica monetaria seguida por el Estado durante varios aos, parte del cual fue objeto de examen por este Tribunal en la causa Smith citada. Aunque en el sub lite no se cuestiona la totalidad del nuevo sistema legal vigente, sino aquellas normas que regulan la restitucin de los depsitos bancarios, no puede obviarse que esas disposiciones forman parte de un plexo dispositivo de vasto alcance. Desde esa perspectiva, resulta evidente que compete a la decisin de los poderes polticos del Estado la formulacin de esas lneas gubernamentales y que a este Tribunal slo le cabe confrontar el ajuste de tales normas con la Constitucin Nacional, sin que de ese control resulte valoracin de dichas polticas ni menos an adopcin de medidas sustitutivas o complementarias del accionar de las otras ramas del gobierno. Tampoco cabe responsabilizar a los depositantes por una poltica econmica y financiera concebida y ejecutada por el poder pblico estatal. Decisiones de esa ndole frecuentemente benefician a un sector de la poblacin, pero son de incidencia neutra o negativa para otro, pues es difcilmente concebible que una lnea gubernamental satisfaga los intereses de todos los habitantes del pas (Alexander Hamilton, James Madison, y Jon Jay, The Federalist, N10, p. 11, Penguin Books, New York, 1987). La clave del sistema representativo consiste, principalmente, en armonizar las necesidades generales con la escasez de los recursos disponibles, lo que hace, esencialmente, a las funciones del Congreso Nacional. No cabe juzgar, por consiguiente, a quienes se acogieron a un sistema legal vigente durante aproximadamente diez aos y celebraron operaciones comerciales y financieras dentro de l, sino determinar si el abrupto cambio de esa poltica estatal se efectu dentro de los mrgenes constitucionalmente aceptables para la validez de tales decisiones y, en caso de que ello no ocurriese, resolver la controversia de modo compatible con el marco jurdico en que aqulla se configura y la crisis en que se inserta. En tal sentido, resulta excesiva toda consideracin que refiera a meras variables econmicas la solucin del litigio, ya que mientras el Estado Nacional mantuvo vigente la paridad del peso con el dlar, fue lcito que se constituyeran depsitos bancarios en una u otra moneda, tuviesen o no los billetes de la divisa extranjera, pues las operaciones de conversin de moneda son propias de toda transaccin bancaria, al valor que resulte del mercado o de las decisiones estatales que rigen el punto. El abandono de esa poltica por parte del poder pblico y las consecuencias que esa decisin proyecta en las relaciones jurdicas, del modo con que fue adoptada, es lo que motiva los miles de litigios similares al presente y lo que exige el examen del nuevo plexo normativo en orden a su correspondencia con la Ley Fundamental.
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Cabe sealar que cada ahorrista, al imponer su plazo fijo, pudo optar por efectuar una operacin de cambio, retirando los dlares a fin de atesorarlos o depositarlos a plazo fijo, para desvirtuar la tesis de que aqullos concretaban operaciones meramente ficticias. El argumento de que los dlares eran ficticios no puede utilizarse para favorecer al banco en la relacin jurdica sub examine: si el banco efectivamente careca de los dlares correspondientes a la operacin para afrontar su pago, la responsabilidad por las consecuencias de esta circunstancia debe recaer sobre ste, no sobre el depositante, ajeno a la realidad interna de la institucin (art.902, Cdigo Civil). 21) Que el rasgo ms saliente del sistema sub examine es la notoria asimetra en el tratamiento de las situaciones que regula, lo cual a su vez torna inequitativo dar aqu una solucin jurdica homognea y uniforme a todas las hiptesis abarcadas por la norma. Por ello, todo lo que aqu se considere y decida quedar circunscripto exclusivamente a la situacin planteada en este pleito, en el que se encuentra en juego la validez del art.2 del decreto 214/02, sin que sus efectos puedan proyectarse, sin ms, a los otros supuestos cuyas particularidades sern examinadas por este Tribunal en la medida en que arriben a sus estrados, para resolver conforme corresponda en cada caso. Ello es as pues, de lo contrario, se correra el riesgo de provocar respuestas inicuas, que solo contribuiran a ahondar an ms la desorientacin provocada tanto por la deficiente tcnica legislativa que se vislumbra en las disposiciones bajo examen, las cuales han generado una profusin de normas sobre la materia que, ms que propender a la fijacin de pautas claras, han provocado un indito y prolongado estado de incertidumbre (conf. considerando 9 de la causa Smith , ya citada), que an no ha sido disipado. 22) Que, en el mismo orden de consideraciones, es menester sealar que la decisin que aqu se adopta carecer de virtualidad en el supuesto de que la situacin jurdica de la depositante se modificase o consolidase en virtud de la normativa cuestionada. Ello es as pues, si se configurase alguna de esas hiptesis, resultara de aplicacin la doctrina de este Tribunal segn la cual el sometimiento voluntario y sin reserva expresa a un rgimen jurdico, obsta a su ulterior impugnacin con base constitucional toda vez que no puede ejercerse una pretensin judicial manifiestamente contradictoria e incompatible con una anterior conducta deliberada, jurdicamente relevante y plenamente eficaz (confr. Fallos:255:216; 279:350; 290:216; 297:236; 310:1623, 2117; 311:1695 y 1880; 316:1802; 317:524, entre muchsimos otros; as como las previsiones de los arts.724, 725 y concs., Cdigo Civil y 17, Constitucin Nacional). 23) Que la norma impugnada en el caso, ha sido dictada con base en la situacin de emergencia declarada por la ley 25.561. En relacin con el fundamento de las normas de emergencia y sus condiciones de validez esta Corte ha tenido oportunidad de expedirse recientemente en el ya referido caso Smith (Fallos:325:28) y en la causa T.348.XXXVIII Tobar, Lenidas c/E.N. Ministerio Defensa Contadura General del Ejrcito Ley 25.453 s/amparo ley 16.986 (sentencia del 22 de agosto de 2002), lo que exime de reiterar aqu los conceptos all vertidos. Sin perjuicio de ello, no es ocioso recordar, como lo ha puntualizado desde antao el Tribunal, que la restriccin que impone el Estado al ejercicio normal de los derechos patrimoniales debe ser razonable, limitada en el tiempo, un remedio y no una mutacin en la sustancia o esencia del derecho adquirido por sentencia o contrato (Fallos:243:467; 323: 1566, entre muchos otros). De ah que los mecanismos ideados para superar la emergencia estn sujetos a un lmite y ste es su razonabilidad, con la consiguiente imposibilidad de alterar o desvirtuar en su significacin econmica el derecho de los particulares (confr. causa Smith); y no es dudoso que condicionar o limitar ese derecho afecta a la intangibilidad del patrimonio y obsta al propsito de afianzar la justicia.
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24) Que esta Corte ha justificado la adopcin jurdica de remedios extraordinarios cuyo rasgo fundamental es la limitacin temporal y razonable del ejercicio de los derechos (Fallos:172:21; 238:76; 243:449 y 467; 264:344 y 269:416). Y aun cuando se admitan restricciones como respuesta a la crisis que se intenta paliar, aquellas deben necesariamente reconocer el vallado de la justicia y la equidad por lo que los medios elegidos no pueden desvirtuar la esencia de las relaciones jurdicas establecidas bajo un rgimen anterior. 25) Que el ejercicio del control de constitucionalidad con relacin al decreto 214/2002 exige examinar, en primer trmino, si la norma fue dictada dentro del mbito de las facultades que le competen al Poder Ejecutivo Nacional. En efecto, decidir ... si un asunto ha sido, en alguna medida, conferido a otro poder del Estado, o si la accin de ese poder excede las facultades que le han sido otorgadas, es en si mismo un delicado ejercicio de interpretacin constitucional y una responsabilidad de esta Corte como ltimo intrprete de la Constitucin (Baker v. Carr , 369 U.S. 186, 82 S.Ct. 691, 7 L. Ed. 2d. 663, 1962). De tal modo, la facultad de revisin judicial encuentra su lmite en el ejercicio regular de las funciones privativas de los poderes polticos del Estado, pues la funcin jurisdiccional no alcanza al modo del ejercicio de tales atribuciones, en cuanto de otra manera se hara manifiesta la invasin del mbito de las facultades propias de las otras autoridades de la Nacin (Fallos:254:43; 321:1252, entre otros). 26) Que debe tenerse en cuenta que en los considerandos del decreto 214/2002 se invoca la situacin de emergencia declarada por la ley 25.561, no obstante lo cual el ltimo prrafo de ese texto expresa que las medidas se adoptan en uso de las facultades conferidas por el artculo 99, inciso 3 de la Constitucin Nacional . La simultnea apelacin a dos fuentes dismiles para el ejercicio de tales atribuciones impone determinar si stas son compatibles y, en su caso, cul es su respectivo mbito de aplicacin. 27) Que la ley 25.561, en su art.1 declar, con arreglo a lo dispuesto en el art.76 de la Constitucin Nacional, la emergencia pblica, en materia social, econmica, administrativa, financiera y cambiaria, delegando al Poder Ejecutivo Nacional las facultades comprendidas en la presente ley, hasta el 10 de diciembre de 2003, con arreglo a las bases que se especifican seguidamente , las que fueron indicadas a continuacin en cuatro incisos. Conforme dicho marco legislativo, el Poder Ejecutivo Nacional qued sujeto a mltiples limitaciones en el ejercicio de las facultades delegadas, ya que el Congreso de la Nacin fij el mbito de la emergencia en que seran ejercidas (materia social, econmica, administrativa, financiera y cambiaria), su duracin temporal (hasta el 10 de diciembre de 2003) y los cometidos a satisfacer mediante su cumplimiento (reordenamiento del sistema financiero, bancario y cambiario; reactivacin de la economa, mejoramiento del nivel de empleo y de distribucin de ingresos; condiciones para el crecimiento econmico sustentable, compatible con la reestructuracin de la deuda pblica; reestructuracin de las obligaciones en curso de ejecucin, afectadas por el nuevo rgimen cambiario). 28) Que en los considerandos del decreto 214/02, despus de mencionar la emergencia declarada por la ley citada, el Poder Ejecutivo puso de manifiesto la necesidad de preservar determinados mbitos dentro de ese contexto, especialmente en lo relativo a la paulatina normalizacin del sistema financiero y de la actividad econmica. Para ello, estim ineludible mantener las restricciones a la disposicin de fondos, evitar la concurrencia masiva de los
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ahorristas a los tribunales y entre otras medidas aumentar y reforzar las atribuciones del Banco Central. En el marco descripto, resulta claro que el Poder Ejecutivo ponder diversas fases de la crisis y varias alternativas para su superacin, pero es tambin evidente que no invoc una nueva situacin de emergencia, diferente de la reconocida y declarada por el Congreso en la ley 25.561 y sobreviniente a la situacin fctica all contemplada. 29) Que es inherente a los complejos fenmenos sociales y econmicos que caracterizan la emergencia, la movilidad y alteracin de su configuracin, que podr conducir a su agravamiento quizs temporario o a sentar las bases para su solucin. Esas contingencias no modifican su sustancia, en tanto no cambie el contexto que le dio origen o se combinen con l factores extraos que la desdibujen o modifiquen de modo sustancial. Ello no ha ocurrido en el sub lite y en los considerandos del decreto 214/02, el Poder Ejecutivo no invoc ninguna circunstancia ajena a la situacin contemplada por el Congreso al dictar la ley 25.561. En tales condiciones, ha de concluirse que, ms all de la pertinencia de acudir a las facultades previstas en el art.99 inc.3 de la Constitucin Nacional para dictar las medidas cuya constitucionalidad se examina, el Poder Ejecutivo no ha ejercido sus atribuciones fuera del mbito de la emergencia declarada por el Congreso Nacional. Por ende, las limitaciones establecidas en el art.1 de la ley 25.561 resultan aplicables a su desempeo y, en consecuencia, tambin las pautas a las que el Poder Legislativo someti la delegacin de sus facultades, tal como lo establece el art.76 de la Ley Fundamental. 30) Que una solucin contraria a la indicada, importara admitir una nueva y sobreabundante declaracin y regulacin de emergencia, superpuesta a la declarada por el Congreso y carente de utilidad, salvo que constituyese un arbitrio para eludir el marco fijado por la delegacin de sus facultades legislativas, lo que no resulta admisible. En resumen, conceptualmente resulta concebible tanto que el Congreso delegue sus facultades legislativas frente a la emergencia (art.76 de la Constitucin Nacional), como que el Poder Ejecutivo las ejerza por s, en el marco reglado por el art.99 inc.3 de la Ley Fundamental. Pero lo que no es procedente es que, frente a una delegacin como la efectuada por el Congreso en la ley 25.561, el Poder Ejecutivo ejerza facultades excepcionales, concebidas para ser desempeadas en defecto de la actuacin del Poder Legislativo y no en forma concurrente con l. La delegacin que la Constitucin permite, exige que sea ejercida dentro de las bases... que el Congreso establezca (art.76). La sancin de la ley 25.561 que declara la emergencia y delega facultades para lograr superarla, es suficiente evidencia de que no concurre la hiptesis que habilita el mecanismo establecido en el art.99 inc.3 de la Ley Fundamental, en tanto el Poder Ejecutivo no aludi a una diferente configuracin fctica que lo autorizase a ingresar en ese marco constitucional. 31) Que se ratifica lo expuesto si se advierte que el Congreso Nacional sigui legislando dentro del marco de la misma emergencia declarada en la ley 25.561, tal como lo revela la
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sancin de las leyes 25.563, 25.587 y 25.589, que exhiben una continuidad en las decisiones polticas adoptadas por el Poder Legislativo, en pleno ejercicio de sus potestades. 32) Que, bajo esa ptica, corresponde verificar la regularidad en el ejercicio de las facultades delegadas en favor del Poder Ejecutivo, confrontando el ajuste de las decisiones impugnadas con las bases establecidas por el Congreso de la Nacin, como lo impone la Constitucin Nacional. El art.6 de la ley 25.561 constituye el centro normativo de esas bases de la delegacin y textualmente establece que: El Poder Ejecutivo Nacional dispondr las medidas tendientes a preservar el capital perteneciente a los ahorristas que hubieren realizado depsitos en entidades financieras a la fecha de entrada en vigencia del decreto 1570/ 2001, reestructurando las obligaciones originarias de modo compatible con la evolucin de la solvencia del sistema financiero. Esa proteccin comprender a los depsitos efectuados en divisas extranjeras . Segn se advierte, el Congreso fij una pauta precisa, que fue desatendida por el Poder Ejecutivo Nacional al dictar el decreto 214/02. El Poder Legislativo, conforme al texto legal, slo lo haba habilitado a actuar para afrontar la crisis, con la limitacin de preservar el capital perteneciente a los ahorristas que hubieren realizado depsitos en entidades financieras a la fecha de entrada en vigencia del decreto 1570/01, operaciones entre las que estaban expresamente incluidos los depsitos realizados en moneda extranjera. 33) Que, al apartarse de ese marco, el Poder Ejecutivo excedi los lmites establecidos en los arts.3, 4, 5, 6, 15, 19 y 21 de la ley 25.561, pues esas disposiciones no proporcionan sustento legal para alterar el valor del capital depositado en divisas, restituyendo en moneda de curso legal una cantidad que no expresa su magnitud real. En todo caso, segn dicha normativa, existe la posibilidad de reprogramar las obligaciones originarias de modo compatible con la evolucin de la solvencia del sistema financiero (art.6, 5 prrafo, ley citada). 34) Que cabe puntualizar al respecto que la legislacin de referencia slo ha permitido la pesificacin de las deudas con el sistema financiero y no del sistema financiero que se indican en forma taxativa en el segundo prrafo del art.6 de la ley 25.561. De tal modo, se han transformado en pesos segn una relacin de cambio de un peso-un dlar, los crditos hipotecarios, los de construccin, refaccin y ampliacin de vivienda, los personales, los prendarios para adquisicin de automotores y los crditos de pequeas y medianas empresas; pero a la vez se ha establecido una importantsima limitacin, pues la reestructuracin slo es posible en deudas con el sistema financiero cuyo importe en origen no fuese superior a U$S100.000 . Esas disposiciones traducen la adopcin de una poltica econmica selectiva respecto de quienes haban efectuado determinadas operaciones bajo el rgimen anterior, que no se refleja paralelamente en el tratamiento de las deudas del sistema financiero con los ahorristas. No cabe atribuir ese efecto a la simple autorizacin incluida en la misma norma legal para adoptar medidas compensatorias que eviten desequilibrios en las entidades financieras como consecuencia de la pesificacin antes dispuesta, como lo revela la mencin a la posible emisin de ttulos del Gobierno Nacional en moneda extranjera, garantizados. Antes bien, ello es indicativo de una poltica destinada a incluir al Estado en la solucin de las decisiones adoptadas en materia de pesificacin asimtrica, y no de hacer recaer sobre el sector de los depositantes, en principio ajeno en su causa y en sus efectos a esa disparidad, el soporte econmico de las consecuencias de la opcin gubernamental.
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35) Que cabe concluir, por lo expuesto, que en exceso de las facultades delegadas por el Congreso, el Poder Ejecutivo Nacional transform, compulsiva y unilateralmente, la sustancia de los depsitos bancarios efectuados en moneda extranjera, al disponer su conversin a pesos, con apartamiento de lo dispuesto por la ley 25.561 y con una relacin entre la moneda nacional y las divisas que no refleja el valor del capital originariamente depositado. Esa falta de concordancia entre la ley mencionada y los ulteriores decretos del Poder Ejecutivo Nacional se patentiza aun ms cuando se advierte que dicha ley no haba derogado, sino que slo haba suspendido, la vigencia de la ley 25.466, en cuanto dispona la intangibilidad de los depsitos, y nicamente haba autorizado el aplazamiento de los pagos que, segn las previsiones de los arts.617 y 619 del Cdigo Civil y de la ley 25.466, deban hacerse en determinada moneda al 3 de diciembre de 2001. 36) Que cabe recordar, asimismo, la doctrina de la Corte Suprema de Estados Unidos en el caso Perry v. United States (294 US 330), resuelto en el ao 1935, durante la Gran depresin , cuando Estados Unidos abandon el estndar del oro como forma de determinar el valor de su moneda. La referencia es obligada, porque se ha sostenido que este fallo apoya la pesificacin , en la forma aqu legislada por el decreto 214/02. No es as. En primer lugar, porque al referirse a un ttulo pblico, el deudor era el gobierno de los Estados Unidos, lo que diferencia el caso sustancialmente del presente. En segundo lugar, porque no autoriza al deudor (el Tesoro estadounidense) a autoliberarse, como estado, del compromiso asumido. En el caso, el actor, reclamaba al gobierno de Estados Unidos, por un bono pblico que ste haba emitido, en razn de una clusula que sostena que el capital es pagadero en moneda de oro de los Estados Unidos del actual estndar de valor . Reclamaba la diferencia en moneda de curso legal por el monto mayor al valor nominal del bono, a raz de que el Congreso, mediante una resolucin conjunta de ambas cmaras, haba derogado la clusula oro en todas las obligaciones, considerando que esas clusulas obstruan la facultad del Congreso de fijar el valor de la moneda en los Estados Unidos (Joint Resolution of June 5, 1933, ch. 48, 48 Stat. 112). Al resolver, la Corte norteamericana concluy que la norma cuestionada, que declaraba contrarias al orden pblico las obligaciones con clusulas oro del Estado con los particulares, excedi los lmites que el Congreso tena en la materia. El tribunal seal ... Estados Unidos de Amrica est tan ligado por sus contratos como lo estn los particulares. El repudio de sus obligaciones equivale a la negativa de cumplir con lo pactado, con la connotacin negativa y el reproche que ese trmino implica, del mismo modo que lo sera si el incumplidor hubiera sido un estado, un municipio o un ciudadano [...] Cuando Estados Unidos de Amrica, con autoridad constitucional, celebra contratos, tiene derechos e incurre en responsabilidades similares a las de aquellos que son parte de dichos instrumentos [...] el puntual cumplimiento de las obligaciones contractuales es esencial para el mantenimiento del crdito de los deudores tanto pblicos como privados [...] La Constitucin le da al Congreso el poder de tomar dinero prestado sobre el crdito de la Nacin. Un poder no calificado, un poder vital para el gobierno sobre el cual, en una situacin extrema, su propia existencia podra depender. La calidad vinculante de esa promesa asumida por los Estados Unidos es de la esencia de la obligacin crediticia contrada. Teniendo el poder de autorizar la emisin de obligaciones pblicas para cancelar tales crditos, el Congreso no ha sido investido con facultad para alterar o destruir esas obligaciones... . Pese a tan categricos enunciados, el Tribunal declar que era imposible fijar el resarcimiento al actor porque habindose prohibido la comercializacin de oro en todo el territorio de los Estados Unidos, as como la importacin del metal, no poda mensurarse el dao sufri-
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do por el actor, imposibilidad derivada de la inexistencia de un valor de mercado del oro, al estar fuera del comercio, prohibida su tenencia, negociacin, exportacin e importacin, no obstante lo cual se encarg de sealar que afirmar que el Congreso puede retirar o ignorar la garanta es asumir que la Constitucin la considera una promesa vana: una garanta que no tiene otro soporte que la voluntad o conveniencia del deudor . 37) Que, por otra parte, cabe poner de resalto que la llamada intangibilidad de los depsitos sancionada por la ley 25.466 no constituye un concepto reiterativo o sobreabundante respecto de la proteccin constitucional al derecho de propiedad. Ello, porque la enrgica redaccin de dichas normas revela innegablemente la existencia de una poltica econmica dirigida a captar depsitos, suscitando para lograr ese objetivo un intenso grado de confianza que, en forma casi inmediata, el poder pblico defraud con el dictado de las normas aqu cuestionadas. An as, es claramente perceptible en la ley 25.561 la continuidad normativa de esa decisin poltica, dentro de los severos mrgenes de la crisis, y su abandono slo se registra en las normas cuya constitucionalidad aqu se debate. Resulta una especulacin inconducente aventurar si en ausencia de esas disposiciones afirmatorias de la intangibilidad de los depsitos, la solucin del caso hubiese discurrido por los mismos trminos que los aqu examinados, ya que tales normas fueron efectivamente dictadas y no puede obviarse su aplicacin al litigio planteado. En todo caso, conceptualmente la intangibilidad se proyect en el marco legislativo despus excedido por el Poder Ejecutivo Nacional, de modo que no perdi su virtualidad para incidir en la solucin del caso. 38) Que, desde otra perspectiva, no cabe asimilar la situacin examinada en el sub lite, con la adopcin de una poltica cambiaria diferente de la anteriormente seguida por el Estado, del modo acontecido aos atrs con el abandono de la llamada tablita o de similares y reiterados episodios de la historia nacional. Debe advertirse que las normas en juego no constituyen la fijacin de un tipo de cambio para determinada moneda extranjera, porque no se trata de una alteracin de orden general, sino que sta presenta una incidencia diferente para distintas relaciones jurdicas, lo que distingue sustancialmente este caso del publicado en Fallos:225:135, en especial pgina 151. En el precedente citado, la Corte Suprema dijo que ... como la moneda es el comn denominador de todos los valores econmicos, sera sustancialmente injusto que los jueces se hicieren cargo de la consecuencia de sus oscilaciones [...] en los casos sometidos a su decisin, mientras el fenmeno influye del mismo modo, sin remedio posible para los particulares, en la totalidad de la vida econmica del pas (Fallos:225:135). Esa reforma sustancial en la poltica monetaria tuvo un fuerte impacto en el cumplimiento de varias especies de obligaciones pendientes. Pero, adems, incidi en los aspectos ms trascendentes de la vida cotidiana de la poblacin, que al verse impedida de disponer de sus depsitos, debi paralizar mltiples aspectos de su actividad habitual, reformular otros y adecuar su ritmo al de los sucesivos cambios normativos que expresan esa poltica estatal. En ese contexto, resulta evidente que lo que aqu se debate no es la equidad de un nuevo tipo de cambio para la moneda extranjera, sino la constitucionalidad de medidas adoptadas por el poder pblico que alteran en forma sustancial y de modo diferenciado las distintas relaciones jurdicas establecidas entre partes, afectando gravemente el derecho constitucional de propiedad y de igualdad ante la ley. 39) Que, en el orden de ideas precedentemente descripto, ha de concluirse que el poder administrador, al margen de las directivas establecidas por el Poder Legislativo (art. 6, ley 25.561), desconoci contra legem, la sustancia de los depsitos bancarios efectuados en
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moneda extranjera, al ordenar su eventual y postergada restitucin a un valor arbitrariamente fijado por ese mismo poder estatal, como parte de un complejo programa de pesificacin asimtrica cuyo mrito y eficacia no compete a este Tribunal ponderar, pero que se proyecta, en el sub lite, como un grave agravio al derecho constitucional de propiedad. 40) Que, desde esta perspectiva, el rgimen puesto en tela de juicio ha consagrado contra una ley del Congreso, una grave lesin del derecho de propiedad, pues, como ha expresado Rafael Bielsa, ... en nuestro sistema el legislador no es el rbitro del derecho de propiedad: puede limitarlo, pero no desnaturalizarlo... Puede fijar el contenido del derecho frente a otros derechos, pero en todo est subordinado a la Constitucin... El inters colectivo nada tiene que ver, y menos imperar, sobre las garantas constitucionales, y no se satisface con injusticias sino con los ingresos fiscales o recursos financieros como la Constitucin lo dispone (El Derecho de Propiedad en la Constitucin , La Ley, tomo 92, pgs. 77/93). 41) Que tanto lo precedentemente expuesto, como lo decidido en la causa Smith derivan de la razonada aplicacin del art.17 de la Constitucin Nacional, en tanto dispone que La propiedad es inviolable y ningn habitante de la Nacin puede ser privado de ella, sino en virtud de sentencia firme fundada en ley . Soslayar su vigencia, cualesquiera sean las razones para enervar su recto contenido, importara retirar a la Repblica del concierto de naciones civilizadas, que contemplan el derecho de propiedad como uno de los pilares del respeto a los derechos inherentes a la persona y que configura una formidable base de impulso para el progreso de las naciones. Si bien el Estado puede reglamentar el derecho de propiedad (art.28 Constitucin Nacional), el ejercicio de esa facultad no puede conducir a disminuir sustancialmente el valor de una cosa (Gunther, G., Constitutional Law , p. 486, 13a Ed., The Foundation Press, New York, 1997). 42) Que ha de recordarse tambin que la Constitucin Nacional organiza una repblica en la que los ciudadanos, que participan de la formacin del orden jurdico mediante la eleccin de quienes sancionarn las leyes, ostentan derechos de jerarqua supralegal. El reconocimiento que la Ley Fundamental efecta de aquellos derechos, como preexistentes a su sancin, inclusive no enumerados, pero igualmente vlidos art.33 de la Constitucin Nacional, traduce la existencia de una zona de reserva de los habitantes de la Nacin en cuanto al ejercicio de sus derechos bsicos, que se refleja en el sistema de control de constitucionalidad. La pretendida inaplicabilidad de la norma en el caso concreto que el individuo somete a decisin del juez, importa una manifestacin genuina del principio de soberana del pueblo. Los jueces se constituyen en guardianes de la Constitucin para reparar la lesin que un sujeto ha sufrido en sus derechos individuales. As, el ejercicio de la peticin de inconstitucionalidad de un acto de gobierno ante los estrados judiciales constituye la expresin mxima de autonoma del ciudadano, quien reclama la plena vigencia de sus derechos individuales, no delegados, frente a los excesos en que hubiesen podido incurrir sus representantes. 43) Que, desde tal perspectiva, compete a los poderes polticos la bsqueda de las soluciones con que deben enfrentarse las crisis a que toda nacin se ve expuesta, excluyendo aquellas vas que impliquen el compromiso de los derechos bsicos e inalienables que los constituyentes calificaron como inviolables. La emergencia como lo ha sostenido reiteradamente y des-
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de antiguo esta Corte no ampara el desconocimiento de tales derechos, por lo que no podra esperarse que el avasallamiento del derecho de propiedad fuese tolerado por el Tribunal. El progreso del pas se debi, en buena parte, al lcido texto constitucional que ofreci a nacionales y extranjeros la proteccin de sus vidas y patrimonios, atrayendo una corriente inmigratoria que contribuy a poblar el desierto territorio y a cubrirlo de valiosas inversiones desde fines del siglo diecinueve. La permanencia de esas bases constitucionales para el progreso y el crecimiento no puede ser desconocida por tropiezos circunstanciales que slo pueden ser superados con la madurez de los pueblos respetuosos de sus leyes. La fractura del orden fundamental slo habra de agravar la crisis, al ver afectados ya no slo los derechos aqu lesionados, sino los restantes que protege la Constitucin, hasta tornar inviable el logro de los objetivos de afianzar la justicia y promover el bienestar general sobre los que reposa el orden institucional. 44) Que la grave emergencia cuyos efectos aqu se analizan, alcanza en mayor o menor medida a toda la Nacin, alterando el ritmo de vida de la poblacin y no slo la magnitud de sus recursos econmicos. Por ello, es evidente que quienes se encuentran involucrados en las relaciones jurdicas alcanzadas por esos efectos, debern contribuir con un aporte parcial a la superacin de la crisis, sin que pueda considerarse a sector alguno inmune a tales alteraciones, pero sin olvidar, a la vez, que todos merecen igual proteccin constitucional. 45) Que, en virtud de las reglas que gobiernan las situaciones de emergencia mencionadas en los considerandos precedentes, y por las razones all expuestas, cabe reputar legtimo que, ante situaciones de extrema gravedad, pueda recurrirse al empleo de medios que, en alguna medida, importen un sacrificio para los miembros de la sociedad, en virtud del principio de solidaridad social. En el caso, aun admitindose que la adopcin de medidas indispensables para evitar males mayores podan acarrear ciertos perjuicios, lo irrazonable ha sido que tales perjuicios se hicieron recaer mayormente sobre una de las partes. Dicho de otra manera, no ha existido distribucin equitativa del perjuicio. En lo que al caso atae, el medio empleado ha provocado un menoscabo mucho ms significativo para el depositante que para la entidad bancaria, con obvia lesin de los derechos patrimoniales de aqul. 46) Que los vicios que descalifican constitucionalmente la disposicin del art.2 del decreto 214/2002 hasta aqu examinados, no se ven atemperados por las soluciones complementarias establecidas por los decretos 905/2002y 1836/ 02. Ello es as pues los decretos indicados no aminoran los efectos nocivos de la pesificacin desde que, aun cuando crean ciertos paliativos para compensar la prdida del valor adquisitivo provocada por el empleo de la paridad $1,40 por dlar, se limitan a ofrecer una opcin que naturalmente pueden rehusar, sin prdida de derecho alguno. 47) Que el sistema jurdico impugnado, fundado en la emergencia, ha arrasado lisa y llanamente con la garanta constitucional de la propiedad y destruido como se apunt el presupuesto, tambin constitucionalmente establecido, de la seguridad jurdica con total olvido de que cuando se recurre a los poderes de emergencia se lo hace con el objeto de amparar y defender el orden preestablecido pues ella no suprime la legitimidad constitucional sino que la garantiza por va de remedios extraordinarios. El efecto producido por las normas impugnadas excede, pues, el ejercicio vlido de los poderes de emergencia, ya que en estas situaciones, como se record ms arriba el Estado no puede vlidamente transponer el lmite que seala el art.28 de la Constitucin Nacional. Las
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normas cuestionadas afectan, por tanto, en forma directa e inmediata las garantas reconocidas por los arts.14 bis y 17 de la Constitucin Nacional. 48) Que, reiteradamente, esta Corte ha sealado que el contenido del derecho constitucional de propiedad se vincula con la nocin de derechos adquiridos, o sea, de derechos definitivamente incorporados al patrimonio de una persona (Fallos:312:1121). De ah que tambin el Tribunal haya sostenido que cuando bajo la vigencia de una ley un particular ha cumplido todos los actos y obligaciones sustanciales y requisitos formales previstos en ella para ser titular de un derecho, debe tenrselo por adquirido, y es inadmisible su modificacin por una norma posterior sin agraviar el derecho constitucional de propiedad (Fallos:296:737; 299:379; 303: 1835 y 1877; 307:305). En el sub examine, el depsito haba sido efectuado bajo la vigencia de la ley 25.466 (B.O. 25 de septiembre de 2001) que garantizaba categricamente su inalterabilidad (art.1) y cuyas disposiciones, de orden pblico (art.3), tenan por finalidad como se dijo supra crear un ambiente de confianza en el sistema financiero que se encontraba debilitado (confr. Antecedentes Parlamentarios, t. 2001, p. 2394). La situacin jurdica por cuyas consecuencias se ha demandado en el caso qued, pues, consolidada en lo sustancial, en virtud de dicho rgimen generando, innegablemente, derechos adquiridos en cabeza de la actora. Ahora bien, adems de la restriccin e indisponibilidad de los fondos que se produjo como consecuencia de la aplicacin de las normas que esta Corte tuvo ocasin de examinar y declarar inconstitucionales en el precedente Smith ya referido, la normativa posterior ha venido a resquebrajar an ms el ya debilitado derecho de la actora a disponer de su propiedad. Las consideraciones precedentes ponen de manifiesto las evidentes diferencias entre la situacin aqu debatida y la que esta Corte tuvo en mira al juzgar en la causa registrada en Fallos:313:1513. 49) Que la nocin de derecho adquirido se encuentra inescindiblemente ligada a la de seguridad jurdica. Esta no es sino el resultado del acatamiento de las normas que imperan en el Estado de Derecho las que deben ser respetadas por los poderes pblicos con el fin de procurar su vigencia real y no solamente formal. La actuacin efectiva de las reglas preestablecidas genera as un clima de seguridad en el cual los particulares conocen de antemano a qu reglas se sujetar la actuacin de los gobernantes, de manera que la conducta de stos sea previsible y, en caso contrario, que haya quien, con potestad suficiente, pueda corregir el error y responsabilizar eficazmente al transgresor. La seguridad jurdica, que es imperiosa exigencia del rgimen de la propiedad privada, se resentira gravemente si fuera admisible dejar sin reparacin los efectos de una norma dictada con el objeto de lograr una finalidad precisa inducir al mantenimiento de los depsitos bancarios, y luego desconocerla, pretendiendo cancelar los efectos de aquel acatamiento y los que de ellos derivaron, ocasionando as grave trastorno a las relaciones patrimoniales. 50) Que cabe agregar, en cuanto hace a la decisin que se adopta, que los tres poderes de Estado coinciden en la solucin a que se arriba. El Congreso, segn la ley 25.561, dispuso preservar el capital perteneciente a los ahorristas , amparo que abarca a los depsitos efectuados en divisas extranjeras (art.6). El Poder Ejecutivo ha reconocido el derecho de los ahorristas a recuperar su crdito en la moneda de origen, no solo en el decreto 214/2002 (art.9, si bien con un mximo de U$S30.000), sino tambin en los decretos 494/2002, 620/2002y finalmente los decretos 905/2002y 1836/02, regmenes en los que se subyace un reconocimiento del derecho a recuperar el crdito en divisas, nica explicacin posible de su existencia.
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Por ltimo, el Poder Judicial, en un sinnmero de sentencias dictadas con fundamento en el precedente Smith (Fallos:325:28), con una jurisprudencia uniforme que abarca todas las instancias. Todo ello consolida una nica visin con matices de los tres poderes respecto del planteo sub examine, coincidente en lo bsico con el resultado al que aqu se llega. 51) Que las consideraciones precedentemente expuestas conducen a declarar la inconstitucionalidad del plexo normativo cuestionado. 52) Que es deber de este Tribunal sealar que la controversia que subyace en este proceso se ha visto reiterada en ms de cien mil causas que tramitan ante los tribunales de todo el pas, reveladoras de la aguda tensin existente entre una cantidad significativa de ahorristas, el Estado Nacional y las entidades financieras. De all que la conclusin a que se arriba, parte de una cabal comprensin de las responsabilidades derivadas del rol institucional que es de la esencia de esta Corte Suprema resolver en tanto titular de uno de los departamentos del Gobierno Federal (art.108 de la Constitucin Nacional). Desde esa perspectiva, la interpretacin acerca del alcance y contenido de las garantas constitucionales amparadas no puede desentenderse de las condiciones polticas, jurdicas, sociales y econmicas dominantes que imperan en la comunidad en un momento dado. As lo ha sealado este Tribunal en forma reiterada, remitiendo a la doctrina de reconocidos autores y filsofos del derecho que, como Ihering, afirmaron que no son los hechos los que deben seguir al derecho sino que es el derecho el que debe seguir a los hechos (Fallos:172:21 Avico c/ de la Pesa). En Kot, Samuel (Fallos:241:291) esta Corte reafirm su doctrina en el sentido de que las leyes no pueden ser interpretadas sin consideracin a las nuevas condiciones y necesidades de la comunidad, en tanto la Constitucin, que es la ley de las leyes, y se halla en el cimiento de todo el orden jurdico positivo, tiene la virtualidad necesaria para poder gobernar las relaciones jurdicas nacidas en circunstancias sociales diferentes a las que existan en tiempos de su sancin. Tambin ha sealado que es al Congreso a quien corresponde mantener el equilibrio que armonice las garantas individuales con las conveniencias generales, y no incumbe a los jueces sustituirse a los otros poderes del Estado en las funciones que le son propias (Fallos:319:3241). 53) Que por otra parte esta Corte desde antiguo ha admitido restricciones al ejercicio del derecho de propiedad no a su sustancia en situaciones de emergencia, tal como se seal supra, reconociendo la validez de la fijacin de plazos o la concesin de esperas como una forma de hacer posible el cumplimiento de las obligaciones a la vez que atenuar su gravitacin negativa sobre el orden econmico e institucional y la sociedad en su conjunto (Fallos:136:161). Aun en situaciones de normalidad institucional ha aceptado la validez de los lmites en la afectacin del patrimonio ms all de los cuales se encontrara comprometida la garanta del art.17 de la Constitucin Nacional (Fallos:210:172; 220:699; 234:129; 239:157), y ha sentado pautas por las que en situaciones de grave crisis, el perjuicio debe ser soportado, en alguna medida, por todos los integrantes de la sociedad (Fallos: 313: 1513, considerandos 58 y 59). 54) Que la proyeccin de la presente decisin sobre la numerosa cantidad de pleitos en los que se debaten controversias similares, impone que a efectos de ejecutar la sentencia se tengan en cuenta todas aquellas modalidades, restricciones, y limitaciones temporarias que, sin afectar la sustancia del derecho reconocido, permitan compatibilizar su concrecin con los intereses generales, en el contexto de la grave crisis econmica en que se insertan. La aplicacin de las pautas indicadas deber ser establecida en armona con los trminos de lo dispuesto por
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los arts.163 inc.7 y 558 bis del Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin, conjugando la potestad de fijar un plazo razonable para el cumplimiento, con la necesidad de satisfacer el crdito procurando evitar perjuicios innecesarios; entre estos, considerando la enorme cantidad de acreedores que se encuentran en idntica situacin frente a las entidades financieras. Sin perjuicio de lo expuesto que concierne a la resolucin de cada una de las causas en particular conforme al cometido fijado al Poder Judicial de la Nacin en el art.116 de la Constitucin Nacional, compete a los poderes polticos el establecer las pautas de gobierno que estimen ms aptas para conjurar la presente crisis. Para ello disponen, con el solo lmite que las modalidades de aqulla le fijen, de un lapso que los jueces no pueden conceder, pues es materia de valoracin estrictamente poltica determinar el tiempo y la va para la solucin de la emergencia. En ese orden de ideas, el plazo que se determine para la ejecucin de la sentencia no obsta a que el poder poltico adopte las medidas de orden general que estime conducentes para la superacin de la crisis, tal como lo ha hecho desde que sta tuvo inicio, pues de tal modo cada uno de los departamentos del Estado se mantiene dentro de la esfera de poder que le confiere la Constitucin Nacional, preservando el equilibrio armnico propio del sistema republicano de gobierno. 55) Que, como reflexin final, es menester recordar que este Tribunal ha insistido en que los jueces no pueden prescindir en la interpretacin y aplicacin de las leyes de las consecuencias que derivan de cada criterio, pues ellas constituyen uno de los ndices ms seguros para verificar su razonabilidad y coherencia con el sistema en que est engarzada la norma (Fallos:234:482; 302:1284, entre muchos ms). Si bien es cierto que las medidas adoptadas en el marco de la emergencia caen dentro de la discrecionalidad del Poder Administrador, no lo es menos que, por imperio de la Constitucin, tambin dicho poder debe arreglar su proceder a criterios de razonabilidad que imponen que los medios empleados resulten equitativos y justos. Frente a disposiciones de otros poderes que no reflejen tal proceder, es deber imperioso e indeclinable de la justicia restituir el orden vulnerado, tambin en cumplimiento estricto de su deber constitucional. En rigor, al Poder Judicial le est vedado juzgar el acierto o error de decisiones que incumben al rea de poltica econmica; mas es incontrovertible que aqul debe controlar la razonabilidad y constitucionalidad de tales medidas, mxime cuando, como en el caso, stas se traducen en normas sujetas a bruscos y veloces cambios, sin que resulte posible encontrar una respuesta apropiada y oportuna sobre la cual basar alguna certeza jurdica. Ante tales circunstancias, cuando la ley y la reglamentacin vacilan en sus propsitos y finalidades, es la jurisprudencia la que debe mantener su firmeza pues la interpretacin, el comentario, la jurisprudencia, es el gran medio de remediar los defectos de las leyes (confr. Alberdi, Bases , cit.). Queda claro, pues, que no es el Poder Judicial quien est facultado para delinear el derrotero de la legislacin. Tampoco es el responsable de las consecuencias del error, exceso o irrazonabilidad en que puedan incurrir los poderes a quienes s les incumbe tal tarea. Pero no puede permanecer inmutable ni convalidar tales desaciertos, so pena de transgredir el mandato constitucional que le ha sido conferido, cuando, como ha ocurrido en el caso, bajo la faz de la emergencia se ha transgredido el orden constitucional. Por ello y de conformidad en lo pertinente con lo dictaminado por el seor Procurador General se resuelve: I. Declarar la inconstitucionalidad de las normas impugnadas; II. Ordenar al Banco de la Nacin Argentina que reintegre a la Provincia de San Luis las sumas depositadas en
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dlares estadounidenses, o su equivalente al valor en pesos segn la cotizacin del mercado libre de cambios tipo vendedor al da del pago. De dichas sumas debern deducirse las ya extradas por el Estado provincial (ver alcances de la presentacin de fs.459/460). A este ltimo efecto la diferencia deber determinarse entre la suma retirada en pesos y el valor de cada dlar en el mercado referido a la fecha de la extraccin; III. Fijar el plazo de sesenta das corridos para que las partes convengan o determinen la forma y plazos de devolucin que no alteren la sustancia de la decisin, bajo apercibimiento de establecerlo el Tribunal a pedido de cualquiera de los interesados al vencimiento del plazo fijado. Notifquese por cdula a las partes que se confeccionar por secretara. Julio S. Nazareno (segn su voto) Eduardo Moline OConnor Carlos S. Fayt (segn su voto) Augusto C. Belluscio (en disidencia) Antonio Boggiano (en disidencia) Guillermo A. F. Lopez Adolfo R. Vazquez (segn su voto) Juan C. Maqueda (en disidencia). Voto del seor ministro doctor don julio s. Nazareno Considerando: 1) Que la Provincia de San Luis interpone la presente accin de amparo sobre la base de lo dispuesto en el art.43 de la Constitucin Nacional contra el Poder Ejecutivo Nacional, el Banco de la Nacin Argentina, y el Banco Central de la Repblica Argentina como entidad responsable del pago de los plazos fijos de los que es titular el Estado provincial. Persigue por esta va que se declare la inconstitucionalidad de los arts.2 y 12 del decreto 214/02, del decreto 1570/01, del decreto 320/02, y que se disponga que el Banco Central o el Banco de la Nacin Argentina le entreguen a la provincia dlares billetes de los plazos fijos que individualiza, o su equivalente en pesos segn el valor de la moneda estadounidense en el mercado libre de cambios al tipo vendedor del da anterior al vencimiento de la obligacin. A esos efectos indica que las normas que regulan la cuestin afectan garantas de jerarqua constitucional y que impiden reconocer validez al corralito financiero y a la pesificacin compulsiva en tanto no tienen cabida dentro del estndar de una restriccin razonable de los derechos. Afirma que las disposiciones que impugna destruyen y confiscan su derecho de propiedad reconocido en el art.17 de la Constitucin Nacional y, tambin, en el art.21 del Pacto de San Jos de Costa Rica que determina que toda persona tiene derecho al uso y goce de sus bienes y que no puede ser privada de ellos, excepto de mediar el pago de una indemnizacin justa, y apoyada esa privacin en razones de utilidad pblica o inters social en los casos y formas establecidos en las leyes. En ese orden de ideas tambin sostiene que exigirle a la provincia que soporte la pesificacin compulsiva agravia de manera indudable la sustantividad del derecho de propiedad. Al efecto arguye que al derogarse la convertibilidad la obligacin de devolver los depsitos en dlares deja de ser una obligacin de dar sumas de dinero para convertirse en una obligacin de dar cosas. De tal manera, indica, el inters del ahorrista slo se satisface cuando se le reintegra la cantidad de dlares estadounidenses (cosas, ya no moneda convertible) que tena depositado. O si se quiere, y ante una eventual falta de dlares en el mercado, dicho inters quedara satisfecho por la cantidad necesaria de pesos... para adquirir los dlares depositados, conforme la cotizacin que arroje el mercado cambiario libre... pagarle a la Provincia $1,40 por cada dlar constituye un agravio a la sustantividad del derecho, toda vez que el valor de la moneda supera en el mercado libre los $2 . 2) Que la actora remarca que si esta afectacin puede ser planteada por cualquier clase de ahorrista, tanto o ms digno de proteccin es el derecho del Estado provincial de que se
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proteja su patrimonio destinado a la satisfaccin de necesidades pblicas. Expone asimismo que negarle a las autoridades de un gobierno provincial que disponga de los fondos que el respectivo Estado deposit en plazos fijos en dlares en el Banco de la Nacin Argentina, cuando la causa de esa indisponibilidad es una norma del Estado Nacional, implica por parte de este ltimo un contundente incumplimiento a su mandato constitucional de garantizar el sistema federal. Esa garanta revela la necesidad de cumplir con dos aspectos, uno, proveer al desarrollo econmico y el bienestar de los estados provinciales, el otro abstenerse de incurrir en hechos, actos u omisiones que perturben o impidan su desarrollo. Segn manifiesta ello es lo que sucede en el caso, porque adems de no cumplirse con la remisin oportuna de los fondos de coparticipacin, el Estado Nacional ha adoptado medidas que le impiden a la Provincia de San Luis subvenir a las necesidades de su gobierno al no poder disponer de los recursos que posee depositados en los plazos fijos en cuestin. De tal manera las medidas adoptadas resultan repugnantes tambin a los arts.1, 5 y 121 de la Constitucin Nacional, y a los principios generales que determinan la inalienabilidad, imprescriptibilidad, e inembargabilidad de los bienes del dominio estatal. Considera que tan pblicos son los bienes cuya devolucin requiere, como los que tenan depositados los estados extranjeros que fueron excluidos del corralito y la pesificacin segn la Comunicacin A 3467 del Banco Central de la Repblica Argentina del 8 de febrero de 2002. 3) Que sobre la base de todo lo expuesto y la necesidad de disponer de modo inmediato de los fondos pblicos retenidos, solicita que se dicte una medida precautoria que ordene al Banco de la Nacin Argentina la entrega inmediata de los dlares estadounidenses depositados al vencimiento de cada uno de los plazos fijos existentes y detallados en el escrito inicial. De no admitirse el pedido afirma que la provincia deber paralizar toda la obra pblica, con el consecuente despido de 15.000 personas, y disponer rescisiones de contrato que se traducirn en acciones de daos y perjuicios contra el Estado provincial. 4) Que a fs.147 y a fin de ampliar los fundamentos de su pretensin el Estado provincial acompaa el informe elaborado por su ministro de economa del que surge cmo se han ido integrando histricamente las sumas cuya restitucin persigue por medio de este expediente, y a esos efectos indica que fueron acumuladas durante los aos 1996, 1997, 1998, 1999 y 2000 y que las cuentas correspondientes a cada ejercicio fueron aprobadas por la legislatura local. 5) Que a fs.150 se declar la competencia de este Tribunal para intervenir en el reclamo por va de su instancia originaria prevista en el art.117 de la Constitucin Nacional, y se cit a una audiencia a la gobernadora de la provincia, al ministro de economa de la Nacin Argentina, al Procurador del Tesoro de la Nacin y al presidente del Banco Central de la Repblica Argentina. Da cuenta de su realizacin el acta obrante a fs.160; oportunidad en la que esta Corte, frente a las delicadas cuestiones sometidas a la decisin del Tribunal fij una nueva audiencia para acercar a las partes en los puntos de conflicto. El resultado negativo de la primera surge de la desgrabacin del acto obrante a fs.169/177 de este proceso. Idntico resultado tuvo la segunda, tal como surge de fs.178 y de la desgrabacin de la audiencia obrante a fs. 6) Que, sin perjuicio de la etapa conciliatoria abierta por el Tribunal en el expediente, a fs.186 y como consecuencia del requerimiento formulado por la Provincia de San Luis se orden al Banco Central de la Repblica Argentina, al Poder Ejecutivo Nacional y al Banco de la Nacin Argentina que presentaran un informe circunstanciado acerca de los antecedentes y fundamentos de las medidas impugnadas de conformidad con la previsin contenida en el art. 8 de la ley 16.986. Ello trajo aparejado las contestaciones al requerimiento de informes obrantes a fs.206/224, 235/285 y 306/347, respectivamente.
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7) Que es preciso indicar que la Corte, en el mbito de la propuesta conciliatoria en la que estaba ocupada, consider conveniente or a las asociaciones bancarias involucradas viabilizando as la intencin de esas entidades de no mantenerse ajenas a un conflicto generalizado que ya haba sido expresada en la causa M.12 XXXVIII Ministerio de Economa y Banco Central de la Repblica Argentina s/apelacin contra medidas cautelares . En consecuencia cit a una nueva audiencia y convoc a la Asociacin de Bancos Argentinos ABA, a la Asociacin de Bancos Pblicos y Privados de la Repblica Argentina ABAPRA y a las partes en este proceso para que concurrieran a ese acto (fs.191). Dan cuenta de su realizacin, de las diversas presentaciones efectuadas y de las posturas sostenidas por los intervinientes, las constancias que obran agregadas a fs.350, 352/383, 385/428, 430 y 441/451, la desgrabacin de la audiencia. 8) Que las piezas obrantes a fs.432 y 433 revelan las propuestas formuladas por la Corte, que merecieron la respuesta de la Provincia de San Luis obrante a fs.459/460, y las del Estado Nacional de fs.465/466 y 468. Las dos ltimas importaron el rechazo de las distintas alternativas de conciliacin y la invocacin del decreto 905/02, por medio del cual el Poder Ejecutivo Nacional con el propsito de reconstituir los saldos transaccionales a un nivel compatible con la liquidez existente y un programa monetario sostenible y otorgar a los ahorristas un instrumento de ahorro que les permita preservar el valor de sus depsitos originales y acceder a una renta (ver considerando 9 del decreto), les otorg a los titulares de depsitos constituidos en moneda extranjera en entidades financieras, que fueron convertidos a pesos segn lo dispuesto en el decreto 214/02, la opcin de recibir Bonos del Gobierno Nacional en dlares estadounidenses libor 2012 . Cabe sealar que la actora con anterioridad a esas presentaciones y en forma inmediata al dictado del decreto referido planteo su inconstitucionalidad (ver fs.460/463). 9) Que un prrafo aparte exige la presentacin del Estado provincial por medio de la cual contest la proposicin conciliatoria de este Tribunal (ver fs. 459/460 ya referidas), ya que aporta a las cuestiones sometidas a la decisin del Tribunal dos elementos de juicio que no podrn ser soslayados. Uno, que el quantum de la pretensin inicial se ha modificado, pues desde el inicio del proceso hasta esa oportunidad 30 de mayo de 2002 la provincia ha retirado fondos, y mantiene el reclamo por la diferencia ya sea en dlares estadounidenses o su valor en pesos al cambio correspondiente al da en que se pague la deuda. El otro, que ofrece que la diferencia adeudada entre la llamada pesificacin y el valor del dlar billete en el mercado libre sea reprogramada en la forma que all indica. 10) Que de conformidad con la previsin contenida en el art.163 inc.3 del Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin corresponde efectuar la relacin sucinta de las cuestiones introducidas por el Estado Nacional al evacuar los informes requeridos sobre la base de la previsin contenida en el art.8 de la ley 16.986, presentaciones ya citadas en el considerando 6 precedente. Ello as, a pesar de que las razones que el Estado Nacional invoca para sustentar el dictado de las normas cuya constitucionalidad ha sido puesta en tela de juicio en este proceso son de conocimiento general. 11) Que los fundamentos para defender el plexo normativo consisten sustancialmente en: a) la provincia se encuentra excluida de la reprogramacin relativa a la devolucin de las imposiciones bancarias; b) las cuestiones de emergencia que determinaron el dictado de las normas y que son el fundamento de legitimidad del plexo normativo que se debe examinar; c) la presuncin de legitimidad de los decretos de necesidad y urgencia; d) la modificacin
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de las circunstancias jurdicas y fcticas posteriores al pronunciamiento de esta Corte en el conocido caso Smith; e) la no vulneracin de derecho patrimonial alguno sino su reglamentacin en virtud de la situacin de crisis y necesidad pblica existente; f ) la irrelevancia, a los efectos de la decisin de este caso, de las disposiciones contenidas en la ley 25.466, dado que, segn sostiene, dicha normativa no puede crear una situacin inmutable al dictado de leyes de emergencia; g) la necesidad de evitar corridas bancarias; h) el poder de polica del Estado para tomar medidas excepcionales; i) la convalidacin por parte de la Suprema Corte de los Estados Unidos de Norteamrica de leyes de emergencia en materia hipotecaria y la necesidad de responder a situaciones particulares con decisiones particulares; j) la razonabilidad de las medidas adoptadas por el Poder Ejecutivo Nacional; k) las situaciones que llevaron a la peor crisis de la historia argentina en los ltimos cien aos; l) la iliquidez del sistema financiero que impide responder en forma inmediata a la devolucin de los depsitos. 12) Que si bien es cierto que la va excepcional del amparo, en principio, no sustituye las instancias ordinarias judiciales para traer cualquier cuestin litigiosa a conocimiento de la Corte, no lo es menos que siempre que aparezca de un modo claro y manifiesto el dao grave e irreparable que se causara remitiendo el examen de la cuestin a los procedimientos ordinarios, administrativos o judiciales, corresponder que los jueces restablezcan de inmediato el derecho restringido por la rpida va del recurso de amparo (Fallos:280:228; 294:152; 299:417; 303:811; 307:444; 308: 155; 311:208, entre otros), a fin de que el curso de los procedimientos ordinarios no torne abstracta o tarda la efectividad de las garantas constitucionales (Fallos:323:2519, considerando 5), circunstancias que se configuran en el caso. En efecto, el planteo formulado por la amparista se reduce a la confrontacin entre el marco normativo bajo el cual se efectu el depsito en moneda extranjera y el que impugna por esta va, que somete a condiciones sustancialmente diferentes a su restitucin, con severa lesin del derecho constitucional de propiedad. La incidencia patrimonial de los actos calificados como ilegtimos, se traduce segn la amparista en el evidente apartamiento entre el valor consignado en el ttulo en la moneda de origen conforme la cotizacin que diariamente se publica en la prensa, aun en la no especializada y el que se pretende restituir por aplicacin de las normas cuestionadas. La concreta comprobacin del grado de esa afectacin no resulta en este estado determinante para la admisin de la va intentada, pues esas alteraciones econmicas slo son posibles dentro del marco normativo cuya incompatibilidad con la Ley Fundamental constituye la sustancia del planteo, sin que sea relevante la eventual confiscatoriedad de la afectacin para juzgar la validez constitucional de las normas cuestionadas (conf. T.348 XXXVIII Tobar, Lenidas c/ E.N. Ministerio Defensa Contadura General del Ejrcito Ley 25.453 s/amparo Ley 16.986 , sentencia del 22 de agosto de 2002). 13) Que para una mejor comprensin del conflicto generado, corresponde resear sucintamente el contenido de las normas en juego. Es menester recordar mientras se encontraba vigente el estado de emergencia de la situacin econmica y financiera del Estado Nacional, declarado por el Congreso de la Nacin por ley 25.344, fue dictada la ley 25.466 de intangibilidad de los depsitos bancarios. Despus de ella, el Poder Ejecutivo Nacional dict los decretos 1570/2001 y 1606/01, mediante los cuales se limit la extraccin de dinero en efectivo y las transferencias al exterior. El 6 de enero de 2002 fue promulgada la ley 25.557, que introdujo modificaciones a los textos de los precitados decretos sin que ello implicara su ratificacin expresa o tcita; en igual fecha fue sancionada y promulgada parcialmente la ley 25.561, de Emergencia Pblica y Reforma del Rgimen Cambiario, que tcitamente ratific el decreto 1570/01, suspendi la vigencia de la ley 25.466 y sent las bases para la delegacin normativa conferida al Poder Ejecutivo a fin de reglamentar el sistema (arts.1, 2 y 15). A su turno, el
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decreto 71/2002 reglament el rgimen cambiario establecido por dicha ley (art.5), que a su vez fue modificado por el decreto 141/2002 y por las resoluciones del Ministerio de Economa 18/2002 y 23/2002, establecindose un cronograma de vencimientos reprogramados de los depsitos existentes en el sistema bancario a la fecha de su entrada en vigencia, bajo el rgimen del decreto 1570/2001. 14) Que el examen de la validez constitucional del plexo normativo hasta aqu enunciado ha sido objeto de pronunciamiento por esta Corte en la causa Banco de Galicia y Buenos Aires s/solicita intervencin urgente en autos: Smith, Carlos Antonio c/ Poder Ejecutivo Nacional o Estado Nacional (Fallos:325:28), y voto concurrente del juez Fayt, cuyos fundamentos no aparecen eficazmente rebatidos por el demandado al no aportar nuevos elementos de juicio idneos para alterar las conclusiones a que all se ha arribado, por lo que corresponde estar a la declaracin de inconstitucionalidad decidida en dicho precedente al que cabe remitir, en lo pertinente, por razones de brevedad. Cabe aadir, en cuanto a las nuevas opciones a que se hace referencia en el expediente, que la provincia no ha hecho uso de tal facultad y ello lleva a considerar su depsito bancario dentro de la pesificacin, por lo cual ha mantenido su pretensin de recuperar el depsito en la moneda de origen y al margen de toda reprogramacin. Desde tal perspectiva, dichas opciones carecen de virtualidad, ya que consisten en aceptar una o ms alternativas dentro de un sistema legal que la Provincia de San Luis rechaza en su totalidad por reputarlo inconstitucional. 15) Que, con posterioridad al dictado del fallo mencionado supra, el 4 de febrero de 2002, el Poder Ejecutivo Nacional dict el decreto 214/2002 que, en su art.2 estableci: Todos los depsitos en dolares estadounidenses u otras monedas extranjeras existentes en el sistema financiero, sern convertidos a pesos a razn de pesos uno con cuarenta centavos ($1,40) por cada dolar estadounidense, o su equivalente en otra moneda extranjera. La entidad financiera cumplir con su obligacin devolviendo pesos a la relacin indicada . El art. 4, por su parte, determin que a los depsitos y a las deudas referidos respectivamente en los artculos 2, 3, 8 y 11 del presente decreto, se les aplicar un Coeficiente de Estabilizacin de Referencia, el que ser publicado por el Banco Central de la Republica Argentina... . En el art.5, se estableci que lo dispuesto en el artculo precedente no derogaba lo establecido por los arts.7 y 10 de la ley 23.928 convertibilidad en la redaccin establecida por el art.4 de la ley 25.561 y prohibi la indexacin de las obligaciones de cualquier naturaleza u origen con posterioridad a la sancin de la ley 25.561. A su turno, el art.9 dispuso La emisin de un Bono en dlares estadounidenses, con cargo a los fondos del Tesoro Nacional, por el que podrn optar los depositantes en el sistema financiero a los que se refiere el artculo 2 del presente, en sustitucin de la devolucin de sus depsitos . 16) Que, como complemento de estas medidas, el 8 de febrero de 2002 el Poder Ejecutivo dict el decreto 260/02, por el cual se cre un mercado nico y libre de cambios en el que se cursaran todas las operaciones en divisas extranjeras (art.1). El decreto 214/2002 fue posteriormente modificado por los decretos 320/2002 (del 15 de febrero de 2002), 410/2002 (del 1 de marzo de 2002), 471/2002 (del 8 de marzo de 2002), 494/2002 (del 12 de marzo de 2002); 704/2002 (del 30 de abril de 2002), 762/2002 (del 6 de mayo de 2002), 905/2002 (del 31 de mayo de 2002), 992/2002 (del 11 de junio de 2002) y 1836/2002 (del 16 de septiembre de 2002), dispositivos que, a su vez, han sido reglamentados por nu-
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merosas resoluciones del Ministerio de Economa, y comunicaciones del Banco Central de la Repblica Argentina. 17) Que ha de puntualizarse, en primer trmino, que se encuentra en debate la constitucionalidad de un aspecto del complejo rgimen jurdico que modific sustancialmente la poltica monetaria seguida por el Estado durante varios aos, parte del cual fue objeto de examen por este Tribunal en la causa Smith citada. Aunque en el sub lite no se cuestiona la totalidad del nuevo sistema legal vigente, sino aquellas normas que regulan la restitucin de los depsitos bancarios, no puede obviarse que esas disposiciones forman parte de un plexo dispositivo de vasto alcance. Desde esa perspectiva, resulta evidente que compete a la decisin de los poderes polticos del Estado la formulacin de esas lneas gubernamentales y que a este Tribunal slo le cabe confrontar el ajuste de tales normas con la Constitucin Nacional, sin que de ese control resulte valoracin de dichas polticas ni menos an adopcin de medidas sustitutivas o complementarias del accionar de las otras ramas del gobierno. 18) Que uno de los rasgos ms salientes del sistema sub examine es la mencionada nota de asimetra en el tratamiento de las diversas relaciones jurdicas que regula, diferenciacin que, naturalmente, impide que en el examen de este asunto se pretenda dar mecnicamente una solucin jurdica homognea y uniforme a todos el resto de las hiptesis abarcadas por la norma que son extraas a la situacin ventilada. Por ello, todo lo que aqu se considere y decida quedar circunscripto exclusivamente a la situacin planteada en este pleito, en el que slo se encuentra en juego el art.2 del decreto 214/02, sin que sus efectos puedan proyectarse, sin ms, a los otros supuestos cuyas particularidades sern circunstanciadamente examinadas por este Tribunal en la medida en que arriben a sus estrados, para resolver conforme corresponda en cada caso. De lo contrario, se correra el riesgo de provocar respuestas inicuas, que slo contribuiran a ahondar an ms la desorientacin provocada tanto por la deficiente tcnica legislativa que se vislumbra en las disposiciones bajo examen, como por una profusin de normas sobre la materia que, ms que propender a la fijacin de pautas claras, han generado un indito y prolongado estado de incertidumbre (conf. considerando 9 de la causa Smith , ya citada) y que an no ha sido disipado. 19) Que, en el mismo orden de consideraciones, es menester sealar que la decisin que aqu se adopta carecer de virtualidad en el supuesto de que la situacin jurdica de la depositante, se modificase o consolidase en virtud de la normativa cuestionada, esto es, que eventualmente se acepte sin reservas el sometimiento al rgimen de reprogramacin, se opte por el canje voluntario de bonos, se admitan opciones de retiro del dinero en las proporciones autorizadas, o, en definitiva, el acreedor realice cualquier tipo de conducta que, inequvocamente, sea incompatible con el mantenimiento de la pretensin sometida al rgano jurisdiccional, o la introduccin de un reclamo de dicha ndole. Ello es as pues, si se configurase alguna de esas hiptesis, resultara de aplicacin la doctrina de este Tribunal segn la cual el sometimiento voluntario y sin reserva expresa a un rgimen jurdico, obsta a su ulterior impugnacin con base constitucional en la medida en que no puede ejercerse una pretensin judicial manifiestamente contradictoria e incompatible con una anterior conducta deliberada, jurdicamente relevante y plenamente eficaz (confr. Fallos:255:216; 279:350; 290:216; 297:236; 298:383; 310:1623, 2117; 311:1695 y 1880; 316:1802; 317:524, entre muchsimos otros; as como las previsiones de los arts.724, 725 y concs., Cdigo Civil y 17, Constitucin Nacional).
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20) Que la norma impugnada en el caso, ha sido dictada con base en la situacin de emergencia declarada por la ley 25.561 En relacin con el fundamento de las normas de emergencia y sus condiciones de validez esta Corte ha tenido oportunidad de expedirse recientemente en el ya referido caso Smith y en T.348.XXXVIII Tobar, Lenidas c/E.N. Ministerio Defensa Contadura General del Ejrcito Ley 25.453 s/amparo ley 16.986 , sentencia del 22 de agosto de 2002, pronunciamientos que eximen de reiterar en toda su extensin los conceptos all vertidos. Sin perjuicio de ello, no es ocioso recordar, como lo ha puntualizado desde antao el Tribunal, que la restriccin que impone el Estado al ejercicio normal de los derechos patrimoniales debe ser razonable, limitada en el tiempo, un remedio y no una mutacin en la sustancia o esencia del derecho adquirido por sentencia o contrato (Fallos:243:467; 323: 1566, entre muchos otros). De ah que los mecanismos ideados para superar la emergencia estn sujetos a un lmite y ste es su razonabilidad, con la consiguiente imposibilidad de alterar o desvirtuar en su significacin econmica el derecho de los particulares (confr. causa Smith); y no es dudoso que condicionar o limitar ese derecho afecta a la intangibilidad del patrimonio y obsta al propsito de afianzar la justicia. 21) Que esta Corte ha justificado la adopcin jurdica de remedios extraordinarios cuyo rasgo fundamental es la limitacin temporal y razonable del ejercicio de los derechos (Fallos:172:21; 238:76; 243:449 y 467; 264:344 y 269:416). Y aun cuando se admitan restricciones como respuesta a la crisis que se intenta paliar, aqullas deben necesariamente reconocer el vallado de la justicia y la equidad, por lo que los medios elegidos no pueden desvirtuar la esencia de las relaciones jurdicas establecidas bajo un rgimen anterior. 22) Que, en anlogo orden de consideraciones, es menester puntualizar que el dictado de las normas de emergencia, cuya estructura debe responder al juego armnico de los arts.14, 19 y 28 de la Constitucin Nacional, corresponde al Poder Legislativo de conformidad con las atribuciones establecidas en el art.75, incs.18, 19 y 32 de la Ley Suprema. Frente a una situacin crtica que requiere de la reglamentacin extrema de los derechos y garantas, el Poder Ejecutivo no puede ejercer una potestad que regularmente no posee, ni puede soslayar las limitaciones que la Constitucin le impone. Cuando so pretexto de actuar para conjurar los efectos de una emergencia el Estado no hace sino agravarla, la violacin de la doctrina se da por la doble va de afectar derechos y garantas que no debera agraviar y dificultar la superacin de la crisis. Como ha sostenido lcidamente Juan Bautista Alberdi, La poltica no puede tener miras diferentes de las miras de la Constitucin. Ella no es sino el arte de conducir las cosas de modo que se cumplan los fines previstos en la Constitucin (Bases y puntos de partida para la organizacin poltica de la Repblica Argentina , captulo 34, p. 188, Eudeba, 1966). 23) Que el ejercicio del control de constitucionalidad con relacin al decreto 214/2002 exige examinar, en primer trmino, si la norma fue dictada dentro del mbito de las facultades que le competen al Poder Ejecutivo Nacional. En efecto, decidir ... si un asunto ha sido, en alguna medida, conferido a otro poder del Estado, o si la accin de ese poder excede las facultades que le han sido otorgadas, es en s mismo un delicado ejercicio de interpretacin constitucional y una responsabilidad de esta Corte como ltimo intrprete de la Constitucin (Baker v. Carr , 369 U.S. 186, 82 S.Ct. 691, 7 L.Ed. 2d. 663, 1962). De tal modo, la facultad de revisin judicial encuentra su lmite en el ejercicio regular de las funciones privativas de los poderes polticos del Estado, pues la funcin jurisdiccional no alcanza al modo del ejercicio de tales atribuciones, en cuanto de otra manera se hara mani-
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fiesta la invasin del mbito de las facultades propias de las otras autoridades de la Nacin (Fallos:254:43; 321:1252, entre otros). El control de constitucionalidad llevado a cabo en la sentencia en recurso no ha excedido tales lmites, ya que ha sido formalmente efectuado segn las pautas precedentemente expuestas, sin incursionar en la rbita del ejercicio de las funciones exclusivas de otra rama del gobierno. 24) Que debe tenerse en cuenta que en los considerandos del decreto 214/2002 se invoca la situacin de emergencia declarada por la ley 25.561, no obstante lo cual el ltimo prrafo de ese texto expresa que las medidas se adoptan en uso de las facultades conferidas por el art.99 inc.3 de la Constitucin Nacional . La simultnea apelacin a dos fuentes dismiles para el ejercicio de tales atribuciones impone determinar si stas son compatibles y, en su caso, cul es su respectivo mbito de aplicacin. 25) Que la ley 25.561, en su art.1 declar, con arreglo a lo dispuesto en el artculo 76 de la Constitucin Nacional, la emergencia pblica en materia social, econmica, administrativa, financiera y cambiaria, delegando al Poder Ejecutivo Nacional las facultades comprendidas en la presente ley, hasta el 10 de diciembre de 2003, con arreglo a las bases que se especifican seguidamente , las que fueron indicadas a continuacin, en cuatro incisos. Sobre la base de dicha previsin legislativa, el Poder Ejecutivo Nacional qued sujeto a mltiples limitaciones en el ejercicio de las facultades delegadas, ya que el Congreso de la Nacin fij el mbito de la emergencia en materia social, econmica, administrativa, financiera y cambiaria; su extensin temporal hasta el 10 de diciembre de 2003 y los cometidos a satisfacer mediante su cumplimiento, consistentes en reordenamiento del sistema financiero, bancario y cambiario; reactivacin de la economa, mejoramiento del nivel de empleo y de distribucin de ingresos; condiciones para el crecimiento econmico sustentable, compatible con la reestructuracin de la deuda pblica; reestructuracin de las obligaciones en curso de ejecucin, afectadas por el nuevo rgimen cambiario. 26) Que en los considerandos del decreto 214/2002, despus de mencionar la emergencia declarada por la ley citada, el Poder Ejecutivo puso de manifiesto la necesidad de preservar determinados mbitos dentro de ese contexto, especialmente en lo relativo a la paulatina normalizacin del sistema financiero y de la actividad econmica. Para ello, estim ineludible mantener las restricciones a la disposicin de fondos, evitar la concurrencia masiva de los ahorristas a los tribunales y entre otras medidas aumentar y reforzar las atribuciones del Banco Central. En el marco descripto, resulta claro que el Poder Ejecutivo ponder diversas fases de la crisis y varias alternativas para su superacin, pero es tambin evidente que no invoc una nueva situacin de emergencia, diferente de la reconocida y declarada veintiocho das antes por el Congreso en la ley 25.561 y sobreviniente a la situacin fctica all contemplada. 27) Que es inherente a los complejos fenmenos sociales y econmicos que caracterizan la emergencia, la movilidad y alteracin de su configuracin, que podrn conducir a su agravamiento quizs temporario o a sentar las bases para su solucin. Esas contingencias no modifican su sustancia, en tanto no cambie ostensiblemente el contexto que le dio origen, se integren a l factores extraos que alteren sus contornos o la modifiquen de modo estructural. Ello no ha ocurrido en el sub lite, pues en los considerandos
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del decreto 214/2002 el Poder Ejecutivo no invoc ninguna circunstancia ajena a la situacin contemplada por el Congreso al dictar la ley 25.561. En tales condiciones, ha de concluirse que, ms all de la pertinencia de acudir a las facultades previstas en el art.99, inc.3, de la Constitucin Nacional para dictar las medidas cuya constitucionalidad se examina, el Poder Ejecutivo no ha ejercido sus atribuciones fuera de la emergencia declarada por el Congreso Nacional. Por ende, las limitaciones establecidas en el art.1 de la ley 25.561 resultan inequvocamente aplicables al ejercicio de las atribuciones encomendadas al Poder Ejecutivo y, en consecuencia, tambin las pautas a las que el Poder Legislativo someti la delegacin de sus facultades, tal como lo establece el art.76 de la Ley Fundamental. 28) Que una solucin contraria a la indicada, importara admitir una nueva y sobreabundante declaracin de emergencia, superpuesta a un estado de igual naturaleza reconocido con anterioridad por el Congreso y, con esta comprensin, carente de utilidad, salvo que constituyese un arbitrio elptico para eludir el marco fijado por la delegacin de sus facultades legislativas, justificacin que no puede ser constitucionalmente aceptada. Es conceptualmente concebible que tanto el Congreso delegue sus facultades legislativas frente a la emergencia (art.76, Constitucin Nacional), como que el Poder Ejecutivo las ejerza excepcionalmente por s, en el marco de los precisos e insoslayables presupuestos reglados por el art.99, inc.3, de la Ley Fundamental. Pero la conclusin que la Constitucin no tolera es que, frente a una delegacin con las limitaciones que ha efectuado el Congreso mediante la ley 25.561, el Poder Ejecutivo ejerza facultades legislativas de naturaleza genuinamente excepcional que nicamente han sido reconocidas para ser desempeadas en defecto de la actuacin del Parlamento, pero no en forma concurrente con l y jams al punto de sustituir o modificar el contenido de la declaracin efectuada por el Congreso de la Nacin. La delegacin que la Constitucin permite, exige que sea ejercida dentro de las bases... que el Congreso establezca (art.76). La sancin de la ley 25.561 que declara la emergencia y delega facultades para lograr su superacin, es suficiente evidencia de que no concurre la hiptesis que habilita el mecanismo establecido en el art.99, inc.3, de la Ley Fundamental, en tanto el Poder Ejecutivo no invoc ni aludi a una diferente configuracin fctica que lo autorizase a ingresar en ese marco constitucional. 29) Que ratifica lo expuesto la verificacin de que el Congreso Nacional sigui legislando ingentemente dentro del marco de la misma emergencia declarada en la ley 25.561, tal como lo revela la sancin de las leyes 25.562, 25.563, 25.587 y 25.589, que exhiben una continuidad en las decisiones polticas adoptadas por el Poder Legislativo, en pleno ejercicio de sus potestades. 30) Que con esta comprensin, corresponde juzgar la regularidad en el ejercicio de las facultades delegadas en favor del Poder Ejecutivo, examen que impone confrontar la adecuacin de las disposiciones impugnadas con las bases establecidas por el Congreso de la Nacin, como lo exige imperativamente la Constitucin Nacional. El art.6, prrafo 5, de la ley 25.561 al definir el alcance de la facultad delegada en el art.1, inc.4, de dicho texto normativo, en el sentido de reglar la reestructuracin de las obligaciones en curso de ejecucin afectadas por el nuevo rgimen cambiario constituye el
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centro normativo de esas bases de la delegacin pues textualmente establece que: El Poder Ejecutivo Nacional dispondr las medidas tendientes a preservar el capital perteneciente a los ahorristas que hubieren realizado depsitos en entidades financieras a la fecha de entrada en vigencia del decreto 1570/ 2001, reestructurando las obligaciones originarias de modo compatible con la evolucin de la solvencia del sistema financiero. Esa proteccin comprender a los depsitos efectuados en divisas extranjeras . Segn se advierte, el Congreso fij una pauta precisa, que fue desatendida por el Poder Ejecutivo Nacional al dictar el decreto 214/02. El Poder Legislativo, segn lo dispone ntidamente el texto legal implicado, slo lo haba habilitado para sancionar remedios que preserven el capital perteneciente a los ahorristas que hubieren realizado depsitos en entidades financieras a la fecha de entrada en vigencia del decreto 1570/01, operaciones entre las que estaban expresamente incluidos los depsitos realizados en moneda extranjera. 31) Que, de tal modo, el Poder Ejecutivo excedi los lmites establecidos en los arts.3, 4, 5, 6, 15, 19 y 21 de la ley 25.561, pues de la lectura de esas disposiciones se concluye que no exista sustento legal para alterar el valor del capital depositado en divisas extranjeras, al transformarlo en moneda de curso legal sin asegurar que la nueva cantidad determinada preservare la magnitud originaria del capital depositado. En todo caso, segn dicha normativa, exista la posibilidad de reestructurar las obligaciones originarias de ... modo compatible con la evolucin de la solvencia del sistema financiero (art.6, 5 prrafo, ley citada), mas en cuanto concierne puntualmente al contenido de la obligacin, la atribucin deferida al Poder Ejecutivo estaba indisimulablemente restringida a proteger, tutelar, resguardar, el capital perteneciente a los ahorristas. 32) Que cabe concluir, por lo expuesto, que en exceso de las facultades delegadas por el Congreso, el Poder Ejecutivo Nacional transform, compulsiva y unilateralmente, la sustancia de los depsitos efectuados en moneda extranjera, al disponer su conversin a pesos con una relacin entre la moneda nacional y las divisas que no refleja el valor del capital originariamente depositado, con apartamiento de lo dispuesto por la ley 25.561. Esa falta de concordancia entre la ley mencionada y los ulteriores decretos del Poder Ejecutivo Nacional queda patentizada, con la mayor evidencia, cuando se advierte que dicha ley no haba derogado, sino que slo haba suspendido, la vigencia de la ley 25.466, en cuanto dispona la intangibilidad de los depsitos. 33) Que, en ese sentido, la ley 25.561 mantiene, con las excepciones y alcances que se establecen en el art.4, la redaccin dispuesta por el art.11 de la ley 23.928 para los arts.617 y 619 del Cdigo Civil, que, en lo que aqu interesa, ratifican en las obligaciones de dar sumas de dinero y de dar moneda extranjera el principio general de identidad del pago establecido en el art.740 del cdigo citado, al disponer respectivamente que si por el acto por el que se ha constituido la obligacin se hubiere estipulado dar moneda que no sea de curso legal en la Repblica, la obligacin debe considerarse como de dar sumas de dinero; y puntualmente con referencia a stas, que si la obligacin del deudor fuese de entregar una suma de determinada especie o calidad de moneda, cumple la obligacin dando la especie designada, el da de su vencimiento . 34) Que, por otra parte, cabe poner de resalto que la llamada intangibilidad de los depsitos sancionada por la ley 25.466 no constituye, como lo afirma la recurrente, una regulacin reiterativa o sobreabundante con respecto a la tutela que la Constitucin Nacional otorga a los contratos, como uno de los contenidos esenciales del derecho de propiedad.
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En efecto, frente a la situacin de emergencia econmica y financiera del Estado Nacional por el trmino de un ao declarada por la ley 25.344 a partir del 14 de noviembre de 2000 (art.1), el Congreso de la Nacin contaba con atribuciones constitucionales para restringir mltiples manifestaciones de los derechos patrimoniales, con arreglo a los conocidos antecedentes legislativos y jurisprudenciales existentes en la materia. En cambio y a contrapelo de los remedios histricamente adoptados para superar situaciones de la naturaleza indicada, sancion la ley 25.466, publicada el 25 de septiembre de 2001, como un eslabn final de una serie de medidas destinadas a garantizar a los depositantes que se respetaran a pesar de la declaracin de emergencia las condiciones en que se haban pactado sus imposiciones y las que se convinieren en el futuro. En otras palabras, si en pocas de normalidad un texto de la naturaleza indicada hubiera representado una garanta excepcional para los titulares de imposiciones bancarias, al ponerlas al abrigo de toda modificacin legislativa ulterior, dicha tutela adquiere un sobredimensionamiento an mayor cuando fue expresamente reconocida en una etapa en que tradicionalmente los derechos son objeto de restricciones, conclusin que lleva a examinar con igual nfasis toda posible vulneracin de las garantas constitucionales que se invocan como afectadas. 35) Que con el objeto indicado, el art.1 declara intangibles los depsitos en pesos o en moneda extranjera, a plazo fijo y a la vista, captados por las entidades financieras autorizadas a funcionar por el B.C.R.A., de conformidad con las previsiones de la ley 21.526 y, en forma ntida, el art. 2 seala que la intangibilidad establecida consiste en: el Estado Nacional en ningn caso, podr alterar las condiciones pactadas entre los depositantes y las entidades financieras, esto significa la prohibicin de canjearlos por ttulos de la deuda pblica nacional, u otro activo del Estado Nacional, ni prorrogar el pago de los mismos, ni alterar las tasas pactadas, ni la moneda de origen, ni reestructurar los vencimientos, los que operarn en las fechas establecidas entre las partes. Por ltimo, en lo que es de trascendencia, el art.3 dispuso que la presente ley es de orden pblico, los derechos derivados para los depositantes... sern considerados derechos adquiridos y protegidos por el art.17 de la Constitucin Nacional . 36) Que el texto legal indicado responde claramente a la intencin del legislador, pues los distintos proyectos legislativos que confluyeron en la norma sancionada se basaron concordemente en la necesidad de llevar grados de absoluta certidumbre sobre los ahorros de las personas o empresas, nacionales o extranjeras, que se encuentran depositados o constituidos en el sistema financiero del pas , para restablecer la credibilidad y confianza en el pas y sus instituciones para que, de una vez y para siempre, empecemos a transitar el camino del crecimiento econmico y mejoramiento de las condiciones sociales de nuestra poblacin ,y aunque las garantas que pretendi asegurar ya estaban contempladas en el art.17 de la Constitucin Nacional, se entendi necesario excluir de manera explcita ... cualquier modificacin por parte del Poder Ejecutivo Nacional a los trminos y condiciones pactados entre las entidades y los titulares de los mencionados ahorros , y que el Congreso Nacional en pleno ejercicio de sus facultades constitucionales, contribuya a despejar la incertidumbre sancionando rpidamente una norma que impida al gobierno y a la autoridad monetaria alterar las condiciones en que dichos depsitos fueron pactados (conf. Antecedentes Parlamentarios , N10, pargrafos 1, 5, 14 y 26, ps. 2392/2393 y 2395). 37) Que adems de la restriccin e indisponibilidad de los fondos que se produjo como consecuencia de la aplicacin de las normas que esta Corte tuvo ocasin de examinar y decla-
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rar inconstitucionales en el precedente Smith ya referido, la normativa posterior ha venido a resquebrajar an ms el sustancialmente alterado derecho de la actora para disponer de su propiedad. En efecto, por una parte, se dispuso la pesificacin del crdito, sin que a la fecha de la adopcin de la medida se hubiera previsto el futuro valor de cotizacin de la divisa extranjera, lo que acarre una significativa alteracin de la relacin de cambio entre la moneda de origen y la moneda impuesta. Por otro lado, se orden la reprogramacin de la obligacin y su sujecin a diferentes cronogramas de pago. Todo ello ha ocasionado una esencial modificacin de las condiciones y presupuestos que, en el mbito del derecho privado y bajo el amparo de un resguardo excepcional reconocido por el Estado Nacional mediante la promulgacin de una ley an bajo una situacin de emergencia econmica, las partes haban tenido en mira al contratar. Las consideraciones precedentes ponen de manifiesto las evidentes diferencias entre la situacin aqu debatida y la que esta Corte tuvo en mira al juzgar en la causa registrada en Fallos:313:1513. 38) Que, reiteradamente, esta Corte ha sealado que el contenido del derecho constitucional de propiedad se vincula con la nocin de derechos adquiridos, o sea, de derechos definitivamente incorporados al patrimonio de una persona (Fallos:312:1121). De ah que, tambin, el Tribunal haya sostenido que cuando bajo la vigencia de una ley un particular ha cumplido todos los actos y obligaciones sustanciales y requisitos formales previstos en ella para ser titular de un derecho, debe tenrselo por adquirido, y es inadmisible su modificacin por una norma posterior sin agraviar el derecho constitucional de propiedad (Fallos:296:737; 299:379; 303: 1835 y 1877; 307:305). La situacin jurdica por cuyas consecuencias se ha demandado en el caso qued, pues, consolidada en virtud de dicho rgimen generando, innegablemente, derechos adquiridos en cabeza de la actora. El contenido del art.3 de la ley 24.566 es tan inequvoco en su comprensin como inmodificable en cuanto a sus alcances; si los derechos nacidos de las imposiciones bancarias en curso de ejecucin o futuras han sido considerados por el legislador como adquiridos y, desde esta premisa, entronizados al amparo del art.17 de la Constitucin Nacional, ninguna norma infraconstitucional ulterior puede afectarlos sin violar, a la par, la garanta superior alcanzada. 39) Que la nocin de derecho adquirido se encuentra inescindiblemente ligada a la de seguridad jurdica, cuya raigambre constitucional esta Corte ha sealado con nfasis y reiteracin (Fallos:243:465; 251:78; 317:218). Esta no es sino el resultado del acatamiento de las normas que imperan en el Estado de Derecho, las que deben ser respetadas por los poderes pblicos con el fin de procurar su vigencia real y no solamente formal. La actuacin efectiva de las reglas preestablecidas genera as un clima de seguridad en el cual los particulares conocen de antemano a qu reglas se sujetar la actuacin de los gobernantes, de manera que la conducta de stos sea previsible y, en caso contrario, que haya quien, con potestad suficiente, pueda corregir el error y responsabilizar eficazmente al transgresor. Tales conceptos han sido aplicados por este Tribunal en numerosos pronunciamientos en los que expres que la seguridad jurdica, que es imperiosa exigencia del rgimen de la propiedad privada, se resentira gravemente si fuera admisible y lograra tutela judicial la conducta de quien primero acata una norma en el caso la dicta y luego la desconoce, pretendiendo cancelar los efectos de aquel acatamiento y los que de ellos derivaron, ocasionando as grave trastorno a las relaciones patrimoniales (Fallos:294:220; 291:423; entre otros).
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40) Que, en el orden de ideas precedentemente descripto, ha de concluirse que el poder administrador, al margen de las directivas establecidas por el Poder Legislativo (art. 6, ley 25.561), desconoci la sustancia de los depsitos bancarios efectuados en moneda extranjera, al ordenar su eventual y postergada restitucin a un valor arbitrariamente fijado por ese mismo poder estatal, como parte de un complejo programa de pesificacin cuyo mrito y eficacia no compete a este Tribunal ponderar, pero que se proyecta, en el sub lite, como un grave agravio al derecho constitucional de propiedad. 41) Que tanto lo precedentemente expuesto, como lo decidido en la causa Smith derivan de la razonada aplicacin del art.17 de la Constitucin Nacional, en tanto dispone que La propiedad es inviolable y ningn habitante de la Nacin puede ser privado de ella, sino en virtud de sentencia firme fundada en ley . Soslayar su vigencia, cualesquiera sean las razones para enervar su recto contenido, importara retirar a la Repblica del concierto de naciones civilizadas, que contemplan el derecho de propiedad como uno de los pilares del respeto a los derechos inherentes a la persona y que configura una formidable base de impulso para el progreso y el bienestar general. Si bien el Estado puede reglamentar el derecho de propiedad (art.28, Constitucin Nacional), el ejercicio de esa facultad no puede conducir a disminuir sustancialmente el valor de una cosa (Gunther, G., Constitutional Law, p. 486, 1997). Este Tribunal ha sealado que la tutela del derecho de propiedad no puede ser meramente formal, sino que atiende a impedir que se prive de contenido real a ese derecho (Fallos:312:2467). Por lo que se lleva expresado, en el sub lite ha quedado suficientemente demostrada la disminucin inadmisible, dentro del marco del art.17 de la Constitucin Nacional, de la extensin efectiva del derecho de la actora. El sistema jurdico impugnado, fundado en la emergencia, ha arrasado lisa y llanamente con la garanta constitucional de la propiedad y destruido como se apunt el presupuesto, tambin constitucionalmente establecido, de la seguridad jurdica con total olvido de que cuando se recurre a los poderes de emergencia se lo hace con el objeto de amparar y defender el orden preestablecido, pues ella no suprime la legitimidad constitucional sino que la garantiza por va de remedios extraordinarios. El efecto producido por las normas impugnadas excede, pues, el ejercicio vlido de los poderes de emergencia, ya que en estas situaciones, como se record ms arriba el Estado no puede vlidamente transponer el lmite que seala el art.28 de la Constitucin Nacional. Las normas cuestionadas afectan, por tanto, en forma directa e inmediata las garantas reconocidas por los arts.14 bis y 17 de la Constitucin Nacional. 42) Que ha de recordarse tambin que la Constitucin Nacional organiza una repblica en la que los ciudadanos, que participan de la formacin del orden jurdico mediante la eleccin de quienes sancionarn y promulgarn las leyes, ostentan derechos de jerarqua supralegal. El reconocimiento que la Ley Fundamental efecta de aquellos derechos, como preexistentes a su sancin, inclusive no enumerados, pero igualmente vlidos art.33, Constitucin Nacional, traduce la existencia de una zona de reserva de los habitantes de la Nacin en cuanto al ejercicio de sus derechos bsicos, que se refleja en el sistema de control de constitucionalidad. La pretendida inaplicabilidad de la norma que, en el caso concreto, toda persona legitimada puede someter a la decisin del Poder Judicial, importa una manifestacin genuina del
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principio de soberana del pueblo. Los jueces, pues, se constituyen en guardianes de la Constitucin para reparar la lesin que un sujeto ha sufrido en sus derechos individuales. As, el ejercicio de la peticin de inconstitucionalidad de un acto de gobierno ante los estrados judiciales constituye la expresin mxima de autonoma del ciudadano, quien reclama la plena vigencia de sus derechos individuales, no delegados, frente a los excesos en que hubiesen podido incurrir sus representantes (v. disidencia parcial del juez Molin OConnor en Fallos:324:3219, causa Mill de Pereyra c/Provincia de Corrientes). 43) Que, desde tal perspectiva, compete a los poderes polticos la bsqueda de las soluciones con que deben enfrentarse las crisis a que toda Nacin se ve expuesta, excluyendo aquellas vas que impliquen el compromiso de los derechos bsicos e inalienables que los constituyentes calificaron como inviolables. La emergencia como lo ha sostenido reiteradamente y desde antiguo esta Corte no ampara el desconocimiento de tales derechos, por lo que no podra esperarse que el avasallamiento del derecho de propiedad fuese tolerado por el Tribunal. El progreso del pas se debi, en buena parte, al lcido texto constitucional que ofreci a nacionales y extranjeros la proteccin de sus vidas y patrimonios, atrayendo una corriente inmigratoria que contribuy a poblar el desierto territorio y a cubrirlo de valiosas inversiones desde fines del siglo diecinueve. La permanencia de esas bases constitucionales para el progreso y el crecimiento no puede ser desconocida por tropiezos circunstanciales que slo pueden ser superados con la madurez de los pueblos respetuosos de sus leyes. La fractura del orden fundamental slo habra de agravar la crisis, al ver afectados ya no slo los derechos aqu lesionados, sino los restantes que protege la Constitucin, hasta tornar inviable el logro de los objetivos de afianzar la justicia y promover el bienestar general sobre los que reposa el orden institucional. No debe olvidarse que la grave emergencia que dio lugar a la sancin de normas cuya adecuacin constitucional aqu se analizan, alcanza en mayor o menor medida a toda la poblacin, alterando los ms diversos rdenes laborales, empresariales, culturales, familiares, sociales, etc. en que sta desarrolla su existencia, no restringiendo sus efectos a una cuestin de ingresos y egresos de las cuentas fiscales o la magnitud de los recursos econmicos en juego de un determinado sector. Por ello, es evidente que quienes se encuentran involucrados en las relaciones jurdicas alcanzadas por esos efectos, debern contribuir con su sacrificio parcial a la superacin de la crisis, sin que pueda considerarse a sector alguno inmune a tales alteraciones, pero sin olvidar, a la vez, que todos merecen proteccin constitucional con el alcance reconocido en la interpretacin dada por esta Corte al art.16 de la Constitucin Nacional. 44) Que los vicios que descalifican constitucionalmente la disposicin del art.2 del decreto 214/2002 hasta aqu examinados, no se ven atemperados por las soluciones complementarias establecidas por los decretos 905/2002y 1836/ 02. Ello es as pues los decretos indicados no aminoran los efectos nocivos de la pesificacin desde que, aun cuando crean ciertos paliativos para compensar la prdida del valor adquisitivo provocada por el empleo de la paridad $1,40 por dlar, se limitan a ofrecer una opcin que implica una postergacin irrazonable del derecho de la actora a recuperar sus fondos en efectivo y conforme al valor del depsito en la moneda de origen, opcin que naturalmente puede rehusar frente al enftico compromiso institucional por parte del Congreso de la Nacin al sancionar la ley 25.466. 45) Que, como reflexin final en cuanto concierne a lo decidido sobre el planteo de inconstitucionalidad, es menester recordar que este Tribunal ha insistido en que los jueces no pueden prescindir en la interpretacin y aplicacin de las leyes de las consecuencias que de-
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rivan de cada criterio, pues ellas constituyen uno de los ndices ms seguros para verificar su razonabilidad y coherencia con el sistema en que est engarzada la norma (Fallos:234:482; 302:1284, entre muchos ms). Si bien es cierto que, en las circunstancias del caso, las medidas adoptadas en el marco de la emergencia caen dentro de la discrecionalidad de los otros poderes del Estado, esta proposicin es tan incuestionable como la que postula que, por imperio de la Constitucin, tambin dichos poderes deben arreglar su proceder a elementales criterios de razonabilidad, en cuanto imponen que los medios empleados resulten equitativos y justos. Por ello, frente a disposiciones de aquellos departamentos que no respeten tal presupuesto insoslayable, es igualmente irrefutable la regla que impone el deber imperioso e indeclinable de la justicia de restituir el orden vulnerado, tambin en cumplimiento estricto de su deber constitucional. Debe ser suficientemente subrayado, pues, que no corresponde al Poder Judicial delinear el derrotero de la legislacin ni de la administracin general de la Repblica. Tampoco es el responsable de las consecuencias del error, exceso o irrazonabilidad en que puedan incurrir los poderes a quienes, en efecto, les incumben tales tareas. Pero, llamado a intervenir por peticin de parte legitimada, no puede permanecer inmutable ni convalidar actos que han afectado garantas superiores, so pena de desconocer el mandato constitucional que le ha sido conferido, cuando, como ha ocurrido en el caso, bajo la faz de la emergencia se ha avasallado el orden constitucional. As lo requiere la alta misin que corresponde a los integrantes del Poder Judicial y la necesaria confianza que, como lo demuestra la inusitada cantidad de acciones anlogas promovidas, en l han depositado los ciudadanos e instituciones del pas en aras del bien comn y de la paz social (Fallos:300:1282). 46) Que es deber de este Tribunal sealar que la controversia que subyace en este proceso se ha visto reiterada en ms de cien mil causas que tramitan ante los tribunales de todo el pas, reveladoras de la aguda tensin existente entre una cantidad significativa de ahorristas, el Estado Nacional y las entidades financieras. De all que la conclusin a que se arriba, parte de una cabal comprensin de las responsabilidades derivadas del rol institucional que es de la esencia de esta Corte Suprema, en tanto titular de uno de los departamentos del gobierno federal (art.108 de la Constitucin Nacional). Desde esa perspectiva, la interpretacin efectuada acerca del alcance y contenido de las garantas constitucionales amparadas, as como lo que se decidir en lo concerniente al cumplimiento de este mandato judicial, no puede desentenderse de las condiciones polticas, jurdicas, sociales y econmicas dominantes que imperan en la comunidad en un momento dado. As lo ha sealado este Tribunal en forma reiterada, remitiendo a la doctrina de reconocidos autores y filsofos del derecho que, como Ihering, afirmaron que no son los hechos los que deben seguir al derecho sino que es el derecho el que debe seguir a los hechos (Fallos:172:21 Avico c/De la Pesa). En Kot, Samuel (Fallos:241:291) esta Corte reafirm su doctrina en el sentido de que las leyes no pueden ser interpretadas sin consideracin a las nuevas condiciones y necesidades de la comunidad, en tanto la Constitucin, que es la ley de las leyes, y se halla en el cimiento de todo el orden jurdico positivo, tiene la virtualidad necesaria para poder gobernar las relaciones jurdicas nacidas en circunstancias sociales diferentes a las que exista en tiempos de su sancin. 47) Que la proyeccin de la presente decisin sobre la numerosa cantidad de pleitos en los que se debaten controversias similares impone, empero, en las circunstancias de crisis extrema que vive la Repblica, un afinado ejercicio de la tradicional autorrestriccin que este
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poder del gobierno federal tiene entre sus principios de mayor arraigo. Ello, con el propsito de permitir que el Congreso de la Nacin rgano investido por la Constitucin Nacional Del Poder Legislativo de la Nacin (art.44) sancione las disposiciones necesarias y apropiadas para que la ejecucin de pronunciamientos de esta naturaleza encuentre un cauce constitucionalmente sostenible. 48) Que el fundamento de esta solucin yace en el art.75, incs.18, 19 y 32, de la Constitucin Nacional, al facultar al Poder Legislativo para hacer todas las leyes y reglamentos que sean convenientes para poner en ejercicio los poderes atribuidos al gobierno de la Nacin. Todo lo que es necesario y esencial para la existencia, seguridad y bienestar nacional, est comprendido dentro de los poderes de reglamentacin atribuidos al Congreso. No debe soslayarse, al respecto, que los otros poderes del gobierno de la Nacin se encuentran tambin vinculados con el propsito inspirador del dictado de la Constitucin que tanto vale como su propia razn de ser integrado por los enunciados del Prembulo (Fallos:300:1282), entre stos el de afianzar la justicia , promover el bienestar general y asegurar los beneficios de la libertad . Es regla doctrinaria que la interpretacin de los poderes y derechos del gobierno instituido por la Constitucin no debe ser estricta ni restringida, pues los medios de satisfacer las necesidades del pas, de evitar los peligros y de aumentar la prosperidad nacional, son tan variados y complejos, que debe dejarse una gran latitud para la eleccin y empleo de esos medios, de lo que deriva la necesidad y conveniencia de interpretar ampliamente los poderes concedidos por la Constitucin Nacional (Fallos:319:3241). 49) Que en este trance que conmueve a todos los sectores de la comunidad, esta Corte no ignora que la declaracin de inconstitucionalidad efectuada la faculta para disponer inmediatamente lo concerniente al modo de cumplimiento del mandato judicial, tal como lo ha hecho frente a situaciones en que, tambin, ha ejercido su funcin jurisdiccional de mayor relevancia, la que ha transformado a este departamento, desde sus primeras decisiones, en un poder de la Repblica. En las circunstancias que singularizan este asunto como pocos lo han hecho en la historia de este Cuerpo, una demostracin cabal de la prudencia que gua todas sus decisiones y de la asuncin de las responsabilidades institucionales que las circunstancias actuales le permiten (Fallos:317:1162, voto del juez Nazareno, considerando 10), impone establecer un tiempo de reflexin y de decisin en los rganos polticos del gobierno, para dar una respuesta final a las decenas de miles de ahorristas que han visto arrasadas las garantas constitucionales examinadas. Lo precedentemente expuesto no implica claudicar de la funcin jurisdiccional que, en tanto tribunal de justicia, le asiste a esta Corte; tampoco predicar la omnipotencia del Congreso ni permitirle una ilegtima interferencia sobre las atribuciones deferidas por la Ley Suprema al Poder Judicial; o, menos an, someter al escrutinio de aquel cuerpo los alcances y el contenido de esta sentencia. Slo configura un modo, tan excepcional como la materia que se trata, de resguardar el imperio de las facultades legislativas que son indispensables para armonizar las garantas individuales con las conveniencias generales, pues es al Congreso al que, por la naturaleza de sus atribuciones, le corresponde mantener ese equilibrio como encargado del control y resguardo del inters pblico comprometido en la seleccin y definicin de las polticas econmicas y
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sociales, y sabido es que no incumbe a este Tribunal en el ejercicio regular de sus atribuciones sustituir a los otros poderes del Estado en las funciones que les son propias, ms all de que en el caso cuenta con la facultad para ordenar la ejecucin de la presente. 50) Que, con tal comprensin, sobre la indiscutible base del equilibrio entre los poderes del gobierno federal, es necesario que el Congreso de la Nacin a partir de su condicin de rgano integrado por representantes directos del pueblo, de las provincias y de la Ciudad de Buenos Aires realice una verificacin y una ponderacin adecuada e integral de las complejas circunstancias polticas, econmicas y sociales presentes en el marco de la emergencia declarada, a partir de la intervencin de todos los sectores de la sociedad involucrados en el conflicto y del eventual logro de los consensos propios de todo rgano deliberativo, que le permita ejercer la atribucin constitucional antes sealada para sancionar las medidas idneas que regulen lo concerniente al cumplimiento de decisiones como la presente. Tal como lo ha sostenido el seor Procurador General de la Nacin en el dictamen que obra en Fallos:172:30 y 31, quejarse de que el Congreso, en tanto representacin nacional a la que compete el poder de sancionar las leyes, ejerza una discrecin liberal al legislar para la Nacin, es virtualmente quejarse de que el pueblo la ejerza. Por cierto que, como es axiomtico en el diseo institucional de la Repblica, el remedio que se sancione en uso de la mentada atribucin legislativa, estar sometido al ejercicio, a posteriori, del control jurisdiccional destinado a asegurar la fundamental razonabilidad de esos actos y a impedir que, por medio de ellos se frustren derechos cuya salvaguarda es deber indeclinable del Tribunal, como surge de esta decisin (Fallos:308:1850). 51) Que a tal fin y con el objeto de no frustrar la declaracin de inconstitucionalidad decidida, corresponde que la intervencin que se requiere del Congreso de la Nacin est sujeta a un breve lapso durante el cual deber ser ejercida, pues de no ser as este pronunciamiento configurara una vana y formal declamacin de principios, desprovista de contenido real por su ineficacia para restablecer las garantas constitucionales vulneradas; y, con mayor gravedad, en una renuncia consciente a la funcin constitucional de decidir definitivamente colisiones efectivas de derechos, asignada a este Poder Judicial. Sobre la base de lo expuesto, el Tribunal considera apropiado fijar a ese fin un plazo de sesenta das. 52) Que, por ltimo, los fundamentos que sostienen la solucin excepcional que se postula de requerir la actuacin de los poderes del gobierno que intervienen en la sancin y promulgacin de las leyes, como una alternativa eficaz para establecer un ordenado y previsible cumplimiento de pronunciamientos como el presente, justifican una reflexin final que hace, inexorablemente, al cabal logro de los altos propsitos que inspiran este aspecto del pronunciamiento. La lectura de los pronunciamientos dictados en la significativa cantidad de causas radicadas ante esta Corte y de aquellos otros publicados en revistas especializadas, demuestra que los magistrados que han fallado federales, nacionales o provinciales; de primera o ulterior instancia en asuntos como el presente, han fundado sus decisiones con arreglo a las consideraciones y conclusiones efectuadas en la causa Smith por este Tribunal, reconocindole la autoridad institucional proveniente de su condicin de supremo intrprete de los principios constitucionales y de rgano superior de este poder del gobierno federal.
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Los seores jueces bajo cuya jurisdiccin se encuentran los procesos, de cualquier trmite, en que se ventilan cuestiones anlogas, en oportunidad de resolver el modo de ejecucin de sus sentencias y resoluciones, tendrn la trascendente misin de contribuir al objetivo que propende esta decisin, adaptando sus pronunciamientos a todo cuanto aqu se resuelve con un nfasis semejante al utilizado con respecto al precedente mencionado. En este trance de la historia de la Repblica, adquiere una singular actualidad la tradicional regla sentada en Fallos:212:160, con arreglo a la cual el leal acatamiento de los Fallos:de la Corte Suprema es indispensable para la tranquilidad pblica, la paz social y la estabilidad de las instituciones. De ah, pues, que en los trminos sealados cabe exhortar a los seores jueces competentes para que al disponer la ejecucin de sus decisiones, cautelares o definitivas, adecuen sus pronunciamientos a lo aqu resuelto sobre este aspecto del pronunciamiento, as como a lo decidido en Fallos:324:4520, con particular referencia a la inadmisibilidad de peticiones anticipadas de naturaleza anloga a la que fue descalificada por el Tribunal. 53) Que sin perjuicio de lo expuesto precedentemente con respecto a la ejecucin de la sentencia, se adhiere de modo subsidiario a lo expresado y decidido sobre dicha materia en el voto de los jueces Molin OConnor, Fayt, Lpez y Vzquez (conf. Fallos:323:1934, voto del juez Petracchi). Por ello y de conformidad en lo pertinente con lo dictaminado por el seor Procurador General se resuelve: I. Declarar la inconstitucionalidad de las normas impugnadas; II. Ordenar al Banco de la Nacin Argentina que reintegre a la Provincia de San Luis las sumas depositadas en dlares estadounidenses, o su equivalente al valor en pesos segn la cotizacin del mercado libre de cambios tipo vendedor al da del pago. De dichas sumas debern deducirse las ya extradas por el Estado provincial (ver alcances de la presentacin de fs.459/460). A este ltimo efecto la diferencia deber determinarse entre la suma retirada en pesos y el valor de cada dlar en el mercado referido a la fecha de la extraccin; III. Fijar el plazo de sesenta das corridos para que las partes convengan o determinen la forma y plazos de devolucin que no alteren la sustancia de la decisin, bajo apercibimiento de establecerlo el Tribunal a pedido de cualquiera de los interesados al vencimiento del plazo fijado. Notifquese por cdula a las partes que se confeccionar por secretara. Julio S. Nazareno. Voto del seor ministro doctor don carlos s. Fayt Considerando: 1) Que la Provincia de San Luis interpone la presente accin de amparo sobre la base de lo dispuesto en el art.43 de la Constitucin Nacional contra el Poder Ejecutivo Nacional, el Banco de la Nacin Argentina, y el Banco Central de la Repblica Argentina como entidad responsable del pago de los plazos fijos de los que es titular el Estado provincial. Persigue por esta va que se declare la inconstitucionalidad de los arts.2 y 12 del decreto 214/02, del decreto 1570/01, del decreto 320/02, y que se disponga que el Banco Central o el Banco de la Nacin Argentina le entreguen a la provincia dlares billetes de los plazos fijos que individualiza, o su equivalente en pesos segn el valor de la moneda estadounidense en el mercado libre de cambios al tipo vendedor del da anterior al vencimiento de la obligacin. A esos efectos indica que las normas que regulan la cuestin afectan garantas de jerarqua constitucional y que impiden reconocer validez al corralito financiero y a la pesificacin compulsiva en tanto no tienen cabida dentro
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del estndar de una restriccin razonable de los derechos. Afirma que las disposiciones que impugna destruyen y confiscan su derecho de propiedad reconocido en el art.17 de la Constitucin Nacional y, tambin, en el art.21 del Pacto de San Jos de Costa Rica que determina que toda persona tiene derecho al uso y goce de sus bienes y que no puede ser privada de ellos, excepto de mediar el pago de una indemnizacin justa, y apoyada esa privacin en razones de utilidad pblica o inters social en los casos y formas establecidos en las leyes. En ese orden de ideas tambin sostiene que exigirle a la provincia que soporte la pesificacin compulsiva agravia de manera indudable la sustantividad del derecho de propiedad. Al efecto arguye que al derogarse la convertibilidad la obligacin de devolver los depsitos en dlares deja de ser una obligacin de dar sumas de dinero para convertirse en una obligacin de dar cosas. De tal manera, indica, el inters del ahorrista slo se satisface cuando se le reintegra la cantidad de dlares estadounidenses (cosas, ya no moneda convertible) que tena depositado. O si se quiere, y ante una eventual falta de dlares en el mercado, dicho inters quedara satisfecho por la cantidad necesaria de pesos... para adquirir los dlares depositados, conforme la cotizacin que arroje el mercado cambiario libre... pagarle a la Provincia $1,40 por cada dlar constituye un agravio a la sustantividad del derecho, toda vez que el valor de la moneda supera en el mercado libre los $2 . 2) Que la actora remarca que si esta afectacin puede ser planteada por cualquier clase de ahorrista, tanto o ms digno de proteccin es el derecho del Estado provincial de que se proteja su patrimonio destinado a la satisfaccin de necesidades pblicas. Expone asimismo que negarle a las autoridades de un gobierno provincial que disponga de los fondos que el respectivo Estado deposit en plazos fijos en dlares en el Banco de la Nacin Argentina, cuando la causa de esa indisponibilidad es una norma del Estado Nacional, implica por parte de este ltimo un contundente incumplimiento a su mandato constitucional de garantizar el sistema federal. Esa garanta revela la necesidad de cumplir con dos aspectos, uno, proveer al desarrollo econmico y el bienestar de los estados provinciales, el otro abstenerse de incurrir en hechos, actos u omisiones que perturben o impidan su desarrollo. Segn manifiesta ello es lo que sucede en el caso, porque adems de no cumplirse con la remisin oportuna de los fondos de coparticipacin, el Estado Nacional ha adoptado medidas que le impiden a la Provincia de San Luis subvenir a las necesidades de su gobierno al no poder disponer de los recursos que posee depositados en los plazos fijos en cuestin. De tal manera las medidas adoptadas resultan repugnantes tambin a los arts.1, 5 y 121 de la Constitucin Nacional, y a los principios generales que determinan la inalienabilidad, imprescriptibilidad, e inembargabilidad de los bienes del dominio estatal. Considera que tan pblicos son los bienes cuya devolucin requiere, como los que tenan depositados los estados extranjeros que fueron excluidos del corralito y la pesificacin segn la comunicacin A 3467 del Banco Central de la Repblica Argentina del 8 de febrero de 2002. 3) Que sobre la base de todo lo expuesto y la necesidad de disponer de modo inmediato de los fondos pblicos retenidos, solicita que se dicte una medida precautoria que ordene al Banco de la Nacin Argentina la entrega inmediata de los dlares estadounidenses depositados al vencimiento de cada uno de los plazos fijos existentes y detallados en el escrito inicial. De no admitirse el pedido afirma que la provincia deber paralizar toda la obra pblica, con el consecuente despido de 15.000 personas, y disponer rescisiones de contrato que se traducirn en acciones de daos y perjuicios contra el Estado provincial. 4) Que a fs.147 y a fin de ampliar los fundamentos de su pretensin el Estado provincial acompaa el informe elaborado por su ministro de economa del que surge cmo se han ido
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integrando histricamente las sumas cuya restitucin persigue por medio de este expediente, y a esos efectos indica que fueron acumuladas durante los aos 1996, 1997, 1998, 1999 y 2000 y que las cuentas correspondientes a cada ejercicio fueron aprobadas por la legislatura local. 5) Que a fs.150 se declar la competencia de este Tribunal para intervenir en el reclamo por va de su instancia originaria prevista en el art.117 de la Constitucin Nacional, y se cit a una audiencia a la gobernadora de la provincia, al ministro de economa de la Nacin Argentina, al procurador del Tesoro de la Nacin y al presidente del Banco Central de la Repblica Argentina. Da cuenta de su realizacin el acta obrante a fs.160; oportunidad en la que esta Corte, frente a las delicadas cuestiones sometidas a la decisin del Tribunal fij una nueva audiencia para acercar a las partes en los puntos de conflicto. El resultado negativo de la primera surge de la desgrabacin del acto obrante a fs.169/177 de este proceso. Idntico resultado tuvo la segunda, tal como surge de fs. 178 y de la desgrabacin de la audiencia obrante a fs.179/182. 6) Que, sin perjuicio de la etapa conciliatoria abierta por el Tribunal en el expediente, a fs.186 y como consecuencia del requerimiento formulado por San Luis se orden al Banco Central de la Repblica Argentina, al Poder Ejecutivo Nacional y al Banco de la Nacin Argentina que presentaran un informe circunstanciado acerca de los antecedentes y fundamentos de las medidas impugnadas de conformidad con la previsin contenida en el art.8 de la ley 16.986. Ello trajo aparejado las contestaciones al requerimiento de informes obrantes a fs.206/224, 235/285 y 306/347 respectivamente. 7) Que es preciso indicar que la Corte, en el mbito de la propuesta conciliatoria en la que estaba ocupada, consider conveniente or a las asociaciones bancarias involucradas viabilizando as la intencin de esas entidades de no mantenerse ajenas a un conflicto generalizado que ya haba sido expresado en la causa M.12.XXXVIII. Ministerio de Economa y Banco Central de la Repblica Argentina s/apelacin contra medidas cautelares . En consecuencia cit a una nueva audiencia y convoc a la Asociacin de Bancos Argentinos ABA, a la Asociacin de Bancos Pblicos y Privados de la Repblica Argentina ABAPPRA y a las partes en este proceso para que concurrieran a ese acto (fs.191). Dan cuenta de su realizacin, de las diversas presentaciones efectuadas y de las posturas sostenidas por los intervinientes, las constancias que obran agregadas a fs.350, 352/383, 385/428 y 430 y a fs.441/451 la desgrabacin de la audiencia. 8) Que las piezas obrantes a fs.432 y 433 revelan las propuestas formuladas por la Corte, que merecieron la respuesta de la Provincia de San Luis obrante a fs.459/460, y las del Estado Nacional de fs.465/466 y 468. Las dos ltimas importaron el rechazo de las distintas alternativas de conciliacin y la invocacin del decreto 905/02, por medio del cual el Poder Ejecutivo Nacional con el propsito de reconstituir los saldos transaccionales a un nivel compatible con la liquidez existente y un programa monetario sostenible y otorgar a los ahorristas un instrumento de ahorro que les permita preservar el valor de sus depsitos originales y acceder a una renta (ver considerando 9 del decreto), les otorg a los titulares de depsitos constitudos en moneda extranjera en entidades financieras, que fueron convertidos a pesos segn lo dispuesto en el dec. 214/2002, la opcin de recibir Bonos del Gobierno Nacional en dlares estadounidenses libor 2012 . Cabe sealar que la actora con anterioridad a esas presentaciones y en forma inmediata al dictado del decreto referido planteo su inconstitucionalidad (ver fs.460/463).
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9) Que un prrafo aparte exige la presentacin del Estado provincial por medio de la cual contest la proposicin conciliatoria de este Tribunal (ver fs. 459/460 ya referidas), ya que aporta a las cuestiones sometidas a la decisin del Tribunal dos elementos de juicio que no podrn ser soslayados. Uno, que el quantum de la pretensin inicial se ha modificado, pues desde el inicio del proceso hasta esa oportunidad 30 de mayo de 2002 la provincia ha retirado fondos, y mantiene el reclamo por la diferencia ya sea en dlares estadounidenses o su valor en pesos al cambio correspondiente al da en que se pague la deuda. El otro, que ofrece que la diferencia adeudada entre la llamada pesificacin y el valor del dlar billete en el mercado libre sea reprogramada en la forma que all indica. 10) Que de conformidad con la previsin contenida en el art.163, inc.3 del Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin corresponde efectuar la relacin sucinta de las cuestiones introducidas por el Estado Nacional al evacuar los informes requeridos sobre la base de la previsin contenida en el art.8 de la ley 16.986, presentaciones ya citadas en el considerando 6 precedente. Ello as, a pesar de que las razones que el Estado Nacional invoca para sustentar el dictado de las normas cuya constitucionalidad ha sido puesta en tela de juicio en este proceso son de conocimiento general. 11) Que los fundamentos para defender el plexo normativo consisten sustancialmente en: a) La provincia se encuentra excluida de la reprogramacin relativa a la devolucin de las imposiciones bancarias; b) Las cuestiones de emergencia que determinaron el dictado de las normas y que son el fundamento de legitimidad del plexo normativo que se debe examinar; c) La presuncin de legitimidad de los decretos de necesidad y urgencia; d) La modificacin de las circunstancias jurdicas y fcticas posteriores al pronunciamiento de esta Corte en el conocido caso Smith; e) La no vulneracin de derecho patrimonial alguno sino su reglamentacin en virtud de la situacin de crisis y necesidad pblica existente; f ) La irrelevancia, a los efectos de la decisin de este caso, de las disposiciones contenidas en la ley 25.466, dado que, segn sostiene, dicha normativa no puede crear una situacin inmutable al dictado de leyes de emergencia; g) La necesidad de evitar corridas bancarias; h) El poder de polica del Estado para tomar medidas excepcionales; i) La convalidacin por parte de la Suprema Corte de los Estados Unidos de Norteamrica de leyes de emergencia en materia hipotecaria y la necesidad de responder a situaciones particulares con decisiones particulares; j) La razonabilidad de las medidas adoptadas por el Poder Ejecutivo Nacional; k) Las situaciones que llevaron a la peor crisis de la historia argentina en los ltimos cien aos; l) La iliquidez del sistema financiero que impide responder en forma inmediata a la devolucin de los depsitos. 12) Que si bien es cierto que la va excepcional del amparo, en principio, no sustituye las instancias ordinarias judiciales para traer cualquier cuestin litigiosa a conocimiento de la Corte, no lo es menos que siempre que aparezca de un modo claro y manifiesto el dao grave e irreparable que se causara remitiendo el examen de la cuestin a los procedimientos ordinarios, administrativos o judiciales, corresponder que los jueces restablezcan de inmediato el derecho restringido por la rpida va del recurso de amparo (Fallos:280:228; 294:152; 299:417; 303:811; 307:444; 308: 155; 311:208, entre otros), a fin de que el curso de los procedimientos ordinarios no torne abstracta o tarda la efectividad de las garantas constitucionales (Fallos:323:2519, considerando 5), circunstancias que se configuran en el caso. En efecto, el planteo formulado por la amparista se reduce a la confrontacin entre el marco normativo bajo el cual se efectu el depsito en moneda extranjera y el que impugna por esta va, que somete a condiciones sustancialmente diferentes a su restitucin, con severa lesin del derecho constitucional de propiedad. La incidencia patrimonial de los actos calificados
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como ilegtimos, se traduce segn la amparista en el evidente apartamiento entre el valor consignado en el ttulo en la moneda de origen conforme la cotizacin que diariamente se publica en la prensa, aun en la no especializada y el que se pretende restituir por aplicacin de las normas cuestionadas. La concreta comprobacin del grado de esa afectacin no resulta en este estado determinante para la admisin de la va intentada, pues esas alteraciones econmicas slo son posibles dentro del marco normativo cuya incompatibilidad con la Ley Fundamental constituye la sustancia del planteo, sin que sea relevante la eventual confiscatoriedad de la afectacin para juzgar la validez constitucional de las normas cuestionadas (conf. T.348 XXXVIII Tobar, Lenidas c/ E.N. Ministerio Defensa Contadura General del Ejrcito Ley 25.453 s/amparo - Ley 16.986 , sentencia del 22 de agosto de 2002). 13) Que cabe sealar que en el transcurso del proceso, han sido dictadas diversas normas sobre la materia objeto de esta litis por lo que, de conformidad con reiterada doctrina de esta Corte, su decisin deber atender tambin a las modificaciones introducidas por esos preceptos en tanto configuran circunstancias sobrevinientes de las que no es posible prescindir (Fallos:308:1489; 312:555; 315:123, entre muchos otros). 14) Que las circunstancias polticas, sociales y econmicas que precedieron y siguieron a la promocin de este caso encuentran difcil comparacin en la historia de la Argentina contempornea. La renuncia y sucesin de un presidente constitucional en medio de graves protestas sociales, muchas de las cuales derivaron en la muerte de los manifestantes. La crisis econmica que amenazaba convertirse en catstrofe. La huida de las reservas, la salida de la convertibilidad, la devaluacin, la quiebra de la relacin de confianza de los ahorristas con los bancos, la cada del consumo interno, los ajustes, la inflacin, el aumento del desempleo y la subocupacin, la exclusin y la indigencia simbiticamente unidas al caos social, poltico y econmico, desfibraron el sistema de creencias sobre el que se asienta la Nacin y la vida del Estado. La crisis no ha dejado resquicios sin penetrar. De ah que la reconstruccin requiera medidas extremas y cambios severos. Segn surge del entramado de normas dictadas el gobierno trata de lograr el equilibrio fiscal, sustituir las importaciones, financiar las exportaciones, administrar el supervit comercial. Sin apoyo exterior, reordenar el sistema financiero evitando la sangra del Banco Central de la Repblica Argentina como prestamista final, afirmando su funcin de receptor de las divisas provenientes del comercio exterior. A esto debe agregarse la recomposicin de los salarios, las jubilaciones y los subsidios de inclusin a fin de impulsar y renivelar el consumo. Este cuadro de situacin se refleja como una estenosis tumoral en las cifras que proporciona la Encuesta Permanente de Hogares hecha por el Instituto Nacional de Estadstica y Censos en su informe correspondiente al mes de mayo de 2002, segn las cuales la desocupacin lleg al 21,5% y la subocupacin al 12,7%, los pobres aumentaron de 14.500.000 a 19.000.000, uno de cada tres argentinos en condiciones de trabajar sufre problemas de empleo. En el 2001 se destruyeron 750.000 puestos de trabajo, en tanto, ms de la mitad de los argentinos son pobres, con 5.000.000 de personas con problemas de insercin laboral; todo lo cual indica a verdad material, que el pas marca rcord en materia de desocupacin, pobreza e indigencia. El proceso de desintegracin financiera hizo necesaria la adopcin por parte del gobierno de medidas de control y restricciones generalizadas sobre los depsitos bancarios que provocaron expresiones de repudio y reacciones populares, signadas por la desesperacin y la impotencia. Esas medidas de control sellaron la desconfianza de vastos sectores sociales en el sistema financiero, poltico e institucional, priorizando la necesidad de restablecer la credibilidad. Esto eleva la necesidad de recrear en el pueblo la confianza en el sistema financiero
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como condicin esencial en el proceso de recuperacin nacional. Adems, debe reconocerse la reduccin de la masa de depsitos, lo que convierte en imperioso el retorno a la racionalidad, a la prudencia, al respeto de la buena fe contractual entre las entidades bancarias y sus depositantes. De esta situacin, no obstante su gravedad, no se sigue la aplicacin automtica de la doctrina expuesta in re Peralta (Fallos:313:1513) como se explicar ms adelante. 15) Que, tambin, un indito plexo normativo adquiri presencia a travs de una multitud de normas de distinto rango leyes, decretos, resoluciones ministeriales, disposiciones del Banco Central de la Repblica, etc. que se dictaron en el espacio de unos pocos meses, muchas de ellas con una vigencia fugaz. As se fue tejiendo un complejo e inestable sistema que constituye el fundamento de la resistencia a la pretensin de la actora. Una sntesis, inevitable para la correcta decisin del caso, puede trazarse en estos trminos: a) La ley 25.466 fue publicada en el Boletn Oficial del 25 de septiembre de 2001 cuya aplicacin recin fue suspendida por el art.15 de la ley 25.561 publicada el 7 de enero de 2002 y sancionada por el Congreso de la Nacin antes de la emisin del decreto 1570/2001. Dispuso que todos los depsitos captados por las entidades financieras autorizadas para funcionar por el Banco Central, fuere en pesos o en moneda extranjera, a plazo fijo o a la vista, seran considerados intangibles (art.1). El art.2 de la ley defini dicha condicin disponiendo que el Estado Nacional en ningn caso, podr alterar las condiciones pactadas entre el/los depositantes y la entidad financiera, esto significa la prohibicin de canjearlos por ttulos de la deuda pblica nacional, u otro activo del Estado Nacional, ni prorrogar el pago de los mismos, ni alterar las tasas pactadas, ni la moneda de origen, ni reestructurar los vencimientos, los que operarn en las fechas establecidas entre las partes . El art.3 aadi que la presente ley es de orden pblico, los derechos derivados para los depositantes y las entidades depositarias de las operaciones comprendidas en el art.1 de esta ley, sern considerados derechos adquiridos y protegidos por el art.17 de la Constitucin Nacional . b) El 1 de diciembre de 2001, invocando las facultades conferidas por los incs.1, 2 y 3 del art.99 de la Constitucin Nacional, el Poder Ejecutivo dict el decreto 1570/2001, por el cual en lo que aqu interesa dispuso la prohibicin de los retiros en efectivo por sumas superiores a los $250 o u$s 250 semanales por cuenta (art.2 inc.a) autorizndose al Banco Central a disminuir la restriccin cuando el saldo total de los depsitos del sistema aumentase respecto del nivel de cierre del 30 de septiembre de 2001 y las tasas de inters fuesen a su juicio normales (art.3) pero permiti la plena disponibilidad del dinero depositado, sea en cuentas a la vista o a plazo, a travs de ...cualquier tipo de operatoria bancaria que no implique disminucin de fondos en el sistema financiero , ratificndose consecuentemente su intangibilidad en los trminos de la ley 25.466 (art.4). El decreto 1570/2001 fue modificado por el decreto 1606/2001 el cual en cuanto importa excluy de su mbito de aplicacin los retiros en efectivo necesarios para atender el pago de sueldos que no debieren hacerse por va bancaria (art.1, inc.a). c) El 6 de enero de 2002 fue promulgada la ley 25.557, por la cual dejndose expresamente a salvo que ella no importaba ratificacin ni expresa ni tcita de los decretos. 1570/2001 y 1606/2001 (art.3) se excluy del tope a los retiros en efectivo establecido en el inc.a del art.2 del decreto 1570/2001 a los importes acreditados correspondientes a rubros laborales, previsionales y de carcter alimentario en general, permitindose su libre y entera disponibilidad por parte de sus titulares (art.1). Con relacin a las cuentas no salariales ni previsionales, el lmite original de $250 fijado por el decreto 1570/01, fue elevado a $300 por la resolucin (M.E.) 6/2002, siendo l mantenido por las posteriores resoluciones (M.E.) 9/2002, 18/2002, 23/2002 y 46/2002.
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d) El Congreso de la Nacin tambin sancion el 6 de enero de 2002 la ley 25.561, por la cual, con arreglo a lo dispuesto en el art.76 de la Constitucin Nacional, se declar la emergencia pblica en materia social, econmica, administrativa, financiera y cambiaria, delegando al Poder Ejecutivo Nacional, hasta el 10 de diciembre de 2003, el ejercicio de las facultades en ella establecidas a fin de proceder al reordenamiento del sistema financiero, bancario y del mercado de cambios y reglar la reestructuracin de las obligaciones, en curso de ejecucin, afectadas por el nuevo rgimen cambiario instituido en el artculo 2 (incs.1 y 4, respectivamente, del art.1). Esta ley concretamente: a) Facult al P.E.N. ...para establecer el sistema que determinar la relacin de cambio entre el peso y las divisas extranjeras, y dictar regulaciones cambiarias (art.2); b) Instruy al Poder Ejecutivo a disponer ...medidas tendientes a disminuir el impacto producido por la modificacin de la relacin de cambio dispuesta en el art.2 (...) en las personas (...) que mantuviesen con el sistema financiero deudas nominadas en dlares... (art.6, primer prrafo); c) Estableci que esas deudas en dlares con el sistema financiero, cuando no fuesen superiores a los U$S100.000 disposicin esta ltima observada por el Poder Ejecutivo y se encontrasen vinculadas con los destinos all especificados crditos hipotecarios destinados a la adquisicin, construccin, refaccin y/o ampliacin de vivienda; crditos personales; crditos prendarios para la adquisicin de automviles; y crditos de personas que cumplan con los requisitos de micro, pequea y mediana empresa, fuesen reestructuradas a la relacin de $1 igual a U$S1 (art.6, segundo prrafo); d) En relacin a esas deudas en dlares con el sistema financiero que la misma ley pesifica a $1 igual U$S1, facult al Poder Ejecutivo a ...establecer medidas compensatorias que eviten desequilibrios en las entidades financieras (...), las que podrn incluir la emisin de ttulos del Gobierno Nacional en moneda extranjera garantizados (art.6, tercer prrafo); e) Suspendi la vigencia de la Ley de Intangibilidad de los Depsitos 25.466 hasta que fuese superada la emergencia del sistema financiero o hasta que el Poder Ejecutivo considere superada la emergencia (art.15); f ) Habilit al Poder Ejecutivo para disponer las medidas tendientes a preservar el capital perteneciente a los ahorristas (...), reestructurando las obligaciones originarias de modo compatible con la evolucin de la solvencia del sistema financiero. Esa proteccin comprender a los depsitos efectuados en divisas extranjeras (art.6, ltimo prrafo). e) El 9 de enero de 2002 el Poder Ejecutivo Nacional, dando cumplimiento a la ley 25.561, dict el decreto 71/2002 que: a) Estableci un mercado oficial de cambios, disponiendo que las operaciones de compra y venta de dlares que en l efectuase el Banco Central de la Repblica Argentina seran realizadas a razn de $1,40 por cada U$S1, ...quedando as establecida la relacin de cambio entre el peso y la citada divisa extranjera, conforme las previsiones del artculo 2 de la ley 25.561... (art.1); b) Encomend al Banco Central reglamentar la reestructuracin de las deudas de las personas fsicas y jurdicas con el sector financiero, mandndole contemplar los distintos supuestos que all consign (art. 4); c) Estableci que el Ministerio de Economa reglamentar la oportunidad y modo de disposicin por sus titulares de los depsitos en pesos o en divisas extranjeras respetando la moneda en que hubiesen sido impuestos por sus titulares... . A esos fines el Ministerio deba ...tomar en cuenta los intereses de los ahorristas y la solvencia y liquidez del sector financiero limitando, de ser necesario, las transferencias de depsitos entre diferentes instituciones financieras por plazo determinado y de ser ello requerido para resolver cuestiones operativas (art.5). f ) En cumplimiento de ello, el Ministerio de Economa, emiti la resolucin 6/2002 por cuyo anexo I Cronograma de Vencimientos Reprogramados de los Depsitos , en relacin a las imposiciones en moneda extranjera que son las que interesan al caso, distinguiendo segn su tipo y monto, estableci un triple rgimen: a) Plazos fijos. Dispuso que seran reprogramados en la misma entidad financiera y que, segn sus montos, seran cancelados:
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1) Hasta 5000 dlares, en 12 cuotas pagaderas a partir de enero de 2003; 2) De 5000 a 10.000 dlares, en igual nmero de cuotas a partir de marzo de 2003; 3) De 10.000 hasta 30.000 dlares, en 18 cuotas a partir de junio de 2003; y 4) De ms de 30.000 dlares, en 24 cuotas a partir de septiembre de 2003; b) Cajas de ahorro. Estableci que los saldos superiores a 3.000 dlares seran reprogramados, asimilando su tratamiento a un plazo fijo de similar importe, y acord al titular, hasta el 15 de febrero de 2002, la opcin de convertir a pesos los saldos menores a 3000 dlares, al cambio de $1,40 igual a U$S1, transfirindolos a cualquier cuenta en pesos del mismo titular, la que operara de acuerdo a las normas vigentes. c) Cuentas corrientes. Dispuso que los saldos superiores a 10.000 dlares recibiran el tratamiento de los plazos fijos, y acord al titular la opcin de convertir hasta 10.000 dlares a pesos, segn la paridad de $1,40 por dlar, transfirindolos a cualquier cuenta en pesos. Para el caso que no se hiciese uso de la opcin, estableca que el titular poda realizar retiros en efectivo de hasta un valor equivalente a dlares estadounidenses quinientos (U$S500) por mes, que sern libres de transferencia entre cuentas . g) En ese marco el Poder Ejecutivo invocando la gravedad de la situacin que determin la sancin del decreto 1570/2001 como de la ley 25.561; la prctica interrupcin del funcionamiento de la economa; la mxima prioridad que deba acordrsele al sistema financiero tanto para facilitar la paulatina normalizacin de la actividad econmica como para restituir a los ahorristas y deudores las mayores condiciones de libertad y certidumbre, preservando sus derechos de propiedad; la importancia prioritaria de restablecer el orden pblico econmico aun cuando ello, en forma parcial y transitoria, limite el derecho de los particulares a disponer, libremente, de la totalidad de sus propios recursos; el riesgo cambiario y de hiperinflacin al que podra conducir una excesiva aceleracin en la liberacin de los depsitos; y en que, como consecuencia de las medidas adoptadas, los ahorristas podrn disponer en plazos ms breves, de sus ahorros en dlares estadounidenses convertidos a pesos, o bien optar por recibir bonos nominados en dlares estadounidenses en uso de las facultades conferidas por el art.99, inc.3, de la Constitucin Nacional, dict el decreto 214/2002 que modific sustancialmente el rgimen hasta entonces vigente. Mediante ste se transformaron a pesos, con carcter general, todas las obligaciones de dar sumas de dinero expresadas en moneda extranjera que no se encontrasen ya convertidas a pesos (art.1), establecindose, tanto para las deudas vinculadas al sistema financiero que no se encontrasen ya convertidas (art.3), como para las ajenas a l (art.8) existentes a la fecha de entrada en vigencia de la ley 25.561 como fue luego aclarado por el art.2 del decreto 320/2002 que seran convertidas a razn de un peso por cada dlar, aplicndose sobre ambas el Coeficiente de Estabilizacin de Referencia (CER) que prev su art.4. En lo relevante para el caso, por su art.2 se estableci que todos los depsitos en dlares estadounidenses u otras monedas extranjeras existentes en el sistema financiero, sern convertidos a pesos a razn de pesos uno con cuarenta centavos ($1,40) por cada dlar estadounidense, o su equivalente en otra moneda extranjera... , a lo cual, de conformidad con lo previsto en el art.4, deban adicionarse los intereses y la suma resultante por aplicacin del CER. h) El 31 de mayo de 2002 el decreto 905/2002 dispuso que los titulares de depsitos originalmente constituidos en moneda extranjera que fueron convertidos a pesos en virtud de lo dispuesto en el dectro 214/2002, cualquiera fuera el monto del saldo reprogramado en los trminos de las resoluciones (M.E.) 6/2002, 9/2002, 18/2002, 23/2002y 46/2002, tendran la opcin de recibir, a travs de la entidad financiera correspondiente, en pago (total o parcial) cancelatorio de dichos depsitos, tres tipos de bonos: a) Bonos del Gobierno Nacional en
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Dlares Estadounidenses Libor 2012 , a un plazo de 10 aos y 6 meses, con vencimiento el 3 de agosto de 2012, amortizables en 8 cuotas anuales, iguales y consecutivas, equivalentes cada una al 12,5% del monto emitido, con vencimiento la primera de ellas el 3 de agosto de 2005, y con un inters sobre saldos a partir de la fecha de emisin equivalente al de los depsitos en eurodlares a 6 meses de plazo en el mercado interbancario de Londres segn la tasa Libor, pagadero por semestre vencido, a entregarse por el importe del depsito en moneda extranjera reprogramado, antes de su conversin a pesos (ver arts.2 y 10); b) Bonos del Gobierno Nacional en Pesos 2% 2007 , a un plazo de 5 aos, con vencimiento el 3 de febrero de 2007, amortizables en 8 cuotas semestrales, iguales y consecutivas equivalentes cada una al 12,50% del monto emitido y ajustado por el CER, con vencimiento la primera de ellas el 3 de agosto de 2003, y con un inters sobre saldos ajustados a partir de la fecha de emisin equivalente a la tasa del 2% anual, pagadero por semestre vencido, a entregarse por el importe convertido a pesos del depsito reprogramado (ver arts.3 y 11); y c) Bonos del Gobierno Nacional en Dlares Estadounidenses Libor 2005 , a un plazo de 3 aos y 3 meses, con vencimiento el 3 de mayo del 2005, amortizables en 3 cuotas anuales, iguales y consecutivas, equivalentes las dos primeras al 30% y la ltima al 40% del monto emitido, con vencimiento la primera de ellas el 3 de mayo de 2003, y con un inters sobre saldos equivalente al de los depsitos en eurodlares a 6 meses de plazo en el mercado intercambiario de Londres segn la tasa Libor, pagadero por semestre vencido, a entregarse por el importe del depsito reprogramado, antes de su conversin a pesos (ver arts.4 y 12). Estos bonos slo alcanzan a los titulares que: fuesen personas fsicas mayores de 75 aos; hubiesen recibido las sumas depositadas en concepto de indemnizaciones o pagos de similar naturaleza en concepto de desvinculaciones laborales; o atravesasen situaciones en las que estuviera en riesgo su vida, su salud o su integridad fsica. i) Finalmente, el Poder Ejecutivo dict el decreto 1836/2002 que dispuso: a) A los titulares de Certificados de Depsitos Reprogramados (CEDROS) a que se refiere el tercer prrafo del art.6 del decreto 905/2002, se les renov la opcin de recibir, a travs de la entidad financiera, en dacin en pago de esos certificados, ttulos de la deuda argentina, esta vez denominados Bonos del Gobierno Nacional en Dlares Estadounidenses 2013 los que tendrn las mismas condiciones financieras que los Bonos en Dlares 2012 del decreto 905/2002, salvo en cuanto a las fechas de emisin (30 de octubre de 2002), vencimiento (30 de abril de 2013), pago de la primer cuota (30 de abril de 2006) y tope del 3% que se le puso a la tasa de inters (ver art.7, inc.a), pero paralelamente se les acord una nueva opcin, la de recibir Letras de Plazo Fijo en Pesos (ajustables por el CER) de similares condiciones que las de los bonos en dlares (ver art.7, inc.b, puntos I a VII), emitidas por los bancos depositarios, conjuntamente con una Opcin de Conversin a moneda de origen (ver art.4, incs.a) y b), respectivamente); b) Se concedi tambin a los titulares de depsitos reprogramados la opcin de cobrar en efectivo, a partir del 1 de octubre de 2002 (o antes, de estar operativas las cuentas libres del art.26 del decreto 905/2002), hasta un monto de $7000 (sin incluir el ajuste del CER), el que la entidad financiera, siempre que lo haga sin asistencia del Banco Central, puede extender hasta $10.000 (art.5); c) Se dispuso que las entidades financieras deban otorgar a quienes optasen por los bonos en dlares 2013 una opcin de venta de los cupones de los que se les asignasen, a un precio en pesos, a razn de $1,40 por cada U$S1, ajustable por el CER (ver art.6); d) Se estableci que quienes ya hubiesen optado por los bonos en dlares 2012 o 2005 del decreto 905/2002 a optar, restituyendo estos ttulos, por las Letras en pesos del inc.b) del art.4, el cobro en efectivo del art.5, o la opcin de venta del art.6 (ver art.9); e) Se facult a las entidades financieras a ofrecer a los ahorristas beneficiarios de medidas cautelares la cancelacin total o parcial de sus depsitos mediante la dacin en pago de Bonos en Dlares Libor 2006 de similares condiciones a la de los Bonos en Dlares Libor 2005 del decreto
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905/02, salvo en cuanto a la fecha de emisin y vencimiento, que sern el 30 de octubre de 2002 y 30 de enero de 2006, respectivamente (art.17). 16) Que razones de orden expositivo conducen a analizar, sucesivamente, la cuestin de la validez de la suspensin de la aplicacin de la ley 25.466 denominada de intangibilidad de los depsitos y la del decreto 214/2002considerado como un decreto delegado y como un decreto de necesidad y urgencia. Finalmente se abordarn los aspectos que involucran la ejecucin de la sentencia. 17) Que el depsito goza de la proteccin otorgada por el art.17 de la Constitucin Nacional a la propiedad privada. Es que, como desde antiguo ha sealado este Tribunal, el trmino propiedad utilizado por la Constitucin comprende todos los intereses apreciables que un hombre puede poseer fuera de s mismo, fuera de su vida y de su libertad (Fallos:145:307), de modo tal que los bienes que son susceptibles de valor econmico, apreciables en dinero o el dinero mismo alcanzan dicha condicin. El art.14 de la Constitucin declara que todos los habitantes tienen derecho a usar y disponer de su propiedad y el art.17 declara que es inviolable y que ningn habitante de la Nacin puede ser privado de ella, sino en virtud de sentencia fundada en ley . La expropiacin por causa de utilidad pblica aade debe ser calificada por ley y previamente indemnizada y la confiscacin de bienes queda borrada para siempre del Cdigo Penal argentino . 18) Que si bien es claro que el crdito de la provincia actora contaba con suficiente amparo constitucional el Congreso quiso aadirle una proteccin especfica al sancionar la ley 25.466. Esta dispuso que todos los depsitos captados por las entidades financieras autorizadas para funcionar por el Banco Central, fuere en pesos o en moneda extranjera, a plazo fijo o a la vista, seran considerados intangibles (art.1). El art.2 de la ley defini dicha condicin disponiendo que el Estado Nacional en ningn caso, podr alterar las condiciones pactadas entre el/los depositantes y la entidad financiera, esto significa la prohibicin de canjearlos por ttulos de deuda pblica nacional, u otro activo del Estado Nacional, ni prorrogar el pago de los mismos, ni alterar las tasas pactadas, ni la moneda de origen, ni reestructurar los vencimientos, los que operarn en las fechas establecidas entre las partes . El art.3 aadi que la presente ley es de orden pblico, los derechos derivados para los depositantes y las entidades depositarias de las operaciones comprendidas en el art. 1 de esta ley sern considerados derechos adquiridos y protegidos por el art.17 de la Constitucin Nacional . Esta ley, como se expres, innecesaria a la luz de los arts.14 y 17 de la Constitucin Nacional, fue sancionada con la finalidad de garantizar el respeto por los depsitos. Dan cuenta los debates parlamentarios de que frente a las especulaciones que se haban generado en la opinin pblica desde la devaluacin de nuestra moneda, confiscacin de los depsitos, hasta una moratoria en el pago de las obligaciones por parte del Estado Nacional , el Congreso juzg necesario ...llevar un mayor grado de certidumbre a los inversores y a la poblacin en general (...) de manera de evitar as que contine un estado deliberativo cuya incertidumbre conlleve a una mayor disminucin de los depsitos y reservas... , ya que ...como la confianza en el sistema de crdito es un ingrediente crucial, sin el cual el sistema financiero dejara de existir, el Estado se transforma en un celoso regulador de las entidades tomadoras de depsitos, para resguardar los fondos de los administrados , en la medida que ...tal intromisin regulatoria del Estado podra dar lugar a abusos que, so pretexto regulatorio, terminen resultando confiscatorios para los dueos de los depsitos . Es difcil establecer con claridad los lmites tras los cuales una medida prudencial que resguarde al sistema en su conjunto resulta violatoria de un derecho
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de propiedad individual. Por ello, todo elemento que brinde un reaseguro de los derechos de propiedad involucrados es siempre bienvenido. 19) Que es pertinente recordar que esta Corte ha dicho cuando bajo la vigencia de una ley el particular ha cumplido todos los actos y condiciones sustanciales y los requisitos formales previstos en ella para ser titular de un determinado derecho, debe considerarse que hay derecho adquirido, porque la situacin creada por esa ley se transforma en una situacin jurdica concreta e individual en cabeza del sujeto que, como tal, se hace inalterable y no puede ser suprimida por ley posterior sin agravio del derecho de propiedad consagrado por el art.17 de la Constitucin Nacional (Fallos:296:723; 298:472; 317:1462). Y en anlogo orden de ideas ha sealado que el legislador podr hacer que la ley nueva destruya o modifique un mero inters, una simple facultad o un derecho en expectativa ya existente; los jueces, investigando la intencin de aqul podrn, a su vez, atribuir a la ley ese mismo efecto. Pero ni el legislador ni el juez pueden en virtud de una ley nueva o de su interpretacin, arrebatar o alterar un derecho patrimonial adquirido al amparo de la legislacin anterior. En ese caso, el principio de la no retroactividad deja de ser una simple norma legal para confundirse con el principio constitucional de la inviolabilidad de la propiedad (Fallos:152:268; 167:5 y 172:21). 20) Que la ley 25.466, inspirada en los altos propsitos de que dan cuenta los debates parlamentarios transcriptos, antes que al afianzamiento de la proteccin de los depositantes los condujo con quebranto del principio de la buena fe que debe presidir el comportamiento estatal a una celada. El orden jurdico de la Nacin debe proteger la confianza suscitada por el comportamiento de otro porque la confianza resulta una condicin fundamental para la vida colectiva y la paz social. Y, sin dudas, el mal es mayor cuando quien defrauda la confianza que ha producido es el Estado. Consecuentemente y con arreglo a lo expuesto, el decreto 1570/2001 y la ley 25.561, en cuanto suspenden la aplicacin de la ley 25.466 de intangibilidad de los depsitos bancarios, resultan inconstitucionales en su aplicacin a la actora en tanto lesionan el derecho de propiedad pues debe considerarse que hay derecho adquirido para los particulares que realizaron sus depsitos en las entidades financieras bajo la vigencia de la ltima ley citada. 21) Que sentada esta primera conclusin corresponde analizar la validez constitucional del decreto 214/2002y en este sentido cabe adelantar que a juicio del Tribunal tambin resulta inconstitucional sea que se lo considere un decreto delegado, sea se lo considere como un decreto de necesidad y urgencia. El art.2 del citado decreto excede los trminos de la delegacin que el Congreso hiciera en cabeza del Poder Ejecutivo a travs de la ley 25.561, pues si bien mediante sta se lo autoriz para fijar el tipo de cambio de las monedas extranjeras, no se lo facult para convertir a pesos los depsitos constituidos en tales divisas, otorgndole solamente la atribucin de reestructurarlos a los efectos de preservar el capital de los ahorristas, tal como surge del texto de la citada ley 25.561 y de la inequvoca voluntad expresada por los legisladores durante el debate parlamentario que precedi a su sancin. 22) Que, en efecto, la ley 25.561 suspendi la vigencia de la ley 25.466 pero no pesific como tampoco lo hizo el decreto 1570/2001 tambin dictado con la finalidad de garantizar la intangibilidad de los depsitos en moneda extranjera los depsitos en dlares, conversin adoptada slo en el mbito de otras relaciones jurdicas. Con arreglo a lo dispuesto en el art.76 de la Constitucin Nacional, esta ley declar la emergencia nacional y estableci las bases bajo las cuales el Poder Ejecutivo deba ejercer las facultades delegadas. La ley precis que deba ...(r)eglar la reestructuracin de las obligaciones, en curso de ejecucin, afectadas por el nuevo rgimen cambiario instituido en el art.2 de la ley (art.1, inc.4) y le impuso con relacin a los
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depsitos en las entidades financieras, la obligacin de disponer las medidas tendientes a preservar el capital de los ahorristas , con la expresa aclaracin de que (e)sa proteccin comprender a los depsitos efectuados en divisas extranjeras (quinto y ltimo prrafo del art.6). 23) Que la voluntad del legislador en cuanto al alcance de la delegacin conferida a favor del Poder Ejecutivo, surge clara del debate parlamentario. Bastan, en efecto, las expresiones de dos legisladores. El senador Maestro sostuvo que (l)as medidas que se van a adoptar contemplan la proteccin de los ms dbiles, de los que hoy ms necesitan de la proteccin del Estado. Por eso, nosotros acompaamos en lneas generales las medidas incorporadas en esta norma, que tienen como objetivo respetar y proteger al universo de deudores, tratando de custodiar en la medida de lo posible a los tomadores de crditos y preservando el capital de los ahorristas, a travs de la reestructuracin de la devolucin de los ahorros... . A su turno, en lo concerniente a la finalidad de la ley, el senador Baglini manifest que esta ley proteger a los deudores. Y que (...) ese sistema es distinto de la moneda en la cual se van a tener que devolver los depsitos. Los bancos que tenan crditos en dlares van a cobrar en pesos, porque as lo manda la ley. Van a tener que devolver depsitos en dlares, porque se va a respetar el capital y una tasa de inters que no ser cualquiera, pero ser la internacional . 24) Que, en conclusin, el art.2 del decreto 214/2002, excede claramente la delegacin que el Congreso efectu en el Poder Ejecutivo a travs de la ley 25.561. Esta lo autoriz para fijar el tipo de cambio de las monedas extranjeras pero no para convertir a pesos los depsitos que se encontraban constituidos en dichas divisas. Reestructuracin y preservacin del capital de los ahorristas son el mandato que surge claramente del texto de la ley y de la voluntad del legislador durante el debate parlamentario. 25) Que la validez del decreto considerado como de necesidad y urgencia, dictado en ejercicio de las facultades otorgadas al Poder Ejecutivo por el art. 99 inc. 3 de la Constitucin Nacional, demanda la formulacin de algunas precisiones. Antes de la reforma constitucional de 1994 que sancion dicho artculo, esta Corte haba trazado el marco constitucional de los poderes del Estado en situaciones de emergencia al pronunciarse in re Peralta (Fallos:313:1513). All reconoci la validez constitucional del decreto 36/90 y rechaz la demanda promovida por la actora, titular de un plazo fijo a 7 das en el Banco Comercial de Finanzas. Dicho decreto autorizaba a las entidades financieras a proceder a la devolucin parcial y en efectivo de los depsitos y dispona la cancelacin de las diferencias que superaban la suma de un milln de australes mediante la entrega de Bonos Externos 1989 emitidos por el Estado Nacional. La circunstancia de que los principios sentados en este precedente sean invocados por las partes, a favor y en contra de sus posiciones requiere, al menos, una sntesis de su sustancia y ello a fin de determinar la constitucionalidad de las facultades ejercidas por el Poder Ejecutivo a travs del decreto 214/2002. 26) Que como principio, el legislador est facultado para hacer todas las leyes y reglamentos que sean convenientes para poner en ejercicio los poderes atribuidos al gobierno de la Nacin. En correspondencia con los fines enunciados en el Prembulo de la Constitucin, aqul cuenta con las facultades constitucionales necesarias para satisfacer los requerimientos de la sociedad, poner fin a los estados de emergencia y conjurar cuanto ponga en peligro la subsistencia del Estado. Cuando una situacin de crisis o de necesidad pblica exige la adopcin de medidas tendientes a salvaguardar los intereses generales, se puede sin violar ni suprimir las garantas que protegen los derechos patrimoniales, postergar, dentro de lmites razonables, el cumplimiento de obligaciones emanadas de derechos adquiridos . No se trata de reconocer
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grados de omnipotencia al legislador ni de excluirlo del control de constitucionalidad, sino de no privar al Estado de las medidas de gobierno que conceptualice tiles para llevar un alivio a la comunidad. En esencia, se trata de hacer posible el ejercicio de las facultades indispensables para armonizar los derechos y garantas individuales con las conveniencias generales, de manera de impedir que los derechos amparados por esas garantas, adems de correr el riesgo de convertirse en ilusorios por un proceso de desarticulacin de la economa estatal, puedan alcanzar un grado de perturbacin social acumulada, con capacidad suficiente para daar a la comunidad nacional (Fallos:172:21). 27) Que corresponde a los poderes del Estado proveer todo lo conducente a la prosperidad del pas y al bienestar de sus habitantes, lo que significa atender a la conservacin del sistema poltico y del orden econmico, sin los cuales no podra subsistir la organizacin jurdica sobre la que reposan los derechos y garantas individuales. Para que stas tengan concreta realidad, es esencial la subsistencia del Estado, de su estructura jurdica y su ordenamiento econmico y poltico. Su existencia hace posible el disfrute de los derechos de la libertad y del patrimonio que asegura la Constitucin. Cuando por razones de necesidad, sanciona una norma que no priva a los particulares de los beneficios patrimoniales legtimamente reconocidos ni les niega su propiedad y slo limita temporalmente la percepcin de tales beneficios o restringe el uso que puede hacerse de esa propiedad, no hay violacin del art.17 de la Constitucin Nacional, sino una limitacin impuesta por la necesidad de atenuar o superar una situacin de crisis. En el sistema constitucional argentino, no hay derechos absolutos y todos estn subordinados a las leyes que reglamentan su ejercicio . 28) Que el fundamento de las leyes de emergencia es la necesidad de poner fin o remediar situaciones de gravedad que obligan a intervenir en el orden patrimonial, fijando plazos, concediendo esperas, como una forma de hacer posible el cumplimiento de las obligaciones, a la vez que atenuar su gravitacin negativa sobre el orden econmico e institucional y la sociedad en su conjunto (Fallos:313:1513, considerando 39). 29) Que Horacio R. Larreta, en su dictamen del 6 de septiembre de 1934, en el recurso extraordinario deducido por Oscar A. Avico c/Sal C. De La Pesa sobre consignacin de intereses (Fallos:172:21), enumer los cuatro requisitos que debe llenar una ley de emergencia para que su sancin est justificada, y que ya haban sido mencionados por el Chief Justice Hughes, en el caso Home Building v. Blaisdell: Es necesario para ello: 1) que exista una situacin de emergencia que imponga al Estado el deber de amparar los intereses vitales de la comunidad; 2) que la ley tenga como finalidad legtima, la de proteger los intereses generales de la sociedad y no a determinados individuos; 3) que la moratoria sea razonable, acordando un alivio justificado por las circunstancias; 4) que su duracin sea temporal y limitada al plazo indispensable para que desaparezcan las causas que hicieron necesaria la moratoria . El juez Hughes, presidente del tribunal, apoy su voto en estos fundamentos: Si el Estado tiene poder para suspender temporalmente la aplicacin de los contratos en presencia de desastres debidos a causas fsicas, como terremotos, etc., no puede darse por inexistente ese poder cuando una urgente necesidad pblica que requiere el alivio es producida por causas de otra ndole, como las econmicas. No slo se invocan en los contratos las leyes existentes a fin de fijar las obligaciones entre las partes, sino que se introducen en ellos tambin las reservas de atributos esenciales del poder soberano, como postulados del orden legal. El criterio de proteger a los contratos contra su invalidacin presupone el mantenimiento de un gobierno en virtud del cual son valederas las obligaciones contractuales. Dicho gobierno debe retener la autoridad
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adecuada para asegurar la paz y el buen orden de la sociedad. Este principio de armonizar las prohibiciones constitucionales con la necesaria conservacin del poder por parte del Estado ha sido reconocido progresivamente en las decisiones de esta Corte. Aunque se evite una sancin que pudiera permitir al Estado adoptar como poltica el repudio de las deudas o la destruccin de los contratos, o la negacin de los medios para llevarlos a la prctica, no se deduce de ello que no hayan de producirse situaciones en las que la restriccin temporal de esos medios no cuadre con el espritu y el propsito del artculo constitucional . Recordando la advertencia de Marshall, agregaba el juez Hughes, que no hay que olvidar que la Constitucin fue sancionada con el propsito de que rigiera en pocas venideras por lo que su interpretacin debe adaptarse a las crisis que sufren las relaciones humanas . 30) Que el juez Hughes en el fallo referido, resumiendo las decisiones de la Corte Suprema americana dijo: es manifiesto, de la revista que hacemos de nuestras decisiones que ha habido una creciente valorizacin de las necesidades pblicas y de la necesidad de encontrar fundamento a una avenencia razonable entre los derechos individuales y el bienestar pblico. La limitacin del dominio pblico, la presin del constante aumento de la poblacin, la interdependencia de las actividades de nuestro pueblo y la complejidad de nuestros intereses econmicos, han conducido inevitablemente hacia una creciente utilizacin de la organizacin social, con el objeto de proteger las bases mismas de la actividad individual. Donde, en tiempos pasados, se pensaba que slo los negocios (o asuntos) de los individuos o de las clases sociales estaban comprometidos y que los del Estado apenas estaban remotamente rozados, posteriormente se ha encontrado que estaban directamente afectados los intereses fundamentales del Estado; y que la cuestin ya no es ms solamente la de un contratante contra otro, sino del uso de los medios razonables para salvaguardar la estructura econmica sobre la cual reposa el bienestar de todos. No es admisible la rplica de que esta necesidad pblica no fue comprendida (o sospechada) un siglo ha, ni insistir en que aquello que signific el precepto constitucional segn el criterio de entonces, deba significar hoy segn el criterio actual (vision of our time). Si se declarara que la Constitucin significa hoy, lo que signific en el momento de su adopcin, ello importara decir que las grandes clusulas de la Constitucin deben confinarse a la interpretacin que sus autores les haban dado, en las circunstancias y con las perspectivas de su tiempo, y ello expresara su propia refutacin. Para prevenirse contra tal concepto estrecho, fue que el presidente de la Corte, Mr. Marshall expres la memorable leccin: No debemos olvidar jams que es una constitucin lo que estamos interpretando (Mc. Culloch v. Maryland, 4 Wheat 316, 407) una Constitucin destinada a resistir pocas futuras, y consiguientemente a ser adaptable a las variadas crisis de los asuntos humanos . Cuando consideramos las palabras de la Constitucin, dijo la Corte, en Misouri v. Holland , 252 U.S. 416, 433, debemos darnos cuenta (o hacernos cargo: realize) que ellas dieron vida a un ser cuyo desarrollo no pudo ser previsto completamente por sus creadores mejor dotados...El caso que examinamos debe ser considerado a la luz de nuestra experiencia... . 31) Que tanto en nuestro derecho como en el de los Estados Unidos de Amrica, las leyes dictadas en situaciones de emergencia, no se consideraron a extramuros de la Constitucin Federal por desconocimiento del derecho de propiedad, cuando se limitaron a no suspender indefinidamente la ejecucin de los derechos del acreedor, ni dificultaron el cumplimiento de las obligaciones con plazos excesivamente largos. Es que no est en juego el dominio eminente del Estado, sino los lmites del poder de polica con vistas a todas las grandes necesidades pblicas. Y ese lmite, del cual nunca podr pasar, es el de la propiedad privada no susceptible de ser tomada sin declaracin de utilidad pblica y previamente indemnizada. De ah que la validez constitucional de estas leyes se sustenta en que no afectan el contenido mismo de la relacin jurdica, ni ninguna de las partes constitutivas de la obligacin. En situaciones de
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emergencia o con motivo de ponerles fin, se ha reconocido la constitucionalidad de las leyes que suspenden temporalmente los efectos de los contratos libremente convenidos por las partes, siempre que no se altere su sustancia, a fin de proteger el inters pblico en presencia de desastres o graves perturbaciones de carcter fsico, econmico o de otra ndole. Slo se ha exigido que tal legislacin sea razonable y no desconozca las garantas individuales o las restricciones que la Constitucin contiene en salvaguardia de las instituciones libres. 32) Que as como el derecho adquirido se caracteriza por su incorporacin en grado de identidad con la propiedad, trtese de derechos reales o personales, de bienes materiales o inmateriales; el concepto de emergencia abarca un hecho cuyo mbito temporal difiere segn circunstancias modales de pocas y sitios. Se trata de una situacin extraordinaria, que gravita sobre el orden econmico-social, con su carga de perturbacin acumulada, en variables de escasez, pobreza, penuria o indigencia, origina un estado de necesidad al que hay que ponerle fin. La etiologa de esa situacin, sus races profundas y elementales, y en particular sus consecuencias sobre el Estado y la sociedad, al influir sobre la subsistencia misma de la organizacin jurdica y poltica, o el normal desenvolvimiento de sus funciones, autoriza al Estado a restringir el ejercicio normal de algunos derechos patrimoniales tutelados por la Constitucin. Pero esa sola circunstancia no es bastante para que las normas repugnen al texto constitucional, pues todos los derechos estn limitados por las leyes reglamentarias que, sin desnaturalizarlo, dictare el legislador. Su restriccin debe ser razonable, limitada en el tiempo, un remedio y no una mutacin en la sustancia o esencia del derecho adquirido por sentencia o contrato, y est sometida al control jurisdiccional de constitucionalidad, toda vez que la situacin de emergencia, a diferencia del estado de sitio, no suspende las garantas constitucionales (Fallos:243:467). 33) Que esta Corte ha reconocido la constitucionalidad de las leyes que suspenden temporalmente tanto los efectos de los contratos como los efectos de las sentencias firmes, siempre que no se altere la sustancia de unos y otras (Fallos:243:467), a fin de proteger el inters pblico en presencia de desastres o graves perturbaciones de carcter fsico, econmico o de otra ndole (Fallos:238:76). En estos casos, el Gobierno est facultado para sancionar las leyes que considere conveniente, con el lmite que tal legislacin sea razonable, y no desconozca las garantas o las restricciones que contiene la Constitucin. No debe darse a las limitaciones constitucionales una extensin que trabe el ejercicio eficaz de los poderes del Estado (Fallos:171:79) toda vez que acontecimientos extraordinarios justifican remedios extraordinarios (Fallos:238:76). La distincin entre la sustancia de un acto jurdico y sus efectos contribuye a la transparencia de la doctrina de la legislacin de emergencia, admitiendo la constitucionalidad de la que restringe temporalmente el momento de ejecucin del contrato o la sentencia, manteniendo inclume y en su integridad la sustancia de los mismos, as como la de los derechos y obligaciones que crean o declaren . Que (e)n tiempos de grave trastorno econmico-social, el mayor peligro que se cierne sobre la seguridad jurdica no es el comparativamente pequeo que deriva de una transitoria postergacin de las ms estrictas formas legales, sino el que sobrevendra si se las mantuviera con absoluta rigidez, por cuanto ellas, que han sido pensadas para pocas de normalidad y sosiego, suelen adolecer de pattica ineficacia frente a la crisis . En un estado de emergencia, cuya prolongacin representa, en s misma, el mayor atentado contra la seguridad jurdica (Fallos:243:467, considerandos 14 y 19). 34) Que el ejercicio del poder pblico sobre personas y bienes tiende en nuestro pas, a la proteccin no slo de la seguridad, la moralidad y la salubridad, sino que se extiende al mbito econmico y social en procura del bienestar general. En esta orientacin es incuestionable la influencia de la doctrina y jurisprudencia norteamericana. Pero su punto de partida
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es inconmovible. Ningn derecho reconocido por la Constitucin tiene carcter absoluto. La limitacin de los derechos individuales es una necesidad derivada de la convivencia social. Se trata en realidad de la regulacin legislativa de los derechos establecidos en la Constitucin, su uso y disposicin en armona con los intereses de la sociedad (Villegas Basavilbaso, Benjamn, Derecho Administrativo, t. V, pgs. 73 y sgtes., Buenos Aires, 1954) . 35) Que el Tribunal ha sostenido tras recordar que la Constitucin Nacional no reconoce derechos absolutos que en momentos de perturbacin social y econmica y en otras situaciones semejantes de emergencia y ante la urgencia en atender a la solucin de los problemas que crean, es posible el ejercicio del poder del Estado en forma ms enrgica que la admisible en perodos de sosiego y normalidad (Fallos:200:450). Surge del mismo fallo el carcter transitorio de la regulacin excepcional impuesta a los derechos individuales o sociales. Esta emergencia , trmino que indica una ocurrencia que nace, sale y tiene principio en otra cosa (conf. Real Academia Espaola, Diccionario, vocablos emergencia y emergente) se asocia as a urgencia , al tiempo que se opone a sosiego y normalidad . Por otra parte, se exigi ya en Fallos:173:65 que la situacin de emergencia deba ser definida por el Congreso. A partir de estos requisitos, concluy por consolidarse en la doctrina un condicionamiento de la posibilidad de la legislacin de emergencia donde tales requisitos ocupaban un lugar central, unidos a otros, como la transitoriedad y la indiscutible exigencia de razonabilidad y la presencia de un inters pblico (conf. voto concurrente en Fallos:243:467, considerando 7). Pareci a veces que la emergencia slo caba ante lo imprevisto, lo urgente, y que se ligaba a lo transitorio. Esa vinculacin entre estas palabras no es sin embargo plenamente adecuada. Ya el voto del presidente del tribunal, doctor Alfredo Orgaz, en Fallos:243:449, observaba que la temporariedad que caracteriza a la emergencia, como que resulta de las circunstancias mismas, no puede ser fijada de antemano en un nmero preciso de aos o de meses. Todo lo que cabe afirmar razonablemente es que la emergencia dura todo el tiempo que duran las causas que la han originado. Estas consideraciones, elaboradas a los efectos de evaluar la duracin de medidas tomadas ante emergencias, pueden trasladarse a la consideracin de los antecedentes de la situacin misma. As, el prolongado lapso de gestacin de la deuda interna argentina no obsta a que su solucin slo pueda pasar por medidas calificables como de emergencia. 36) Que el derecho de emergencia no nace fuera de la Constitucin, sino dentro de ella; se distingue por el acento puesto, segn las circunstancias lo permitan y aconsejen en el inters de individuos o grupos de individuos, o en el inters de la sociedad toda. Arribar a la unin nacional no fue tarea fcil, como no lo fue establecer la Constitucin (Fallos:313:1513, considerando 47). Junto a derechos cuyo goce la Constitucin establece para todos los habitantes, ella agrega que tal goce se har conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio (art.14) sin desnaturalizar a aqullas (art.28), y se refiere a la unin nacional, a la forma de gobierno y a la organizacin de los poderes, y se proyecta para nuestra posteridad, es decir, que erige una organizacin nacional cuya vitalidad es tan esencial como aquellos derechos particulares, como que en ella descansa la efectiva seguridad de stos. Es por esto que el bienestar que tiene en miras es el bienestar general, entendido como marco y no como negacin del particular.
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Hay pues en la Constitucin Nacional contenidos derechos y proyectos de alcance diferente. La cuestin es, para los jueces, determinar la legitimidad de la extensin que se les haya concedido en cada caso. El problema, pues, no se circunscribe al anlisis del ejercicio del poder de polica, sino que reside en un juicio axiolgico en el que estn involucrados principios constitucionales diversos y que debe resolverse atendiendo a las circunstancias de la causa. 37) Que sobre la base de todas estas consideraciones, en una de las conclusiones ms definitorias el Tribunal sostuvo, que al acudir a ese medio de pago se refiere a los Bonos Externos 1989 (supra, considerando 17) se produjo una fuerte reprogramacin de vencimientos, mas no necesariamente una quita como podra suponerse en un primer como no menos superficial anlisis de la cuestin. Ello es as, pues aun admitiendo que la paridad de mercado del medio de pago elegido fuese inferior a la nominal, de tal circunstancia no se sigue necesariamente que, en valores reales y frente al proceso verdaderamente descontrolado de inflacin que se haba desatado, aquella quita haya efectivamente ocurrido. Y aadi: En definitiva, de las medidas adoptadas por el gobierno no resulta menoscabo de la propiedad protegida por el art.17 de la Constitucin Nacional. Porque, como se expuso al examinar genricamente los distintos problemas que plantea la emergencia , no hay violacin del art.17 citado cuando por razones de necesidad se sanciona una norma que no prive a los particulares de los beneficios patrimoniales legtimamente reconocidos ni les niega su propiedad y slo limita temporalmente la percepcin de tales beneficios o restringe el uso que pueda hacerse de esa propiedad. Antes bien, hay una limitacin impuesta por la necesidad de atenuar o superar una situacin de crisis que, paradojalmente, tambin est destinada a proteger los derechos presuntamente afectados que corran el riesgo de convertirse en ilusorios por un proceso de desarticulacin del sistema econmico y financiero . 38) Que pasada poco ms de una dcada, esta Corte al pronunciarse respecto de la validez constitucional de la legislacin financiera dictada entre el 1 de diciembre de 2001 y el 1 de febrero de 2002 esto es, cuando todava no se haba dictado el decreto 214/2002 este Tribunal consider que ni aun con la extensin reconocida en el caso recin citado a los poderes del Estado para afrontar emergencias de carcter econmico, las disposiciones cuestionadas en el sub judice pueden reputarse compatibles con la Constitucin Nacional. En efecto, y contrariamente a lo que ocurra en Fallos:313:1513, no se preserva sino que se destruye el valor...de la moneda que es lo que interesa y no puede perderse de vista sin riesgo de incurrir en conclusiones equivocadas . Por lo dems se aadi una justa apreciacin del medio concreto elegido por el Estado Nacional como paliativo de la crisis a fin de decidir sobre su compatibilidad constitucional no puede ser examinada con prescindencia del conjunto de las medidas adoptadas. Desde tal enfoque, es menester destacar que la imposibilidad de disponer ntegramente de los ahorros e inversiones es slo una de las variadas restricciones al uso y goce de los recursos monetarios amparados por el derecho a la propiedad desde que la generalidad de las personas fsicas y jurdicas ven cercenadas tambin la libre disponibilidad a la extraccin ntegra de los importes correspondientes a remuneraciones y jubilaciones. Todo ello sumado a la modificacin del rgimen cambiario extremo cuya validez a esta Corte no le compete juzgar desde que no es materia de debate en el presente y en tanto el control de constitucionalidad no comprende la facultad de sustituir a los otros poderes del Estado en la determinacin de las polticas o en la apreciacin de los criterios de oportunidad provoca un generalizado menoscabo en la situacin patrimonial del conjunto social. Frente a tan singular realidad, la restriccin imperante en relacin con los depsitos bancarios adolece de irrazonabilidad toda vez que no significa una simple limitacin a la propiedad sino que, sumada al resto de las medidas adoptadas, coadyuva a su privacin y aniquilamiento. El efecto producido por las normas impugnadas excede, pues, el ejercicio vlido de los poderes de emergencia ya que aun
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en estas situaciones, como se record ms arriba, el Estado no puede vlidamente transponer el lmite que seala el art.28 de la Constitucin Nacional y preterir su inexcusable rol como gestor del bien comn. La norma en cuestin afecta, por tanto, en forma directa e inmediata las garantas reconocidas por los arts.14 bis y 17 de la Constitucin Nacional as como las previsiones del art.21 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos, Pacto de San Jos de Costa Rica (voto del juez Fayt, in re Banco de Galicia y Buenos Aires s/solicita intervencin urgente en autos Smith, Carlos Antonio c/ Poder Ejecutivo Nacional Fallos:325:28). 39) Que as compendiada la doctrina que fija el mbito de los poderes del Estado en poca de emergencia y dando por cierto que, utilizando las palabras de la Ley Fundamental, al momento de la emisin del decreto 214/2002concurran circunstancias excepcionales que hacan imposible seguir los trmites ordinarios previstos por esta Constitucin para la sancin de las leyes recaudo dudosamente satisfecho en la especie a la luz de la doctrina sentada en Fallos:322:1726 no puede discutirse que la legislacin impugnada ha operado una transformacin en la sustancia del derecho afectado que la torna invlida frente a la Constitucin Nacional. La conversin a pesos de los depsitos en moneda extranjera dispuesta por el art.2 del decreto 214/02, permite que el depositario, deudor de la obligacin de devolver la misma cantidad de dlares que le fue entregada, cumpla con ella, con efectos cancelatorios, restituyendo aproximadamente la mitad de las divisas que le fueron dadas, clculo que se efecta sobre la base de la cotizacin en el mercado libre del dlar a la fecha de este pronunciamiento. La quita utilizando la expresin de Fallos:313:1513 que alcanza, como se dijo, aproximadamente al cincuenta por ciento de los dlares depositados que deriva su conversin obligatoria en las condiciones establecidas por el decreto 214/02, deviene as irremediablemente confiscatoria. Los hechos de autos revelan paradigmticamente una situacin en que el Estado no suministra un remedio para paliar una situacin de emergencia sino que decide mutar la sustancia o esencia del derecho adquirido; apoderarse, en fin, del patrimonio de los depositantes sin compensacin alguna. De consuno con los principios vertidos hasta aqu y, encontrndose la legislacin cuestionada a extramuros de la Constitucin Nacional, debe declarrsela invlida. 40) Que la proyeccin de la presente decisin sobre la numerosa cantidad de pleitos en los que se debaten controversias similares, determina que a fin de ejecutar la sentencia se tengan en cuenta las modalidades, restricciones, y limitaciones temporarias que, sin afectar la sustancia del derecho reconocido, permita compatibilizar su concrecin con los intereses generales en la grave crisis en que se insertan. De tal manera el Tribunal condenar devolver a la Provincia de San Luis las sumas que le adeuda, segn los alcances que surgen de su presentacin de fs.459/460, y fijar un plazo de sesenta das para que las partes acuerden la forma y plazos en que se reintegrarn las sumas debidas, bajo apercibimiento de determinarlo la Corte en la etapa de ejecucin (arg. arts.163 inc.7 y 558 bis, Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin). Por ello y de conformidad en lo pertinente con lo dictaminado por el seor Procurador General se resuelve: I. Declarar la inconstitucionalidad de las normas impugnadas; II. Ordenar al Banco de la Nacin Argentina que reintegre a la Provincia de San Luis las sumas depositadas en dlares estadounidenses, o su equivalente al valor en pesos segn la cotizacin del mercado libre de cambios tipo vendedor al da del pago. De dichas sumas debern deducirse las ya extradas por el Estado provincial (ver alcances de la presentacin de fs.459/460). A este ltimo efecto la diferencia deber determinarse entre la suma retirada en pesos y el valor de
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cada dlar en el mercado referido a la fecha de la extraccin; III. Fijar el plazo de sesenta das corridos para que las partes convengan o determinen la forma y plazos de devolucin que no alteren la sustancia de la decisin, bajo apercibimiento de establecerlo el Tribunal a pedido de cualquiera de los interesados al vencimiento del plazo fijado. Notifquese por cdula a las partes que se confeccionar por secretara. Carlos S. Fayt. Voto del seor ministro doctor don Adolfo r. Vazquez Considerando: 1) Que la Provincia de San Luis interpone la presente accin de amparo contra el Poder Ejecutivo Nacional, el Banco de la Nacin Argentina, y el Banco Central de la Repblica Argentina, para que se declare la inconstitucionalidad de los arts.2 y 12 del decreto 214/2002, del decreto 1570/2001, del decreto 320/002, y que se disponga que se le entreguen los dlares billetes correspondientes a los plazos fijos que individualiza, o su equivalente en pesos segn el valor de tales divisas extranjeras en el mercado libre de cambios al tipo vendedor del da anterior al vencimiento de la obligacin. Que las dems circunstancias y antecedentes del caso se encuentran reflejadas en los considerandos 1 a 11 de los votos que hacen concurrencia con el presente, y a los que cabe remitir por razones de brevedad. 2) Que corresponde ingresar en el tratamiento de las cuestiones de fondo planteadas, no sin antes sealar: a) pese a haber fracasado las distintas audiencias de conciliacin convocadas por el Tribunal para lograr un acuerdo entre las partes, el presente pronunciamiento tendr en cuenta las posiciones asumidas por cada uno de los litigantes en tales ocasiones, habida cuenta lo dispuesto por el art.163, inc.5, segundo prrafo, del Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin, en cuanto determina que la conducta observada por las partes durante la sustanciacin del proceso puede constituir elemento para juzgar sobre la procedencia de las respectivas pretensiones. b) toda vez que en el transcurso del proceso, han sido dictadas diversas normas sobre la materia objeto de esta litis, la decisin del tribunal de acuerdo a su reiterada doctrina atender tambin a las modificaciones introducidas por esos preceptos en tanto configuran circunstancias sobrevinientes de las que no es posible prescindir (Fallos:308:1489; 312:555; 315:123, entre muchos otros). c) la presente sentencia solamente alcanza al examen de la validez constitucional de la normativa impugnada en cuanto ha afectado imposiciones genuinas perfectamente determinadas en su nominacin, montos y fechas de restitucin o pago, colocadas en el sistema financiero argentino. No se extiende a otras relaciones jurdicas de derecho privado o pblico que pudieran haber sido igualmente alcanzadas por dicha normativa, cuestin de la que no se ocupan las presentes actuaciones. d) la va elegida por la actora es admisible para el tratamiento de las cuestiones planteadas pues, como lo ha sealado esta Corte, el objeto de la accin de amparo es la preservacin de la vigencia de los derechos tutelados por la Ley Fundamental (Fallos:324:3602), y si bien el Tribunal, aun despus de la reforma constitucional de 1994, ha reiteradamente sealado el carcter excepcional de aqulla, tambin ha precisado que su exclusin por la existencia de otros
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medios procesales administrativos y judiciales no puede fundarse en una apreciacin meramente ritual, toda vez que tiene por finalidad una efectiva proteccin de derechos ms que una ordenacin o resguardo de competencias. De tal suerte, siempre que se acredite el dao grave irreparable que se causara remitiendo el examen de la cuestin a los procedimientos ordinarios, corresponder que los jueces habiliten la rpida va del amparo (Fallos:299:358; 305:307; 314:1091, voto del juez Belluscio), situacin esta que se presenta con claridad en la especie. Por lo dems, resulta inadmisible que se traslade la resolucin del caso a otro procedimiento cuando, como ha ocurrido en el sub lite, no se verifica que el empleo de la va del amparo hubiera reducido las posibilidades de defensa en orden a la extensin de la discusin y de la prueba (Fallos:320:1339), mxime teniendo en cuenta que las partes contaron con la efectiva oportunidad de formular las alegaciones pertinentes y obtener las medidas probatorias conducentes (Fallos:324:1177). 3) Que, dentro de ese marco, son dos las cuestiones fundamentales que debe resolver este Tribunal. En primer lugar, corresponde analizar el planteo de inconstitucionalidad referente al decreto 1570/2001 y normas posteriores que afectaron la disponibilidad inmediata de los depsitos a plazo fijo realizados en el Banco de la Nacin Argentina de que es titular la Provincia de San Luis. En segundo lugar, e independientemente de lo anterior, procede examinar la tacha de inconstitucionalidad relativa a la normativa que impuso la pesificacin de tales depsitos bancarios, es decir, que alter la moneda de origen en que fueron pactados. 4) Que con relacin a la primera cuestin individualizada en el considerando anterior, esta Corte en la causa Banco de Galicia y Buenos Aires s/solicita intervencin urgente en autos Smith, Carlos Antonio c/ Poder Ejecutivo Nacional o Estado Nacional , (Fallos:325:28), ha declarado la inconstitucionalidad de las restricciones al retiro y libre disponibilidad de los fondos y depsitos bancarios invertidos en el sistema financiero nacional, que fueron impuestas por el citado decreto 1570/2001 y sus reglamentaciones, as como la invalidez constitucional del art.15 de la ley 25.561 en cuanto suspendi la aplicacin de la ley 25.466 sobre intangibilidad de los depsitos bancarios, con conceptos y conclusiones que corresponde tener aqu por reproducidos en razn de brevedad. Que, por cierto, la doctrina de ese precedente es perfectamente aplicable al sub lite, pues si bien la Comunicacin A 3467 B.C.R.A. excluy de los alcances de la reprogramacin a las imposiciones a plazo fijo constituidas por los gobiernos provinciales (art.1.2.3. del anexo), lo cierto y concreto es que la excepcin que importa tal disposicin no puede ser menos inconstitucional que la regla a la que se aplica. Dicho con otras palabras, si el rgimen de reprogramacin de depsitos bancarios es contrario a la Constitucin Nacional, no menos lo son las excepciones que dicho rgimen contempla, en tanto integrantes de un mismo bloque normativo. En las condiciones que anteceden, la presente demanda debe prosperar en cuanto especficamente persigue la declaracin de inconstitucionalidad del decreto 1570/2001 y sus reglamentaciones. 5) Que el tratamiento de la segunda cuestin identificada en el considerando tercero (validez constitucional de la pesificacin de los depsitos bancarios en moneda extranjera), lleva a examinar lo dispuesto por el art.2 del decreto 21420/2002, norma esta ltima publicada en el Boletn Oficial del primer da hbil siguiente al de la fecha de dictado de la sentencia en
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la mencionada causa Smith , precedente en el que esta Corte ejerci la competencia apelada que poco tiempo antes le haba asignado el art.195 bis del Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin (art.50, decreto 1387/2001 y art.18, ley 25.561), y que poco ms de un mes y medio despus le fue sustrada por el art.7 de la ley 25.587 (B.O. 26 de abril de 2002). En efecto, invocando lo dispuesto por la ley 25.561, como as tambin el ejercicio de las facultades previstas por el art.99 inc.3, de la Constitucin Nacional, el Poder Ejecutivo Nacional dict el 3 de febrero de 2002 el decreto de necesidad y urgencia 214 (B.O. del 4 de febrero de 2002), por cuyo art.2 se dispuso la conversin a pesos de todos los depsitos en dlares estadounidenses u otras monedas existentes en el sistema financiero, sealando que las imposiciones se expresaran en moneda de curso legal a razn de $1,40 por cada dlar estadounidense o su equivalente en otra divisa, quedando entendido que las entidades financieras cumpliran con su obligacin devolviendo pesos a la relacin indicada. El dec. 214/2002 tambin estableci que a las sumas as expresadas en pesos se les aplicara un Coeficiente de Estabilizacin de Referencia (art.4) cuya composicin fue definida ms tarde por la res. 47/2002 del Ministerio de Economa. 6) Que a juicio de esta Corte la pesificacin de los depsitos bancarios ordenada por el art.2 del decreto 214/2002, resulta manifiestamente inconstitucional por tres motivos fundamentales: a) no se trata de una medida comprendida en la delegacin legislativa instrumentada por la ley 25.561. b) no se encontraban presentes las condiciones exigidas por el art.99 inc.3, de la Constitucin Nacional, para implementarla mediante decreto de necesidad y urgencia. c) viola nuevamente (desde perspectiva distinta de la considerada en el caso Smith) el derecho de propiedad amparado por el art.17 de la Carta Fundamental, imponiendo una privacin de ella equiparable a una expropiacin sin ley previa ni justa indemnizacin. 7) Que en orden al primer motivo indicado en el considerando anterior, es menester recordar que el art.1 de la ley 25.561 declar la emergencia pblica en materia social, econmica, administrativa, financiera y cambiaria y, con arreglo a lo dispuesto en el art.76 de la Constitucin Nacional, deleg en el Poder Ejecutivo Nacional, hasta el 10 de diciembre de 2003, las facultades comprendidas en la misma ley para: 1) proceder al reordenamiento del sistema financiero, bancario y del mercado de cambios; 2) reactivar el funcionamiento de la economa y mejorar el nivel de empleo y de distribucin de ingresos, con acento en un programa de desarrollo de las economas regionales; 3) crear condiciones para el crecimiento econmico y sustentable, compatible con la reestructuracin de la deuda pblica; y 4) reglar la reestructuracin de las obligaciones en curso de ejecucin afectadas por el nuevo rgimen cambiario, esto es, el que resulta de la derogacin de la convertibilidad monetaria que haba instrumentado el art.1 de la ley 23.928 del ao 1991 (art.3, ley 25.561). 8) Que es imprescindible aqu memorar que ya en el considerando 6 del citado caso Smith , esta Corte tuvo ocasin de sealar que de las diversas disposiciones de la ley 25.561 se desprende que la delegacin normativa conferida al Poder Ejecutivo qued circunscripta a establecer el sistema que determinar la relacin de cambio entre el peso y las divisas extranjeras y dictar regulaciones cambiarias (art.2); a reestructurar las deudas con el sector financiero (art.6, segundo prrafo); establecer medidas compensatorias que eviten desequilibrios en las
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entidades financieras (art.6, prrafo tercero); y disponer las medidas tendientes a preservar el capital perteneciente a los ahorristas (art.6, prrafo quinto). 9) Que, como resulta de la resea precedente, ninguno de los contenidos legislativos delegados comprendi expresamente la pesificacin de los depsitos bancarios originariamente realizados en dlares estadounidenses o en otra moneda extranjera. En particular, la medida implementada por el art.2 del decreto 214/2002 no constituy en s propio la determinacin de ninguna relacin de cambio en los trminos del art.2 de la ley 25.561, sino mas bien la sustitucin del objeto de la obligacin de restitucin a cargo de la entidad financiera por otro de diversa especie y cuanta econmica, ya que la paridad all establecida conduce a un resultado disociado del valor de mercado de la divisa extranjera. Y, ciertamente, no existe ninguna posibilidad de interpretar que la pesificacin de los aludidos depsitos bancarios estuviera de algn modo contemplada en el marco del rgimen de reestructuracin de las obligaciones del Titulo IV, Captulo I, de la ley 25.561, instrumentado como consecuencia de la modificacin de la relacin de cambio entre el peso y las divisas extranjeras. Por el contrario, la ley 25.561 excluy de un modo meridianamente claro toda idea de alteracin de la moneda de origen al sealar en su art.6 in fine que las medidas que se encomendaba que adoptara el Poder Ejecutivo Nacional para preservar el capital perteneciente a los ahorristas que hubieran realizado depsitos en entidades financieras a la fecha de entrada en vigencia del decreto 1570/2001, deban comprender tambin ... a los depsitos efectuados en divisas extranjeras... , expresin esta ltima que solamente se explica en un contexto de conservacin del objeto material del depsito y no de su conversin a moneda local de curso legal. 10) Que, vale la pena destacarlo, el propio Poder Ejecutivo Nacional comprendi cabalmente que la ley 25.561 no le delegaba facultad alguna para pesificar los depsitos bancarios en divisas extrajeras, cuando con ocasin de reglamentarla encomend al Ministerio de Economa a fin de que fijara la oportunidad y el modo de disposicin de los depsitos en divisas extranjeras ...respetando la moneda en que hubiesen sido impuestos por sus titulares... (art. 5, primer prrafo, del decreto 71/2002). Criterio este ltimo que conceptualmente se mantuvo: a) con el dictado del decreto 141/2002 que incorpor al art.5 del decreto 71/2002 un ltimo prrafo, mediante el cual tambin se instruy al citado departamento del ejecutivo para establecer, alternativamente a la devolucin de los saldos en monedas extranjeras, un sistema de devolucin en pesos al tipo de cambio del mercado oficial, cuando entre los modos de disposicin de los fondos se ofrezcan distintas alternativas a opcin de los titulares; y b) con el dictado por el Ministerio de Economa de diversas resoluciones que reglamentaron la forma en que se reprogramaran y devolveran los depsitos en moneda extranjera (res. 6/2002; 9/2002; 18/2002 y 23/2002). 11) Que a tenor de lo desarrollado, y utilizando las palabras de Fallos:316:2624 (considerando 14, cuarto prrafo), cabe decir que lo dispuesto por el art.2 del decreto 214/2002 no se vincula a ninguna expresa decisin del Congreso , y excede, en mucho, el desarrollo de detalles de las cuestiones contempladas por la ley 25.561. La inconstitucionalidad de dicha norma deriva, en fin, del hecho de no haber comportado una actuacin hecha dentro de las bases de la delegacin establecida por el Congreso, tal como lo exige el art.76 de la Constitucin Nacional. 12) Que ingresando ahora en el segundo motivo sealado en el considerando sexto, cabe decir que el carcter de necesidad y urgencia con que fuera sancionado el art.2 del decre-
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to 214/2002 no salva su invalidez pues, como fuera adelantado, no concurrieron a su respecto las condiciones exigidas por el art.99 inc.3 de la Constitucin Nacional. Con relacin a ello, esta Corte ha precisado que, despus de la reforma constitucional del ao 1994, para que el Poder Ejecutivo pueda ejercer legtimamente facultades legislativas que, en principio, le son ajenas, es necesaria la concurrencia de circunstancias tales como: 1) que sea imposible dictar la ley mediante el trmite ordinario previsto por la Constitucin, vale decir, que las cmaras del Congreso no puedan reunirse por circunstancias de fuerza mayor que lo impidan, como ocurrira en el caso de acciones blicas o desastres naturales que impidiesen su reunin o el traslado de los legisladores a la sede del Congreso Nacional; o 2) que la situacin que requiere solucin legislativa sea de una urgencia tal que deba ser solucionada inmediatamente, en un plazo incompatible con el que demanda el trmite normal de las leyes. Tambin ha precisado el Tribunal, que incumbe al Poder Judicial el control de la constitucionalidad sobre las condiciones bajo las cuales se admite esa facultad excepcional para su ejercicio, lo que incluye la evaluacin del presupuesto fctico que justificara la adopcin de un decreto de necesidad y urgencia, correspondiendo descartar criterios de mera conveniencia ajenos a circunstancias extremas, puesto que la Constitucin no habilita a elegir discrecionalmente entre la sancin de una ley o la imposicin ms rpida de ciertos contenidos materiales por medio de un decreto (Fallos:322:1726, consid. 9). 13) Que, sentado lo anterior, es de advertir que el 3 de febrero de 2002, fecha en que se dict el decreto 214/2002, el Poder Legislativo no se encontraba en receso, y la labor parlamentaria se hallaba legalmente habilitada por el decreto 23 del 22 de diciembre de 2001 (B.O. del 27 de diciembre de 2001), que dio por prorrogadas las sesiones ordinarias del Honorable Congreso de la Nacin hasta el 28 de febrero de 2002. Por otra parte, como es de pblico y notorio, las cmaras legislativas no se encontraban imposibilitadas de reunirse, habindose en aquellos das sancionado leyes de importancia como la 25.562 que reform la carta orgnica del Banco Central y la ley de entidades financieras, o la ley 25.563 que declar la emergencia productiva y crediticia originada en la situacin de crisis por la que atraviesa el pas y que incluy importantes reformas a la ley de quiebras. Ello sin perjuicio de haberse cumplido tambin en la misma poca otras labores de innegable trascendencia institucional, como lo fue la tramitacin del juicio poltico a los integrantes de esta Corte Suprema de Justicia de la Nacin, posterior a la declaracin de inconstitucionalidad realizada en la ya citada causa Smith , entre otras actividades legislativas. En tales condiciones, no puede ser predicado que respecto del dictado del decreto 214/2002 hubiera concurrido la primera de las circunstancias mencionadas en el considerando anterior. 14) Que, adems, tampoco se aprecia que la pesificacin de los depsitos bancarios constituyera una medida lgicamente derivada de las razones de urgencia invocadas por el Poder Ejecutivo Nacional para el dictado del dec. 214/2002, y menos que su implementacin debiera ser inmediata, sin poder acudir al trmite normal de sancin de las leyes para decidirla. En efecto, ninguno de los considerandos del decreto 214/2002 expresa las razones de urgencia que justificaban lo dispuesto por el art.2, y por el contrario, en cuanto aqu interesa, ellos se enderezaron a dar basamento a otra medida bien distinta de la pesificacin , como fue la referente a la necesidad de emitir un Bono en Dlares Estadounidenses, con cargo al Tesoro Nacional, que sustituyera la devolucin de los depsitos en moneda extranjera cuya restitucin se encontraba reprogramada.
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Sobre el particular, y en apretada sntesis, recordaron tales considerandos del decreto 214/2002 la acelerada fuga de depsitos y prdida de reservas del sistema financiero que condujo al dictado del decreto 1570/2001; la crisis de gobernabilidad desatada por la renuncia del presidente de la Nacin; y la naturaleza de la crisis productiva y econmica que llev a la sancin de la ley 25.561. En ese contexto (calificado como de ... profunda interferencia en las relaciones jurdicas, tanto de derecho pblico como de derecho privado, al haberse producido entre otras perturbaciones la virtual ruptura de las cadenas de pagos, situacin que deriv en la prctica interrupcin del funcionamiento de la economa...), los fundamentos del decreto. 214/2002 advirtieron sobre la necesidad de ... facilitar la paulatina normalizacin de las actividades econmicas pero, tambin, para restituir a los ahorristas y deudores las mayores condiciones de libertad y certidumbre, preservando sus derechos de propiedad...; y observaron, en cuanto a esto ltimo, que ... una excesiva aceleracin en la liberacin de los depsitos existentes en el sistema financiero, podra conducir a riesgos cambiarios como de hiperinflacin; y que paralelamente, el mantenimiento de restricciones extremas condicionaran la reactivacin y el desenvolvimiento de la economa... . Para ello, entonces, se dijo que ... se prev la posibilidad de quienes deseen preservar sus ahorros en el sistema financiero en moneda extranjera, que puedan acceder a su opcin, a un bono en dlares estadounidenses, en sustitucin de sus depsitos que han sido retrogradamos... . Como se aprecia, ni una palabra dedicada a justificar jurdicamente la pesificacin de los depsitos realizados en moneda extranjera. Menos a demostrar la necesidad y la urgencia de una medida de tal naturaleza. Dicho de otro modo, no hay siquiera rastro de una justificacin dogmtica o insuficiente acerca de lo previsto por el art.2 del decreto 214/2002. Simplemente, no la hay de ninguna clase. En la especie, el voluntarismo del Poder Ejecutivo Nacional ha sido absoluto. En tales condiciones y utilizando las mismas palabras de Fallos:321:3123 no es dudoso que la norma impugnada ha sido dictada a extramuros de los distintos elementos condicionantes de su validez y vigencia. 15) Que, sin perjuicio de lo anterior, a la inconstitucionalidad de origen del art.2 del decreto 214/2002, se suma su inconstitucionalidad sustancial por oposicin a la garanta de la propiedad preservada por el art.17 de la Carta Fundamental, tal como se adelant en el considerando sexto. Sobre el particular, cabe ante todo recordar que desde antiguo ha sealado este Tribunal que el trmino propiedad utilizado por la Constitucin comprende todos los intereses apreciables que un hombre puede poseer fuera de s mismo, fuera de su vida y de su libertad (Fallos:145:307), de modo tal que los bienes que son susceptibles de valor econmico, apreciables en dinero o el dinero mismo alcanzan dicha condicin. Por otra parte, el art.14 de la Constitucin declara que todos los habitantes tienen derecho de usar y disponer de su propiedad y el art.17 declara que es inviolable y que ningn habitante de la Nacin puede ser privado de ella, sino en virtud de sentencia fundada en ley , y que La expropiacin por causa de utilidad pblica debe ser calificada por ley y previamente indemnizada , as como que la confiscacin de bienes queda borrada para siempre del Cdigo Penal Argentino . Asimismo, y conexa a lo anterior, es doctrina reiterada de esta Corte que el contenido del derecho constitucional de propiedad se vincula con la nocin de derechos adquiridos, o sea, de derechos definitivamente incorporados al patrimonio de la persona (Fallos: 312:1121). De ah que tambin el Tribunal haya sostenido que cuando bajo la vigencia de una ley... el
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particular ha cumplido todos los actos y obligaciones sustanciales y requisitos formales en ella previstos para ser titular de un derecho, debe tenrselo por adquirido, y es inadmisible su supresin por una ley posterior sin agraviar el derecho constitucional de propiedad (Fallos:296:737; 299:379; 303:1877; 307:305). Es ms: la nocin de derecho adquirido se encuentra inescindiblemente ligada a la seguridad jurdica, cuya raigambre constitucional esta Corte ha sealado con nfasis y reiteracin (Fallos:243:465; 251:78; 317:218). Esta no es sino el resultado del acatamiento de las normas que imperan en el estado de derecho, las que deben ser respetadas por los poderes pblicos con el fin de procurar su vigencia real y no solamente formal. La actuacin efectiva de las reglas preestablecidas genera as un clima de seguridad en el cual los particulares conocen de antemano a qu reglas se sujetar la actuacin de los gobernantes, de manera que la conducta de stos sea previsible y, en caso contrario, que haya quien, con potestad suficiente, pueda corregir el error y responsabilizar eficazmente al trasgresor. Tales conceptos han sido aplicados por este Tribunal en numerosos pronunciamientos en los que expres que la seguridad jurdica, que es imperiosa exigencia del rgimen de la propiedad privada, se resentira gravemente si fuera admisible y lograra tutela judicial la conducta de quien primero acata una norma en el caso, la dicta y luego la desconoce pretendiendo cancelar los efectos de aquel acatamiento y los que de ellos derivaron, ocasionando as grave trastorno a las relaciones patrimoniales (Fallos:294:220; 291:423; entre otros). 16) Que los depsitos bancarios a plazo fijo fueron efectuados, en el caso, bajo la vigencia de la ley 25.466 que garantizaba su intangibilidad, significando ello la prohibicin de canjearlos por ttulos de la deuda pblica nacional, u otro activo del Estado Nacional, prorrogar su pago, alterar las tasas pactadas, la moneda de origen o reestructurar los vencimientos, los que deban operar en las fechas establecidas entre las partes (art.2). Tal rgimen fue calificado por el legislador como de orden pblico, y la propia ley 25.466 declaraba que los derechos derivados para los depositantes seran considerados derechos adquiridos y protegidos por el art.17 de la Constitucin Nacional (art.3). Que el dictado de la ley 25.466 respondi, pues, en armona con la doctrina de esta Corte precedentemente reseada, a la necesidad de llevar grados de absoluta certidumbre sobre los ahorros de las personas o empresas, nacionales o extranjeras, que se encuentran depositados o constituidos en el sistema financiero del pas , para restablecer la credibilidad y confianza en el pas y sus instituciones, para que, de una vez y para siempre, empecemos a transitar el camino del crecimiento econmico y mejoramiento de las condiciones sociales de nuestra poblacin , y aunque las garantas que pretendi asegurar ya estaban contempladas en el art.17 de la Constitucin Nacional, se entendi necesario excluir de manera explcita ... cualquier modificacin por parte del Poder Ejecutivo Nacional a los trminos y condiciones pactados entre las entidades financieras y los titulares de los mencionados ahorros , y que el Congreso Nacional en pleno ejercicio de sus facultades constitucionales, contribuya a despejar la incertidumbre sancionando rpidamente una norma que impida al gobierno y a la autoridad monetaria alterar las condiciones en que dichos depsitos fueron pactados (conf. Antecedentes Parlamentarios , N10, parg. 1, 5, 14 y 26, ps. 2392/2393 y 2395). En esas condiciones, no es dudoso que el art.2 del decreto 214/2002 ha pretendido arrebatar a la provincia actora el derecho que adquiriera con la nota de inviolabilidad del art.17 de la Carta Fundamental al amparo de la ley 25.466, afectando la intangibilidad del objeto de sus depsitos bancarios, esto es, la moneda de origen en la que fueron constituidos. 17) Que la cuestin es, ciertamente diversa de la examinada por la Corte norteamericana en los casos Norman v. Baltimore (294 U.S. 240) y Perry v. United States (294 U.S. 330), en
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los que se decidi la validez, frente a la devaluacin de 1933, de las llamadas clusulas oro , ya que la situacin de hecho planteada en esos antecedentes mostraba el mantenimiento del objeto de la prestacin comprometida, aunque permitindose su cancelacin a valor nominal con independencia del valor del oro. Es decir, la medida responda al ejercicio del poder del Congreso de fijar el valor de la moneda, aspecto sobre el cual no poda incidir la convencin de los particulares. Ms, por el contrario, la medida cuya inconstitucionalidad se persigue en autos, ha implicado derechamente la alteracin del objeto de la prestacin comprometida, que no era otra que la devolucin de una divisa extranjera y no el reintegro de pesos calculados a una cierta paridad, lo que de ningn modo puede ser justificado en los trminos del art.75, inc.11, de la Constitucin Nacional, ya que excede claramente lo que autoriza esa norma. Dicho de otra manera, una cosa es la fijacin del valor de la moneda (cuya determinacin excede las atribuciones del Poder Ejecutivo por encontrarse reservadas al Poder Legislativo), y otra muy distinta es la que se presenta en autos, donde se impugnan normas que han violado el derecho de propiedad sobre bienes patrimoniales, al impedir el reintegro de dlares estadounidenses pertenecientes a la actora. 18) Que, por cierto, la situacin examinada en autos tambin se presenta como verdaderamente distinta de la que esta Corte juzg en el caso registrado en Fallos:313:1513. En efecto, en el caso indicado las imposiciones bancarias no haban sido constituidas al amparo de un rgimen como el de la ley 25.466, y existan circunstancias fcticas muy distintas de las que enmarcan el reclamo sub lite, ya que las medidas gubernamentales juzgadas en dicho precedente se inscriban dentro de una poltica econmica que pretenda: a) cortar el proceso inflacionario que desgarraba a la sociedad; b) inducir la baja primero y luego la estabilizacin del precio del dlar y de todos los bienes de la economa; y c) recuperar el valor adquisitivo de la moneda nacional (conf. considerando 50 del precedente indicado), lo que no se da en las circunstancias que adjetivan al presente caso, pues tcnicamente no han sido derogadas las normas que prohiben el ajuste de deudas por inflacin (art.10 de la ley 25.561), se ha liberado el mercado cambiario producindose un significativo incremento de la cotizacin del dlar, y el valor adquisitivo de la moneda se ha depreciado de modo notorio para toda la poblacin. Lo anterior sea dicho, desde luego, sin abrir juicio de valor alguno respecto de la opinin que le merece a esta Corte, en su actual integracin, la apuntada decisin registrada en Fallos:313:1513. 19) Que, aparte de lo anterior, conviene recordar que la tutela que el estado constitucional hace de la propiedad no se limita a una garanta formal sino que tiende a impedir que se prive de contenido real a aquel derecho (Fallos:312:2467). En ese orden de ideas, fcil resulta comprobar que la pesificacin del depsito bancario, ha causado una significativa prdida de su valor intrnseco y quantum econmico. Al respecto, baste sealar que la pesificacin dispuesta a la inconsulta paridad de un peso con cuarenta centavos por cada dlar estadounidense depositado, se vio absolutamente superada al da siguiente del dictado del decreto 214/2002 en que comenz a operar el mercado nico y libre de cambio creado por el decreto 260/2002, ya que esa divisa cotiz entre dos pesos con diez centavos y dos pesos con veinte centavos, es decir, una paridad significativamente ms alta, que en das sucesivos se ha vuelto todava ms elevada como es de pblico conocimiento. Tal disparidad, como tambin es notorio, no la corrige enteramente la aplicacin del Coeficiente de Estabilizacin de Referencia instituido por el art.4 del decreto 214/02, lo que cier-
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tamente no puede ser de otro modo ni ha de llamar la atencin, pues dicho coeficiente refleja la tasa de variacin diaria de la evolucin del ndice de precios al consumidor publicado por el INDEC (art.1, res. 47/2002, Ministerio de Economa), la cual sigue una curva de evolucin distinta que la cotizacin de la moneda norteamericana en el mercado de divisas. Dicho con otras palabras, la indemnizacin que podra implicar la aplicacin del mencionado coeficiente no corrige el despojo, sencillamente porque la evolucin del precio del dlar estadounidense y la de los precios minoristas no ha sido equivalente. As pues, desde el punto de vista del contenido real del derecho de propiedad involucrado, la pesificacin ha importado tcnicamente el aniquilamiento mismo del contrato anudado entre la entidad bancaria y el depositante, porque ha generado la quita de un porcentaje altamente significativo del monto depositado al alterarse el valor de la divisa depositada, con claro agravio de las garantas constitucionales invocadas en la demanda. Tal medida debe ser calificada, sin temor ni duda, como una privacin de la propiedad reprobada por la Carta Fundamental. Que tanto lo precedentemente expuesto, como lo decidido en la causa Smith derivan de la razonada aplicacin del art.17 de la Constitucin Nacional. Soslayar su vigencia, cualesquiera sean las razones para enervar su recto contenido, importara retirar a la Repblica del concierto de naciones civilizadas, que contemplan el derecho de propiedad como uno de los pilares del respeto a los derechos inherentes a la persona y que configura una formidable base de impulso para el progreso y el bienestar general. 20) Que a esta altura no es ocioso observar que medidas del tenor de las establecidas por el art.2 del decreto 214/2002, dada su profunda e inusitada incidencia sobre el derecho de propiedad, calificable como una verdadera privacin de ella, no pueden ser el objeto de decretos emitidos por el Poder Ejecutivo, ni siquiera bajo el argumento de su necesidad y urgencia, pues aunque lo dispuesto por el art.99 inc.3 de la Constitucin impida solamente recurrir a esa va en materia penal, tributaria, electoral o referente al rgimen de los partidos polticos, resulta de toda evidencia que tampoco puede ser utilizada para obtener efectos jurdicos anlogos a los de una confiscacin o expropiacin, para cumplir la cual an el Poder Legislativo tiene una facultad de actuacin limitada, pues segn lo determina claramente el art.17 de la Carta Fundamental, se exige la calificacin de utilidad pblica por ley y el pago de una indemnizacin previa. En este sentido, no es dudoso que a las prohibiciones expresas del citado art.99 inc.3, dbense sumar otras que, como la indicada, resultan implcitamente consagradas por la necesaria articulacin y armonizacin que las distintas clusulas constitucionales reclaman entre s. 21) Que en las condiciones que anteceden se colige sin esfuerzo que el sistema jurdico impugnado ha arrasado lisa y llanamente con el presupuesto de la seguridad jurdica, con total olvido de que cuando se recurre a los poderes de emergencia se lo debe hacer con el objeto de amparar y defender garantas tales como la indicada, y no para desconocerlas o mutilarlas en su esencia. Asimismo, el efecto producido por el art.2 del decreto 214/2002 excede, en mucho, el ejercicio vlido de los poderes de emergencia, rebasando inclusive los lmites de la razonabilidad que emanan del art.28 de la Constitucin Nacional, ya que la pesificacin de los depsitos no se conecta racionalmente con las facultades delegadas al Poder Ejecutivo por la ley 25.561, ni es una derivacin lgica de la derogacin parcial sufrida por la ley 23.928 de convertibilidad, como tampoco enlaza con la idea sealada en los considerandos del decreto 214/2002 de recuperar en la mayor plenitud la soberana monetaria de la Nacin, pues resulta de toda evi-
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dencia que esa soberana no puede construirse sacrificando ni los derechos ni el patrimonio de los habitantes de la Nacin Argentina, ni de quienes acepten realizar en el territorio patrio actividades, negocios o inversiones lcitas, al extremo de imponerles una silenciosa renuncia a una de las notas distintivas del Estado de Derecho, como es el carcter inviolable de la propiedad individual. Que aqu no pueden dejar de ser recordadas las palabras del juez Bermejo cuando en su famosa disidencia registrada en Fallos:136:161 precis que ... nuestro sistema social descansa ampliamente en la inmunidad de la propiedad privada y aquel Estado o comunidad que pretendiere allanarla, no tardara en descubrir su error por el desastre que sobrevendra... . De haberse respetado cabalmente este pensamiento, expuesto por Bermejo en 1922, la historia institucional y econmica argentina tal vez habra sido otra, y nuestro pueblo se habra ahorrado muchas de las penurias por las que todava hoy atraviesa bajo el argumento de la necesidad y la urgencia. Ni tanta necesidad, ni tanta urgencia puede existir o concebirse, y mucho menos tolerarse, para quebrar la inmunidad de la propiedad y fortuna de los argentinos. A convalidar ello no estuvo dispuesta esta Corte ni siquiera en momentos de quebrantamiento del orden constitucional, como lo demuestra incluso la criticada acordada del 10 de septiembre de 1930, por la que se record a los funcionarios de facto entonces gobernantes, el imperio de la Constitucin Nacional en orden a la preservacin de las garantas individuales, las de la propiedad u otras de las aseguradas por aqulla, y el deber de la Administracin de Justicia de reestablecerlas en las mismas condiciones y con el mismo alcance con que lo habra hecho el poder de iure (Fallos:158:290). 22) Que, cabe aclararlo, en la decisin referente a la inconstitucionalidad de las normas relativas a la pesificacin de los depsitos bancarios, no proyecta influencia alguna lo dispuesto por el decreto 905/2002, modificado por los decretos 1836/2002 y 2167/2002, en cuanto instituy un rgimen de pago de las imposiciones afectadas por el art.2 del decreto 214/2002 mediante un bono representativo de dlares estadounidenses. Ello es as, pues tal rgimen no compulsivo de pago, solamente traduce un modo alternativo para la cancelacin de la obligacin a cargo de la institucin bancaria, por el que el ahorrista podra a su voluntad optar o no en reemplazo de la reprogramacin y pesificacin de su depsito reflejado en el contrato de que da cuenta el certificado del banco. Ms como esta ltima alternativa (reprogramacin y pesificacin) es reputada inconstitucional por la presente sentencia, resulta claro que aquella otra por la cual podra eventualmente haberse optado (es decir, el pago en bonos), se torna insustancial o abstracta para el inters de la provincia actora, e indiferente para la correcta composicin del litigio. 23) Que una consideracin especfica merece lo atinente a la ley 25.466. Por lo pronto, cabe observar que si dicha ley no ha sido derogada sino solamente suspendida (art.15, ley 25.561), no se advierte razonabilidad en el plexo normativo que se cuestiona en la medida que ms que suspenderla en sus efectos, ha provocado un efecto por su carcter definitivo equivalente al de su derogacin. En este orden de ideas, el exceso de las facultades ejercidas por el Poder Ejecutivo Nacional est inclusive corroborado por la letra del art.17 del decreto 214/2002, que establece la derogacin de todas las normas que se opongan a lo establecido por l, lo que exigira concluir que la ley 25.466 no est ya suspendida, tal como lo dispuso el Poder Legislativo, sino derogada. Pero independientemente de lo anterior, corresponde rechazar la afirmacin del Estado Nacional segn la cual la ley 25.466, no constituye un concepto reiterativo o sobreabundante
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respecto de la proteccin constitucional al derecho de propiedad. Segn el Poder Ejecutivo Nacional, esa ley no crea ningn derecho que no pueda ser modificado por otra legislacin posterior, y el Tribunal no puede menos que rechazar semejante afirmacin. Al respecto, es dable recordar, que la ley 25.466 fue dictada slo tres meses antes de la sancin del decreto 1570/2001 y cinco meses antes del decreto 214/2002 y, como fuera ya explicado, tena por finalidad crear un ambiente de confianza en el sistema financiero que se encontraba debilitado. En tal sentido, sus prescripciones normativas fueron elocuentes: ...dichos depsitos son considerados intangibles... (art.1); ...el Estado Nacional en ningn caso podr alterar las condiciones pactadas entre el/los depositantes y la entidad financiera... (art.2); ... los derechos derivados para los depositantes... sern considerados derechos adquiridos y protegidos por el art.17 de la Constitucin Nacional... (art.3). De tal manera, el Estado Nacional generaba en los ciudadanos y ahorristas la conviccin de que no se repetiran historias de un pasado prximo en el que, tambin sobre la base de razones de emergencia, se haba impedido a los propietarios de las sumas de dinero depositadas retirarlas al vencimiento de los distintos plazos que se haban convenido. Se determinaba claramente que la ley era de orden pblico y que los derechos reconocidos tenan el carcter de derechos adquiridos y estaban amparados por el art.17 de la Carta Fundamental. Qu ms puede decir el Estado para garantizar y resguardar debidamente el derecho de los ahorristas? Qu posibilidad exista en el nimo del pequeo o gran ahorrista, de las diversas entidades, o de los propios gobiernos provinciales, de que las reglas se modificasen en un futuro inmediato? Ninguna. La letra de la ley era clarsima, el espritu del legislador no dejaba lugar a dudas de cul era el fin perseguido y el medio elegido, mas sin embargo una vez captada la confianza y encerrados los depsitos, una nueva invocacin a razones de orden pblico hizo tabla rasa con la legislacin y con los derechos en ella amparados. Nada ms grave de parte del Estado. A partir de all se quebr la base de toda sociedad organizada: la confianza y el respeto ineludible a la ley. Baste ello para contestar la poco afortunada afirmacin reseada anteriormente. 24) Que resta considerar, el planteo relativo a lo dispuesto por el decreto 1316/2002 en cuanto haba dispuesto la suspensin por 120 das hbiles del cumplimiento y ejecucin de las sentencias definitivas dictadas en los procesos judiciales a los que se refiere el art.1 de la ley 25.587. Que, en tal sentido, sin perjuicio de que dicho plazo ha vencido a la fecha de este pronunciamiento, es til an a modo de obiter, y por las eventuales consecuencias que dicha norma hubiera generado durante su vigencia, recordar la doctrina de esta Corte segn la cual la garanta constitucional de la defensa en juicio supone la posibilidad de ocurrir ante los tribunales de justicia y obtener de ellos sentencia til relativa a los derechos de los litigantes (Fallos:290:293; 297:134; 298:308; 306:467 y 310:937), por lo que impedir ese derecho frusta aquella garanta, reconocida por el art.18 de la Constitucin Nacional y diversos tratados internacionales de derechos humanos (Fallos:320:1519). De ah que la existencia de disposiciones que supriman o suspendan el acceso a la jurisdiccin, no son concebibles dentro del sistema republicano de gobierno y de proteccin de los derechos humanos, as como incompatibles con el postulado del Prembulo de la Constitucin Nacional concerniente al afianzamiento de la justicia. Que, desde tal perspectiva, lo dispuesto por el art.1 del decreto 1316/2002 en el aspecto aqu considerado, no solamente desconoci una garanta constitucional de la provincia actora, sino que adems constituy un atentado contra el principio de separacin de los poderes
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del Estado, pues no otra cosa cabe inferir si por imposicin del Poder Ejecutivo los ciudadanos no pueden recurrir ante el Poder Judicial y los jueces no pueden mandar cumplir sus sentencias, mxime en un caso como el sub lite, en el que, a diferencia de otras hiptesis otrora consideradas por esta Corte, se esterilizan los efectos de todo pronunciamiento judicial que se emita con relacin a un vasto complejo normativo, con afectacin en grado extremo de la vida y patrimonio de las personas. En tal sentido, el vallado puesto por el poder administrador al cumplimiento y ejecucin de las sentencias judiciales dictadas en el marco de los procesos contemplados por el art.1 de la ley 25.587, ahond un prolongado e indito estado de incertidumbre frente a la profusin de normas mutantes en materia econmica y financiera. A la ya difcil tarea de desentraar ese estado de incertidumbre, se sum la inaceptable pretensin de hacer de las sentencias simples declaraciones tericas, insusceptibles de ser ejecutadas con inconcebible postergacin del efectivo ejercicio del derecho que ellas hubieren reconocido. As pues, lo establecido por el art.1 del decreto 1316/2002 estaba teido de inconstitucional bajo la idea de que el servicio de justicia no puede ser sometido al vasallaje de la fuerza del poder administrador que, desconociendo garantas constitucionales elementales, ha olvidado que ellas estn previstas no solo para que los ciudadanos puedan exigir su respeto frente al Estado, sino para que el propio Estado sepa cules son los lmites de su actuacin, pues es claro que es l el primero que debe velar por la vigencia de las garantas constitucionales de los habitantes de la Nacin y no pretender que sean estos ltimos quienes deban recordrselo, una y otra vez, mediante la promocin de acciones judiciales. 25) Que definida la procedencia del amparo en los trminos hasta aqu desarrollados, corresponde sealar con especial y particular nfasis que la presente sentencia no impone ninguna responsabilidad al Estado Nacional en orden a la devolucin de las divisas depositadas por la actora. El Estado Nacional en esta causa es, en efecto, totalmente ajeno a cualquier deber de restitucin, ya que no contrat con la actora, ni en autos ha sido declarada su responsabilidad frente a esta ltima por ttulo alguno. Por el contrario, la admisin de los planteos de inconstitucionalidad formulados por la provincia actora, exclusivamente llevan a hacer exigible el deber de restitucin que el Banco de la Nacin Argentina (que es una entidad autrquica con autonoma presupuestaria y administrativa; art.1, ley 21.799) asumiera frente a esta ltima segn los certificados de depsito respectivos. Dicho de otro modo, el reintegro a la Provincia de San Luis de sus depsitos bancarios, no debe ser de ningn modo cumplido segn esta sentencia por el Estado Nacional, sino pura, exclusiva y excluyentemente por la citada entidad bancaria, conforme a los trminos contractuales propios de la operatoria. 26) Que, sentado lo anterior y como reflexin final, no es ocioso recordar que esta Corte ha destacado reiteradamente la necesidad de que los jueces no prescindan en la interpretacin y aplicacin de las leyes de las consecuencias que derivan de cada criterio, pues estas ltimas constituyen uno de los ndices ms seguros para verificar su razonabilidad y coherencia con el sistema en que est engarzada la norma (Fallos:234:482; 302:1284, entre otros). Ms la sola visin de las consecuencias, no se puede erigir en la nica pauta orientadora de los Fallos:judiciales, ni es posible que a fin de evitarlas se convaliden normas manifiestamente inconstitucionales. La oposicin a la Constitucin Nacional podr existir o no, pero si existe incumbe a los jueces declararla sin ms, debiendo los otros poderes del Estado, en el ejercicio de sus facultades propias, arbitrar las soluciones que se ajusten al texto constitucional segn la interpretacin que rectamente los jueces le den. Esta Corte, como custodio ltimo de la Carta Fundamental, no est dispuesta a resignar su misin en ese sentido y se equivoca quien no lo entienda as.
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Pues bien, si la Repblica Argentina ha perdido en los ltimos tiempos el horizonte de la Constitucin, es hora de que vuelva al camino del cual jams debi salir. 27) Que si bien la presente sentencia reputa inconstitucional el rgimen de reprogramacin de depsitos establecido por el decreto 1570/2001 y sus reglamentaciones, a los fines de determinar el concreto modo de cumplimiento del reintegro de las imposiciones bancarias de que tratan estas actuaciones, no puede el Tribunal soslayar la circunstancia de que la Provincia de San Luis voluntariamente acept en su presentacin de fs.459/460 una devolucin escalonada, y que como se seal en el considerando 9 ha retirado fondos, manteniendo su reclamo por la diferencia ya sea en dlares estadounidenses o su valor en pesos al cambio correspondiendo al da en que se pague la deuda. De tal manera, el Tribunal condenar al Banco de la Nacin Argentina a devolver a la Provincia de San Luis las sumas que adeuda, segn los alcances que surgen del mencionado escrito de fs.459/460, y fijar un plazo de sesenta das para que las partes acuerden la forma y plazos en que se reintegrarn las sumas debidas, bajo apercibimiento de determinarlo la Corte en la etapa de ejecucin (arg. arts.163, inc.7, y 558 bis, Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin). Por ello y de conformidad en lo pertinente con lo dictaminado por el Procurador General se resuelve: I. Declarar la inconstitucionalidad de las normas impugnadas; II. Ordenar al Banco de la Nacin Argentina que reintegre a la Provincia de San Luis las sumas depositadas en dlares estadounidenses, o su equivalente al valor en pesos segn la cotizacin del mercado libre de cambios tipo vendedor al da del pago. De dichas sumas debern deducirse las ya extradas por el Estado provincial (ver alcances de la presentacin de fs.459/460). A este ltimo efecto la diferencia deber determinarse entre la suma retirada en pesos y el valor de cada dlar en el mercado referido a la fecha de la extraccin; III. Fijar el plazo de sesenta das corridos para que las partes convengan o determinen la forma y plazos de devolucin que no alteren la sustancia de la decisin, bajo apercibimiento de establecerlo el Tribunal a pedido de cualquiera de los interesados al vencimiento del plazo fijado. Notifquese por cdula a las partes que se confeccionar por secretara. Adolfo R. Vazquez. Disidencia de los seores ministros doctores don augusto cesar Belluscio, don Antonio Boggiano y don Juan carlos Maqueda Considerando: 1) Que la Provincia de San Luis dedujo la accin de amparo de fs.54/65 con sustento en lo dispuesto por el art.43 de la Constitucin Nacional contra el Poder Ejecutivo Nacional, el Banco de la Nacin Argentina y el Banco Central de la Repblica Argentina, como entidad responsable del pago de los depsitos a plazo fijo de los que es titular el Estado provincial. Requiere la declaracin de inconstitucionalidad de los arts.2 y 12 del decreto 214/2002, del decreto 1570/2001, del decreto 320/2002, y que se disponga que el Banco Central o el Banco de la Nacin Argentina le entreguen a la provincia dlares billetes de los depsitos a plazo fijo que individualiza, o su equivalente en pesos segn el valor de la moneda estadounidense en el mercado libre de cambios al tipo vendedor del da anterior al vencimiento de la obligacin. Afirma que las disposiciones que impugna destruyen y confiscan su derecho de propiedad reconocido en el art.17 de la Constitucin Nacional y tambin en el art.21 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos, que dispone que toda persona tiene derecho al uso y goce de sus bienes y que no puede ser privada de ellos, excepto de mediar el pago de una in-
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demnizacin justa, y apoyada esa privacin en razones de utilidad pblica o inters social en los casos y formas establecidos en las leyes. Aduce que no es posible exigirle a la provincia que soporte la pesificacin compulsiva de los depsitos porque ello agravia de manera indudable la sustantividad del derecho de propiedad. Al efecto arguye que al derogarse la convertibilidad la obligacin de devolver los depsitos en dlares deja de ser una obligacin de dar sumas de dinero para convertirse en una obligacin de dar cosas. De tal manera, indica, el inters del ahorrista slo se satisface cuando se le reintegra la cantidad de dlares estadounidenses (cosas, ya no moneda convertible), que tena depositado, o si se quiere, y ante una eventual falta de dlares en el mercado, dicho inters quedara satisfecho por la cantidad necesaria de pesos... para adquirir los dlares depositados, conforme la cotizacin que arroje el mercado cambiario libre... pagarle a la provincia $1,40 por cada dlar constituye un agravio a la sustantividad del derecho, toda vez que el valor de la moneda supera en el mercado libre los $2 . 2) Que la actora recalca que si esta afectacin puede ser planteada por cualquier clase de ahorrista, tanto o ms digno de proteccin es el derecho del Estado provincial de que se custodie su patrimonio destinado a la satisfaccin de necesidades pblicas. Expone asimismo que negarles a las autoridades de un gobierno provincial que dispongan de los fondos que el respectivo Estado deposit en plazos fijos en dlares en el Banco de la Nacin Argentina, cuando la causa de esa indisponibilidad es una norma del Estado Nacional, implica por parte de este ltimo un contundente incumplimiento a su mandato constitucional de garantizar el sistema federal. Esa garanta revela la necesidad de cumplir con dos aspectos, uno, proveer al desarrollo econmico y el bienestar de los estados provinciales, el otro abstenerse de incurrir en hechos, actos u omisiones que perturben o impidan su desarrollo. Segn manifiesta, ello es lo que sucede en el caso, porque adems de no cumplirse con la remisin oportuna de los fondos de coparticipacin, el Estado Nacional ha adoptado medidas que le impiden a la Provincia de San Luis subvenir a las necesidades de su gobierno al no poder disponer de los recursos que posee depositados en los plazos fijos en cuestin. De tal manera, las medidas adoptadas resultan repugnantes tambin a los arts.1, 5 y 121 de la Constitucin Nacional, y a los principios generales que determinan la inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad de los bienes del dominio estatal. Considera que tan pblicos son los bienes cuya devolucin requiere como los que tenan depositados los estados extranjeros, que fueron excluidos del corralito y la pesificacin segn la comunicacin A 3467 del Banco Central. 3) Que en virtud de lo expuesto, solicita que se dicte una medida precautoria que ordene al Banco de la Nacin Argentina la entrega inmediata de los dlares estadounidenses depositados al vencimiento de cada uno de los plazos fijos existentes y detallados en el escrito inicial. De no admitirse el pedido afirma que la provincia deber paralizar toda la obra pblica, con el consecuente despido de 15.000 personas, y disponer rescisiones de contratos que se traducirn en acciones de daos y perjuicios contra el Estado provincial. 4) Que a fs.147, a fin de ampliar los fundamentos de su pretensin, el Estado provincial acompaa el informe elaborado por su ministro de economa del que surge cmo se han ido integrando histricamente las sumas cuya restitucin persigue por medio de este expediente y a esos efectos indica que fueron acumuladas durante los aos 1996, 1997, 1998, 1999 y 2000 y que las cuentas correspondientes a cada ejercicio fueron aprobadas por la legislatura local. 5) Que a fs.150 se declar la competencia de este Tribunal para intervenir en el reclamo por va de su instancia originaria prevista en el art.117 de la Constitucin Nacional, y se cit
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a una audiencia a la gobernadora de la provincia, al ministro de Economa de la Nacin, al Procurador del Tesoro de la Nacin y al presidente del Banco Central de la Repblica Argentina. Da cuenta de su realizacin el acta obrante a fs.160, oportunidad en que esta Corte, frente a las delicadas cuestiones sometidas a la decisin del Tribunal, fij una nueva audiencia para acercar a las partes en los puntos en conflicto. El resultado negativo de la primera surge de la desgrabacin del acto obrante a fs.169/177 de este proceso. Idntico resultado tuvo la segunda, tal como surge de fs.178 y de la desgrabacin de la audiencia obrante a fs.179/182. 6) Que, sin perjuicio de la etapa conciliatoria abierta por el Tribunal en el expediente, a fs.186 y como consecuencia del requerimiento formulado por la Provincia de San Luis, se orden al Banco Central de la Repblica Argentina, al Poder Ejecutivo Nacional y al Banco de la Nacin Argentina que presentaran un informe circunstanciado acerca de los antecedentes y fundamentos de las medidas impugnadas de conformidad con la previsin contenida en el art.8 de la ley 16.986. Ello trajo aparejadas las contestaciones al requerimiento de informes obrantes a fs.206/224, 235/285 y 306/347 respectivamente. 7) Que es preciso indicar que la Corte, en el mbito de la propuesta conciliatoria en la que estaba ocupada, consider conveniente or a las asociaciones bancarias involucradas viabilizando as la intencin de esas entidades de no mantenerse ajenas a un conflicto generalizado que ya haba sido expresado en la causa M.12 XXXVIII Ministerio de Economa y Banco Central de la Repblica Argentina s/apelacin contra medidas cautelares . En consecuencia cit a una nueva audiencia y convoc a la Asociacin de Bancos Argentinos ABA, a la Asociacin de Bancos Pblicos y Privados de la Repblica Argentina ABAPPRA y a las partes en este proceso para que concurrieran a ese acto (fs.191). Dan cuenta de su realizacin y de las posturas sostenidas por los intervinientes, las constancias que obran agregadas a fs.350, 352/383, 385/428, 430 y 441/451 la desgrabacin de la audiencia. 8) Que las piezas obrantes a fs.432 y 433 revelan las propuestas formuladas por la Corte, que merecieron la respuesta de la Provincia de San Luis obrante a fs.459/460, y las del Estado Nacional de fs.465/466 y 468. Las dos ltimas importaron el rechazo de las distintas alternativas de conciliacin y la invocacin del decreto 905/2002, por medio del cual el Poder Ejecutivo Nacional con el propsito de reconstruir los saldos transaccionales a un nivel compatible con la liquidez existente y un programa monetario sostenible y otorgar a los ahorristas un instrumento de ahorro que les permita preservar el valor de sus depsitos originales y acceder a una renta (ver considerando 9 del decreto), les otorg a los titulares de depsitos constituidos en moneda extranjera en entidades financieras, que fueron convertidos a pesos segn lo dispuesto por el decreto 214/2002, la opcin de recibir Bonos del Gobierno Nacional en dlares estadounidenses Libor 2012 . Cabe sealar que con anterioridad a esas presentaciones y despus del dictado del decreto referido la actora plante su inconstitucionalidad (ver fs.460/463). 9) Que de las constancias de fs.459/460 donde la actora contest la proposicin conciliatoria de este Tribunal resulta que el quantum de la pretensin inicial se ha modificado, pues desde la iniciacin de este proceso hasta esa oportunidad 30 de mayo de 2002 la provincia ha retirado fondos, y mantiene el reclamo por la diferencia ya sea en dlares estadounidenses o su valor en pesos al cambio correspondiente al da en que se pague la deuda. Asimismo, surge de esa presentacin el ofrecimiento de que la diferencia adeudada entre la
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llamada pesificacin y el valor del dlar billete en el mercado libre sea reprogramada en la forma que all se indica. 10) Que el Tribunal ha sostenido siempre que la misin que incumbe a la Corte Suprema de mantener a los diversos poderes tanto nacionales como provinciales en la esfera de las facultades trazadas por la Constitucin, la obliga a ella misma a absoluta estrictez para no extralimitar la suya, como la mayor garanta que puede ofrecer a los derechos individuales (Fallos:32:120). 11) Que reiteradamente este Tribunal ha sostenido que es elemental en nuestra organizacin constitucional, la atribucin que tienen y el deber en que se hallan los tribunales de justicia, de examinar las leyes en los casos concretos que se traen a su decisin, comparndolos con el texto de la Constitucin para averiguar si guardan o no conformidad con sta, y abstenerse de aplicarlas, si las encuentran en oposicin con ella, constituyendo esta atribucin moderadora, uno de los fines supremos y fundamentales del poder judicial nacional y una de las mayores garantas con que se ha entendido asegurar los derechos consignados en la Constitucin, contra los abusos posibles e involuntarios de los poderes pblicos (Fallos:33:162). Esta doctrina no se debilita ni desvirta por la necesidad de que tal funcin jurisdiccional se lleve a cabo en la va procesal adecuada de conformidad con los hechos e intereses en juego en el caso concreto. Es por ello, que en el caso sub lite corresponde examinar en primer trmino la aptitud de la va del amparo para plantear y decidir la cuestin sometida a la decisin de esta Corte. 12) Que, a tales efectos, es oportuno recordar la disidencia del ministro Toms D. Casares en Fallos: 216:606, antecedente de lo que luego se denominara accin de amparo, cuando precis como requisito de la proteccin solicitada que la restriccin considerada arbitraria es decir causada por acto de quien se sostiene carece para ello de legtima autoridad respecto a un derecho incuestionablemente comprendido entre los que la Constitucin reconoce que asisten a los habitantes del pas, no tuviera para su remedio procedimiento especial en la legislacin vigente, reconociendo la posibilidad de controvertir ante la justicia, para afianzamiento de la autoridad tanto como para resguardar el ejercicio de los derechos individuales, la competencia formal con que un rgano de esta ltima ejecuta un acto que comporta afectacin concreta de uno de estos derechos, siempre que la intervencin judicial no interfiera en la ejecucin del acto ni pretenda pronunciarse sobre su valor intrnseco, sino que, despus de realizado, slo juzgue la competencia de la autoridad que lo ejecut. 13) Que en lnea con los pronunciamientos citados, y desde el fallo de la Corte que admiti la accin de amparo (Fallos:239:459), y en ocasin de resolver la amplitud de la accin por actos de particulares, el Tribunal precis que siempre que aparezcan, en consecuencia, de modo claro y manifiesto, la ilegitimidad de una restriccin cualquiera a alguno de los derechos esenciales de las personas as como el dao grave e irreparable, corresponder que los jueces restablezcan de inmediato el derecho restringido por la rpida va del recurso de amparo; sin embargo agreg que ... en tales hiptesis, los jueces deben extremar la ponderacin y prudencia lo mismo que en muchas otras cuestiones propias de su alto ministerio a fin de no decidir, por el sumarsimo procedimiento de esta garanta constitucional, cuestiones susceptibles de mayor debate y que corresponda resolver de acuerdo con los procedimientos ordinarios (Fallos:241:291). 14) Que, en el desarrollo posterior de la doctrina, y al pronunciarse sobre el alcance del art.2, inc.d, de la ley 16.986 enunci en trminos precisos la limitacin general al sostener que
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la admisin de este remedio excepcional puede engendrar la falsa creencia de que cualquier cuestin litigiosa tiene solucin por esta va; o, peor an, que mediante ella es dable obtener precipitadas declaraciones de inconstitucionalidad, agregando que si bien tal principio no deba reputarse absoluto regir sin duda en la mayora de los casos (Fallos:267:215). 15) Que el carcter excepcional de la va de amparo ha llevado a la Corte a sealar en forma reiterada que la existencia de va legal para la proteccin de los derechos que se dicen lesionados excluye, en principio, la admisibilidad de la accin, pues este medio no altera el juego de las instituciones vigentes (Fallos:269:187; 270:176; 303:419 y 422), regla que ha sustentado en casos en los cuales las circunstancias comprobadas en la causa evidencian que no aparece ntida en la especie una lesin cierta o ineludible causada por la autoridad con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, el asunto versa sobre una materia opinable que exige una mayor amplitud de debate o de prueba para la determinacin de la eventual invalidez del acto (Fallos:303:422). 16) Que a ese respecto son aplicables los fundamentos expuestos en el voto del juez Belluscio en Fallos:313:1513, en los que expres: 3) Que, segn conocida jurisprudencia de este Tribunal, resulta indispensable para la admisin del remedio excepcional y sumarsimo del amparo que quien solicita proteccin judicial acredite, en debida forma, la inoperancia de las vas procesales ordinarias a fin de reparar el perjuicio invocado (Fallos:274:13, considerando 3; 283:335; 300:1231, entre otros). 4) Que, en este sentido, la Corte precis al admitir el amparo judicial desde el pronunciamiento de Fallos:239:459 ese carcter excepcional de la accin y exigi, como uno de los requisitos inexcusables para su viabilidad, la inexistencia de otras vas legales idneas para la proteccin del derecho lesionado, o que la remisin a ellas produzca un gravamen serio insusceptible de reparacin ulterior (doctrina de Fallos:263:371, considerando 6; 270:176; 274:13; 293:580; 294:452; 295:132; 301:801; 303:419 y 2056, entre otros). 5) Que las circunstancias apuntadas en el considerando anterior no aparecen probadas en el sub examine toda vez que los actores han omitido demostrar que su pretensin de carcter estrictamente patrimonial no pueda hallar tutela adecuada en los procedimientos ordinarios ni que se encuentren impedidos de obtener, mediante ellos, la reparacin de los perjuicios que eventualmente podran causarles las disposiciones impugnadas (Fallos:280:238). 6) Que, en esas condiciones, y frente al carcter excepcional de la va de amparo que obliga a admitirla nicamente en aquellas situaciones que revelen la imprescindible necesidad de ejercerla para la salvaguarda de derechos fundamentales (Fallos: 280:238; 303:422 y 306:1253) en tanto ella no altera las instituciones vigentes (Fallos: 295:35; 303:409 y 422) ni faculta a los jueces para sustituir los trmites pertinentes por otros que consideren ms convenientes y expeditivos, Fallos:300:688 el pronunciamiento debe ser revocado, sin que ello implique emitir juicio alguno respecto de la legitimidad o ilegitimidad de las normas impugnadas... . 17) Que ratificando los lmites de la accin de amparo, y en referencia con la ley 16.986, el Tribunal ha aclarado que si bien la ley de amparo no es excluyente de las cuestiones que requieren trmites probatorios, descarta a aquellas que son complejas o de difcil acreditacin y que, por lo tanto, exigen un aporte mayor de elementos de juicio que no pueden producirse en el breve trmite previsto en la reglamentacin legal (Fallos:307:178).
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18) Que la doctrina sobre el alcance de la accin de amparo y su carcter de va procesal excepcional no ha sido alterada, sin ms, por la inclusin en la reforma constitucional de 1994 del art.43. Esta norma, al disponer que toda persona puede interponer accin expedita y rpida de amparo, siempre que no exista otro medio judicial ms idneo mantiene el criterio de excluir la accin cuando por las circunstancias del caso concreto se requiere mayor debate y prueba y por tanto no se da el requisito de arbitrariedad o ilegalidad manifiesta en la afectacin de los derechos y garantas constitucionales, requisitos cuya demostracin es imprescindible para la procedencia de aqulla (Fallos:275: 320; 296:527; 302:1440; 305:1878; 306:788; 319:2955 y 323: 1825 entre otros). 19) Que la accin en examen nicamente procede para la tutela inmediata de un derecho constitucional violado en forma manifiesta y resulta inadmisible, en cambio, cuando el vicio que comprometera garantas constitucionales no resulta con evidencia de manera que la dilucidacin del conflicto exige una mayor amplitud de debate y prueba (Fallos:321: 1252, considerando 30). Ello es as pues los jueces deben extremar la prudencia para no resolver materias de complejidad fctica y tcnica por la va expedita del amparo a fin de no privar a los justiciables del debido proceso mediante pronunciamientos dogmticos. Si bien el proceso de amparo no es excluyente de cuestiones que necesitan demostracin, s descarta aqullas cuya complejidad o difcil comprobacin requiere de un aporte mayor de elementos de juicio de los que pueden producirse en el procedimiento de amparo (considerando 11 del voto de los jueces Belluscio y Bossert en Fallos:321: 1252 y 323:1825). 20) Que por lo expuesto resulta indispensable para la admisin del remedio excepcional y sumarsimo del amparo, en el que se persigue la declaracin de inconstitucionalidad de diversas normas alegando perjuicio de carcter exclusivamente patrimonial, que se acredite en debida forma la inexistencia de otras vas procesales idneas para reparar el perjuicio invocado, quedando su prueba a cargo de quien lo alega (Fallos:321:1252, del voto en disidencia del juez Carlos S. Fayt). 21) Que esta Corte ha sostenido que la declaracin de inconstitucionalidad de un precepto de jerarqua legal constituye la ms delicada de las funciones susceptibles de encomendarse a un tribunal de justicia, configurando un acto de suma gravedad que debe ser considerado como ultima ratio del orden jurdico (Fallos:260:153; 286:76; 288:325; 300: 241 y 1087; 301:1062; 302:457 y 1149; 303:1708 y 324:920, entre otros); por lo que no cabe formularla sino cuando un acabado examen del precepto conduce a la conviccin cierta de que su aplicacin conculca el derecho o la garanta constitucional invocados (Fallos:315:923; 321:441), principio que debe aplicarse con criterio estricto cuando la inconstitucionalidad se plantea por la va excepcional de la accin de amparo y la arbitrariedad e ilegalidad invocada requiere mayor debate y prueba por no ser manifiesta. En el sentido expuesto va de suyo que esta insuperable relevancia del asunto hace que el debate que a l corresponde deba tener dimensiones que superen ampliamente a las que son propias de lo ultra sumario (considerando 13 del voto del juez Oyhanarte en Fallos:313:1513), por ello el juzgamiento de la constitucionalidad de una ley es siempre una cuestin de lato conocimiento que por su trascendencia no puede discutirse y resolverse bajo trmites sumarios y premiosos (Fallos:25:347). 22) Que para que el juicio de amparo sea viable y lcito es preciso que, con seguridad, posibilite el control judicial suficiente del asunto debatido. A este respecto, conviene no olvidar que la intensidad del control judicial, para que ste sea de veras suficiente, depende de facto-
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res como la complejidad tcnica de la materia litigiosa, la ndole y la magnitud de los intereses pblicos comprometidos y el rgimen de la organizacin administrativa de que se trate. La digna amplitud que demanda el control judicial, para no caer en insuficiencia, es la atinente a la ultima ratio del ordenamiento institucional en que se juega la validez o invalidez de una ley (considerando 14 del voto del juez Oyhanarte en Fallos:313:1513). 23) Que a la luz de la resea efectuada en los considerandos precedentes respecto al rgimen de admisibilidad de la accin de amparo, corresponde al Tribunal realizar una detenida ponderacin equitativa respecto de la situacin alegada por la actora en su planteo concreto para determinar si se presentan los supuestos fcticos y jurdicos que permitan examinar el fondo de la cuestin por la va elegida, teniendo en cuenta como dato relevante que en el sub lite la provincia actora, por su condicin de Estado provincial, ha sido objeto de un tratamiento diferenciado, ya que adems de haber sido excluida de la reprogramacin de los depsitos (comunicacin B.C.R.A. A 3467, Anexo, punto 1.2.3. del 8 de febrero de 2002), ha obtenido su transferencia a cuentas a la vista y efectivamente dispuso parcialmente de sus fondos depositados en el Banco de la Nacin Argentina por montos significativos, e incluso renov algunas imposiciones en la misma entidad; razn por la cual limita sus pretensiones a reclamar las diferencias entre el monto originario de los plazos fijos que constituy en la entidad bancaria y los que corresponden por la aplicacin de la legislacin que impugna, a fin de poder cumplir con diversas obligaciones contradas por el Estado provincial o, eventualmente, recibir una compensacin. 24) Que cabe sealar que en el transcurso del proceso, han sido dictadas diversas normas sobre la materia objeto de esta litis por lo que, de conformidad con reiterada doctrina de esta Corte, su decisin deber atender tambin a las modificaciones introducidas por esos preceptos en tanto configuran circunstancias sobrevinientes de las que no es posible prescindir (Fallos:312:555; 315:123, entre muchos otros). 25) Que a fin de recordar la evolucin normativa en la materia cabe sealar que, en primer trmino, el decreto 1570/01, en su art.2, inc.a), prohibi: los retiros en efectivo que superen los pesos doscientos cincuenta ($250) o dlares estadounidenses (u$s 250) por semana, por parte del titular o de los titulares que acten en forma conjunta o indistinta, del total de sus cuentas en cada entidad financiera . Asimismo, estableci que durante la vigencia del decreto, las entidades no podran obstaculizar la transferencia o disposicin de fondos entre cuentas, cualquiera que fuese la entidad receptora de stos; adems, dolariz las deudas existentes con el consentimiento del deudor. Dichas medidas fueron perdiendo vigencia. As, se flexibilizaron y finalmente se dejaron sin efecto, las restricciones relativas al retiro de sueldos, rubros laborales, beneficios sociales y previsionales, entre otros (decreto 1606/2001 B.O. 6 de diciembre de 2001, Comunicacion A 3404 del 17 de diciembre de 2001 B.C.R.A. y art.1 de la ley 25.557 B.O. 7 de enero de 2002, aunque esta ltima disposicin fue suspendida por el trmino de noventa das por el art.16 de la ley 25.561). La dolarizacin voluntaria de las deudas con el sistema financiero fue dejada sin efecto por el art.7 de la ley 25.561 que estableci que las deudas o saldos de las originalmente convenidas con las entidades del sistema financiero en pesos, transformada a dlares por el decreto 1570/01, se mantendran en la moneda original pactada, tanto el capital como los intereses, al derogar as el art.1 del decreto 1570/01. 26) Que la intangibilidad de los depsitos a la vista o a plazo (ley 25.466) fue suspendida por el art.15 de la ley 25.561 (B.O. 7 de enero de 2002) o hasta el 10 de diciembre de 2003, o
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hasta la oportunidad en que el Poder Ejecutivo Nacional considere superada la emergencia del sistema financiero, con relacin a los depsitos afectados por el decreto 1570/2001. En lneas generales, la evolucin del tratamiento normativo conferido a los depsitos constituidos en entidades financieras del sistema con las salvedades propias segn cual fuera su moneda de origen o modalidad de constitucin ha sido la siguiente: a) reprogramacin: fueron sucesivamente dictadas las resoluciones del Ministerio de Economa 6/2002 (9 de enero de 2002), 9/2002 (10 de enero de 2002), 10/2002 (10 de enero de 2002) y 23/2002 (21 de enero de 2002) mediante las cuales se reprogramaron los depsitos, se impidi en forma generalizada la transferencia entre bancos y la celebracin de transacciones con ttulos representativos de certificados de depsito a plazo fijo. b) pesificacin: en lo atinente a la devolucin de los depsitos constituidos en moneda extranjera sin perjuicio de lo que se referir acerca del decreto 214/2002, se advierte que si bien el decreto 71/2002 del 9 de enero de 2002 haba estipulado que se respetara la moneda en que aqullos hubieran sido impuestos, este temperamento fue, posteriormente, alterado mediante el decreto 141/2002 del 17 de enero de 2002, que facult al Ministerio de Economa a establecer que la devolucin de saldos en monedas extranjeras poda efectuarse al tipo de cambio del mercado oficial. 27) Que, posteriormente, nuevas modificaciones normativas se introdujeron tanto respecto de la reprogramacin como de la pesificacin. En efecto, el decreto 214/2002 (B.O. 4 de febrero de 2002) estableci la opcin en favor de los depositantes en dlares estadounidenses en el sistema financiero de recibir bonos en dicha moneda, con cargo al Estado Nacional, en sustitucin de la devolucin de sus depsitos, hasta la suma de U$S30.000 por titular y por entidad financiera (art.9). Este lmite fue despus dejado sin efecto por el decreto 620/2002 del 16 de abril de 2002. Las condiciones financieras de tales ttulos y de los bonos a emitirse en pesos, fueron reguladas sucesivamente por diversos decretos a los que posteriormente se har referencia. Asimismo, el citado decreto 214/2002 dispuso la pesificacin de los depsitos constituidos en dlares estadounidenses u otra moneda extranjera en el sistema financiero a una relacin de cambio de $1,40 por cada dlar estadounidenses o su equivalente en moneda extranjera. La entidad financiera cumplir con su obligacin entregando pesos a la relacin indicada (art.2). 28) Que las condiciones financieras de los ttulos y bonos a los que se hizo referencia en el considerando precedente fueron regulados por los decretos 494/2002 del 12 de marzo de 2002, 905/2002 del 31 de mayo de 2002 que derog el anterior estableciendo un sistema de canje de los depsitos en el sistema financiero que, a su vez, fue modificado por el decretos 1836/2002 del 16 de septiembre de 2002. Este ltimo ofreci a los depositantes que tuviesen saldos en dlares reprogramados entre otras alternativas la posibilidad de obtener de la entidad financiera el reintegro de sus depsitos a razn de un peso con cuarenta centavos por dlar, incrementados por aplicacin del sistema de ajuste denominado Coeficiente de Estabilizacin de Referencia (establecido en el art.4 del decreto 214/2002) ms un inters, y del gobierno nacional la diferencia que eventualmente exista entre ese valor y el valor del dlar estadounidense al momento del pago (conf. arts.4 inc.b; 7 inc.b, y 9, decreto 1836/2002). Todo ello en los plazos y modalidades de cumplimiento, que incluyen amortizaciones anuales, pagos semestrales de intereses y posibilidad de negociacin en bolsas y mercados de valores del pas.
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29) Que la mencionada necesidad de atender a las circunstancias existentes al momento de fallar impone considerar los siguientes extremos: a) la aludida pesificacin dispuesta por el decreto 214/2002 dictado por el Poder Ejecutivo con invocacin de las facultades conferidas por el art.99 inc.3, de la Constitucin Nacional, que se inscribe en el marco de un proceso de abandono de la convertibilidad y de la pesificacin integral de toda la economa; b) la concatenacin en ese esquema de variables econmicas que guardan conexidad entre s; c) la idoneidad o no del sistema de bonos y letras de plazo fijo en pesos regulado por el decreto 1836/2002, como variable para el recupero de los fondos depositados. 30) Que, en razn de lo expuesto, se advierte la complejidad fctica y tcnica del tema en debate que involucra el examen de intrincadas cuestiones financieras y bancarias, lo que impone que los jueces extremen la prudencia para no resolverlas por la va expedida del amparo. En este orden de ideas, la indagacin de las materias planteadas en el sub lite llevara necesariamente a ponderar la poltica econmica del gobierno para distribuir las prdidas ocasionadas por una situacin econmica desorbitada. 31) Que debe recordarse que los controles de legalidad administrativa y de constitucionalidad que competen a los jueces, no los facultan para sustituir a la administracin en la determinacin de las polticas o en la apreciacin de los criterios de oportunidad (doctrina de Fallos:308: 2246, considerando 4; 311:2128, entre muchos otros) y, menos an, cuando la imposibilidad de las entidades financieras de responder a sus obligaciones exigibles trascendi la particular situacin econmica de cada intermediario para adquirir la dimensin de una crisis sistmica, cuyo examen presupone un anlisis integral a fin de superar el descalce bancario. La cuestin atae no slo a la recuperacin y desenvolvimiento de las entidades que operan en un mbito decisivo para la buena marcha de la economa, sino tambin a la aptitud de stas para coadyuvar a la devolucin ordenada e igualitaria de las inversiones o ahorros. 32) Que las consideraciones precedentes no obstan al ejercicio del control de legalidad respecto del procedimiento y de las normas dictadas en relacin al tema en debate; pero esto no puede tener lugar en el marco limitado de un amparo en el cual, conforme conocida jurisprudencia del Tribunal, se ha rechazado este remedio cuando la cuestin es compleja u opinable (Fallos:248:837; 250:772; 252:64; 281: 394, entre muchos otros), conclusin elaborada ya antes de la sancin de la ley 16.986 y que mantiene su vigencia al cabo de la consagracin institucional del instituto despus de la reforma de 1994 (Fallos:319:2955, entre otros). 33) Que, asimismo, tal ponderacin no puede dejar de tener en cuenta adems de las particulares circunstancias de la causa ya enunciadas la situacin en que se halla actualmente la actora a raz de la aplicacin del sistema previsto por el decreto 214/2002 sobre sus plazos fijos en relacin con el resto de la sociedad cuyos ingresos han permanecido relativamente inalterables desde la situacin de emergencia que dio lugar a la sancin de la ley 25.561. 34) Que, en este sentido, cabe sealar que las medidas escogidas por el Poder Ejecutivo Nacional a raz del estado de emergencia declarado por la ley 25.561 reseadas en los considerandos precedentes revelan la adopcin de diversas acciones por aquel poder para intentar la superacin de una intrincada alteracin del sistema financiero que produjo enormes repercusiones de extrema complejidad y de dificultosa solucin sobre el sistema econmico y poltico del pas. 35) Que la pretensin de la demandante debe correlacionarse entonces con la circunstancia de que de acuerdo con lo dispuesto por el art.4 del decreto 214/2002 sus depsitos
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pesificados se han visto, adems, incrementados mediante el procedimiento denominado Coeficiente de Estabilizacin de Referencia (CER); circunstancia que no es posible pasar por alto para una preliminar ponderacin objetiva y realista del planteo formulado y que debe llevar necesariamente en un examen preliminar a distinguir su situacin de los otros sectores de la sociedad que han seguido manteniendo sus ingresos sin la utilizacin de ese procedimiento de reajuste. 36) Que la comparacin realista de tales circunstancias y no basada en un clculo meramente abstracto entre activos en dlares y el procedimiento dispuesto en el decreto 214/2002 excede notoriamente del marco del amparo que requiere, tal como lo ha sealado la Corte en los precedentes ya citados, que la arbitrariedad imputada sea patente y manifiesta, a punto tal que haga innecesaria la adopcin de medidas complejas de prueba. 37) Que, por otro lado, a las dificultades inherentes a esa comparacin realista y concreta entre el plexo normativo cuestionado y el supuesto menoscabo del patrimonio de la actora, se aade la circunstancia de que en el presente caso la demandante ha realizado sucesivos retiros de fondos de sus originales imposiciones a plazo fijo. 38) Que el Banco de la Nacin Argentina ha dado cuenta al responder el informe previsto por el art.8 de la ley 16.986 que el certificado N5477778-4 por u$s 36.700.891 se habra pesificado el 6 de mayo de 2002 por valor de u$s 36.522.462 a un importe de $1,40 por dlar a la suma de $51.131.446,80; que el certificado N5470594-2 por u$s 5.514.137 se pesific y fue abonado el 11 de abril de 2002 y en concepto de pago a contratistas de la actora, que el certificado n5477953-3 por u$s 1.632.372 fue pagado el 16 de abril de 2002, que el certificado n5470966-2 por u$s 18.687.414 fue abonado el 14 de marzo de 2002; que el certificado n5477196-9 por u$s 7.021.581 fue abonado el 16 de abril de 2002; que el certificado emitido por u$s 4.788.544 fue pagado el 14 de marzo de 2002 para acreditar en cuenta corriente a los efectos de ser destinados al pago de haberes correspondientes al personal de la administracin pblica provincial (conf. fs.312/312 vta.). 39) Que, asimismo, la demandante ha sealado al responder a las propuestas de conciliacin efectuadas por el Tribunal en la audiencia del 16 de mayo de 2002 que a la fecha de presentacin de ese escrito (30 de mayo del mismo ao) exista una diferencia de aproximadamente cuarenta y seis millones de dlares estadounidenses (u$s 46.000.000) por las extracciones ya realizadas desde la aplicacin del decreto 214/02 (ver fs.459 vta.). 40) Que dada la aceptacin de esos retiros y el hecho de que ello ha de implicar necesariamente una alteracin respecto de la alegada afectacin sobre los recursos de la actora (ver fs.61/61 vta. del escrito de demanda) el Tribunal estima que no es posible en el actual estado del proceso y sin los peritajes pertinentes considerar que se ha configurado la presencia de arbitrariedad o ilegalidad manifiesta que haga admisible la accin de amparo en los trminos del art.43 de la Constitucin Nacional. 41) Que, asimismo, este Tribunal no debe desprenderse del anlisis de las repercusiones que puede generar la decisin reclamada sobre el sistema econmico del pas, aspecto que ha sido considerado al convocarse a audiencia a la Asociacin de Bancos Argentinos y a la Asociacin de Bancos Pblicos y Privados de la Repblica Argentina, y que permiten llegar a la conclusin de que la presente accin debi haberse enmarcado en los carriles del juicio ordinario para posibilitar la exposicin ntegra y no restringida de los planteos de las partes, para asegurar la defensa de todos los intereses involucrados en la cuestin referente a la presente causa.
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42) Que, en conclusin, la necesaria e imprescindible ponderacin respecto al grado en que la sustantividad de los depsitos de la actora han sido afectados por las medidas impugnadas no puede realizarse en abstracto bajo la mera invocacin de la accin de amparo por el procedimiento previsto por el art.43 de la Constitucin Nacional. La consideracin de este Tribunal sobre tal agravio requiere, en el presente caso, de la ponderacin acerca de la repercusin sobre tales depsitos de la aplicacin del CER en relacin con el resto de los ingresos de los diversos sectores componentes de la sociedad, de la existencia de retiros parciales y la admisin de tales retiros (conf. fs.459 vta.), para correlacionar la supuesta relevancia sobre las finanzas de la provincia demandante y, finalmente, del examen respecto al modo en que los mecanismos escogidos hasta ahora por el poder poltico han servido para disminuir o suprimir la afectacin patrimonial invocada en la demanda de fs.54/65. 43) Que estas consideraciones no importan abrir juicio definitivo sobre la legitimidad de la pretensin sustancial de la amparista en orden a los derechos que entienden le asisten, la que podr ser debatida y dilucidada por la va pertinente. 44) Que, en atencin al voto mayoritario de esta Corte, los abajo firmantes expresan la conviccin de que el presente fallo adolece de nulidad absoluta por el grave vicio que lo corroe y lo torna ilegtimo, dadas las razones expuestas en la disidencia formulada en la resolucin denegatoria de la recusacin con causa del juez Fayt, que a continuacin se transcriben: 3) Que distinta es la situacin del juez Fayt, quien ha reconocido pblicamente la posesin de un depsito a plazo fijo en dlares estadounidenses, del cual, obviamente, era propietario desde antes de dictarse las normas que se impugnan en este proceso. Por consiguiente, la decisin mayoritaria de rechazar in limine la recusacin formulada resulta claramente afectada de un vicio procesal, pues en el presente caso se ha deducido una recusacin con causa legal en los trminos previstos por el art.22 del Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin, cuyo incumplimiento la hace pasible de la sancin prevista en el art.169, segundo prrafo, del mismo cdigo, adems del vicio sustancial de desconocer disposiciones expresas de la ley. 4) Que, independientemente de que el mencionado depsito haya sido convertido o no en pesos, el directo inters del juez recusado en la decisin de la causa es evidente pues en ella se ha puesto en tela de juicio la constitucionalidad de todo el plexo normativo que afecta su situacin personal, con lo que una decisin favorable a su inconstitucionalidad podra hipotticamente implicar una va para volver sobre la pesificacin de su depsito solicitando su reconversin a moneda extranjera. En tal situacin, es evidente que se encuentra configurada en autos la causal de recusacin prevista en el art.17, inc.2, del cdigo antes citado. Por otra parte, el mismo recusado parece haber advertido esa circunstancia aunque tardamente, ya que actu en causas similares ocultando la existencia del depsito y su consiguiente inters en las decisiones, al haberse excusado en una de ellas, excusacin que fue desechada por el voto mayoritario de la Corte. Ello constituira una grosera violacin, no solo de las reglas procesales y de la garanta del debido proceso legal asegurada por el art.18 de la Constitucin, sino tambin del art.8, prrafo 1, de la Convencin Americana de Derechos Humanos, que asegura a toda persona la garanta de ser juzgada por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial. Lo que resulta agravado por la circunstancia de que el juez recusado rechace l mismo su recu-
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sacin, convirtindose en juez y parte, y en contradiccin con su anterior actitud de excusarse en asunto sensiblemente similar calificando inclusive su excusacin, curiosamente, como indeclinable . Ms all de la letra de la Constitucin, de los pactos internacionales que la integran, y de la ley, desconocera elementales reglas de tica, con el consiguiente escndalo y bochorno para el Tribunal, que se dictara una sentencia que eventualmente se pronunciase sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de un conjunto de normas que hacen a la poltica econmica del gobierno de la Nacin mediante la integracin de una mayora viciada con un juez con un inters concreto en la decisin. Por tanto, reviste suma gravedad institucional, quizs el ms alto grado de ella, que se dicte una decisin de esa ndole con la Corte irregularmente constituida. Tal vicio se extendera a la eventual sentencia que se dictase con la intervencin como juez de una persona interesada en que se decida en un determinado sentido, con las graves consecuencias institucionales que ello implicara, poniendo en entredicho no slo la regularidad de la administracin de justicia por el poder competente del gobierno federal sino aun la del funcionamiento mismo de los rganos que constitucionalmente rigen a la Nacin . Por ello, odo el seor Procurador General de la Nacin, se declara inadmisible la accin de amparo promovida a fs.54/65. Con costas en el orden causado en atencin a las peculiaridades del caso. Augusto Cesar Belluscio Antonio Boggiano Juan CARLOS Maqueda.
Seguridad privada - Prestacin del servicio - Obligacin de constituir sociedades comerciales
Cooperativa del Trabajo Fast Limitada c/Poder Ejecutivo Nacional 01/09/2003 - Fallos:326: 3180.
0 Antecedentes:
Una cooperativa de trabajo dedicada a prestar el servicio de seguridad y custodia de bienes y personas promovi accin de amparo impugnando la constitucionalidad del decreto de necesidad y urgencia 1002/99(31), que requiri a las personas fsicas o jurdicas que desarrollaban esa actividad constituirse en una sociedad de acuerdo a la Ley de Sociedades Comerciales. En primera y segunda instancia se rechaz la accin de amparo, frente a lo cual la actora interpuso recurso extraordinario federal el que, denegado, dio origen a la presentacin de un recurso de hecho.
(31) N. de S.: Este decreto regul la actividad de las personas fsicas o jurdicas que prestaban servicios privados de seguridad, investigaciones, vigilancia y custodia sobre personas o bienes, previendo que, para la obtencin del certificado de habilitacin, las personas jurdicas deberan estar constituidas de acuerdo a la Ley de Sociedades Comerciales.
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La Corte Suprema de Justicia de la Nacin por mayora, dej sin efecto la sentencia apelada y orden dictar un nuevo fallo. El juez Boggiano en su voto manifest que el art.99 inc.3 de la Constitucin Nacional consagr una limitacin a las facultades del Poder Ejecutivo con la finalidad de resguardar el principio de divisin de poderes y que nicamente en situaciones de grave trastorno que amenacen la existencia, la seguridad o el orden pblico o econmico, que deban ser conjuradas sin dilaciones, podr dictar normas que integren las atribuciones del Congreso, siempre y cuando sea imposible a ste dar respuesta a las circunstancias de excepcin, exigindose un estado de excepcin y el impedimento de recurrir al sistema normal de formacin y sancin de las leyes, adems de la intervencin posterior del Poder Legislativo. Por otro lado, las medidas que se adopten no estarn exentas del contralor judicial, que constituye la salvaguarda de los derechos individuales El Juez Petracchi remiti a su voto en el precedente Verrocchi y adhiri al voto mayoritario respecto a que la supuesta necesidad invocada por el Poder Ejecutivo es una afirmacin dogmtica. El juez Maqueda descalific la sentencia por arbitraria con sustento en que la Cmara rechaz la accin intentada por improcedencia de la va elegida y al mismo tiempo se pronunci sobre el fondo.

a) Decreto de necesidad y urgencia 1002/99. Seguridad Privada. Cooperativas. Exigencia de constituirse en sociedades comerciales (Considerandos 3 y 7 del
voto de la mayora).
b) Ejercicio de facultades legislativas por el Poder Ejecutivo. Condiciones de admisibilidad (Considerando 5 de la mayora, Considerando 5 del voto del juez Boggiano).
c) Ausencia de urgencia. Control de Constitucionalidad. Poder de polica. Facultad del legislador (Considerando 7 del voto de la mayora).

- La admisin del ejercicio de facultades legislativas por parte del Poder Ejecutivo se hace bajo condiciones de rigurosa excepcionalidad y para que el Poder Ejecutivo pueda ejercer legtimamente facultades legislativas que, en principio, le son ajenas, es necesaria la concurrencia de alguna de estas dos circunstancias: Que sea imposible dictar la ley mediante el trmite ordinario previsto por la Constitucin, vale decir, que las cmaras del Congreso no puedan reunirse por circunstancias de fuerza mayor que lo impidan (...) que la situacin que requiere solucin legislativa sea de una urgencia tal que deba ser solucionada inmediatamente, en un plazo incompatible con el que demanda el trmite normal de las leyes.
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- Corresponde descartar criterios de mera conveniencia ajenas a circunstancias extremas de necesidad, puesto que la Constitucin no habilita a elegir discrecionalmente entre la sancin de una ley o la imposicin ms rpida de ciertos contenidos materiales por medio de un decreto - Las razones dadas por el Poder Ejecutivo ingresan en el campo de la conveniencia u oportunidad para establecer una regulacin especfica sobre las actividades mencionadas, que constituye en lo esencial materia propia del poder de polica cuyo ejercicio compete al legislador; ms no se advierte en qu consiste la alegada urgencia para resolver sobre el particular . - La mera referencia a una situacin de urgencia que habra determinado la imperiosa necesidad de sancionar el decreto en cuestin, constituye una afirmacin dogmtica e insuficiente como tal para justificar por s la emisin de disposiciones de carcter legislativo en los trminos del art.99 inc.3 de la Constitucin Nacional.
Texto del Fallo:

Dictamen del Procurador General de la Nacin Suprema Corte: I La Cooperativa de Trabajo Fast Limitada promueve accin de amparo contra el Estado Nacional, en los trminos del art.43 de la Constitucin Nacional, a fin de que se declare la nulidad, invalidez, inaplicabilidad e inconstitucionalidad del Ttulo III, art.7, punto 2 a) del decreto de necesidad y urgencia 1002/99 Servicios Privados de Seguridad y Custodia, por entender que lesiona las garantas que consagran los arts.14, 16, 28 y 99 inc.3 de la Ley Fundamental, al establecer que las personas jurdicas cuya actividad sea la de prestar, entre otros, los servicios de seguridad y vigilancia como los que la cooperativa brinda, deben estar constituidas de acuerdo y dentro de algunas de las categoras societarias previstas por la ley 19.550 (fs.1/21). Fundament la viabilidad de la va elegida en la existencia de otros medios administrativos o judiciales para la obtencin de la inmediata proteccin de sus derechos conculcados y, de existir, sostuvo su ineficacia para resolver en tiempo oportuno la controversia suscitada. Consider, asimismo, cumplidos los dems requisitos necesarios para dejar expedito el amparo en tanto la lesin de sus derechos era inminente y palmaria su arbitrariedad e irrazonabilidad, al violar las normas constitucionales que regulan la excepcionalsima facultad del Poder Ejecutivo de dictar medidas de carcter legislativo, as como las referidas al resguardo de la igualdad y manifiesta ilegalidad, por lo cual resultaba innecesaria mayor prueba y debate en tanto la cuestin poda ser entendida como de puro derecho. Cit jurisprudencia referida a los decretos de necesidad y urgencia, en tanto y en especial en este supuesto no era posible eludir los trmites parlamentarios cuando no estuvieran dadas las condiciones de hecho y derecho que lo habilitaren, mxime cuando tramita ante el Honorable Congreso de la Nacin un proyecto de similares caractersticas al dictado, con me-
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dia sancin de la Cmara de Diputados. Consider que tampoco existe un estado de necesidad comprobado y record que el principio general estriba en que en ningn caso puede, bajo pena de nulidad, el Poder Ejecutivo emitir disposiciones de carcter legislativo. Sostuvo que el decreto cuestionado viola el principio de razonabilidad al establecer, a su criterio arbitrariamente, que las cooperativas de trabajo no podrn dedicarse a la prestacin de servicios de seguridad y custodia por lo que cercena su actividad y vulnera las autonomas provinciales, toda vez que, debido a su neto corte de polica, legislara para el mbito local. II A fs.138/141, el juez de primera instancia rechaz la accin. Para as decidir, consider que el amparo, an luego de la reforma constitucional, sigue siendo una va excepcional que excluye aquellas cuestiones donde la arbitrariedad o ilegalidad aducida no surjan con total nitidez, circunstancia que no advirti en el decreto impugnado. Expres que ste comport una dispensa singular a la proscripcin general sancionada en punto a la intrusin del Poder Ejecutivo en disposiciones de carcter legislativo, a travs de la cual aqul se limit, a su criterio, a ejercitar las facultades que le fueran conferidas por las normas legales vigentes a efectos de reglamentar una actividad especfica y otorg al decreto valor normativo equivalente al de una ley. Advirti que no cabe amparizar el acceso a la justicia eludiendo las vas procesales normales. En este sentido, dijo que la actora no acredit fehacientemente el peligro en la demora que impidiera la sustanciacin de otros remedios viables, en tanto el decreto en ciernes estableci el plazo de un ao a contar desde su vigencia para la regularizacin de la situacin de las personas fsicas o jurdicas y de su personal a las nuevas normas. Tampoco consider acreditado el agravio irreparable que le provocara el hecho de intentar otra va y, en otro orden, arguy que, por ms que la cooperativa hubiera desarrollado la actividad por aos y pretendiera el reconocimiento de un derecho adquirido, ello no era bice para que, con posterioridad, le fuera requerido cumplimentar nuevos recaudos para su ejercicio. III Contra dicha sentencia, la cooperativa interpuso recurso de apelacin e introdujo hecho nuevo (fs.148/162). Reiter en gran parte los argumentos esgrimidos en la demanda y plante, esta vez, la inconstitucionalidad y nulidad del decreto de necesidad y urgencia 1002/99 in totum , por no cumplir con los requisitos mnimos establecidos en la Constitucin Nacional para su validez como tal. Afirm que el plazo de un ao previsto para la regularizacin de la situacin jurdica de la cooperadora no era decisivo para rechazar el amparo, pues el hecho mismo de la regularizacin implicaba una prohibicin de ejercer este tipo de actividad, toda vez que la ley de cooperativas impide bajo sancin de nulidad la transformacin de stas en sociedades comerciales. Por ende, en caso de operar con nueva estructura societaria, la consecuencia nica resultara su disolucin y liquidacin, as como el traspaso al Fisco de todo remanente patrimonial. La introduccin del hecho nuevo a la que adscribe la recurrente consiste en la copia de un dictamen emitido por la Direccin de Registro y Consultora Legal del Ins-
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tituto Nacional de Accin Cooperativa y Mutual, dependiente de la entonces Secretara de Desarrollo Social de la Presidencia de la Nacin. All se sostuvo la falta de razn que justifique excluir a las cooperativas, con motivo de su estructura institucional, de la actividad regulada por el decreto de necesidad y urgencia. Mantuvo una actitud crtica con relacin a la medida cuestionada y advirti la existencia de un proyecto con trmite parlamentario que incorpora, a las cooperativas de trabajo, en el sistema de vigilancia privada y custodia. A fs.166/170, aport otra documental como hecho nuevo: una copia de un proyecto de ley presentado por varios diputados nacionales, propiciando especficamente dejar sin efecto el inc.a) del apartado 2 del art.7 del decreto de necesidad y urgencia 1002/99. Fundan el pedido de derogacin parcial del decreto en que el Poder Ejecutivo desconoca funciones propias del Legislativo, al imponer una solucin que haba rechazado la mayora de la Cmara de Diputados, en razn de que el proyecto de ley aprobado por sta recept el criterio de admitir todo tipo de personas jurdicas, incluidas las cooperativas de trabajo, en la prestacin privada de servicios de seguridad. IV Odo el fiscal general (fs.182) quien calific, a la cuestin en examen, de evidentemente opinable a la luz de las argumentaciones de la parte, la contraparte y del decisorio de primera instancia, circunstancia que exclua toda idea de ilegalidad o arbitrariedad manifiesta que habilitare la accin en los trminos del art.1 de la ley 16.986 la sala 4 de la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal confirm el pronunciamiento apelado (fs.184/185). Luego de reseados los arts.43 y 99 inc.3 de la Constitucin Nacional, analiz brevemente la motivacin del decreto cuestionado, para concluir que su finalidad fue la de resguardar la seguridad de la Comunidad y hacer ms eficiente el debido control, circunstancia que fue caracterizada por el Poder Ejecutivo como urgente. Al analizar si la cuestin reuna los requisitos de necesidad y urgencia previstos por la norma constitucional para autorizar al P.E.N. a dictar normas de naturaleza legislativa, afirm sin ms que no adverta que fuera manifiestamente ilegtimo o arbitrario establecer, por decreto, los requisitos para la obtencin del certificado de habilitacin para las personas jurdicas dedicadas a la prestacin de servicios de seguridad privada y custodia, toda vez que nadie tiene un derecho adquirido al mantenimiento de leyes o reglamentaciones o a la inamovilidad normativa. V Disconforme, la Cooperativa de Trabajo Fast Limitada dedujo el recurso extraordinario de fs.190/212, que, denegado, motiva esta queja. Sostuvo en el escrito de interposicin del primero que el decisorio es definitivo, en tanto la alzada resolvi la controversia de fondo y, por ende, resulta insusceptible de revisin por otra va procesal. Arguy que la sentencia se limita a transcribir los artculos de la Constitucin Nacional referidos al amparo (art.43) y a los decretos de necesidad y urgencia (art.99 inc.3) y que, con nico apoyo en dicha mencin, sin tarea interpretativa alguna ni anlisis respecto del cumplimiento de los requisitos de validez del dec. 1002/99, el a quo confirm la sentencia, extremo que, en su opinin la descalifica por arbitraria e infundada.
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Consider, asimismo, que no constituye una derivacin razonada del derecho y hechos aplicables, al no haber analizado ni desarrollado los argumentos introducidos desde un inicio por la actora ni tenido en cuenta los hechos nuevos aportados. Entendi que la interpretacin dogmtica de las normas federales formulada por la Cmara carcter que reviste el dec. de necesidad y urgencia 1002/99, sub discussio es violatoria de la Constitucin Nacional, en razn de no cumplirse con los requisitos fcticos e institucionales que autoricen su dictado as, como de la reiterada jurisprudencia de la Corte Suprema referida a esta categora de normas cita en especial, Fallos:322:1726. Adems, resulta contraria a los derechos esgrimidos por su parte. Asimismo, se agravi de que el mentado decreto lesiona las garantas constitucionales de igualdad, de trabajo, de propiedad y de razonabilidad, defensas que a su juicio no fueron consideradas por el a quo, lo que le acarrea un gravamen de posible reparacin, nicamente, a travs del recurso impetrado. VI Adelanto mi opinin favorable a la admisibilidad formal de la queja deducida. En primer lugar, si bien es cierto que V.E. ha sostenido la ausencia de carcter definitivo de los Fallos: dictados en procesos de amparo (Fallos: 312:262), ha reconocido que ello no obsta para admitir la procedencia del remedio federal cuando lo resuelto causa un agravio de difcil o imposible reparacin ulterior (args. Fallos:320:1789; 321:3147 voto del juez Enrique Santiago Petracchi; 322:3008). En estos supuestos, resulta particularmente necesario que el recurrente demuestre que el pronunciamiento impugnado posee carcter definitivo, en el sentido de que el agravio alegado es de insuficiente o tarda reparacin o porque no habra posibilidad en adelante o sta sera inoportuna para volver sobre lo resuelto (args. Fallos:319:2802 voto del juez Adolfo Roberto Vzquez). En el caso de marras, la afirmada posibilidad de la cooperativa de acceder por otra va procesal al anlisis y resolucin de la controversia como expresa el auto de denegatoria del recurso extraordinario resulta ilusoria, a poco que se advierta que el fallo, a pesar de definir, en principio, el rechazo formal de la accin intentada, decidi sobre el fondo de la cuestin al haber declarado la validez del decreto de necesidad y urgencia en crisis, motivo por el cual la accionada, en su caso y con acierto, podra oponer la autoridad de cosa juzgada si se pretendiera un replanteo de la cuestin, por la va ordinaria. An ms, la sentencia atacada prescindi de la indispensable fundamentacin que justificase derivar, a otro pleito, la tutela de los derechos invocados. Con relacin a ello, la Corte ha sustentado la tesis de que la exclusin del amparo por la existencia de otros recursos no puede fundarse en una apreciacin ritual, toda vez que la institucin en s tiene por objeto una efectiva proteccin de derechos, ms que una ordenacin o resguardo de competencias (Fallos:320: 1339). En segundo lugar y, con referencia a la alegada arbitrariedad de la sentencia, sin perjuicio de intentar la admisibilidad del recurso sobre la base de la interpretacin de normas federales en oposicin a su postura asiste, en mi criterio, razn a la recurrente. Segn lo tiene tambin dicho la Corte, cuando en el recurso extraordinario se cuestiona la inteligencia de disposiciones federales y se formulan agravios que tienen cabida en la doctrina de la arbitrariedad corresponde, en principio, considerar en primer trmino esa tacha, puesto
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que, de existir, los dems agravios se tornaran abstractos en razn de la descalificacin de la sentencia como acto jurisdiccional. En rigor, no habra sentencia propiamente dicha (args. Fallos:323:1669 y 2245). Sentado lo que antecede, corresponde afirmar que, siempre que la garanta de defensa se lesione y la interpretacin que se esgrima transgreda los principios fundamentales o cause indefensin, la sentencia recada ser descalificable por el carril de la arbitrariedad. Por medio de esta doctrina se tiende a resguardar la garanta de la defensa en juicio y el debido proceso, exigiendo que las sentencias sean fundadas y constituyan una derivacin razonada del derecho vigente con aplicacin a las circunstancias comprobadas de la causa (Fallos: 316:2434; 321:3695; 322:569, 702 y 2755; 323:192, 212, 2367 y 2461, entre muchos otros). Son, por lo tanto, reprobables los veredictos que se encuentran infundados, circunstancia que se evidencia en la impugnada resolucin, pues el a quo no rechaz la accin de amparo en puridad por una cuestin formal vas alternativas e ilegalidad no manifiesta sino mediante una afirmacin dogmtica sobre el fondo; esto es, la alegada urgencia por el rgano que dict la norma en discusin y la inexistencia de derecho adquirido al mantenimiento de normas. En efecto, lejos est de comportarse como fundada una resolucin que omiti evaluar si un decreto, de las caractersticas del dictado, cumpla con lo establecido en reiterada doctrina de la Corte y su principal fuente (el art.99 inc.3, Constitucin Nacional). Tampoco merece calificarse de razonable y resulta por ende pasible de la tacha de arbitrariedad el fallo contradictorio en s mismo, como ocurre con el del sub examine, donde el a quo declar improcedente la accin intentada y, a su vez, se pronunci sobre el fondo del asunto, declarando la validez del decreto cuestionado. VII Opino, por tanto, que lo hasta aqu expuesto es suficiente para admitir la queja, dejar sin efecto la sentencia de fs.184/185 en cuanto fue materia de recurso extraordinario y devolver las actuaciones al tribunal de procedencia para que, por la sala que corresponda, dicte un nuevo pronunciamiento ajustado a derecho. Febrero 28 de 2002. NICOLAS E. BECERRA. Sentencia de la Corte Suprema Buenos Aires, 1 de septiembre de 2003 Vistos los autos: Recurso de hecho deducido por la actora en la causa Cooperativa de Trabajo Fast Limitada c/ Estado Nacional C Poder Ejecutivo de la Nacin C dto. 1002/99 , para decidir sobre su procedencia: Considerando: 1) Que la Sala IV de la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, al confirmar la decisin de la anterior instancia, rechaz la accin de amparo deducida por la Cooperativa de Trabajo Fast Limitada con el objeto de que se declarara la inconstitucionalidad del art.7, punto 2, ap. a, del decreto de necesidad y urgencia 1002/99. Este decreto regula la actividad de las personas fsicas o jurdicas que prestan servicios privados de seguridad, investigaciones, vigilancia y custodia sobre personas o bienes; y la disposicin impugnada prev que, para la obtencin del certificado de habilitacin, las personas jurdicas debern estar constituidas de acuerdo a la Ley de Sociedades Comerciales.
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Contra dicha decisin, la actora, en su calidad de cooperativa sujeta a la regulacin de la ley 20.337, interpuso recurso extraordinario federal, cuya denegacin origin la queja en examen. 2) Que, para resolver en el sentido indicado, la cmara consider que el decreto impugnado no era manifiestamente ilegtimo o arbitrario. Explic que ello era as, pues parece necesario y urgente adoptar las medidas que garanticen que la seguridad privada en cuanto conforma una actividad subsidiaria de la que presta el Estado, toda vez que implica una colaboracin con este ltimo cumpliendo tareas que primordialmente a l competen sea prestada en condiciones tales que se resguarde adecuadamente a la comunidad . 3) Que, previamente a toda consideracin, corresponde sealar que la sentencia que rechaza el amparo es asimilable a definitiva cuando el apelante demuestra que lo decidido causa un agravio de imposible o muy dificultosa reparacin ulterior (doctrina de Fallos:312:262, 357 y 316:1870, entre otros). En el caso, la recurrente ha demostrado que la remisin de la cuestin a las vas ordinarias podra generar un agravio de dificultosa reparacin ulterior. En efecto, el art.28 del decreto 1002/99 le otorgaba el plazo de un ao (a partir de su entrada en vigencia) para regularizar su situacin y, por ende, constituirse de conformidad con alguno de los tipos previstos en la ley de sociedades comerciales. A su vez, el art.6 de la ley 20.337 prohbe la transformacin de una cooperativa en sociedad comercial y la consecuencia legal de la disolucin consiste en que todo remanente patrimonial una vez reintegrado el valor nominal de las cuotas sociales pase al patrimonio del fisco (arts.95 y 101, ley 20.337). En tales condiciones, la sentencia impugnada resulta equiparable a definitiva. 4) Que, ello sentado, el recurso extraordinario resulta formalmente admisible pues se halla en tela de juicio la validez constitucional de normas federales y la decisin ha sido contraria a los derechos que la apelante sustent en la Ley Fundamental (art.14 inc.3, ley 48). 5) Que, tal como lo ha sostenido esta Corte, la admisin del ejercicio de facultades legislativas por parte del Poder Ejecutivo se hace bajo condiciones de rigurosa excepcionalidad y para que el Poder Ejecutivo pueda ejercer legtimamente facultades legislativas que, en principio, le son ajenas, es necesaria la concurrencia de alguna de estas dos circunstancias: 1) Que sea imposible dictar la ley mediante el trmite ordinario previsto por la Constitucin, vale decir, que las cmaras del Congreso no puedan reunirse por circunstancias de fuerza mayor que lo impidan (...) 2) que la situacin que requiere solucin legislativa sea de una urgencia tal que deba ser solucionada inmediatamente, en un plazo incompatible con el que demanda el trmite normal de las leyes... y, en este sentido, corresponde descartar criterios de mera conveniencia ajenas a circunstancias extremas de necesidad, puesto que la Constitucin no habilita a elegir discrecionalmente entre la sancin de una ley o la imposicin ms rpida de ciertos contenidos materiales por medio de un decreto (Fallos:322:1726, considerando 9). 6) Que en la motivacin del decreto se ha sealado en lo que al caso concierne que la seguridad privada asume un rol activo en la dinmica social conformando una actividad subsidiaria de la que presta el Estado; que en los ltimos aos ha habido un considerable crecimiento de las empresas de Seguridad y Vigilancia Privada , por lo que resulta necesario establecer una reglamentacin sobre la prestacin de servicios de seguridad, investigaciones, vigilancia y custodia sobre personas y/o bienes en lo que es del mbito nacional y respetando las jurisdicciones locales en lo que resulta de su especfica competencia . Como consecuencia de ello, se expres que a fin de resguardar la seguridad de la comunidad, hacer ms eficaz
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y eficiente el debido contralor y atento a la urgencia para resolver sobre el particular, resulta imperiosa la adopcin de las medidas proyectadas . 7) Que las razones dadas por el Poder Ejecutivo ingresan en el campo de la conveniencia u oportunidad para establecer una regulacin especfica sobre las actividades mencionadas, que constituye en lo esencial materia propia del poder de polica cuyo ejercicio compete al legislador; mas no se advierte en qu consiste la alegada urgencia para resolver sobre el particular , o de qu modo la seguridad de la comunidad podra verse afectada si no se instituyera un rgimen que, entre otros requisitos, excluye a las cooperativas como personas jurdicas idneas para la prestacin de tales actividades. En suma, la mera referencia a una situacin de urgencia que habra determinado la imperiosa necesidad de sancionar el decreto en cuestin, constituye una afirmacin dogmtica e insuficiente como tal para justificar por s la emisin de disposiciones de carcter legislativo en los trminos del art.99 inc.3 de la Constitucin Nacional. Por ello, odo el seor Procurador General, se hace lugar a la queja, se declara procedente el recurso extraordinario y se deja sin efecto la sentencia apelada. Con costas. Vuelvan los autos al tribunal de origen para que, por quien corresponda, se dicte un nuevo fallo. Reintgrese el depsito. CARLOS S. FAYT. AUGUSTO C. BELLUSCIO. ENRIQUE S. PETRACCHI (segn su voto). EDUARDO MOLINE OCONNOR (segn su voto). ANTONIO BOGGIANO (segn su voto) GUILLERMO A. F. Lopez. ADOLFO ROBERTO VAZQUEZ. JUAN Carlos MAQUEDA (segn su voto). VOTO DE LOS SEORES MINISTROS DOCTORES DON EDUARDO MOLINE OCONNOR Y DON GUILLERMO A. F. LOPEZ Considerando: Que esta Corte comparte y hace suyos los fundamentos y conclusiones del dictamen del seor Procurador General de la Nacin obrante a fs.134/136, a los cuales corresponde remitir en razn de brevedad. Por ello, se hace lugar a la queja, se declara procedente el recurso extraordinario y se deja sin efecto la sentencia apelada. Con costas. Vuelvan los autos al tribunal de origen para que, por quien corresponda, se dicte un nuevo fallo. Reintgrese el depsito de fs.122. EDUARDO MOLINE OCONNOR. GUILLERMO A. F. LOPEZ. VOTO DEL SEOR MINISTRO DOCTOR DON ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI Considerando: Que el infrascripto coincide con los considerandos 1 al 4 inclusive del voto de la mayora. 5) Que la norma discutida en el sub lite es invlida, conforme a las razones que detalladamente expuse en mi voto in re Verrocchi, Ezio Daniel c/ Administracin Nacional de Aduanas (Fallos:322:1726, 1738, considerandos 7 a 15, que doy aqu por reproducidas en razn de brevedad. 6) Que sin perjuicio de lo expuesto sealo, de modo subsidiario y a mayor abundamiento, que adhiero a la parte del voto mayoritario en la que se seala que la supuesta necesidad
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invocada por el P.E.N. al dictar el decreto 1002/99, no pasa de ser una afirmacin dogmtica que resulta insuficiente para la emisin de una normativa de esa clase. Por ello, odo el seor Procurador General, se hace lugar a la queja, se declara procedente el recurso extraordinario y se deja sin efecto la sentencia apelada. Con costas. Vuelvan los autos al tribunal de origen para que, por quien corresponda, se dicte un nuevo fallo. Reintgrese el depsito de fs.122. Enrique Santiago Petracchi. VOTO DEL SEOR MINISTRO DOCTOR DON ANTONIO BOGGIANO Considerando: Que el infrascripto coincide con los considerandos 1 a 4 inclusive del voto de la mayora. 5) Que el art.99 inc.3 de la Constitucin Nacional consagra una limitacin a las facultades del Poder Ejecutivo con la innegable finalidad de resguardar el principio de divisin de poderes. Unicamente en situaciones de grave trastorno que amenacen la existencia, la seguridad o el orden pblico o econmico, que deban ser conjuradas sin dilaciones, puede el Poder Ejecutivo Nacional dictar normas que de suyo integran las atribuciones del Congreso, siempre y cuando sea imposible a ste dar respuesta a las circunstancias de excepcin. En consecuencia, el ejercicio de la prerrogativa en examen est sujeto a reglas especficas, que exigen un estado de excepcin y el impedimento de recurrir al sistema normal de formacin y sancin de las leyes y contemplan, adems, una intervencin posterior del Poder Legislativo. Por otro lado, las medidas que se adopten no estn exentas del contralor judicial, que constituye la salvaguarda de los derechos individuales (Fallos:322:1726 voto del juez Boggiano, consid. 6). 6) Que en la motivacin del decreto se ha sealado en lo que al caso concierne que la seguridad privada asume un rol activo en la dinmica social conformando una actividad subsidiaria de la que presta el Estado; que en los ltimos aos ha habido un considerable crecimiento de las empresas de Seguridad y Vigilancia Privada , por lo que resulta necesario establecer una reglamentacin sobre la prestacin de servicios de seguridad, investigaciones, vigilancia y custodia sobre personas y/o bienes en lo que es del mbito nacional y respetando las jurisdicciones locales en lo que resulta de su especfica competencia . Como consecuencia de ello, se expres que a fin de resguardar la seguridad de la comunidad, hacer ms eficaz y eficiente el debido contralor y atento a la urgencia para resolver sobre el particular, resulta imperiosa la adopcin de las medidas proyectadas . 7) Que las razones dadas por el Poder Ejecutivo son dogmticas pues no se advierte en qu consiste la alegada urgencia para resolver sobre el particular , o de qu modo la seguridad de la comunidad podra verse afectada si no se instituyera un rgimen que, entre otros requisitos, excluye a las cooperativas como personas jurdicas idneas para la prestacin de tales actividades. En consecuencia, no se ha justificado una situacin de riesgo social que el Congreso no puede remediar por los cauces corrientes, mxime cuando la medida se adopt durante el perodo de sesiones ordinarias. En ese orden de ideas, cabe recordar que la mera conveniencia de que por un mecanismo ms eficaz se consiga un objetivo de gobierno en modo alguno justifica la franca violacin de la separacin de poderes que supone la asuncin por parte de uno de ellos de competencias que sin lugar a dudas corresponden a otros (conf. Fallos:318:1154). Por ello, odo el seor Procurador General, se hace lugar a la queja, se declara procedente el recurso extraordinario y se deja sin efecto la sentencia apelada. Con costas. Vuelvan los au-
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tos al tribunal de origen para que, por quien corresponda, se dicte un nuevo fallo. Reintgrese el depsito de fs.122. Antonio Boggiano. VOTO DEL SEOR MINISTRO DOCTOR DON JUAN CARLOS MAQUEDA Considerando: 1) Que la Sala IV de la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, al confirmar la decisin de la instancia anterior, rechaz la accin de amparo deducida por la Cooperativa de Trabajo Fast Limitada con el objeto de que se declarara la inconstitucionalidad del art.7, punto 2, ap. a, del decreto de necesidad y urgencia 1002/99 por entender lesionadas las garantas que consagran los arts.14, 16, 28 y 99, inc.3, de la Constitucin Nacional, al establecer que las personas jurdicas cuya actividad sea la de prestar, entre otros, los servicios de seguridad y vigilancia, deben estar constituidas de acuerdo a la Ley de Sociedades Comerciales. Contra dicha decisin, la actora interpuso recurso extraordinario federal, cuya denegacin origin la queja en examen. 2) Que para resolver en el sentido indicado, la cmara, de conformidad con lo dictaminado por el fiscal de cmara quien calific a la cuestin en examen de eminentemente opinable a la luz de las argumentaciones de la parte, contraparte y del decisorio de primera instancia, circunstancia que exclua toda idea de ilegalidad o arbitrariedad manifiesta que habilitare la accin en los trminos del art.1 de la ley 16.986, consider que el decreto impugnado no era manifiestamente ilegtimo o arbitrario. Explic que ello era as, pues parece necesario y urgente adoptar las medidas que garanticen que la seguridad privada en cuanto conforma una actividad subsidiaria de la que presta el Estado, toda vez que implica una colaboracin con este ltimo cumpliendo tareas que primordialmente a l competen sea prestada en condiciones tales que se resguarde adecuadamente a la comunidad . Al analizar si se daban los requisitos exigidos en el art.99 inc.3 de la Constitucin Nacional para la procedencia de decretos como el impugnado en autos afirm, que no adverta como manifiestamente ilegtima o arbitraria la decisin adoptada en cuanto establece los requisitos para la obtencin del certificado de habilitacin para las personas jurdicas dedicadas a la prestacin de servicios privados de seguridad y custodia, toda vez que nadie tiene un derecho adquirido al mantenimiento de leyes o reglamentaciones o a la inamovilidad normativa. 3) Que, previamente a toda consideracin, corresponde sealar que la sentencia que rechaza el amparo es asimilable a definitiva cuando el apelante demuestra que lo decidido causa un agravio de imposible o muy dificultosa reparacin ulterior (doctrina de Fallos:312:262, 357 y 316:1870, entre otros). En el caso, la recurrente ha demostrado que la remisin de la cuestin a otra va procesal podra generar un agravio de dificultosa reparacin ulterior, a poco que se advierta que el pronunciamiento impugnado, a pesar de definir el rechazo de la accin intentada, decidi sobre el fondo de la cuestin al declarar la validez del acto cuestionado, motivo por el cual la accionada, podra oponer la autoridad de cosa juzgada si se pretendiera un replanteo de la cuestin por la va ordinaria. 4) Que, esta Corte tiene dicho, que cuando la apelacin federal se funda, como ocurre en el sub lite, en agravios de naturaleza federal, por una parte y, por la otra, en la arbitrariedad del pronunciamiento, corresponde tratar en primer trmino esta cuestin pues, de existir la tacha
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de arbitrariedad, los dems agravios se tornaran abstractos en razn de la descalificacin de la sentencia como acto jurisdiccional (doctrina de Fallos:312:1034; 317:1455; 321:407 y 323:1669). 5) Que, como esta Corte lo ha sostenido en forma reiterada, resultan descalificables, en los trminos de la doctrina sobre la arbitrariedad, las sentencias que, con menoscabo de los derechos de defensa en juicio y el debido proceso sean infundadas o no constituyan una derivacin razonada del derecho vigente con aplicacin de las circunstancias comprobadas de la causa (Fallos:321:3695; 322:569, entre muchos otros). 6) Que tal situacin se presenta en el sub lite pues la Cmara para rechazar la accin intentada, declar por un lado improcedente la va elegida y por el otro, se pronunci sobre el fondo del asunto, lo que resulta contradictorio en s mismo. Adems, el rechazo de la accin no se fund en cuestiones formales sino en afirmaciones dogmticas sobre la cuestin de fondo. Por tales razones, la sentencia es descalificable como acto jurisdiccional vlido. Por ello, odo el seor Procurador General, se hace lugar a la queja, se declara procedente el recurso extraordinario y se deja sin efecto la sentencia apelada. Con costas. Vuelvan los autos al tribunal de origen para que, por quien corresponda, se dicte un nuevo fallo. Reintgrese el depsito de fs.122. JUAN CARLOS MAQUEDA.
Poder ejecutivo - Facultad legislativa - Nulidad - I.N.S.S.J.P. - Control de deudas y crditos - Decreto 925/96
Leguizamn Romero, Abel y otra c/I.N.S.S.J. y P. s/ordinario - 07/12/2004 Fallos:327:5559
0 Antecedentes:
El actor reclam judicialmente el pago de facturas adeudadas al Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados. La Cmara Federal de Apelaciones de Crdoba hizo lugar al reclamo y declar la nulidad absoluta del decreto de necesidad y urgencia 925/96, a travs del cual el Poder Ejecutivo Provincial dispuso el relevamiento y control de las deudas y crditos del Instituto. Contra ese pronunciamiento, el demandado dedujo recurso extraordinario y le fue concedido. La Corte confirm la sentencia apelada.

a) Poder Ejecutivo. Facultad legislativa. Lmites (Considerando 5 del voto de la mayora; Considerando 2 del voto del juez Petracchi).
b) Decreto de necesidad y urgencia 926/96. Recaudos. Validez (Considerandos 6 a

8 del voto de la mayora; Considerando 3 del voto del juez Petracchi).
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- El ejercicio de la prerrogativa del Poder Ejecutivo de dictar decretos de necesidad y urgencia est sujeto a reglas especficas que exigen un estado de excepcin y el impedimento de recurrir al sistema normal de formacin y sancin de las leyes y contemplan, adems, una intervencin posterior del Poder Legislativo. - La situacin de crisis del instituto demandado y la afirmacin de que es necesario tomar drsticas medidas no deja de ser la crisis de un sector, por lo que en modo alguno justifica que el Poder Ejecutivo Nacional ejerza una facultad extraordinaria, cuyo fundamento de hecho est dado por una situacin de necesidad y emergencia que comprometa a la sociedad en su conjunto. - El decreto 925/96 que dispuso el relevamiento y control de las deudas y crditos del Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados no rene los requisitos de validez impuestos por la Constitucin Nacional pues la referencia a la situacin de crisis que atraviesa dicho instituto resulta insuficiente para justificar una situacin de grave riesgo social que el Congreso no pueda remediar por los cauces ordinarios que la Constitucin prev, mxime cuando la medida se adopt durante el perodo de sesiones ordinarias.
Texto del Fallo:

Dictamen del Procurador General de la Nacin Suprema Corte: Dado el lmite con que fue otorgado el recurso extraordinario (v. fs.442 y vta.), y como la recurrente, al no deducir la pertinente queja, perdi la oportunidad de que lleguen a conocimiento de V. E. los argumentos en que fund la tacha de arbitrariedad contra el fallo, el nico tema que cabra examinar, entonces, es el relativo a la nulidad del decreto del Poder Ejecutivo de la Provincia de Crdoba N925/96, que los jueces decretaron en la especie. En torno de l, observo que el escrito de recurso (v. fs.429/434) no contiene ningn argumento tendiente a controvertir las ilustradas consideraciones expuestas por aquellos, que, vale decirlo, configuran un exhaustivo examen de los planteamientos articulados en el caso. Por ello, y aun cuando resulten plausibles los motivos por los que el sentenciador entendi deba aunque limitadamente habilitar la instancia, estimo que, ante la circunstancia a la que me refer en el prrafo anterior, cabe declarar que el remedio federal intentado fue mal concedido. Buenos Aires, 18 de noviembre de 2003. Nicols E. Becerra.
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Sentencia de la Corte Suprema Buenos Aires, 7 de diciembre de 2004 Vistos los autos: Leguizamn Romero, Abel y otra c/I.N.S.S.J. y P. s/ordinario Considerando: 1) Que la Cmara Federal de Apelaciones de la Cuarta Circunscripcin Judicial de Crdoba declar la nulidad absoluta del decreto de necesidad y urgencia 925/96 as como las resoluciones que lo reglamentan por el que se dispuso el relevamiento y control de las deudas y crditos del Instituto Nacional de Servicios Sociales Para Jubilados y Pensionados y, en consecuencia, hizo lugar al reclamo por las facturas adeudadas con ms sus intereses, con sujecin a los arts.13 y 18 de la ley 25.344. Contra tal pronunciamiento la demandada interpuso recurso extraordinario que fue concedido a fs.442 por estar en juego la validez constitucional de una norma y denegado en cuanto a la tacha de arbitrariedad, sin que se haya interpuesto la queja respectiva. 2) Que para as decidir el tribunal entendi, con cita de doctrina y precedentes de esta Corte, que el decreto impugnado careca de razonabilidad, pues no refera razones objetivas para justificar la necesidad y urgencia de las medidas adoptadas, las cuales por su gravedad, se traducan en verdaderas afectaciones al derecho de propiedad y una clara conculcacin de las normas del Cdigo Civil, cuya modificacin es de resorte exclusivo del Poder Legislativo. 3) Que el recurso extraordinario es formalmente admisible pues se ha puesto en tela de juicio la validez constitucional de actos de autoridad nacional y la decisin ha sido contraria a su validez (art.14, inc.1, de la ley 48). 4) Que el art.99, inc.3, de la Constitucin Nacional establece: El Poder Ejecutivo no podr en ningn caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carcter legislativo. Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieren imposible seguir los trmites ordinarios previstos por esta Constitucin para la sancin de las leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el rgimen de los partidos polticos, podr dictar por razones de necesidad y urgencia, los que sern decididos en acuerdo general de ministros que debern refrendarlos, conjuntamente con el jefe de gabinete de ministros . Seguidamente, la clusula constitucional contempla la intervencin del Congreso. 5) Que, como puede observarse, la Ley Fundamental consagra una limitacin a las facultades del Poder Ejecutivo con la innegable finalidad de resguardar el principio de divisin de poderes. Unicamente en situaciones de grave trastorno que amenacen la existencia, la seguridad o el orden pblico o econmico, que deben ser conjuradas sin dilaciones puede el Poder Ejecutivo Nacional dictar normas que de suyo integran las atribuciones del Congreso, siempre y cuando sea imposible a ste dar respuesta a las circunstancias de excepcin. En consecuencia, el ejercicio de la prerrogativa en examen est sujeto a reglas especficas que exigen un estado de excepcin y el impedimento de recurrir al sistema normal de formacin y sancin de las leyes y contemplan, adems, una intervencin posterior del Poder Legislativo (Fallos:322:1726; votos concurrentes de los jueces Belluscio, Fayt, Boggiano y Bossert; 323:1934 votos concurrentes de los jueces Belluscio, Fayt, Boggiano, Bossert y Vzquez). 6) Que, en este contexto, se advierte con claridad que no se encuentran satisfechos los recaudos constitucionales para el dictado del decreto impugnado. En efecto, en los consideran-
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dos del decreto 925/96 se expresa que la situacin financiera por la que atraviesa el instituto exige la adopcin de drsticas medidas a fin de optimizar la aplicacin de los recursos, seleccionando las herramientas adecuadas para lograr una mayor eficiencia, eficacia y transparencia en la gestin y que con el objeto de realizar un control ms efectivo en las erogaciones del instituto resulta necesario establecer un relevamiento y control de todas las deudas y crditos que ste mantenga con los terceros as como lograr un Instituto moderno y eficiente para lo cual es necesario efectuar una reorganizacin integral, produciendo cambios en su estructura orgnica . Ello no alcanza para poner en evidencia que concurrieron al momento del dictado del decreto impugnado las excepcionales circunstancias que la mayora de esta Corte tuvo en mira al decidir en el caso registrado en Fallos:313:1513, como por ejemplo, el descalabro econmico generalizado y el aseguramiento de la continuidad y supervivencia de la unin nacional. La referencia a la situacin de crisis que atraviesa dicho instituto resulta insuficiente para justificar una situacin de grave riesgo social que el Congreso no pueda remediar por los cauces ordinarios que la Constitucin prev, mxime cuando la medida se adopt durante el perodo de sesiones ordinarias. 7) Que, por otra parte la situacin de crisis del instituto demandado y la afirmacin de que es necesario tomar drsticas medidas, por crtica que sea, no deja de ser la crisis de un sector, por lo que en modo alguno justifica que el Poder Ejecutivo Nacional ejerza una facultad extraordinaria y cuyo fundamento de hecho est dado por una situacin de necesidad y emergencia que comprometa a la sociedad en su conjunto. 8) Que, de lo expuesto, se sigue que el decreto 925/96 no rene los requisitos de validez impuestos por la Constitucin Nacional a los decretos de necesidad y urgencia. En consecuencia, cabe concluir que por medio de normas constitucionalmente nulas de nulidad absoluta e insanable se priva al actor de su derecho a obtener la satisfaccin de su crdito mediante requisitos y condiciones que importan la afectacin de su derecho de propiedad, que slo poda ser dispuesta por una ley del Congreso (art.75, inc.12 de la Carta Magna). 9) Que no modifica las conclusiones anteriores la invocacin en la norma cuestionada del decreto 558/96 que declar el estado de emergencia la prestacin de los servicios pblicos en todo el mbito de la Administracin Pblica pues ste fue dictado por el presidente de la Nacin, en su calidad de jefe mximo de la Administracin Pblica (art.99, inc.1 de la Constitucin Nacional), a los efectos de la reorganizacin y modernizacin del Estado, mientras que el aqu cuestionado lo fue con sustento en el art.99, inc.3 de la Constitucin Nacional ejerciendo funciones legislativas sin justificar debidamente, tal como se seal ut supra, los requisitos de validez impuestos por la Constitucin Nacional a los decretos de necesidad y urgencia. 10) Que no corresponde el tratamiento de los restantes agravios fundados en la arbitrariedad de la sentencia, toda vez que fueron denegados por la cmara en el auto de fs.442 y el recurrente no dedujo la respectiva queja. Por ello, odo el seor Procurador General, se declara procedente el recurso extraordinario y se confirma la sentencia apelada. Costas por su orden en atencin a la naturaleza de la cuestin debatida (art.68, segundo prrafo, del Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin). Notifquese y remtase. Enrique S. Petracchi (segn su voto) Augusto C. Belluscio Carlos S. Fayt Antonio Boggiano Eugenio R.Zaffaroni Elena I. Highton de Nolasco.
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Voto del seor presidente doctor don Enrique santiago Petracchi Considerando: 1) Que en los considerandos del decreto 925/96 el Poder Ejecutivo de la Nacin invoc que no era posible que la concrecin de las medidas propuestas se efecte por el procedimiento previsto en la Constitucin Nacional para la sancin de las leyes , por lo que dictaba aqul en funcin de lo dispuesto por el art.99, inc.3, de la Constitucin Nacional. 2) Que, a la luz de lo expresado en mi voto en la causa Verrocchi (Fallos:322:1726), al que me remito, corresponde concluir en la invalidez del decreto de necesidad y urgencia 925/96. En efecto, segn sostuve en ese precedente, la va establecida en el art.99, inc.3, de la Constitucin Nacional, exige que el Congreso sancione la ley especial que haga operativo el articulado, sin que quepa discutir las bondades del criterio elegido, pues el Tribunal slo debe atender a su significado y a sus consecuencias. Puesto que no ha sido sancionada la ley que reclama el art.99, inc.3, no puede cumplirse con la subetapa legislativa, lo que determina la imposibilidad de recurrir a esos remedios de excepcin que son los decretos de necesidad y urgencia. 3) Que, sin perjuicio de lo expuesto precedentemente, adhiero, de modo subsidiario y a mayor abundamiento, a lo expresado en el voto de la mayora (32). En consecuencia, aunque por hiptesis se admitiera que el Poder Ejecutivo tuviese competencia para dictar ese tipo de decretos, aun faltando la ley especial mentada en el art. 99, inc. 3, de la Constitucin, el 925/96 sera igualmente nulo. Por ello, odo el seor Procurador General, se declara procedente el recurso extraordinario y se confirma la sentencia apelada. Costas por su orden en atencin a la naturaleza de la cuestin debatida (art.68, segundo prrafo, del Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin). Enrique Santiago Petracchi.
Reservas del BCRA - Pago de deuda pblica
San Luis, Provincia de c/Estado Nacional s/amparo - 02/02/2010
0 Antecedentes:
El Poder Ejecutivo Nacional dict el decreto de necesidad y urgencia 2010/09 que lo habilitaba a utilizar las reservas federales del Banco Central para saldar servicios de la deuda pblica, con vencimiento en el ao 2010, sin cancelar las partidas previamente autorizadas por el Congreso con ese mismo objetivo y por un monto similar en la ley de presupuesto para el ejercicio financiero del ao en curso. La Provincia de San Luis interpuso recurso de amparo ante la Corte Suprema y solicit se declare inconstitucional el decreto mencionado, la resolucin del Ministerio de Economa y
(32) Se alude al voto del juez Boggiano, al que adhiere el juez Belluscio.
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Finanzas Pblicas de la Nacin n419/2009 y la ley 26.563 en lo que pueda considerarse aplicable. La Corte rechaz la accin por falta de legitimacin de la Provincia.

a) Recurso de amparo. Intereses de los habitantes de la provincia. Legitimacin
(Considerando 5).
b) Estado provincial. Delegacin. Facultad de control (Considerando 6).

- Los intereses de los habitantes que la Provincia defiende al solicitar se declare la inconstitucionalidad del decreto de necesidad y urgencia del Poder Ejecutivo Nacional 2010/09, de la resolucin del Ministerio de Economa y de la ley 26.563 no autoriza la intervencin de las autoridades provinciales en los trminos del art.43 de la Constitucin Nacional, pues no resultan legitimadas activas de acuerdo al texto constitucional que slo menciona al afectado, al Defensor del Pueblo y a las asociaciones que propenden a los fines indicados en la norma, sin que pueda considerarse que las provincias o sus gobiernos constituyan una organizacin no gubernamental o una asociacin intermedia de esa naturaleza. - El Estado local carece de legitimacin para actuar si varias de las razones en las que intenta sustentar su demanda, antes que demostrar los perjuicios concretos que se le acarraran a la provincia, pretenden proteger una supuesta afectacin de los intereses de los ciudadanos, circunstancia que descarta la posibilidad de que se trate de un inters directo de la actora que la transforme en parte sustancial. - Los argumentos vertidos en cuanto al inters que esgrime el Estado provincial en asegurar la observancia de los trminos bajo los cuales Estado Provincial participa en el sistema federal, no pueden ser atendidos desde que San Luis ha delegado en el Gobierno Central el ejercicio de dichas facultades y en ese marco no puede reconocrsele la potestad de ejercer un control pormenorizado del ejercicio de aqullas por parte de la Nacin, sin un inters directo claramente demostrado.
Texto del Fallo:

Dictamen de la Procuradora General Suprema Corte: -IA fs. 2/21, la Provincia de San Luis, por s y en representacin de los derechos de incidencia colectiva de sus ciudadanos, promueve accin de amparo, con fundamento en
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el art. 43 de la Constitucin Nacional y en la ley nacional 16.986, contra el Estado Nacional, a fin de obtener que se declare la inconstitucionalidad del decreto de necesidad y urgencia (DNU) del Poder Ejecutivo Nacional 2010/09, publicado en el Boletn Oficial el 15/12/09, de la resolucin del Ministerio de Economa y Finanzas Pblicas 419/09 que lo aplica, como as tambin de la ley nacional 26.563, que prorroga la emergencia pblica hasta el 31 de diciembre de 2011. Cuestiona tal decreto, en cuanto por su intermedio el Poder Ejecutivo toma de las reservas federales un monto similar al autorizado por la ley de presupuesto 26.546 para el ejercicio financiero 2010, destinndolo a otras finalidades (para el pago de las obligaciones del Tesoro), sin previa autorizacin y sin reintegrarlo a la masa coparticipable de las provincias, lo que afecta el poder delegado por stas en el Congreso de la Nacin. Adems, afirma que, de este modo, el Poder Ejecutivo Nacional somete a los ciudadanos a cargas tributarias sin soporte legal vlido previo, lo que provocar el efecto conocido como impuesto inflacionario que constituye segn dice un modo espurio de imponer cargas tributarias sobre la poblacin. A su vez, seala que dicho DNU fue dictado inmediatamente despus de que finalizara el perodo ordinario de sesiones del Congreso Nacional, sin que ste hubiera sido prorrogado y sin haberse convocado a sesiones extraordinarias, facultad prevista en el art. 99, inc. 9 de la Constitucin Nacional, y sin invocar la existencia de razones evidentes y concretas de necesidad y urgencia que justifiquen su dictado, pues no se exponen circunstancias excepcionales de grave riesgo social que hagan imposible seguir los trmites ordinarios previstos por la Constitucin para la sancin de las leyes (conf. art. 99, inc. 3 de la Ley Fundamental). Indica, asimismo, que as se ha eludido la participacin previa del Banco Central requerida por los arts. 61 de la Ley de Administracin Financiera 24.156 y 61 de su decreto reglamentario 1344/07, participacin que es necesaria, teniendo en cuenta el destino de los fondos que son detrados de las reservas del Banco Central en clara violacin de las leyes nacionales 23.928 de Convertibilidad y 24.144, Carta Orgnica del Banco Central. En consecuencia, sostiene que tal decreto lesiona, restringe, altera y amenaza, con arbitrariedad e ilegalidad manifiesta sus facultades, derechos y garantas consagrados en los arts. 4, 17, 29, 36, 75, incs. 2, 3, 4, 6, 7, 8, 9, 11; 99 inc. 3; 100 inc. 3 y 126 de la Constitucin Nacional. En virtud de lo expuesto, efecta un pedido de habilitacin de da y hora y eventual de habilitacin de la feria, a los efectos de la produccin de los informes que solicita y del que prev el art. 8 de la ley nacional 16.986. A fs. 22 V.. corre vista, por la correspondencia, a este Ministerio Pblico. - II En principio corresponde poner de resalto que el Tribunal ha reconsiderado la posibilidad de que la accin de amparo, de manera general, tramite en esta instancia, siempre que se
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verifiquen las hiptesis que surtan la competencia originaria prevista en los arts. 116 y 117 de la Constitucin Nacional (reglamentados por el art. 24, inc. 1, del decreto-ley 1285/58) porque, de otro modo, en tales controversias, quedaran sin proteccin los derechos de las partes en los supuestos contemplados por el art. 43 de la Constitucin Nacional y por la ley 16.986 (Fallos: 312:640; 313:127 y 1062 y 322:1514). Sentado lo expuesto, entiendo que el asunto radica en determinar si en el sub examine se configuran dichos requisitos. A mi modo de ver, en atencin a la naturaleza de las partes que han de intervenir en el pleito, el sub lite corresponde a la competencia originaria de la Corte. En efecto, toda vez que la Provincia de San Luis a quien corresponde la competencia originaria de la Corte de conformidad con el art. 117 de la Constitucin Nacional demanda al Estado Nacional que tiene derecho al fuero federal segn lo dispuesto en el art. 116 de la Ley Fundamental entiendo que la nica forma de conciliar ambas prerrogativas jurisdiccionales es sustentar la causa en esta instancia originaria (conf.. dictmenes de este Ministerio Pblico en pleitos existentes entre ambas partes S. 1039. XLIV, dictamen del 18/03/09 y sentencia de acuerdo del 27/03/09; S. 1133. XLIV, dictamen del 18/03/09; S. 313. XLV, S. 314. XLV, S. 315. XLV, dictmenes del 1/06/09; S.191. XLV, S.501. XLV, dictmenes del 30/09/09; S.779. XLV, dictamen del 24/11/09; S. 827. XLV, dictamen del 1/12/09 y S. 842. XLV, dictamen del 18/12/09, entre otros). En consecuencia, opino que el proceso debe tramitar ante los estrados del Tribunal. Buenos Aires, 29 de diciembre de 2009. LAURA M. MONTI. Sentencia de la Corte Suprema Buenos Aires, 2 de febrero de 2010 Autos y Vistos; Considerando: 1) Que a fs.2/21 la Provincia de San Luis promueve accin de amparo en los trminos del artculo 43 de la Constitucin Nacional y de la ley 16.986, contra el Estado Nacional, a fin de que se declare la inconstitucionalidad del decreto de necesidad y urgencia n2010/2009, de la resolucin del Ministerio de Economa y Finanzas Pblicas de la Nacin n419/2009, como as tambin de la ley 26.563 en lo que pueda considerarse aplicable. Cuestiona el referido decreto en cuanto por su intermedio el Poder Ejecutivo Nacional pretende utilizar las reservas federales del Banco Central de la Repblica Argentina para cancelar servicios de deuda pblica con vencimiento en el ao 2010, que constituyen obligaciones que el Tesoro Nacional mantiene con Organismos Multilaterales y con tenedores particulares, sin cancelar las partidas previamente autorizadas por el Congreso con ese mismo objetivo y por un monto similar en la ley de presupuesto para el ejercicio financiero en curso, n26.546, o destinar esos recursos a otras finalidades o bien reintegrarlos a la
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base imponible de la masa coparticipable mediante las correspondientes reducciones de impuestos comunes a la Nacin y las provincias. Seala que dicho decreto fue dictado inmediatamente despus de finalizado el perodo ordinario de sesiones del Congreso, sin que se hubieran ejercido las facultades previstas en el artculo 99, inciso 9 de la Constitucin Nacional de prorrogar aquellas sesiones ordinarias o de convocar a extraordinarias, y sin haberse invocado la configuracin de circunstancias excepcionales que hicieren imposible seguir los trmites ordinarios previstos por la Constitucin para la sancin de las leyes. Sostiene que en ninguno de los considerandos del decreto impugnado se invocan razones de necesidad y urgencia que justifiquen su dictado, sino que, en todo caso, se aducen motivos de conveniencia o utilidad , ya previstos a travs de otras decisiones polticas e instrumentos jurdicos como los expresados en la ley de presupuesto para el ejercicio 2010. Afirma asimismo que as se ha eludido la participacin previa y necesaria del Banco Central de la Repblica Argentina exigida por los artculos 61 de la Ley de Administracin Financiera 24.156 y 61 de su decreto reglamentario 1344/07, teniendo en cuenta el destino de los fondos que seran detrados de las reservas federales en clara violacin de las leyes 23.928 y 24.144. En cuanto a su legitimacin para interponer esta accin, distingue la existencia de un inters propio del Estado provincial, de la legitimacin colectiva que le asiste en defensa de los derechos de incidencia colectiva del Pueblo de la provincia que dice afectados. As, por un lado argumenta que el Poder Ejecutivo Nacional se atribuy poderes legislativos delegados por las provincias slo al Congreso la facultad de hacer sellar la moneda y fijar su valor, artculos 75, inciso 11, y 126, Constitucin Nacional, circunstancia que afectara directamente a la Provincia de San Luis; y por el otro, aduce que la norma cuestionada afecta a la poblacin provincial al provocar el deterioro del valor de la moneda, inflacin y una carga tributaria injustificada. Destaca que si bien el artculo 43 de la Ley Fundamental no incluye expresamente a las provincias entre los legitimados a los efectos de la promocin del amparo contra agravios a derechos de incidencia colectiva, lo cierto es que se encuentran habilitadas para interponer acciones de esa ndole por su propia naturaleza. En estos trminos, con fundamento en los artculos 5 y 123 de la Constitucin Nacional, invoca el instituto de la representacin parens patriae , originado en el common law ingls. Afirma que el Estado tiene inters en asegurar la observancia de los trminos bajo los cuales l participa en el sistema federal, y que la provincia no ha delegado competencias propias al Gobierno Federal para que este las ejerza en exceso y en contra del mismo Pacto Federal. Alega que la preservacin de la divisin de poderes, garanta ltima de la forma republicana de gobierno, es la base esencial sin la cual las provincias no hubiesen cedido su soberana para constituir la Repblica, de donde resulta a su juicio que en cualquier
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asunto en el que el Poder Ejecutivo Nacional pretenda ejercer funciones legislativas, las provincias estn legitimadas para cuestionarlo. 2) Que a fs.23/24 emiti el correspondiente dictamen la Procuracin General a favor de la jurisdiccin originaria de este Tribunal prevista en el artculo 117 de la Constitucin Nacional, para intervenir en las presentes actuaciones, y a fs.25 esta Corte orden el libramiento del oficio contemplado en el artculo 8 de la ley 16.986. 3) Que a fs.34/63 el Estado Nacional presenta el informe respectivo y aduce que la va elegida no es apta para el debate de la cuestin. Sostiene que no existe una lesin constitucional, por falta de perjuicio concreto y actual, y que los daos invocados por la actora son eventuales o hipotticos, sin incidencia directa sobre los derechos de la provincia. Entiende que la medida impugnada no recae sobre derechos cuya tutela le corresponda al Estado local, y que el inters de San Luis est enfrentado al de otras provincias que convalidan el decreto. Agrega que los gobernadores son agentes naturales del Gobierno Federal y no pueden bloquear o interferir en las leyes del Congreso o en los decretos del Poder Ejecutivo Nacional. 4) Que por no resultar conducente la prueba informativa ofrecida por la actora a los efectos de la decisin que se adoptar a continuacin, de conformidad con la previsin contenida en el ltimo prrafo del citado artculo 8, corresponde dictar sentencia en este proceso. 5) Que en cuanto a los invocados intereses de los habitantes de la Provincia que la actora dice defender, debe sealarse que ello no autoriza la intervencin de las autoridades provinciales en los trminos del segundo prrafo del artculo 43 de la Constitucin Nacional pues no resultan legitimadas activas de acuerdo al texto constitucional que slo menciona al afectado, al Defensor del Pueblo, y a las asociaciones que propenden a los fines indicados en la norma (Fallos:325:2143), sin que pueda considerarse que las provincias o sus gobiernos constituyan una organizacin no gubernametal o una asociacin intermedia de esa naturaleza (conf. Convencin Nacional Constituyente, Diario de Sesiones , 29 Reunin, 3 Sesin Ordinaria continuacin, 11/08/1994, pgs. 4048 y 4058). As pues, resulta aplicable al sub lite la doctrina que surge del precedente de Fallos:325:2143, oportunidad en la que esta Corte record la necesidad de que, como principio, la parte litigue en defensa de un inters propio y directo, el que no aparece cuando la intervencin provincial no tiende al resguardo de sus intereses sino al de terceros (considerando 3). En tales condiciones, el Estado local carece de legitimacin para actuar en autos, en tanto dice proteger los intereses de los ciudadanos de la provincia. En este sentido, varias de las razones en las que intenta sustentar su demanda, antes que demostrar los perjuicios concretos que se le acarrearan a la provincia, pretenden proteger una supuesta afectacin de los intereses de aqullos, circunstancia que descarta la posibilidad de que se trate de un inters directo de la actora que la transforme en parte sustancial.
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6) Que los argumentos vertidos en cuanto al inters que esgrime el Estado provincial en asegurar la observancia de los trminos bajo los cuales l participa en el sistema federal, no pueden ser atendidos desde que San Luis con el concierto del resto de las jurisdicciones provinciales ha delegado en el Gobierno Central el ejercicio de dichas facultades, y en ese marco no puede reconocrsele la potestad de ejercer un control pormenorizado del ejercicio de aqullas por parte de la Nacin, sin un inters directo claramente demostrado. Por ello, se resuelve: Rechazar la accin de amparo promovida. Costas en el orden causado (artculo 1, decreto 1204/2001). Notifquese con habilitacin de das y horas inhbiles, comunquese al seor Procurador General, y, oportunamente, archvese. Ricardo Luis Lorenzetti Elena I. Highton de Nolasco Enrique Santiago Petracchi Juan Carlos Maqueda Carmen M. Argibay.
Entidades de Seguro y Control. Decreto n558/02- Modificaciones a la ley 20.091
Consumidores Argentinos c/ EN- PEN- Dto. 558/02-SS- ley 20.091 s/ amparo ley 16.986 - 19/05/2010
0 Antecedentes:
Mediante el decreto de necesidad y urgencia 558/02, eL Poder Ejecutivo introdujo modificaciones a las previsiones de la ley 20.091 de entidades de seguro y su control y, en concreto incorpor un ltimo prrafo al artculo 29 de esa ley, por el cual se faculta a la Superintendencia de Seguros de la Nacin a eximir a las aseguradoras de la prohibicin del inciso g) de ese mismo precepto legal ante situaciones de iliquidez transitoria (art.1); sustituy los textos de los arts.31 y 86, inciso a , de la ley (arts.2 y 3); e incorpor un ltimo prrafo al art.33 de aqulla (art.4). La actora promovi accin de amparo, con el objeto de que se declare la inconstitucionalidad del decreto en cuestin. En primera y segunda instancia, se hizo lugar a la demanda. El demandado interpuso recurso extraordinario. La Corte Suprema confirm la sentencia. El juez Petracchi se remiti al criterio expuesto en el precedente Verrochi (Fallos:322:1726). El juez Maqueda, seal que la ausencia de una intervencin legislativa que permita inferir la voluntad del Congreso Nacional de ratificar o derogar dicho decreto, resulta suficiente para determinar la invalidez constitucional del decreto 558/02 dictado con anterioridad a la creacin de la Comisin Bicameral Permanente regulados en el art.99, inc.3, de la Constitucin Nacional. La juez Argibay, estim que cualquier disposicin de carcter legislativo emitida por el Poder Ejecutivo debe reputarse prima facie inconstitucional, presuncin sta que slo puede ser abatida por quien demuestre que se han reunido las condiciones para aplicar la nica excepcin admitida en la Constitucin a la prohibicin contenida en el art.99, inc.3.
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a) Reforma Constitucional de 1994 y el equilibrio de los poderes (Considerandos 5
a 8 del voto de la mayora).
b) Decretos de necesidad y urgencia. Control de constitucionalidad (Considerandos 10, 13, 14 del voto de la mayora; Considerando 15 del voto del juez Maqueda; Considerando 11 del voto jueza Argibay; Considerando 3 del voto del juez Petracchi).
c) Requisitos para el dictado de dichos decretos. Emergencia (Considerandos 10,

11, 14 del voto de la mayora; Considerando 16 del voto de la jueza Highton de Nolasco; Considerando 14 del voto del juez Maqueda)

- La reforma constitucional enunci entre sus objetivos el de atenuar el presidencialismo , al mismo tiempo que consign la necesidad de modernizar y fortalecer el Congreso y fortalecer los mecanismos de control , todo ello relacionados con el fin de perfeccionar el equilibrio de poderes, acudindose a la metodologa de incorporar ciertas facultades excepcionales de los poderes constituidos, con el fundamento de que aquello significaba la institucionalizacin de los mecanismos de control a los que se los someta. - La interpretacin de la Constitucin Nacional, en cuanto regula los decretos de necesidad y urgencia, debe ajustarse a los principios del estado constitucional, pues los constituyentes decidieron sujetarse a unos principios fundamentales para convivir en sociedad, pensados para que sean perdurables e inmunes a las tentaciones de cambiarlos frente a las previsibles mudanzas de opinin. - El principio que organiza el funcionamiento del estatuto del poder es la divisin de funciones y el control recproco, esquema que no ha sido modificado por la reforma constitucional de 1994, teniendo el Congreso Nacional la funcin legislativa, el Poder Ejecutivo dispone del reglamento y el Poder Judicial dicta sentencias, con la eminente atribucin de ejercer el control de constitucionalidad de las normas jurdicas, por lo que no puede sostenerse que el Ejecutivo pueda sustituir libremente la actividad del Legislativo o que no se halla sujeto a control judicial. - La admisin del ejercicio de facultades legislativas por parte del Poder Ejecutivo se hace bajo condiciones de rigurosa excepcionalidad y con sujecin a exigencias formales, que constituyen una limitacin y no una ampliacin de la prctica seguida en el pas, y para el ejercicio vlido de dicha facultad de excepcin, el constituyente exige adems de la debida consideracin por parte del Poder Legislativo que la norma no regule materia penal, tributaria, electoral o del rgimen de los partidos polticos, y que exista un estado de necesidad y urgencia.
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- Si la Corte, en ejercicio de la facultad de control ante el dictado por el Congreso de leyes de emergencia, ha verificado desde el precedente Ercolano (Fallos:136:161) la concurrencia de una genuina situacin de emergencia que imponga al Estado el deber de amparar los intereses vitales de la comunidad esto es, corroborar que la declaracin del legislador encuentre debido sustento en la realidad, con mayor razn debe ejercer idntica evaluacin respecto de la circunstancias de excepcin cuando ellas son invocadas unilateralmente por el Presidente de la Nacin para ejercer facultades legisferantes que por regla constitucional no le pertenecen (arts.44 y 99, inciso 3, prrafo 2, de la Constitucin Nacional). - Cabe confirmar la sentencia que hizo lugar a la accin de amparo promovida con el objeto de que se declare la inconstitucionalidad del decreto de necesidad y urgencia 558/02 que introdujo modificaciones a la ley 20.091 de entidades de seguros y su control, pues dichas reformas incorporadas por el Poder Ejecutivo no traducen una decisin de tipo coyuntural destinada a paliar una supuesta situacin excepcional en el sector, sino que, por el contrario, revisten el carcter de normas permanentes modificatorias de leyes del Congreso Nacional.
Texto del Fallo:

Dictamen de la Procuracin General de la Nacin Suprema Corte: I A fs.205/208, la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal (Sala II) confirm la sentencia de primera instancia por la que se declar la inconstitucionalidad del decreto 558/02, en cuanto modific diversas disposiciones de la ley 20.091. Para resolver de ese modo, tras admitir la va del amparo para examinar las cuestiones propuestas. el a quo seal que para que el Poder Ejecutivo Nacional pueda ejercer las facultades que le otorga el art.99, inc.3) de la Constitucin Nacional, es necesario que concurran alguna de estas dos circunstancias: que sea imposible dictar la ley mediante el trmite ordinario previsto en la Ley Fundamental o que la situacin que requiere una solucin legislativa sea de una urgencia tal que deba ser solucionada en forma inmediata, en un plazo incompatible con el que demanda el procedimiento legislativo. Tambin indic que la falta de tratamiento por parte del Congreso de la legislacin de emergencia no importa su convalidacin constitucional, ni obsta a que el Poder Judicial verifique si los actos de los otros poderes se cumplieron dentro de sus respectivas esferas de actuacin. Por ltimo, record que el art.76 del texto constitucional prohbe la delegacin legislativa, salvo en materias determinadas de administracin o de emergencia pblica, con plazo para su ejercicio y dentro de las bases que debe establecer el legislador. A partir de estos criterios, puso de manifiesto que, si bien en los considerandos del decreto impugnado se destac que haba sido dictado con motivo de la emergencia pblica declarada por la ley 25.561, de los trminos del art.1 de esa ley no surge que la delegacin que ah se efecta en favor del Poder Ejecutivo Nacional incluya al rgimen de las entidades aseguradoras cuyas disposiciones fueron modificadas por el decreto 558/02.
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Tampoco estaban dadas las condiciones que la Constitucin Nacional exige para el dictado de decretos de necesidad y urgencia porque las circunstancias excepcionales que aqulla menciona en el art.99. inc.3). se vinculan con la imposibilidad de seguir el trmite ordinario para la sancin de las leyes, de manera tal que no puede darse un requisito sin el otro. Y el dictado del decreto 558/02 no reuni esas condiciones, porque el Congreso de la Nacin se encontraba en sesiones cuando aqul se dict y porque las modificaciones que por su intermedio se producen en la ley 20.091, lejos de ser coyunturales revisten el carcter de normas de regulacin permanentes que modifican las leyes sancionadas por el Poder Legislativo. En este sentido, los arts.1 y 2 del citado decreto traducen un apartamiento de los derechos y garantas reconocidos por los arts.14, 17. 18 y 42 de la Constitucin Nacional. II Contra esa decisin el Estado Nacional dedujo el recurso extraordinario de fs.211/225, que fue concedido (fs.233). Sostiene que la sentencia de la cmara extracta determinados aspectos del decreto cuestionado pero no efecta un anlisis sistemtico del rgimen que aqul consagra y que por ello, dogmticamente el a quo concluye que las modificaciones introducidas por el Poder Ejecutivo Nacional a la ley 20.091 vulneran disposiciones constitucionales. Aqul tampoco tuvo en cuenta que el decreto 558/02 se dict en el contexto de emergencia pblica declarado por la ley 25.561, ni que las modificaciones legales bsicamente acogen modalidades adecuadas para conjurar situaciones de irregularidad y la efectividad de los derechos de los asegurados. Este proceder contina se traduce en la desnaturalizacin de los instrumentos que consagra el mencionado decreto. Insiste en que el acto fue dictado por el Poder Ejecutivo Nacional con fundamento en la disposicin del art. 99, inc. 3) de la Constitucin Nacional, esto es, frente a circunstancias excepcionales que hicieron imposible seguir los trmites previstos para la sancin de las leyes y al amparo tambin del estado de emergencia legalmente declarado, que modific sustancialmente el escenario econmico nacional y, por lo tanto, al mercado de seguros. Por ltimo, justifica la razonabilidad de las medidas adoptadas por el decreto 558/02, en cuanto habilita a las compaas aseguradoras a hacer uso del crdito bancario, ante situaciones transitorias de iliquidez. Al levantar la prohibicin que en tal sentido estaba contemplada en el art.29, inc.g), de la ley 20.091, y en cuanto reemplaza el texto del art.31 de esa ley para incorporar los principios del art.35 bis de la Ley de Entidades Financieras y, as, dotar de herramientas idneas al organismo de control de la actividad aseguradora para tratar a las entidades con problemas operativos, patrimoniales o financieros, con el fin de salvaguardar adecuadamente los intereses de los asegurados. III El recurso extraordinario es formalmente admisible, toda vez que la decisin del superior tribunal de la causa, al declarar la inconstitucionalidad del decreto 558/02, en cuanto modifica la ley 20.091, ha sido contraria a los derechos que el apelante funda en normas de naturaleza federal (art.14, inc.3, de la ley 48. Fallos:320:1426; 327:831). IV Por medio del decreto 558/02, el Poder Ejecutivo Nacional introdujo varias modificaciones a las disposiciones de la ley 20.091. En concreto, incorpor un ltimo prrafo al art.29 de esa ley, por el cual se faculta a la Superintendencia de Seguros de la Nacin a eximir a las asegura-
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doras de la prohibicin del inc.g), de ese mismo precepto legal ante situaciones de iliquidez transitoria (art.1); sustituy los textos de los arts.31 y 86, inc.a), de aquella ley (arts.2 y 3 del decreto 558/02) y, por ltimo, incorpor un ltimo prrafo al art.33 de la misma ley. Para justificar la medida adoptada, el rgano emisor sostuvo en los considerandos del decreto 558/02 que la ley 25.561 modific sustancialmente el escenario econmico del pas, que incluye al mercado del seguro, de gran implicancia en las economas individuales, de la produccin, de las personas y de la seguridad social y que las medidas derivadas de aquella ley afectaron significativamente a la operatoria de las entidades aseguradoras, por lo que resultaba perentorio e impostergable dictar normas para permitir a la Superintendencia de Seguros de la Nacin, como organismo de control de la actividad manejar distintas alternativas de regularizacin y saneamiento del mercado, en resguardo de los intereses de los asegurados. En ese sentido, se lee en los considerandos del decreto que teniendo en cuenta el impacto de las ltimas medidas econmicas dictadas, se consider procedente habilitar a las compaas para que puedan recurrir al crdito en situaciones de iliquidez y que se las autorice bajo determinadas condiciones a recurrir al crdito subordinado a los privilegios de los asegurados al mismo tiempo que se reforzaron las facultades y atribuciones del organismo de control para su eficaz y oportuna intervencin en los procesos de reestructuracin de entidades de seguros. Tambin se sostuvo que la crtica situacin de emergencia econmica y financiera por la que atraviesa el pas, en la que se desenvuelve el mercado asegurador, configura una circunstancia excepcional que hace imposible seguir los trmites ordinarios previstos por la Constitucin Nacional para la sancin de las leyes, resultando de toda urgencia v necesidad el dictado del presente decreto y, por ello, se fund su dictado en las atribuciones conferidas por el art.99, inc.3). del texto constitucional. Toda vez que, como se puede apreciar, el Poder Ejecutivo Nacional fund su competencia para dictar el decreto 558/02 en las facultades que excepcionalmente le confiere la Constitucin para dictar decretos de necesidad y urgencia, corresponde indagar acerca de su validez de origen y luego slo en el caso de que se verifique que se dieron las condiciones para hacer uso de aquella atribucin, corresponder examinar la razonabilidad de las modificaciones legales que aqul introduce en la ley 20.091. V Respecto de la facultad del Poder Ejecutivo de dictar este tipo de decretos, fundado en razones de necesidad y urgencia. ya se pronunci la Corte en el conocido precedente de Fallos:313:1513 (Peralta) anterior incluso a la reforma constitucional de 1994, que incorpor regulacin expresa sobre el tema en la Ley Fundamental. En lo que ahora interesa, el Constituyente reformador prohibi enfticamente al Poder Ejecutivo que emita disposiciones de carcter legislativo (en ningn caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable), a fin de resguardar el principio de divisin de poderes. Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trmites ordinarios para la sancin de las leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el rgimen de los partidos polticos, aqul podr dictar decretos por razones de necesidad y urgencia, siguiendo el procedimiento que establece el art.99, inc.3), de la Constitucin Nacional. Se trata, entonces, de una facultad excepcional del Poder Ejecutivo para incursionar en materias reservadas al legislador, que nicamente puede ejercerla cuando concurran las cir-
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cunstancias que prev el texto constitucional (Fallos:322:1726, entre otros) y las disposiciones que se dicten de ese modo deben tener, por finalidad proteger los intereses generales de la sociedad y no de determinados individuos (Fallos:323:1934). Tambin cabe recordar que corresponde al Poder Judicial el control de constitucionalidad de las condiciones bajo las cuales se admite aquella facultad excepcional. As, es atribucin judicial evaluar el presupuesto fctico que justificara la adopcin de decretos de necesidad y urgencia y, en tal sentido, la Corte ha dicho que corresponde descartar criterios de mera conveniencia ajenos a circunstancias extremas de necesidad, puesto que la Constitucin no habilita a elegir discrecionalmente entre la sancin de una ley o la imposicin ms rpida de ciertos contenidos materiales por medio de un decreto (Fallos: 322:1726, cons. 9, segundo prrafo). Ello, sin perjuicio, claro est, de la intervencin del cuerpo legislativo que prev tanto la Constitucin Nacional como la ley 26.122. Sobre la base de tales pautas y fundamentalmente por aplicacin de la doctrina de Fallos:323:1934, antes citado, en el que, cabe recordar, se descalific un decreto de necesidad y urgencia que al igual que en el sub lite afectaba a la actividad aseguradora, considero que la sentencia apelada se ajusta a derecho. En efecto, la declaracin genrica de emergencia efectuada por el legislador por la ley 25.561 no alcanza a legitimar el dictado del decreto 558/02, toda vez que no se advierte de qu forma la crisis de las compaas aseguradoras afecta a los intereses generales de la sociedad o al inters pblico que los decretos de necesidad y urgencia deben proteger. O. en trminos empleados por el Tribunal en el caso recin mencionado no se aprecia impedimento alguno para conjurar esta situacin a travs de los resortes y recursos usuales de que dispone el Estado frente a crisis econmicas de exclusivo carcter sectorial, sin llegar a un remedio slo autorizado para situaciones que ponen en peligro la subsistencia misma de la organizacin social (Fallos:323:1934, cons. 9). En tales condiciones, el decreto impugnado en autos no cumple los requisitos exigidos para que pueda sostenerse la validez de su dictado, ya que se aparta de la constante doctrina de la Corte en la materia, antes y luego de la reforma constitucional de 1994, por lo que corresponde declarar su inconstitucionalidad, sin que resulte necesario examinar las otras cuestiones propuestas en el recurso extraordinario, VI Por lo expuesto, corresponde declarar formalmente admisible el recurso extraordinario de fs.221/225 y confirmar la sentencia apelada. Buenos Aires, 21 de mayo de 2008. LAURA M. MONTI. Sentencia de la Corte Suprema Buenos Aires, 19 de mayo de 2010 Vistos los autos: Consumidores Argentinos c/ EN PEN Dto. 558/02-SS ley 20.091 s/ amparo ley 16.986 . Considerando: 1) Que Consumidores Argentinos, Asociacin para la Defensa, Educacin e Informacin del Consumidor , promovi accin de amparo, en los trminos del art.43 de la Constitucin Nacional y de la ley 16. 986, contra el Poder Ejecutivo Nacional, con el objeto de que se declare
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la inconstitucionalidad del decreto de necesidad y urgencia 558/02, en cuanto modifica en forma sustancial la ley 20.091 de entidades de seguros y su control; y lesiona, restringe, altera y amenaza con arbitrariedad e ilegitimidad manifiesta los derechos y garantas contemplados en la Constitucin Nacional , en concreto los previstos en sus arts.17, 18, 42, 75, inciso 12, y 109. Puso de resalto, por un lado, que el art.1 del decreto 558/02 incorpor, a continuacin del ltimo prrafo del art.29 de la ley 20.091, la posibilidad de que las aseguradoras, ante una situacin de iliquidez transitoria, realicen y constituyan deuda subordinada a los privilegios generales y especiales derivados de los contratos de seguro; y por otro lado, que el art.2 del decreto impugnado sustituy el art.31 de la ley por la disposicin que establece cesiones de cartera sin la exigencia de la publicidad, la exclusin de activos de la aseguradora, la imposibilidad de iniciar actos de ejecucin forzada sobre los activos excluidos y de trabarse medidas cautelares sobre dichos activos. En el plano sustancial, tales modificaciones, segn su criterio, provocan, concretamente, las siguientes alteraciones: (i) privan de ejercer el derecho de oposicin fundada en un caso de transferencia de cartera y, en consecuencia, atentan contra el art.42 de la Constitucin Nacional, (ii) permiten la exclusin de activos de la aseguradora sin dar ninguna noticia a los asegurados, en violacin al derecho de propiedad (art.17 de la Constitucin Nacional), (iii) restringen el ejercicio del derecho a ejecutar al deudor en sus activos por deudas impagas con afectacin del derecho de propiedad (art.17 de la Constitucin Nacional), (iv) limitan la traba de medidas cautelares sobre los bienes del deudor e imponen a los jueces la obligacin de ordenar el levantamiento de las medidas trabadas sobre los bienes excluidos por voluntad de las empresas aseguradoras, en violacin a los derechos de propiedad y de igualdad, al debido proceso y al principio de divisin de poderes (arts.17, 18 y 109 de la Constitucin Nacional), (v) eliminan la autorizacin judicial para solicitar la anulacin de actos ineficaces y permitir la exclusin de los activos aun cuando exista un estado de insolvencia, atentando contra los derechos de propiedad y de igualdad, del debido proceso y del principio de divisin de poderes (arts.17, 18 y 109 de la Constitucin Nacional), (vi) limitan el derecho de los acreedores de la aseguradora respecto de los bienes excluidos de su patrimonio, lo cual es violatorio de los derechos de propiedad, de igualdad y de la garanta del debido proceso. Respecto de la ndole de la disposicin normativa utilizada por el Poder Ejecutivo Nacional para introducir las modificaciones controvertidas, sostuvo que no se hallaban configurados los recaudos que habilitan el ejercicio de la potestad para dictar decretos de necesidad y urgencia. Ms que urgencia dijo, hubo lisa y llanamente la intencin del Poder Ejecutivo Nacional de brindar un salvataje al sector empresario del seguro ms comprometido en su situacin patrimonial (fs.6 vta.). 2) Que la Sala II de la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, al confirmar la sentencia del juez de primera instancia, hizo lugar a la demanda. En su decisin sostuvo que no basta que la situacin sea de emergencia, sino que debe haber una circunstancia excepcional en grado tal de hacer imposible el trmite legislativo, y que en el caso, si bien se haba dado lo primero, no se cumpla con lo segundo, toda vez que el Congreso Nacional se encontraba en sesiones. Asimismo, seal que el decreto contiene normas de regulacin permanente, modificatorias de leyes del Congreso Nacional, las que traducen un apartamiento de los derechos reconocidos por los arts.14, 17, 18 y 42 de la Constitucin Nacional. 3) Que contra esa decisin, el demandado dedujo recurso extraordinario (fs. 211/225, replicado a fs.228/229), que fue concedido (fs.233). Los agravios han sido adecuadamente reseados en el punto II del dictamen de la seora Procuradora Fiscal, al que cabe remitir para evitar repeticiones innecesarias.
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4) Que el remedio federal es admisible, toda vez que se halla en tela de juicio el alcance, la interpretacin y la validez constitucional de un decreto del Poder Ejecutivo Nacional de inequvoca naturaleza federal, a la luz del art.99, inciso 3, de la Ley Fundamental (art.14, incisos 1 y 3, de la ley 48). 5) Que en cuanto a la constitucionalidad de este tipo de decretos resulta de suma trascendencia fijar los requisitos que se deben cumplir a los efectos de considerarlos vlidamente emitidos. A tal fin es necesario recordar los propsitos que guiaron a los convencionales constituyentes de 1994 al resolver incorporar a la Constitucin Nacional en forma expresa la facultad que se analiza. El dato relevante para la decisin fue la sistemtica extralimitacin del ejercicio de tal facultad por parte de los titulares del Poder Ejecutivo. Si bien es cierto que la Constitucin formal no receptaba norma alguna en tal sentido, la realidad institucional mostraba aquella tendencia y su consecuencia natural, que no era otra que el debilitamiento del sistema republicano democrtico. Por tal razn, y con la conviccin de que el ejercicio legtimo del poder y la plena vigencia de las instituciones requieren la optimizacin del accionar poltico mediante la incorporacin de reglas de estructura y funcionamiento que garanticen la transparencia, la celeridad y la eficacia, los convencionales constituyentes consideraron conveniente reglar en forma explcita aquella facultad, sustentando tal decisin en la necesidad de introducir parmetros de interpretacin restrictiva y que se adecuen a las normas, valores y principios del sistema constitucional argentino (Debate Parlamentario de la ley 24.309 de Declaracin de la necesidad de la reforma Diario de Sesiones, Cmara de Diputados de la Nacin diciembre 21 y 22 de 1993 pgs. 4093/4110). En tal sentido, la reforma constitucional enunci entre sus objetivos el de atenuar el presidencialismo , al mismo tiempo que consign la necesidad de modernizar y fortalecer el Congreso y fortalecer los mecanismos de control , todo ello directamente relacionado con el fin de perfeccionar el equilibrio de poderes . La metodologa a la que se acudi fue la de incorporar ciertas facultades excepcionales de los poderes constituidos, con el fundamento de que aqullo significaba la institucionalizacin de los mecanismos de control a los que se los someta. En el debate constituyente, el convencional Garca Lema, en oportunidad de referirse a aspectos de la reforma constitucional, manifest que los contenidos del Ncleo de Coincidencias Bsicas responden, al igual que la habilitacin de los temas que estn incluidos en el artculo 3 de la ley declarativa, a ciertas finalidades, a ciertas ideas-fuerza, que constituyen los grandes objetivos de la presente reforma. La primera es sin duda la necesidad de obtener una consolidacin y perfeccionamiento del sistema democrtico () La segunda gran idea-fuerza es generar un nuevo equilibrio en el funcionamiento de los tres rganos clsicos del poder del Estado el Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial; y a ella responden, a su vez, la atenuacin del rgimen presidencialista, el fortalecimiento del rol del Congreso, la mayor independencia del Poder Judicial (Diario de Sesiones de la Convencin Nacional Constituyente, Santa FeParan, 1994, Secretara Parlamentaria, Tomo II, pgs. 2210/2211). En lnea con los conceptos de que da cuenta el prrafo anterior, el convencional Paixao seal que () dos realidades de nuestra historia institucional justifican por s solas y en forma suficiente la reforma de la Constitucin Nacional () Se trata de dos realidades que encarnan dos formas distintas de concentracin del poder en nuestra Constitucin histrica y
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en la vida institucional de esa Constitucin () Una de ellas est vinculada con la concentracin de poder en el Poder Ejecutivo Nacional () . Por ello, continu diciendo, el conjunto de reformas () significa asumir como hecho que la actual etapa histrica de la Argentina no es la etapa del hiper presidencialismo al servicio de la organizacin nacional, sino la de una descentralizacin del poder que posibilite un avance armnico y por consenso de la mayor cantidad posible de integrantes de la sociedad poltica (Diario de Sesiones , op. cit., t. II, pp. 2211/2212). Por su parte, el convencional Alfonsn sostuvo que la intencin del constituyente fue la de () atenuar el presidencialismo y desconcentrar las facultades del Presidente; y que al sancionar estas reformas busc () evitar la degradacin de la democracia y de las instituciones que pona en peligro nuestra Repblica () . Agreg, refirindose a la concentracin de poder en el Ejecutivo, que () Dicha concentracin de poder distorsiona la representatividad y el sistema de separacin de poderes, y debilita el control de la validez y legitimidad de las acciones del Ejecutivo por parte de los otros poderes del Estado (Convencin Nacional Constituyente, 1994, Ministerio de Justicia de la Nacin, Tomo V, pgs. 5155/5156). 6) Que la interpretacin de la Constitucin Nacional, en cuanto regula los decretos de necesidad y urgencia, debe ajustarse a los principios del estado constitucional. Ello es as porque los constituyentes decidieron sujetarse a unos principios fundamentales para convivir en sociedad, pensados para que sean perdurables e inmunes a las tentaciones de cambiarlos frente a las previsibles mudanzas de opinin. Este comn sentir se edifica sobre algunas bases que deben ser aceptables para quienes estn distanciados por una controversia particular, que lo sern en los conflictos subsiguientes cuando cambien sus posiciones de podero o debilidad y que sern aplicadas por las generaciones futuras porque se habrn transformado en una prctica constitucional consolidada. 7) Que el principio que organiza el funcionamiento del estatuto del poder es la divisin de funciones y el control recproco, esquema que no ha sido modificado por la reforma constitucional de 1994. As, el Congreso Nacional tiene la funcin legislativa, el Poder Ejecutivo dispone del reglamento y el Poder Judicial dicta sentencias, con la eminente atribucin de ejercer el control de constitucionalidad de las normas jurdicas. Desde esta perspectiva, no puede sostenerse, en modo alguno, que el Poder Ejecutivo puede sustituir libremente la actividad del Congreso o que no se halla sujeto al control judicial. 8) Que todo lo aqu expuesto no permite albergar dudas en cuanto a que la Convencin reformadora de 1994 pretendi atenuar el sistema presidencialista, fortaleciendo el rol del Congreso y la mayor independencia del Poder Judicial (confr. en igual sentido Verrocchi , Fallos:322:1726, y sus citas). De manera que es ese el espritu que deber guiar a los tribunales de justicia tanto al determinar los alcances que corresponde asignar a las previsiones del art.99, inciso 3, de la Constitucin Nacional, como al revisar su efectivo cumplimiento por parte del Poder Ejecutivo Nacional en ocasin de dictar un decreto de necesidad y urgencia. 9) Que, en este orden de ideas, es menester sealar que en el referido art.99, inciso 3, se establece que el Poder Ejecutivo slo podr emitir disposiciones de carcter legislativo cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trmites ordinarios previstos por esta Constitucin para la sancin de las leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el rgimen de los partidos polticos . Estos decretos sern decididos en acuerdo general de ministros que debern refrendarlos, conjuntamente con el jefe de gabinete de ministros .
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A continuacin, en el ltimo prrafo, la norma constitucional regula exigencias formales para la comunicacin del decreto que se hubiera emitido a una Comisin Bicameral Permanente del Congreso, y para su tratamiento en ambas cmaras. All se establece que el Jefe de Gabinete de ministros personalmente y dentro de los diez das someter la medida a consideracin de la Comisin Bicameral Permanente, cuya composicin deber respetar la proporcin de las representaciones polticas de cada Cmara. Esta comisin elevar su despacho en un plazo de diez das al plenario de cada Cmara para su expreso tratamiento, el que de inmediato considerarn las Cmaras. Una ley especial sancionada con la mayora absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cmara regular el trmite y los alcances de la intervencin del Congreso . En el mismo sentido el art.100, inciso 13, dispone que corresponde al Jefe de Gabinete Refrendar conjuntamente con los dems ministros los decretos de necesidad y urgencia () ; y establece que aquel funcionario () someter personalmente y dentro de los diez das de su sancin estos decretos a consideracin de la Comisin Bicameral Permanente . 10) Que el texto transcripto es elocuente y las palabras escogidas en su redaccin no dejan lugar a dudas de que la admisin del ejercicio de facultades legislativas por parte del Poder Ejecutivo se hace bajo condiciones de rigurosa excepcionalidad y con sujecin a exigencias formales, que constituyen una limitacin y no una ampliacin de la prctica seguida en el pas (Verrocchi). As, para el ejercicio vlido de esta facultad de excepcin, el constituyente exige adems de la debida consideracin por parte del Poder Legislativo que la norma no regule materia penal, tributaria, electoral o del rgimen de los partidos polticos, y que exista un estado de necesidad y urgencia. 11) Que en lo que respecta a la existencia de un estado de necesidad y urgencia, es atribucin de este Tribunal evaluar, en este caso concreto, el presupuesto fctico que justificara la adopcin de decretos que renan tan excepcionales presupuestos. Si esta Corte, en ejercicio de esa facultad de control ante el dictado por el Congreso de leyes de emergencia, ha verificado desde el precedente de Fallos:136:161 (Ercolano) la concurrencia de una genuina situacin de emergencia que imponga al Estado el deber de amparar los intereses vitales de la comunidad esto es, corroborar que la declaracin del legislador encuentre debido sustento en la realidad (Fallos:172:21 Avico; 243:449 Nadur; 313:1638 Videla Cuello; 330:855 Rinaldi, entre muchos otros) con mayor razn debe ejercer idntica evaluacin respecto de las circunstancias de excepcin cuando ellas son invocadas unilateralmente por el Presidente de la Nacin para ejercer facultades legisferantes que por regla constitucional no le pertenecen (arts.44 y 99, inciso 3, prrafo 2, de la Constitucin Nacional). En este aspecto, no puede dejar de advertirse que el constituyente de 1994 explicit en el art. 99, inc. 3, del texto constitucional estndares judicialmente verificables respecto de las situaciones que deben concurrir para habilitar el dictado de disposiciones legislativas por parte del Presidente de la Nacin. El Poder Judicial deber entonces evaluar si las circunstancias invocadas son excepcionales, o si aparecen como manifiestamente inexistentes o irrazonables; en estos casos, la facultad ejercida carecer del sustento fctico constitucional que lo legitima. 12) Que, por lo dems, corresponde aclarar que la previsin en el texto constitucional de pautas susceptibles de ser determinadas y precisadas en cada caso concreto autoriza al Poder
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Judicial a verificar la compatibilidad entre los decretos dictados por el Poder Ejecutivo y la Constitucin Nacional, sin que ello signifique efectuar una valoracin que reemplace a aquella que corresponde al rgano que es el competente en la materia o invada facultades propias de otras autoridades de la Nacin. En ese sentido, ha afirmado esta Corte desde siempre que es un principio fundamental de nuestro sistema poltico la divisin del gobierno en tres altos poderes polticos independientes y soberanos en su esfera, pero siempre respetando las atribuciones de cada uno de ellos (Criminal c/ Ros, Ramn y otro; Fallos:1:32); especficamente referido a las atribuciones del Poder Judicial, el senador Zapata, miembro informante en el Senado de la Nacin del proyecto de ley de organizacin de la justicia federal, antecedente de la ley 27, sostena en 1857 que el poder de los jueces federales emana del derecho que tienen de fundar sus Fallos:en la Constitucin con preferencia a las leyes o, en otros trminos, de no aplicar las leyes que les parezcan inconstitucionales, y de juzgar tambin la constitucionalidad de los actos gubernativos. Este inmenso poder pblico que a primera vista y en tesis general podra parecer muy alarmante y peligroso, no lo es en realidad desde que se tenga en cuenta que los jueces federales se han de mover siempre dentro de la rbita en que est encerrado todo Poder Judicial (Cmara de Diputados de la Nacin, El Poder Legislativo de la Nacin Argentina por Carlos Alberto Silva, Tomo VI, pg. 97). 13) Que una vez admitida la atribucin de este Tribunal de evaluar el presupuesto fctico que justificara la adopcin de decretos que renan tan excepcionales caractersticas, cabe descartar de plano, como inequvoca premisa, los criterios de mera conveniencia del Poder Ejecutivo que, por ser siempre ajenos a circunstancias extremas de necesidad, no justifican nunca la decisin de su titular de imponer un derecho excepcional a la Nacin en circunstancias que no lo son. El texto de la Constitucin Nacional no habilita a elegir discrecionalmente entre la sancin de una ley o la imposicin ms rpida de ciertos contenidos materiales por medio de un decreto. En el precedente Verrocchi , esta Corte resolvi que para que el Presidente de la Nacin pueda ejercer legtimamente las excepcionales facultades legislativas que, en principio, le son ajenas, es necesaria la concurrencia de alguna de estas dos circunstancias: 1) que sea imposible dictar la ley mediante el trmite ordinario previsto por la Constitucin, vale decir, que las cmaras del Congreso no puedan reunirse por circunstancias de fuerza mayor que lo impidan, como ocurrira en el caso de acciones blicas o desastres naturales que impidiesen su reunin o el traslado de los legisladores a la Capital Federal; o 2) que la situacin que requiere solucin legislativa sea de una urgencia tal que deba ser solucionada inmediatamente, en un plazo incompatible con el que demanda el trmite normal de las leyes (considerando 9) 14) Que este caso se refiere a un decreto dictado con anterioridad a la creacin de la Comisin Bicameral Permanente a la que hace referencia el art.99, inciso 3, de la Ley Fundamental que, por la materia que aborda de naturaleza comercial no trata de una de las prohibidas por el texto constitucional. Que a los efectos de evaluar en el sub examine la existencia de un estado de necesidad y urgencia, mediante el decreto 558/02 el Poder Ejecutivo como ya se indic introdujo diversas modificaciones a las previsiones de la ley 20.091. En concreto, incorpor un ltimo prrafo al artculo 29 de esa ley, por el cual se faculta a la Superintendencia de Seguros de la Nacin a eximir a las aseguradoras de la prohibicin del inciso g de ese mismo precepto legal ante situaciones de iliquidez transitoria (art.1); sustituy los textos de los arts.31 y 86, inciso a , de la ley (arts.2 y 3); e incorpor un ltimo prrafo al art.33 de aqulla (art.4).
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En la motivacin del decreto, el Poder Ejecutivo sostuvo que la ley 25.561 haba modificado sustancialmente el () escenario econmico del pas, que incluye al mercado del seguro, de gran implicancia en las economas individuales, de la produccin, de las personas y de la seguridad social (considerando 1); y que las medidas derivadas de la referida ley haban afectado () significativamente a la operatoria que desarrollan las entidades aseguradoras; de modo que re sultaba () perentorio e impostergable dictar normas que permitieran a la Superintendencia de Seguros de la Nacin, como organismo de control de la actividad, () manejar distintas alternativas de regularizacin y saneamiento del mercado, en resguardo de los intereses de los asegurados (considerando 2). Al mismo tiempo, tras tener en cuenta () el impacto de las ltimas medidas econmicas dictadas , consider () procedente habilitar a las compaas para que puedan recurrir al crdito en situaciones de iliquidez y autorizarlas () bajo determinadas condiciones a recurrir al crdito subordinado a los privilegios de los asegurados (considerando 3). Asimismo, seal que resultaba necesario reforzar las facultades y atribuciones del mencionado organismo de control para () posibilitar su eficaz y oportuna intervencin en los procesos de reestructuracin de entidades de seguros (considerando 4). Empero, en cuanto aqu ms interesa, el Poder Ejecutivo destac que () la crtica situacin de emergencia econmica y financiera por la que atraviesa el pas, en la que se desenvuelve el mercado asegurador, configura una circunstancia excepcional que hace imposible seguir los trmites ordinarios previstos por la Constitucin Nacional para la sancin de las leyes, resultando de toda urgencia y necesidad el dictado del presente decreto (considerando 5), a cuyo fin invoc () las atribuciones conferidas por el art.99, inciso 3 , del texto constitucional (considerando 7). Por lo dems, cabe sealar que las modificaciones introducidas por el Poder Ejecutivo a la ley 20.091 no traducen una decisin de tipo coyuntural destinada a paliar una supuesta situacin excepcional en el sector, sino que, por el contrario, revisten el carcter de normas permanentes modificatorias de leyes del Congreso Nacional. En estas condiciones, cabe concluir en la invalidez del decreto cuestionado en el sub lite, por cuanto no han existido las circunstancias fcticas que el art.99, inciso 3, de la Constitucin Nacional describe con rigor de vocabulario (conf. Verrocchi , considerando 10). Por ello, y lo concordemente dictaminado por la seora Procuradora Fiscal, se declara admisible el recurso extraordinario y se confirma la sentencia apelada. Con costas. Notifquese y, oportunamente, devulvase. Ricardo Luis Lorenzetti Elena I. Highton de Nolasco (segn su voto) Carlos S. Fayt Enrique Santiago Petracchi (segn su voto) Juan Carlos Maqueda (segn su voto) E. Raul Zaffaroni Carmen M. Argibay (segn su voto). VOTO DE LA SEORA VICEPRESIDENTA DOCTORA DOA ELENA I. HIGHTON DE NOLASCO Considerando: Que la infrascripta concuerda con los considerandos 1 a 13 del voto que encabeza este pronunciamiento, que se dan ntegramente por reproducidos. 14) Que en este caso el decreto cuestionado de naturaleza comercial no aborda una de las materias expresamente prohibidas por el texto constitucional.
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Por otra parte, la norma cuestionada fue dictada con anterioridad a la creacin de la Comisin Bicameral Permanente a la que hace referencia el art.99, inciso 3, de la Constitucin Nacional. Esta circunstancia, habilita a este Tribunal ante la inexistencia del debido control legislativo exigido por la Ley Fundamental, a evaluar el presupuesto fctico la configuracin de un estado de necesidad y urgencia que justificara la adopcin de decretos que renan tan excepcionales presupuestos. 15) Que, en el marco de este anlisis y a los efectos de evaluar en el sub examine la existencia de un estado de necesidad y urgencia, mediante el decreto 558/02 el Poder Ejecutivo como ya se indic introdujo diversas modificaciones a las previsiones de la ley 20.091. En concreto, incorpor un ltimo prrafo al art.29 de esa ley, por el cual se faculta a la Superintendencia de Seguros de la Nacin a eximir a las aseguradoras de la prohibicin del inciso g de ese mismo precepto legal ante situaciones de iliquidez transitoria (art.1); sustituy los textos de los arts.31 y 86 inciso a, de la ley (arts.2 y 3); e incorpor un ltimo prrafo al artculo 33 de aqulla (art.4). En la motivacin del decreto, el Poder Ejecutivo sostuvo que la ley 25.561 haba modificado sustancialmente el () escenario econmico del pas , que incluye al mercado del seguro, de gran implicancia en las economas individuales, de la produccin, de las personas y de la seguridad social; y que las medidas derivadas de la referida ley haban afectado () significativamente a la operatoria de las entidades aseguradoras de modo que resultaba perentorio e impostergable dictar normas que permitieran a la Superintendencia de Seguros de la Nacin, como organismo de control de la actividad, () manejar distintas alternativas de regularizacin y saneamiento del mercado, en resguardo de los intereses de los asegurados . Al mismo tiempo, tras tener en cuenta () el impacto de las ltimas medidas econmicas dictadas consider () procedente habilitar a las compaas a que puedan recurrir al crdito en situaciones de iliquidez; y autorizarlas () bajo determinadas condiciones a recurrir al crdito subordinado a los privilegios de los asegurados . Asimismo, seal que resultaba necesario reforzar las facultades y atribuciones del mencionado organismo de control para () posibilitar su eficacia y oportuna intervencin en los procesos de reestructuracin de entidades de seguros . 16) Que el decreto 558/02 fue dictado en el contexto de acontecimientos polticos, sociales y econmicos que dieron lugar a una de las crisis ms agudas en la historia contempornea de nuestro pas, hecho pblico y notorio cuya gravedad fue reconocida por el Tribunal en reiterados pronunciamientos (Fallos:328:690 Galli; 330:855 Rinaldi; y 330:5345 Longobardi , entre otros). Sin embargo, las presentaciones efectuadas por el Estado Nacional en el curso del proceso no aportan ningn elemento que permita al Tribunal llegar a la conviccin de que el complejo contexto econmico general en el que fue dictado el precepto impugnado haya afectado al sector asegurador de forma tal que exigiera, a los efectos de salvaguardar los intereses generales de la sociedad, un reordenamiento y regularizacin que no pudiera ser implementado por los cauces ordinarios que la Constitucin prev. Mxime si se repara en que el decreto examinado contiene disposiciones de regulacin permanente sobre la actividad mencionada materia propia del poder de polica que ejerce el legislador cuya aplicacin excedera a la situacin de emergencia en la que se pretende justificar su dictado. En este contexto, no es posible concluir en que en el caso se tornaba necesaria la adopcin de medidas inmediatas, pues no se ha demostrado el riesgo existente en el sector, que no slo afectase a las entidades aseguradoras sino que, en atencin al inters general que la actividad involucra, pudiera repercutir en el universo de los asegurados y en el resto de la sociedad.
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Por tales razones, no cabe tener por configurada en el sub examine tal como lo postul el decreto impugnado en sus considerandos la existencia de las circunstancias fcticas que el art.99, inciso 3, de la Constitucin Nacional describe con rigor de vocabulario (conf. doctrina de la causa Verrocchi antes citada, considerando 10), circunstancia que pone de manifiesto la invalidez constitucional del decreto impugnado. Por ello, y concordemente con lo dictaminado por la seora Procuradora Fiscal, se declara admisible el recurso extraordinario y se confirma la sentencia apelada. Con costas. Notifquese y, oportunamente, devulvase.Elena I. Highton de Nolasco. VOTO DEL SEOR MINISTRO DOCTOR DON JUAN CARLOS MAQUEDA Considerando: Que el infrascripto concuerda con los considerandos 1 a 13 del voto que encabeza este pronunciamiento, que se dan ntegramente por reproducidos. 14) Que en este caso el decreto cuestionado fue dictado con anterioridad a la creacin de la Comisin BicameralPermanente a la que hace referencia el art.99, inciso 3, de la Constitucin Nacional, sin que existan constancias o manifestaciones del recurrente, durante el curso del proceso, de que ese acto haya sido ratificado por el Poder Legislativo. En nuestro sistema constitucional el Congreso Nacional es el nico rgano titular de la funcin legislativa. Por lo tanto, no cabe sino concluir en que los actos emanados del Poder Ejecutivo Nacional en ejercicio de las facultades conferidas en la disposicin aludida slo pueden identificarse con una ley a partir de su ratificacin por aqul, pues es desde ese momento, y no antes, que existe la voluntad legislativa plasmada en una norma (arg. Fallos: 331:1927 Caligiuri(33), disidencia del juez Maqueda).
(33) En la causa Caligiuri, Rosa Clara c/Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados 26/08/2008 Fallos:331:1927 la Corte por mayora consider que el recurso extraordinario contra la sentencia que confirm la declaracin de inconstitucionalidad de los decretos de necesidad y urgencia 430/00 y 461/00 disponan la reduccin salarial del personal del sector pblico nacional y orden a la demandada abonar a la reclamante las sumas descontadas, era inadmisible. El juez Maqueda en su disidencia, sostuvo que al no estar sancionada la ley especial a la fecha del dictado de los decretos cuestionados en autos, y a los efectos de hacer efectivo los presupuestos de control, es el Congreso el que deba pronunciarse mediante el expreso tratamiento de los decretos de necesidad y urgencia, ya que es posible afirmar de modo objetivo e indubitable que la intencin del constituyente reformador es que el rgano legislativo se pronuncie. Por ello, la inexistencia de la Comisin Bicameral al tiempo de dictarse los decretos en cuestin no slo no impeda sino que acentuaba la obligacin del Congreso de controlar tales actos, en ejercicio de sus facultades ordinarias, propias y excluyentes. Y para tal cometido, y por aplicacin del art.99, inc.3 en concordancia con el artculo 82 de la norma fundamental, aquel control slo se satisface mediante la manifestacin expresa del rgano legislativo en el sentido de ratificar o derogar el decreto de necesidad y urgencia; y consecuentemente a partir de una interpretacin armnica de normas y principios, por aplicacin del art.82 de la Constitucin Nacional, la legalidad y validez de un decreto de necesidad y urgencia exige la manifestacin ratificatoria o derogatoria expresa del Congreso de la Nacin. Slo la intervencin de aqul, en su condicin de nico rgano titular de la funcin legislativa, puede otorgar legalidad al ejercicio de una atribucin concedida al Poder Ejecutivo que lleva insito en su naturaleza la excepcionalidad. Asimismo consider que el art.10 de la ley 25.453 muestra en forma expresa la voluntad del Congreso de la Nacin no slo de ratificar el sentido de la decisin adoptada por el Poder Ejecutivo en los decretos de necesidad y urgencia dictados sino de profundizar las medidas oportunamente implementadas. El contenido de la norma representa la voluntad expresa del Congreso en la materia y el reconocimiento de las circunstancias de emergencia que justificaron las decisiones.
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En consecuencia, la ausencia en el sub examine de una intervencin legislativa que permita inferir la voluntad del Congreso Nacional de ratificar o derogar el decreto 558/ 02, resulta suficiente para determinar su invalidez constitucional. Ello es as, pues no se encuentra cumplida una de las condiciones que resultan exigibles para admitir la legalidad del ejercicio de la excepcional atribucin concedida al Poder Ejecutivo, para el caso de decretos dictados con anterioridad a la creacin de la Comisin Bicameral Permanente regulados en el art.99, inciso 3, de la Constitucin Nacional (Fallos:331:1927, cit.). 15) Que, sin perjuicio de ello, cabe advertir que el decreto aqu examinado tampoco supera un test de validez constitucional fundado en el examen de la concurrencia de razones de necesidad y urgencia. Al respecto, creo oportuno reiterar que fue intencin de los convencionales constituyentes al sancionar la reforma constitucional fijar rigurosos lmites al Poder Ejecutivo en materia de decretos de necesidad y urgencia, con el objeto de establecer frenos formales al voluntarismo presidencial imperante en la materia con anterioridad al ao 1994. En este sentido, resulta oportuno citar nuevamente la opinin del miembro informante por la mayora, convencional Garca Lema, que con el objeto de justificar la decisin adoptada en la materia, sostuvo que () Correspondi entonces discernir si era conveniente que los decretos de necesidad y urgencia se mantuviesen como una prctica paraconstitucional, reconocida por sectores importantes de la doctrina y de la jurisprudencia o si deban ser reglamentados en la propia Constitucin. Se opt por esta segunda solucin porque parece lgico que aun las cuestiones que ofrecen dificultades para su tratamiento constitucional, sean previstas en la ley fundamental pese a los conflictos que se generen . Agreg dicho convencional que () La ventaja principal de reglamentar los decretos de necesidad y urgencia en la Constitucin es que permite delinearlos sujetos a determinados procedimientos que importarn profundas modificaciones respecto de las prcticas anteriores. As la necesidad de que el presidente de la Nacin deba dictarlos en acuerdo general de ministros; que el jefe de gabinete adems de suscribir ese decreto deba exponerlo personalmente ante la Comisin Bicameral de control que se crear en esta materia; que luego la comisin tenga un tiempo tambin abreviado de diez das para expedirse y que la cuestin sea sometida a los plenarios de las Cmaras para que decidan expresamente sobre ella parecen mecanismos que innovan profundamente sobre las mencionadas prcticas anteriores (Diario de Sesiones , op. cit., Tomo II pgs. 2217/2218). A su vez, el convencional Ortiz Pellegrini al analizar el texto propuesto para la reglamentacin de los decretos de necesidad y urgencia, manifest que () En la etapa procedimental podemos distinguir dos subetapas: la ejecutiva y la legislativa (). En esta etapa legislativa el diseo constitucional nos coloca en el marco del Poder Legislativo que [con remisin expresa al artculo 82 de la Constitucin Nacional] tiene obligacin de expresarse. En todos los casos ha sido prohibida la sancin ficta o tcita. La primera es el silencio y, la otra, la expresin por otros medios. Esto reviste una enorme trascendencia para el derecho constitucional argentino. No podr haber ms decretos con el silencio del Congreso, que deber hablar, decir y expresarse, segn la Constitucin, con lo cual derogamos para siempre la triste doctrina sentada en el caso Peralta, que le dio valor positivo al silencio como expresin del Congreso. No hay ms silencio del Congreso que pueda interpretarse como consentimiento al Poder Ejecutivo El caso Peralta ha fenecido, ha muerto. Y, en este sentido, no dudo de que prestamos un enorme servicio a la Argentina y al funcionamiento democrtico de mi pas. De modo que existe una etapa ejecutiva, en donde se decide el dictado del decreto de necesidad y urgencia y tiene ejecutoriedad.
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Existe una etapa legislativa porque el Congreso debe, necesariamente, aprobarlo o revocarlo. Si falta la segunda etapa que quede claro que el decreto ser nulo de nulidad absoluta. Concluyo diciendo que la Corte Suprema de Justicia de la Nacin podr ejercer el control jurisdiccional en los requisitos sustantivos que mencion recin; en el procedimiento, valga la tautologa, de la etapa procedimental para ver si se han cumplido todos los requisitos. Si falta alguno, la pena ser la nulidad (Diario de Sesiones , op. cit., Tomo II pgs. 2451/2453). 16) Que es por ello evidente que el texto del art.99, inciso 3, de la Constitucin Nacional ha establecido, como principio general, que el Presidente tiene prohibido dictar normas de sustancia legislativa. En consecuencia, la regla que gobierna todo lo relacionado con los decretos de necesidad y urgencia es que estn prohibidos bajo pena de nulidad absoluta e insanable . Dicho principio slo podr ceder, segn el propio texto constitucional, frente a una circunstancia excepcional que hiciere imposible seguir los trmites ordinarios previstos por la Constitucin para la sancin de las leyes . En este punto, no es ocioso reiterar que el texto constitucional no habilita a concluir en que la necesidad y urgencia a la que hace referencia el inciso 3 del art.99 sea la necesidad y urgencia del Poder Ejecutivo en imponer su agenda, habitualmente de origen poltico circunstancial, sustituyendo al Congreso de la Nacin en el ejercicio de la actividad legislativa que le es propia. An as, la realidad de la praxis constitucional muestra que el Poder Ejecutivo no se siente condicionado por la norma suprema, ni por principios tales como la divisin de poderes, la forma republicana de gobierno, la distribucin de competencias y los controles inter rganos, entre otros (Fallos:331:1927 cit.). 17) Que debe reiterarse que es al Poder Judicial a quien incumbe en cada caso concreto puesto a su consideracin ponderar si existe verdaderamente un estado de necesidad y urgencia que habilite el ejercicio de las facultades legislativas extraordinarias atribuidas al Presidente de la Nacin. Esta responsabilidad implica ejercer una facultad fiscalizadora de modo claro y rotundo respecto de la preexistencia de la situacin invocada por el Poder Ejecutivo, cuya resistencia a reconocer tal atribucin ha sido histricamente rechazada por la ms calificada doctrina. As, la competencia para controlar jurdicamente las circunstancias que motivan este tipo de decreto ya haba sido sostenida por Hans Kelsen, quien aseguraba que el control de su constitucionalidad es bastante importante pues toda violacin de la Constitucin significa, a este respecto, una alteracin a la lnea que divide a las esferas del gobierno y del Parlamento, tan importante polticamente. Mientras ms estrictas son las condiciones en que la Constitucin los autoriza, ms grande es el peligro de una aplicacin inconstitucional de estas disposiciones, y tanto ms necesario un control jurisdiccional de su regularidad. La experiencia ensea, en efecto, que donde quiera en que la Constitucin autoriza tales reglamentos, su constitucionalidad es siempre, con o sin razn, apasionadamente discutida (La garanta jurisdiccional de la Constitucin, pgs. 61/62, Edicin de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, 2001). En el mismo sentido autorizada doctrina constitucional argentina ha afirmado la posibilidad de efectuar una valoracin judicial respecto de las razones de necesidad y urgencia que alega el Poder Ejecutivo al dictar un decreto invocando las facultades del art.99, inciso 3, de la Constitucin Nacional. Germn Bidart Campos ha sealado que las excepciones contempladas en el artculo citado han de recibir una interpretacin sumamente estricta para no
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desvirtuar el principio general prohibitivo. Ello nos da pie, a la vez, para afianzar la necesidad de que los controles polticos y el control judicial de constitucionalidad no se inhiban sino que, al contrario, se ejerzan en plenitud e intensamente, a efecto de que las excepciones no se utilicen para burlar las prohibiciones (Tratado Elemental de Derecho Constitucional Argentino, Tomo II-B, pg. 213). Agrega que la justicia debe diagnosticar con objetividad y buena fe cuando se producen las circunstancias excepcionales que tornan imposible seguir el trmite ordinario de sancin de las leyes (Manual de la Constitucin reformada, Tomo III, pg. 254). Tambin Miguel Angel Ekmekdjian, en su Tratado de Derecho Constitucional, Tomo V, pg. 97, advierte que la retraccin del control del Poder Judicial respecto de los decretos de necesidad y urgencia habilita al Poder Ejecutivo a dictar por decreto el Cdigo Civil, el Cdigo de Comercio o las leyes laborales ante la probable pasividad del Congreso. Alberto Spota, por su parte, afirma que reconocer la atribucin que la Constitucin otorga a los tribunales federales para juzgar la validez de los decretos de necesidad y urgencia es una expresin del principio de supremaca constitucional (La Corte Suprema de Justicia de la Nacin como parte del poder poltico del Estado , La Ley, 1990-B, 979). 18) Que, a los efectos de evaluar en el sub examine la existencia de un estado de necesidad y urgencia, procede recordar que el decreto 558/02 fue dictado en el contexto de acontecimientos polticos, sociales y econmicos que dieron lugar a una de las crisis ms agudas en la historia contempornea de nuestro pas, hecho pblico y notorio cuya gravedad fue reconocida por el Tribunal en reiterados pronunciamientos (Fallos:328:690 Galli; 330:855 Rinaldi y 330:5345 Longobardi , entre otros). Sin embargo, las presentaciones efectuadas por el Estado Nacional en el curso del proceso no aportan ningn elemento que permita al Tribunal llegar a la conviccin de que el complejo contexto econmico general en el que fue dictado el precepto impugnado haya afectado al sector asegurador de forma tal que exigiera, a los efectos de salvaguardar los intereses generales de la sociedad, un reordenamiento y regularizacin que no pudiera ser implementado por los cauces ordinarios que la Constitucin prev. Mxime si se repara en que el decreto examinado contiene disposiciones de regulacin permanente sobre la actividad mencionada materia propia del poder de polica que ejerce el legislador cuya aplicacin excedera a la situacin de emergencia en la que se pretende justificar su dictado. En este contexto, no es posible concluir en que en el caso fuera necesaria la adopcin de medidas inmediatas pues ms all de la situacin particular de cada empresa aseguradora, no se advierte cul era el riesgo existente en el sector que pudiera comprometer el inters general y repercutiera en el universo de los asegurados y el resto de la sociedad. Por tales razones, no cabe tener por configurada en el sub examine tal como lo postul el decreto impugnado la existencia de las circunstancias fcticas que el art.99, inciso 3, de la Constitucin Nacional describe con rigor de vocabulario (Fallos:322:1726 cit.). 19) Que todo lo hasta aqu expuesto pone de manifiesto la invalidez constitucional del decreto 558/02 en tanto no constituye por ausencia de ratificacin del Congreso un acto complejo en el que concurran la voluntad del Poder Ejecutivo con la del Poder Legislativo (confr. Fallos: 331:1927 cit.), circunstancia a la que cabe agregar la ausencia de la situacin excepcional de necesidad y urgencia que prescribi el constituyente de 1994. Por ello, y concordemente con lo dictaminado por la seora Procuradora Fiscal, se declara admisible el recurso extraordinario y se confirma la sentencia apelada. Con costas. Notifquese y, oportunamente, devulvase. Juan Carlos Maqueda.
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VOTO DE LA SEORA MINISTRA DOCTORA DOA CARMEN M. ARGIBAY Considerando: Que la infrascripta concuerda con los considerandos 1 a 10 del voto que encabeza este pronunciamiento, que se dan ntegramente por reproducidos. 11) Como ya lo he expresado al expedirme en el precedente Massa (Fallos:329:5913) el art.99, inciso 3, segundo prrafo, de la Constitucin Nacional, establece la siguiente prohibicin general: El Poder Ejecutivo no podr en ningn caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carcter legislativo . El Presidente, por ser el funcionario que desempea el Poder Ejecutivo (art.87 Constitucin Nacional) est especialmente alcanzado por esta prohibicin. Por lo tanto, cualquier disposicin de carcter legislativo emitida por el Poder Ejecutivo debe reputarse prima facie inconstitucional, presuncin sta que slo puede ser abatida por quien demuestre que se han reunido las condiciones para aplicar la nica excepcin admitida en la Constitucin a la prohibicin general antes sentada, a saber, la descripta en los prrafos tercero y cuarto del art.99, inciso 3, de la Constitucin Nacional, ya transcriptos en el considerando 9 del presente fallo. 12) De acuerdo con los propios trminos del decreto 558/2002, resulta inequvoco que se trata de una disposicin de carcter legislativo, lo cual por otro lado es patente si se tiene en cuenta que introdujo modificaciones permanentes a las reglas establecidas por la ley n20.091, denominada Ley de Entidades de Seguros y su Control . Ahora bien, en el presente caso y luego del dictado del decreto impugnado no tuvo lugar nada similar al procedimiento legislativo previsto en el tercer prrafo del art.99.3 de la Constitucin Nacional y, por lo tanto, no hubo pronunciamiento oportuno por parte de las Cmaras del Congreso. Respecto a esto ltimo, no se me escapa que por la poca del decreto 558/02, el Congreso no haba dictado ninguna disposicin organizando el funcionamiento de la Comisin Bicameral mencionada en el art.99.3 de la Constitucin, situacin que se mantuvo hasta que en el ao 2006 entr en vigencia la ley 26.122. Tengo tambin presente la opinin segn la cual esta demora del Congreso habra habilitado al Presidente para dictar decretos de necesidad y urgencia sin seguir el procedimiento constitucional, pues lo contrario implicara acordar a uno de los poderes (el legislativo) la posibilidad de bloquear indefinidamente el ejercicio de una atribucin que es propia de otro poder (el ejecutivo) (Fallos:320:2851 Rodrguez , considerando 13 y Fallos:322:1726, Verrocchi , disidencia de los jueces Nazareno, Molin O Connor y Lpez, especialmente considerandos 8 y 9). Dada la aceptacin que ha ganado este argumento, dir brevemente por qu creo que no es plausible. 13) Ante la ausencia de la ley reglamentaria mencionada en el art.99.3 de la Constitucin, dos estndares distintos pueden adoptarse como base para juzgar sobre la validez de las disposiciones legislativas dictadas por el Presidente conocidas como decretos de necesidad y urgencia , a saber, o bien uno que parte de la presuncin de constitucionalidad o, por el contrario, otro que presume su inconstitucionalidad. El primero se apoya en el supuesto cumplimiento de la norma excepcional permisiva (art.99.3, prrafos tercero y cuarto), mientras que el segundo se apoya en el desconocimiento del principio general prohibitivo (art.99.3, prrafo
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segundo). Ambas posiciones tienen sus implicancias: la primera, que el Congreso, mediante una demora indefinida en dictar la ley reglamentaria, tendra la posibilidad de transformar la excepcin en regla y, de ese modo, acordar al Presidente una amplitud de atribuciones que la Constitucin quiso negarle; la segunda, que, mediante esa misma demora, el Congreso logre la cancelacin o restriccin mxima de las atribuciones excepcionales acordadas al Presidente. Como puede apreciarse, no hay opciones libres de implicancias y es en ese contexto que me inclino por tomar como punto de partida el sistema constitucional tal como fue creado: si el ejercicio de la funcin legislativa por el Presidente est condicionado al cumplimiento del procedimiento previsto en el art.99.3, tercer y cuarto prrafo de la Constitucin, y no se ha probado en el caso que dicha condicin se haya cumplido, entonces las disposiciones legislativas dictadas por el Presidente no consiguen superar la pena establecida por la misma Constitucin, esto es, su nulidad absoluta e insanable. Esta es la decisin que entiendo ms acorde con los propsitos que inspiraron la accin de la Convencin Nacional Constituyente de 1994. Por otra parte, una demora legislativa no era del todo imprevisible para el constituyente, si se tiene en cuenta que no fij plazo alguno para la sancin de la ley reglamentaria como s lo hizo en otros temas y la someti a una mayora calificada que es, obviamente, ms difcil de alcanzar. No puede decirse lo mismo de la interpretacin con la cual discrepo, que desemboca en una continuidad sin mayores cambios del estado de cosas reinante hasta 1994, como si nunca hubiese habido una Convencin Constituyente que sancion normas constitucionales con el fin de atenuar el presidencialismo; atenuacin que slo puede ser entendida en relacin con la situacin anterior. En consecuencia, no habindose cumplido con el mecanismo constitucional propio de la excepcin, el decreto 558/02 debe reputarse dictado en transgresin al principio general establecido en el art.99, inciso 3, segundo prrafo, de la Constitucin Nacional. 14) Por todo lo expuesto, corresponde declarar que el decreto 558/02 es absoluta e insanablemente nulo en los trminos del art.99.3, segundo prrafo, de la Constitucin Nacional. Por ello, y habiendo dictaminado la seora Procuradora Fiscal, se declara admisible el recurso extraordinario y se confirma la sentencia apelada. Con Costas. Notifquese y, oportunamente, devulvase. Carmen M. Argibay. VOTO DEL SEOR MINISTRO DOCTOR DON ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI Considerando: 1) Que la Sala II de la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal confirm la sentencia de primera instancia que haba declarado que el decreto de necesidad y urgencia 558/02 estaba viciado de nulidad absoluta e insanable (conf. fs.137/139 vta. y 205/ 208 vta.). Contra esa sentencia la parte demandada interpuso recurso extraordinario (fs. 211/225 vta.), que fue bien concedido por el a quo con fundamento en el art.14, inciso 1, de la ley 48 (fs.233). 2) Que resulta indiscutible que el P.E.N. dict el decreto 558/02 como decreto de necesidad y urgencia (art.99, inciso 3, de la Constitucin Nacional). En los considerandos del decreto se menciona que la crtica situacin de emergencia econmica y financiera por la que
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atraviesa el pas [...] configura una circunstancia excepcional que hace imposible seguir los trmites ordinarios previstos por la Constitucin Nacional, para la sancin de las leyes, resultando de toda urgencia y necesidad el dictado del presente decreto . Despus se indica (q)ue el presente se dicta en uso de las atribuciones conferidas por artculo 99, inciso 3, de la Constitucin Nacional . 3) Que, a la luz de lo expresado en el voto del juez Petracchi en la causa Verrocchi (Fallos:322:1726, 1738), que se da aqu por reproducido, corresponde concluir en la invalidez del decreto de necesidad y urgencia 558/02. En efecto, como se sostuvo en aquel voto, la va establecida en el art.99, inciso 3 de la Constitucin Nacional, exiga que el Congreso sancionara la ley especial que hiciera operativo el articulado, sin que correspondiese discutir las bondades del criterio elegido, pues el Tribunal slo deba atender a su significado y a sus consecuencias. Hasta que no fue sancionada la ley que reclamaba el art.99, inciso 3, de la Constitucin Nacional, no poda cumplirse con la subetapa legislativa prevista por aqulla y ello determinaba la imposibilidad de recurrir a esos remedios de excepcin que son los decretos de necesidad y urgencia. Como se sabe, slo en el ao 2006 fue sancionada la ley especial que la Constitucin exiga que lleva el n 26.122 razn por la cual el decreto de necesidad y urgencia 558/02 es insanablemente nulo. Por ello, de conformidad con lo dictaminado por la seora Procuradora Fiscal, se declara formalmente procedente el recurso extraordinario y se confirma la sentencia apelada. Con costas. Notifquese y, oportunamente, devulvase. Enrique Santiago Petracchi.
Informacin complementaria(34)
En la causa Gonzlez, Martn Nicols c/Polimat S.A. y otro del 19/05/2010 la Corte resolvi revocar la sentencia que desestim el planteo de inconstitucionalidad y consider que el decreto 2461/02 y los decretos de necesidad y urgencia 1273/02 y 905/03 que calificaron como no remunerativas de carcter alimentario los incrementos que dispusieron en los ingresos de los trabajadores del sector privado, con excepcin de los agrarios y los del servicio domstico resultaban inconstitucionales en cuanto desconocan la naturaleza salarial de las prestaciones que establecan. La jueza Argibay en su voto concurrente juzgo que al haber desestimado el planteo de inconstitucionalidad de los decretos impugnados el a quo ha reconocido al Ejecutivo atribuciones para dictar disposiciones de carcter legislativo, en manifiesto apartamiento de lo dispuesto por el art.99.3, segundo prrafo de la Constitucin Nacional; asimismo afirm que un decreto de necesidad y urgencia no adquiere tal condicin por la mera decisin del Presidente de adjudicarle ese rtulo, sino cuando se han seguido para su dictado los procedimientos establecidos en la Constitucin Nacional, especialmente, en sus arts.99.3 y 100.13. y que en el caso no se ha demostrado que los decretos de necesidad y urgencia objetados hayan sido sometidos a consideracin de la Comisin Bicameral Permanente, por cuanto a la fecha en que fueron dictados no estaba constituida y por lo tanto, no hubo pronunciamiento oportuno por parte de las Cmaras del Congreso.
(34) N. de S.: Los fallos completos pueden consultarse en www.csjn.gov.ar
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La Corte, en la causa Asociacin por los Derechos Civiles (ADC) c/Estado Nacional - ley 26.122 s/amparo ley 16.986, del 3/08/2010, remitindose al precedente A.1319. XLIII Asociacin por los Derechos Civiles (ADC) c/ Estado Nacional- ley 26.124 (DECI 495/06 s/amparo ley 16.986 , de la misma fecha, resolvi confirmar la sentencia que rechaz el amparo interpuesto por la Asociacin por los Derechos Civiles a fin de que se declare la inconstitucionalidad de los artculos 22 y 24 de la ley 26.122- Rgimen legal de los decretos de necesidad y urgencia-, considerando que la afirmacin dogmtica de que tales normas violan el principio de legalidad y de divisin de poderes y que stos constituyen un derecho humano fundamental, no alcanza a demostrar que el reclamo tiene suficiente concrecin e inmediatez, ni tampoco que la accin haya sido promovida en defensa de un derecho de incidencia colectiva, no llegndose a desvirtuar la conclusin de la cmara en cuanto a que su demanda persigue la declaracin general y directa de inconstitucionalidad de normas o actos de otros poderes, lo que obsta a la intervencin del Poder Judicial.
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Apndice Legislativo
Algunos Proyectos de Ley para el Control de los Decretos de Necesidad y Urgencia (35)
1734-S-01 PROYECTO DE LEY El Senado y Cmara de Diputados, TITULO I Rgimen legal Objeto Artculo 1 La presente ley tiene por objeto reglamentar la facultad constitucional del Poder Ejecutivo de dictar decretos: a) de necesidad y urgencia, b) por delegacin legislativa del Congreso y c) de promulgacin parcial de leyes sancionadas por el Congreso. TITULO II De los decretos de necesidad y urgencia, de la delegacin legislativa y de la promulgacin parcial de leyes Captulo I De los decretos de necesidad y urgencia Objeto y lmites Art. 2 El Poder Ejecutivo podr dictar decretos en materia reservada a la ley por la Constitucin Nacional cuando razones excepcionales de necesidad y urgencia hicieran imposible seguir el trmite ordinario previsto para la sancin de las leyes. Fundamentos Art. 3 El Poder Ejecutivo en su mensaje de elevacin deber fundamentar las circunstancias y razones por las cuales resulta imposible el tratamiento ordinario por parte del Congreso de la Nacin. Indicar expresamente los peligros y amenazas al inters pblico, a las personas o los bienes de los habitantes y precisar los medios dispuestos para superar los hechos que originaron la medida de excepcin. Alcance y plazo Art. 4 Los decretos de necesidad y urgencia slo podrn contener disposiciones que fueren imprescindibles para resolver la situacin de emergencia que justific su dictado y en todos los casos su vigencia ser por tiempo determinado. Refrendo
(35) N. de S.: A modo de informacin, se han elegido algunos de los numerosos proyectos de ley que precedieron el dictado de la Ley 26.122 Rgimen Legal de los Decretos de Necesidad y Urgencia, y el proyecto que propone modificar dicha norma, que cuenta con media sancin de la Cmara de Diputados y establece, entre otros puntos, que los DNU slo quedan vigentes si las dos Cmaras del Congreso los ratifica. Actualmente, la ley estipula que los DNU dictados por el Gobierno tienen vigencia mientras el Congreso no los rechace.
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Art. 5 Los decretos de necesidad y urgencia sern decididos en acuerdo general de ministros, los que debern refrendarlos juntamente con el jefe de gabinete. Materias excluidas Art. 6 Los decretos de necesidad y urgencia no podrn reglar en materia penal, tributarla, electoral o de partidos polticos. La violacin a esta prohibicin implicar la nulidad absoluta del acto sin que pueda producir efecto jurdico alguno ni puedan invocarse derechos adquiridos a su respecto. Despacho de la Comisin Bicameral Permanente Art. 7 La Comisin Bicameral Permanente deber expedirse acerca de la validez o invalidez del decreto y elevar el dictamen al plenario de cada Cmara para su expreso tratamiento. El despacho deber pronunciarse expresamente, como mnimo, sobre los siguientes puntos: 1.Circunstancias que impidieron al Poder Ejecutivo Nacional seguir el trmite ordinario de formacin y sancin de las leyes. 2.Si se han respetado las prohibiciones constitucionales de regulacin en materia penal, tributaria, electoral y de rgimen de partidos polticos. 3.Si en la emisin de la disposicin se siguieron los procedimientos formales sobre acuerdo general de ministros y refrendo por el jefe de gabinete. 4.Entidad y gravedad de los peligros y amenazas al inters pblico, las personas o los bienes de los habitantes e idoneidad de los instrumentos y medios dispuestos para superar los hechos que originaron la medida de excepcin. Captulo II De la delegacin legislativa. Objeto y lmites Art. 8 El Congreso de la Nacin podr delegar facultades legislativas en el Poder Ejecutivo Nacional solamente en forma expresa, y sobre materias determinadas de administracin o de emergencia pblica, con indicacin precisa y detallada de las bases a las cuales debe sujetarse el poder delegado y el plazo durante el cual puede ejercerse dicha atribucin. Las bases a las cuales debe sujetarse el poder delegado no podrn ser objeto de reglamentacin por el Poder Ejecutivo. Indelegabilidad. Art. 9 Son absolutamente indelegables por el Congreso las facultades referidas al dictado de leyes en materia penal, tributaria, electoral o del rgimen de los partidos polticos. Refrendo Art. 10. Los decretos dictados por el Poder Ejecutivo en ejercicio de facultades delegadas por el Congreso debern ser refrendados por el jefe de gabinete. Despacho de la Comisin Bicameral Permanente Art. 11. La Comisin Bicameral Permanente deber expedirse acerca de la validez o invalidez del decreto y elevar el dictamen al plenario de cada Cmara para su expreso tratamien-
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to. El despacho deber indicar, como mnimo, si los trminos del decreto legislativo se ajustan a las bases, condiciones y plazos establecidos en la ley que dispuso la delegacin. Captulo III De la promulgacin parcial de las leyes. Objeto y lmites Art. 12. El Poder Ejecutivo Nacional podr promulgar parcialmente una ley sancionada por el Congreso de la Nacin solamente si la parte a promulgar mantiene su autonoma normativa y no se altera el espritu ni la unidad de la ley sancionada por el Congreso. Refrendo Art. 13. Los decretos de promulgacin parcial de leyes sancionadas por el Congreso sern decididos en acuerdo general de ministros los que debern refrendarlos juntamente con el jefe de gabinete. Veto Parcial Art. 14. El jefe de gabinete someter a consideracin de la Comisin Bicameral Permanente, juntamente con el decreto de promulgacin parcial, las partes de la ley desechadas, con la fundamentacin del veto parcial, a efectos de dar cumplimiento con el trmite previsto en el artculo 83 de la Constitucin Nacional. Despacho de la Comisin Bicameral Permanente Art. 15. La Comisin Bicameral Permanente deber expedirse acerca de la validez o invalidez del decreto de promulgacin parcial y dictaminar en relacin al veto parcial, y elevar el dictamen al plenario de cada Cmara para su expreso tratamiento. El despacho deber indicar, como mnimo, si las partes promulgadas parcialmente tienen autonoma normativa y si la aprobacin parcial altera el espritu o la unidad del proyecto sancionado originalmente por el Congreso. El despacho deber contener asimismo el dictamen acerca de la posibilidad de insistencia o no respecto del veto parcial. Trmite Parlamentario Art. 16. El despacho de la Comisin Bicameral Permanente referido al decreto de promulgacin parcial seguir el trmite establecido en el captulo siguiente. El dictamen relativo al veto parcial ser remitido a la Cmara de origen de la ley respectiva a los efectos previstos en el artculo 83 de la Constitucin Nacional, aplicndose el trmite parlamentario establecido en el captulo siguiente en todo lo que no se oponga a la norma constitucional citada. El Congreso deber resolver simultneamente lo relativo a la validez o invalidez de la promulgacin parcial y sobre la insistencia o no respecto al veto parcial. Captulo IV Trmite Parlamentario de los decretos: de necesidad y urgencia, por delegacin legislativa y de promulgacin parcial de leyes Aplicacin Art. 17. Las normas contenidas en el presente captulo sern de aplicacin para el trmite de los decretos: a) de necesidad y urgencia, b) por delegacin legislativa y c) de promulga-
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cin parcial de leyes, dictados por el Poder Ejecutivo en los trminos de los artculos 99, inciso 3 (prrafos 3 y 4); 76; 80; 100, incisos 12 y 13 de la Constitucin Nacional y de las normas contenidas en la presente ley. Vigencia Art. 18. Los decretos a que se refiere la presente ley dictados por el Poder Ejecutivo dentro de la competencia y con cumplimiento de las formalidades y requisitos establecidos en la Constitucin Nacional y en la presente ley, tendrn plena vigencia a partir de su publicacin en el Boletn Oficial. Plazo de elevacin Art. 19. El jefe de gabinete, personalmente, y dentro de los diez (10) das de dictado un decreto de los que se reglamentan por la presente ley, lo someter a consideracin de la Comisin Bicameral Permanente y, simultneamente, pondr en conocimiento de tal hecho a los presidentes de ambas Cmaras del Congreso de la Nacin con el objeto de convocarlas, dentro de las 72 horas, a sesiones extraordinarias para dentro de los diez (10) das en el caso que se hallaren en receso. Ineficacia jurdica Art. 20. Carecern de todo valor y eficacia jurdica, los decretos a que se refiere la presente ley que no fueran sometidos a consideracin de la Comisin Bicameral Permanente dentro del plazo de diez (10) das de su dictado, no pudiendo alegarse derecho adquirido alguno a su respecto. Despacho de la Comisin Bicameral Permanente Art. 21. La Comisin Bicameral Permanente tendr un plazo de diez (10) das para expedirse acerca de la validez o invalidez del decreto sometido a su consideracin y elevarlo al plenario de cada una de las Cmaras para su expreso tratamiento en la primera sesin posterior a su dictado. El dictamen de la Comisin deber cumplir con los contenidos mnimos establecidos, segn el decreto de que se trate, en los captulos I, II y III del presente ttulo. Tratamiento de oficio por las Cmaras Art. 22. Vencido el plazo a que hace referencia el artculo anterior sin que la Comisin Bicameral Permanente hubiere elevado el correspondiente despacho, las Cmaras debern proceder al expreso tratamiento de oficio del decreto de que se trate. Tratamiento Parlamentario Art. 23. A los efectos del tratamiento parlamentario de los decretos a que se refiere la presente ley, la Honorable Cmara de Diputados ser la Cmara Iniciadora y se aplicar el procedimiento de formacin y sancin de las leyes previsto en la Constitucin Nacional. El plazo que dispone cada Cmara para expedirse ser de cinco (5) das si el despacho de la Comisin Bicameral fuere suscripto por unanimidad, y de diez (10) das si existiera ms de un despacho o se hubiesen presentado observaciones. Si no hubiere despacho de la Comisin Bicameral, el plazo de que dispondr cada Cmara ser de diez (10) das. Las Cmaras no podrn introducir enmiendas, agregados o supresiones al texto del Poder Ejecutivo, debiendo circunscribirse a la aceptacin o rechazo de la norma mediante el voto de la mayora absoluta de los miembros presentes.
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Rechazo Art. 24. El rechazo por el Congreso del decreto de que se trate implicar su derogacin retroactiva, quedando a salvo los derechos adquiridos durante su vigencia. Aprobacin Art. 25. La aprobacin por el Congreso del decreto de que se trate le conferir fuerza de ley retroactivamente a la fecha de su entrada en vigencia. Prohibicin de veto Art. 26. El rechazo por parte del Congreso de un decreto de los que reglamenta la presente ley no podr ser vetado ni total ni parcialmente por el Poder Ejecutivo Nacional. Rechazo por el transcurso del tiempo Art. 27. Si cualquiera de las Cmaras no se expidiera en los plazos previstos en la presente ley, se entender, sin admitirse interpretacin en contrario, que existe rechazo del decreto. Potestades ordinarias del Congreso Art. 28. Las disposiciones de la presente ley y el curso de los procedimientos en ella establecidos, no obstarn al ejercicio de las potestades ordinarias del Congreso relativas a la derogacin de normas de carcter legislativo emitidas por el Poder Ejecutivo y a la insistencia respecto de leyes total o parcialmente vetadas. TITULO II De la Comisin Bicameral Permanente Creacin y competencia Art. 29. Crase en el mbito del Congreso de la Nacin la Comisin Bicameral Permanente que tendr competencia para pronunciarse respecto de los decretos: a) de necesidad y urgencia, b) por delegacin legislativa y c) de promulgacin parcial de leyes, dictados por el Poder Ejecutivo Nacional en los trminos de los artculos 99, inciso 3 (prrafos 3 y 4); 76; 80 y 100, incisos 12 y 13 de la Constitucin Nacional. Integracin Art. 30. La Comisin Bicameral Permanente estar integrada por cinco (5) diputados y cinco (5) senadores, designados por cada una de las Cmaras respetando la proporcin de las representaciones polticas. Se elegir asimismo un suplente por cada miembro titular para cubrir las ausencias permanentes o transitorias. Duracin en el cargo Art. 31. Los integrantes de la Comisin Bicameral Permanente durarn dos (2) aos en el ejercicio de sus funciones, pudiendo ser reelectos por nica vez. Autoridades Art. 32. La Comisin Bicameral Permanente elegir un presidente y un vicepresidente cuyo mandato durar dos (2) aos pudiendo ser reelectos por nica vez.
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Reglamento Art. 33. La Comisin Bicameral Permanente deber dictar su Reglamento de Funcionamiento Interno. Funcionamiento Art. 34. La Comisin Bicameral Permanente funcionar aun durante el receso del Congreso de la Nacin. Convocatoria Art. 35. La Comisin Bicameral Permanente ser convocada por su presidente conforme lo establezca el Reglamento de Funcionamiento Interno. En el caso que ste no lo hiciera lo har el vicepresidente o la misma comisin con el voto de la mayora de sus miembros. Despachos Art. 36. Los despachos de la Comisin Bicameral Permanente sern incorporados al orden del da de la primera sesin de las Cmaras, siendo excluyentes en la materia de su competencia. Dichos despachos se aprobarn con la firma de los miembros y en caso de que hubiere ms de un dictamen con igual numero de firmas, el dictamen de mayora ser el que lleve la firma del presidente. Informes Art. 37. La Comisin Bicameral Permanente podr requerir la presencia del jefe de Gabinete de Ministros, con el fin de solicitarle informe sobre las cuestiones de su competencia. Art. 38. Comunquese al Poder Ejecutivo. Juan C. Maqueda. FUNDAMENTOS Seor presidente: El tema de las facultades legislativas del Poder Ejecutivo, en particular la de dictar decretos de necesidad y urgencia ha provocado, desde hace tiempo, un enfrentamiento doctrinario acerca de la conveniencia o inconveniencia de su recepcin formal dentro del sistema. La experiencia jurdico poltica haba demostrado su plena vigencia en la constitucin material. Con independencia de las reacciones que los mismos han despertado en el seno de nuestra comunidad, y haciendo abstraccin de los ejemplos concretos que han llevado a su implementacin, no podemos desconocer que su incorporacin a los textos fundamentales no es un capricho o un invento de la clase poltica argentina. Basta revisar las Constituciones ms modernas del mundo, correlato muchas de ellas de las democracias ms antiguas y estables, para comprobar que tal instituto ha sido incorporado y reglamentado y justamente su incorporacin se debe y tiene por objeto no debilitar el sistema democrtico sino, por el contrario, otorgar un marco jurdico para su ejercicio dentro
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del complejo sistema de relaciones a que se encuentran sometidos los rganos del poder. Relaciones que, por un lado, deben resguardar y mantener un delicado equilibrio pero que, por el otra, deben traducirse en decisiones de la mxima eficacia respecto de la proteccin de la estructura estatal que se pretende. Subyace en la cuestin de la facultad del Poder Ejecutivo de dictar decretos de necesidad y urgencia, por delegacin legislativa y de promulgacin parcial de leyes, la crisis de la divisin de poderes clsica y lo que la teora poltica denomina la reformulacin de las relaciones de poder. Crisis que no supone renegar de principios republicanos sino que obliga a adaptarlos a las complejas necesidades que debe enfrentar la accin gubernamental en las puertas del siglo XXI. Ante la incuestionable realidad no cabe otra reaccin que replantearse las funciones a cargo de cada uno de los rganos polticos. Los desplazamientos de funciones hacia el Poder Ejecutivo obligan a acentuar las funciones de control a cargo del Poder Legislativo. Esta nueva distribucin de competencias es el camino adecuado para mantener el equilibrio que hoy requiere el sistema republicano. Y es justamente pensando en este objetivo que el constituyente reformador de 1994 incorpor al texto constitucional los institutos referidos a los decretos de necesidad y urgencia, de la delegacin legislativa y la promulgacin parcial de leyes dictadas por el Congreso. Su implementacin a lo largo de los aos aconsejaba consagrarlos expresamente, de manera de establecer los lmites de su ejercicio as como las facultades de contralor a cargo del Congreso de la Nacin. La mayor parte de la doctrina constitucional argentina, y ms all de las opiniones personales respecto del instituto, han coincidido y aceptado que su regulacin resultaba no slo necesaria sino imprescindible. Los textos incorporados a la Constitucin Nacional resguardan la funcin de participacin y control del rgano legislativo. En el derecho comparado la facultad que hoy reglamentamos aparece consagrada en las Constituciones de Alemania, Espaa, Francia, Italia y Brasil. A su vez, en nuestro derecho pblico provincial se han receptado parcialmente los institutos objeto de la presente reglamentacin en las Constituciones de Ro Negro (artculo 181, inciso 6), Salta (artculo 142), San Juan (artculos 157 y 169). El presente proyecto de ley establece un completo rgimen legal para el tratamiento parlamentario de los decretos: a) de necesidad y urgencia, b) por delegacin legislativa y c) de promulgacin parcial de ley que es regulado uniformemente en el captulo IV del ttulo II. Previamente, en los tres primeros captulos del ttulo II se establecen el objeto y los lmites para el ejercicio por parte del Poder Ejecutivo de la facultad de dictar decretos de carcter legislativo. En el captulo IV se ubican las disposiciones comunes a los distintos tipos de decretos unifican el trmite de los mismos ante la Comisin Bicameral y pleno de las Cmaras. En efecto, los decretos deben ser sometidos a consideracin de la comisin bicameral permanente por el jefe de gabinete dentro de los diez das de dictados, debiendo poner en
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conocimiento tal circunstancia a los presidentes de ambas Cmaras a efectos de eventual convocatoria en los supuestos de encontrarse en receso. La Comisin Bicameral Permanente, cuya composicin respeta las proporciones del pleno, debe expedirse acerca de la validez o invalidez en un plazo determinado. Asimismo, el proyecto reconoce en forma expresa la facultad del plenario para avocarse de oficio al tratamiento de los decretos cuando la Comisin Bicameral Permanente no expide su despacho en el plazo acordado. Mecanismo este que reasegura la autoridad de control inmediato. Se establece que a los efectos del tratamiento parlamentario de los decretos la Cmara de Diputados ser la iniciadora, aplicndose el procedimiento de formacin y sancin de las leyes previsto en la Constitucin Nacional. Se establecen plazos breves y perentorios para que cada Cmara se expida sin que puedan introducir enmiendas, agregados o supresiones al texto del Poder Ejecutivo, debindose limitar a la aceptacin o rechazo de la norma. La decisin deber adoptarse por mayora absoluta de los miembros presentes. El rechazo por el Congreso implica derogacin con efectos retroactivos, quedando a salvo los derechos adquiridos durante su vigencia, sin que pueda ser vetado total o parcialmente por el Poder Ejecutivo. Para el supuesto que el Congreso no se expidiese en los plazos previstos respecto de un decreto sometido a su consideracin, se establece que deber entenderse, sin admitirse interpretacin en contrario, que hubo rechazo. En el ttulo III se crea y fijan las competencias de la Comisin Bicameral, determinando una integracin con cinco legisladores por cada Cmara, respetando la proporcionalidad de las representaciones polticas. Especialmente se pone en cabeza de la Comisin Bicameral la facultad de requerir la presencia del jefe de gabinete cuando lo crea conveniente en atencin a las competencias de este funcionario en la tramitacin de los decretos a los que se refiere el presente proyecto de ley. Como ya ha sido expuesto, la reforma del ao 1994 incorpor en forma expresa al texto constitucional la facultad del Poder Ejecutivo de dictar distinto tipo de decretos de carcter legislativo, potestad que ya haba sido reconocida por la doctrina y la propia Corte Suprema de Justicia. Sin embargo, el largo perodo transcurrido desde el ao 1994 sin que esta facultad haya sido debidamente reglamentada por el Congreso, puede generar consecuencias negativas para el normal funcionamiento de las instituciones. De all la necesidad de que en forma perentoria quienes integramos el Poder Legislativo de la Nacin sancionemos la ley que reglamente en forma definitiva la facultad excepcional del Poder Ejecutivo de emitir disposiciones de carcter legislativo. Juan C. Maqueda.(36)
(36) En el ao 2001 el actual senador Pichetto junto a Manuel Baladrn, diputados en ese momento por el P.J adhirieron al proyecto del Senador Maqueda mediante el Proyecto de ley 0995 D-01.
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6876-D-00 PROYECTO DE LEY El Senado y Cmara de Diputados,... TITULO I Parte general Artculo 1 La presente ley tiene por objeto reglamentar el trmite y los alcances de la intervencin del Congreso Nacional en relacin a la facultad excepcional del Poder Ejecutivo para dictar decretos de necesidad y urgencia en las condiciones y con los requisitos previstos en el artculo 99 inciso 3 y concordantes de la Constitucin Nacional. Principio general Art. 2 El Poder Ejecutivo no podr, bajo pena de nulidad absoluta e insalvable, emitir disposiciones de carcter legislativo. Excepciones Art. 3 Cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir el trmite ordinario para la sancin de leyes previstas en el captulo quinto de la Segunda Parte de la Constitucin Nacional, el Poder Ejecutivo podr dictar decretos por razones de necesidad y urgencia con las condiciones, alcances y trmite previstos por la presente. Alcances Art. 4 Conforme la prohibicin prevista en el artculo 82 de la Constitucin Nacional en relacin a la sancin ordinaria de las leyes, todo decreto dictado por razones de necesidad y urgencia, deber, para su validez, ser ratificado por ambas Cmaras en los trminos y modos establecidos por la presente. En caso de rechazo o falta de ratificacin de acuerdo a la presente ley, se le considerar nulo de nulidad absoluta y carecer de efectos legales desde su fecha de emisin. Art. 5 Los decretos de necesidad y urgencia slo podrn contener disposiciones para resolver la situacin de emergencia que justific su dictado y en todos los casos su duracin ser por tiempo determinado. TITULO II Requisitos para las condiciones de validez material y formal Art. 6 Los requisitos de validez material son: a) Los decretos de necesidad y urgencia no podrn en ningn caso, versar sobre cuestiones en materia penal, tributaria, electoral o rgimen de partidos polticos, en cuyo caso sern nulos de nulidad absoluta e insalvable; b) Circunstancias excepcionales que hicieran imposible seguir los trmites previstos para la sancin ordinaria de las leyes establecidos por la Constitucin Nacional los que debern constar en los considerandos del instrumento, indicando expresamente los peligros y ame-
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nazas al inters pblico, a las personas o los bienes de los habitantes, precisando los medios dispuestos para superar los hechos que originaron la medida de excepcin. Art. 7 Los requisitos de validez formal son: a) Firma en acuerdo general de ministros; b) Refrendado por el jefe de Gabinete de Ministros; c) Remisin dentro de los diez das al Parlamento; d) Expresin en los considerandos del decreto de las razones de necesidad y urgencia para dictar el instrumento. Art. 8 Carecern de todo valor y eficacia los decretos de necesidad y urgencia que no fueran remitidos a consideracin del Parlamento dentro de los diez das de su dictado no pudiendo alegarse derecho adquirido alguno a su respecto. TITULO III Constitucin de la comisin Art. 9 Crase la Comisin Bicameral Permanente, prevista en el artculo 99 inciso 3 de la Constitucin Nacional, la que se regir por la presente ley y su reglamento interno. Art. 10. La comisin estar integrada por veinticuatro legisladores; doce senadores y doce diputados, los cuales sern designados de acuerdo al reglamento de cada Cmara, respetndose la proporcin de las representaciones polticas de cada una de ellas. Art. 11. Los miembros de la comisin durarn en sus funciones hasta la siguiente renovacin legislativa y no podrn ser reelegidos. Art. 12. Anualmente la comisin nombrar sus autoridades; un presidente, un vicepresidente y un secretario, los que podrn ser reelegidos. Los dos primeros cargos debern recaer sobre legisladores de distinta cmara, y bancada. La presidencia ser alternativa y corresponder un ao a cada Cmara. Art. 13. La comisin sesionar aun durante el receso parlamentario. Cuando las cmaras estn en receso, el Poder Ejecutivo, junto con el decreto de necesidad y urgencia, deber convocar a sesiones extraordinarias o incluir su tratamiento en el respectivo temario. Art. 14. La comisin podr ser convocada por su presidente o por un tercio de sus integrantes. Art. 15. La comisin tendr qurum para sesionar cuando cuente con la presencia de ms de la mitad de sus miembros. Si no se obtuviere el qurum necesario luego de dos convocatorias, pasados treinta minutos de la hora indicada en la citacin, podr sesionar y despachar vlidamente con los miembros presentes. Art. 16. Las sesiones de la comisin sern pblicas, con excepcin de aquellos casos en los que, por la naturaleza del asunto a estudio y mediante resolucin fundada, la comisin resuelva su tramitacin con carcter secreto.
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En todos los casos los legisladores que no sean miembros de la comisin podrn participar en las deliberaciones, pero no tendrn derecho a voto. Art. 17. Habr dictamen de la comisin cuando emita su voto la mayora absoluta de los miembros presentes. Art. 18. La comisin ejercer su competencia en forma exclusiva. Sin perjuicio de ello, cuando lo estime conveniente, podr requerir una opinin consultiva a las comisiones permanentes de ambas Cmaras. Art. 19. La comisin podr dictar su propio reglamento interno de acuerdo con las disposiciones de la presente ley. Ante una falta de previsin en el reglamento interno y en todo aquello que sea pertinente sern de aplicacin supletoria el reglamento de la Cmara de Senadores y el de la Cmara de Diputados, para lo cual deber prevalecer el reglamento del cuerpo que ejerza la presidencia durante el ao en que se requiera la aplicacin supletoria. TITULO IV Trmite Art. 20. La comisin proceder a examinar si se verifican los requisitos de validez material y formal prevista por los artculos 6 inciso a) y 7 de la presente, en ese orden de prelacin. En el supuesto de que no se diera cumplimiento a cualquiera de las condiciones previstas por la referida normativa se proceder a rechazar sin ms trmite el decreto, emitiendo el respectivo despacho en el que debern consignarse los motivos del mismo. Art. 21. Previo escuchar el informe personal del jefe de Gabinete, el que deber versar nicamente sobre las razones de necesidad y urgencia que impidieron al Poder Ejecutivo seguir el trmite ordinario de sancin de las leyes y verificar los requisitos materiales y formales enunciados en el artculo anterior, se proceder a examinar el requisito material previsto por el artculo 6 inciso b). Art. 22. La comisin emitir despacho aconsejando el rechazo o la ratificacin del decreto, dentro de los diez das contados a partir de la recepcin del instrumento por parte del Parlamento. Art. 23. Vencido el plazo a que hace referencia el artculo anterior sin que la comisin hubiere elevado el correspondiente despacho, las Cmaras del Congreso debern proceder al expreso tratamiento del decreto de que se trate. Art. 24. Dentro de los treinta das contados a partir de la fecha del dictamen a que hace referencia el artculo 22, el plenario de cada Cmara deber tratar el mismo, pronuncindose por su aprobacin o rechazo. Transcurrido dicho plazo sin que uno o ambos cuerpos se hayan expedido, el decreto de necesidad y urgencia carecer de vigencia y sus disposiciones no tendrn efectos de ninguna naturaleza. Art. 25. Los decretos de necesidad y urgencia debern ser numerados en forma separada a partir de la sancin de la presente ley. Cristina E. Fernndez de Kirchner.
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FUNDAMENTOS Seor presidente: La inclusin de normativas referida al dictado de decretos de necesidad y urgencia en la reforma constitucional de 1994 (artculo 99 inciso 3), puso fin a un largo debate doctrinario que, habindose extendido por ms de un siglo, divida a quienes abogaban por reconocerle tal facultad al Poder Ejecutivo y quienes se la negaban. Sin embargo, sta ya haba sido reconocida desde antiguo por va jurisprudencial, y en tiempos inmediatos a la reforma, por el precedente sentado por la Corte Suprema en el conocido caso Peralta. Cabe preguntarse entonces qu llev al constituyente a incluir el instituto en la legislacin positiva. No cabe duda que fue el uso que de l se hizo en los aos anteriores a la reforma. Seor presidente, en el perodo comprendido entre 1853 y 1983, esto es durante 130 aos y 23 presidentes constitucionales se dictaron 18 decretos de necesidad y urgencia. Es en el perodo que va de 1983 a 1989 donde se nota un considerable aumento, toda vez que en el mismo se dictan 10 decretos en menos de 6 aos. En el lapso que va de 1989 a 1999, se observa una desnaturalizacin de la figura, llevando el nmero a aproximadamente 308, demostrando ello una verdadera ruptura del principio de divisin de poderes. Dicha actitud ha continuado con el presente gobierno, quien a escasos 6 meses de gestin ya haba superado el nmero dictado por el anterior gobierno a idntico tiempo de gestin. De tal forma, el primigenio objetivo de limitar mediante la inclusin constitucional no dio resultado, habiendo, por el contrario, actuado como una suerte de legitimacin a tan perversa prctica. Ello se debi a ms de la existencia de una voluntad poltica en tal sentido; a la incapacidad y falta de voluntad del Congreso de sancionar la legislacin reglamentaria, mediante la creacin y regulacin del funcionamiento de la Comisin Bicameral Permanente que prescribe la Carta Magna. Y tal imposibilidad extendida hasta el presente, se debe esencialmente a la falta de consenso respecto de los efectos derivados de la falta de ratificacin legislativa, y qu debe entenderse por sta: si la ratificacin por una sola Cmara del Congreso o por las dos. As, el Poder Ejecutivo contina legislando en forma habitual mediante una herramienta de excepcin, con el consiguiente deterioro de las instituciones republicanas y la consecuente inseguridad jurdica. Asimismo, ello se ve agravado por el cambio de posiciones polticas y jurdicas de los responsables de la reglamentacin, quienes segn sea el caso que ostenten el carcter de oficialistas u opositores, varan los presupuestos necesarios para su validez. Es por ello que, con el presente, se pretende lograr la reglamentacin definitiva de la norma constitucional y el basamento de un instituto acorde a la letra y espritu de la Constitucin Nacional. El presente, los lineamientos de los distintos proyectos presentados hasta el presente en general, y con la doctrina constitucional ms autorizada en particular. Como principio general y rector del texto normativo, se establece la prohibicin para el Poder Ejecutivo de emitir disposiciones de carcter legislativo.
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Slo permite tal atribucin, con carcter excepcional cuando resultara imposible seguir el trmite ordinario de sancin de las leyes. Ello slo resulta una reafirmacin de la letra constitucional y del principio republicano de divisin de poderes, tan violentado durante el ltimo decenio. Siguiendo el principio enunciado, prescribe la obligatoriedad de ratificacin de ambas Cmaras del Congreso, como requisito esencial de validez, fulminando con la nulidad absoluta e insalvable la ausencia del mismo. Ello guarda estricta relacin y coherencia con nuestro sistema constitucional, resultando un reaseguro contra la prctica de saltear los mecanismos previstos, y con ello la voluntad del pueblo representado cuando un proyecto de ley no cuenta con la mayora necesaria para su aprobacin legislativa. Asimismo, establece la carencia de efectos en forma retroactiva a la fecha de emisin. Seor presidente, ello tambin guarda estricta correlacin con la letra y espritu constitucional y con la ms elemental lgica jurdica. Se observa con preocupacin que en numerosas propuestas de reglamentacin, se consigna la salvaguarda de los derechos adquiridos durante su perodo de vigencia, lo que nos resulta a todas luces inconveniente y carente de sustento legal. Previsto en la Constitucin Nacional para el supuesto de derechos adquiridos como consecuencia de legislacin delegada, las distintas propuestas trasladan a los derechos adquiridos derivados de relaciones surgidas de decretos de necesidad y urgencia, sin advertir que se trata de situaciones totalmente dismiles. Seor presidente, las diferencias entre ambos institutos surgen evidentes. Mientras en el caso de legislacin delegada existe una manifestacin legislativa autorizando al Poder Ejecutivo a legislar sobre una determinada materia, ello no sucede en el caso de los decretos de necesidad y urgencia. En el primer caso, un particular podra llegar a creer que contrata con un mandatario con representacin suficiente y que expresa la voluntad del mandante. No sucede lo mismo en los casos de decretos de necesidad y urgencia. Tanto el Poder Ejecutivo como el particular, saben que se ha sorteado la voluntad del mandante, que se ha contratado con un simple gestor oficioso, y que existe la posibilidad cierta que la gestin no sea ratificada. Quien contrata en tales condiciones sabe que lo hace a su riesgo y debe asumirlo y afrontar las consecuencias de ese riesgo. En caso contrario, resultar fcil violentar el mecanismo constitucional y contratar rpidamente, a sabiendas que, con el hecho consumado, el rechazo del decreto resultar inoficioso, toda vez que sus efectos se mantendrn inclumes. Asimismo, en el primer caso existe legislacin delegada y no revisada que se remonta a los perodos constitucionales de 1946-55; 1963-66 o 1973-76, cuyos efectos o derechos nacidos de tales normas resultara descabellado revisar. Pero no es se el caso de los decretos de necesidad y urgencia y mucho menos legislarlo para los que se dicten en el futuro. En cuanto a los requisitos que el decreto deber reunir, se los divide en materiales y formales. Los primeros refieren a las materias excluidas por la Constitucin Nacional y las circunstancias que imposibiliten seguir el trmite ordinario de sancin de leyes. Los segundos refieren a firma en acuerdo general de ministros, refrendado por el jefe de Gabinete, remisin al Parlamento dentro de los diez das de emitido y expresin en los considerandos de las razones de necesidad y urgencia para dictarlo.
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En cuanto al trmite de ratificacin se prev un doble mecanismo. En el primero se constatar la materia sobre la que versa el instrumento, a fin de controlar si se encuentra entre aquellas excluidas y los requisitos formales de validez. Verificado ello y previo escuchar un informe personal del jefe de Gabinete, se proceder a revisar si concurren las circunstancias excepcionales que hicieran imposible seguir el trmite ordinario de sancin de leyes. Cumplido ello, se emitir despacho en el plazo de diez das, remitindose al plenario para su tratamiento y aprobacin en el plazo de treinta das por ambas cmaras, requisito sin el cual perder su vigencia ab initio. Seor presidente, la prctica establecida durante el ltimo decenio de sortear las dificultades para la aprobacin de leyes, mediante el instrumento de marras y que hoy goza de buena salud ha desnaturalizado el rol de este cuerpo y violentado la letra constitucional. La legislacin propuesta, refleja sta y est inspirada con exclusin de circunstanciales mayoras parlamentarias. Si existe la verdadera voluntad poltica de circunscribir el instituto a su real rol excepcional, no cabe duda que, sin perjuicio de su perfectibilidad, resultar una herramienta de utilidad para subsanar la extensa mora que el Parlamento tiene con la Constitucin de 1994. Cristina E. Fernndez de Kirchner. 0807-D-03 Buenos Aires, marzo de 2003. Seor presidente: De mi mayor consideracin: Tengo el agrado de dirigirme a usted a los efectos de solicitarle tenga a bien reproducir y consecuentemente darle estado parlamentario al proyecto de ley de mi autora, que fue presentado con el nmero de expediente 1.336-D.-01 publicado en el Trmite Parlamentario N22. Sin otro particular, salud a usted atentamente. Margarita Stolbizer. PROYECTO DE LEY El Senado y Cmara de Diputados, Proyecto deley reglamentario delacomisin bicameral permanente ydelosalcances del control delCongreso. Artculo 1 Composicin. La Comisin Bicameral Permanente prevista por los artculos 99, inciso 3; 80 y 100, inciso 12, de la Constitucin Nacional se integra por 12 senadores y 12 diputados, elegidos por las respectivas Cmaras, respetando las proporciones de los bloques polticos que las componen. Art. 2 Duracin. Los miembros de la comisin duran dos aos en sus funciones, debiendo decidirse la nueva integracin al renovarse parcialmente cada dos aos la Cmara de Diputados.
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Art. 3 Suplentes. Al elegirse los miembros titulares, cada Cmara designa igual nmero de suplentes de los respectivos bloques polticos, que asumirn las funciones automticamente en caso de renuncia, muerte o desafuero de algn legislador, debiendo ser del bloque poltico al que ste perteneca. Art. 4 Autoridades. Funcionamiento. La comisin elige un presidente, un vicepresidente 1, un vicepresidente 2 y dems autoridades que establezca el reglamento. La presidencia es ejercida alternadamente, cada dos aos, por un senador y un diputado. Dicta su reglamento conforme a la presente ley, y salvo disposicin en contrario, se rige supletoriamente por el Reglamento de la Cmara de Diputados. Funciona aun en los perodos de receso del Congreso. Art. 5 Competencia. Es de competencia de la comisin bicameral: a) Pronunciarse sobre los decretos de necesidad y urgencia, conforme al artculo 99, inciso 3, de la Constitucin Nacional; b) Pronunciarse respecto de los decretos de promulgacin parcial de las leyes, conforme artculo 80 de la Constitucin Nacional; c) Pronunciarse en relacin a los decretos sancionados en uso de facultades delegadas por el Congreso de conformidad a los artculos 76 y 100, inciso 12, de la Constitucin Nacional. Art. 6 Elevacin a la comisin bicameral. Dentro de los diez das de su emisin, el jefe de Gabinete debe someter los decretos referidos en el artculo anterior a consideracin de la comisin bicameral y concurrir personalmente para informar sobre los motivos que dieron lugar a su sancin. Art. 7 Tratamiento por la comisin. Elevacin al plenario de cada Cmara. Sin perjuicio de su espontneo tratamiento al tomar conocimiento de los decretos, la comisin bicameral, en el plazo de diez das a partir de la recepcin de la comunicacin, debe producir despacho, y elevarlo para su inmediato tratamiento al plenario de cada Cmara. El despacho debe ser de resolucin por la ratificacin o derogacin total del decreto. Toda introduccin de modificaciones parciales a los decretos de necesidad y urgencia o a los decretos legislativos debe hacerse siguiendo el trmite de formacin y sancin de las leyes. Art. 8 Rechazo del decreto de necesidad y urgencia. Si se derogare expresamente el decreto, la resolucin podr decidir si tendr efectos retroactivos si se entendiere que no estaban dadas las circunstancias excepcionales previstas en el artculo 99, inciso 3, de la Constitucin Nacional. La derogacin siempre tendr efectos retroactivos si lo fuera por no haberse cumplido los requisitos de forma previstos en la Constitucin o haberse invadido la materia expresamente prohibida en sta. Art. 9 Rechazo de la promulgacin parcial de leyes. Si se rechazare el decreto de promulgacin parcial, quedar automticamente derogada la ley si hubiese sido publicada, debiendo seguirse el trmite del artculo 83 de la Constitucin Nacional.
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Art. 10. Delegacin legislativa. Todo proyecto de ley que delegue facultades en el Poder Ejecutivo conforme al artculo 76 de la Constitucin Nacional debe contener: a) El plazo, que no podr exceder de un ao; b) Las bases de la delegacin, consistente en el objeto y alcance de la delegacin, con precisin de las materias determinadas de administracin o qu se entiende por emergencia pblica segn fuere el caso; c) La finalidad perseguida. En ningn caso podr delegarse la creacin de impuestos, el poder represivo penal, cualquier cuestin que requiera una mayora agravada de votos para su sancin por ley conforme a la Constitucin Nacional. En todos los casos el vencimiento del plazo producir la caducidad automtica de la delegacin. Toda prrroga deber disponerse por una nueva ley con los requisitos arriba indicados. Art. 11. Control de los decretos dictados en uso de facultades delegadas. La Comisin Bicameral Permanente controlar que el decreto legislativo se haya ajustado a lo dispuesto en el artculo anterior. La derogacin de un decreto legislativo no afectar los derechos adquiridos al amparo de los mismos, salvo que se resolviere por haberse dictado en exceso ostensible y manifiesto de las facultades delegadas, lo que deber expresarse en la resolucin. Art. 12. Prohibicin de sancin de nuevo decreto. Derogado un decreto de necesidad y urgencia o un decreto legislativo por el Congreso, no podr el Poder Ejecutivo sancionar uno nuevo sobre el mismo tema por las mismas razones durante las sesiones de ese ao, o durante el plazo pendiente de la delegacin segn fuere el caso. Art. 13. Derogacin por ley. Prohibicin del veto. Si por cualquier motivo, en ejercicio de la facultad de control constitucional que esta ley reglamenta, se dispusiera por ley la derogacin de un decreto de necesidad y urgencia o de un decreto legislativo, sta no podr ser vetada por el Poder Ejecutivo. Art. 14. Publicacin de la derogacin de los decretos. La derogacin de los decretos indicados en el artculo 5 ser publicada en el Boletn Oficial por orden directa del presidente de la Cmara que hubiese dado la ltima sancin, producindose los efectos previstos por el artculo 2 del Cdigo Civil. Art. 15. Prevalencia de esta ley especial. Eventual modificacin. La presente es ley especial conforme la Constitucin y no puede ser derogada parcial o totalmente por ley posterior. Slo podr ser modificadas por otra ley especial sancionada con la mayora absoluta de los miembros de cada Cmara conforme lo prescrito por el artculo 99, inciso 3, de la Constitucin Nacional. Art. 16. Comunquese al Poder Ejecutivo.
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FUNDAMENTOS Seor presidente: El da 21 de marzo pasado el Poder Ejecutivo Nacional elev a consideracin de esta Honorable Cmara el proyecto de ley denominado de competitividad , que en su ltima parte (artculos 11 a 13 de la Constitucin Nacional), contempla delegacin de facultades legislativas a ese poder del Estado por el Honorable Congreso de la Nacin por imperio de lo previsto en el artculo 76 de la Constitucin Nacional. La prensa y la opinin pblica inmediatamente comenzaron a hablar de poderes especiales o facultades extraordinarias , desvirtuando el texto y espritu del artculo 76 de la norma fundamental. Pero esta distorsin una vez ms nos coloc a todos los legisladores ante la grave situacin de vaco institucional que padece nuestro sistema republicano de gobierno por el incumplimiento del mandato constitucional de sancionar la ley de creacin de la Comisin Bicameral Permanente, que por imperio de los artculos 99, inciso 3; 80 y 101, inciso 12, de la Constitucin Nacional, debe controlar la accin del Poder Ejecutivo a travs de los decretos de necesidad y urgencia, la promulgacin parcial de las leyes y el uso de facultades legislativas delegadas, as como la determinacin del alcance de la intervencin del Congreso. Llevamos ya ms de seis aos y medio de mora en el cumplimiento de la orden impuesta por la reforma constitucional de 1994. Los institutos de los decretos de necesidad y urgencia, de la promulgacin parcial de las leyes y de los decretos dictados en uso de delegacin legislativa, fueron incorporados a la Ley Fundamental frente a la realidad de que se venan dando en nuestra prctica institucional, pese a su no previsin en el texto histrico, y que haban sido avalados por la Corte Suprema de la Nacin. Se pensaron tambin como un mecanismo de agilizacin del funcionamiento del Estado contemporneo para responder a las urgencias que el vertiginoso ritmo de los fenmenos econmicos y sociales demandaba. Pero tambin se tuvo conciencia que su constitucionalizacin era necesaria para establecer un marco normativo formal y material al ejercicio de dichas atribuciones por el rgano ejecutivo, y as se hizo (conf. texto de artculos 99, inciso 3; 80, 76 y 100, inciso 12, de la Constitucin Nacional), al tiempo que se estableci claramente que el Congreso deba ejercer ineludiblemente el control tcnico y poltico posterior. Para ello, el constituyente de 1994 contempl pocas directivas (papel del jefe de Gabinete de Ministros en esta materia, existencia de una comisin bicameral permanente, pocos plazos, despacho y tratamiento por el plenario de las Cmaras), dejando el resto librado a lo que una ley especial sancionada por la mayora absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cmara regulara sobre el trmite y el alcance de la intervencin del Congreso. Sabido es que no hubo acuerdo poltico en las negociaciones que derivaron en la sancin de la ley declarativa de la necesidad de la reforma constitucional (ley 24.309) que estableci el ncleo de coincidencias bsicas, ni en el seno de la Convencin Constituyente para avanzar mucho ms all, y prim el criterio de que la Constitucin deba contener slo las directivas bsicas (requisitos mnimos de forma y contenidos para el uso de las atribuciones por el Ejecutivo, y el necesario control del Congreso), siendo propio de la ley la reglamentacin de los detalles de la implementacin. Debido a la importancia institucional de la ley que se mand sancionar (algunos autores denominan a este tipo de normas leyes constitucionales), el constituyente exigi una mayora agravada para su sancin. Pero la falta de acuerdo poltico en la Constituyente se prolong luego en el Congreso. Quienes ramos miembros de los partidos de oposicin en pocas del presidente Menem que-
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ramos extremar el control , y los legisladores del oficialismo teman que ello provocara trabas o parlisis en la accin de gobierno. As, y pese a los numerosos proyectos de ley reglamentarios de la comisin bicameral presentados a lo largo de estos aos, se lleg a una parlisis e indefinicin en la materia, situacin que continu, como efecto inercial, luego del acceso del doctor De la Ra a la presidencia. Ha llegado la hora de tomar cartas en el asunto y asumir nuestra responsabilidad institucional como legisladores. La demanda de excesivo control slo provoc falta de acuerdo poltico, y el resultado ha sido peor: la casi inexistencia de control. Una vez ms se ha hecho realidad aquello de que lo mejor es enemigo de lo bueno . Tenemos que encontrar el denominador comn entre todas las fuerzas polticas para encontrar la frmula que nos permita llenar el vaco institucional existente y cumplir con las demandas de la sociedad que exige eficaces mecanismos de control de poderes. Hasta ha habido acciones de amparo presentadas por ciudadanos en la Justicia reclamando a los jueces que intimen al Congreso a cumplir con su obligacin constitucional de sancionar la ley especial a que hacemos referencia (caso Gambier, Beltrn , que la Cmara Nacional Contencioso Administrativo Federal desestim por entender que la condicin de ciudadano era insuficiente para reconocerle legitimacin para peticionarlo, pero no por el fondo del asunto). El tema es motivo permanente de queja y reclamo en cuanto congreso, seminario o jornada de abogados o profesores de derecho se realiza en el pas. Algunos constitucionalistas (Bidart Campos, Sabsay, entre otros), con atendibles argumentos, han llegado a sostener que mientras el Congreso no cree la Comisin Bicameral Permanente, el Ejecutivo est inhibido de dictar DNU, ejercer facultades delegadas o promulgar parcialmente leyes. Tambin se habla de inconstitucionalidad por omisin , concepcin sta de la moderna doctrina del derecho constitucional de los pases ms avanzados, que propugna que las omisiones constitucionales de los rganos polticos pueden ser reparadas o llenadas por los jueces. Y si seguimos as no va a faltar el momento en que un juez nos intime a dictar la ley especial exigida por el artculo 99, inciso 3, de la Constitucin Nacional bajo algn apercibimiento. Y esto no es ciencia ficcin. Prestigiosos autores lo propugnan en pases de estado de derecho as como en el nuestro. Los legisladores debemos cumplir nuestra obligacin constitucional. No podemos permitir que los jueces se conviertan en legisladores, y la decisin poltica se traspase de los rganos polticos representativos del pueblo hacia los tribunales. Hemos analizado todos los proyectos de ley que sobre el tema se han presentado en las dos Cmaras del Congreso de todos los bloques polticos. A saber: de los siguientes diputados: Fernndez de Kirchner (T.P. N 162/00); Gonzlez Cabaas y Daz Colodrero (T.P. N76/00); Godoy y Santn (T.P. N43/00); Natale (T.P. N39/00); Polino (T.P. N22/00); Carri (T.P. N15); Gmez Diez y Folloni (T.P. N207/99); Maqueda (T.P. N16/99); Cafiero y otros (T.P. N137/98); Alvarez y Fernndez Meijide (T.P. N48/98); Fayad (T.P. N154/97); Negri y otros (T.P. N143/97); Montiel y otros (T.P. N83/97), Molinas (T.P. N178/95); Storani y otros (T.P. N131/95); Hernndez (T.P. N115/94) y Berhongaray (T.P. N126/94); y de los siguientes senadores: Meneghini (DAE N106/97) y Genoud (DAE N138/95), buscando los puntos de contacto o denominadores comunes , a fin de elaborar un proyecto que pueda tener el consenso de todos los sectores. Sobre esa base, y dejando a un lado aquellos puntos conflictivos, as como tambin cuestiones secundarias que no hacen a la esencia del control parlamentario y sus alcances, es que elaboramos el proyecto de ley que sometemos a consideracin de la Honorable Cmara. No existen mayores discrepancias en cuanto a la composicin de la comisin bicameral. Todos los proyectos coinciden en que debe estar integrada por igual nmero de miembros de
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cada Cmara, que vara entre 20 o 30 legisladores. Hemos optado por 12 miembros de cada una por ser la propuesta de la mayora de las iniciativas (respetando las proporciones de los bloques polticos como dice la Constitucin). Tampoco existen importantes diferencias en cuanto al funcionamiento (dictar su propio reglamento y se regir supletoriamente por el de la Cmara de Diputados). No podra haberla respecto de aquello que surge de la Constitucin misma (competencia, elevacin de los decretos por el jefe de Gabinete, tratamiento por la comisin y elevacin a los plenarios de las Cmaras). En cuanto a esto ltimo proponemos que la ley expresamente diga que las Cmaras deben expedirse por resolucin aprobatoria o derogatoria total del decreto, para evitar que, si se hace por va de ley , el Ejecutivo se sienta tentado a vetarla. Para todos los proyectos analizados el veto est expresamente prohibido en estos casos, y as lo dice la totalidad de la doctrina constitucionalista. Pero para evitar dudas, es preferible prescribir que se haga por resolucin , ya que no necesita la voluntad de las Cmaras expresarse por ley. De todos modos, el proyecto contiene un artculo especial que dice que si por cualquier motivo se hiciere por va de ley, sta no podr ser vetada. En cuanto a la pretensin de introducir modificaciones, esto s debe hacerse por razones lgicas siguiendo el trmite de formacin y sancin de las leyes. El artculo 99, inciso 3, prescribe que la ley especial debe establecer los alcances de la intervencin del Congreso. Esto ha generado el debate sobre dos temas importantes: a) los efectos del silencio de las Cmaras frente a la elevacin de los decretos por el Poder Ejecutivo para su consideracin; b) los efectos retroactivos o no del rechazo o derogacin de los decretos, y en caso afirmativo, en qu supuestos. Respecto de lo primero, las propuestas tendientes a extremar el control se han inclinado por interpretar el silencio en plazos determinados como rechazo ficto . Desde el lado opuesto se ha visto esta postura con temor dado que es sabido que muchas veces las Cmaras no alcanzan a tratar un tema en un plazo determinado por circunstancias imponderables, lo cual podra provocar, sin quererlo, la cada de normas necesarias. Tambin se ha sostenido que si las Cmaras tienen voluntad derogatoria no tienen ms que reunirse y hacerlo. Las posturas encontradas en esta materia llevaron como ya dijimos a un callejn sin salida y a la situacin actual de vaco institucional. Por ello, optamos por slo establecer en la ley como prescribe la Constitucin la obligacin de la comisin de elevacin a los plenarios de las Cmaras del despacho elaborado para su tratamiento. Si hay voluntad de rechazo se har en forma inmediata y si no es s, la decisin se demorar. De todas maneras, si el da de maana existe consenso poltico en prescribir expresamente que el silencio debe interpretarse como rechazo ficto , la ley especial podr modificarse, respetando, claro est, la mayora agravada exigida por el artculo 99, inciso 3, de la Constitucin Nacional (lo que as se prev en el proyecto que presentamos), mayora especial que tiene su razn de ser en que un tema de tanta trascendencia requiere de un consenso entre distintas fuerzas polticas. Respecto del segundo punto importante, no cabe duda alguna que si la derogacin de un DNU es por no haberse cumplido los requisitos formales previstos en la Constitucin o por haberse invadido materia prohibida (penal, tributaria, electoral y de partidos polticos), los efectos de la derogacin siempre deben ser retroactivos. Si la decisin se toma por entender el Congreso que al dictarse no estaban dadas las circunstancias excepcionales exigidas por el artculo 99, inciso 3, de la Constitucin Nacional, entendemos que la resolucin debe decir expresamente si los efectos sern retroactivos o no.
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Tambin es importante aclarar que la no ratificacin de un decreto legislativo por haberse dictado en exceso de las facultades delegadas, tendr efectos retroactivos. No es ms que una consecuencia lgica del principio de derecho constitucional y administrativo, de que los rganos del Estado tienen una competencia limitada por la norma que se la atribuye, y que no es vlido todo lo actuado fuera de la misma. En materia de delegacin legislativa se establecen claramente los requisitos que debe reunir la ley de delegacin de facultades , contemplando lo que todos los proyectos contemplan: la precisin de la materia determinada de administracin y qu se entiende, en el caso, por emergencia pblica . Tambin se aclara cul es la materia que no se puede delegar. Las exigencias impuestas no son superfluas. Por el contrario, son necesarias precisamente para que se pueda ejercer el control a posteriori del decreto legislativo por el Congreso. El proyecto establece otras cuestiones necesarias: la expresa prohibicin de un nuevo decreto de necesidad y urgencia o legislativo que hubiese sido derogado por el Congreso, y la orden de publicacin directa por el presidente de la Cmara que dio la ltima sancin, en el Boletn Oficial. Por las razones expuestas, solicitamos a la Honorable Cmara que d pronto tratamiento al presente proyecto de ley. A la Comisin de Asuntos Constitucionales. 2762-D-06 PROYECTO DE LEY El Senado y Cmara de Diputados, CREACION DE LA COMISION BICAMERAL PERMANENTE DE CONTROL DE LAS FACULTADES LEGISLATIVAS DEL PODER EJECUTIVO NACIONAL Captulo I De la Comisin Bicameral Permanente Artculo 1 Creacin. Crase en el mbito del Congreso de la Nacin la Comisin Bicameral Permanente prevista por los artculos 99 inciso 3 y 100, incisos 12 y 13, de la Constitucin Nacional, que se denominar Comisin Bicameral Permanente de Control de las Facultades Legislativas del Poder Ejecutivo Nacional. Se regir por las disposiciones de la presente ley y de su reglamento interno. Art. 2 Integracin. La Comisin Bicameral Permanente estar integrada por veinticuatro legisladores, doce diputados y doce senadores, que sern designados por cada una de las Cmaras. Las representaciones polticas minoritarias tendrn, como mnimo, un cincuenta por ciento (50 %) de los integrantes. Durarn dos aos en el ejercicio de sus funciones. Se elegir un suplente por cada miembro titular para cubrir las ausencias permanentes. En caso de que el suplente deba asumir el cargo de titular, la Cmara correspondiente elegir un nuevo suplente. Art. 3 Autoridades. La comisin elegir entre sus miembros un presidente, un vicepresidente primero, un vicepresidente segundo y un secretario. Sus mandatos durarn dos aos.
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La presidencia recaer en un legislador de la primera oposicin. La totalidad de los cargos deber recaer en forma igualitaria entre los miembros de ambas Cmaras. Art. 4 Competencia. La comisin tendr competencia para pronunciarse sobre la legalidad, oportunidad y conveniencia de los decretos de necesidad y urgencia (artculo 99, inciso 3 de la Constitucin Nacional); la legalidad de los decretos sancionados en uso de facultades delegadas por el Congreso Nacional (artculos 76 y 100 inciso 60 de la Constitucin Nacional); y la legalidad de los decretos de promulgacin parcial de las leyes (artculos 80 y 100 inciso 13 de la Constitucin Nacional). Art. 5 Funcionamiento. La Comisin Bicameral Permanente continuar funcionando durante el receso del Congreso. En ningn caso el asunto ser girado a las restantes comisiones. Art. 6 Convocatoria. Toda vez que un decreto fuera sometido a la consideracin de la Comisin Bicameral Permanente, de conformidad con lo dispuesto por el artculo 9 de la presente, sta ser convocada en forma inmediata por su presidente. En caso de que ste no lo hiciera lo harn las restantes autoridades o, cuanto menos, seis de sus integrantes. Art. 7 Qurum. La comisin sesionar con la mitad ms uno de los miembros que la integran. En caso de no reunir qurum podr emitir despachos en minora. Captulo II Del trmite Art. 8 Registro. Los decretos del Poder Ejecutivo Nacional dictados en uso de las facultades previstas por los artculos 76, 80 y 99 inciso 3 de la Constitucin Nacional deben identificarse como tales en cada caso, y numerarse en forma independiente del resto de los decretos. Art. 9 Plazo de elevacin. Convocatoria en caso de receso del Congreso. Los decretos mencionados en el artculo anterior debern ser sometidos a la consideracin de la Comisin Bicameral Permanente por el jefe de Gabinete de Ministros de la Nacin dentro de los diez das de su dictado. A su vez, aqul deber dar aviso de ello a los presidentes de ambas Cmaras del Congreso de la Nacin, quienes convocarn a los miembros de cada una de ellas en forma inmediata en caso de que el Congreso estuviere en receso. Art. 10. Consecuencia de la omisin de elevacin. Si el jefe de Gabinete no remitiere a la Comisin Bicameral los decretos de necesidad y urgencia, los decretos legislativos delegados o los decretos de promulgacin parcial de las leyes, dicha comisin deber abocarse de oficio a su tratamiento, disponiendo para ello del mismo plazo previsto en el artculo 11 de la presente ley. Dicho plazo se contar a partir de la fecha de vencimiento del trmino previsto para producir el correspondiente acto legislativo. Art. 11. Despacho de la Comisin Bicameral Permanente. Dentro de los diez das de recibido un decreto sometido a su consideracin, la Comisin Bicameral Permanente proceder a expedirse acerca de su validez o invalidez, y elevar su dictamen al plenario de cada Cmara para su expreso tratamiento. Art. 12 Tratamiento por las Cmaras. En el plazo de treinta das, contados a partir del da siguiente al de la recepcin, por el presidente de la Cmara, del despacho a que se refiere el
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artculo anterior, o del vencimiento del plazo para su emisin, cada Cmara deber expedirse expresamente sobre la validez del decreto. Captulo III De los decretos de necesidad y urgencia Art. 13. Objeto y lmites. El presidente de la Nacin podr dictar decretos de naturaleza legislativa nicamente en casos excepcionales de necesidad y urgencia, con el refrendo del jefe de Gabinete, en acuerdo general de ministros, siempre que no fuere posible seguir los procedimientos constitucionales ordinarios para la sancin de las leyes. En ningn caso podr reglar, a travs de tales normas, materias penales, tributarias, electorales o de partidos polticos. Art. 14. Despacho de la comisin. Una vez que el decreto de necesidad y urgencia fuese sometido a su consideracin, la Comisin Bicameral Permanente proceder de conformidad con lo dispuesto por el artculo 11 de la presente ley. El dictamen deber pronunciarse expresamente, como mnimo, sobre los siguientes puntos que hacen a su validez: a) La imposibilidad para seguir los trmites ordinarios previstos por la Constitucin Na cional para la sancin de las leyes; b) Si para el caso particular del dictado del decreto existieron razones de necesidad y ur gencia; c) Si el decreto en cuestin regula alguna de las materias vedadas expresamente por la Constitucin Nacional en su artculo 99, inciso 3; d) Si en la emisin de la disposicin se siguieron los procedimientos formales sobre acuer do general de ministros y refrendado por el jefe de Gabinete; e) Si existe proporcionalidad entre los medios empleados y el fin buscado con la medida, y razonabilidad respecto de las circunstancias que dieron lugar a su dictado; f ) Si el decreto ha limitado su vigencia a un plazo de tiempo acorde al que se presume durarn las circunstancias excepcionales que dieron lugar a su dictado. Art. 15. Omisin de tratamiento por las Cmaras. Vencido el plazo para el tratamiento por las Cmaras sin que ambas lo aprueben, el decreto se considerar no ratificado. Art. 16. No aprobacin por una de las Cmaras. La no aprobacin por una de las Cmaras deber entenderse como la no ratificacin del decreto de necesidad y urgencia. Captulo IV De la delegacin legislativa Art. 17. Forma. La delegacin legislativa prevista en el artculo 76 de la Constitucin Nacional deber ser expresa. Art. 18. Objeto y lmites. Para que la delegacin legislativa tenga validez, deber indicarse en forma expresa que se trata de una delegacin para regular asuntos determinados, en ma-
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terias de administracin o de emergencia pblica, con indicacin de las bases a las cuales debe sujetarse el poder delegado y el tiempo durante el cual puede ejercerse dicha atribucin. Vencido dicho plazo el delegatario no podr implementar la delegacin, y cualquier acto que en tal sentido se realice carecer de todo valor. El plazo para ejercer la delegacin no podr exceder la prxima renovacin que se deba producir en las Cmaras del Congreso de la Nacin, y deber ser computado desde la promulgacin de la respectiva ley. Art. 19. Bases de la delegacin. Las bases de la delegacin debern indicar con precisin: a) El objeto preciso a cumplir por parte del poder delegado, los principios que debe respe tar y el mbito de aplicacin; b) La indicacin precisa de las materias o conductas prohibidas que no pueden ser objeto del decreto delegado. Las bases a las cuales debe sujetarse el poder delegado no podrn ser objeto de reglamentacin por el Poder Ejecutivo. Art. 20. Indelegabilidad. Son absolutamente indelegables las competencias del Congreso conferidas como reserva de la ley por la Constitucin Nacional en los trminos del inciso 3 del artculo 99, as como todas las potestades de control del poder pblico que le han sido conferidas por la Constitucin al Congreso de la Nacin. Art. 21. Despacho de la comisin. Una vez que el decreto legislativo delegado fuese sometido a su consideracin, la Comisin Bicameral Permanente proceder de conformidad con lo dispuesto por el artculo 11 de la presente ley. El dictamen deber pronunciarse expresamente, como mnimo, sobre los siguientes puntos: a) Si se han respetado las bases de la delegacin; b) Si se encuentra vigente el plazo de la delegacin. Art. 22. Omisin de tratamiento por las Cmaras. Vencido el plazo para su tratamiento por las Cmaras sin que ambas lo aprueben, el decreto se considerar no ratificado. Art. 23. No aprobacin por una de las Cmaras. La no aprobacin por una de las Cmaras deber entenderse como la no ratificacin del decreto legislativo delegado. Art. 24. Revocacin. El Poder Legislativo podr, en cualquier momento, revocar las atribuciones delegadas al Poder Ejecutivo. Captulo V De la promulgacin parcial de las leyes Art. 25. Despacho de la comisin. Una vez que el decreto de promulgacin parcial fuese sometido a su consideracin, la Comisin Bicameral Permanente proceder de conformidad con lo dispuesto por el artculo 11 de la presente ley.
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El dictamen deber pronunciarse expresamente, como mnimo, sobre los siguientes puntos: a) Si las partes promulgadas parcialmente poseen autonoma normativa; b) Si la promulgacin parcial altera el espritu o la unidad del proyecto sancionado originalmente por el Congreso. Art. 26. Omisin de tratamiento por las Cmaras. Vencido el plazo para el tratamiento por las cmaras sin que ambas lo aprueben, el decreto se considerar no ratificado. Art. 27. No aprobacin por una de las Cmaras. La no aprobacin por una de las Cmaras deber entenderse como la no ratificacin del decreto de promulgacin parcial. Captulo VI Disposiciones comunes Art. 28. Prohibicin de veto. El Poder Ejecutivo no podr en ningn caso vetar las declaraciones del Congreso sobre invalidez de los decretos de necesidad y urgencia, decretos legislativos delegados o decretos que promulguen parcialmente una ley. Art. 29. Efectos del rechazo. Cuando el rechazo de los actos legislativos dispuestos por el presidente fueran consecuencia de una decisin expresa del Congreso, se debern determinar los efectos jurdicos que se producen hacia el pasado, sin que en caso alguno puedan quedar afectados derechos adquiridos como consecuencia de su aplicacin. Esta ltima regla tambin se aplicar al caso de rechazo ficto. Art. 30. Incumplimiento del Poder Ejecutivo. En todos los casos de incumplimiento de la presente ley por parte del Poder Ejecutivo, proceder la declaracin de nulidad absoluta en sede jurisdiccional del correspondiente decreto, quedando expedita, a tal efecto, la va de accin de amparo. Estarn legitimados para ello los bloques legislativos acreditados en cada Cmara del Congreso, as como quienes disponen de legitimacin por as disponerlo el artculo 43 de la Constitucin Nacional. Art. 31. Incumplimiento del jefe de Gabinete. El incumplimiento por parte del jefe de Gabinete de Ministros de las obligaciones impuestas por la Constitucin y esta ley, lo hace incurrir en responsabilidad poltica pasible de una mocin de censura de acuerdo a lo dispuesto por el artculo 101 de la Constitucin Nacional. Art. 32. Inasistencia de los legisladores a la sesin. La inasistencia injustificada del legislador a la sesin en la que se trate la aprobacin o el rechazo del decreto lo har incurrir en el delito previsto en el artculo 249 del Cdigo Penal. Art. 33. Comunicacin al Poder Ejecutivo. La declaracin de cada Cmara, en los supuestos previstos en la presente ley, ser comunicada por su presidente al Poder Ejecutivo para su publicacin en el Boletn Oficial. Art. 34. Comunquese al Poder Ejecutivo. Elisa M. A. Carri. Adrin Prez. Marcela V. Rodrguez.
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FUNDAMENTOS Seor presidente: El presente proyecto ha tenido en consideracin el proyecto de ley presentado por el diputado nacional Adrin Prez (1.528-D.-06). El objetivo de este proyecto es regular con toda precisin el funcionamiento de la Comisin Bicameral Permanente encargada de controlar el cumplimiento, por parte del Poder Ejecutivo, del dictado de los decretos legislativos previstos en el texto constitucional. No puede demorarse ms la sancin de una ley con este objeto porque, en caso contrario, el desempeo legislativo del Ejecutivo, que como bien puede advertirse torna a incrementarse da a da, no podr ser controlado como corresponde por el Congreso, con el virtual peligro de llevar al pas a un factualismo institucional con directa afectacin del sistema democrtico. Debe quedar perfectamente claro que nuestra Constitucin no autoriza el otorgamiento de plenos poderes legislativos a favor del gobierno, ni tampoco cheques legislativos en blanco, que le permitan disponer libremente del patrimonio del Estado sin estar ellos previamente individualizados y determinados, luego del suficiente debate pblico que justifique su transferencia, y en qu marco procedimental. Del proyecto que venimos a poner a consideracin de la Honorable Cmara en materia de tanta trascendencia quisiramos destacar los siguientes puntos: a) En la integracin de la Comisin Bicameral Permanente se propone que las representaciones polticas minoritarias tengan, como mnimo, un cincuenta por ciento (50 %) de los integrantes. Ello debido a que esta comisin debe controlar las disposiciones de carcter legislativo que emite el Poder Ejecutivo y una composicin como la que proponemos constituye un reaseguro de que este control se lleve efectivamente a cabo; b) Se dispone que las bases legislativas que dicte el Congreso no sern reglamentables por el delegatorio, previsin ms que necesaria para impedir que el Ejecutivo, o cualquier otro delegatorio, pretenda prevalerse de su potestad reglamentaria para modificar las bases de la delegacin, cuestin inviable en el sistema constitucional que nos rige. Si las bases legislativas son el lmite al delegatorio por parte del Congreso, mal puede el poder limitado pretender modificar la limitacin; c) Se incluye la trascendente prohibicin, de carcter absoluta, de producir delegacin legislativa en las cuatro materias que la Constitucin ha previsto como de reserva de ley absoluta a favor del Congreso en el inciso 3 del artculo 99, es decir en materia penal, tributaria, electoral y sobre rgimen de los partidos polticos. La indelegabilidad legislativa con carcter absoluto en las materias que los textos constitucionales han otorgado reserva absoluta a favor del Parlamento viene siendo defendida en la doctrina comparada con firmeza por la doctrina italiana (Mortati, Sanduli, Crisafulli, Pizzorusso, Pace y Zagrebelsky, citados por Luis Villacorta Mancebo en su libro Reserva de ley y Constitucin, Ed. Dykinson, 1994, pgina 38), as como parte de la doctrina espaola (Garca Macho, Bassols Coma, y con matizaciones Garca de Enterra y Toms R. Fernndez, tambin citados por Villacorta Mancebo en la obra de referencia). La misma posicin fue sostenida por el convencional Quiroga Lavi en su intervencin en la Convencin Constituyente de 1994, haciendo referencia a materias indelegables, entre las cuales hizo mencin explcita al tema tributario flagrantemente incumplido en la reciente sancin del proyecto sobre reforma del Estado, como ya fue apuntado.
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Hacer extensiva la prohibicin de la delegacin legislativa en relacin con las potestades de control que tiene el Congreso, es una lgica inferencia de la afirmacin del rgimen republicano en nuestro pas. Nada ms absurdo que el Congreso delegue sus potestades de control, pues, en tal caso, estaramos, virtualmente, frente a la hiptesis de plenos poderes fulminada institucionalmente a partir de la histrica clusula consagrada en el artculo 29 de la Constitucin Nacional. Una delegacin de esa naturaleza equivale, virtualmente, a delegarle al Ejecutivo potestades judiciales. El poder de control jams puede ser entregado a los poderes controlados; d) Tambin proponemos que los decretos de necesidad y urgencia y los decretos legislativos delegados que dicte el Poder Ejecutivo se encuentren numerados en forma independiente cada uno de ellos, a partir de la promulgacin de la presente ley. De este modo se dar mayor certeza al trabajo legislativo del Ejecutivo y se evitarn discusiones sobre el respectivo carcter del material legislativo promulgado por el gobierno. Asimismo, como lo prev la Constitucin Nacional, deber ser el Jefe de Gabinete de Ministros de la Nacin quien someta los decretos, dentro de los diez das de su dictado, a la consideracin de la Comisin Bicameral Permanente. Se regula que el jefe de Gabinete tambin deba dar aviso de la emisin de los decretos a la comisin, a los presidentes de ambas Cmaras del Congreso, y que stos debern convocar a sus miembros en forma inmediata si se estuviere en perodo de receso. Todos los decretos debern ser tratados por la Comisin Bicameral antes de que hubieren transcurrido diez das de su recepcin del jefe de Gabinete. En dicho plazo deber emitirse y elevarse al plenario de las dos Cmaras del Congreso el dictamen respecto de su validez o invalidez. Las Cmaras tendrn un plazo de treinta das, desde el da siguiente a aquel en el que recibieran el dictamen de la comisin, o desde el vencimiento del plazo de la comisin para emitirlo en los casos en que no lo hiciera, para expedirse acerca de la validez o invalidez del decreto (aprobacin o rechazo). Estos pronunciamientos del Congreso no podrn ser vetados en ningn caso por el Poder Ejecutivo, y todo incumplimiento de la ley en que este poder incurriere dar lugar a la declaracin judicial de nulidad absoluta del decreto, para lo que se deja expedita la va del amparo. Por ltimo, los incumplimientos a la ley y a la Constitucin del jefe de Gabinete de Ministros importarn su responsabilidad, pasible de una mocin de censura en los trminos del artculo 101 de la Norma Fundamental. Por los fundamentos expuestos, y en atencin a la vital importancia que tiene para la salud de nuestra repblica la creacin de la Comisin Bicameral Permanente de control del ejercicio de las potestades legislativas del Poder Ejecutivo, en el entendimiento de que este Parlamento se encuentra en una vergonzosa situacin de deuda con la sociedad, por no haber legislado al respecto hasta el da de hoy, doce aos despus de sancionada la reforma constitucional que previ esta comisin, solicito la aprobacin de este proyecto de ley. Elisa M. A. Carri. Adrin Prez. Marcela V. Rodrguez.
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A las comisiones de Asuntos Constitucionales y de Peticiones, Poderes y Reglamento H. Cmara de Diputados de la Nacin PROYECTO DE LEY Modificacin de la Ley 26.122 de los Decretos de Necesidad y Urgencia, de Delegacin Legislativa y Promulgacin Parcial de Leyes.(37) Nde Expediente 2863-D-2009. Trmite Parlamentario 063 (08/06/2009). Firmantes: Ibarra, Vilma Lidia. Giro a Comisiones: Asuntos Constitucionales, Peticiones, Poderes y Reglamentos. El Senado y Cmara de Diputados,... Artculo 1: Modifquese el artculo 21 de la ley 26.122, el que quedar redactado de la siguiente manera: Elevado por la Comisin el dictamen al plenario de ambas Cmaras, stas deben darle inmediato y expreso tratamiento. La falta de tratamiento por parte de cualquiera de las Cmaras del Congreso de la Nacin en el plazo de 60 das implicar el rechazo del decreto Artculo 2: Modifquese el artculo 22 de la ley 26.122, el que quedar redactado de la siguiente manera: Las Cmaras se pronuncian mediante sendas resoluciones. El rechazo o aprobacin de los decretos debe ser expreso conforme lo establecido en el artculo 82 de la Constitucin Nacional, sin perjuicio de lo establecido en el artculo 21 en cuanto a la falta de tratamiento. Cada Cmara comunicar a la otra su pronunciamiento de forma inmediata. Artculo 3: Modifquese el artculo 24 de la ley 26.122, el que quedar redactado de la siguiente manera: El rechazo por cualquiera de las Cmaras del Congreso de la Nacin del decreto de que se trate implica su derogacin de acuerdo a lo que establece el artculo 2 del Cdigo Civil, quedando a salvo los derechos adquiridos durante su vigencia . Artculo 4: De Forma.
(37) Texto facilitado por los firmantes del proyecto. Debe tenerse en cuenta que solamente podr ser tenido por autntico el texto publicado en el respectivo Trmite Parlamentario, editado por la Imprenta del Congreso de la Nacin. El mismo cuenta con media sancin de la Cmara de Diputados.
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FUNDAMENTOS Seor presidente: La Convencin Nacional Constituyente de 1994 concedi al Presidente de la Nacin la facultad de dictar decretos de necesidad y urgencia. Los DNU ya existan en las prcticas polticas argentinas y parte de la doctrina los asuma como legtimos alegando que derivaban de facultades constitucionales implcitas, aunque se debatan sus requisitos, alcances y duracin. La Corte Suprema de Justicia, por su parte, ya haba aceptado su validez en la causa Peralta Luis y otros c/ Estado Nacional (vinculada al dictado del decreto 36/90 referido al Plan Bonex). Esta potestad ahora otorgada constitucionalmente al Presidente se plasm en el art. 99 inc.3 que exige la concurrencia, para el dictado de un DNU, de requisitos materiales y formales. En efecto, para proceder a su dictado deben configurarse circunstancias excepcionales que hagan imposible seguir los trmites ordinarios previstos para la sancin de las leyes y formalmente se exige el acuerdo general de ministros, y la obligacin del Jefe de Gabinete de ponerlo a consideracin de la Comisin Bicameral Permanente. Finalmente se ha determinado constitucionalmente la prohibicin de abordar los temas tributarios, penales, electorales y de partidos polticos a travs de esta herramienta excepcional. La Convencin Constituyente de 1994 deleg en el dictado de una ley especial posterior la regulacin del trmite y los alcances de la intervencin parlamentaria respecto de los DNU. Esta postergacin tuvo lugar debido a la imposibilidad de arribar a un acuerdo en el mbito de la Convencin reformadora respecto de estos puntos esenciales que deba contener dicha ley. De este modo esa dificultad para arribar a un acuerdo se proyect al propio Congreso Nacional, que durante doce aos incumpli con el mandato constitucional de dictar la norma que regulara los puntos pendientes. La cuestin qued obstruida polticamente: cuando una fuerza poltica era oficialismo bregaba por una ley que fuera laxa en el tratamiento de los DNU y permitiera que stos siguieran siendo vlidos si el Congreso no los trataba, o si una sola de las Cmaras lo rechazaba. En la contracara, la oposicin siempre bregaba por el dictado de una ley limitativa que impidiera que los DNU pudieran mantenerse vigentes, en forma semejante a una ley, si no obtena las mayoras parlamentarias. Toda vez que el dictado de esta ley requera de una mayora especial, resultaba muy difcil obtener su dictado sin consensos entre oficialismo y oposicin. Durante mi mandato como Senadora Nacional, en febrero de 2002, la Comisin de Asuntos Constitucionales presidida por la entonces Senadora Cristina F. de Kirchner haba emitido un dictamen, que se convirti en la Orden del da 20/02 que no fue tratada en el recinto y luego caduc. Dicho dictamen estableca en su art.27 (1) que si cualquiera de las cmaras no se expeda en los plazos previstos en la ley (de 5 o 10 das, segn el caso) se entendera, sin admitirse interpretacin en contrario, que el DNU haba sido rechazado. Claramente la Comisin de Asuntos Constitucionales del Senado en su mayora haba optado por una regulacin restrictiva de los DNU con un fuerte control legislativo. Sin embargo, en el ao 2006 y bajo la presidencia de Nstor Kirchner se cumpli con el mandato constitucional plasmado en el art.99 inc.3ero. ltimo prrafo, pero con un marcado
(1) artculo 27: Si cualquiera de las Cmaras no se expidiera en los plazos previstos en la presente ley, se entender, sin admitirse interpretacin en contrario, que existe rechazo del decreto .
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alejamiento de esa posicin. En efecto, la ley 26.122, si bien afirma en su articulado que no hay sancin ficta de leyes, admite que ante la falta de tratamiento de un decreto de necesidad y urgencia, o mediando el rechazo de una sola de las cmaras legislativas, ste siga teniendo vigencia. No comparto ese criterio y as lo sostuve en la oportunidad en que se debati la ley, porque un decreto de necesidad y urgencia tiene los alcances y efectos erga omnes propios de una ley. Es, en los hechos, una ley dictada por el Poder Ejecutivo debido a la existencia de una situacin urgente que crea la necesidad de tomar una decisin rpidamente y no habiendo posibilidad material de seguir el trmite ordinario para dictar una ley. As lo dice la Constitucin. Si no hubiera necesidad, si no hubiera urgencia o si pudiera seguirse el trmite normal para el dictado de una ley, no se podra dictar un DNU que en nuestra Constitucin es una herramienta claramente excepcional. De ello se colige que entra a regir inmediatamente y tiene la misma validez que una ley precisamente debido a la necesidad imperiosa de ello. Pero para continuar sine die con la validez de una ley debe, como cualquier ley, contar con las mayoras parlamentarias necesarias. No resulta lgico y mucho menos propio del sistema de contrapesos y equilibrios constitucional, que un proyecto del Poder Ejecutivo o de un legislador para convertirse en ley deba conseguir consensos suficientes para ser sancionado en ambas cmaras, pero en cambio, mediante el dictado de un DNU pueda burlarse el requisito de las mayoras, imprescindible en un sistema de representacin parlamentaria. Que un DNU rija inmediatamente con todos los efectos de una ley se explica por la necesidad y por la urgencia, pero que siga rigiendo sine die sin obtener las mayoras parlamentarias no se explica de ningn modo en nuestro sistema constitucional. Tal como lo manifest en oportunidad de aprobarse la ley 26.122, esta ley define en gran parte el rol del Poder Ejecutivo y del Poder Legislativo, tema relevante para el funcionamiento institucional de nuestro pas en el que constantemente nos encontramos debatiendo cuestiones relacionadas con la divisin de poderes y el cumplimiento de esta divisin frente a la emergencia . Ya en el ao 1985, el gobierno de Ral Alfonsn a travs del dictado del Decreto 1096/85 cre el Plan Austral el decreto fue ratificado por el Poder Legislativo a travs de la ley 23.410, y en virtud de dicha ratificacin la corte no hizo lugar a un pedido de inconstitucionalidad en el caso Porcelli C/ Banco Nacin . En total, Alfonsn dict diez DNU entre el 1983 y 1989. Pero Carlos Menem es quien hace uso y abuso de los DNU, dict 306 entre 1989 y 1993 hasta la reforma constitucional. En virtud de su uso sistemtico, la discusin sobre esa prctica logro trascender los mbitos acadmicos y del parlamento para instalarse en la sociedad a travs de los medios de comunicacin. Segn lo informado en la pgina web (2) de informacin parlamentaria del Congreso de la Nacin, la cantidad de Decretos de Necesidad y Urgencia dictados desde la reforma constitucional es la siguiente: En cuanto al funcionamiento de la Comisin Bicameral Permanente, segn un trabajo elaborado por el Centro de Implementacin de Polticas Pblicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC) que analiz el desempeo de la Comisin, desde el 1 de noviembre de 2006 al 30/10/2007, la Comisin analiz 532 decretos de los tres tipos emitidos desde 1994. De los decretos analizados se emitieron 391 dictmenes, de los cuales un 15% fue elevado
(2) www.diputados.gov.ar, informacin parlamentaria.
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para su tratamiento en ambas Cmaras. Mientras que en Diputados se discutieron un total de 76 decretos, en el Senado se trataron 75 decretos. Slo 57 DNU han sido aprobados por las dos Cmaras. La diferencia que se verifica entre los Decretos analizados por la Comisin y los tratados en el recinto es posible porque la ley 26.122, si bien establece que el rechazo o aprobacin tiene que ser expreso de conformidad con el artculo 82 de la Constitucin Nacional, no fija plazo para el pronunciamiento del Congreso de la Nacin, ni consecuencias ante la falta de tratamiento. De ello resulta que si no se trata el DNU mantiene su vigencia y sus efectos hacia el futuro sine die . En virtud de lo expuesto, el presente proyecto fija un plazo de 60 das para que se expidan las Cmaras; y la falta de tratamiento en el plazo establecido implica el rechazo del Decreto (as tambin lo establece la Constitucin de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires en su art.91). Tambin se propone modificar el artculo 24 para que el rechazo de una de las dos Cmaras, implique su derogacin. Coincide con esta postura la constitucionalista Mara Anglica Gelli: ...Si el dictamen fuese observado y el decreto de emergencia fuese rechazado por alguna de las Cmaras, se entender rechazado por el Congreso pues, de darse la hiptesis de rechazo por parte de una de las Cmaras, no existira voluntad ratificatoria del cuerpo legislativo... (Constitucin de la Nacin Argentina comentada y concordada, pg. 837, 2005). Tambin, la mencionada Orden del Da del ao 2002 as lo estableca en su artculo 27. Por ltimo, quiero sostener que la revisin de la normativa que hace a la divisin de poderes tiene por objeto un mejor funcionamiento institucional de nuestro pas y pretende poner en prctica muchas de las disposiciones de la reforma constitucional del ao 1994. Ntese que la incorporacin de los DNU constitua uno de los temas centrales del ncleo de coincidencias bsicas. Quienes se manifestaron a favor de la consagracin constitucional esgriman que se lograra atenuar el presidencialismo. Quienes votaron en contra de introducir los DNU en el texto constitucional sostenan que su introduccin flexibilizara la Constitucin porque una mayora coyuntural en el Congreso definira la verdadera naturaleza de los mismos (Zaffaroni) y que se estaba creando un rgimen hper presidencialista (Alfredo Bravo). Como se puede observar, la incorporacin del instituto tuvo como objeto restringir una prctica que se verificaba en los hechos pero instaurndola como excepcin, por eso segn la doctrina, en caso de duda acerca del alcance de las clusulas hay que estar por la interpretacin ms restrictiva sobre las facultades presidenciales. En virtud de lo expuesto, solicito la aprobacin del presente proyecto de ley.
Secretara de Jurisprudencia
Secretaria de Jurisprudencia: Dra. Susana Graciela Cayuso Sector Jurisprudencia Dra. Silvina M. Oubel. Dra. Alejandra Sicardi. Dra. Victoria Nano. Sra. Mara Cipriota. Dra. Mara Lujn Perazzo. Dra. Ana Mara Kloster. Dra. Mara Eugenia Slaibe. Dra. Mariana Messuti. Dra. Celeste E. Balln Patti. Dra. Estefana Martinoli Uriondo. Sra. Mara Laura Arrigo. Srta. Soledad Blanco. Sector Coherencia Dr. Guillermo E. Tern. Dra. Mara Ofelia Iglesia. Dra. Mara Sofa Sages. Dra. Silvina Vocos Quiroga. Dr. Enrique Arnoux Narvaja. Sector Confrontaciones y Copias Sra. Mara Cecilia Horton. Sra. Sandra Di Falco. Sra. Clara Sicardi. Sra. Mara Isabel Munilla Lacasa. Srta. Luana Ribeiro. Sr. Ludovico Somoza. Srta. Edith Ernestina Paz.

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DECRETOS DE NECESIDAD Y URGENCIA

Fecha de catalogacin: 20/02/2009

La Bellaca S.A.A.C. y M. c/ Estado Nacional - D. G. I. (27/12/1996 - Fallos:319:3400)

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Panorama jurisprudencial anterior a la reforma constitucional de 1994

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La Reforma Constitucional de 1994

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Decretos de Necesidad y Urgencia por perodos presidenciales (1983-2010*)

545 73 158 270

0,2 0,3 0,1 0,1

0,2 0,3 0,1 0,1

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Algunas cuestiones planteadas:

Estndar aplicado por la Corte

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Texto del Fallo:

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(7) Fallos:312:555. Ver anlisis en pg. 10.

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