UNIVERSIDADE FEDERAL DE PERNAMBUCO CENTRO DE FILOSOFIA E CINCIAS HUMANAS PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM CINCIAS SOCIAIS DOUTORADO EM CINCIA POLTICA

A INTELIGNCIA CIVIL DO BRASIL, PORTUGAL E ESPANHA: LEGADOS AUTORITRIOS COMO CONSTRANGIMENTOS DEMOCRATIZAO DA INTELIGNCIA DE ESTADO NA TRANSIO E CONSOLIDAO DEMOCRTICA

ROBERTO NUMERIANO

RECIFE 2007

Roberto Numeriano

A INTELIGNCIA CIVIL DO BRASIL, PORTUGAL E ESPANHA: LEGADOS AUTORITRIOS COMO CONSTRANGIMENTOS DEMOCRATIZAO DA INTELIGNCIA DE ESTADO NA TRANSIO E CONSOLIDAO DEMOCRTICA

Tese apresentada ao Programa de Ps-Graduao em Cincia Poltica da Universidade Federal de Pernambuco, para obteno do grau de doutor.

Orientador: PhD Jorge Zaverucha (UFPE) Co-orientador: PhD Antnio Costa Pinto (ICS/UL)

Recife 2007 3

Folha de Aprovao

Autor: Carlos Roberto Magalhes Numeriano Ttulo: A Inteligncia Civil do Brasil, Portugal e Espanha: legados autoritrios como constrangimentos democratizao da Inteligncia de Estado na transio e consolidao democrtica. Natureza do trabalho: Tese Objetivo do trabalho: obteno do grau de doutor em Cincia Poltica Instituio: Universidade Federal de Pernambuco (UFPE) rea de Concentrao: Estado e Governo Linha de Pesquisa: Relao Civil Militares e Policiais Data de aprovao: 22 de junho de 2007 Banca examinadora: 1. ..................................................................................................................................... Dr. Jorge Zaverucha Presidente / UFPE 2. ..................................................................................................................................... Dr. Flvio Rezende Examinador Interno / UFPE 3. ..................................................................................................................................... Dr. Francisco de Assis Brando dos Reis Examinador Interno / UFPE 4. ..................................................................................................................................... Dr. Glucio Ary Dillon Soares Examinador Externo / IUPERJ 5. ..................................................................................................................................... Dr. Adriano Oliveira dos Santos Examinador Externo / AESO Suplentes: Dr. Ernani Rodrigues de Carvalho (interno) Dr. Fernando Jder de Magalhes Melo (externo)

Para Ana, Giovanna e Roberto.

Agradecimentos

Nenhum trabalho intelectual individual. Trata-se de um produto coletivo que algum, o autor, assina porque integrou e interpretou outros saberes que a ele chegaram em um processo contnuo de acmulo de conhecimento. Estes agradecimentos, portanto, so para aqueles que considero co-autores desta tese. Em primeiro lugar, os meus orientadores daqum e dalm-mar, professores Jorge Zaverucha (UFPE) e Antnio Costa Pinto (Instituto de Cincias Sociais da Universidade de Lisboa ICS/UL). Hoje, muitos so professores, mas saber ensinar para poucos. Zaverucha e Costa Pinto so da estirpe de mestres que honram o ofcio de ensinar.

No Brasil, foram muitos os que participaram deste projeto. Para ser breve, cito-os a seguir, individualmente ou como membros de instituies. Professores Flvio Rezende (UFPE), e Marcos Oliveira (UFPE), cujas observaes foram fundamentais na pr-banca. Professores Marcelo Medeiros e Marcos Costa Lima, na gesto competente do Programa de Ps-Graduao em Cincia Poltica. Os funcionrios da Secretaria do Programa, na pessoa de Amariles, que desde o mestrado me alerta para os prazos regimentais. Os colegas de travessia, Adriano Oliveira, Ana Barros, Thales Castro, Ricardo Borges e Jos Maria. Devo fazer especial meno ao sempre solcito Adriano Oliveira, com o qual discuti e aprofundei pontos importantes do trabalho. Registro ainda meu agradecimento ao prof. Enivaldo Rocha, diretor do Programa de Ps-Graduao em Cincia Poltica, que me apoiou na soluo de entraves burocrticos, e ao amigo Inaldo Cavalcanti, pela reviso e sugestes ao texto final.

Merece especial registro a Agncia Brasileira de Inteligncia (Abin), rgo que tenho orgulho em servir, desde que, em 1995, entrei via concurso pblico para a atividade de

Inteligncia. A Abin, com seu programa de capacitao de servidores, permitiu minha licena por quatro anos. Na mesma proporo, agradeo Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior CAPES, rgo cujo apoio foi fundamental para o desenvolvimento da pesquisa durante o doutorado-sanduche, em Portugal. Tambm fao meno especial ao ICS, que nos acolheu para a pesquisa, apoiando-nos com sua infraestrutura, meios e funcionrios. O ICS faz jus tradio portuguesa de pesquisa de qualidade em Cincias Sociais. Agradeo a todos os funcionrios desse instituto na pessoa da simptica Maria Margarida Bernardo.

Fiz muitos colegas e amigos nesta longa travessia. Maria Joo Pereira, companheira de papos acadmicos e andanas lisboetas. Carlos Arturi, grande gacho e incansvel colaborador nas minhas pesquisas. Roberto Redford, batalhador e guia nos meus primeiros passos numa Lisboa desconhecida. Denise Garcia, mstica virginiana, s vezes brigona, mas sempre autntica. Bruno Aylln Pino, solcito colaborador de minhas pesquisas, o qual tive a honra de conhecer na inesquecvel Salamanca. Luiza Nascimento e Douglas Silva, amigos cariocas com os quais dividi trabalho de pesquisa e um pouco de lazer. O cientista poltico Marco Cepik, pioneiro no desbravamento das sendas da atividade de Inteligncia, e o prof. Antonio M. Daz Fernndez.

No Brasil, agradeo a grande contribuio de Ana Beatriz Feij Rocha Lima, amiga e profissional da Biblioteca da Abin, que desde o incio da minha pesquisa atendeu com presteza meus pedidos. Bia, como a conhecemos, bem a medida da alta competncia dos que fazem a Biblioteca. Devo registrar ainda os colegas da Superintendncia da Abin em Pernambuco, que viram a concepo e gestao da tese: Antnio Carlos de Lima Silva (o decano da Abin); Jos Bezerra de Melo Filho; Ricardo Pastorini; Ana Vaz; Gustavo

Campelo; Gustavo Leal; Eduardo Farias e Clia Bernardes. Fao tambm meno especial a Simone Siqueira, Cludio Dantas e Ricardo Lemos, cujos incentivos foram muito importantes, em termos afetivos, intelectuais e espirituais. Na fase final da tese, foram proveitosas as discusses com os colegas Hlio Maciel de Paiva Neto e Renato Ferreira.

Por fim, registro minha gratido s entidades e rgos que me apoiaram e disponibilizaram espao para a pesquisa. So elas: Biblioteca da Assemblia da Repblica (parlamento de Portugal); Biblioteca Nacional, em Lisboa: Instituto dos Arquivos Nacionais / Torre do Tombo (ANTT), em Portugal; Biblioteca e Arquivo do Congreso de los Diputados, na Espanha; Biblioteca do Senado Espanhol; Instituto de Defesa Nacional (IDN), em Lisboa; Biblioteca da Agncia Brasileira de Inteligncia (Abin); e o Gabinete Portugus de Leitura, em Recife, no Brasil.

A todos, meu sincero e fraterno agradecimento.

Sapere aude. (Horcio)

A Inteligncia no a nica digna de crena. Ela a nica digna de ceticismo. (Lord Butler)

Your successes are unheralded, your failures are trumpeted. (J. F. Kennedy)

Resumo O presente estudo uma anlise comparativa entre os rgos de Inteligncia civil de Portugal (Servio de Informaes de Segurana, SIS), Brasil (Agncia Brasileira de Inteligncia, Abin) e Espanha (Centro Nacional de Inteligncia, CNI). O objetivo fundamental analisar e explicar como os legados autoritrios da transio democrtica dos trs pases afetaram e / ou afetam o perfil poltico-institucional desses rgos, criando clivagens que bloquearam ou ainda bloqueiam seus processos de democratizao nas agendas de transio e consolidao. A sobrevivncia de legados autoritrios na atividade de Inteligncia e a sua conformao como enclaves no campo das relaes civis-militares constitui uma das mais importantes caractersticas do perfil poltico-institucional de servios secretos de pases cuja transio no extinguiu totalmente elementos do antigo regime. Como instituies estratgicas na superestrutura do Estado, os servios de Inteligncia so arenas problemticas nos processos de mudana poltica. Seus quadros muitas vezes avalizam os termos e o alcance das agendas de transio rumo democracia no contexto de uma luta pela hegemonia polticoinstitucional na qual jogam militares e civis com interesses conflitantes ou mesmo opostos. A comparao esta baseada sobre os indicadores Fiscalizao Externa e Controle Governamental (relacionados com a accountability institucional), Doutrina de Inteligncia, Segredo de Estado, Natureza da Transio e Militarizao. Os estudos comparativos entre servios de Inteligncia em processos de mudana poltica so um campo ainda incipiente na Cincia Poltica. No contexto ibero - sul americano, este trabalho significa o primeiro esforo terico e analtico para apreender os contornos da rea e de seus rgos como objeto e como problema poltico-institucional. Trata-se, pois, de um esboo cujo desenho final depender de um complexo jogo ao qual so chamados os profissionais de Inteligncia, os acadmicos, os polticos e a sociedade civil.

10

Abstract The present work is a comparative analysis among the civil Intelligence organs of Portugal (Servio de Informaes de Segurana, SIS), Brazil (Agncia Brasileira de Inteligncia, Abin) and Spain (Centro Nacional de Inteligncia, CNI). Its fundamental goal is to analyse and explain how authoritarian legacies on the democratic transition processes of the three nations have affected and/or still affect the political-insititutional profile of those organisations, creating barriers that have blocked or still block their process of democratization and the agendas of transition and consolidation. The survival of authoritarian legacies in the Intelligence activity and its placement as an enclave on the field of civilianmilitary relations consists in one of the most important characteristics of the secret services political-institutional profile in countries whose transitions did not extinguish entirely the previous regimes elements. As strategic institutions inside the States superstructure, Intelligence services are problematic arenas on the processes of political change. Their personnel frequently evaluate the traits and range of the transitional agendas toward democracy in the context of a struggle for political-institutional hegemony over which military and civilian actors interact with conflicting or even opposing interests. The comparision is based over the indicators External Oversight and Governmental Control (related to institutional accountability), Intelligence Doctrine, Secret of State, Nature of Transition and Militarization. The comparative studies among Intelligence services in the processes of political change still are an fledgling field on the Political Science. In the ibericsouth american context, the present work is the first theoretical and analytic effort to understand the specificities of the area and its organisms as an object and as a politicalinstitutional problem. It is, therefore, a mere sketch whose final drawing will depend on a complex game to which are called in as players the Intelligence professionals, academics, politicians and the civil society.

11

SUMRIO

INTRODUO ......................................................................................................................13

1. INTELIGNCIA: BASES CONCEITUAIS E HISTRICO ...............................28 1.1 Marco Conceitual ..................................................................................................38 1.2 Histrico ...............................................................................................................56 2. A ATIVIDADE DE INTELIGNCIA .................................................................... 92 2.1 As Funes e o Ciclo da Inteligncia ....................................................................92 2.2 Inteligncia e Contra-Inteligncia .........................................................................97 2.3 As Disciplinas da Inteligncia ...............................................................................99 3. LEGADOS AUTORITRIOS COMO CONSTRANGIMENTOS DEMOCRATIZAO DA INTELIGENCIA DE ESTADO NA TRANSIO E CONSOLIDAO DEMOCRTICA: OS CASOS DA INTELIGNCIA CIVIL DA ESPANHA, BRASIL E PORTUGAL .............................................................101 3.1 A Transio Poltica em Portugal, Espanha e Brasil ...........................................110 3.2 Inteligncia Civil e Legados Autoritrios ...........................................................163 3.2.1 Legados Autoritrios e Transio Poltica ................................................166 3.2.2 Paradigmas da Inteligncia .......................................................................172 3.2.3 A Inteligncia Face Transio/Consolidao: Os Legados Autoritrios 181 Misso, Objetivos e Institucionalizao dos Servios de Inteligncia na Transio e Consolidao Democrtica ...................................................181 Legados Autoritrios na Inteligncia Civil: Comparando Indicadores ....205 CONCLUSO ......................................................................................................................332 BIBLIOGRAFIA .................................................................................................................371 ANEXOS ...............................................................................................................................385 Figuras ........................................................................................................................385 Tabelas .......................................................................................................................389 Glossrio e Siglas .......................................................................................................400

12

INTRODUO

A presente obra uma anlise comparativa entre os rgos de Inteligncia civil de Portugal (Servio de Informao de Segurana, SIS), Brasil (Agncia Brasileira de Inteligncia, Abin) e Espanha (Centro Nacional de Inteligncia, CNI). Trata-se de tese de doutoramento em Cincia Poltica defendida na Universidade Federal de Pernambuco, no Brasil, em junho de 2007, cuja pesquisa contou com um estgio de um ano no Instituto de Cincias Sociais da Universidade de Lisboa (ICS/UL).

O perfil poltico-institucional destes rgos foram afetados por legados autoritrios durante as transies democrticas vividas nos trs pases. Considero legados autoritrios um conjunto de regras, comportamentos, normas, padres, prticas, relaes e memrias originadas em um passado de experincias autoritrias, e que, como resultado de conflitos de configurao histrica e / ou poltica, sobrevivem transio democrtica e intervm na qualidade e na praxis das democracias ps-autoritrias.

O meu objetivo fundamental consistiu em analisar e explicar como os legados autoritrios da transio democrtica vivida nos trs pases afetaram e / ou afetam o perfil poltico-institucional desses rgos, criando clivagens que bloquearam ou ainda bloqueiam a democratizao nas agendas de transio e consolidao. A sobrevivncia de legados autoritrios na atividade de Inteligncia e a sua conformao como enclaves no campo das relaes civis-militares constitui uma das mais importantes caractersticas do perfil polticoinstitucional de servios secretos de pases cuja transio no extinguiu totalmente elementos do antigo regime.

13

Como instituies estratgicas na superestrutura do Estado, os servios de Inteligncia so arenas problemticas nos processos de mudana poltica. Seus quadros muitas vezes avalizam os termos e o alcance das agendas de transio rumo democracia, no contexto de uma luta pela hegemonia poltico-institucional na qual jogam militares e civis com interesses conflitantes ou mesmo opostos. Nestes termos, os legados autoritrios podem configurar clivagens que constrangem a democratizao do desenho poltico-institucional desses servios.

Para explicar as causas desses constrangimentos e comparar seus efeitos nas servios secretos, analisei seis indicadores. Na perspectiva institucional, os indicadores podem ser normas, leis, prticas, comportamentos e tradies comuns, atribudos a um rgo, elite ou grupo. So exemplos, aqui, a legislao de Segredo de Estado, a Doutrina de Inteligncia e a Militarizao. Numa perspectiva poltico-social, os indicadores podem ser classificados como um processo de mudana poltica, a exemplo de uma transio democrtica.

Para operacionalizar a comparao, selecionei os seguintes indicadores: Fiscalizao Externa e Controle Governamental (relacionados com a accountability institucional); Doutrina de Inteligncia; Segredo de Estado; Natureza da Transio e Militarizao. Os quatro primeiros indicadores so comumente analisados na rea dos estudos de Inteligncia (intelligence studies). O indicador Natureza da Transio foi definido em funo do objeto de pesquisa, ou seja, para analisar e explicar como se deu a evoluo das agncias civis nos processos de mudana poltica e consolidao de regime no Brasil, Portugal e Espanha. A Militarizao um indicador importante porque nos pases cujas agncias foram controladas pelos militares durante regimes autoritrios e / ou de transio foi negociado por uma elite militar, um forte sinal da sobrevivncia de legados o grau de militarizao das estruturas e

14

cultura organizacional. Militarizao aqui definida como um processo de adoo e uso de modelos militares, conceitos e doutrinas, procedimentos e pessoal, em atividades de natureza civil.

A operacionalizao da anlise comparada foi feita dentro de trs faixas de tempo que representam cada qual um modelo dominante de rgo de Inteligncia, em sua evoluo entre o comeo e o fim da transio. So elas: Inteligncia no incio da transio; Inteligncia hbrida e Inteligncia do Estado Democrtico de Direito (EDD). Para cada um destes estgios evolutivos elaborei uma classificao face ao indicador, a fim de aferir graus que valem 1 (Inteligncia no incio da transio), 2 (Inteligncia hbrida) e 3 (Inteligncia do Estado Democrtico de Direito). Conforme a classificao de cada indicador se situe em um destes trs estgios, atribu o respectivo valor numrico para obter os totais pr e ps-transio poltica, alm do ndice de Mudana. Os escores e totais obtidos sero em seguida aferidos em uma rgua chamada de linha de corte da ruptura na transio, na qual situo o estgio de avano do servio de Inteligncia civil face aos constrangimentos poltico-institucionais.

A classificao de cada um dos indicadores na respectiva faixa de evoluo ideal. Trata-se de uma tipologia que no pretendeu ser exata nem exaustiva, embora represente, na literatura dos estudos de Inteligncia ibero-sul americanos, a formulao embrionria de um modelo de anlise. Estes tipos ideais partem, em alguns casos, de estudos prvios em alguns campos de pesquisa em Inteligncia j bastante disseminados, como o caso das agendas de accountability de rgos de Inteligncia. Em outros casos, a designao e formulao para cada indicador indita ( o caso, por exemplo, da Militarizao).

15

O desenho da pesquisa est centrado no estudo dos servios de Inteligncia civil do Brasil, Portugal e Espanha, no contexto das transies democrticas vividas por esses pases entre as dcadas de 70 e 80, do sculo XX, e depois na fase de consolidao, dos anos 90 at a primeira metade da dcada de 10. Trata-se de um estudo de trs casos paradigmticos de processos de mudana poltica que afetaram o desenho institucional de seus rgos de Inteligncia. A comparao dos trs servios de Inteligncia implica enquadrar a pesquisa em um nvel de anlise macro-poltico, dado que estou focando trs instituies como estruturas de poder coercitivas no aparelho de Estado. Interessa-me, pois, analisar trs casos em um processo de mudana poltica geral que conformou o desenho institucional dos servios secretos e, medida que o processo poltico avanava, foi igualmente afetado pelos atores institucionais desses servios.

Para fins didticos, dividi a anlise da evoluo dos servios em duas fases. Na primeira fase descrevo a evoluo histrica dos trs rgos, desde a sua criao no aparelho de Estado, at o momento do incio das transies. Na segunda fase, correspondendo ao perodo da transio, descrevo e analiso a evoluo dos servios, concentrando-me nas principais reformas realizadas.

No quadro portugus, concentrei a pesquisa em dois perodos, a saber: a) na anlise dos rgos de Inteligncia entre 1975 e 1984; e b) na anlise do SIS, a partir de 1985, encerrando em 2004, quando o governo aprovou a ltima grande reforma institucional dos Sistema de Inteligncia da Repblica Portuguesa (SIRP). No caso do Brasil, a anlise est situada em dois momentos: a) 1985 a 1990, correspondente ao primeiro governo civil psregime militar, at a extino do SNI; e b) 1990 a 2006, perodo entre a extino do SNI e a criao e institucionalizao da Abin. No caso espanhol, estudo a evoluo poltico-

16

institucional da Inteligncia em trs momentos, a saber: a) entre 1975 e 1985, perodo de criao e consolidao; b) entre 1985 e 1995, perodo de reestruturao que reflete um impasse poltico face hegemonia militar; e c) entre 1995 e 2002, perodo de crise e reestruturao, no qual o Centro Superior de Informao da Defesa (Cesid) foi substitudo pelo Centro Nacional de Inteligncia (CNI).

O presente estudo rene cinco hipteses e sete objetivos. Das hipteses derivei um conjunto de seis variveis que funcionaro como indicadores da anlise comparada. Com base nestes indicadores, meu objetivo principal analisar os modelos poltico-institucionais do SIS (Portugal), CNI (Espanha) e Abin (Brasil) para comparar e explicar como os legados autoritrios afetaram e / ou afetam o perfil poltico-institucional desses rgos.

So meus objetivos secundrios: a) analisar e comparar a doutrina de Inteligncia civil desses pases, face aos seus regimes polticos ps-transio; b) descrever e analisar a misso, objetivos e a institucionalizao dos servios de Inteligncia de Portugal, Espanha e Brasil durante a transio poltica vivida, respectivamente, nos perodos de 1974-1982, 1975-1984 e 1974-1985; c) descrever e analisar a misso, objetivos e a institucionalizao dos servios de Inteligncia de Portugal, Espanha e Brasil durante a consolidao democrtica, entre os anos de 1984-2004, 1985-2004 e 1985-2006, respectivamente; d) descrever e comparar os

instrumentos de accountability (Controle Governamental e Fiscalizao Externa) da Inteligncia civil dos trs pases; e) comparar a evoluo do desenho institucional dos servios de Inteligncia civil dentro de cada transio; e f) demonstrar como os militares buscam insular a rea de Inteligncia como uma reserva de domnio estratgica das Foras Armadas.

17

O conjunto de objetivos pretendeu, em essncia, descrever, analisar e comparar os perfis institucionais dos servios de Inteligncia dos trs pases nos perodos pr e pstransio para explicar como os legados autoritrios da transio constrangem a democratizao dos servios secretos. importante destacar que na linha evolutiva desses servios demarquei faixas de tempo para enquadr-los na transio, embora isto no signifique desconhecer que, sob influncia de legados, um servio possa ter perfis institucionais superpostos. o caso, por exemplo, da evoluo institucional do servio brasileiro entre 1986 e 2006, em que observamos o par SNI / Abin, dado que aquele rgo da ditadura militar sobreviveu na transio democrtica.

Outros dois objetivos devem ser comentados. O primeiro o que pretende analisar e comparar a doutrina de Inteligncia dos trs pases face aos regimes ps-transio. Na literatura dos estudos de Inteligncia, de origem anglo-saxnica, a concepo doutrinria v a atividade de Inteligncia apenas como uma tcnica. Aqui, a doutrina apenas o conjunto de normas, padres e comportamentos (nas esferas funcional, analtica e operacional) que balizam a produo do conhecimento de Inteligncia. Pretendo demonstrar que a doutrina de Inteligncia pode evocar uma dimenso ideolgica, efeito das contingncias polticoinstitucionais da transio (condicionando dadas decises dos atores) e expresso estrutural de modelos de servios pr-existentes nova ordem ou regime poltico. Em outras palavras, dados legados poltico-institucionais e dados desenhos institucionais de servios podem incorporar uma memria ideolgica que sobrevive s transaes dos atores na dialtica da transio poltica.

O segundo objetivo descreve e compara os instrumentos de accountability (Controle Governamental e Fiscalizao Externa) dos trs servios civis. Nos servios de Inteligncia, a

18

eficcia dos mecanismos de accountability um dos meios para aferir a relao democrtica entre o governo e os rgos da rea, mas esta antes a expresso poltico-institucional de clivagens e legados do que uma questo de capacidade de gerenciamento de estruturas e sistemas de Inteligncia. Nos pases semidemocrticos (como o caso do Brasil), este um desafio importante, dado que a rea de Inteligncia um cenrio sensvel para o qual convergem as disputas de poder poltico em nvel intra-institucional e inter-institucional. De acordo com Gill, a estrutura real das agncias de Inteligncia de segurana, e respectivas formas adequadas de controle, fiscalizao ou reviso de qualquer Estado em particular sero determinadas, em ltima instncia, pela cultura e tradies polticas especficas desse Estado. Ou seja, o desenho institucional das agncias e sistemas de Inteligncia, tanto quanto o prprio regime no qual ele institudo, ser afetado pelos legados poltico-institucionais que subsistirem como produto do embate dos atores pela hegemonia no aparelho de Estado.

As transies polticas afetam a institucionalizao de servios e sistemas de Inteligncia. O tipo de ruptura com a ordem poltica antecedente, os recursos polticos disponveis pelas elites para negociar as reformas internas e externas comunidade de Inteligncia, a permanncia de legados autoritrios, a relao civil-militar na fase da consolidao dos regimes ps-autoritrios, os tipos e alcance dos controles e fiscalizao, o paradigma existente nos servios (antes e durante a mudana poltica), tudo isto influi no desenho institucional das agncias e sistemas. Amy Zegart, por exemplo, afirma que o desenho inicial e o desenvolvimento posterior de organizaes na rea de segurana nacional seriam fortemente condicionadas por trs fatores, em ordem decrescente de importncia: as escolhas estruturais feitas no surgimento da agncia; os interesses e preferncias cambiantes dos atores relevantes; os eventos externos que, dependendo da intensidade e do tempo, podem forar a mudana organizacional.

19

De fato, a Inteligncia civil do Brasil, Portugal e Espanha apresenta perfil prximo ou distante conforme o grau de consolidao democrtica de seus regimes. Nos regimes semidemocrticos, como o Brasil, onde, no quadro das relaes civis-militares, estes possuem ainda fortes prerrogativas face ao governo civil, podemos notar significativa influncia militar sobre a atividade de Inteligncia. Esta influncia pode ser verificada, por exemplo, na doutrina de Inteligncia, normalmente evocando a memria de legados ideolgicos da ordem anterior. No Brasil, a doutrina ainda ecoa sub-repticiamente a Doutrina de Segurana Nacional elaborada nos anos 50, no contexto da Guerra Fria.

Este livro est estruturado em trs captulos. O captulo 1 trata das bases conceituais do que a atividade de Inteligncia, incluindo o histrico de sua gnese. Depois de comparar alguns conceitos, formulei a definio de que a atividade de Inteligncia configura-se como uma estratgia de elites de Estado e se constitui no trabalho de coleta e anlise de dados sensveis, e na disseminao destes para uma rede de atores e decisores, sob a forma de conhecimentos relativos s questes de segurana do Estado e da sociedade. Por estratgia de elite considero a dimenso poltica das escolhas dos quadros institucionais responsveis pela formulao e implementao das diretrizes estratgicas para a rea de segurana e defesa. O trabalho de coleta / anlise de dados consiste na dimenso tcnica e operacional da atividade de Inteligncia, destinada quela elite. A difuso para os decisores a dimenso institucional e sistmica da atividade. Por conhecimentos relativos segurana do Estado e da sociedade considero o produto de Inteligncia destinado formulao de polticas de segurana e defesa.

No captulo 2 discorro sobre a atividade de Inteligncia nos seus aspectos tcnicos, doutrinrios e operacionais. Explico o que o Ciclo e as Funes da Inteligncia, a diviso entre Inteligncia e Contra-Inteligncia, bem como as disciplinas que integram a atividade. A

20

atividade de Inteligncia no politicamente neutra (nem mesmo quando se reveste de uma pretensa cientificidade), mas nem por isso desdenha da imparcialidade, tica e verificabilidade inerentes aos princpios que devem reger o trabalho cientfico. Da, a produo do conhecimento de Inteligncia estar sistematizada por mtodos e teorias das diversas reas do saber, e obedecer s regras formais das cincias.

Existem vrias funes atribudas aos servios e sistemas de Inteligncia, dentre as quais cito: a) contribuir para tornar o processo de deciso governamental mais realista e racional em reas estratgicas, como poltica externa, defesa nacional e ordem pblica; b) propiciar a interao entre decisores e oficiais de Inteligncia, aumentando o nvel de especializao dos tomadores de deciso e de suas organizaes; e c) preservar o segredo sobre as necessidades informacionais, as fontes, fluxos, mtodos e tcnicas de Inteligncia. Estas trs funes por si mesmas situam a importncia estratgica das agncias e sistemas de Inteligncia para os Estados, decisores polticos, opinio pblica e cientistas polticos.

O trabalho de Inteligncia obedece a um ciclo que descreve a produo de conhecimento. Em essncia, o processo pode ser reduzido s seguintes fases e elementos: a) Planejamento e direo; b) Coleta de dados (ostensivos ou encobertos); c) Processamento; d) Produo e anlise; e) Difuso; e f) Resposta (Feedback). Neste item busco explicar didaticamente em que consiste o trabalho dos analistas de Inteligncia. o que fao tambm com a descrio tcnica das disciplinas da atividade, que correspondem a reas especializadas, tais como Humint (do ingls human intelligence), Sigint (de signals intelligence), Imint (imagery intelligence), Masint (de measurement and signature intelligence), e Osint (open sources intelligence).

21

Na rea de Humint, os dados buscados pelos agentes podem ser obtidos mediante aes abertas ou clandestinas (encobertas). Em Sigint, temos a reunio de dados obtidos pela interceptao de sinais eletromagnticos e de comunicaes. Na rea de Imint, as informaes obtidas de imagens fotogrficas so processadas. A Masint busca, atravs da mensurao e de assinaturas, coletar e processar imagens espectrais, interceptar sinais de telemetria de msseis estrangeiros sendo testados, alm de monitorar fenmenos geofsicos (acsticos, ssmicos e magnticos). A rea de Osint (open sources intelligence) trata das fontes de informao abertas, ou seja, aqueles dados de natureza pblica ou privada que esto disponveis publicamente para consulta.

A atividade de Inteligncia conceitualmente dividida em duas vertentes. A vertente da Inteligncia designa a atividade voltada para a obteno, anlise e disseminao de conhecimentos sensveis sobre fatos e situaes de imediata ou potencial influncia sobre o processo decisrio e a ao governamental, bem como sobre a salvaguarda e a segurana da sociedade e do Estado. A atividade de Contra-Inteligncia objetiva neutralizar a Inteligncia adversa, ou seja, os servios secretos de outros Estados, alm da Inteligncia privada e de grupos terroristas ou criminosos sobre alvos nacionais ou estrangeiros. No primeiro caso, a rea de abrangncia da Inteligncia o campo interno, ou seja, o territrio sobre o qual o Estado tem soberania definida e / ou reconhecida em tratados internacionais. J o campo externo o objeto do trabalho dos analistas e operacionais da Contra-Inteligncia, e designa alvos, temas e interesses com potencial de ameaa e risco segurana e defesa nacionais.

Os estudos comparativos entre servios de Inteligncia so um campo ainda incipiente na Cincia Poltica ibero-sul americana. A minha pesquisa identificou poucas obras sobre o funcionamento, caractersticas institucionais, histria e enquadramento legislativo dos rgos

22

de Inteligncia do Brasil, Espanha e Portugal. Em geral, so textos descritivos, na perspectiva histrica ou propriamente poltica, mas restritos a cada servio. Nestes estudos, a rea de Inteligncia um problema poltico menos em funo da doutrina, misso, objetivos e papel institucional dos seus rgos, do que em funo de como se estrutura organicamente na superestrutura do poder de Estado. Reduz-se o estatuto poltico da atividade, a despeito dela operar, como alerta Bobbio, o poder invisvel.

O estado da arte dos estudos comparativistas ibero sul americanos na rea de Inteligncia embrionrio. Este estgio explica porque inexiste uma fortuna crtica comparada, e sobretudo uma reflexo terica e metodolgica que possam balizar os estudos pioneiros. Com efeito, a incipincia e insipincia dos estudos de Inteligncia de vertente ibrica e sul americana requer do investigador acercar-se de referenciais que possam abarcar as especificidades dos rgos / sistemas de Inteligncia institudos sob condies polticas diferentes face ao paradigma anglo-saxo. So eles: a) Institucional; b) Teoria das Elites; e c) Dialtico. No marco terico Institucional trabalharei com os conceitos de Ao e Estrutura, dentro da vertente do institucionalismo histrico. No marco Elites vou usar as categorias Elite Hierrquica Militar, Militar No-Hierrquica e Civil. No referencial terico Dialtico vou trabalhar com o conceito de Hegemonia, em sua acepo gramsciana.

A anlise comparada do SIS, Abin e CNI est no ncleo do captulo 3. Estes trs rgos sero estudados a partir de indicadores de natureza poltico-institucional. Os indicadores so disposies legais, prticas, comportamentos e tradies comuns, em uma dimenso histrica e institucional, atribudos a um rgo, elite ou grupo. Para operacionalizar a comparao, relacionei os seguintes indicadores: Accountability (Fiscalizao Externa e

23

Controle Governamental); Doutrina de Inteligncia; Segredo de Estado; Natureza da Transio e Militarizao.

Minha anlise comparada ser feita sobre estes seis indicadores tomados isoladamente ou em grupo, quando existir similaridade de atributos entre alguns, a exemplo de Fiscalizao Externa e Controle Governamental, que correspondem ao accountability da atividade. Cada um destes indicadores funciona como uma varivel independente. A operacionalizao da anlise comparada ser feita dentro de trs faixas de tempo que representam um modelo de rgo de Inteligncia em sua evoluo entre o comeo e o fim da transio. So elas: Inteligncia no incio da transio; Inteligncia hbrida e Inteligncia do Estado Democrtico de Direito (EDD).

Para cada um destes estgios evolutivos elaborei uma classificao face ao indicador, a fim de aferir graus que valem 1 (Inteligncia no incio da transio), 2 (Inteligncia hbrida) e 3 (Inteligncia do Estado Democrtico de Direito). Conforme a classificao de cada indicador se situe em um destes trs estgios, atribuir-se- o respectivo valor numrico, at obtermos os totais pr e ps-transio poltica, alm do ndice de Mudana. Os escores e totais obtidos sero em seguida lanados em uma rgua denominada de linha de corte da ruptura na transio, na qual conhecemos o estgio de avano do servio de Inteligncia civil face aos constrangimentos poltico-institucionais.

A classificao de cada um dos indicadores na respectiva faixa de evoluo ideal. Trata-se de uma tipologia que no pretende ser exata nem exaustiva, embora represente, na literatura dos estudos de Inteligncia ibero-sul americanos, a formulao embrionria de um modelo de anlise. Estes tipos ideais partem, em alguns casos, de estudos prvios em alguns

24

campos de pesquisa em Inteligncia j bastante disseminados, como o caso das agendas de accountability de rgos de Inteligncia. Em outros casos, a designao e formulao para cada indicador de minha inteira responsabilidade.

Goethe, s portas da morte, pediu luz. Talvez quisesse iluminar o que pudesse existir alm de seus olhos fechados. Os servios secretos tambm precisam de luz, mas esta luz somente o saber pode propiciar. E o saber como luz somente as sociedades democrticas podem inspirar. rgos de Inteligncia como polcias polticas ou submetidos a legados autoritrios so apenas fonte real ou potencial de terror e trevas. Este trabalho, como saber acadmico e embrio de uma teoria da Inteligncia de Estado, pretende contribuir para pensarmos os servios secretos numa perspectiva democrtica e poltica. Quer, enfim, iluminar o debate poltico-institucional da democratizao da Inteligncia civil.

25

1. INTELIGNCIA: BASES CONCEITUAIS E HISTRICO Onde invisvel o poder, tambm o contra-poder est obrigado a tornar-se invisvel. (Norberto Bobbio)

Este projeto pretende fazer um estudo comparativo entre os servios de Inteligncia civil de Portugal (SIS), Brasil (Abin) e Espanha (CNI) para explicar como os legados polticos e / ou autoritrios da transio poltica desses pases constrangem a democratizao dos seus servios secretos. O problema consiste em saber porque, ao fim da consolidao democrtica dos trs pases, permanecem legados autoritrios que bloqueiam em graus diferentes a democratizao da Inteligncia civil, mesmo naqueles regimes democrticos consolidados.

Os estudos de Inteligncia (Intelligence studies) so um campo de saber ainda embrionrio no quadro ibero-sul americano da pesquisa terica e emprica em Cincia Poltica1. Uma das causas desse estgio pode ser explicada pela prpria histria dos servios de informao ou de Inteligncia ao longo do sculo XX. De um lado, a instrumentalizao da atividade por parte de regimes polticos autoritrios, por outro, o fechamento acadmico para a anlise crtica dessa rea estratgica do poder de Estado. Causa e efeito se somaram e configuraram mitos, estigmas e preconceitos que apenas recentemente, na Amrica Latina e sul europeu, comeam a ser desvendados e explicados .2
1

No por acaso, os pases democrticos europeus (sobretudo, a Inglaterra) e os Estados Unidos da Amrica, possuem uma fortuna crtica considervel no campo dos intelligence studies e strategic studies.(CEPIK, nota 19, p. 25). Existe, h dcadas, no crculo anglo-saxo, think tanks que estudam a rea de Inteligncia e Estratgia a partir de perspectivas tericas e mtodos diversificados (DCAF, ver site; e TODD e BLOCH, p. 217 a 229). Adotamos a grafia Inteligncia, com i maisculo, para diferenciar de inteligncia (atributo da cognio humana), e porque um conceito mais preciso e amplo do que informaes. Assim o fazemos porque a informao compe um momento do ciclo da Inteligncia de Estado, como bem refere CANO, Oscar A. Chavarria. Inteligncia Nacional. Buenos Aires: Ediciones Esnaola, 1965, p. 51. No ciclo, temos os processos particulares que correspondem s fases de tratamento de dados (informaes) obtidos velada ou ostensivamente, mas ainda no elaborados analiticamente para difuso nas esferas superiores (o que se configura, a rigor, como trabalho de Inteligncia). A atividade de Inteligncia o ciclo completo, no qual o trabalho de coleta de informaes parte restrita, pontual. 2 Sobre como a imprensa constri a imagem da Abin, Ana Vaz est escrevendo a tese de doutorado A Abin na Imprensa: Dimenso Dialgica da Construo de uma Imagem, pelo Programa de Ps -Graduao em Letras, da

26

O efeito disso que nas teses sobre transio democrtica elaboradas pelos politlogos nas dcadas de 80 e 90, os servios de Inteligncia foram um dos objetos menos analisados. Em geral, estes servios ficaram subsumidos entre as vrias opes estratgicas para explicar as relaes civis-militares ora sendo dimensionados como um proto-Estado, ora sendo reduzidos apenas sua face coercitiva. Entre um plo e outro, a rea de Inteligncia ficou sombra do escrutnio terico da academia. Apenas recentemente a Cincia Poltica ibero - sul americana comeou a abrir a caixa-preta institucional dos rgos e sistemas de Inteligncia, na verdade uma caixa de Pandora, de cujo interior pode sair luz, mas tambm a sombra da coero e arbtrio poltico mais perniciosos para as liberdades e valores democrticos.

A incipincia (e, diria tambm, insipincia) dos estudos de Inteligncia nos pases ibero - sul americanos requer um duplo esforo. Se no h uma fortuna crtica significativa a partir da qual o pesquisador possa acercar-se empiricamente de casos, tambm so embrionrios os esforos de formulao terica para pensar heuristicamente a atividade. Da a necessidade de um esforo terico-metodolgico simultneo ao estudo de um objeto envolvido pelo segredo institucional ou de Estado, e ainda contaminado pelo peso de uma histria poltica de arbtrio e represso.

Em primeiro lugar, preciso levar em conta o nosso objeto face sua herana polticoinstitucional de natureza militar. No pretendo, neste trabalho, separar artificialmente a atividade de Inteligncia de algumas caractersticas que lhes do contedo e forma, e que so claramente de inspirao militar. Contudo, se sabemos que o nosso objeto tambm existe no contexto das relaes civis-militares, nem por isso vou analis-lo a partir de um vis redutor e condicionado. A atividade de Inteligncia civil ser estudada per se, e sempre evocarei a
UFPE. Ver o conceito de estigma em ANTUNES, Priscila Carlos Brando. SNI & Abin Uma Leitura da Atuao dos Servios Secretos ao Longo do Sculo XX . Rio de Janeiro: Editora FGV, 2002, p. 29.

27

influncia do legado militar todas as vezes que este surgir como uma varivel importante para explicar dados constrangimentos e escolhas de atores institucionais e polticos relativas rea.

Ao mesmo tempo, vou considerar o meu objeto como uma instituio que pode estar sendo influenciada ou submetida a legados autoritrios de corte militar e civil. No percurso histrico da institucionalizao dos servios de informao no Brasil, Portugal e Espanha, no sculo XX e comeos deste sculo, a presena militar, em termos doutrinrios, ideolgicos e operacionais, configura uma espcie de quintessncia da atividade, tanto mais orgnica e imanente quanto mais os legados permaneam fortes na rea.

Os estudos na perspectiva comparada sobre a atividade de Inteligncia civil so raros no Brasil, Espanha e Portugal. Alis, ainda estamos nos primrdios dos prprios intelligence studies na Amrica Latina e pases ibricos. No Brasil, em termos comparativos, uma pesquisa est sendo elaborada por Priscila Antunes, que desenvolve uma tese sobre a institucionalizao dos servios de Inteligncia do Brasil, Argentina e Chile. Afora este trabalho, Antunes publicou a dissertao SNI & Abin Uma Leitura da Atuao dos Servios Secretos Brasileiros ao Longo do Sculo XX (2002), Emlio analisou a relao entre o Poder Legislativo e os servios secretos no Brasil, no perodo 1964-1990, e Diniz publicou Comentrios ao plano de segurana do Executivo Federal (2000).

Uma das obras mais importantes, em termos da relao entre atividade de Inteligncia e democracia, a tese de Cepik: Espionagem e Democracia: agilidade e transparncia como dilemas na institucionalizao de servios de Inteligncia (2003). Numa perspectiva historiogrfica, uma obra de referncia Como Eles Agiam Os Subterrneos da Ditadura Militar: espionagem e polcia poltica (2001), de Carlos Fico. Outro estudo importante de

28

carter historiogrfico de Lus Reznik: Democracia e Segurana Nacional A Polcia Poltica no Ps-Guerra (2004), que analisa a estrutura e a ideologia de rgos policiais e dos aparelhos de informaes brasileiros. A rigor, estas obras podem ser consideradas pioneiras, no Brasil, como estudos cientficos dos servios de informao ou Inteligncia em suas vrias manifestaes.

Um livro importante como referncia para a evoluo institucional do servio secreto brasileiro Ministrio do Silncio A histria do servio secreto brasileiro de Washington Lus a Lula (1927-2005), de Lucas Figueiredo, editado em 2005. Apesar de exibir um certo rano de preconceito poltico-ideolgico (alm de jornalstico) contra a atividade de Inteligncia, Ministrio do Silncio tem um bom contedo informativo. J em uma perspectiva ensastica, vale destacar a srie As Iluses Armadas, de Elio Gaspari, com os livros A Ditadura Escancarada (2002), e A Ditadura Envergonhada (2002, p. 153-174, Nasce o SNI), e a srie O Sacerdote e o Feiticeiro, com A Ditadura Derrotada (2003), e o livro A Ditadura Encurralada (2004, p. 105-126, A comunidade da indisciplina). H tambm obras datadas, cujos contedos e abordagens so oficiosos ou detratores do servio secreto brasileiro ( poca, o SNI). No primeiro caso, temos Oliveira (1999), no segundo, os livros de Baffa (1989) e Fon (1979).

Em Portugal, verifica-se uma incipincia da pesquisa numa proporo semelhante brasileira. No existe uma literatura comparada em Cincia Poltica sobre a temtica da Inteligncia de Estado (civil e / ou militar), embora a atuao da Polcia Internacional e de Defesa do Estado (PIDE), at 1969, e depois Direo-Geral de Segurana (DGS), durante o regime de Antnio de Oliveira Salazar e Marcello Caetano (1933-1974), seja um objeto que tem suscitado um interesse cada vez maior dos politlogos e historiadores. Soares (s/d),

29

Bruno Santos (2000), Dalila Mateus (2004), Alexandre Manuel (1974), Maria da Conceio Ribeiro (1995) e Irene Pimentel (2005) so os principais estudiosos que se debruaram sobre as aes da antiga polcia poltica do regime salazarista.

Numa perspectiva mais institucional, relacionada stricto sensu com a atividade de Inteligncia, sobressaem os livros de Simes: Os Servios Secretos em Portugal: os servios de informao e a comunicao social (2002), e de Cardoso: As Informaes em Portugal (2004). O primeiro de carter descritivo, com uma anlise de contedo a respeito das percepes jornalsticas no contexto do noticirio relativo s informaes, entre os anos de 1996 e 2000. O segundo, apesar de pioneiro (a primeira edio de 1981), em essncia uma historiografia das informaes lusas at os anos 70. Um texto que podemos considerar mais estritamente analtico, sob uma perspectiva poltica e jurdica, a separata de Rui Pereira, intitulada Os Desafios do Terrorismo: a Resposta Penal e o Sistema de Informaes (2002). Vale registrar ainda o livro Informaes e Segurana (2004), organizado por Adriano Moreira, que trs talvez o nico texto de um autor portugus analisando comparativamente a rea de Inteligncia, na temtica de controle e fiscalizao da atividade. Trata-se do ensaio Estado e Informaes: Uma Perspectiva Sistmica, de Pedro Esteves.

Na Espanha, o quadro difere um pouco em relao ao Brasil e a Portugal, sobretudo porque, a partir dos anos 90, houve um despertar de especialistas da Cincia Poltica e de outras reas, notadamente de Direito, sobre os assuntos da Inteligncia. Muitas das anlises so reativas, face a alguns casos de denncias envolvendo o antigo Centro Superior de Informaes de Defesa (Cesid), criado em 1977 e extinto em 2001, e o Centro Nacional de Inteligncia (CNI), criado em 2002. Mas tambm h obras tericas analisando a Inteligncia no campo do Direito e / ou da Cincia Poltica, dentro de enfoques inter e multidisciplinares.

30

Entre os livros mais importantes, posso observar um acervo que traduz a preocupao dos politlogos e estudiosos da rea sobre os aspectos legais (e ilegais) que envolvem a atuao dos servios e sistemas de Inteligncia. Nesta perspectiva judicial e jurdica, destaco Legislacin de inteligencia: especializacin y control, legitimidad y eficcia (Ugarte: 2000), Servicios de inteligencia y seguridad del Estado constitucional (Ruiz Miguel: 2002), Derechos fundamentales y servicios de inteligncia (Prez Villalobos: 2002), Nota sobre a inaplicabilidad de la doctrina de los actos polticos a los servicios de inteligncia (DiezPicazo y Ponce de Leon: 2002). Sobre o Cesid e suas atividades, aponto Yo entr en el Cesid (Urbano: 1997), 23-F: el golpe del Cesid (Jess Palcios: 2001), La Casa: el Cesid, agentes, operaciones secretas y actividades de los espias espaoles (Rueda: 1993), Por qu nos da miedo el Cesid (Rueda: 1999) e Los servicios de informacin en un Estado democrtico (Sinz de la Pea: 1996). Duas obras que tratam mais especificamente dos servios secretos espanhis so Servicios secretos (Bardavo: 2000), La funcin de los servicios de inteligencia (Antonio Fernndez: 2001), e Los servicios de inteligencia (Calderon Fernandez: 2002).

Deve-se destacar, dentre toda esta bibliografia, a obra do cientista poltico Antonio M. Daz Fernndez, intitulada Los Servicios de Inteligencia Espaoles Desde la guerra civil hasta el 11-M. Historia de una Transicin (2005). Este livro talvez o nico estudo histrico dos servios de Inteligncia espanhis nos sculos XX e XXI, com um extenso e bem documentado levantamento junto a fontes humanas e institucionais. A obra abarca as origens da Inteligncia na Espanha dos reis catlicos Isabel e Fernando, os servios durante a guerra civil e na era Franco, at a criao do Cesid e, depois, o CNI. Trata-se, a rigor, da primeira obra espanhola com uma abordagem, nos marcos da Cincia Poltica, sobre a institucionalizao dos servios de Inteligncia. Por ltimo, tambm com um enfoque

31

relacionando mudana poltica e servio secreto, deve-se destacar Espias en la transicin: secretos polticos de la Espaa contempornea (Fraguas: 2003). Numa perspectiva comparativa, h Servicios de inteligncia: un estdio comparado (Aranda Alvarez: 2004). E, numa perspectiva jurdica, o bom livro Derechos fundamentales y servicios de inteligncia (Maria Concepcin Prez Villalobos, 2002), com uma anlise dos limites dos servios secretos sob o Estado de direito, destacando o CNI.

H ainda um crescente nmero de ensaios sobre a temtica de Inteligncia nos trs pases, ainda tmido, proporcionalmente falando, ao nmero de artigos e reportagens jornalsticas preconceituosas e / ou desinformadas sobre os servios. So raros, por sua vez, os trabalhos que analisam os meios de comunicao e sua relao com os servios secretos. 3

Mesmo os estudos da transio poltica em Portugal, Espanha, Grcia, Brasil, Chile, Argentina e Uruguai apenas citam factualmente os servios de Inteligncia. o caso de Linz e Stepan, ao analisarem as relaes civis-militares enfocando as Foras Armadas, os partidos, as eleies, as constituies, os agentes polticos e os parlamentos. Contudo, no h sequer um pargrafo que situe o papel dos servios secretos nessas mudanas4. Do mesmo modo, Stepan, ao estudar os militares na poltica brasileira, refere o Servio Nacional de Informaes (SNI) apenas duas vezes, apesar da comunidade de informaes do pas, nos anos sessenta, constituir o ncleo de poder mais estratgico para a pesquisa dos conflitos polticos do regime, sobretudo em sua dimenso intra-institucional5. Ele dar maior ateno rea ao estudar os militares brasileiros do processo de abertura Nova Repblica, quando constata

Ver, a respeito do caso portugus, SIMES, Pedro. Os Servios Secretos em Portugal: os servios de informao e a comunicao social. Lisboa: Prefcio, DL, 2002. Ver, a respeito do caso brasileiro, VAZ, Ana, op. cit. 4 Idem, op. cit. Na p. 203 desta obra h, sobre a transio brasileira, a seguinte passagem dos autores: Oficiais da ativa continuavam no controle do Servio Nacional de Inteligncia. 5 STEPAN, Alfred. Os Militares na Poltica. Rio de Janeiro: Artenova, 1975, p. 189 e 191.

32

que poucos servios de Inteligncia no mundo tiveram tantas prerrogativas quanto o SNI6. Por sua vez, em seu trabalho sobre a transio portuguesa, Maxwell faz referncias apenas factuais PIDE-DGS, e no h qualquer comentrio quanto s influncias que a cultura da polcia poltica salazarista deixaria na formulao de uma agenda de segurana e defesa do Estado portugus7.

Em termos gerais, podemos adiantar, para um esboo de explicao desse quadro, a hiptese de que o estado embrionrio da reflexo terica na rea de estudos de Inteligncia na Amrica Latina, alm de Portugal e da Espanha, deve-se institucionalizao dos servios, ao longo do sculo XX, sob clivagens polticas e mentalidade militar autoritria. Em outras palavras, foram os prprios militares que, embora inspiradores iniciais da primitiva doutrina de Inteligncia, configuraram rgos e institucionalizaram a atividade como uma esfera infensa publicizao, politicamente fechada e refratria a controles democrticos. No por acaso, em todas as situaes de exacerbao da luta poltico-ideolgica naquela regio e pases, os servios de Inteligncia / informao foram instrumentalizados como polcia poltica dos regimes ditatoriais instaurados. Um dos efeitos, no meio acadmico, dessa origem pervertida, foi o pensamento dos politlogos se concentrar quase que exclusivamente na anlise e descrio dos jogos de poder no quadro das relaes civis-militares, mas sem isolar o objeto servio secreto ou rgo de Inteligncia. Quando muito, os rgos de Inteligncia foram vistos apenas como polcia poltica, a face oculta e m do Leviat hobbesiano.

O interesse pela rea de Inteligncia comea a aumentar na Amrica Latina e no Leste Europeu medida em que avana, sob controle de elites civis, a consolidao democrtica de

6 7

STEPAN, Alfred. Os Militares: da Abertura Nova Repblica . So Paulo: Paz e Terra, 1986, p. 29-30. MAXWELL, Kenneth. A construo da democracia em Portugal (trad. de Carlos Leone). Lisboa: Editorial Presena, 1998.

33

seus regimes polticos. Um efeito desse interesse o surgimento de obras com estudos comparados de servios e sistemas de Inteligncia. V-se, contudo, que a dinmica terica, temporal e geogrfica desses estudos se d sob um ritmo menos acelerado do que foi a exploso de pesquisas e estudos das transies democrticas no Brasil, Espanha e Portugal, entre os anos 70 e 80. Isto pode sinalizar duas questes: a) a rea de Inteligncia / informaes ainda uma caixa preta institucional resistente aos estudos tericos e empricos; e b) a institucionalizao civil dos rgos e sistemas de Inteligncia daqueles pases funo da consolidao democrtica, ou seja, a existncia de um regime democrtico condio necessria (ainda que no seja suficiente) para instituir e legitimar servios.

Mas o problema no apenas externo atividade. tpico dos quadros da rea de Inteligncia do Brasil, Espanha e Portugal no se questionarem sobre os problemas nos termos das causas que os caracterizam. Talvez porque, para esses quadros, no exista, em essncia, uma interface doutrinrio-ideolgica determinante na crise atual, dado que o fim da Guerra Fria e a conformao da hegemonia de uma ordem democrtico-liberal teria subsumido a inspirao poltico-ideolgica na substncia doutrinria da atividade, bem como esterilizado suas diretrizes institucionais antes legatrias de um mundo e ordem social e poltica ideologizados nos marcos do conflito comunismo x capitalismo. A crise seria, pois, tcnico-operacional: como formatar um sistema de Inteligncia integrado e eficaz para responder satisfatoriamente s demandas estratgicas do Estado face a uma ordem internacional hegemonizada militar e economicamente por uma superpotncia, e na qual o terrorismo o inimigo principal?

34

Outro problema da reflexo embrionria sobre a rea de Inteligncia, comum ao Brasil, Espanha e Portugal, tangenciar o que est no ncleo da crise de identidade8, enquanto se ocupa de questes / fenmenos que, embora importantes, no explicam a substncia dessa crise, seno enquanto forma e aparncia de sistemas / rgos de Inteligncia desarticulados e ineficazes. Nesse caso, a crise menos um problema de natureza polticoinstitucional do que expresso de ineficcia e ineficincia, superposio de papis e comandos, no-integrao sistmica dos rgos, despreparo operacional dos quadros, falta de recursos financeiros e humanos etc. Assim, as duas pontas se tocam e a crise ora vivida deixa de ser analisada (ou analisada superficialmente) como expresso de uma doutrina ideologizada e de um jogo de poder civil-militar no quadro dos legados autoritrios (Brasil, sobretudo), ou da ineficcia/inexistncia de accountability externo e interno da atividade (comum aos trs pases). A crise de identidade, enfim, reduzida aos seus efeitos, por assim dizer, orgnicos. No limite, essa leitura reducionista despolitiza a mudana de paradigma na rea de Inteligncia, notadamente para os pases semidemocrticos, como o Brasil.

O estado da arte da questo pode sugerir, diante dos diferentes graus da consolidao democrtica no Brasil, Espanha e Portugal, que a rea de Inteligncia esteja, em cada um desses pases, sob estgios diversos em termos da configurao de um desenho institucional democrtico. Em outras palavras, poderamos presumir que, face ao grau de democracia consolidada na Espanha, por exemplo, a sua rea de Inteligncia esteja tambm sob controles e prticas j institucionalizadas no mesmo grau do regime poltico. Assim tambm Portugal, cuja ruptura com o regime salazarista, j distante no tempo, pudesse, na transio que se

A crise de identidade na rea de Inteligncia tem pontos comuns aos trs pases, embora em menor ou maior grau dentro de cada fenmeno, conforme os processos polticos vividos pelos servios em cada pas tomado particularmente. So eles: a) os desafios da mudana de paradigma institucional, em termos de um enfoque doutrinrio militar para um enfoque civil; b) a indefinio poltica (e ontolgica) quanto natureza da funo; e c) a criao de um padro de relacionamento institucional face ao Estado, elite poltica (parlamentar e governamental) e sociedade civil, no que concerne aos meios e sistemas de accountability da atividade.

35

seguiu, ter institudo um servio e sistema de Inteligncia consentneos com a ordem democrtica. Tratar-se-ia de uma deduo enganosa? No Brasil, Espanha e Portugal temos uma similaridade institucional em termos dos estgios de seus servios de Inteligncia civil, tanto quanto de seus sistemas, no que concerne aos meios e critrios de fiscalizao e controle da atividade pelo Estado? A onipresena e oniscincia militares na rea comeou a ser diluda orgnica e legalmente nesses pases? Os legados autoritrios subsistem fortemente, constrangendo o desenho institucional dos servios? Quais so os perfis poltico-institucionais comuns aos servios secretos criados pari passu aos conflitos poltico-ideolgicos disseminados desde o incio do sculo XX, a partir da Europa, os quais foram exacerbados no entre-guerras (1918-1939) e durante a Guerra Fria (anos 50 at 1989)?

1.1 Marco Conceitual Antes de introduzir uma breve histria da atividade de Inteligncia, desde os seus primrdios, importante situar etimologicamente os vocbulos segredo, espionagem e Inteligncia. A seguir, esboo um conceito de atividade de Inteligncia a fim de definir melhor os termos em que dadas categorias da atividade sero trabalhadas na anlise comparada das hipteses.

guisa de uma compreenso denotativa sobre os vocbulos espionagem, segredo e Inteligncia, importante situar os seus significados especficos. De acordo com Miguel Ruiz, os vocbulos espio e espionagem derivam da raiz indoeuropia spek, que significa observar.9 J a palavra inteligncia provm do indo-europeu leg, significando recolher,

RUIZ MIGUEL, Carlos. Servicios de Inteligencia y Seguridad del Estado Constitucional. p. 19 De esta raz derivan varios trminos como los latinos species (vista, apariencia) y specio (mirar, de dnde a su vez espectculo, aspecto), los griegos sktomai (examinar, de dnde escptico) y skpos (que vigila, y de ah calidoscopio , telescopio o epscopo u obispo), o el germnico spehon, de dnde provinen nuestras palabras espa y espionaje. En definitiva, espionaje significa observacin

36

coletar. Desta raiz deriva o grego logos e as latinas lex ou logo.10 Logo significa recolher, escolher e ler, e o timo de palavras como legio (legio de soldados) ou as castelhanas (e portuguesas) ler, leitor, negligncia e inteligncia (esta com a preposio inter).11 Em resumo, inteligncia a ao de recolher ou coletar algo.

Ainda segundo Ruiz, a origem de segredo parece estar situada no indo-europeu skribh, que significa cortar, separar, distinguir.12 Derivam deste tronco as latinas crimen separao da sociedade), discrimen (distincin) o cerno (cribar, separar). De esta ltima, precisamente dimanam certar, secreto (de decretum ou decidido) e o secreto.13

V-se que a espionagem, inteligncia e segredo so palavras correlacionadas em termos etimolgicos, mas seus significados no se esgotam nos significados denotativos de cada uma. A riqueza desses timos sugere por si mesma a carga conotativa que reveste cada vocbulo, com as implicaes polticas e sociais que lhes so especficas.

A discusso conceitual sobre o que a atividade de Inteligncia originalmente anglosaxnica, pois na Inglaterra e nos Estados Unidos que os rgos / servios de informao se institucionalizaram pari passu s duas grandes guerras mundiais.14 Nesse ambiente, o pensamento acadmico sobre a atividade se preocupa em abordar as diferenas entre Inteligncia e informao.

10 11

Idem, ibidem. Idem, ibidem. 12 Idem, ibidem. 13 Idem, p. 19-20. 14 Sobre o papel da espionagem na Segunda Guerra Mundial ver FARAGO, Ladislas. A Guerra Secreta Histria da Espionagem na II Guerra Mundial. Lisboa: Edies 70, 2002.

37

Em geral, segundo o DCAF, o termo Inteligncia designa trs coisas: a) um conhecimento particular; b) o tipo de organizao que produz este conhecimento: e c) a atividade desenvolvida por esta organizao15. Em termos gerais, Inteligncia um subconjunto da ampla categoria de informao que, na hierarquia do moderno conhecimento da teoria gerencial, um passo na cadeia da criao de valor, iniciando com dados que conduzem informao e conhecimento, e culminando com o saber cientfico16.

De acordo com Antunes, intelligence is best defined as information collected, organized, or analyzed on behalf of the actors or decision makers. Such information include technical data, trends, rumors, pictures, or hardware17. Dentro deste eixo, o DCAF salienta que () enquanto informao algo que pode ser conhecido, sem levar em conta o caminho da descoberta, inteligncia se refere quele conhecimento que responde ou subsidia as necessidades dos polticos e ao processo em que dados e informaes so identificados, obtidos e analisados para responder estas necessidades 18.

Outro conceito exposto por Antunes tem uma perspectiva mais operacional, relacionando a atividade de Inteligncia em seus aspectos organizacionais, ao fator segredo e sua natureza competitiva na relao inter-estatal. Neste sentido, para Abram Shulski, o segredo e a necessidade de proteo (ao conhecimento) que definem o que deve ser ou no deve ser considerado um produto de Inteligncia19. Shulski tambm evidencia o carter conflitivo da atividade (face luta entre a obteno e a negao da informao) e a sua

15

Intelligence Practice and Democratic Oversight A Practitioners View. In DCAF Intelligence Working Group, Gnova, july 2003, p. 4 (livre traduo). 16 Ibidem (livre traduo). 17 ANTUNES, Priscila, op. cit., p. 18. 18 DCAF Intelligence Working, op. cit., p.4 (livre traduo). 19 Ibidem, p. 19.

38

natureza estruturada, pois se organiza sobre mecanismos para alcanar e obter o dado negado20.

Por sua vez, Michel Herman v a atividade sob um senso, por assim dizer, pragmtico: Intelligence in government is based on the particular set of organizations with that name: the intelligence services or intelligence community. Intelligence activity is what they do, and intelligence knowledge, what they produce21. Nesta viso algo esquemtica destaca-se o contexto organizacional no qual o trabalho de Inteligncia feito.

J Cepik, na perspectiva de um conceito restrito, afirma que Inteligncia a coleta de informaes sem o consentimento, a cooperao ou mesmo o conhecimento por parte dos alvos da ao22. Aqui, como ele alerta, Inteligncia o mesmo que segredo ou informao secreta. Este conceito, segundo o autor, refere-se a uma dimenso que destaca os meios especiais utilizados para coletar informaes sem a cooperao e / ou o conhecimento de um adversrio23. Trata-se do aspecto operacional da atividade. A segunda dimenso do conceito restrito de natureza analtica, destacando que a Inteligncia se diferencia da mera informao por sua capacidade explicativa e / ou preditiva24.

Por ltimo, Antunes define a atividade com seus prprios termos: a atividade de inteligncia refere-se a certos tipos de informaes, relacionadas segurana do Estado, s atividades desempenhadas no sentido de obt-las ou impedir que outros pases a (sic)

20 21

Ibidem. Op. cit., p. 21. 22 CEPIK, Marco. Espionagem e democracia: agilidade e transparncia como dilemas na institucionalizao de servios de inteligncia. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2003, p. 28. 23 Ibidem, p. 28. 24 Ibidem.

39

obtenham e s organizaes responsveis pela realizao e coordenao da atividade na esfera estatal25.

Esta exposio conceitual de Antunes tomando como referncia aqueles autores nos parece restrita quanto ao objetivo mesmo, anunciado no seu livro, sobre as diferenas entre Inteligncia e informaes. E a partir da crtica a esses enunciados conceituais que pretendo construir um conceito mais consentneo com o ethos poltico da atividade.

Vimos que, na sua acepo mais remota, inteligncia inteligncia a ao de recolher ou coletar algo. No entanto, dada a influncia anglo-saxnica nos estudos de Inteligncia (aqui, na sua acepo tcnica), cabe fazer um registro para demarcar as acepes do seu uso como um vocbulo de uma atividade especializada. O vocbulo intelligence pode ser usado como sinnimo ou como eufemismo anglo-saxo para espionagem. No , contudo, conceitualmente, redutvel a este ltimo. Intelligence a palavra que abarca melhor os sentidos e os significados que modernamente empresta-se atividade. No entanto, na lngua portuguesa, preferimos grafar o vocbulo com i maisculo, para diferenciarmos de inteligncia, substantivo que designa uma qualidade cognitiva intrnseca ao ser humano. Assim sendo, justifica-se aqui porque vimos grafando Inteligncia, com i maisculo, desde as primeiras linhas deste trabalho.

Em meu ponto de vista, o conceito de Inteligncia deve reportar diretamente aos meios e fins que, no mbito poltico, repem, num continuum dialtico, a questo dos limites entre o poder coercitivo da mquina estatal e os termos em que a sociedade logra fazer valer seus direitos ante a autoridade encarnada naquela mquina. De fato, a atividade de Inteligncia,

25

Ibidem.

40

considerada como meio para suprir / garantir a segurana, monoplio do Estado, mas estende sua proteo a este e sociedade ainda que esta, como ameaa potencial ao ordenamento estatal, seja objeto da vigilncia diuturna dos servios de Inteligncia. Entre fins (no caso do Estado, a proteo da sociedade) e meios (no caso da sociedade, o seu controle pela atividade dos rgos de Inteligncia), configura-se um conflito e tenso polticos. Este conflito, arrisco afirmar, inato e imanente quela relao: natural de um ente poltico, na forma de instituies e grupos sociais, resistir ao controle e coero; tambm da natureza das elites de Estado impor-se como contra-ameaa concreta (visvel, as foras armadas e militares; e invisvel, o aparato da comunidade de Inteligncia) aos adversrios e inimigos declarados e clandestinos.

Para avanar minha crtica geral idia assptica e restrita de Inteligncia, empenho o referencial weberiano para traar o desenho da base sobre a qual construirei um conceito mais completo e apropriado ao escopo da presente tese. Com efeito, as idias de Max Weber acerca do Estado, do Poder e da Fora na esfera poltica podem fixar premissas e ngulos de abordagem adequados na definio do que Inteligncia em uma ordem democrtica.

Max Weber afirma que fundamental na definio do Estado a categoria e / ou premissa da coero. Dreifuss, ao abordar como Weber chega noo de Estado, afirma que o pensador

(...) procura configurar o Estado conceitualmente, a partir de seus componentes dinmicos (agentes, meios e procedimentos) e das suas premissas estruturais (estando implcita a finalidade de dominao), inspiradas pela individualidade cidad afirmada, que se contrape servido e subordinao plebia; pela racionalidade pblica e privada que nega tanto o sdito quanto a parafernlia aristocrtica, absolutista e caprichosa de elite; pela vontade geral que estipula e requer a nacionalidade e estabelec e os novos parmetros da incluso e da excluso social, territorial e cultural. Componentes e premissas que do msculo e nervos aos diversos

41

elementos da sua definio e que tornam significativas as palavras territrio, fora e interesses (de classe, grupo ou nacionais)26.

O objetivo de dominar est implcito na ao coercitiva estatal, que se verifica pela concentrao e monoplio da fora. O Prncipe, aqui entendido como instncia de poder, pretende (e realiza) o monoplio ou a exclusividade do controle dos meios de violncia legtima, inicialmente privada e personalizada (prpria ou de chefias autnomas e subordinadas e at de co-participantes do poder; mgica ou voluntarista) e depois impessoal (legal e racional, desprivatizada e secular), instituindo-se como Estado de ao27.

Ora, um rgo de Inteligncia se configura potencialmente como um meio pelo qual a violncia legtima poder ser exercida, pela vontade do Prncipe28. H, pois, um fim objetivo do Estado enquanto instituidor de uma atividade que, ao lado de funes tipicamente policiais, tambm pretende, nos limites estritos de seu papel institucional, manter a lei e a ordem. Ocorre que, enquanto uma fora policial (as Polcias estaduais e a Polcia Federal brasileira, por exemplo; ou, dependendo da situao, at as foras armadas) politicamente compreendida como legtima detentora daquele poder coativo que o Estado lhe emprestaria, um rgo de Inteligncia no se institui nem institudo politicamente pela sociedade, seno como instncia de poder e poder sigiloso, misterioso, quase clandestino. Esse contraste explica a leitura da Inteligncia como atividade que seria apenas tcnica (estruturada / hierarquizada dentro de sistemas funcionais), mas no poltica, dado que isto seria legitim-la

26

DREIFUSS, Ren. Poltica, Poder, Estado e Fora Uma Leitura de Weber. Petrpolis (RJ): Vozes, 1993, p. 16 e 17. 27 Ibidem, p.28 e 29. 28 No se trata, aqui, da violncia do exerccio de prender / deter um suspeito, nem de fazer a guerra, mas da violncia de vigiar e espionar nacionais e estrangeiros.

42

socialmente29. Como um demnio acorrentado, a atividade deve ser mantida pelas rdeas curtas do poder do Prncipe, nico iniciado capaz de lhe decifrar os enigmas. Da a doutrina de Inteligncia vir consagrando os chefes de Estado e / ou governo como nicos destinatrios das informaes produzidas no mbito da atividade.

O desafio inelutvel da atividade de Inteligncia ser meio e fim para o exerccio do poder coativo do Prncipe moderno, mas no, nos mesmos termos, para a garantia de segurana da sociedade, que tende a lhe negar um estatuto poltico. Este desafio polticoideolgico existe em graus diferentes conforme o grau de consolidao democrtica do pas. Ele maior, por exemplo, nas sociedades politicamente violentadas por ditaduras militares e civis (cujas elites usaram seus servios de informaes como polcias polticas): subsiste nestas uma viso restritiva da atividade a partir da desconfiana que, em geral, as elites polticas e os grupos formadores de opinio cultivam. Para os trs casos em estudo, podemos aplicar a seguinte premissa: a) quanto mais fortes e consolidados democraticamente so os regimes polticos, menos estigma e medo os seus servios de Inteligncia podem provocar; e b) quanto mais frgil, tutelado ou semidemocrtico um regime poltico, mais estigma e temor os rgos podem encarnar30. Numa anlise parcial, acredito que a desconfiana tambm se explica pela resistncia da sociedade ao domnio estatal porque ela mesma pretenderia arrogar a si o monoplio da fora, contrapondo-se prerrogativa do Estado na perspectiva weberiana. Outra explicao, mais realista e pragmtica, pode estar no fato de que a atividade

29

Sistemas estes (e esta uma iluso que muitos cultivam) que poderiam seu neutros, infensos aos humores e amores da vida poltica, com seus jogos e interesses. 30 Deve-se dizer, acerca do caso brasileiro, que a observao emprica condiciona a hiptese para os pases latinos, mas seriam necessrios outros ngulos de abordagem para situar a relao entre sociedade e servio de Inteligncia em pases de democracias consolidadas, como a Inglaterra e os Estados Unidos da Amrica. No caso de Portugal e da Espanha, apesar da democracia estar consolidada, o estigma e o medo ainda persistem, o que sugere a permanncia de uma memria do legado autoritrio em funo do papel de polcia poltica de seus servios durante o salazarismo e franquismo. De todo modo, no eixo da validao da hiptese acima formulada, podemos observar que o fortalecimento do papel institucional dos servios de Inteligncia norte-americanos, ps-atentados de 11 de setembro de 2001, est se dando numa perspectiva de enfraquecimento de direitos polticos (e civis) consagrados secularmente.

43

de Inteligncia oficializa e materializa uma prtica inerente poltica, mas imune s regras do jogo (afinal, perguntar um terico da escolha racional, como jogar um jogo de regras ocultas para uma parte?).

O que se configura um antagonismo poltico potencial entre um rgo de Inteligncia encarnao, por assim dizer, do Estado , cujos fins so os de controle social, e uma sociedade que tende a suspeitar de aparatos e sistemas policiais que so aparentemente infensos accountability (fiscalizao, controle e reviso), pelo fato mesmo de se institurem organicamente fechados at numa ordem poltica democrtica. Da a dificuldade de a elite governante desses pases, feridos por regimes ditatoriais, ao requerer da sociedade o reconhecimento de sua autoridade administrativa e executiva transferida para uma atividade tipicamente sigilosa, algo clandestina, que se diz doutrinariamente apoltica e

desideologizada. O cidado moderno quer a publicizao do seu Prncipe (tanto quanto este apura seus meios de conhecer a privacidade e intimidade daquele), e, por isso, cada vez mais, exige desse mesmo Prncipe que se deixe conhecer nos termos de sua ao poltica sobre e no Estado, sobre e na sociedade.31 Por que conferir legitimidade poltica a uma especialidade funcional que seria a negao da poltica enquanto locus de jogos e demandas entre o Estado e a sociedade?

A atividade de Inteligncia, enquanto expresso da fora e do poder de Estado em uma democracia, possui um ethos poltico. Haver, pois, necessariamente, um antagonismo entre Estado e sociedade na medida em que, no quadro do papel institucional dessa atividade, aflora uma contradio entre fins e meios para o Estado manter o controle e a segurana sociais. A este respeito, podemos registrar a seguinte observao de Cepik:

31

Sobre a questo de publicizar o Prncipe, ver BOBBIO (2000), p. 386 -415

44

Alm da violncia direta em escalas variadas (), o Estado tambm ameaa a segurana dos indivduos sempre que o sistema de justia criminal e o policiamento so ineficientes ou arbitrrios, e crimes contra a vida e o patrimnio das pessoas podem ser cometidos impunemente, ou quando os governantes implementam polticas externas e de defesa que aumentam enormemente o divrcio entre a segurana individual e a segurana do Estado32.

Neste ponto, preciso retomar a associao entre fora e poltica, nos termos weberianos, para fechar meu argumento da prevalncia do poltico sobre o tcnico na caracterizao da atividade prevalncia esta que seus prceres, seus analistas e, sobretudo, seus produtos (na forma de relatrios de Inteligncia) afirmam cotidianamente por aes, palavras e textos.

O antagonismo poltico-institucional entre um servio de Inteligncia e a sociedade efeito de uma viso negativa sobre o Estado. Em outras palavras, uma viso negativa sobre a fora enfeixada pelo poder de Estado que arroga a si a manuteno da ordem. como se a sociedade, no caso da atividade de Inteligncia, no conseguisse superar a oposio ou confronto entre a instncia da dominao e a estrutura social ampla33, que ocorreu no processo de emergncia e consolidao do Estado moderno. Para superar este antagonismo, Lustgarten e Leigh propem, ao relacionar o conceito de segurana nacional com o de democracia, considerar a proteo dos direitos humanos como uma dimenso central da segurana do Estado34. Para estes autores, a

contradio poderia ser resolvida se as instituies evitassem medidas de segurana que limitam ou sacrificam liberdades civis e polticas, considerando que elas atingem no apenas os indivduos e grupos que so os alvos diretos dessas medidas, mas trazem tambm perdas para as liberdades de todos e
32 33

CEPIK, Marco, op. cit., p. 143. DREIFUSS, Ren, op. cit., p. 83. 34 Apud CEPIK, Marco, op. cit., p. 143.

45

afetam negativamente a segurana nacional na medida em que enfraquecem as bases da legitimidade de um Estado fundamentado em instituies democrticas representativas e valores correspondentes35. (Grifos nossos).

Na rea de Inteligncia, esta proposta liberal parece-me antinmica face a uma tendncia dos governos em, mesmo nas democracias consolidadas, restringir certos direitos e garantias individuais sob a justificativa de maior eficcia do Estado como provedor da segurana. Em outras palavras, os Estados democrticos tendem hoje a reforar o medo atvico ante os servios e agentes de Inteligncia a partir da criao de leis de segurana coletiva restritivas de certas liberdades civis, sob a tese de que estas leis propiciariam mais garantias contra ameaas internas e externas. a clssica tica doutrinria da guerra se infiltrando e substituindo a poltica, ainda que se saiba que a guerra importante demais para ser deixada sob o comando de generais. Se o carter restritivo de dadas leis de segurana mostra-se pernicioso e ameaador naqueles Estados de regimes polticos e instituies democrticas consolidadas, nos regimes semidemocrticos este perigo assume a dimenso de ameaa potencial por dentro do Estado, na medida em que os agentes e os servios de Inteligncia, sob o peso de legados autoritrios, tenderiam a ler a ameaa e os riscos ordem social e poltico-institucional sob uma tica autoritria.

No caso brasileiro (e, por deduo, tambm nos casos dos pases de democracias no consolidadas), a desconfiana e o temor ante a Inteligncia uma forma poltica de negar o Estado no corao mesmo da tese weberiana do monoplio e uso legtimo da fora. Esta pode ser, com efeito, uma hiptese para explicar porque, nos casos da Espanha e de Portugal,

apesar de democracias consolidadas, tambm persistir latentemente (mas em menor grau do que no Brasil) certa ojeriza poltico-social aos servios de Inteligncia. Esta reao se explica

35

Idem, p. 144.

46

em parte face aos legados de represso e brutalidades das polcias polticas na Espanha, Portugal e Brasil. Mas o que explica a dificuldade das elites reformistas e as que lhe seguiram nesses pases para romper as clivagens institucionais da rea, na forma de resistncia ao controle e fiscalizao, doutrina ideologizada, militarizao etc, ainda que em graus diferenciados?

A atividade de Inteligncia, integrada por rgos e sistemas, indispensvel, estrategicamente, para o auto-conhecimento do Estado e para o reconhecimento da sociedade. Politizar a Inteligncia numa perspectiva de mo-dupla entre o olhar do Estado e o olhar da sociedade uma condio de institucionalizao legtima da atividade. Creio que Max Weber poderia ter concordado com as citaes seguintes de Dreifuss, que transcrevo para consolidar meu argumento do ethos poltico no reconhecido, mas inato atividade:

Isto significa qualificar como poltico tudo o que tem a ver com a preservao, incentivo, alterao e subverso das relaes de dominao no mbito das organizaes, associaes e articulaes associativas polticas diversas (incluindo o Estado), excluindo desta qualificao pessoas, coisas e processos que no estejam referenciados por estas relaes. Esta forma de referir-se ao fato propriamente poltico ressalta os traos comuns dos diversos instrumentos e recursos de dominao disposio do Estado, para impor a ordem. Ressalta, tambm, a forma como os poderes no Estado exercem a dominao, alm de enfatizar os elementos comuns na dominao ao longo dos tempos e nos espaos scio-culturais diversos. Mas chama a ateno para as especificidades do Estado moderno e para a multiplicidade de elementos a serem considerados na definio de Estado36.

Weber alerta para o erro de definir o Estado pelos seus fins, o que seria v-lo, em certo sentido, como ente a-histrico37. O Estado o meio pelo qual o humano se historiciza, e nele o poltico uma condio para criar o dilogo e ser o dilogo dos contratos civis, em qualquer tempo e espao. Do mesmo modo, tambm deve-se evitar definir a Inteligncia pelos seus

36 37

DREIFUSS,Ren, op. cit., p. 83/84. Ibidem, p. 84.

47

fins, o que pode reific-la, v-la como estrutura imutvel, a-histrica, algo que no pertence ao mundo da poltica concreta, seno como ameaa para negar a poltica. Seja na dimenso analtica ou operacional, a poltica imanente ao conceito de Inteligncia porque esta mesma s instituda como um elemento da ao estratgica do Estado e de seus atores legtimos. Imaginar a atividade de Inteligncia aqum ou alm desse ethos poltico fatalmente implicar apreend-la como atividade de natureza militar, como uma tcnica neutra, apoltica e desideologizada no seu trabalho de obteno, anlise e disseminao de conhecimentos sensveis para um decisor de Estado estratgico.

Finalmente, podemos delinear agora um conceito geral de Inteligncia. A nomenclatura informaes, por vezes (inclusive entre estudiosos) empregada como sinnimo de Inteligncia. Trata-se de uma impreciso conceitual, pois, modernamente, o papel estratgico e institucional da Inteligncia de Estado , por assim dizer, conjunto numa classificao doutrinria na qual a informao elemento ou um subconjunto. A informao compe um momento do ciclo da Inteligncia de Estado38.

Nestes termos, a atividade de Inteligncia configura-se como uma estratgia de elites de Estado e se constitui no trabalho de coleta e anlise de dados sensveis, e na disseminao destes para uma rede de atores e decisores, sob a forma de conhecimentos relativos s questes de segurana do Estado e da sociedade. Por estratgia de elite consideramos a dimenso poltica das escolhas dos quadros institucionais responsveis pela formulao e implementao das diretrizes estratgicas para a rea de segurana e defesa. O trabalho de coleta / anlise de dados consiste na dimenso tcnica e operacional da atividade de Inteligncia, destinada quela elite. A difuso para os policymakers a dimenso institucional
38

CANO, Oscar A. Chavarria. Inteligncia Nacional. Buenos Aires: Ediciones Esnaola, 1965, p. 51. V. tambm p. 46 (Ciclo Normal de Inteligncia).

48

e sistmica da atividade. Por conhecimentos relativos segurana do Estado e da sociedade consideramos o produto de Inteligncia destinado formulao de polticas de segurana e defesa.

Paradigma importante ainda expor o paradigma dominante no campo dos estudos de Inteligncia, e nos situar face a ele, destacando o que especfico, em termos paradigmticos, na minha anlise dos servios de Inteligncia situados em culturas polticas e histrias poltico-sociais diferenciadas. O paradigma dominante nos estudos de Inteligncia anglosaxo. Ele corresponde, em parte, hegemonia da cincia poltica de matriz norte-americana no ocidente. Trata-se de um efeito natural: os EUA foram pioneiros e so mais numerosos na reflexo da Inteligncia enquanto doutrina e prtica, sobretudo na sua dimenso de atividade de Estado.

Apesar da hegemonia norte-americana, os estudos comparativos de Inteligncia no ps II Grande Guerra focam os sistemas ocidentais e no-ocidentais. Segundo Bozeman, a despeito da maior influncia terica dos EUA, os estudiosos e funcionrios do governo deste pas diferem de seus congneres europeus nas motivaes e mtodos de trabalho 39. Apesar de diferirem entre si, nenhuma destas vertentes criou pelo menos at a dcada de 90, no caso europeu grupos de estudos ou formatou agendas de pesquisa que mesmo no mbito ocidental analisasse a atividade de Inteligncia face a ditaduras civis e militares, o papel da transio na democratizao dos rgos, os legados autoritrios como clivagens consolidao democrtica, alm das agncias e sistemas de Inteligncia como reserva de domnio dos militares. Somente nesta dcada comeou na Espanha uma reflexo terica
39

BOZEMAN, Adda. Political Intelligence in Non-Western Societies: Suggestions for Comparative Research, in Comparing Foreign Intelligence The US, the USSR, the UK & the Third World . Washington: PergamonBrasseys, 1988, p. 115-120.

49

sobre a atividade de Inteligncia calcada nas especificidades da experincia poltica do pas. Em Portugal, por outro lado, inexistem estudos comparados e predominam estudos descritivos e historiogrficos carentes de uma teorizao propriamente poltica.

Godson reconhece que as proposies derivadas do estudo do sistema dos EUA so bastante limitadas quanto ao conhecimento de outras sociedades e contextos, e tambm quanto contribuio que as diversas disciplinas podem trazer para os estudos de Inteligncia no campo dos conceitos e mtodos40. Para Bozeman, at muito recentemente existiu tambm grande nfase nos Estados Unidos sobre theory-building e anlises polticas baseadas apenas nas experincias e normas norte-americanas: Alm disso, quase todo estudo de sociedades estrangeiras tem sido conduzido nas universidades dos EUA, estudo que desinformado e no testado pelas experincias de americanos e outros que viveram e trabalharam na poltica de sociedades no-ocidentais41.

Na linha crtica de Godson, Bozeman afirma que os conceitos e mtodos usados pelos cientistas polticos no ocidente (particularmente pelos norte-americanos) tambm so freqentemente inadequados na compreenso da cultura, estado da arte e Inteligncia em outras sociedades42. A autora enfatiza a importncia dos estudos multidisciplinares, sobretudo de humanidades, para conhecer as sociedades no-ocidentais. Entendendo que a Inteligncia (interna e externa) no mundo no-ocidental uma reflexo de diversas culturas, tradies e percepes da histria, Bozeman problematiza tambm a necessidade de estudar a sociedade e

40

GODSON, Roy. Comparing Foreign Intelligence The US, the USSR, the UK & the Third World. Washington: Pergamon-Brasseys, 1988, p. 5. 41 Idem (livre traduo). 42 Idem, ibidem (livre traduo).

50

cultura antes do Estado e suas instituies quando buscarmos compreender a Inteligncia no mundo no-ocidental43.

O estudo comparado entre Inteligncias de um mundo ainda bipolar sob as clivagens poltico-ideolgicas do ocidente capitalista e livre x mundo no-ocidental sofreu limitao interna ao ambiente acadmico ocidental (europeu ou norte-americano). At os anos 90, inexistiram agendas de pesquisa comparada de matriz anglo-saxnica que contemplassem a anlise de servios secretos sob ditaduras e democracias no ocidente. O DCAF (de Democratic Control of Armed Forces), centro de estudos situado em Gnova, iniciou nos anos 90 estudos comparados de servios de Inteligncia de regimes ps-autoritrios na Europa, focando a pesquisa sobretudo em pases do leste.

Os estudos de Inteligncia, a partir da dcada de 90, deixaram de ser monopolizados pelos EUA. De acordo com Hastedt, as escolas britnica e canadense eram espaos nos quais podia ser observada uma percepo nacional da Inteligncia, em contraste com a escola americana44. No entanto, o pensamento doutrinrio destas escolas era formulado, conceitualmente, dentro do paradigma anglo-saxo, cujo fundamento era dualista e redutor, em termos poltico-ideolgicos.

Frana, Austrlia, Alemanha (Ocidental) e Israel tambm desenvolveram estudos sobre as atividades e a histria de seus servios45. Mas os pesquisadores desses pases no pensaram os rgos e a atividade comparativamente, alm dos marcos delineados por uma

43 44

Idem, ibidem (livre traduo). Apud FARSON, Stuart. Schools of Thought: National Perceptions of Intelligence, in Conflit Quarttely, 9, n. 2 (Spring 1989), p. 52-104. Esta percepo nacional ainda incipiente nos servios do Brasil, Espanha e Portugal, o que variveis como cultura poltica, legados autoritrios e grau de consolidao democrtica podem explicar. 45 HASTEDT, G., op. cit., p. 56.

51

teoria democrtica. No entanto, premissas de uma teoria democrtica podem ser antitticas s premissas de um paradigma de Inteligncia. Com efeito, as premissas do paradigma anglosaxnico nos estudos de Inteligncia sempre se pretenderam universais e, portanto, extensivas a todos os servios secretos de regimes democrticos, mas isto no significa que elas prprias fossem per se democrticas. Politicamente dicotmicas, conceitualmente superficiais e doutrinariamente ideologizadas por um vis autoritrio, estas premissas tinham a rara qualidade analtica de classificar como servios secretos as polcias polticas mais sanguinrias, desde que o regime que estas defendessem fosse democrtico...

O embate poltico-ideolgico da Guerra Fria em parte consubstanciou um paradigma de raiz anglo-saxnica nos estudos de Inteligncia, calcado em princpios tericos e polticodoutrinrios que no por acaso refletem vises de mundo de seus formuladores. Em termos tericos, os estudos de Inteligncia convergiram para a anlise normativa fundada nas atribuies institucionais dos rgos. Este um campo de anlise preocupado com o delineamento e comparao de padres operacionais quanto a processos, fiscalizao, credenciais de autoridade e jurisdio, alm da cultura burocrtica que existe nas organizaes46. Trata-se, ao lado do foco individual, do contexto social e das influncias do sistema internacional, de um campo importante para os estudos de Inteligncia, mas sua robustez terica est condicionada por premissas que situam e analisam os rgos de Inteligncia nos termos dos regimes e tradio poltica democrtica dos pases ocidentais. Da a existncia de uma literatura comparada extensa na anlise institucional dos servios de democracias consolidadas e, pelo menos at a dcada de 90, a inexistncia de uma agenda de pesquisa ocidental voltada stricto sensu para o estudo dos rgos como polcias polticas de

46

HASTEDT, Glenn P.. Towards a Comparative Approach of Intelligence. In Conflit Quarterly, Summer 1991, p. 55-72.

52

regimes ditatoriais ou rgos tutelados pelos militares nas fases de transio e consolidao democrtica.

No campo poltico-doutrinrio, este paradigma no enxergou, nos pases ocidentais sob regimes autoritrios, a ideologizao da doutrina de Inteligncia na perspectiva de doutrinas de segurana nacional (caso do Brasil, Chile e Argentina, por exemplo), afetando o desenho poltico-institucional dos servios. Inexistem, neste perodo, estudos sobre a influncia de ideologias polticas na doutrina (que igualmente afetaram os rgos de Inteligncia de Portugal e Espanha, durante as ditaduras de Salazar e Franco). Os analistas sabiam enxergar os servios da cortina de ferro como aparelhos de Estado na forma de polcias polticas, mas no os congneres sul-americanos ou europeus que funcionavam para vigiar e reprimir adversrios comunistas ou dissidentes liberais.

O paradigma anglo-saxo consiste na caracterizao da doutrina como dimenso apoltica e no-ideolgica da atividade. A doutrina tratar-se-ia de uma tcnica assptica, fundada em conceitos, normas e procedimentos universais. O carter apoltico desta tcnica pareceu na poca obnubilar os cientistas polticos europeus e norte-americanos, profundos conhecedores das mazelas do KGB e seus congneres, mas alienados quanto aos trabalhos articulados da CIA com os servios de Portugal, Espanha, Brasil e Chile nas atividades de represso, tortura e vigilncia aos dissidentes e inimigos poltico-ideolgicos desses regimes.

Este padro de anlise anglo-saxnico centrado na dicotomia da Guerra Fria no adequado, em termos conceituais e tericos, para o estudo comparado de agncias que sofreram reformas institucionais sob o impacto de uma transio democrtica. Da, neste estudo, termos optado por analisar e teorizar a atividade e os servios de Inteligncia sob uma 53

filiao ontolgica e finalidade heurstica que enxerguem a atividade em seu ethos poltico complexo, entre os olhos da sociedade e os interesses dos Estados.

1.2 Histrico A atividade de Inteligncia remonta constituio das primeiras civilizaes47. Algumas grandes narrativas mticas e / ou religiosas da humanidade, como a Epopia de Gilgamesh, e livros bblicos como o de Nmeros, mostram a luta e a busca humana para conhecer, obter informaes, penetrar o mistrio. A Epopia de Gilgamesh, texto sumeriano provavelmente escrito em torno de 4.500 a.C., narra a busca desse personagem para alcanar o saber (ele faz um priplo para conhecer a mtica rvore do conhecimento, que lhe propiciaria a imortalidade). Em Nmeros (13), Deus ordena ao patriarca hebreu Moiss que envie o chefe de cada uma das tribos de Israel para espiar a terra de Cana. Moiss ento instrui os chefes para verem como era a terra, e se era fraco ou forte, pouco ou muito o povo que a habitava. Depois de quarenta dias, as informaes chegaram: Por certo nadava em leite e mel; e isto o fruto dela uvas, roms e figos. E o povo que a habitava era mais forte que os israelitas48.

A era das navegaes, perodo compreendido entre os sculos XV e XVI, ainda est para ser contada no que respeita s aes de espionagem e contra-espionagem, sobretudo na disputa entre Portugal e Espanha. A luta entre os dois pases pela conquista das terras de
47

A antiga Prsia possua quadros encarregados do trabalho de espionagem. H registros histricos da transmisso secreta de informaes militares por parte de foras de Esparta e dos germnicos. O general Jlio Csar inventou um cdigo alfabtico substituindo as letras. (Anedoticamente, alguns gostam de dizer que a espionagem a segunda profisso mais antiga do mundo. Da no ser difcil explicar porque, ao longo da histria dos servios secretos, prostituio e espionagem s vezes andam juntas...) BOBBIO, Norberto; MATTEUCCI, Nicola; e PASQUINO, Gianfranco. Dicionrio de Poltica (trad. de Joo Ferreira, Carmem C. Varriale e outros). Braslia (DF): Editora Universidade de Braslia, 1986, p. 1147 a 1150. Para um resumo pitoresco sobre a evoluo histrica das informaes, ver a resenha de DULLES, Allen (1977). 48 Na verdade, alm da operao em si, podemos presumir que Deus queria antes de tudo testar os chefes polticos das tribos (dos doze enviados, somente dois no se rebelaram contra Moiss). Deus no seria ingnuo em confiar em informaes de espies parciais (porque politicamente comprometidos) na anlise da situao sobre Cana e seu povo.

54

alm-mar em tudo similar s batalhas atuais entre as naes mais ricas e poderosas pelo controle do saber cientfico e tecnolgico de ponta, pelos segredos comerciais e industriais. Naquele perodo, por exemplo, na estratgia de ocupao territorial e explorao econmica do Brasil, o rei D. Joo III cria em 1549 uma capitania e nomeia o governador-geral Tom de Sousa. Ele veio acompanhado de jesutas que podem ser considerados os primeiros agentes secretos da coroa portuguesa, dado que, alm do trabalho de converso religiosa, obtinham para a coroa informaes sobre tribos, terras, costumes e lnguas.49 De fato, o perodo ureo das navegaes pode ser considerado como o marco histrico da internacionalizao da espionagem como um negcio de Estado, e para o qual os reis, monarcas e papas mobilizaram seus nobres e ministros, sotainas e espadas, mas tambm a miualha operacional cuja existncia se perde no tempo das operaes encobertas. O territrio que viria a ser o Brasil (oficialmente desconhecido, at abril de 1500) estava no centro dessa corrida:

Na segunda metade de 500, a coroa espanhola atribua tanta importncia s obras geogrficas portuguesas (cartas de marear, relaes de viagens, roteiros etc), designadamente ao Esmeraldo, que Felipe II encarregou Giovani Bautista Gerio, estrategicamente colocado como auxiliar de D. Joo de Borja, embaixador em Lisboa, de adquirir cpias das espcies mais importantes que eram necessrias para a definio de suas negociaes com Portugal sobre a delimitao das fronteiras no Novo Mundo e no Oriente. O espio filipino cumpriu com xito a misso que lhe foi confiada, tendo remetido para a Espanha, em 1573, um significativo nmero de obras, entre as quais figurava o livro de cosmografia e marinharia, da autoria de Duarte Pacheco, cujo rigor e mtodo so sublinhados pelo cosmgrafo italiano 50. (Grifo do autor)

A guerra, a diplomacia e o policiamento so as trs matrizes das origens histricas da Inteligncia, segundo expe Cepik.51 A guerra pode ser associada Inteligncia de defesa territorial, a diplomacia Inteligncia para o campo externo, e o policiamento Inteligncia

49

ANES, Maria Antnia. Sobre as Informaes, in MOREIRA, Adriano e CARDOSO, Pedro (coord.). Revista Estratgia, Instituto Portugus de Conjuntura Estratgica,Lisboa, 2000, vol. XII, p. 217. 50 COUTO, Jorge. A Construo do Brasil. Lisboa: Edies Cosmos, 1995, p.375 (Anexo B). 51 CEPIK, Marco, op. cit., p. 91-102.

55

para prover a segurana e ordem internas52. Trata-se de um esquema didtico, pois, a rigor, no tempo, espao e processo de constituio dos primeiros Estados nacionais, estas trs matrizes sempre convergiram para um amlgama de aes que traduziam os interesses e respostas polticas na dinmica do conflito de poder inter-estatal e intra-estatal.

Historicamente, os primeiros Estados nacionais criaram servios de informaes para subsidiar as decises de estado-maior de corpos de exrcitos durante campanhas militares. A funo dos servios era, pois, restrita informao sobre movimento de tropas, moral do inimigo, vias de suprimento, armas e munio disponveis, natureza do terreno e outros dados julgados teis para a ttica e estratgia militares. Um dos textos mais clebres sobre o papel da espionagem na guerra o Ping-fa, do sbio chins Sun Tzu53. Neste manual para a arte de guerrear, escrito h cerca de 2.500 anos, os homens da Inteligncia so um dos elementos fundamentais para vencer as batalhas: Os espies so os elementos mais importantes de uma guerra, porque neles repousa a capacidade de movimentao de um exrcito 54. Ele ainda enumera os tipos de espies para emprego em uma guerra: espies locais; espies internos; espies convertidos; espies condenados e espies sobreviventes55.

52

Idem. Na verdade, podemos dizer que a Inteligncia na guerra, em seus primrdios, foi antes concebida para o ataque do que para a defesa. 53 TZU, Sun. A Arte da Guerra. Rio de Janeiro: Record, 1985. 54 Idem, idem. 55 Idem, ibidem. Apenas para efeito de registro, so eles: o tipo local aquele habitante de um pas inimigo que cooptado para atuar em um distrito. Os espies internos so funcionrios do Estado inimigo, por algum motivo cados em desgraa (podem ser servidores rebaixados em suas funes, criminosos apenados, concubinas, homens humilhados por se situarem em posies subalternas, vira-casacas). O convertido aquele espio capturado que empregado para dar pistas e informaes falsas, alm de faz-lo espionar seus compatriotas. Os condenados so aqueles que conhecem informaes (falsas, sem que o saibam) do seu pas, os quais, uma vez capturados, podero repass-las ao inimigo pensando se tratar de dados verdadeiros. claro que as tropas inimigas, surpreendidas por conta dessas informaes (inconscientemente) falsas, sero derrotadas e o espio ser morto. uma espcie de boi-de-piranha, uma isca humana. O tipo sobrevivente, segundo Sun Tzu, aquele que traz notcia de um acampamento inimigo. O general chega a descrever aspectos fsicos e morais desse tipo: Seu espio sobrevivente deve ser um indivduo de grande sagacidade, embora no aspecto parea bobo; externamente desprezvel, mas com uma vontade de ferro. Deve ser gil, robusto, dotado de fora fsica e coragem, inteiramente acostumado a toda espcie de trabalho sujo, capaz de suportar fome e frio e conspirar com a vergonha e a ignomnia.

56

 o gnio poltico e militar do imperador Napoleo Bonaparte que funda o que podemos considerar modernamente como Inteligncia de comando. Segundo Cepik, o quartelgeneral napolenico consistia em uma maison privada do imperador, em um tat Majeur de lArme e no quartel-general administrativo56. A partir da maison, com base nos dados de seu setor de estatsticas e de seu setor de topografia, Napoleo avaliava o inimigo e o teatro de operaes57. A rede de informaes e o sistema criado pelo comando napolenico se caracteriza como Inteligncia ofensiva, antes do que de defesa (o que, se fosse o caso, deveria ser nomeada como Contra-inteligncia).

Em paralelo aos negcios da guerra, a diplomacia foi outro campo frtil para a espionagem estatal (a rigor, a atividade de Inteligncia, em suas origens mais remotas, institui-se entre a guerra e a diplomacia). Entre os sculos XVII e XVIII, as chancelarias de potncias europias, a exemplo da Inglaterra, estruturaram meios e rotinas que se assemelham modernamente ao ciclo clssico da produo de Inteligncia58.

na Inteligncia voltada para o campo interno que podemos discernir o surgimento de uma rationale intrnseca s funes que hoje distinguem a espionagem no aparato orgnico de segurana dos Estados. Se a diplomacia e a guerra configuravam uma Inteligncia de natureza mais reativa, no policiamento que podemos identificar os elementos principais do que modernamente classificamos como trabalho de Inteligncia, em termos doutrinrios e
56 57

CEPIK, Marco, op. cit., p. 95. Idem. Este papel estratgico da Maison na hierarquia do comando parece no se coadunar com a informao de Bova segundo a qual havia um servio de informaes no organograma do Estado-maior francs. Segundo Bova, na era Moderna, a Frana napolenica foi o primeiro Estado a organizar um servio de informaes em bases, por assim dizer, profissionais: sua estrutura era anloga das armas do Exrcito, com quadros permanentes hierarquicamente organizados, rgos de ligao, destinao de fundos etc. O servio secreto napolenico, como os outros que lhe seguiram, foi colocado na dependncia do Estado-maior, que lhe determinava as finalidades, os mtodos a usar e toda a atividade. Se este servio no era a prpria Maison, ento Napoleo dispunha de dois, sendo aquele referido por Bova para o tempo de guerra e de paz, e a Maison uma Inteligncia de comando militar, propriamente. In BOVA, Sergio. Dicionrio de Poltica, idem, ibidem. Napoleo tambm dispunha de uma rede de homens de Inteligncia, os officiers dordonnance. 58 CEPIK, Marco, op. cit., p. 91.

57

operacionais. Podemos situar no dito de Lus XIV, de 16 de Maro de 1667, que marca o nascimento da instituio policial com a separao entre funo de polcia e funo de justia, a institucionalizao de prticas e papis que podem ser consideradas desde j como intrinsecamente de Inteligncia59.

O surgimento da polcia efeito de uma racionalidade poltica que est na gnese dos Estados nacionais europeus, cujas necessidades de eficcia e controle encontram sua primeira expresso no absolutismo de Lus XIV. Para LHeuillet, a polcia de previso, longe de representar a parte mais sombria da instituio, , pelo contrrio, aquela que se compromete menos com o baixo da sociedade e aquela cujo fim mais elevado. A previso parece dar sentido polcia poltica60. E esta diviso tanto mais concreta quanto mais so polticos os fins que ela busca:

Se as duas primeiras formas de polcia, preventiva e repressiva, se podem valer de noes de servio pblico, de proteco da sociedade contra ela prpria, de mediao nas manifestaes de antipatia engendradas pelo viver junto, a polcia de informao, antecipadora, parece estar somente ao servio do Estado e da sua poltica61.

V-se, pois, que j havia, antes mesmo de a atividade de espionagem se diferenciar institucionalmente no corpus de Estado, a idia germinal de servir ao Estado e seus governantes em funo mesmo da natureza e tipo de policiamento exercido. Tratava-se, antes de tudo, de uma funo policial politicamente revestida a partir do interesse e da necessidade de conhecer a sociedade, as pessoas, os negcios, o mundo, enfim. Da, conforme o esprito concentrador de Lus XIV, no surpreender seus emblemticos conselhos ao filho:

59

LHEUILLET, Hlne. Alta Polcia, Baixa Poltica Uma Abordagem Histrica da Polcia (Trad. Lus Fonseca). Cruz Quebrada (Portugal): Editorial Notcias, 2004, p. 27. 60 Idem, p. 28. Aqui, o termo polcia poltica no deve ser confundido com um rgo de Inteligncia exercendo de modo arbitrrio suas funes, mas como expresso de uma funo inata polcia de informao, conforme a exposio da autora. 61 Ibidem (grifos nossos).

58

Tudo aquilo que mais necessrio a este trabalho ao mesmo tempo o que mais agradvel; pois consiste, meu filho, numa palavra, em manter os olhos bem abertos sobre toda a terra; saber a todo o momento as notcias de todas as provncias e de todas as naes, o segredo de todas as cortes, o humor e a fraqueza de todos os prncipes e de todos os ministros estrangeiros; ser informado de um nmero infinito de coisas que todos julgam que ignoramos; penetrar por entre os nossos sbditos naquilo que eles nos escondem com mais zelo; descobrir os mais diferentes pontos de vista dos nossos prprios cortesos, os seus interesses mais obscuros que chegam at ns atravs de interesses contrrios. E no sei que outro prazer no abandonaramos por este, se somente a curiosidade n-lo desse62.

possvel depreender desse pragmatismo que a importncia / necessidade de conhecer, intrnsecas atividade de Inteligncia, , do ponto de vista do destinatrio da informao, um elemento afeto antes prudncia na arte de governar do que previso propriamente. Como lembra LHeuillet, cincia e tcnica no detm o monoplio da racionalidade, e a prudncia, e no a previso, que considerada a virtude da ao de governar63. A gnese da Inteligncia na sua matriz policial assinala a especificidade poltica da previso, seu carter de recurso estratgico para o governo da politia. No por acaso, no aparelho policial, entre os sculos XVIII e XIX, que se configura o prottipo dos servios de Inteligncia no sculo XX: a emergncia da luta poltico-ideolgica naquele perodo cedo imps aos governantes conceberem setores de informao cujas estruturas e fins institucionais no eram redutveis a uma cincia e tcnica de controle da ordem social, nas quais a agilidade, transparncia e eficcia fossem elementos exclusivos na qualificao de sua racionalidade poltica. Na verdade, a institucionalizao desses servios se d antes pelo reconhecimento da atividade sob um status poltico na estrutura do Estado, porque o racionalismo dos atores polticos cedo entendeu que a previso funo da prudncia na arte de governar. Certamente inspirado neste racionalismo, Maquiavel afirma categoricamente que a sustentao do poder

62 63

Idem, p. 26. Idem, p.34.

59

do Prncipe est no segredo e na razo de Estado.64 Aqui, o pensador florentino parece articular a previso do ator poltico, construda a partir do conhecimento de segredos, com uma racionalidade poltica fundada na prudncia.

Aqui, possvel arriscar a hiptese de que a concepo da doutrina de Inteligncia no sculo XX se diferencia conforme o predomnio de uma viso mais tcnica e cientfica (prpria de um enfoque militar da atividade, inspirado pelo positivismo Descartes, comum caserna) ou de uma viso poltica (prpria de um enfoque civil). No primeiro caso, enquadram-se os servios institudos sob regimes autoritrios os quais policializaram a atividade, negando o seu estatuto poltico genuno pela perverso de sua natureza. No segundo caso, temos os rgos criados pelas democracias, que desde cedo foram situados como instncia poltica para operar como o olhar do governo entre o Estado e a sociedade, e por isso mesmo sujeitos aos processos de fiscalizao e controle. Talvez seja uma lei de ferro da atividade de Inteligncia: sob regimes ditatoriais, seu destino servir como polcia poltica (policializao); sob regimes democrticos, seu destino servir como meio e fim para a gesto estratgica do Estado (politizao).

O surgimento e consolidao do Estado-nao foi, provavelmente, concomitante ao progressivo deslocamento da Inteligncia de matriz policial e sua assuno como Inteligncia estratgica no corpus estatal, o que implicou a progressiva diferenciao doutrinria entre um perfil policial e um perfil poltico. Nesta evoluo, o controle das informaes foi determinante para a afirmao da soberania do Estado-nao, conforme registra Cepik:

() modern societies have been information societies since their inception. There is a fundamental sense, as I have argued, in which all states have been information societies, since the generation of state
64

MAQUIAVEL. Nicolau. O Prncipe. So Paulo: Bertrand Brasil, 1986.

60

power presumes reflexively monitored system reproduction, involving the regularized gathering, storage, and control of information applied to administrative ends. But in the nation-state, with its peculiarly high degree of administrative unity, this is brought to a much higher pitch than ever before. (...) Records, reports and routine data collection become part of the day-to-day operation of the state, although of course not limited to it.65

Charles Tilly, por sua vez, destaca a funo coercitiva dos servios de Inteligncia como forma de controle territorial no processo de expanso do Estado. Os governantes distriburam os meios de coero de forma desigual pelos territrios: Na maioria das vezes, concentraram a fora no centro e nas fronteiras, tentando manter a sua autoridade entre um e outro por meio de grupos coercivos secundrios, leais aplicadores locais de coero, patrulhas volantes, e pela disseminao de rgos de inteligncia.66

Com a constituio dos Estados nacionais em bases mais orgnicas, os servios de informaes (tambm conhecidos como de segurana) conquistaram um status poltico diferente, dado que a atividade passou a constituir, organicamente, o aparelho de Estado pela ao de profissionais de informao (os espies) travestidos de conselheiros, diplomatas e outras funes67. Nesse processo, ao se estruturarem organicamente, os servios passaram a constituir a natureza mesma do Estado, plasmando-se e se confundindo com ele em suas atribuies no apenas policial-militar (vigilncia, investigao e controle), mas tambm poltica e, mais tarde, ideolgica.

65

Apud CEPIK, Marco. Sistemas nacionais de Inteligncia: origens, lgica de expanso e configurao atual , in Seminrio Atividades de Inteligncia no Brasil: contribuies para a soberania e a democracia, Braslia, 6 e 7 de novembro de 2002. 66 Idem, ibidem 67 BOVA, Sergio. Dicionrio de Poltica, idem, ibidem.

61

Para Cepik, o surgimento dos servios secretos modernos foi predominantemente um fenmeno causado por atos intencionais68. Este autor acredita que no processo competitivo envolvendo os reis e ministros dos Estados europeus modernos na luta para conquistar / dominar territrios e populaes, os governantes criaram organizaes especializadas para obter informaes69. A criao dos servios secretos um efeito das necessidades dos governantes para reduzir custos de transao associados obteno de informaes 70. Assim, em termos institucionais, a construo de servios de Inteligncia pode ser explicada parcialmente mediante duas vertentes: a) trata-se do resultado de um clculo de um ator estratgico que visa um dado objetivo; e b) o resultado mais ou menos imprevisvel desse esforo dos governantes para adequarem seus fins a um contexto situacional que necessitava ser melhor compreendido e no qual seu prprio papel enquanto sujeitos polticos interessados era pouco claro71.

A partir desse momento cuja consolidao se d ao longo do sculo XX , os servios de Inteligncia passam a incorporar, doutrinariamente, as demandas das elites polticas de Estados, influenciando e / ou formando quadros de funcionrios e lideranas civis e militares para o trabalho de espionagem e contra-espionagem. Estes quadros constituram as primeiras comunidades de informaes, que, sombra do poder de Estado, tero influncia direta e indireta nas questes polticas, muitas vezes arrogando-se o direito de bloquear ou influir no processo poltico. Dentre esta comunidade, formada por rgos de Inteligncia civis e militares, interessa-nos reportar a seguir, em breves linhas, a institucionalizao dos servios de Inteligncia civis do Brasil, Portugal e Espanha.

68

CEPIK, Marco, op. cit., p. 88. Esta assero, diga-se de passagem, feita de modo provisrio pelo citado autor. 69 Idem, ibidem. 70 Idem, ibidem. 71 Idem, ibidem.

62

Para efeitos didticos, vamos fechar cada descrio no momento em que se inicia a transio poltica do pas. A continuao deste processo feita no captulo 4, quando expomos a trajetria de cada servio ao descrever e analisar a sua misso, objetivos e estrutura durante a transio: 1974-1982, em Portugal; 1975-1984, na Espanha; e 1974-1985, no Brasil; e na ps-transio desses pases, at 2006.

1.2.1 - Brasil No Brasil, a atividade de Inteligncia surge de modo embrionrio pela criao do Conselho de Defesa Nacional (CDN), no dia 29 de novembro de 1927, para estudo e coordenao de informaes sobre todas as questes de ordem financeira, econmica, blica e moral, relativas defesa da Ptria
72

. O que seria uma questo econmico-financeira ou de

carter blico, podemos discernir logo, mas o mesmo no se aplica subjetividade do vocbulo moral. A rigor, entre as dcadas de 10 e 20 o mundo assistia intensificao do combate entre valores e ideologias polticas que se traduziam na luta das massas operrias contra a burguesia e aristocracia. Neste contexto, de acordo com Huggins, a cooperao policial dos Estados Unidos com o Brasil face Internacional Comunista, que data de 1917, j reflete a necessidade dos governos desses pases em enquadrar politicamente o movimento social73.

Desde 1898 e at 1974, o objetivo principal do treinamento dado pelas polcias norteamericanas (ressalte-se, com a maior parte dos seus quadros vindo das foras armadas ou das agncias de segurana nacional) era monitorar as ameaas polticas internas do pas anfitrio aos interesses dos Estados Unidos, ou ao prprio governo do pas anfitrio, ou a qualquer
72

Decreto n 17.999, de 29 de novembro de 1927. Atividade de Inteligncia no Brasil (1927-1990), in Coletnea de Legislao n 01, Braslia: Abin, 2003, p. 7. Vale lembrar que compunha este Conselho o futuro lder da Revoluo de 1930 e depois mentor do golpe de Estado de 1937, Getlio Dornelles Vargas. 73 HUGGINS, Martha K.. Polcia e Poltica Relaes Estados Unidos / Amrica Latina. (Trad. De Llio Loureno de Oliveira). So Paulo: Cortez, 1998, p. 9-8.

63

partido que fosse aliado dos Estados Unidos74. Os trabalhadores e seus movimentos polticosindicais j no sculo XIX eram associados aos marginais e agitadores da ordem pblica, sendo sobretudo moralmente execrados quando suas lutas questionavam a ordem poltica burguesa e / ou aristocrtica.

O Conselho, constitudo pelo Presidente da Repblica e ministros de Estado, durou at a revoluo de 30, quando Getlio Vargas toma o poder como principal lder poltico da reao ao presidente Washington Lus. Em 1934, o CDN reorganizado, tendo como atribuio resolver do melhor modo as questes relativas defesa nacional75. Neste objetivo genrico se resumia o trabalho do Conselho, mas deve ser observado um detalhe importante quanto aos rgos que deveriam comp-lo: so criadas as Sees de Defesa Nacional para cada ministrio76. Estas sees, criadas para estudar problemas de interesse nacional na esfera de atividade do ministrio, podem ser consideradas como prottipos das futuras Divises de Segurana e Informaes (DSIs), na prtica, os olhos da espionagem poltica em nvel federal, sobretudo com a instaurao do regime militar, em 1964.

Em 3 de agosto de 1934, com o decreto n 7, o CDN denominado Conselho Superior de Segurana Nacional (CSSN), com as sees passando a se chamar Sees de Segurana Nacional77. H algo importante na mudana de nomenclatura, alm do aspecto normativo. O conceito de defesa restrito, dentro de uma perspectiva poltica. Ao contrrio, o conceito de segurana pode ser aplicado para o tempo da guerra e da paz. E a guerra aqui no redutvel ao seu aspecto puramente militar: no entre guerras e no ps-guerra (sobretudo neste, com a Guerra Fria), a segurana deve ser lida e aplicada nas vertentes externa e interna, sendo as
74 75

Idem, ibidem. Decreto n 23.873, de 15 de fevereiro de 1934. Atividade de Inteligncia no Brasil (1927-1990), in Coletnea de Legislao n 01, Braslia: Abin, 2003, p. 9. 76 Idem, p. 10. 77 Idem, p. 13.

64

diretrizes de governo para esta vertente formuladas a partir das questes estratgicas do campo externo. Os inimigos ocultos da ptria, ou seja, os subversivos da ordem poltica e social seriam, sob o vis dessa concepo de segurana, os alvos preferenciais dos servios de Inteligncia.

Da, discordo de Oliveira quando diz que a atividade de informaes permaneceu limitada ao espectro estabelecido na origem do Conselho de Defesa Nacional, em 192778. Isto certo, mas apenas em termos normativos, e no na esfera operacional. Houve uma lenta evoluo subterrnea, no institucional, quanto s tcnicas, meios e modos de operar a espionagem social e poltica. Dando continuidade a esta evoluo, o golpe de Estado de novembro de 1937, protagonizado por Getlio Vargas, vai instrumentalizar as sees de informao das foras policiais dos Estados, que em certa medida passam a trabalhar tambm como polcia poltica do regime. O ditador outorga uma nova carta constitucional, inspirada na constituio da Polnia (da sua denominao de Polaca), na qual, no seu art. 165, cria um Conselho de Segurana Nacional (CSN), para coordenar estudos relacionados com a segurana.

A existncia do CSSN implicou a criao da primeira Lei de Segurana Nacional (LSN) com a tipificao de crimes contra a ordem poltica e social. O rol de delitos revela o Estado se organizando para fazer face emergncia de grupos e movimentos de massa79. So crimes tipificados pela LSN:

Crimes contra a ordem poltica tentar mudar por meios violentos a Constituio da Repblica ou a forma de governo; opor-se ao livre
78

OLIVEIRA, Lcio Srgio Porto. A Histria da Atividade de Inteligncia no Brasil. Braslia (DF): Abin, 1999, p. 25. 79 REZNIK, Lus. Democracia e Segurana Nacional A Polcia Poltica no Ps-Guerra. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2004, p. 105-109.

65

funcionamento dos poderes polticos da Unio; incitar funcionrios pblicos ou servidores do Estado cessao coletiva dos servios a seu cargo; incitar militares a desobedecer lei; divulgar notcias falsas que possam gerar temor populao; fabricar, possuir, comprar ou vender, transportar, sem licena, armas e explosivos. Crimes contra a ordem social incitar o dio entre as classes sociais; incitar ou preparar atentado contra pessoa ou bens, por motivos doutrinrios, polticos ou religiosos; instigar ou preparar a paralisao de servios pblicos ou de abastecimento da populao; induzir empregadores ou empregados cessao do trabalho; promover, organizar ou dirigir sociedade no sentido de subverter ou modificar a ordem poltica e social; tentar por meios fraudulentos promover a alta ou baixa dos preos de gnero de primeira necessidade80.

Segundo Reznik, com a LSN a Delegacia Especial de Segurana Poltica e Social (Desps), criada em 1933, passa a ter uma agenda legtima, conferindo penas precisas a crimes especficos81. Com esta agenda, comunistas e estrangeiros sero os alvos preferenciais da vigilncia e represso nos anos 30 e at meados da dcada de 40. Em maro de 1944, a Polcia Civil do Distrito Federal (ento localizado no Rio de Janeiro), transformada em Departamento Federal de Segurana Pblica (DFSP), e a Desps passa a ser uma Diviso de Polcia Poltica e Social (DPS)82. Esta diviso tinha por fim prevenir e reprimir crimes e atrocidades contra a personalidade internacional, a estrutura e a segurana do Estado e contra a ordem social83.

A rigor, desde a primeira dcada do sculo XX, a polcia j tinha perdido sua inocncia institucional no que concerne ao trabalho de informao como um jogo de poder poltico-ideolgico, embora somente a partir de 1930, com a revoluo, esta leitura passe a ser institucionalizada como um aspecto da doutrina de segurana. No surpreende que a era do Estado Novo, iniciada com o golpe de Vargas em 1937, tenha na polcia uma mquina
80 81

Idem, p. 107. Idem, p. 108. 82 Idem, p. 110. 83 Idem, p. 111.

66

azeitada, em termos operacionais e polticos, para exercer a atividade de informao contra os inimigos e opositores do regime.

Durante a dcada de 50, vrios servios de Inteligncia / informaes ocidentais comearam a se consolidar institucionalmente, em geral dentro de um molde ideolgico, face aos alinhamentos polticos do ps-guerra. O comeo da Guerra Fria de certa forma obrigou a maioria dos pases a uma nova reflexo em relao sua segurana nacional, reformulando e criando suas agncias de inteligncia de acordo com suas perspectivas ideolgicas, registra Antunes84. Um pouco antes, em 1946, o governo brasileiro criou o Servio Federal de Informaes e Contra-Informaes (SFICI). Trata-se do primeiro rgo com atribuies de espionagem e contra-espionagem institucionalizado por um diploma legal85. Eram objetivos do servio a atividade de propaganda e contrapropaganda no contexto poltico internacional, bem como coordenar a contra-espionagem e a contrapropaganda na esfera econmica86. Sem dvida, percebe-se no elenco dos alvos os primeiros sopros de uma nova ordem mundial polarizada poltica e ideologicamente, e na qual os servios de informao vo refletir as escolhas polticas das elites governantes.

De todo modo, o SFICI passa a existir de fato em 1956, quando criado na segunda seo da Secretaria Geral do Conselho de Segurana Nacional, durante o governo do presidente Juscelino Kubistchek87. Dois anos depois, o governo estrutura o rgo com uma chefia e as subsees do Exterior, do Interior, de Segurana Interna e de Operaes 88. A

84 85

Idem, p. 47. Decreto-lei n 9.775-A, de 6 de setembro de 1946. Atividade de Inteligncia no Brasil (1927-1990), in Coletnea de Legislao n 01, Braslia: Abin, 2003, p. 21. 86 Idem, ibidem. 87 Sobre o presidente Kubitschek, vale lembrar que cultivava boas relaes pessoais e polticas com o ditador portugus Antnio de Oliveira Salazar, talvez em nome do pragmatismo do poder. 88 Decreto-lei n 44.489-A, de 15 de setembro de 1958. Atividade de Inteligncia no Brasil (1927-1990), in Coletnea de Legislao n 01, Braslia: Abin, 2003, p. 91.

67

Guerra Fria esquentava, e no pas o confronto esquerda-direita acirrava-se. O servio comea ento a organizar arquivos com fichas de polticos e de outros cidados:

Cabia Subseo de Segurana Interna (SSI) pesquisar e informar sobre a possibilidade de ocorrncias subversivas de qualquer natureza; acompanhar a dinmica dos partidos polticos; elaborar estudos sobre as suas tendncias e influncias em relao poltica nacional, alm de realizar o levantamento e manter em dia a situao das principais organizaes sociais de classe. Ao setor de contra-informaes (Exterior) coube a funo de manter em dia o levantamento das atividades de pessoas fsicas ou jurdicas que poderiam ter atividades contrrias aos interesses nacionais; manter em dia o levantamento da situao de agncias que exploravam no pas as comunicaes de qualquer natureza; bem como participar do planejamento da contra-propaganda.89 (grifo nosso).

Na dcada de 50, medida que a luta poltico-ideolgica se acentua, a legislao direta e indiretamente relacionada com informaes reflete a necessidade do governo brasileiro em aprofundar e estender o controle do Estado sobre a dinmica social e poltica. Assim que no regimento interno da Secretaria Geral do CSN o governo cria a Junta Coordenadora de Informaes, cujo modus faciendi auto-explicativo: as informaes sero obtidas atravs dos rgos de administrao federal, estadual, municipal autrquica e paraestatal, das sociedades de economia mista, mediante um planejamento (...)90. Logicamente, este trabalho articulado implicaria criar uma rede de Inteligncia operando dentro de um sistema. Esta rede s vai se efetivar, como expresso poltico-policial, nos anos 60, quando o regime militar instaurado em 1964. A lgica interna institucionalizao da atividade, fundamentada no trabalho de vigiar e punir as expresses poltico-sociais dissidentes, vai finalmente justificarse perante a lgica autoritria que a criou e desde ento veio cevando-lhe com instrumentos legais e prticas institudas. Dir-se- que o embrio da polcia poltica do regime estava sendo gestado mesmo sob os interregnos democrticos dos governos de Getlio Vargas, Eurico

89 90

ANTUNES, Priscila, op. cit., p. 50-51. Dirio Oficial da Unio, Decreto n 45.040/A, de 6 de dezembro de 1958, In ANTUNES, Priscila, op. cit., p. 51.

68

Gaspar Dutra e Juscelino Kubistchek, sob o vis de um controle governamental que no conheceu instrumentos de accountability do Congresso Nacional. Com efeito, entre 1945 e 1964, o controle ideolgico e a criminalizao dos movimentos sociais se mantm dentro da mesma matriz autoritria do Estado Novo, a partir da atuao da Diviso de Polcia Poltica e Social (DPS), rgo da Polcia Civil subordinado ao Departamento Federal de Segurana Pblica. Nesse perodo, segundo Paulo Roberto Arajo, o DPS a principal fonte de informaes poltico-sociais para a comunidade de informaes do governo, mesmo com a criao do SFICI, em 195691.

O que verificamos entre as dcadas de 30 e 50 a instrumentalizao da Polcia Civil como polcia poltica (mesmo no interregno democrtico iniciado em 1945), fenmeno este similar institucionalizao do SFICI, na segunda metade dos anos 50. Os alvos, os fins, a agenda de segurana e de ordem poltico-social so derivados do mesmo eixo polticoideolgico inspirado na Doutrina de Segurana Nacional. Da no surpreender o SFICI assumir, na dcada de 50, prticas e diretrizes que em nada diferem das atividades de polcia poltica instituda sombra de legados autoritrios na rea de segurana que a democratizao da segunda metade dos anos 40 no conseguiu debelar. O SFICI e a Polcia Civil, por isso mesmo, sero embries de servios e sees de informaes policiais sob um paradigma de polcia poltica, com prticas arbitrrias e ilegais, alm de doutrinariamente ideologizadas. Este paradoxo pode ser explicado luz de condies estruturais, relacionadas com o sistema e rgos gestados desde os anos 20, e o ethos poltico autoritrio que inspirou a mentalidade de seus agentes. No primeiro caso, o Estado criava seus aparelhos imunes prestao de contas no quadro de uma democracia fundada no rule by law (como o Brasil viveu nos anos 40 e 50). No segundo caso, os atores dos aparelhos coercitivos no rompiam com as prticas
91

AZEVEDO, Eliane. Cultura da represso. In Jornal Gazeta Mercantil, 23 a 24 de junho de 2000, Caderno Fim de Semana, p. 1. A DPS passa a ser denominado, em 1960, Departamento de Ordem Polcia e Social (DOPS). Dos 13 diretores da DPS no perodo, dez foram oficiais do Exrcito.

69

repressivas ilegais. Em outras palavras, os perodos de regime democrtico vividos no foram condio suficiente para debelar as prticas arbitrrias da polcia poltica. Os anos da Guerra Fria viriam acentuar mais ainda o aspecto policialesco da atividade de Inteligncia.

O rgo para o qual convergiu o medo ante o poder da sombra do Leviat foi o Servio Nacional de Informaes (SNI), criado no dia 13 de junho de 1964, com a finalidade de superintender e coordenar, em todo o territrio nacional, as atividades de informao e contra-informao, em particular as que interessem Segurana Nacional92. O SNI, contudo, pela mensagem de 11 de maio de 1964, encaminhando o projeto de lei ao Congresso Nacional, deveria ser o avesso daquilo que efetivamente se tornou como instrumento policial: Cumpre ainda assinalar que o servio em questo nada tem a ver, pela prpria natureza de suas altas funes, com o rgo policial proposto, dentro da estrutura do Departamento Federal de Segurana Pblica, pelo projeto n 25, de 1963, em tramitao ainda no Senado Federal (...)93. Em outras palavras, o servio no teria poder de polcia. Ao mesmo tempo, como ressalta Alves, a lei de 13 de junho deixava claro que o SNI seria (...) um rgo de assessoramento do Executivo, responsvel no perante o Congresso Nacional, mas perante o Conselho de Segurana Nacional e o Presidente da Repblica94. Ou seja , o SNI no seria responsvel por nada, dado que no havia um rgo autnomo e independente para fiscalizar suas atividades.

Ora, se a idia que inspirou a criao do SNI democrtica, no sentido em que alude a princpios liberais, como explicar a degenerao poltico-institucional do rgo na forma de

92

LEI n 4.341, de 13 de Junho de 1964. Atividade de Inteligncia no Brasil (1927-1990), in Coletnea de Legislao n 01, Braslia: Abin, 2003, p. 93. 93 Projeto de lei n 1.968, de 11 de maio de 1964. Arquivo pessoal do autor. Exposio de motivos redigida por Golbery do Couto e Silva, que anos depois dir a frase clebre, acerca do SNI: Criei um monstro. 94 ALVES, Maria Helena Moreira. Estado e Oposio no Brasil (1964-1984). Petrpolis (RJ): Editora Vozes, 1984, p. 72.

70

aparelho coercitivo de carter tambm repressivo, alm de informativo? Parte da resposta est na natureza da ordem poltica instaurada pelo golpe militar de 1964. O carter autoritrio do regime poltico contaminou o rgo e a atividade na medida da ideologia militar que inspirava aquele. A outra parte da resposta est na polarizao poltica em que a sociedade brasileira mergulhou, na qual se afirmou uma hegemonia conservadora e politicamente regressiva. Como qualquer ordem poltica, autoritria ou no, necessita se legitimar mediante um consenso, assim que o SNI serviu no apenas como aparato coercitivo da nova ordem (informando e, em menor grau, reprimindo em operaes articuladas com a comunidade policial de informaes), mas tambm como espao de doutrinao poltico-institucional sobre as idias do regime a respeito de Estado, nao, sociedade, povo etc. O SNI foi aparelhado ideologicamente para fazer jus ao princpio do regime em garantir a lei e a ordem, mas o paradoxo est em que um regime autoritrio nega o primado das leis nas quais se fundamenta um Estado de direito democrtico. Em outras palavras, a ao dos seus dirigentes (atores polticos estratgicos e centrais do regime) naturalmente degeneraria a carta fundadora do servio porque a sociedade para a qual o SNI foi criado seria destruda politicamente pela ao da prpria elite militar.

A lei, para manter a aparncia de legitimidade, determina, no seu art. 5, que O Chefe do SNI, civil ou militar, da confiana do presidente da Repblica, ter sua nomeao sujeita aprovao prvia do Senado Federal95 (grifos nossos). Jamais um quadro de origem civil chefiou o servio, durante a ditadura militar, tampouco jamais um Senado sob regime de exceo no aprovaria a indicao de um general presidente96. Na institucionalizao do SNI, consoante s necessidades do governo de descentralizar as medidas de vigilncia e controle da

95

LEI n 4.341, de 13 de Junho de 1964. Atividade de Inteligncia no Brasil (1927-1990), in Coletnea de Legislao n 01, Braslia: Abin, 2003, p. 94. 96 O general Golbery do Couto e Silva foi o primeiro dirigente do SNI, tomando posse no dia 25 de junho de 1964, depois de ter o seu nome referendado pelo Senado Federal.

71

oposio poltica, um decreto de regulamentao, publicado em dezembro de 1964, dispe sobre a criao de agncias regionais no pas, estabelecendo o Distrito Federal (onde fica Braslia, capital federal brasileira), como a sede da Agncia Central 97. As principais capitais, Rio de Janeiro e So Paulo, ganharam de imediato suas agncias, seguindo-se outras capitais importantes, como Recife, Salvador e Porto Alegre.

O rgo comeava a se ramificar pelo pas dentro da mesma lgica de distribuio territorial das Foras Armadas, sobretudo o Exrcito. Esse mimetismo pode ser caracterizado como um efeito orgnico de uma causa doutrinria implcita: j nos anos 50, a atividade de Inteligncia comeou a reproduzir doutrinariamente as idias da poltica de poder (geopoltica, econmica, militar etc) das elites civis e militares do pas. H, com efeito, uma relao entre a atividade de Inteligncia e a poltica de poder das elites, mediante a qual possvel explicar a configurao de dados perfis institucionais da Inteligncia, predominantes em pocas de mudana poltica98. o que pretendo demonstrar no captulo IV.

Em termos organizacionais, alm de estruturar nacionalmente o servio, cabia tambm reforar a capacidade de preveno, controle e represso do poder de Estado face ao inimigo, sobretudo interno. Da estar situado nesta dcada o embrio de um sistema de informaes para integrar os rgos envolvidos no combate aos opositores do regime.

97

Decreto n 55.194, de 10 de dezembro de 1964. Atividade de Inteligncia no Brasil (1927-1990), in Coletnea de Legislao n 02, Braslia: Abin, 2003, p. 98. 98 Ao analisar o ciclo de Inteligncia, Antunes destaca que os sistemas de Inteligncia so produtos do processo histrico especfico de cada pas, acrescidos dos recursos disponveis para a rea de defesa e para o provimento da ordem pblica. Tais sistemas, segundo ainda a autora, variam sobre dois eixos, a saber: a) relao centro periferia; e b) relao democracia e ditaduras. precisamente este um dos aspectos que nos interessa no presente trabalho: analisar, a partir dessas relaes, legados polticos que desde os anos 70 consubstanciaram a forma e o contedo dos sucessivos rgos/servios criados no Brasil, Espanha e Portugal nos processos de transio democrtica. ANTUNES, op. cit..

72

Nesse perodo, no Brasil, ganha relevo para a intelligentsia da atividade a Doutrina de Segurana Nacional (DSN), que consolidar conceitos como o de inimigo interno, carter nacional e democracia sob um vis autoritrio e ideolgico. Nos anos 60 e 70, por exemplo, os alunos do SNI aprendiam que inimigo interno

o agente das aes que visam a ecloso da perturbao da ordem ou da luta interna, caracteriza-se por indivduos, grupos ou entidades, existentes no pas, empenhados em atividades ilegais, subversivas ou violentas que visam a impedir ou dificultar a conquista e a manuteno dos Objetivos Nacionais. Em sua forma mais ameaadora, pode agir com finalidades revolucionrias de implantao de ideologias totalitrias, particularmente pela utilizao da Guerra Revolucionria99.

A Doutrina de Segurana Nacional vai inspirar ideologicamente no apenas os dirigentes do regime, mas a formao poltica dos quadros do SNI no por acaso, a cellula mater de onde saram dois presidentes da Repblica: Emlio Garrastazu Mdici e Joo Batista Figueiredo. Desde os anos 60, a influncia da DSN na formao da elite civil e militar brasileira foi uma constante: A ttulo de exemplo, por volta de 1979, 27,8% dos altos funcionrios da administrao federal (direta e indireta) eram militares100. A DSN forjou e nutriu a idia de um inimigo interno para o pas, ecoando o mesmo combate da Central Intelligence Agency (CIA) contra a subverso comunista em todo o mundo. Segundo Higgins, a CIA operou no Brasil em conjunto com o Office of Public Safety (OPS), repartio norte-americana criada em 1962 dentro da Agncia para o Desenvolvimento Internacional (AID), com fins de, entre outros, treinar (e doutrinar politicamente) policiais brasileiros101.

99

Servio Nacional de Informaes (SNI). Nota de Aula 01-01-00, Segurana Nacional, 1978. A DSN ser objeto de um tpico no cap. III do presente estudo. 100 FILHO, Nilson Borges. Sobre o Sagrado e o Profano Civis e Militares na Poltica Brasileira. Florianpolis/SC: Letras Contemporneas (s/d). Sobre a Doutrina de Segurana Nacional, o melhor livro at hoje publicado de COMBLIN, Joseph. A Ideologia da Segurana Nacional O Poder Militar na Amrica Latina. (Trad. de A. Veiga Filho). Rio de Janeiro: Editora Civilizao Brasileira, 1978. 101 HIGGINS, Martha K., op. cit., p. 126-138.

73

No SNI, a aprovao do novo regulamento o primeiro sinal de que as mos e os olhos do regime se estenderiam para alm da arena pblica e dos seus alvos polticos institucionais. De fato, as Sees de Segurana Nacional dos ministrios civis so transformadas em Divises de Segurana e Informaes (DSIs), com o panptico do regime abarcando a esfera privada102. Tanto as DSIs quanto as Assessorias de Segurana e Informaes (ASIs), estas instaladas em diversos rgos pblicos, comporiam a estrutura do SNI.

Naquela altura, a estrutura do rgo, em termos logsticos, segundo a avaliao de Gaspari, colocava-o

(...) entre os dez mais bem equipados servios de informaes do mundo. Seu poder de alavancagem poltica foi superior ao da CIA, do Intelligence Service, ou mesmo da KGB. O servio sovitico, em 72 anos de existncia, conseguiu fazer um s secretrio-geral do Partido Comunista, Yuri Andropov, em 1982. S um ex-chefe da CIA (George Bush) chegou Presidncia dos Estados Unidos. Em vinte anos, durante os quais o SNI foi chefiado por cinco generais, dois deles, Emlio Garrastazu Medici e Joo Batista Figueiredo, chegaram Presidncia da Repblica103.

Com a criao do Sistema Nacional de Inteligncia (SISNI), em 1970, o SNI foi colocado como centro coordenador da atividade de informaes do pas. A estruturao do sistema pretendia dar racionalidade atividade de combate subverso, que radicalizara sua luta a partir de 1968, com parte da esquerda tendo optado pela guerrilha rural e aes terroristas urbanas para enfraquecer e derrubar o regime. Compunham o SISNI, alm do SNI, os Sistemas Setoriais de Informaes dos Ministrios Civis, os Sistemas Setoriais de Informaes dos Ministrios Militares, o Subsistema de Informaes Estratgicas Militares e
102

Dirio Oficial da Unio, Decreto n 60.940, de 4 de julho de 1967. Sobre a espionagem nos ministrios civis e outros rgos da administrao, ver FICO, Carlos, op. cit., p. 83-94. 103 GASPARI, Elio. A Ditadura Envergonhada (Col. As Iluses Armadas). So Paulo: Companhia das Letras, 2002, p. 169-170.

74

outros rgos setoriais104. O SNI no dispunha formalmente do poder de polcia, apesar de suas aes, ao longo dos anos 60 e 70, terem extrapolado seus limites legais de atuao. Da o regime ter institudo, entre o fim dos anos 60 e incio dos anos 70, por meio de diretrizes presidenciais, o Sistema de Segurana Interna (SISSEGIN), integrado pelos Destacamentos de Operaes de Informaes (DOI) e pelos Centros de Operaes de Defesa Interna (CODI). Os DOI-CODI, a rigor, podem ser identificados como a polcia poltica stricto sensu, do regime, face ao seu carter executivo na represso policial aos opositores polticos. No entanto, tendo por premissa que, sob regimes autoritrios, a fronteira legal-normativa entre o que atribuio de rgos de Inteligncia civis e o que atribuio de sees de Inteligncia de rgos policiais ou militares normalmente ultrapassada dentro do aparelho coercitivo do Estado (manu militari ou no), no nos surpreende que o SISNI e o SISSEGIN atuassem de modo arbitrrio, pouco integrado e superpondo aes e prticas. Nesse perodo de recrudescimento da luta contra o regime militar, o que era, em termos normativos, questo estritamente social e / ou poltica, passaria a ser, pelo vis da ordem autoritria, algo do universo policial. Entre 1964 e 1984, o SNI se tornou (...) um poder poltico de facto quase to importante quanto o prprio Executivo105. De fato, a policializao da Inteligncia civil um aspecto central da degenerao poltico-institucional dos servios e sistemas.

O ano de 1985 marca o fim do regime autoritrio, mas no afeta o poder do SNI como mquina de coero resistente e em alguns casos imune ao controle democrtico do poder civil. Como pretendo demonstrar no captulo 4, o SNI sobreviver ao governo Jos Sarney com prticas e doutrina tpicas de uma Inteligncia de paradigma repressivo, e mesmo sua extino, em 1990, no implicar numa ruptura poltico-institucional com os legados do autoritarismo.
104

FICO, Carlos, op. cit., p. 80-81. O SISNI atuava na rea de informao e contra-informao, tendo como alvos, portanto, as questes relativas segurana interna e aquelas relacionadas com o campo externo. 105 ALVES, Maria Helena Moreira, op. cit., p. 73.

75

1.2.2 Portugal Em Portugal, o surgimento institucional da Inteligncia ocorre sob a ditadura militar de Sidnio Pais, que liderou um golpe de Estado no dia 5 de Dezembro de 1917, em meio a uma grave crise interna (derrubada do regime monrquico, em 1910, e luta republicana) e externa (participao do pas na I Grande Guerra). O ditador iniciou a represso poltica e social aps uma ampla reforma dos rgos policiais: foi criada no dia 29 de Abril de 1918 a Direco-Geral de Segurana Pblica, integrada pela Polcia de Segurana Pblica, Polcia de Investigao Criminal, Polcia Administrativa, Polcia Preventiva, Polcia de Emigrao e Polcia Municipal106. Eram objetivos da Polcia Preventiva, a

(...) vigilncia e preveno contra tentativas de crimes polticos ou sociais, a investigao de crimes polticos e sociais; a priso e deteno de indivduos suspeitos de crimes polticos e sociais; a vigilncia sobre suspeitos nacionais ou estrangeiros; a organizao do cadastro de todas as agremiaes polticas ou sociais e dos seus respectivos membros, e a execuo de buscas legais107.

Para Cardoso, a Polcia Preventiva a primeira polcia poltica criada legalmente em Portugal108. No entanto, a reorganizao policial, segundo Barreiros, foi um processo confuso, alicerando-se, primeiro, na criao da Polcia de Segurana do Estado (Decreto n 5.367, de 7 de Abril de 1919), transformada logo no ano da respectiva criao (Decreto n 8.013, de 4 de Fevereiro de 1919) (sic) em Polcia de Defesa Social109. Em meio a este cipoal de leis

106 107

CARDOSO, Pedro. As Informaes em Portugal. Lisboa: Gradiva, 2004, p. 89. Idem, p. 90-91. A rigor, as outras polcias provavelmente possuam seus setores de Inteligncia. No entanto, consideramos aqui a Polcia Preventiva como a primeira pelo fato de que seus objetivos primordiais eram especialmente atributos operacionais de Inteligncia voltada para o campo interno (controle poltico-social), ainda que na perspectiva repressora, como comum a toda Inteligncia transformada em polcia poltica sob regimes ditatoriais. 108 Idem, ibidem. 109 BARREIROS, Jos Antnio. Criminalizao poltica e defesa do Estado. In Anlise Social, vol. XVIII (72,73,74), 1882, 3, 4, 5, p. 821. Acreditamos que este trecho est interpolado, seno errado mesmo: a Polcia de Segurana do Estado deve ter sido criada no dia 4 de Fevereiro de 1919, e a Polcia de Defesa Social deve ter

76

policiais, em 1922 o governo criou (via Decreto n 8.435, de 21 de Outubro) a Polcia Preventiva de Segurana do Estado (PPSE), cujo regulamento, publicado pelo Decreto n 9.620, de 29 de Abril de 1924), destacava o carter secreto da atuao da nova polcia. Eram objetivos da PPSE:

1 A vigilncia secreta sobre todos os indivduos que se tornarem suspeitos ou perniciosos, quer sejam nacionais ou estrangeiros; 2 A vigilncia secreta e preveno contra a tentativa de crimes polticos ou sociais; 3 A organizao secreta dos cadastros de todos os indivduos ou colectividades polticas e sociais, mantendo-os o mais completos possvel; 4 Empregar as diligncias tendentes a prevenir e evitar os malefcios dos inimigos da sociedade e da ordem pblica110.

Este conjunto de atribuies refletia o endurecimento progressivo da legislao policial no pas, pari passu o agravamento da luta entre as elites polticas. No apenas a Inteligncia se institucionalizava como polcia poltica, mas outras instituies, como o poder judicirio, para defender o Estado, criminalizava as expresses da luta social, poltica e ideolgica111. Assim que, na continuidade da luta pelo poder, em 1926 foi criada a Polcia de Informaes, entidade de carter secreto e poltico que tinha a competncia legal para fazer investigao criminal112. Esta polcia, cuja atribuio era manter o cadastro de suspeitos em matria poltica, na prtica fazia processos que, legalmente equiparados aos processos judiciais, garantiam a incriminao judiciria113. De acordo com Barreiros, esta polcia no era preventiva, mas sim um autntico organismo de represso114. Com efeito, como veremos, esta caracterstica ser incorporada tambm pela Polcia Internacional e de Defesa do Estado (PIDE), supra-sumo policial da ordem autoritria do Estado Novo, e que vai
sido criada no dia 7 de Abril de 1919. De todo modo, ver a informao de CARDOSO, que registra a extino da Polcia de Segurana do Estado pelo Decreto n 11.729, de 15 de Junho de 1926. Esta polcia havia sido reorganizada em Abril de 1919, e mantida pelos Decretos n 8.435, de 21 de Outubro de 1922, e n 10.790, de 25 de Maio de 1925. 110 Idem, p.821. 111 Idem,p. 813-828. 112 Idem, p. 822-823. 113 Idem, p. 823. 114 Idem, ibidem.

77

traduzir, na doutrina e na prtica, a degradao mxima a que pode chegar uma polcia poltica.

Para Cardoso, estes objetivos da legislao coercitiva eram de difcil concretizao, e um dos fatores era, alm do desconhecimento de tcnicas policiais, a confuso que sempre existiu entre atividade policial e de informaes, agravados pelo ambiente de crescente oposio ditadura, que teve expresso revolucionria a partir de 3 de fevereiro de 1927 e se prolongou at 1931115. Tudo isto, segundo Cardoso,

fez com que a Polcia criada no correspondesse ao que dela se esperava e se viesse a verificar um desenvolvimento dos mecanismos de represso, sem cobertura legal e sem estruturas, que, ao servio das foras no poder, conduziram a um perodo de paz e tranqilidade pago com o alto preo da violao constante dos mais elementares princpios dos direitos do homem116.

Parece-me que a frase apresenta uma contradio. Ora, a legislao desse perodo j nasce pervertida, seja para a polcia de informaes, seja para a polcia judiciria. No caso das polcias com atribuies secretas, percebe-se que o seu objetivo central enquadrar, como polcia poltica do ditador do momento, as expresses poltico-sociais subversivas da ordem (sic). Ao mesmo tempo, a polcia judiciria, conforme demonstra Barreiros, criminalizava estas mesmas expresses. Assim, os mecanismos de represso, ao arrepio ou no da lei, eram antes imanentes mentalidade de vigiar e punir dessas polcias, do que uma excrescncia autoritria. Com efeito, a paz e tranqilidade que se verificou no perodo era a paz do terror e do medo face ao Estado arbitrrio.

115 116

CARDOSO, Pedro, op. cit., p. 94-95. Idem, p. 95.

78

Em 1931, o governo cria a Polcia Internacional Portuguesa (PIP), cujo designativo internacional parece refletir o recrudescimento da luta poltico-ideolgica na arena externa, entre o avano da ideologia nazi-fascista e a resistncia dos regimes liberais 117. Em essncia, a PIP seria a primeira polcia portuguesa com atribuies de contra-Inteligncia, dado que entre os seus objetivos o alvo principal eram os estrangeiros. Face a este quadro, no dia 23 de janeiro de 1933 o governo refina a legislao no mesmo eixo ideolgico que enquadra a ao poltica dissidente e / ou oposicionista:

(...) Considerando que a importncia crescente desses servios em todo o mundo, merc das freqentes e graves agitaes de natureza poltica e social a que os governos devem quanto possvel obviar, e a sua caracterstica especfica, justificam plenamente a organizao autnoma dos outros servios policiais, posto que de todos deva auxiliar-se para a consecuo do fim comum a segurana do Estado e da boa ordem social e poltica (...) extinta a Polcia Internacional Portuguesa e criada a Polcia de Defesa Poltica e Social (...)118.

Nesse mesmo ano, no dia 29 de agosto, a Polcia de Defesa Poltica e Social extinta, sendo criada a Polcia de Vigilncia e de Defesa do Estado (PVDE), com as sees de defesa poltica e internacional (contra-espionagem)119. Esta nova polcia, pelo Decreto n 23.203, de 6 de novembro de 1933, ganha um novo diploma destinado sistematizao da represso poltica, o qual enumera os crimes polticos e sujeita os seus agentes a um tribunal militar especial (...)120. Em termos de servio de informao, a criao da PVDE marca, no nosso entender, a unificao da atividade em suas atribuies interna e externa, sob uma policializao radical das expresses polticas.

117

SOARES, Fernando Luso. PIDE / DGS: Um Estado Dentro do Estado. Lisboa: Portuglia Editora, s/d., p. 38. Compunha a PIP uma Seco de Vigilncia Poltica e Social. 118 Idem, p. 39. 119 CARDOSO, Pedro, op. cit., p.96. 120 BARREIROS, Jos Antnio, op. cit., p. 824.

79

A PVDE, um dos esteios para consolidar o Estado Novo nos seus primeiros anos, extinta pelo Decreto-lei n 35.046, de 22 de outubro de 1945, sendo criada no seu lugar a Polcia Internacional e de Defesa do Estado (PIDE)121. Sem ironia proposital, no prembulo desse diploma legal, o governo salazarista afirma que cria a nova polcia inspirada na Scotland Yard. Tratava-se, como deduz Soares, de forar uma identificao com a entidade britnica no momento em que o nazi-fascismo sara derrotado nos campos de batalha e uma nova ordem poltica deveria surgir no ps-guerra122.

Com a ascenso e consolidao do poder de Antnio de Oliveira Salazar (1889-1970), o Estado Novo vai reestruturar a polcia nos moldes persecutrios que a luta interna s elites portuguesas vinha ensaiando desde o incio do sculo XX. Em termos polticos, podemos afirmar que o salazarismo se consolida na medida em que sua mquina coercitiva, sobretudo a PIDE, se institucionaliza como guardi legal da ordem social. Com a outorga da Constituio do Estado Novo, em 1932, o regime corporativo criado por Salazar vai se impor pelo terror e medo que a polcia poltica vai disseminar. Nesse perodo de consolidao, a reorganizao dos servios de polcia, segundo Barreiros, assentou em trs vetores fundamentais, a saber:

a) reestruturao das entidades com funes de polcia judiciria no mbito poltico; b) atribuio a tais entidades de competncia legal que outrora era privativa dos tribunais judiciais, que ficaram dela esbulhados; e c) outorga de uma impunidade de fato aos excessos cometidos pela polcia poltica, que passaram a ser meio usual da atuao da mesma123.

121

SOARES, Fernando Luso, op. cit., p. 42. Para uma histria da represso da PIDE / DGS, com depoimentos sobre as prticas dos agentes pidistas, ver MANUEL, Alexandre (et alli). PIDE A Histria da Represso. Queluz de Baixo: Editora Jornal do Fundo, 1974. 122 Idem, ibidem. 123 BARREIROS, Jos Antnio, op. cit., p. 826.

80

A PIDE, nessa reforma, saiu da alada do Ministrio da Justia e foi integrada ao Ministrio do Interior, com total independncia de meios de ao. Em agosto de 1954, a polcia poltica sofre outra reorganizao, com o novo modelo permitindo aos seus funcionrios, mesmo os de escalo inferior, realizar a instruo criminal dos processos ou definir o regime de priso preventiva e liberdade provisria de acusados 124. Em 1969, j sob o governo de Marcello Caetano, a PIDE passa a ser denominada Direo-Geral de Segurana (DGS), mas, a rigor, o novo decreto no altera a substncia autoritria das atribuies legais do rgo, tampouco vai impedir que os seus agentes continuem as prticas de perseguio, tortura e morte dos opositores ao regime, em Portugal ou nas suas colnias 125. Eram objetivos da PIDE / DGS: Proceder recolha e pesquisa, centralizao, coordenao e estudo das informaes teis segurana; manter relaes com organizaes policiais nacionais e estrangeiras e servios similares, para troca recproca de informaes e para a cooperao na luta contra a criminalidade (...)126. Para Cardoso, o trabalho da PIDE / DGS, no campo puro das informaes foi sempre muito deficiente e de pouca amplitude127. Esta opinio diverge totalmente das concluses de Mateus, que v o trabalho dos pidistas como competente e articulado no contexto preventivo e / ou repressivo, sobretudo nas colnias128. Ela observa que Salazar e, depois, Marcello Caetano, eram sempre muito bem informados pelos relatrios dirios que pela manh o servio distribua, com informaes de Inteligncia e ContraInteligncia, analisando a situao na metrpole ou nas regies ultramarinas.

Alm da PIDE / DGS, por lei o nico rgo de competncia civil para atuar na segurana interna e externa do Estado, nos anos 70, at o dia 25 de abril de 1974, compunham
124 125

Idem, ibidem. Para um estudo exaustivo da ao da PIDE / DGS nas colnias portuguesas, ver MATEUS, Dalila Cabrita. PIDE-DGS. Para as provncias ultramarinas portuguesas (as colnias de Angola, Moambique e Guin) existiam os Servios de Centralizao e Coordenao de Informaes. 126 CARDOSO, Pedro, op. cit., p. 138. 127 Idem, ibidem. 128 Entrevista de Dalila Cabrita Mateus ao autor, em 6 de Abril de 2005, em Lisboa, na Torre do Tombo.

81

ainda o rol de rgos de informao do regime o Servio de Informaes Militar (SIM, dentro do Secretariado-geral da Defesa Nacional), o Gabinete dos Negcios Polticos (que centralizava e coordenava, no Ministrio do Ultramar, as informaes dos Servios de Centralizao e Coordenao de Informaes das Provncias Ultramarinas - SCCI), a Direco-Geral dos Negcios Polticos (que processava as informaes obtidas por via diplomtica e consular), a Legio Portuguesa e as foras militarizadas (estas coordenando as informaes relativas ordem pblica urbana e rural)129.

At o fim do regime salazarista, em 1975, no foi criado um sistema para integrar, supervisionar e coordenar os servios de informao portugueses. Por motivos que vamos expor e analisar no captulo 4, o novo regime deixar acfala a Inteligncia civil at 1984, ano em que finalmente os partidos votam a legislao que institui o Sistema de Informaes da Repblica Portuguesa (SIRP).

1.3 Espanha O primeiro servio de informaes da Espanha foi criado em 1935, durante o governo da Segunda Repblica, na estrutura orgnica do Ministrio da Guerra. Chamava-se Direccin General de Seguridad. Iniciada em 1931, a Segunda Repblica conheceu diversas estruturas civis e particulares de Inteligncia, a partir da iniciativa dos governadores civis, generais, industriais e homens de negcios130. A Direccin, durante seu curto tempo de existncia, estava desestruturada, era ineficaz e contava no exterior com uma rede de espies com cerca de uma dezena de pessoas131.

129 130

CARDOSO, Pedro, op. cit., p. 139-140. FERNNDEZ, Antonio M. Daz, op. cit., p. 87 131 Idem, p.87

82

Tambm existiram at 1936 organizaes de informao no Exrcito espanhol. Assim como o servio civil, suas estruturas eram to precrias que, antes mesmo da ecloso da Guerra Civil, provocavam muitas queixas entre os comandos militares, sobretudo quanto inexistncia de um corpo doutrinrio que unificasse a pesquisa e a anlise132. Esta ineficcia e desorganizao explicam, por exemplo, porque dentro do Exrcito uma seo denominada servio especial no tivesse detectado os preparativos da rebelio franquista, cujos simpatizantes cresciam nas fileiras das Foras Armadas133.

A Guerra Civil espanhola (1936-1939), ao provocar o colapso da mquina burocrtica estatal, ps fim organizao ainda embrionria da Direccin. Durante os anos do conflito, as foras republicanas e as foras fascistas criaram servios de informao voltados para a espionagem e contra-espionagem militar. Cada qual das foras criou vrios rgos de informao, cuja existncia foi condicionada sobretudo pelas necessidades operacionais de combate.

Com o incio das hostilidades das tropas franquistas, em julho de 1936, a Inteligncia do governo necessitou se estruturar a partir do zero. Em primeiro lugar, porque antes j era precria em tempos de paz; e depois porque, nos primeiros meses da guerra, boa parte das Foras Armadas passaram para o lado golpista, incluindo oficiais que atuavam na rea de informaes. De acordo com Antonio Fernndez, as estruturas informativas nesse momento eram desorganizadas, improvisadas e mltiplas, um quadro sem dvida fatal para o planejamento das operaes de combate134.

132 133

Idem, p. 89. Idem, p. 91. 134 Idem, p. 99.

83

Nos primeiros anos depois do fim da Guerra Civil, foram criados oito rgos de informao diferentes, cuja extenso de atribuies freqentemente provocou sobreposio de aes. Teoricamente, pelo menos, suas atividades estavam justificadas pela especializao. Porm, com a inexistncia de disposies que ordenassem o conjunto, e a inexistncia de uma autoridade superior que se encarregasse de sua coordenao, verificou-se, de fato, uma tendncia geral de todos trabalharem sobre a totalidade do panorama informativo135.

Dentre os oito servios criados nesse perodo, dois podem ser enquadrados como polcia poltica do regime do General Francisco Franco, a saber: a) o Servicio de Informacin del Movimiento (SIM), que se ocupava da informao poltica em todo o Estado e estava estruturado dentro da Secretara General del Movimiento Nacional; e b) Servicio de Informacin de la Direccin General de Seguridad. Ocupava-se da investigao dos delitos poltico-sociais, em colaborao com o Servicio de Informacin de la Guardia Civil136. Tambm operaram como polcia poltica os servios de informao militares, a saber: a) os Servicios de Informacin del Ejrcito de Tierra, la Armada y el Ejrcito del Aire, todos funcionando nas Segundas Sees (Inteligncia) das respectivas foras; e b) os Servicios de Inteligncia Exterior y de Contrainteligencia, enquadrados na Terceira Seo (Operacional) do Alto Estado-Maior.

A descoordenao da Inteligncia e os resultados pfios obtidos pelos republicanos durante a Guerra Civil implicaram na criao de um Servicio de Investigacin Militar (SIMr), encarregado da espionagem interna; do Servicio de Informacin Exterior del Estado (SIEE), voltado para o exterior; e do Servicio de Informacin Especial Perifrico (SIEP), para espionar no territrio inimigo. O SIM-r degenerou por causa da infiltrao estalinista; o SIEE
135 136

Site www.cni..es, Historia (Origenes) (Livre traduo). Idem.

84

teve um funcionamento discreto por causa da falta de meios; e o SIEP parece ter produzido bons resultados.137 Ruiz Miguel adianta a hiptese de que uma das causas das derrota dos republicanos durante a Guerra Civil foi a deficincia do trabalho dos servios.138

O regime fascista instaurado por Franco ir manter esta estrutura coercitiva com mo de ferro at os fins do anos 60, quando os protestos estudantis obrigam o governo a criar, em 1968, a Organizao Contra-subversiva Nacional. Esta entidade foi institucionalizada em 1972, vinculada Presidncia do Governo mediante o Servicio Central de Documentacin (SECED)139. Assim como em Portugal, na Espanha, o perodo compreendido entre os anos 40, quando foram criadas e institucionalizadas as polcias polticas, e o fim da dcada de 60, quando o regime comea a dar sinais de exausto na manuteno do controle poltico e social, de relativa estabilidade institucional dos rgos de informao. Esta linearidade poltica (concernente natureza do regime) e institucional (Inteligncia instituda na forma de polcia poltica) sinaliza uma relao de causa e efeito entre o tipo de regime e o tipo de servio de Inteligncia que a ele corresponde.

Entre 1956 e 1968, a preocupao central de Franco era evitar a influncia do comunismo e do capitalismo ocidental sobre a ideologia e moral do regime, que ele considerava (tanto quanto Salazar, em Portugal), baluartes da cristandade e da liberdade. O trabalho da espionagem incidia sobretudo contra a Igreja, os Sindicatos, a Universidade e o Exrcito.140 Levando em conta a natureza e os meios de atuao dos inimigos polticos do regime, Franco criou vrias organizaes para reprimir e controlar tais entidades e pessoas. A Falange se ocupava inicialmente de vigiar e investigar os quadros indicados e membros do
137 138

RUIZ MIGUEL, Carlos. Servicios de Inteligencia y Seguridad del Estado Constitucioal, p. 171. Idem, p. 171. 139 FERNNDEZ, Antonio, op. cit., p. 140. 140 FERNNDEZ, Antonio M. Daz. Los servicios de inteligencia espaoles Desde la guerra civil hasta el 11M. Historia de una transicin. Madrid: Alianza Editorial, 2005, p. 130.

85

partido. Depois, sua misso se estendeu para a oposio sindical e poltica ao regime. Tambm eram instrumentos de represso e informaes a polcia armada e a Guarda Civil. O regime, contudo, necessitou criar leis para exercer uma coero mais seletiva da populao, dado que o prprio Exrcito no se dispunha a reprimir diretamente o povo.141 A represso poltica comea a se assentar em leis de controle da ordem social e poltica que passam a ser aplicadas, a partir de 1963, pelo Tribunal da Ordem Pblica, especializado em julgar delitos contra a segurana do Estado ou outros que pudessem ser assim configurados.142

A polcia, por sua vez, exercia o controle e represso sobre os trabalhadores, cujos sindicatos e centrais eram infiltradas por espies na Espanha e at em outros pases. 143 Outro brao forte da espionagem interna e controle sobre os adversrios do regime (inclua-se, aqui, os atestas, os liberais e os proslitos de outras religies) era a ala conservadora da Igreja Catlica, pois uma parte desta instituio tambm era reprimida por fazer oposio ao regime. Franco tambm criou nas Foras Armadas a Segunda Seo (la Segunda bis), encarregada da Inteligncia, para neutralizar os elementos conspcuos, pois havia movimentos subversivos no seio das trs armas.144 Este trabalho foi mais intenso no seio do Ejrcito de Tierra (Exrcito), do que na Armada (Marinha) e Ejrcito del Aire (Aeronutica), que se encarregavam em geral da Inteligncia militar voltadas para a segurana e defesa. J na fase inicial dos ltimos suspiros do regime, Franco sente a necessidade de apertar o controle sobre a subverso interior. criada em 1968 a Organizao Contrasubversiva Nacional (OCN), inicialmente voltada para combater e reprimir a subverso universitria, que assustava o regime com os protestos e mobilizaes dos estudantes na Frana. A OCN foi criada no organograma do Ministrio da Educao, mas esta foi uma

141 142

Idem, p. 131. Idem, p. 131-132. 143 Idem, p. 133. 144 Idem, p. 141-142.

86

frmula sub-reptcia para evitar situar a represso aos universitrios a partir do Alto Estado Maior espanhol, o maior interessado em calar a oposio estudantil.

Em 1969, a OCN passa a se chamar Servicio Central de Documentacin (SECED), rgo formado e criado por militares, porm com aparncia civil, dado que nascia sob a tutela do Ministrio do Interior (e, por extenso, do Executivo) e tinha como atribuies vigiar os civis espanhis.145 O SECED desde logo entrou em choque com outros rgos que exerciam atividade de Inteligncia, sejam os servios civis da Guarda Civil e da Polcia, sejam os servios militares do Exrcito. Tentou-se solucionar o problema de coordenao entre estes servios, sobretudo face presso dos rgos de informaes do Exrcito, com a criao em setembro de 1973 de uma Comisin Nacional de Coordenacin de la Informacin (para a segurana do Estado).146 Este conflito era j uma reao dos militares da comunidade de Inteligncia face ao progressivo deslocamento de sua esfera de competncia para um espao estritamente militar no provimento da segurana e defesa do Estado, o que significaria perda de espao poltico estratgico das elites militares no que concerne ao controle social. Com a morte de Franco e a instaurao da transio pelas elites civis, a disputa interna aos servios e entre eles pela hegemonia desses aparelhos vai se deflagrar como uma disputa de poder poltico, no necessariamente antagonizando civis e militares pelo controle da comunidade. Apesar dos bons servios do SECED nos ltimos anos do franquismo, com a transio instaurada aps a morte do caudilho, o primeiro-ministro Adolfo Surez, indicado em 1976 para a presidncia do Governo, intui a necessidade de criar um novo servio de Inteligncia. Assim, antes das eleies de 15 de junho de 1977, o vice-presidente para assuntos de Defesa, general Gutirrez Mellado, convocou o diretor do SECED, Andrs
145 146

RUIZ MIGUEL, Carlos, op. cit., p. 174. Ibidem.

87

Cassinello, e o general Manuel Vallespn, chefe da 3a seco do Alto Estado Maior, para comunicar-lhes a inteno do governo em fundir em um s rgo os diversos servios de Inteligncia.147 Mellado ordenou aos dois que constitussem uma comisso conjunta para redigir um anteprojeto do novo servio, com novas estruturas e novas prioridades informativas mais ajustadas a realidade democrtica da Espanha.148

A atividade de Inteligncia no Alto Estado Maior encarregava-se de temas tipicamente militares e sem relao com a poltica interior na rea de Segurana, enquanto o SECED cobria a atividade poltica na Espanha e possua, segundo Fernndez, uma acentuada autonomia institucional.149 O SECED assim se portava porque estava subordinado Chefatura do Estado, e por isso no teve que renunciar ao seu carter militar. J o pessoal da 3 a seco no via inconveniente nas mudanas em estudo, dado que ficariam subordinados ao general Mellado, isto , na rea de Defesa. Apesar disso, face demora da comisso em definir um anteprojeto, o governo decreta a Lei n. 1558, de 4 de julho de 1977, criando na dependncia direta do titular do Ministrio da Defesa o Centro Superior de Informacin de la Defensa (Cesid). No dia 2 de novembro desse mesmo ano, o Decreto real n. 2723, que reestruturou orgnica e funcionalmente o Ministrio da Defesa, inclui o Cesid na sua estrutura. Como veremos no captulo 4, no Cesid vo aflorar, durante a transio e consolidao espanholas, as clivagens e legados do regime franquista consubstanciadas nos conflitos poltico-ideolgicos entre as elites militar e civil.

147 148

FERNNDEZ, Antonio, op. cit., p. 47. Idem, p. 47-48. (livre traduo). 149 Idem, ibidem.

88

2. A ATIVIDADE DE INTELIGNCIA

2.1 As Funes e o Ciclo da Inteligncia A criao de servios secretos , como vimos, efeito da necessidade de Estados para a defesa e preveno em tempos de guerra e de paz. Mas a inteno dos governantes desses Estados usar tais servios para maximizar poder. De acordo com Cepik, existem oito principais funes atribudas aos servios e sistemas de Inteligncia, a saber:

a) contribuir para tornar o processo de deciso governamental mais realista e racional em reas estratgicas, como poltica externa, defesa nacional e ordem pblica; b) propiciar a interao entre policymakers e oficiais de Inteligncia, aumentando o nvel de especializao dos tomadores de deciso e de suas organizaes; c) apoiar o planejamento de capacidades defensivas e o desenvolvimento e / ou a aquisio de sistemas de armas; d) apoiar as negociaes diplomticas em diversas reas; e) subsidiar o planejamento militar e a elaborao de planos de guerra; f) prevenir os lderes civis e militares contra ataques, surpresas diplomticas e graves crises polticas internas; g) monitorar os alvos e ambientes externos prioritrios para reduzir incertezas e aumentar o conhecimento e a confiana; e h) preservar o segredo sobre as necessidades informacionais, as fontes, fluxos, mtodos e tcnicas de Inteligncia150.

150

CEPIK, op. cit., p. 65.

89

Vale observar que estas atribuies, mesmo aquelas mais relacionadas com a rea militar (5o e 3o lugares), so em geral afetas aos civis nos regimes democrticos. Isto ocorre a partir mesmo do desenho institucional do regime, no caso em que os civis tutelam o poder militar e a rea de Inteligncia (servios e sistemas) subordina-se diretamente ao governante civil. H casos, no entanto, em que a tutela civil no condio suficiente e necessria para a instituio de um desenho democrtico do servio de Inteligncia, como demonstraremos com a anlise dos indicadores relativos Abin. E isto pode ocorrer independentemente da vinculao orgnica do servio no organograma do aparelho de Estado, pois o CNI est subordinado ao Ministrio da Defesa espanhol, mas possui um perfil democrticoinstitucional mais avanado face Abin.

Como uma tcnica, a atividade de Inteligncia requer ferramentas e mtodos para produzir conhecimentos. Estes meios so inspirados, em parte, na cincia criminal e na metodologia cientfica. A Inteligncia no tem a pretenso de atingir o estatuto de cincia, mas ela, tal qual as cincias, tambm constituda por engrenagens para apreender, descrever e explicar o real.

No uma atividade politicamente neutra (nem mesmo quando se reveste de uma pretensa cientificidade), mas nem por isso desdenha da imparcialidade, tica e verificabilidade inerentes aos princpios que devem reger o trabalho cientfico. Da, a produo do seu conhecimento estar sistematizado por mtodos e teorias das diversas reas do saber, e obedecer s regras formais das cincias.

90

O trabalho de Inteligncia obedece a um ciclo. O ciclo descreve a produo de conhecimento. H vrias descries de ciclos, mas, em essncia, o processo pode ser reduzido s seguintes fases e elementos:151

a) planejamento e direo; b) coleta de dados (ostensivos ou encobertos); c) processamento; d) produo e anlise; e) difuso; e f) resposta (feedback)

Na primeira fase, planeja-se o trabalho a partir do que se quer conhecer e dos dados disponveis. A necessidade da operao pode ter origem exclusiva no prprio servio ou pode ser determinada por uma autoridade superior, o chamado cliente e / ou decisor, seja de dentro ou de fora dos rgos que compem o sistema de Inteligncia. O planejamento da operao obedece s diretrizes para a rea, e muitas vezes comea com base em algum conhecimento prvio do problema. Decide-se planejar uma operao de Inteligncia para prevenir ou responder a alguma ameaa real ou potencial, fora ou dentro do territrio de um pas.

A fase de coleta de dados das mais sensveis, pois muitas vezes envolve a busca do dado negado, isto , da informao encoberta. Pode ser necessrio o emprego de agentes operacionais, peritos em tcnicas de infiltrao, recrutamento ou instalao de escutas
151

Existem dezenas de exemplos de ciclos de Inteligncia na literatura especializada. Nenhuma pode ser considerada completa. Para os fins de nosso trabalho, que enquadra a atividade da Inteligncia civil, adotamos o ciclo referido pelo DCAF, em ... Para uma exposio maias detalhada sobre ciclo de Inteligncia, ver CEPIK, op. cit., p. 32-35, e, numa exposio mais complexa e exaustiva, CANO, Oscar A. Chavarria. Inteligncia Nacional. Buenos Aires: Ediciones Esnaola, 1965. Ver ainda RANSOM, Harry Howe. Informaes Centralizadas e Segurana Nacional. Rio de Janeiro, 1972, p. 11-31.

91

telefnicas. Se o dado disponvel, temos ento o que se chama de fontes abertas, e o trabalho de coleta em geral feito pelo agente analista por meio de pesquisas na Internet, nos livros, revistas e relatrios governamentais, na imprensa e junto a especialistas.

O processamento a fase da reunio e converso dos dados obtidos. Sobre estes, ser feita uma primeira filtragem dentro do correspondente sistema mais apropriado para processar o conhecimento, por assim dizer, bruto. Pode ser, por exemplo, a traduo de uma gravao clandestina do encontro de dois chefes de Estado considerados inimigos, ou a interpretao de mapas de terrenos onde existem edificaes suspeitas de abrigar centrais de enriquecimento de urnio.

A fase da produo e anlise a mais complexa e sensvel de todo o processo. Ela inclui a integrao, a avaliao, a anlise e a preparao do produto Inteligncia. Integrar significa reunir de modo coerente e lgico o que foi obtido e processado. Trata-se de juntar, sobre o alvo ou tema, os elementos afins, direta e indiretamente. Por exemplo: se buscamos conhecer a psicologia de um lder poltico, devemos reunir no apenas imagens de seus discursos, mas analisar o seu prprio discurso, sua letra, sua relao com filhos e esposa etc. J o passo da avaliao consiste em estimar a importncia (em termos de amplitude, especificidade, profundidade e credibilidade) dos dados integrados. A anlise consiste na avaliao de todo o material processado, mas de um ponto de vista crtico. Requer do agente avaliar os dados do evento, as condies de seu desdobramento, desenhar cenrios etc. A anlise , em essncia, um trabalho de natureza prospectiva. Todavia, tambm pode consistir num conjunto de informaes que situam um dado acontecimento (social, econmico, poltico etc), em um espao e tempo definidos. Neste caso, assemelha-se a uma tpica reportagem informativa de jornal, na qual o jornalista se abstm de comentar o evento. As anlises de

92

fenmenos complexos exigem raciocnio crtico apurado, conhecimentos prvios e articulados, alm, claro, de uma dose de intuio. Qualidades que faltaram para a comunidade de Inteligncia dos Estados Unidos, cujas dezenas de milhares de analistas no previram a queda do regime comunista na antiga URSS, nem a queda do muro de Berlim, em 1989.

A difuso a distribuio do produto Inteligncia para o cliente direto e / ou indireto. O cliente direto normalmente o chefe do Poder Executivo (Presidente da Repblica ou Primeiro-ministro, por exemplo), e o indireto pode ser um rgo que integre o sistema de Inteligncia do pas, ou mesmo uma autoridade poltica ou governamental (parlamentar ou ministro, por exemplo). Em todos os casos, estes clientes devero ter o que se chama necessidade de conhecer, e devero manter sigilo daquilo que estiver classificado com os graus de super-secreto, secreto, confidencial e reservado conforme a nomenclatura de graus de sigilo adotada no Brasil.

O produto final que denominamos Inteligncia deve possuir as seguintes caractersticas: relevncia; presteza; acurcia; amplitude e pureza. A relevncia diz respeito s descobertas e prognsticos obtidos durante as fases, face s necessidades dos decisores e gestores polticos para pensarem e decidirem uma estratgica e / ou ttica de governo. A presteza o tempo hbil em que o processo decorre, levando em conta que muitas vezes um cliente quer respostas rpidas para ele prprio gerir uma situao de crise. A acurcia corresponde ao acerto ou exatido da anlise quanto ao que se buscou conhecer. Amplitude consiste no alcance do conhecimento obtido. No se trata, aqui, da idia de generalidade, mas de profundidade. A pureza da informao significa dizer que ela fidedigna, que no est

93

contaminada por propaganda, falsos dados, teorias conspiratrias, boatos etc, fenmenos comuns no mundo da espionagem e contra-espionagem.

O material deve ser encaminhado aos clientes ou decisores polticos na forma de relatrios de Inteligncia, memoriais, resumos, estudos de situao, estudos prospectivos e outros tipos de documentos. Cabe a estes o feedback desses relatrios, fechando o ciclo da produo do conhecimento.

Este um processo ideal, que pode induzir a expectativas exageradas sobre o tipo de racionalidade que orienta os processos decisrios governamentais e sobre o prprio papel da inteligncia.152 De fato, no mundo real da poltica das instituies e face ao relativo plano secundrio que os operadores e formuladores da Inteligncia ocupam nos pases cujas demandas governamentais por informaes so mais tticas que estratgicas, a atividade de Inteligncia tende a funcionar como uma burocracia lenta, sistemicamente isolada (agncias civis face aos demais rgos) e orgnica e funcionalmente vulnervel / sensvel s iniciativas personalistas e voluntaristas de seus quadros dirigentes.

2.2 Inteligncia e Contra-Inteligncia A atividade de Inteligncia conceitualmente dividida em duas vertentes. A vertente da Inteligncia designa a atividade voltada para a obteno, anlise e disseminao de conhecimentos sensveis sobre fatos e situaes de imediata ou potencial influncia sobre o processo decisrio e a ao governamental, bem como sobre a salvaguarda e a segurana da sociedade e do Estado. A atividade de Contra-Inteligncia objetiva neutralizar a Inteligncia

152

CEPIK, op. cit., p. 33.

94

adversa, ou seja, os servios secretos de outros Estados, alm da Inteligncia privada e de grupos terroristas ou criminosos sobre alvos nacionais ou estrangeiros.

Em geral, a literatura designa como rea de abrangncia da Inteligncia o campo interno, ou seja, o territrio sobre o qual o Estado tem soberania definida e / ou reconhecida em tratados internacionais. J o campo externo o objeto do trabalho dos analistas e operacionais da Contra-Inteligncia e designa alvos, temas e interesses com potencial de ameaa e risco segurana e defesa nacionais.

A atividade dos servios nestes dois campos separada apenas por motivos organizacionais e operacionais. Na prtica, h temas que so recobertos pelos dois campos, como o narcotrfico e o terrorismo. Se no Brasil ou Espanha se instala um grupo integrante de uma rede terrorista internacional que, para se capitalizar, articula-se com quadrilhas de traficantes de drogas, temos aqui um problema afeto aos dois campos. Do mesmo modo, um agente de servio estrangeiro pode se instalar em um pas para obter dados de interesse estratgico para o Estado, seja dentro de uma empresa privada ou de economia mista, constituindo-se em um alvo para os dois campos.

O trabalho das duas vertentes obedece, claro, s especificidades de cada pas. Conceitualmente, contra-inteligncia a atividade de preveno face aos servios de secretos estrangeiros, movimentos e grupos aliengenas politicamente apoiados por estes servios, e que se infiltram nas instituies de Estado, nas Foras Armadas e setores civis da administrao (no pas ou no exterior) a fim de espionar, praticar subverso e sabotar os interesses do pas alvo.153 Em geral, a Contra-Inteligncia atua nas reas de segurana do

153

DCAF, op. cit, p. 16.

95

patrimnio nacional, sobretudo, no caso do Brasil, para prevenir e combater a explorao e evaso ilegal de recursos naturais, alm da proteo das terras, populaes e conhecimentos tradicionais dos indgenas.154 H tambm, em todos os pases, o acompanhamento dos servios de Inteligncia estrangeiros e o desenvolvimento de tecnologias de segurana das informaes que trafegam nos vrios meios (telefonia, Internet, ondas radiofnicas etc) e tambm na produo de equipamentos de criptologia.

A rea de Inteligncia abarca mais temas e sua dimenso operacional e analtica reflete mais fortemente os interesses e estratgias dos policymakers na definio e implementao de diretrizes. No plano da segurana interna, h uma preocupao crescente com a segurana pblica, relacionada aqui com a atividade de organizaes criminosas cuja ao transnacional abarca a lavagem de dinheiro, produo e trfico de entorpecentes, terrorismo, pirataria de produtos eletro-eletrnicos (analgicos ou digitais), trfico de mulheres e de rgos, trfico de animais, de obras de arte, alm de armas e munio. No plano social, tradicional o acompanhamento e anlise de conflitos sociais como potenciais ameaas ordem pblica e ao Estado de Direito, a exemplo do Movimento dos Sem-Terra, na viso do governo brasileiro, e os movimentos anti-globalizao, sobretudo na Europa. Problemas ambientais (poluio do meio ambiente) e desastres naturais tambm podem ser objetos da anlise de Inteligncia.

2.3 As Disciplinas da Inteligncia As funes fundamentais dos servios de Inteligncia so a coleta, processamento, anlise e disseminao de conhecimentos sensveis. Tais funes bsicas do ciclo de

154

Agencia Brasileira de Inteligncia. Diretrizes de Inteligncia 2006-2007, in Portaria n 133/Abin/GSI/PR, de 10 de fevereiro de 2006.

96

Inteligncia so operacionalizadas dentro de disciplinas ou especialidades. O trabalho de coleta e as diversas fontes de informaes so situados em reas especializadas.

As fontes humanas so da rea de Humint (do ingls human intelligence). Os dados buscados pelos agentes podem ser obtidos mediante aes abertas ou clandestinas (encobertas). A rea de Sigint (de signals intelligence) rene os dados obtidos pela interceptao de sinais eletromagnticos e de comunicaes. As informaes obtidas de imagens fotogrficas so processadas pela rea de Imint (imagery intelligence). Pode ser um dado obtido tambm por meio eletrnico, raios infra-vermelhos ou ultra-violeta ou outra tcnica de captura de imagem a partir da terra, cu ou espao.155

Uma rea nova a de Masint (de measurement and signature intelligence), que busca, atravs da mensurao e de assinaturas, coletar e processar imagens hiperespectrais e multiespectrais at a interceptao de sinais de telemetria de msseis estrangeiros sendo testados, passando pelo monitoramento de fenmenos geofsicos (acsticos, ssmicos e magnticos) pela medio dos nveis de radiao nuclear na superfcie terrestre e no espao, pelo registro e anlise de radiaes no-intencionais emitidas por equipamentos eletrnicos e radares, alm da anlise fsico-qumica de materiais (partculas e resduos etc).156

A rea de Osint (open sources intelligence) trata das fontes de informao abertas, ou seja, aqueles dados de natureza pblica ou privada que esto disponveis publicamente para consulta. O especialista em Osint busca acessar documentos oficiais no classificados (e tambm documentos desclassificados), jornais e revistas (especializadas ou no), noticiosos de rdio e TV, Internet e livros. Calcula-se genericamente que os dados obtidos de fontes
155 156

DCAF, Intelligence Practice and Democratic Oversight A Practionerys View, p. 14. Idem, p. 50.

97

abertas constituam entre 80 e 85% das informaes processadas, analisadas e disseminadas pelos principais servios de Inteligncia ocidentais. Podemos supor que este percentual, dada a falta de recursos humanos, tecnolgicos e oramentrios de pases subdesenvolvidos ou pobres (como o Brasil) ou economicamente perifricos na Europa (como Portugal), situe-se entre 90 e 95%.

Apesar do alcance estratgico das fontes tecnolgicas constituir uma grande vantagem comparativa das agncias de pases ricos para obter dados (sobretudo os dados negados), os atentados terroristas de 11 de setembro de 2001 nos Estados Unidos demonstraram que o aparato tecnolgico continua sendo secundrio, em termos preventivos e repressivos, face s fontes humanas. Desde a obteno dos dados, a partir de contatos e infiltrao, at o acompanhamento e vigilncia, o trabalho do agente de Inteligncia tende a ser mais efetivo porque incorpora em todos os estgios a dimenso analtica que apenas o homem pode agregar ao conhecimento a partir de variveis como cultura, psicologia, nvel social, ideologia poltica e religio. Nenhum espao areo ou terrestre invulnervel se existem agentes ou grupos adversos lutando por uma causa.

98

3.

LEGADOS

AUTORITRIOS

COMO

CONSTRANGIMENTOS

DEMOCRATIZAO DA INTELIGNCIA DE ESTADO NA TRANSIO: OS CASOS DA INTELIGNCIA CIVIL DA ESPANHA, BRASIL E PORTUGAL

Os espies esto escondidos atrs de cada cortinado, das cortinas, das tapearias. Os teus espies, os agentes do teu servio secreto, que tm a tarefa de redigir relatrios minuciosos sobre as intrigas do palcio. A corte pulula de inimigos, a tal ponto que cada vez mais difcil distingui-los dos amigos: sabe-se certamente que a conspirao que h de destronar-te ser formada pelos teus ministros e dignitrios. E tu sabes que no h servio secreto que no esteja infiltrado de agentes do servio secreto adversrio. (talo Calvino)

A relao entre democracia e atividade de Inteligncia atualiza, no mundo contemporneo, a relao entre segurana e Estado. Ao contrrio da cidade de Deus agostiniana, a cidade dos homens de carne, ossos e sangue uma politia de perigos, reais e imaginrios, contra os quais os guardies da ordem e segurana devem estar alertas. O contrato social entre os homens, ensinou Hobbes, rompeu o terror do estado de natureza justamente para garantir sua vida e a paz, instituindo o Estado civil157. Mas este Estado precisaria conhecer o homem e os seus segredos para o bom governo do soberano absoluto.

Este primeiro passo sob as luzes do Estado civil, com as bnos da lex naturalis, conferiu-lhe um direito, mas tambm implicou uma cesso de soberania individual / coletiva para o monarca ou a assemblia. O direito de ser protegido, condio de sua liberdade, constituiu-se como um trabalho de terceiros, o Estado, que nasce, stricto sensu, para ser o agente propiciador da civitas. H, pois, a confiana do homem em uma ordem e segurana subjetivas que aquele Estado poder efetivar frente a uma demanda dos seus sditos. A premissa implcita que se o sdito no pode, numa ordem constituda, atacar o inimigo, o pacto dispe que algum o far por ele, algum no qual ele deposita a sua confiana civil.
157

HOBBES, Thomas. Leviat. (Trad. de Joo Paulo Monteiro e Maria Beatriz Nizza da Silva). Lisboa: Imprensa Nacional Casa da Moeda, 1999, p. 143-147.

99

A cesso de soberania radicou-se em um fim que resultou em dois efeitos: obrigou o Estado a proteger o homem, mas tambm possibilitou ao Estado se auto-proteger (de seus sditos e da prpria sociedade). Estes efeitos no so necessariamente complementares, e pressupem at que podem ser excludentes diante de certas condies interpostas entre o homem e o Estado. O Estado nasce condicionado dentro e pelo pacto civil: parte do contrato social, mas congenitamente tende a neg-lo quando se investe em poder coercitivo para garantir e sustentar aquele mesmo contrato de segurana. Em outras palavras, se questo pacfica o direito proteo como fim fundamental do contrato pela cesso de soberania, esta mesma cesso implica um paradoxo hobbesiano de carter social e poltico: o Estado nasce como garantia legal da vida e ameaa potencial aos direitos constitudos, dado que sua tendncia ser incorporar e naturalizar em si o conceito ou idia de ordem e segurana de suas elites, no necessariamente similes s dos sditos.

Este paradoxo parece estar sendo potencializado com a sociedade de risco referida por Beck158. Este autor, ao considerar a consolidao da sociedade de risco, afirma que os riscos sociais, polticos, econmicos e individuais esto escapando do controle dos mecanismos criados pelas instituies organizadas para manter a proteo da sociedade159. A sociedade de risco, com a globalizao das ameaas (econmicas, criminosas, terroristas etc), traz, segundo Snchez,

A dissoluo das certezas do passado, no qual o clssico trio liberdade / igualdade / fraternidade, preconizado pela revoluo francesa, se resumia na aprovao parlamentar de grandes leis geradoras de segurana jurdica, faz tempo que imps ao mundo jurdico grandes perguntas. O adeus a tudo isso
158

Apud NAVARRO, Marli B. M. de A. & CARDOSO, Telma A. de O. Percepo de Risco e cognio: reflexo sobre a sociedade de risco, in Cincias & Cognio, Ano 02, vol. 06, nov/2005. Disponvel tambm em www.cienciasecognicao.org 159 Idem, ibidem.

100

leva alguns a preconizar um trio de valores alternativo, diversidade / solidariedade / seguridade, no qual esta ltima significa, antes de mais nada, previso. Ocorreu assim uma mudana desde a certeza do direito ao Estado de preveno160.

Segundo Snchez, na sociedade de risco e no Estado de preveno, as funes que podem ser atribudas aos servios de Inteligncia so potencialmente ilimitadas. Porm, um servio de Inteligncia no um organismo de investigao avanada, nem um gabinete de estudos, nem um think-thank161. Este alerta importante porque o Estado de preveno pode recriar uma nova cultura de segurana nacional similar quela dos anos da Guerra Fria, na qual os servios secretos foram mobilizados numa escalada de golpes de Estado, assassinatos e tortura. O perigo real e imediato que as demandas por segurana no Estado de preveno podem ser antitticas aos valores da diversidade e solidariedade entre os Estados e, dentro destes, entre as diversas comunidades nacionais de imigrantes ou descendentes em processo de integrao social, cultural, poltica e econmica. Da o perigo de o medo forjar, na sociedade de risco, sistemas e rgos de Inteligncia complexos e extensos dentro de Estados que so mnimos na esfera do Judicirio e Legislativo, mas so mximos como poder Executivo.

Neste ponto, creio, surge o que parece estar no centro da controvrsia ontolgica entre democracia e atividade de Inteligncia: se, face ao terrorismo e crime organizado, crescente a demanda das pessoas por proteo e preveno dos aparatos de segurana, como, ao mesmo tempo, fiscalizar e controlar as mquinas / servios responsveis? Em outras palavras, fortalecer o Estado na sua vertente coercitiva no implicaria enfraquecer tacitamente a liberdade que pretendemos ver protegida, na forma de direitos e garantias fundamentais?
160

SANCHEZ, Miguel Revenga. Servicios de Inteligencia y Derecho a la Intimidad, in Revista Espaola de Derecho Constitucional, n. 61, ano 21, Enero/Abril de 2001, Centro de Estudios Politicos y Constitucionales, Madrid, p. 73. (Livre traduo). 161 Idem, ibidem.

101

Estas perguntas so pertinentes porque alguns Estados de direito democrticos atualmente inclinam-se a uma resposta arbitrria e reforo autoritrio das leis de segurana ante a ameaa terrorista, com reflexos doutrinrios e prticos sobre os sistemas e servios de Inteligncia. Bobbio antev esta relao com clareza:

Uma sociedade de tendncia anrquica, como a sociedade internacional, que se sustenta sobre o princpio da autodefesa, ainda que em ltima instncia, favorece o despotismo interno de seus membros ou pelo menos dificulta a sua democratizao. No se pode combater o poder invisvel seno com um poder igualmente invisvel e contrrio, os espies dos outros seno com espies prprios, os servios secretos dos outros Estados seno com os servios secretos do prprio Estado162.

o que se verifica depois dos atentados de 11 de setembro de 2001, nos Estados Unidos, perpetrados pela rede terrorista Al-Qaeda. O Congresso norte-americano aprovou no dia 24 de outubro de 2001 o Uniting and Strenghhening America by Providing Appropriate Tools Required to Intercept and Obstruct Terrorism Patriot, mais conhecido por USA Patriot Act, com disposies que incluem novas regras sobre a relao entre as atividades das autoridades de investigao criminal (law enforcement agencys) e as dos servios de Inteligncia (intelligence agencys)163. Dentre os seus 1.016 artigos, h regras que so interpretadas como potencialmente violadoras de direitos fundamentais, a exemplo da escuta e interceptao de comunicao privada, sem prvia autorizao de juiz.164

No espao europeu, os pases signatrios das leis de segurana da Unio Europia tratam tambm de criar / adaptar legislaes que repercutem a lgica belicista dos Estados

162 163

BOBBIO, Norberto. Teoria Geral da Poltica. Braslia (DF): UnB, 2000, p. 412. O texto integral do USA Patriot Act pode ser obtido e consultado http://www.epic.org/privacy/terrorism/hu3162.html, do Eletronic Privacy Information Center. 164 Idem, ibidem.

no

site

102

Unidos no combate e preveno ao terrorismo poltico165. Esta tendncia vem se consolidando a cada ato terrorista, como as medidas decididas pela Unio Europia depois dos atentados de 7 de julho de 2005 em Londres, que adotou a reteno de toda a comunicao eletrnica de particulares (fax, emails e ligaes telefnicas) durante trs anos, a fim de eventualmente poder rastrear melhor e mais rapidamente grupos terroristas que planejem ou cometam atentados166.

A razo de Estado belicista incide fortemente na concepo de sistemas e redes policiais e / ou de Inteligncia internos e externos, inclusive com diretivas legais que enquadram manifestaes de carter poltico e social, como demonstra Arturi167. Estas medidas judiciais e a fragilizao de alguns direitos fundamentais podem ser entendidos como o efeito de uma nova poltica de segurana que, na perspectiva das relaes internacionais, concebida e gestada no contexto de um sistema anrquico no qual o terrorismo e os Estados prias so ameaas potenciais dentro e fora dos Estados. Tais respostas correspondem s necessidades dos governos em manter o equilbrio do sistema, mas sobretudo derivam dos seus interesses em ocupar espaos (estratgicos e geopolticos, por exemplo) na poltica de poder entre as naes.

A reestruturao da Inteligncia dos Estados Unidos entre as dcadas de 40 e 50 antes o efeito de uma deciso estratgica de sua elite poltica do que uma necessidade tcnicogerencial. Alis, o que se configurou como necessidade deste tipo foi per se condicionado por aquelas decises. Pouco depois do fim da II Guerra, por exemplo, um vigoroso e acalorado debate ocorreu entre aqueles favorveis tese de Donovan por um servio de Inteligncia

165

Para uma tipologia do terrorismo poltico, ver WILKINSON, Paul. Terrorismo Poltico. Rio de Janeiro: Editora Artenova, 1976, p. 36-47. 166 Leis de Segurana Europias ps - 11 Setembro de 2001. 167 ARTURI, op. cit., p. 285-302.

103

civil se reportando diretamente ao Presidente, e aqueles que postulavam o domnio e controle da Inteligncia pelos militares168. O sistema de Inteligncia tentacular ou ramificado daquele pas reproduziu-se pelas naes aliadas de regimes democrticos, e mesmo naquelas onde vicejavam ditaduras fascistas e / ou corporativas que combatiam o inimigo comum que ameaava a liberdade e o mundo cristo169. Nestes termos, possvel fazer um paralelo entre a inspirao doutrinria e a atividade dos servios secretos das democracias ocidentais nos tempos da Guerra Fria, com a inspirao doutrinria e as suas prticas atuais, face ao terrorismo da Jihad islmica fundamentalista. Em um caso e outro, uma potncia hegemnica, os Estados Unidos, influenciou e / ou imps aos pases aliados a escolha dos alvos polticos e ideolgicos do ps II Grande Guerra e do ps queda do Muro de Berlim. A diferena do processo atual que, se antes (no contexto da Guerra Fria) a fragilizao ou negao dos direitos era interna aos pases autoritrios no combate aos inimigos ideolgicos, hoje esta fragilizao se conforma internacionalmente, incluindo democracias slidas, no combate, conforme sua retrica, aos inimigos da segurana e da paz.

Em uma perspectiva institucional, na dialtica entre segurana e liberdade os perfis dos servios de Inteligncia podem ser afetados das seguintes formas: a) reforo de seus legados polticos e / ou autoritrios, no caso daqueles pases com regimes semidemocrticos, como o Brasil; e b) incorporao de uma doutrina de segurana nacional politicamente autoritria (derivada da ideologia de segurana concebida pela elite poltica no combate ao terrorismo), nos pases democrticos.

Ditaduras e Polcias Polticas

168

The Evolution of the U. S. Intelligence Community An Historical Overview, http://www.acess.gpo/su_docs/dpos/epubs/int/int022.htm (livre traduo), em 29 de julho de 2005. 169 VER doc da PIDE sobre cooperao com a CIA (ANTT)

in

104

As dcadas de setenta e oitenta do sculo XX foram marcadas, na Amrica do Sul e Europa ocidental, por um dos processos polticos mais frteis em experincia de construo de Estados democrticos. Na Europa, abrindo a chamada terceira onda da democratizao ps - II Guerra Mundial, Portugal desperta na manh do dia 25 de abril de 1974 com a Revoluo dos Cravos nas ruas de Lisboa170. Era o golpe de Estado dos capites do Movimento das Foras Armadas (MFA), derrubando a ditadura corporativa iniciada em 1933 com a ascenso de Antnio de Oliveira Salazar (1889-1970) ao poder. A pea seguinte a cair no sul europeu seria o regime de Francisco Franco (1892-1975), na Espanha, depois de 36 anos de ditadura, na sua forma fascista-totalitria e depois autoritria-tecnocrtica171. Na Amrica do Sul, o Brasil comea a viver uma distenso poltica em 1974, no governo do presidente Ernesto Geisel172.

Ao longo de suas existncias, os trs regimes polticos diferiram em diversos aspectos, tais como impor um partido nico (Portugal e Espanha) ou um sistema bipartidrio (Brasil), o tipo de liderana (caudilhesca, Franco, ou institucional, como os generais-presidentes brasileiros), a orientao ideolgica (antiliberal e anticomunista, em Portugal) ou a existncia de uma tutela militar aberta (Brasil). No entanto, nos trs casos, um aspecto foi comum no esforo dos governos, em qualquer de suas fases histricas, para controlar a ordem social e poltica: a instituio e / ou mobilizao de servios de Inteligncia civil / militares como
170

HUNTINGTON, Samuel P.. The Third Wave Democratization in the late twentieth century. Oklahoma: University of Oklahoma, 1993, p. 3-4. De acordo com Santos, () na crista da primeira e da segunda onda de democratizao contaram-se 29 e 36 pases democrticos, respectivamente, correspondendo a 45,3 e 32,4% do total de Estados no mundo. Por outro lado, em 1999, de um total de 192 pases, 62,5% foram considerados formalmente democrticos, ou seja, 120 pases tinham, nessa data, sistemas democrticos constitucionais com eleies competitivas e multipartidrias, em contraste com apenas 41% h uma dcada. SANTOS, Maria Helena de Castro. Que Democracia? Uma Viso Conceitual desde a Perspectiva dos Pases em Desenvolvimento, In Dados, vol. 44, n 4, Rio de Janeiro, 2001. 171 TEZANOS, Jos Flix. La crisis del franquismo y la transicin democrtica. In La Transicin Democrtica Espaola (org. TEZANOS, Jos Flix COTARELO, Ramon; e DE BLAS, Andrs). Madrid: Editorial Sistema, 1993, p. 16. 172 Para uma interessante tipologia das fases da transio brasileira, ver TEIXEIRA, Hlder Bezerra, in Geisel, Os Militares e o Projeto Distensionista Transio Para a Democracia ou Continusmo da Ingerncia Militar na Poltica Brasileira? Recife: UFPE, dissertao indita defendida no Mestrado de Cincia Poltica, em 2001, p. 77.

105

polcias polticas, tendo por alvos prioritrios os comunistas / socialistas e liberais, inimigos internos ideologicamente definidos173.

Os servios criados pelas ditaduras foram a resposta racional a uma preocupao antiga de elites de governo. Suas razes esto entre o sculo XVIII e XIX, quando foram estruturados rgos de Inteligncia para prevenir, controlar e reprimir os protestos polticosociais de uma Europa de trabalhadores e de massas urbanas influenciadas pelas pregaes anarquista e socialista:

() a construo de servios de inteligncia pode ser interpretada em parte como um resultado direto do puro clculo estratgico de governantes perseguindo fins previamente dados (vencer a guerra e ampliar sua dominao) e, em parte, como uma resultante mais ou menos imprevisvel do esforo desses mesmos governantes para adequarem seus fins a um contexto situacional que precisava ser mais bem compreendido e no qual seu prprio papel enquanto sujeitos polticos interessados era pouco claro. 174

Na dcada de 30, que marca a ascenso dos regimes de Salazar e Franco, a Europa era sacudida pela luta poltico-ideolgica entre o nazi-fascismo e as democracias liberais. Em termos de poltica externa, na dcada seguinte ambos os governos praticaram a estratgia da neutralidade blica diante dos alinhamentos militares durante a II Grande Guerra. Salazar dissera, ainda nos anos 30, que era antiliberal, antidemocrtico e anticomunista. O mundo podia caber em Portugal, mas Portugal no caberia no mundo que sangrava na batalha entre a liberdade e a opresso. Franco, por seu turno, tratava de consolidar o regime depois da cruenta Guerra Civil (1936-1939), na qual estima-se a morte de 330 a 405 mil pessoas, entre combatentes e civis. Em ambos os pases, contudo, uma luta interna, silenciosa mas

173

Ver cap. 1, tpico 1.2, sobre o processo de institucionalizao dos servios de Inteligncia civil do Brasil, Espanha e Portugal. 174 CEPIK, Marco. Espionagem e democracia, p. 88.

106

igualmente sangrenta e intensa, comeara a ser travada pelas autoridades contra as expresses de protesto dos inimigos ou adversrios do franquismo e salazarismo. No Brasil, o governo de Getlio Vargas (1892-1955), que na dcada de 30 simpatizara com o iderio nazi-fascista, rompeu sua neutralidade blica aps o afundamento de navios mercantes brasileiros provocado por submarinos alemes, a partir de agosto de 1942. Mas se externamente a ditadura instaurada por Vargas em 1937, mediante o auto-golpe que criou o Estado Novo, lutaria ao lado dos aliados, internamente os comunistas e socialistas eram inimigos ideolgicos, tanto quanto os extremistas de direita do integralismo de Plnio Salgado175.

Nos trs casos, a institucionalizao dos servios de Inteligncia serviu para o combate poltico e ideolgico imediato e, sobretudo, para conhecer e controlar nos anos seguintes as manifestaes de contestao aos regimes176. Tratar-se-ia, com o fim da guerra e a gnese de uma nova ordem poltica certamente no condescendente com a pregao dos regimes ditatoriais, de estender sobre a sociedade a mo coercitiva do Estado invisvel. Entre os primeiros anos da dcada de 40, quando Franco e Salazar se consolidam no poder, e a segunda metade dos anos setenta, quando os regimes e / ou legados autoritrios do Brasil e da Europa meridional comeam a ruir, a mo secreta do poder de Estado vai conhecer o apogeu e a decadncia, numa progresso historicamente inversa ao movimento de seus inimigos ideolgicos, do campo liberal ou socialista.

Se a queda das ditaduras peninsulares foi prxima no tempo, o ritmo de suas transies ser diferenciado, considerando as caractersticas polticas de cada regime
175

O Integralismo era uma corrente poltica criada e liderada pelo brasileiro Plnio Salgado (1875-1975), nos anos 20 do sculo XX, com iderio social, poltico e ideolgico assemelhado ao nacional-socialismo alemo. Nos anos 30 os integralistas tentaram derrubar o governo de Vargas mediante um ataque ao Palcio do Governo, no Rio de Janeiro. 176 Obviamente, os servios de Inteligncia de outros pases europeus, como a Frana e a Inglaterra, tambm direcionavam aes contra alvos polticos e ideolgicos. Mas existe aqui uma diferena de natureza jurdica: nos regimes ditatoriais os servios so em geral institudos como polcia poltica, muitos at com poder de polcia, tal como uma polcia judiciria como o foi o caso da PIDE / DGS, em Portugal, durante o salazarismo.

107

antecedente, bem como os aspectos macro-sociais herdados: estrutura e diviso das classes; nvel de industrializao; estrutura agrria; grau de urbanizao e existncia ou no de um esboo de sociedade civil. E tambm considerando condicionantes institucionais: o papel das Foras Armadas na ordem poltica antecedente; a presena de atores polticos com viso estratgica; a atividade dos partidos (legais ou clandestinos) e o grau de liberdade de imprensa, ainda que ambos sob constrangimentos. Este conjunto de fatores polticos, macrosociais e institucionais tambm se aplica ao caso brasileiro. Embora no Brasil o fim formal do regime militar se situe em 1985, entre 1945 e este ano, o pas esteve submetido a ditaduras durante duas dcadas177.

Os regimes de Franco e Salazar, e a ditadura militar brasileira deixaram importantes legados poltico-institucionais, alguns deles autoritrios, que afetaro a institucionalizao e o perfil dos seus servios de Inteligncia. Os legados na rea de Inteligncia civil sero o objeto de minha anlise neste captulo. Antes, contudo, vou proceder a uma breve apresentao das transies polticas de Portugal, Espanha e Brasil evidenciando os seguintes aspectos: a) forma de instaurao do novo regime; b) tipo de regime institudo; c) os atores centrais do processo de mudana poltica; d) o papel das Foras Armadas na nova ordem; e) a reao / comportamento da comunidade / servios de informaes no processo poltico; e f) a ordem constitucional instituda.

No meu propsito fazer uma anlise das transies, razo pela qual descreverei os trs processos dentro de marcos tericos diversos, mas complementares em suas perspectivas que privilegiam as escolhas dos atores e / ou o peso das estruturas na mudana poltica. Ao justapor estes marcos, pretendo situar uma dialtica da transio que no se esgota na ao de
177

Se situarmos nossa anlise a um ano simblico da dcada de 30 (1935, por exemplo), na qual a besta do dio poltico e racial ganhou as ruas e campos de batalha, podemos somar 36 anos de franquismo, 41 anos de salazarismo e 26 anos de ditaduras no Brasil.

108

dados agentes e instituies relevantes, ou nas condicionantes macro-sociais e econmicas do perodo, mas antes revela uma dinmica que pode ser abordada nos marcos da teoria de Terry Karl, formulada a partir da noo de contingncia para escapar do dilema determinismo das estruturas versus liberdade do ator e capturar os vnculos entre os fatores macro-estruturais, a tradio institucional do pas e as opes dos atores polticos178.

Para efeito de sistematizao, irei situar as transies nos seguintes perodos: Portugal (1974-1982); Espanha (1975-1984) e Brasil (1974-1985). Tais escolhas no so aleatrias e devem ser explicadas. No caso portugus, o perodo compreende o ano do golpe de Estado e a reviso constitucional que simboliza a consolidao do regime em um eixo democrticoliberal179. No caso espanhol, fixei o perodo entre o ocaso do regime, marcado pela agonia e morte de Franco, e a Lei Orgnica que efetivou o controle civil sobre os militares. Para o Brasil, o perodo compreende o incio da distenso poltica do regime, durante o governo do presidente Ernesto Geisel, entre 1974-1979, e a posse de Jos Sarney na Presidncia da Repblica, em 1985. Nos trs casos vou destacar, em minha descrio breve e genrica das transies, as relaes civis-militares, dado que neste mbito que os legados polticos e / ou autoritrios, relevantes para a rea de Inteligncia, constituram-se ao longo dos processos de mudana.

Marcos de tempo sempre tm o seu lado mais ou menos arbitrrio. De todo modo, interessa-me, ao demarcar tais perodos, situar os eventos polticos mais significativos dessas transies, e que direta e indiretamente tm relao com os legados polticos e / ou autoritrios que influenciaram ou ainda influenciam a transio da prpria atividade de
178

ARTURI, Carlos. O debate terico sobre a mudana de regime poltico: o caso brasileiro, p. 4 . In Revista de Sociologia e Poltica, n 17, Curitiba, nov. 2001. 179 Trata-se do ano da I Reviso Constitucional, que extingue o Conselho da Revoluo, as referncias ao Movimento das Foras Armadas e expurga da agenda do Estado o objetivo de realizar a tr ansio para o socialismo mediante a criao de condies para o exerccio democrtico do poder pelas classes trabalhadoras.

109

Inteligncia de cada pas. Assim, optei aqui em descrever cada transio, das quais, como veremos, iriam aflorar servios de Inteligncia com perfis poltico-institucionais influenciados pelos legados. Em seguida descrio dessas transies, vou proceder comparao dos servios de Portugal (SIS), Brasil (Abin) e Espanha (CNI) para testar as hipteses j relacionadas dentro do modelo terico descrito no captulo 3. A rigor, os dois tpicos seguintes (tratando das transies e depois da Inteligncia e seus legados), fecham o estudo iniciado no Captulo 1, quando expuz a institucionalizao dos servios de Inteligncia civis dos trs pases sob um eixo histrico e descritivo.

3.1 A Transio Poltica em Portugal, Espanha e Brasil As transies portuguesa, espanhola e brasileira ocorreram dentro de uma faixa de tempo estreita. Entre 1974 e 1985, os dois primeiros processos j estavam finalizados em termos da criao de um Estado Democrtico de Direito. No Brasil, considero a transio encerrada com a promulgao da Carta Constitucional de 1988, pelo Congresso, instaurando, formalmente, um Estado democrtico de direito. Nos trs pases, as trs condies fundamentais de Dahl para a existncia de uma democracia estavam concretizadas: os cidados podiam formular suas preferncias; podiam faz-lo ante seus partidrios e ante o governo, sozinhos ou em grupo; e podiam receber do governo igualdade de tratamento180.

Em uma perspectiva procedimental, as propriedades definidoras de uma democracia representativa moderna tambm eram uma realidade: a) O chefe do Executivo e o Legislativo devem ser escolhidos em eleies competitivas livres e limpas (...) A fraude e a coero no podem determinar os resultados de eleies democrticas, as quais devem oferecer a possibilidade de alternncia do poder, mesmo que, de fato, por um longo perodo

180

DAHL, Robert A.. La Poliarqua Participacin y Oposicin. Madrid: Tecnos, 2002, p. 14.

110

de tempo, no haja nenhuma alternncia (...); b) O direito de voto deve ser extensivo grande maioria da populao adulta; c) As democracias devem dar proteo e liberdades civis como a liberdade de imprensa, a liberdade de expresso, a liberdade de organizao, o direito ao habeas corpus e outros; e d) As autoridades eleitas devem deter o genuno poder de governar, em oposio s situaes em que os governantes eleitos so ofuscados pelos militares ou por alguma figura no eleita que domina nos bastidores (...)181.

O conjunto de propriedades tangvel em cada regime, mas os trs processos apresentam resultados diferentes em algumas reas poltico-institucionais. O padro das relaes civis-militares nos trs pases apresenta importantes diferenas se observarmos as prerrogativas militares face ao controle civil (Tabela A). No Brasil, por exemplo, a interveno militar na poltica sobrevive na forma de prerrogativas inexistentes no regime poltico espanhol e portugus182. Estas diferenas, com importantes reflexos quanto ao grau de consolidao democrtica do pas, sobrevivem como legados da ordem poltica extinta. No mesmo quadro, podemos ver que a despolitizao militar entendida aqui como a absteno da instituio militar no debate das questes polticas e sociais , ainda est incompleta no Brasil. De fato, as Foras Armadas brasileiras costumam emitir sinais polticos na defesa de seus interesses corporativos, como a presso por aumentos de soldos ou modernizao do seu poder blico183. Este comportamento corresponde preservao de prerrogativas militares que em parte so herana do poder de interferncia poltica das Foras Armadas durante a transio.

181

MAINWARING, Scott. Classificando regimes polticos na Amrica Latina 1945 a 1999. In Dados, vol. 44, n 4, 2001, p. 645-687. 182 ZAVERUCHA, Jorge. Frgil Democracia Collor, Itamar, FHC e os Militares (1990-1998). Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2000, p. 35 183 Sobre os dois casos mais recentes da presso das Foras Armadas sobre o poder civil no Brasil, ver ZAVERUCHA, Jorge. FHC, foras armadas e polcia entre o autoritarismo e a democracia. Rio de Janeiro: Record, 2005, p. 157-235.

111

Se na Espanha e em Portugal temos um padro de evoluo aproximado, no quadro das relaes civis-militares, quanto ao progressivo esvaziamento de prerrogativas militares, no Brasil temos, se no um reforo do poder tcito das Foras Armadas em um sentido poltico (via manuteno de prerrogativas), pelo menos a manuteno destas como varivel estrutural do regime poltico. Nas trs transies, temos a constituio de dois regimes nos quais duas Foras Armadas afirmam-se profissionais em termos tcnicos e doutrinrios princpios reforados durante a consolidao , enquanto uma parte da alta hierarquia militar brasileira continuou inspirada pela lgica intervencionista na esfera do poder civil, durante a transio e, ainda hoje, na fase da consolidao184. Na Espanha e em Portugal a despolitizao imunizou o regime ao isolar os militares, institucionalizando-os via mecanismos legais. No caso espanhol, por exemplo, as foras armadas deixaram de cuidar da segurana nacional e passaram a ter o papel de defender a ordem constitucional.

De acordo com Aguero, o carter do regime autoritrio se civil ou militar e a modalidade da transio influem fortemente na determinao de qual das elites vai controlar a transio.185 Se o regime anterior estava militarizado, ou seja, se os militares ocupavam os postos de comando decisivos, ento os militares estaro em melhor posio para fixar a agenda e coordenar a mudana.186 Foi o caso da transio brasileira, a partir da distenso iniciada pelo presidente Ernesto Geisel, em 1974. J o carter civil do regime franquista e a forma de transio propiciaram uma vantagem inicial aos lderes civis em seus objetivos de

184

No mesmo quadro, ns devemos relativizar esta classificao do autor referente profissionalizao militar (que ele considera alta nos dois pases), dado que uma varivel tcnica importante na ecloso das transies na Espanha e Portugal foi a baixa profissionalizao das Foras Armadas, comparada, por exemplo, com a dos militares da Inglaterra ou da Frana. Deve-se observar ainda que a interferncia militar no processo transicional espanhol ocorreu em importantes episdios, seja pela presso direta sobre a agenda poltica ou pelo controle de instituies de natureza coercitiva, como o Cesid. Em um diagnstico das Foras Armadas espanholas no perodo da transio, o PSOE , em 1981, criticou o atraso e a situao de abandono em que as Foras foram deixadas pelo franquismo. AGUERO, op. cit., p. 307-308. 185 AGUERO, Felipe. Militares, civiles y democracia, p. 85. 186 Idem, ibidem.

112

promover a democratizao e a supremacia civil.187 O caso da transio em Portugal difere da espanhola em dois momentos fundamentais: a queda do regime autoritrio foi manu militari e os oficiais das Foras Armadas (leia-se, a faco radical do MFA) ditaram a agenda de reformas na fase revolucionria do novo regime.

Em comparao com as outras transies na Europa meridional e com as transies na Amrica do Sul, somente a Espanha conservou o carter civil do regime durante a transio. Apesar disso, havia na Espanha um alto grau de participao militar no regime franquista, mesmo em sua ltima fase.188 Segundo Aguero, o Exrcito no participava como instituio nos centros de deciso essenciais do regime franquista.189 No Conselho dos Ministros, nas Cortes (Parlamento), no Conselho do Reino, no Conselho Nacional do Movimento, na Junta de Defesa Nacional, nas agncias de segurana e nos governos locais, a presena militar era, por assim dizer, em carter pessoal, no extensiva, na pessoa dos conselheiros e outros membros, s foras das quais se originavam.

No entanto, esta especificidade do franquismo no diferenciou a Espanha face ao Brasil quando avaliamos, na transio de cada pas, o papel dos militares dentro dos rgos de Inteligncia. Com efeito, como veremos, a transio interna aos servios secretos do Brasil e da Espanha muitas vezes se assemelha como a contra-face militar transio civil. Na agenda da transio interna aos rgos, os seus quadros dirigentes predominantemente militares das Foras Armadas jogam seus recursos institucionais tendo como fim principal o efeito Lampedusa: mudar para conservar. Esta tendncia pode ser um forte obstculo na consolidao democrtica. Bruneau e Boraz afirmam, por exemplo, que uma das tarefas mais rduas das novas democracias negociar a democratizao das burocracias de Inteligncia
187 188

Idem, ibidem. Idem, p. 88-93. 189 Idem, p. 88.

113

que serviram a regimes antidemocrticos190. De fato, reformar a Inteligncia e coloc-la sob controle civil pode ser mais difcil do que conseguir o mesmo sobre os militares191.

Como aparelhos de poder politicamente perifricos, os servios de Inteligncia parecem encarnar o poder militar como instituies conservadoras, refratrias e resistentes s mudanas operadas pela elite civil. Em outras palavras, o perfil institucional militarizado dos rgos de informao pode resistir s transies mesmo quando o regime extinto tenha tido um carter civil. No caso espanhol ou brasileiro, o carter do antigo regime no uma varivel com poder explicativo suficiente para responder questo sob quais condies institucionais os servios secretos tendem a resistir s mudanas polticas. Para um esboo de resposta, adianto duas hipteses, a saber: a) nos regimes autoritrios, os servios secretos tendem a ser hegemonizados pelos militares: e b) os militares buscam institucionalizar a rea de Inteligncia como espao poltico-institucional ancilar s Foras Armadas, direta ou indiretamente.

Neste caso, os rgos de Inteligncia podem funcionar como a eminncia parda do regime, a partir de aes e reaes institucionais no quadro de uma autonomia relativa. Ora, iniciada uma transio poltica, antes que o carter do regime antecedente, importa saber quais legados impregnam os servios secretos, pois a menor ou maior resistncia mudana poltica vai depender da extenso e profundidade da memria autoritria poltico-institucional.

As causas do fenmeno brasileiro so mltiplas, mas, no que concerne ao meu interesse, afirmo que a manuteno e / ou reforo das prerrogativas militares influenciam
190

BORAZ, Steven C. and BRUNEAU, Thomas C.. Democracy and Effectiveness, in Journal of Democracy, Volume 17, Number 3 July 2006, National Endowment for Democracy and The Johns Hopkins University Press, p. 29.
191

Idem, ibidem, p. 30.

114

direta e indiretamente a rea de Inteligncia, uma vez que esta foi instituda sob uma doutrina de defesa e segurana de matriz militar. No entanto, a despolitizao das Foras Armadas e o fim de seus legados polticos e / ou autoritrios no condio suficiente para explicar dadas clivagens nos servios e sistemas de Inteligncia. Com efeito, o CNI espanhol e o SIS portugus so semelhantes, por exemplo, em termos de no se submeterem tutela direta ou indireta de rgos controlados e / ou hegemonizados por militares, ao contrrio do que ocorre com a Abin, no Brasil.

As peculiaridades de cada regime podem ser compreendidas em um quadro polticoinstitucional que situa algumas categorias e legados de transio importantes. De acordo com Hite e Morlino, os legados autoritrios que constrangem a qualidade da democracia so semelhantes em Portugal e Espanha relativamente s dimenses do Regime, Instituies e Normas ( exceo de uma significativa influncia do Estado na economia portuguesa), Elite (com Portugal apresentando altas prerrogativas das Foras Armadas), Cultura e Massas192. Para estes autores, os dois pases compartilham os seguintes legados que constrangem uma boa democracia: fraca accountability da elite partidria (na categoria ou dimenso da Elite); estatismo, passividade, conformismo, ceticismo, alienao / medo polticos, atitudes no democrticas (em Cultura e Massas)193.

A importante influncia do Estado na economia e a presena de importantes prerrogativas militares em Portugal so legados que podemos explicar a partir do papel das Foras Armadas na derrubada do regime autoritrio e da inspirao poltico-ideolgica dos protagonistas do golpe. Com efeito, alm propriamente das condies estruturais da economia portuguesa (que ao longo de quase todo o sculo XX viveu uma relao simbitica com o
192 193

Hite e Morlino, op. cit., p. 70. Idem, ibidem.

115

regime corporativista de Salazar), a estatizao de importantes setores da economia durante os primeiros anos da transio legou uma cultura de interveno estatal que ainda hoje parte das agendas partidrias no debate Estado mximo x Estado mnimo.

O mesmo quadro mostra porque o Brasil ainda uma semi-democracia. A transio brasileira no extinguiu muitas leis autoritrias, vive-se antes o rule by law do que o rule of law, o Poder Judicirio tem fraca autonomia, sobrevivem altas prerrogativas militares, a eficincia policial fraca (sem falar nos aspectos arbitrrios e violentos da ao de uma parte dos policiais), o estatismo, a passividade, o ceticismo e a alienao poltica so fortes legados, alm da presena de atitudes no democrticas. Zaverucha, ao enumerar o rol de prerrogativas militares vigentes ps-transio, v as altas prerrogativas implicando a inexistncia de facto, assim como de jure, de controle civil democrtico sobre os militares194. Para o autor, os enclaves autoritrios (inclusive castrenses) podem persistir regularmente em frgeis democracias. A fragilidade da democracia brasileira consiste na persistncia das altas prerrogativas militares e baixa contestao militar, o que conforma um sistema no democrtico195.

Para Zaverucha, o legado autoritrio persiste. De fato, h um elenco de leis redigidas no perodo militar, e mesmo sob a distenso iniciada por Ernesto Geisel (1974 1979) ou durante a abertura da gesto Joo Batista de Oliveira Figueiredo (1979 1985), podemos levantar disposies legais que constituem legados autoritrios do regime militar. A principal crtica de Zaverucha refere-se Constituio Federal promulgada em 1988 (portanto, j durante a redemocratizao):
194

ZAVERUCHA, Jorge. Frgil Democracia Collor, Itamar, FHC e os Militares (1990-1998). Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2000.,p. 36. Apesar do livro ser datado (cobre os governos brasileiros do perodo 19901998), sua atualidade permanece, dado que, at o mandato do presidente Lus Incio Lula da Silva, iniciado em 1 de janeiro de 2003, as prerrogativas fundamentais esto vigentes. 195 Idem, p. 56.

116

A Constituio Federal de 1988, escrita por civis, manteve o papel constitucional das Foras Armadas como garantes do poder poltico. Elas so baluartes da lei e da ordem definidas por elas mesmas, no importando a opinio do presidente da Repblica ou do Congresso Nacional. Portanto, cabe s Foras Armadas o poder soberano e constitucional de suspender o ordenamento jurdico do Brasil. Essa Constituio reuniu em um mesmo ttulo V (Da Defesa do Estado e das Instituies), trs captulos: o captulo I (Do Estado de Defesa e do Estado de Stio), o captulo II (Das Foras Armadas) e o captulo III (Da Segurana Pblica). Misturou-se a ordem interna com a externa. Slidas democracias procuram separar as competncias das polcias das do Exrcito. Nossa Constituio tem sido emendada com uma freqncia mpar. Mas na rea das instituies coercitivas mostra-se bem estvel196.

A seguir, vou descrever sucintamente a transio democrtica de Portugal, Espanha e Brasil, enfocando alguns impasses e decises das elites militares e civis nas mudanas operadas nos servios e sistemas de informao / Inteligncia.

3.1.1 Portugal O Golpe O golpe de Estado de 25 de abril de 1974 abre um perodo de mudanas revolucionrias na poltica e sociedade portuguesas. Ele efeito de uma crise de poder do regime de Salazar, aps mais de 40 anos de domnio absoluto, agudizada na conjuno entre a derrocada da poltica colonial e a estagnao econmica de um pas cujo regime optara pelo isolamento, desde os anos 30197.

196

ZAVERUCHA, Jorge. Semi-democracia. In Folha de So Paulo, 26 de novembro de 2004. Para um estudo mais detalhado sobre o conceito de semi-democracia, ver a dissertao As Instituies Coercitivas e a Semidemocracia Brasileira, defendida por Jos Maria Pereira da Nbrega Jnior. Universidade Federal de Pernambuco (UFPE), Recife, 2005. 197 Para uma anlise do fator econmico na crise de um regime e na posterior transio, ver MUOZ, Rafael Durn. A crise econmica e as transies para a democracia: Espanha e Portugal em perspectiva comparada. In Anlise Social, vol. XXXII (141), 1997 (2), 369-401. Para uma anlise das tenses, clivagens e contradies polticas, sociais, econmicas e institucionais do regime, ver SCHMITTER, Philippe C.. Portugal: Do Autoritarismo Democracia. Lisboa: ICS, 1999, p.191-210.

117

Para Santos, estas mudanas foram efeito de uma crise de legitimao e de hegemonia198. A crise de legitimao consistiu na incapacidade do Estado portugus para institucionalizar as relaes entre o capital e o trabalho em consonncia com as alteraes na correlao de foras sociais que o desenvolvimento econmico e a emigrao da dcada de sessenta tinham provocado199. A crise de hegemonia consistiu na incapacidade do bloco no poder para definir um projeto social e poltico apto a suscitar um consenso generalizado e inter-classista, face falta de coeso e convergncia entre os interesses da burguesia agrria e comercial e os interesses da burguesia industrial-financeira200.

Estas condies macro-sociais no eram visveis maioria dos observadores da cena poltica portuguesa, mas, no caso do combate aos movimentos de libertao em Moambique e Angola, por exemplo, as fraturas de carter poltico-militar ficavam evidentes medida em que o regime perdia a guerra e o controle de suas provncias ultramarinas. Em Angola, por exemplo, o Exrcito portugus lutava contra trs movimentos de libertao rivais entre si, e na Guin portuguesa a possibilidade da derrota lusa era praticamente real 201. De facto, logo em 1968, Spnola tinha informado o Governo de que a guerra estava perdida. A nica esperana para Portugal, recomendava ento o general, era reconquistar terreno suficiente para forar um acordo honroso atravs de negociaes com a guerrilha202.

198

SANTOS, Boaventura de Sousa. O Estado e a Sociedade em Portugal (1974-1988). Lisboa: Edies Afrontamento, 1990, p. 17. 199 Idem, p. 22. 200 Idem, p. 21. 201 MAXWELL, Kenneth. A Construo da Democracia em Portugal. (Trad. Carlos Leone). Lisboa: Editorial Presena, 2002, p. 47. Curiosamente, Maxwell cita a luta de um Exrcito contra trs movimentos de guerrilhas como se no fosse uma tarefa em si quase impossvel de vencer, militarmente falando. Em Moambique, a situao tambm no era favorvel s Foras Armadas portuguesas. Para uma leitura mais completa do processo revolucionrio e de construo da democracia em Portugal, ver MAXWELL, Kenneth. O Imprio Derrotado Revoluo e Democracia em Portugal (trad. Laura Teixeira Mota). So Paulo: Companhia das Letras, 2006. 202 Idem, ibidem.

118

Como comandante-chefe destacado na Guin, o general Antnio de Spnola sabia da extenso da fratura, e possivelmente para evitar que a crise pudesse abalar as estruturas polticas do prprio regime, ele publicou, em fevereiro de 1974, o livro Portugal e o Futuro: A inteno deste ousado desafio ao Governo era trazer algum realismo e alguma flexibilidade posio de Portugal, segundo Maxwell203. O general defendia no seu livro o reconhecimento do direito autodeterminao poltica das provncias e a criao de instituies democrticas, e imaginou mesmo a participao de Portugal e das ex-provncias numa futura federao de Estados autnomos204. Este projeto poltico batia frontalmente contra o governo do primeiro-ministro Marcello Caetano, no poder desde 1968, antes de tudo porque era contraditrio: com qual legitimidade um governo ditatorial poderia propor democracia para os povos das colnias? Esta contradio tornava-se aguda porque, como observou Santos, medida em que o regime, em processo de colapso, apoiava-se no colonialismo, o colonialismo apoiava-se numa guerra que j no era possvel vencer205.

Um dos efeitos imediatos da obra foi fragilizar ainda mais o primeiro-ministro, que no dia 14 de maro de 1974 tentou afirmar a sua autoridade ordenando que os generais Spnola e Costa Gomes participassem, junto a outros 120 oficiais de alta patente, de uma solenidade oficial em que jurariam lealdade poltica do governo na frica. Os dois generais se recusaram, tanto quanto os generais Kalza de Arriaga e Silvrio Marques, dois importantes nomes que se envolveriam em articulaes golpistas da extrema-direita.

203

Idem, p. 48. Devemos matizar um pouco a frase, pois a inteno do livro pode ser interpretada em dois sentidos opostos. 204 SPNOLA, Antnio de. Portugal e o Futuro Anlise da Conjuntura Nacional. Lisboa: Arcdia, fevereiro de 1974, p. 56 e p. 181 a 230. Decerto, Spnola fez seus clculos polticos antes de publicar o livro, mas, face paradoxal proposta de democracia aos pases africanos, ficamos a pensar se ele queria, em essncia, mostrar as contradies de seu prprio regime e fustigar o poder de Caetano. 205 SANTOS, Boaventura de Sousa, op. cit., p. 26.

119

As disputas de poder na cpula tratavam de uma ordem poltica que se desvanecia. Na periferia dessa disputa, gestava-se o Movimento das Foras Armadas (MFA), articulao integrada sobretudo pelos capites, jovens oficiais subalternos mal remunerados, descontentes com o sistema de promoes e, no limite, desmotivados numa guerra colonial perdida206. Um dos fatores para amadurecer a viso dos militares sobre a falncia do regime foi provocado pela deciso do governo, no ms de julho de 1973, em institucionalizar os oficiais milicianos como oficiais do quadro permanente, como uma das formas de suprir o quadro de oficiais operacionais nas provncias sublevadas, e tambm como garantia de uma obedincia poltica mais estrita207. A reao dos oficiais subalternos faz o governo recuar, suspendendo o Decreto n 353 / 73, do dia 12 de outubro.

A articulao dos oficiais do MFA, contudo, se era de natureza apenas corporativa em suas origens, com a sucesso de conflitos internos ao regime evidenciando um enfraquecimento da autoridade e o surgimento de um vcuo de poder passa a ser tambm poltica, em seus fins. Em uma reunio realizada no dia 24 de novembro de 1973, em So Pedro de Estoril, 45 delegados do MFA, entre capites, majores e alguns tenentes-coronis, entendem esta perspectiva na evoluo do conflito e marcam um novo encontro para discutir trs hipteses:

a) Conquista do poder para, com a Junta Militar, criar no Pas as condies que possibilitem uma verdadeira expresso nacional (democratizao); b) Legitimao do Governo perante a Nao atravs de eleies livres, devidamente fiscalizadas pelo Exrcito, dando ao Governo a opo de o fazer sem interferncia das Foras Armadas, seguindo-se um referendo sobre o
206

O MFA se constituiu inicialmente com capites e majores. Eram menos de 200 dos cerca de 1600 homens que constituam o corpo de oficiais subalternos.() () A partir de 1 de Dezembro de 1973, o ncleo duro do Movimento dos Capites foi constitudo por uma comisso coordenadora de quinze homens, subdividida numa comisso militar que deveria encarregar-se do plano detalhado do golpe e numa comisso poltica que formularia o programa para a situao posterior ao golpe, MAXWELL, K., op. cit., p. 54. Sobre os militares portugueses na guerra colonial, ver ainda CARRILHO, Maria. Foras Armadas e mudana poltica em Portugal no sc. XX: para uma explicao sociolgica do papel dos militares. Lisboa: Imprensa Nacional Casa da Moeda, 1985. 207 CARRILHO, Maria, op. cit., p. 460.

120

problema do ultramar; c) Utilizao de reivindicaes exclusivamente militares como forma de alcanar o prestgio das Foras Armadas e de presso sobre o Governo com vista segunda hiptese208.

As trs opes no poderiam ser colocadas como excludentes entre si. Como optar pela democratizao e, ao mesmo tempo, no tratar a questo militar pelo vis poltico? A virtual derrota blica era em essncia uma derrota poltica nas provncias, mas principalmente do prprio regime. Mas a hiptese profissional venceu na reunio seguinte, com os votos dos delegados dividindo-se entre os nomes dos generais Costa Gomes e Antnio de Spnola, esquerda, e Kalza de Arriaga, direita do MFA, para defender os interesses dos militares junto ao governo. O resultado da reunio sinaliza que o MFA, embora percebendo os contornos da crise de poder, ainda no decidira se instituir como uma fora poltica para a soluo desse impasse, o que implicaria situar-se como categoria alm da esfera institucional militar. Em certo sentido, como tpico em processos revolucionrios, ser o desencadeamento simultneo das aes, por parte do governo e de atores polticos, que provocar um comportamento pr-ativo do MFA, no sentido de, em um espao de tempo de quatro meses, optar pela via golpista para derrubar o poder209.

Estas aes precipitam a diviso de campos ideolgicos j no seio do MFA. O general Kalza de Arriaga, com prestgio militar, envolvido em denncias de articulao de um golpe de Estado de direita: () Silva Pais recebeu, do Ministro da Defesa, Silva Cunh a, a ordem de vigiar esses elementos de direita (Kalza de Arriaga) e () () a DGS viu, assim, reduzida para um tero a sua capacidade organizacional em torno do MFA
210

(grifos

nossos). No inqurito instaurado pelo Exrcito para averiguar as denncias, Arriaga nega

208 209

CARRILHO, Maria, op. cit., p. 461. Entrevista de Irene Pimentel ao autor, dia 16 de maro de 2005, em Lisboa. 210 PIMENTEL, Irene, idem, p. 1596.

121

qualquer envolvimento com a articulao de um golpe de Estado de extrema-direita211. No entanto, o Marechal Costa Gomes afirmou que o general Arriaga preparava um golpe, tendo discutido a idia com os generais Venncio Deslandes, Henrique Troni e Antnio de Spnola212. Spnola refuga a cooptao porque ele prprio j deveria estar se enxergando como um ator central e com recursos para articular seu prprio golpe. Alis, Maxwell refere ainda que em dezembro de 1973 Arriaga tentara cooptar o MFA para a tomada do poder, plano que previa o afastamento de Spnola, do ministro Costa Gomes e do primeiro-ministro Marcello Caetano213.

No perodo entre o recuo do governo em relao ao decreto, em outubro, e a tentativa do primeiro golpe do MFA, em maro de 1974, Marcello Caetano tenta atender s demandas corporativas dos oficiais das Foras Armadas. Ao mesmo tempo, decide vigiar e punir os militares envolvidos, esquerda e direita, na poltica de contestao ao regime. Sua ttica de morder e assoprar no ter efeitos, mesmo porque a relao militares-governo estava fraudada no aspecto fundamental da confiana, categoria to importante quanto a honra e a moral militares. Caetano acirra a desconfiana esquerda e direita. Em novembro, pune alguns elementos do MFA, transferindo-os para outras unidades. Em dezembro de 1973, sopra os egos militares com substancial aumento dos salrios, aumento do nmero de vagas no quadro de coronis e criao do cargo de vice-chefe do Estado-Maior General das Foras Armadas, para o qual nomeia Antnio de Spnola214.

A publicao do livro de Spnola, em fevereiro de 1974, provoca o debate da crise numa perspectiva poltica. Era como se a obra sancionasse a discusso sem que a hierarquia e

211 212

Idem, ibidem. Idem, ibidem. 213 MAXWELL, K., op cit., p. 59. 214 CARRILHO, Maria, op. cit., p. 462.

122

disciplina da caserna fossem quebradas. Afinal, a edio contou com a anuncia do chefe do Comando do Estado-Maior General das Foras Armadas, general Costa Gomes. Um dos efeitos sobre o MFA aprofundar o debate de suas prprias idias. Assim que seus lderes, reunidos em Cascais, redigem um manifesto intitulado O Movimento, as Foras Armadas e a Nao, lido no dia 5 de maro de 1974 perante 197 oficiais de todas as armas e servios militares, representando 602 oficiais de todas as patentes215. A tese mais importante desse documento relacionar as causas da crise militar com a ausncia de legitimidade democrtica do regime216. Em outras palavras, o MFA estava dizendo claramente que o regime deveria cair, dado que no era democrtico.

O governo de Marcello Caetano estava atento para o tom das palavras, mas parecia no compreender o alcance de seu significado. Tanto que, conforme revela Pimentel, a PIDE / DGS sabia das articulaes militares, esquerda e direita, mas em vrios episdios se recusou a agir contra os oficiais, a partir de decises internas ao rgo ou a partir de ordens da prpria cpula do governo. Nos meses finais do salazarismo, estavam sob escuta telefnica da polcia poltica os generais Antnio de Spnola, Melo Antunes, Vasco Loureno, Pinto Soares e Kalza de Arriaga, alm de outros quadros importantes da oficialidade217. Ao mesmo tempo, o governo observava o MFA desde as primeiras reunies dos capites, em 1973, conforme telefonema do Ministrio da Defesa solicitando DGS informaes sobre uma provvel reunio de capites do Exrcito, em vora218.

215 216

Idem, p. 464. Idem, ibidem. 217 PIMENTEL, Irene, op. cit., p. 1589. Ver, sobre o que a PIDE / DGS sabia a respeito do MFA, as elucidativas pginas 1589-1594, desta autora. Vale lembrar que em 1973 o diretor da CIA (Agncia Central de Inteligncia dos Estados Unidos), William Colby, recomendou que a delegao da agncia fosse fechada em Lisboa, baseado na tese de que no havia nada importante ocorrendo no pas. 218 Arquivo PIDE / DGS, in Processo CI (1) n 14, Pasta 5, doc. N 163. ANTT.

123

 provvel que a omisso da PIDE / DGS fosse per se um sintoma da desagregao da autoridade na cadeia de liderana e comando do regime, na esfera governamental e militar. Com efeito, esta hiptese pode explicar, por exemplo, o depoimento de Marcello Caetano ao reconhecer que a DGS recusara se infiltrar no MFA: a DGS lhe afirmara que no podia penetrar nos meios militares ()219 Isto , o rgo de represso poltica dizia para o seu chefe que no ia reprimir a conspirao que ameaava o prprio regime.

Pelo menos dois mil exemplares do manifesto de Cascais foram distribudos entre os oficiais. No dia 8 de maro, o governo, que receava colocar civis da PIDE / DGS contra as Foras Armadas (tanto quanto esta polcia, em parte, evitava o confronto), decide sair da inrcia e ordena a transferncia de alguns capites. O MFA reage e seqestra durante algumas horas seus prprios companheiros, que a seguir so finalmente presos. Para tentar demonstrar coeso e fora poltica, as autoridades ministeriais repetem a histria como farsa: no Palcio de So Bento (sede do governo), realizam, no dia 14 de maro, uma solene manifestao de solidariedade ao primeiro-ministro Marcello Caetano. Em um dos discursos, um conviva reitera uma verdade que o momento histrico negava na prtica, alm dos portes do Palcio: as Foras Armadas no fazem poltica, mas seu imperioso dever () cumprir a misso que nos foi determinada pelo governo legalmente constitudo220. Costa Gomes e Spnola no compareceram, tendo sido exonerados no dia seguinte pelo primeiro-ministro.

A conspirao militar para derrubar o regime acelerou seus preparativos. O MFA galvaniza a luta poltica e comea a se instituir como uma alternativa de poder para preencher o vcuo de autoridade legtima que faltava ao regime. Nesta altura, Spnola, embora no possa ser considerado um mentor do movimento, comea a despontar como um lder por ele
219 220

Idem, p. 1590. CARRILHO, Maria, op. cit., p. 465.

124

institucionalizado. Os militantes do MFA indicaram Costa Gomes e Spnola como seus chefes na reunio de Cascais. Portanto, suas punies significavam tambm uma afronta ao prprio Movimento.

No dia 16 de maro, tropas do Regimento de Infantaria de Caldas da Rainha saem em direo a Lisboa. A unidade militar de Caldas da Rainha saiu s ruas, mas saiu sozinha. Na estrada, s portas da capital, as tropas so impedidas de avanar por oficiais leais ao governo. De volta unidade, so cercados e depois presos cerca de 200 militares, entre oficiais do quadro permanente e milicianos, sargentos, cabos milicianos e praas221. Quase todos os presos so libertados pela Justia Militar e, duas semanas depois da tentativa de golpe, so transferidos para outras unidades militares pelo pas. Outra deciso do governo face revolta de Caldas da Rainha foi criar medidas para evitar que uma unidade militar pudesse ser tomada por um oficial. No entanto, em nvel militar, segundo o diretor dos Servios de Informao da PIDE / DGS, lvaro Pereira de Carvalho, no houve qualquer redobrar de ateno aos responsveis polticos, tendo faltado comando, competncia e coragem222. A rigor, no existia mais o governo de Marcello Caetano, seno como aparato burocrtico e suas rotinas de despacho. Faltava apenas golpear certo, e este golpe era uma questo de tcnica e de tempo adequados.

O golpe anunciado fora detectado pela polcia poltica, mas o governo, apesar das informaes, no se preveniu ou no tinha poderes para se impor223. Uma hiptese para explicar esta omisso pode ser a desagregao do poder das autoridades do governo, no seio da polcia poltica e / ou a partir do prprio primeiro-ministro. O poder de coero do Estado

221

Idem, p. 466. De acordo com Carrilho, a revolta do Regimento de Infantaria no foi decidida pelos rgos competentes do MFA. 222 Idem, p. 1595. 223 Idem, p. 1594-1596.

125

esvaa-se na medida em que os seus rgos executores se insurgiam contra a autoridade legal. Em Caldas da Rainha, o regime tivera a sua morte anunciada.

Os efeitos polticos e militares do golpe falhado foram um sinal do grau de anomia do regime. De um lado, o MFA permaneceu resguardado em suas articulaes. De outro, o governo punia burocraticamente alguns revoltosos. No dia 24 de maro, contudo, quinze integrantes da Comisso Coordenadora do Exrcito, uma diviso do MFA, avaliam as condies objetivas e subjetivas do jogo e concluem que possvel desferrar com xito uma aco de confronto final e decisivo com o Poder224. Os dias seguintes seriam de discusso e elaborao de um programa poltico para o pas:

O projecto do programa, submetido aos generais Costa Gomes e Spnola, alvo de negociaes sobretudo com este ltimo, que impe formulao e linguagem mais moderadas. As vicissitudes que o texto do programa atravessa so bem reveladoras das diferentes perspectivas polticas existentes no Movimento e que, convergindo no dia 25 de abril de 1974, voltaro a afastar-se posteriormente 225 (grifos nossos).

Os cuidados com a linguagem e o contedo programtico do documento eram filigranas diante do objetivo fundamental do MFA: derrubar o regime e instaurar uma ordem poltica democrtica. O programa radical prometia os cus, depois do longo inferno poltico salazarista: eleies livres; liberdade de reunio, expresso e associao; legalizao de partidos polticos e de sindicatos; reconhecimento da autodeterminao dos povos ultramarinos; poltica econmica antimonopolista e extino do aparato corporativo e coercitivo do regime. Este tempo limpo brilhou como promessa nos cus de Portugal no dia 25 de abril de 1974.
224 225

Idem, p. 466. Idem, p. 467. PIMENTEL registra que Spnola anotou lpis dvidas condicionais nesse documento, entre as quais uma interrogao sobre o item que se referia amnistia imediata de todos os presos polticos, na metrpole e no ultramar. Op. cit., p. 1600.

126

A Transio O anncio para o incio das operaes veio pouco depois da meia-noite pelas ondas da Rdio Renascena, que comeou a tocar a senha potica da cano Grndola, Vila Morena. Entre 00:30 h e 03:00 do dia 25 as tropas da Escola Prtica de Cavalaria, de Santarm, avanam sobre Lisboa. Levantam-se tambm unidades militares em Mafra, Tomar, Regio Militar de Lisboa, Figueira da Foz, Lamego, Estremoz, Vendas Novas, Viseu e outros pontos, sem que nenhuma fora policial ou militar se opusesse, nesse intervalo de tempo. Em poucas horas, os golpistas j tinham se apoderado das instalaes da Radioteleviso Portuguesa e Emissora Nacional, cercaram o Aeroporto de Lisboa, tomaram o Quartel da Legio Portuguesa e controlavam vrios pontos geogrficos, rgos e instituies estratgicas na capital.

Dentre a pouca resistncia ocorrida, merece registro, pelo seu simbolismo poltico, o comportamento da PIDE / DGS nas horas seguintes ao golpe. Cercados pelo povo e por um destacamento de fuzileiros que desde cedo se concentraram diante de sua sede, em Lisboa, cerca de duzentos agentes da polcia poltica tratavam de queimar papis e pastas dos arquivos226. H escaramuas. s 21 horas, os pidistas disparam tiros sobre os manifestantes, matando trs e ferindo 45 pessoas. Um agente tambm foi morto pelos fuzileiros, ao tentar fugir da sede. A rendio ocorre cerca das 22 horas, com dezenas de agentes saindo sob proteo dos fuzileiros para evitar o linchamento popular.

A rapidez com que o regime caiu o sinal tpico de toda ordem poltica que est no poder, mas no o exerce. Em Lisboa, o primeiro-ministro Marcello Caetano se refugia no quartel da Guarda Nacional Republicana (GNR). Esta tropa e uma polcia de choque

226

PIMENTEL, Irene, op. cit., p. 1597-1605.

127

mobiliza-se para a zona do quartel, no Largo do Carmo, com a inteno de resistir aos revoltosos. Mas as foras do MFA j estavam cercando Caetano e alguns de seus ministros, impondo a rendio. A demora de uma posio do primeiro-ministro respondida com uma rajada de metralhadora na entrada do prdio, s 15:10h, por ordem do MFA. O avano das horas convence os sitiados que no mais habitavam um quartel (a partir do qual uma hiptese , pudessem eventualmente comandar uma resistncia), mas uma priso227. Homem afeito aos formalismos, Caetano, instado a entregar o poder, se diz pronto a entreg-lo ao general Spnola, para que o Poder no casse nas ruas ()228. Era o mesmo irrealismo de seu ministro da Defesa Nacional, Silva Cunha, que na noite de 24 de abril, quando o golpe esquenta os motores dos tanques nos quartis, recebe um telefonema do diretor da PIDE / DGS, Silva Pais, informando que podia dormir descansado229. Marcello Caetano, que tambm deve ter ido dormir com a conscincia em paz na noite do dia anterior, rende-se pouco depois das 18:00h do dia 25 de abril.

O primeiro ato de construo da nova ordem um decreto da recm-criada Junta de Salvao Nacional (JSN) que extingue, no dia 30 de abril, a DGS, a Mocidade Portuguesa e a Mocidade Portuguesa Feminina, o Secretariado da Juventude e a Legio Portuguesa. o comeo do desmonte das instituies de cooptao ou de perseguio aos inimigos / adversrios do regime. A JSN o MFA institudo como poder poltico. Uma de suas decises, publicada com data retroativa a 26 de abril, a anistia dos condenados ou detidos por crimes polticos ou infraes disciplinares da mesma natureza230. Segue-se a libertao dos presos

227

Sobre um esboo de resistncia do governo nas primeiras horas do golpe, ver CARRILHO, M., op. cit., p. 296-300. 228 PRAA, Afonso (et alli). 25 de Abril Documento. Lisboa: Casa Viva Editora, 1974, p. 28. possvel que Caetano tenha dito casse nas ruas referindo-se a uma eventual queda revolucionria, com confrontao entre tropas leais e rebeldes. Se foi este o sentido da frase, o que temos no mais irrealismo, mas pura iluso sobre os fatos. 229 PIMENTEL, Irene, op. cit., p. 1597-1598. 230 PRAA, Afonso, op. cit., p. 63.

128

polticos, o regresso dos exilados e a extino dos Tribunais Plenrios, rgos que serviam como mquina de criminalizao poltica dos opositores ditadura.

Os primeiros decretos da JSN sinalizam uma perspectiva de transio poltica que evidenciar o grau do compromisso democrtico do MFA. Neste sentido, saber como se comportaram historicamente os militares no regime de Salazar fundamental:

() as perspectivas de transio para a democracia so melhores nos casos em que as Foras Armadas tiverem mantido um grau relativamente elevado de unidade corporativa e conscincia profissional, em que o seu papel poltico e o controle exercido sobre os recursos no tenham sido demasiado alargados, em que a sua identificao simblica com o regime cessante tenha sido reduzida (ou enterrada num passado distante) e em que as suas tarefas relativas segurana nacional sejam modestas e realizveis, mas respeitveis e significativas 231.

Com efeito (sob a premissa de que o MFA era representativo no conjunto das Foras Armadas, sobretudo entre a oficialidade), o movimento, face a este passado das relaes civismilitares, estaria comprometido com uma transio democrtica. E se colocaria como o ator central desse processo. Estes e outros atores da mudana em curso, como o Partido Comunista Portugus (PCP), cedo revelariam suas divergncias poltico-ideolgicas, as quais vo dividir as foras polticas em luta pela hegemonia no aparelho de Estado. A rigor, estas diferenas j eram latentes, como vimos, face ao grau de liberalizao pretendido por Spnola (um moderado mais por ndole do que por ttica poltica) e o ideal predominante no ncleo duro do MFA, radical em seu programa revolucionrio232.

231 232

SCHIMITTER, Philippe C.. Portugal: Do Autoritarismo Democracia. Lisboa: ICS, 1999, p. 282. Na madrugada do dia 26 de abril, quando o MFA j era poder instituindo-se, um pouco antes da apresentao formal do seu programa poltico aos portugueses, via televiso, nos bastidores da emissora o general Spnola volta a insistir na eliminao da proposta de criao de uma estratgia antimonopolista da nova poltica econmica e da proposta de reconhecimento do direito dos povos (leia-se, ultramarinos) autodeterminao. Sintomaticamente, o documento no fala em autodeterminao dos povos, mas mantm a via antimonopolista. Por seu turno, na mesma ocasio, o general Costa Gomes sugeriu e teve acatada a proposta de que fosse

129

O programa do MFA a carta de princpios a partir da qual as diferentes vises sobre a natureza e a extenso das mudanas polticas sero balizadas. Ela ser retalhada ou remendada at 1989, quando seu legado revolucionrio de cariz socializante finalmente expurgado na II Reviso Constitucional. Sem pretender fazer aqui uma anlise da transio, tomo este documento como eixo da evoluo da transio apenas para demarcar os conflitos entre as vrias foras polticas em luta, seja dentro do poder de Estado ou por meio das instituies sindicais, dos partidos, imprensa, empresas, clero catlico e Foras Armadas. O regime que resultar da transio ser, por assim dizer, uma decantao de todos estes choques em torno dos quais buscar-se- um consenso poltico legal e legtimo da nova ordem.

No dia 15 de maio, os sete membros da JSN escolhem Spnola para presidente da Repblica. Em sua proclamao ao pas, o general, falando em nome da Junta, assume o compromisso poltico de Abster-se de qualquer atitude poltica que possa condicionar a liberdade de eleio, e a tarefa da futura Assemblia Constituinte, evitar por todos os meios que outras foras possam interferir no processo que se deseja eminentemente nacional233. Se esta espcie de carta de intenes no toca na questo do ultramar, o Programa do MFA aborda-o, ainda que remetendo a sua soluo Nao, a partir de um debate orientad o pelo reconhecimento de que o problema das guerras nas colnias poltico e no militar. Este diagnstico genrico implica deduzir que a questo do ultramar a causa poltica central para a desagregao e fragmentao do Poder do Estado portugus no era pacfica no Governo Provisrio, relativamente aos interesses e vises do MFA e de lideranas como Spnola. De fato, o interesse do Presidente e do general Costa Gomes na transformao da antiga PIDE / DGS em um rgo de informaes militares nas provncias revela uma ambigidade de

permitida a continuidade da polcia poltica (PIDE / DGS) no ultramar, convertida em um servio de informaes de natureza militar. CARRILHO, M., op. cit., 302. 233 PRAA, Afonso, op. cit., p. 180.

130

princpios: qual a necessidade de informao militar para uma guerra j perdida e que requeria soluo poltica, conforme princpio do MFA?

A transio portuguesa para a democracia ser marcada por estas clivagens originais. Em todo o caso, o Governo Provisrio procede dentro de uma agenda democrtica: eleies livres e plurais, convocao de uma Assemblia Constituinte, abolio da censura, liberdade de expresso e associao. sobre esta agenda que os atores polticos de relevo no processo, sobretudo os partidos, delinearo a forma e o contedo das transformaes polticas no conflito que aflora a partir das clivagens polticas e ideolgicas, e que tero expresso revolucionria at o desfecho de 25 de novembro de 1975.

A escolha de Spnola, unnime no MFA, servir antes como uma legitimao do novo regime na perspectiva de um tipo de liderana hierrquica. No entanto, o general no podia negociar / transigir na dinmica poltica instvel, e os seus prprios interesses e vises do que deveria ser a nova ordem cedo se diluiriam entre os choques de foras antagnicas. Forosamente, as diferentes e muitas vezes opostas vises polticas entre lideranas e instituies deixariam visveis os recursos individuais dos atores polticos para apreender a natureza mutvel do processo portugus, que oscilava entre um plo radical e um plo moderado, ora justapondo-se, ora negando-se. Spnola defrontou-se com os seus limites e recursos no dia 30 de setembro de 1974, quando renuncia Presidncia da Repblica na esteira do fortalecimento da esquerda do MFA, contrrio aos planos de reconstruo da hegemonia da burguesia industrial-financeira234.

234

SANTOS, Boaventura de Sousa, op. cit., p 28.

131

Entre setembro e maro de 1975, militares ligados ao ex-presidente se articulam no Brasil e no exlio para golpear o Estado235. Neste perodo, abre-se, tambm internamente ao Estado, um processo de lutas sociais e polticas em que () a questo global da natureza de classe da dominao estatal passou a ser parte integrante da luta poltica, seno mesmo o objecto privilegiado da luta de classes. A crise do Estado transformou-se numa crise revolucionria ()236. No dia 11 de maro daquele ano, uma nebulosa mobilizao de oficiais spinolistas abortada. A ala de esquerda do MFA, em aliana com o PCP, decide ento institucionalizar o golpe de 1974 na sua vertente revolucionria: forma, nesse mesmo dia, um Conselho da Revoluo, integralmente militar e com competncias legislativas. Suas decises: nacionaliza os bancos portugueses, as companhias de seguros e de transportes, as indstrias siderrgica, naval, qumica, petrolfera e de cimento, alm da indstria da cerveja; autoriza ainda a expropriao e coletivizao dos latifndios no Alentejo, Ribatejo e provncias do Sul237.

O conjunto de clivagens da transio portuguesa pode ser explicado, segundo Santos, pela luta entre as foras sociais e polticas hegemonizadas pelo Partido Socialista (PS) e pelo PCP, e nas fracturas profundas ocorridas na direo poltica do MFA238. De fato, estes atores vo encarnar o processo na sua dualidade moderada / radical. O momento de expresso institucional dessa dualidade vai se dar depois da eleio para a Assemblia Constituinte Portuguesa, realizada no dia 25 de abril de 1975, na qual o PS, o PPD e o CDS conquistam 71,7% dos votos239. Este resultado vai legitimar um novo discurso que se opor ao discurso

235

Para saber sobre a mobilizao de Spnola no Brasil, ver GASPARI, Elio. A Ditadura Encurralada. So Paulo: Companhia das Letras, 2004, p. 105-126. 236 Idem, ibidem. 237 LUCENA, Manuel. Reflexes sobre a queda do regime salazarista e o que se lhe seguiu. In Anlise Social, vol. XXXVII (162), 2002, p. 14-15. 238 SANTOS, Boaventura de Sousa, op. cit., p. 35. 239 LINZ, Juan J.; e STEPAN, Alfred. A Transio e Consolidao da Democracia a experincia do sul da Europa e da Amrica do Sul. (Trad. Patrcia de Queirs Carvalho Zimbres). So Paulo: Paz e Terra, 1999, p. 152.

132

do governo provisrio, sobretudo aos interesses das foras ligadas ao PCP, fora e dentro do aparelho de Estado e do MFA. No por acaso, lvaro Cunhal, poca secretrio-geral dos comunistas, disse em 1975 sobre os resultados da eleio:

Se voc pensa que o Partido Socialista, com seus 40% e os popular democratas, com seus 27%, constituem a maioria Voc est sendo vtima de um mal-entendido. Estou lhe dizendo que as eleies no tm nada, ou tm muito pouco a ver com a dinmica da revoluo Asseguro-lhe que no haver um Parlamento em Portugal240

Quer dizer, o PCP desconfiava do que pudesse vir dessa arena institucional que dava uma maioria matemtica a um discurso democrtico e moderado, mas que talvez no expressasse a dinmica do movimento social, igualmente democrtico, mas numa clave radical e revolucionria.

As perspectivas antagnicas cedo se materializaram. No dia 11 de julho, os socialistas, liderados por Mrio Soares, retiram-se do governo. Assim o fazem os ministros do PPD, no dia 17 do mesmo ms. Nesse nterim, a reao conservadora e anticomunista comeava a se organizar, enquanto o PCP, em parte mentor de um encaminhamento radical do processo, fortalecia-se nas camadas urbanas da mdia burguesia, movimento popular e estruturas sindicais. Estas dinmicas opostas podem ser simbolizadas, pelo lado dos conservadores, na destruio da sede do PCP em Rio Maior, protagonizada por 200 agricultores e catlicos; e, de outro, pelo rpido crescimento de filiados ao PCP, que no vero de 1975 j contava com cerca de 100 mil pessoas.

240

Idem, p. 152-153.

133

Fora do governo, em agosto os socialistas comeam a se demarcar como oposio, apoiando grandes e por vezes violentas manifestaes populares contra a nomeao de comunistas e simpatizantes comunistas, escolhidos por Vasco Gonalves, para o Quinto Governo Provisrio241. A presso faz o presidente Vasco Gonalves renunciar no dia 29 de agosto. A ruptura em nvel de governo tambm afetaria a unidade do MFA, que numa assemblia no dia 5 de setembro, realizada em Tancos, fragmenta-se durante a disputa entre o general Melo Antunes e o general Vasco Gonalves. Antunes questionou a tentativa de Gonalves para se tornar chefe do Estado-Maior, bem como a sua linha poltica, derrotando-o categoricamente242. O general Melo Antunes, durante agosto, liderara contra o governo um grupo de nove antigos membros do MFA, alguns deles agora comandantes das regies militares do Centro e Sul de Portugal.

O sexto governo provisrio foi formado com a volta dos socialistas, social-democratas e alguns dos membros histricos do MFA que se alinharam a Antunes na derrubada de Vasco Gonalves. De certa forma como oposio ao Comando Operacional do Continente (COPCON), comandado pelo general Otelo Saraiva de Carvalho, cria imediatamente o Agrupamento Militar de Interveno, antecipando, em termos institucionais, o conflito poltico-ideolgico que poderia resvalar para uma confrontao armada entre tropas das Foras Armadas, e da para o incio de uma guerra civil 243. O PCP se coloca na oposio e decide se aliar com grupos extrema-esquerda. As Foras Armadas refletem a diviso do MFA a um ponto em que sentem a necessidade de se definirem politicamente244.

241 242

Idem, p. 172. MAXWELL, K., op. cit., p. 172-173. 243 Para compreender o jogo das foras envolvidas no vero quente lisboeta, e que poderia resultar no conflito armado, ver http://www.lainsignia.org/2000/noviembre/ibe_094.htm, em 9 de Maio de 2005. 244 Idem, p. 173.

134

O confronto torna-se agudo a partir de setembro. Neste ms, o general Vasco Loureno apresenta a Saraiva de Carvalho um plano de operaes militares elaborado pelo tenente-coronel Ramalho Eanes e os nove integrantes do MFA. O objetivo , aparentemente, preventivo. Em outras palavras, teria sido concebido para contra-golpear uma eventual tentativa de golpe de militares de esquerda. O pretexto para o plano entrar em ao chega com o movimento dos pra-quedistas, que no dia 25 de novembro, sem qualquer oficial a comandar a ao, ocupam pela manh quatro bases areas em Lisboa245. O movimento militar travado por Eanes, com tropas, apoio poltico dos nove do MFA, do PS e de um PCP que recua da hiptese do conflito armado, atuando inclusive para desmobilizar trabalhadores e movimento popular. A Revoluo dos Cravos, depois da viragem esquerda em maro, vai oscilar para um centro moderado na medida em que, no mais os militares, mas os partidos, institucionalizarem-se como vetores legais e legtimos da mudana poltica que as urnas sinalizaram, em abril.

Estes sinais desguam na Assemblia Constituinte, instalada em junho de 1975. A elaborao das leis, claro, vai sofrer os impactos da luta poltico-ideolgica. Alm disso, a discusso condicionada por dois pactos, datados de 13 de abril e de 26 de fevereiro de 1976. O primeiro atribuiu poderes polticos significativos ao MFA, e o segundo impunha travas aos futuros governos que quisessem alterar ou anular as disposies socialistas e / ou socializantes da Constituio. A luta das ruas e dos quartis entra no Parlamento portugus pelo voto das urnas, mas a fora da revoluo, no embate classista sob as tticas e interesses partidrios opostos, ainda conservar seu lan radical: A Constituio de 1976 conservava o Conselho

245

At hoje, discute-se quem deu as ordens para este putsch esquerdista, em tudo fadado ao malogro. No se deve desprezar a possvel participao de agentes provocadores de servios secretos infiltrados na esquerda, dentro do PCP, MFA e Foras Armadas, e que conceberam e decidiram esta intentona militar. Sabe-se que os EUA, que tinham sado para almoar quando a Revoluo dos Cravos derrubou o regime, cedo volta ram para conhec-la por dentro e por fora, e assim tambm a espionagem militar da Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN). Esta uma histria que est para ser contada, a partir dos arquivos secretos.

135

da Revoluo, institudo no perodo mais radical da transio; as Foras Armadas permaneciam independentes do controlo do governo ()246. Paradoxalmente, a Constituio, que preconiza a construo de um Estado socialista traduzindo o controle da frao radical / revolucionria do MFA e do PCP no processo, e sendo o ponto mximo da institucionalidade revolucionria marcar, ao mesmo tempo, seu limite poltico como locus legal e legitimador da nova ordem. E o limite foi dado pelo resultado das urnas, menos do que pela eleio em si247. Nos 71,7% dos votos h o sinal de que a ruptura revolucionria seria mitigada pela reforma institucional do Estado, eixo seguro para encaminhar um novo consenso hegemnico que a burguesia industrial-financeira vai trabalhar pela via parlamentar.

A via parlamentar para reformar o Estado reafirmada com a vitria do PS, PPD e CDS, que somam cerca de 75% dos votos nas eleies de 25 de abril de 1976. Este ano tambm marca uma mudana de discurso importante: O Exrcito, que em 1975 se considerava como uma vanguarda revolucionria e um movimento de libertao nacional, em 1976 fazia o elogio da hierarquia e da disciplina248. O Presidente da Repblica eleito, Ramalho Eanes, vai pautar a reforma das Foras Armadas pela agenda do profissionalismo e da hierarquia. O primeiro-ministro ser Mrio Soares, do PS. Com prestgio internacional e perfil poltico moderado, atuar como um mediador decisivo nos anos seguintes na construo daquele novo consenso.

Sucessivamente, o legado radical / revolucionrio do perodo 74 / 75 ser expurgado da Constituio portuguesa, mediante as revises. Na reviso de 1982 extinto o Conselho da

246 247

MAXWELL, K., op. cit., p. 179. LINZ e STEPAN afirmam na obra aqui citada que uma eleio livre um meio de compensar a dinmica no-democrtica de um governo provisrio. Isto um fcil raciocnio a posteriori. E se o resultado da eleio coadunar-se com essa dinmica no-democrtica? A eleio deixar de legitimar democraticamente o governo provisrio? Op. cit., p. 151. 248 MAXWELL, K., op. cit., p. 183.

136

Revoluo e as referncias ao MFA. No entanto, registra Maxwell, deixou intactos () os dispositivos destinados a travar qualquer alterao via para o socialismo; em suma, a Constituio proibia ainda a privatizao das empresas pblicas e nacionalizadas249. A rigor, a referncia a esta via j era naquela altura da transio portuguesa uma retrica poltica: o novo consenso que se efetivava, legitimado pelas urnas, era em torno da afirmao de uma hegemonia democrtico-burguesa. Neste eixo da nova ordem poltica o socialismo era um legado (e lembrana romntica) a ser expurgado legalmente da real politik, dado que as estruturas econmicas comeavam a se consolidar no quadro de uma economia de mercado na qual a burguesia industrial-financeira passava a ser o plo de converso das demandas poltico-sociais no contexto de uma democracia representativa.

No dia 11 de dezembro de 1982, com a aprovao, pela Assemblia da Repblica, da Lei de Defesa Nacional e das Foras Armadas, a tutela civil sobre os militares comea a ser institucionalizada dentro do Ministrio da Defesa. O fundamento desta tutela foi consubstanciado no artigo constitucional que trata das Foras Armadas, no qual se afirma que As Foras Armadas esto ao servio do povo portugus, so rigorosamente apartidrias e os seus elementos no podem aproveitar-se da sua arma, do seu posto ou da sua funo para qualquer interveno poltica250 (grifos nossos). Em outras palavras, quaisquer intenes poltico-ideolgicas de origem militar esto per se deslegitimadas e sero, em funo disso, ilegalizadas.

Se no plano das relaes civis-militares a transio se consolidava num eixo democrtico, na esfera dos servios de Inteligncia a transio vai comear somente em 1984. Nos primeiros dez anos do golpe dos capites, a esfera civil da rea de informaes permanecera suspensa em um limbo institucional. A Junta de Salvao Nacional extinguiu a
249 250

Idem, p. 190. Constituio da Repblica Portuguesa (Verso de 2004), Lisboa: Hugin, 2004, p. 252.

137

PIDE / DGS em 1974, e nos anos seguintes os governos provisrios no criaram nenhum rgo civil para a atividade de Inteligncia e Contra-Inteligncia. Como demonstrei, nesse perodo subsistiram rgos militares, a exemplo da DINFO, mas o peso do legado pidista bloqueou a elite poltica da transio em instituir um rgo civil para a rea. Os legados poltico-autoritrios ps-transio na rea de Inteligncia civil sero objeto de anlise no tpico 3.2, deste captulo.

3.1.2 Espanha A Agonia A longa agonia fsica do generalssimo Francisco Franco pode servir como uma metfora do ocaso do seu regime. Ao morrer, no dia 20 de novembro de 1975, Franco deixava a Espanha mergulhada em uma crise institucional que retratava o desajuste entre as demandas do pas pelo progresso social e econmico, e o fechamento do regime como indutor e meio de expresso poltica daquelas mudanas. O franquismo no morreria com o seu criador, mas durante uma transio poltica na qual, entre 1975 e 1984, a democratizao foi pactuada sob uma tensa dialtica de avanos e recuos protagonizados na relao civil-militar.

De acordo com Linz e Stepan, a transio espanhola um caso paradigmtico de reforma pactuada ruptura pactuada, em que

os detentores do poder chegaram concluso de que () no poderiam, em face do contexto da Europa Ocidental de ento, manter-se no poder sem um excesso de represso, ao passo que aqueles que se opunham ao regime no conseguiam angariar () apoio suficiente para derrub-lo, principalmente devido lealdade das Foras Armadas para com o regime251.

A ruptura pactuada sublinha, de acordo com Maravall, a ausncia de continuidade poltica entre dois tipos de regimes e os princpios de legitimao nos quais estes se apiam,

251

LINZ e STEPAN, op. cit., p. 115.

138

enquanto a reforma pactuada enfatiza que o processo formal se inicia derivando da legalidade anterior252. Ambos os pactos foram operados numa transio com duas fases distintas, embora complementares: a) institucional (de 18 de novembro de 1976, quando as Cortes franquistas aprovam a Lei da Reforma Poltica, a 6 de dezembro de 1978, data da aprovao da nova Constituio); e b) poltica (de 3 de julho de 1976, data em que o rei Juan Carlos destitui o presidente do Governo, primeiro-ministro Carlos Arias Navarro, a 28 de outubro de 1982, quando o Partido Socialista Operrio Espanhol (PSOE) ganha a eleio por maioria absoluta)253.

As condies para a transio espanhola, segundo Tezanos, podem ser assentadas nos seguintes aspectos: a) mudana no perfil das classes sociais, sobretudo com a modernizao da burguesia; b) intensa desruralizao, com o progressivo desaparecimento das pequenas propriedades agrcolas; c) isolamento externo da Espanha; e d) mudana no perfil da sociedade, incidindo sobre as mentalidades254. O ocaso do regime no era apenas uma crise de autoridade, mas tambm sinalizava um desajuste social e poltico grave e profundo de um sistema poltico que encontrava crescente dificuldade para solucionar os mltiplos problemas prticos de uma sociedade industrial e urbana cada vez mais complexa e diversificada255. Em termos econmicos, por exemplo, o carter autrquico do modelo franquista se esgotara nos anos cinqenta, e a estratgia adotada para sair desse isolamento e estagnao conduziu a uma rpida industrializao e modernizao da economia, pela inverso de capital estrangeiro (favorecendo a emigrao de mo de obra desempregada, especialmente a agrcola, aos pases
252

MARAVALL, Jos Maria; e SANTAMARIA, Julian. Transicin poltica y consolidacin de la democracia en Espaa. In La Transicin Democrtica Espaola (org. TEZANOS, Jos Flix COTARELO, Ramon; e DE BLAS, Andrs). Madrid: Editorial Sistema, 1993, p. 187. (Livre traduo). 253 COTARELO, Ramon. La transicin poltica. In La Transicin Democrtica Espaola (org. TEZANOS, Jos Flix; COTARELO, Ramon ; e DE BLAS, Andrs). Madrid:Editorial Sistema, 1993, p. 41. 254 TEZANOS, Jos Flix, op cit., p. 25. (Livre traduo) 255 Idem, p. 26. Para uma anlise classista da ascenso da social-democracia na Espanha , ver LOPEZ III, Fred A.. Bourgeois State and the Rise of Social Democracy in Spain, p. 17 -72. In CHILCOTE, Ronald H. (Org.) . Transition from dictatorship to democracy: comparative studies of Spain, Portugal and Greece. New York: Ed. Taylor and Francis, 1990.

139

da Comunidade Econmica Europia (CEE) ou s zonas mais industrializadas do pas), e financiando o projeto graas a emprstimos e ajudas internacionais, ao setor turstico e s divisas dos emigrantes256.

A transio seria negociada paralelamente configurao de novas estruturas econmicas e mentalidade capitalista articuladas. A estratgia da abertura econmica liberalizante fez aflorar as contradies e clivagens do regime a partir mesmo dos interesses do bloco de poder espanhol, que na concepo de Poulantzas, constitua-se numa burguesia domstica (dos setores industrial, de servios, de transportes etc), na oligarquia burguesa (financeira, bancria e comercial), na pequena burguesia, nos militares e na Igreja Catlica257. Como salientam Maravall e Santamaria, o ritmo das mudanas trouxe certas conseqncias no desejadas que tornaram difcil manter inclumes as pautas conservadoras que caracterizaram as duas dcadas anteriores, nas quais o regime manteve-se mediante um consenso passivo258. Estes autores resumem as causas da mudana em cinco fatores: a) a rpida industrializao provocou mudanas radicais na distribuio ocupacional e territorial da populao: se em 1950 os trabalhadores da indstria representavam menos de 25% da populao economicamente ativa, em 1970 eles representaro cerca de 37%; b) a liberalizao econmica e a modernizao impuseram mudanas ao modelo de relaes industriais (foi legalizada a negociao coletiva, criou-se uma representao limitada de trabalhadores nos sindicatos controlados pelo Estado e as penas por greves foram mitigadas); c) as mudanas econmicas afetaram a poltica, especialmente grupos politizados da classe trabalhadora, a Universidade e algumas regies com tradio nacionalista (Catalunha e Pas Basco, por exemplo); d) o processo afetou profundamente a estrutura da classe dirigente espanhola e a

256 257

MARAVALL, Jos Maria; e SANTAMARIA, Julian, op. cit., p. 188. (Livre traduo). LOPEZ III, Fred A., op. cit., p. 19. 258 MARAVALL, Jos Maria; e SANTAMARIA, Julian, op. cit., p. 188 (grifos dos autores). (Livre traduo).

140

natureza de seus problemas polticos; e e) o xito da poltica desenvolvimentista no fortaleceu a coeso interna do regime259.

A reforma comeou a partir da prpria estrutura institucional deixada por Franco, a exemplo do partido nico e das Cortes, um parlamento corporativo. O meio para abrir o processo de mudana foi a aprovao da Lei da Reforma Poltica. Depois de aprovada pelas Cortes (425 votos a favor e apenas 59 contra), esta lei foi submetida a um referendo no dia 15 de dezembro de 1976, no qual, com a participao de 77% do eleitorado, foi aprovada com 94% dos votos. A mais importante condio proporcionada por essa lei seria transformar as Cortes em um parlamento, a partir de eleies livres e plurais. As eleies serviriam para institucionalizar a transio em um eixo legtimo, via Cortes e via figura do rei Juan Carlos, sagrado politicamente por Franco nos estertores do regime (ainda que a monarquia no fosse instituio de particular venerao pelos espanhis, em geral).

A transio espanhola contou com importantes atores, cuja liderana e / ou peso institucional serviriam para equilibrar, numa agenda poltica moderada, os conflitos internos s foras (campo militar, por exemplo) ou entre as foras que buscavam construir a hegemonia fundada em um consenso democrtico. Foi fundamental para o carter pactuado da transio a atuao de lderes como Adolfo Surez, primeiro-ministro nomeado em julho de 1976, aps a demisso de Arias Navarro, que nunca aceitou a idia de transformar o regime franquista em uma democracia pluralista260. A Igreja Catlica, um dos antigos pilares de sustentao do regime, tambm atuou na perspectiva da mudana, com o cardeal Enrique y Tarancn vinculando explicitamente o restabelecimento da monarquia restaurao

259 260

Idem, op. cit., p. 189-191. (Livre traduo) Idem, p. 199.

141

democrtica261. O Partido Comunista Espanhol, legalizado no dia 9 de abril de 1977, mas que, por meio do seu lder histrico, Santiago Carrillo, desde o incio da abertura poltica tinha adotado uma estratgia de negociao. O movimento sindical, que no dia 20 de janeiro de 1976 j, por assim dizer, testava o processo com a realizao de manifestaes contra o governo de Arias Navarro. Os partidos polticos, por fim, seriam o natural escoadouro para () que as foras presentes das ruas e na sociedade civil viessem a participar do sistema poltico ()262.

As Foras Armadas foram o contraponto do processo espanhol. Ao contrrio da maioria dos oficiais portugueses, os militares reagem liberalizao demarcando-se em campos polticos distintos e muitas vezes antagnicos, com a maioria se situando em um plo conservador durante o processo. Se em Portugal o MFA institucionalizara-se como porta-voz da caserna, estando, ao mesmo tempo, politicamente acima das Foras Armadas, na Espanha a transio pactuada institucionalizou as opes por dentro daquelas. Em termos ideolgicos, a resistncia radical da direita militar transio encontra expresso poltica corporativa pelo fato mesmo de a estratgia dos atores civis privilegiar um dilogo institucional que, inclusivo, no poderia transigir princpios democrticos. A estratgia da ruptura / reforma pactuada vai condicionar o comportamento da oficialidade conservadora em um quadro cujas opes se resumiam em: a) apoiar a transio conforme os princpios liberalizantes; e b) resistir / golpear o processo. Na verdade, estas opes excludentes impuseram-se s Foras Armadas espanholas como o efeito irrecorrvel do que talvez possa ser considerado uma lei: as transies pactuadas, fundadas em um eixo legal e legtimo, no propiciam opes institucionais neutras, mas antes impem a opo democrtica, nica resposta possvel para que os militares no fiquem isolados e, no limite, deslegitimados como instituio.
261 262

Idem, p. 198. LINZ e STEPAN, op. cit., p. 122.

142

Os limites da caserna so perceptveis j no discurso de Arias Navarro, no dia 12 de fevereiro de 1974, como novo primeiro-ministro. Navarro, segundo Zaverucha, sinalizou o seu apoio liberalizao do regime, mas esta plataforma era controlada, pois assentava-se em eleies restritas e concesso de maior poder de barganha aos sindicatos verticais, embora sem oferecer este poder aos partidos polticos263. A posse de Arias Navarro ocorre em um ambiente de confrontao poltica interna aos quartis. Pouco depois da morte do primeiroministro Lus Carrero Blanco em um atentado do grupo ETA (sigla de Euskadi ta Askatasuna ou Ptria Basca e Liberdade), no dia 20 de dezembro de 1973, o chefe da Guarda Civil, Iniesta Cano, quis mobilizar esta fora paramilitar para ocupar grandes cidades, mas a tentativa foi frustrada pelo general Dez-Alegria, chefe do Estado-maior do Exrcito, atitude que fortalecia sua reputao de liberal frente linha dura do bunker (o bunker era a extremadireita, incluindo civis e militares)264.

Os militares divergiam quanto ao papel constitucional das Foras Armadas, mas convergiam programaticamente sobre a necessidade de recuperar os salrios, aumentar o oramento militar e mudar o processo de promoes na carreira265. A divergncia, contudo, incidia diretamente nas opes poltico-ideolgicas face transio, enquanto os assuntos corporativos estavam, no limite, imunes a uma contaminao poltica. Sem recursos para solucionar / encaminhar imediatamente as demandas corporativas, restava aos condutores da transio criar uma institucionalidade democrtica interna s Foras Armadas a partir da democratizao / liberalizao do campo civil. Era como se a caserna (pelo menos aqueles que se dispunham a aceitar uma liberalizao) quisesse ver o efeito-demonstrao dos civis. Isto exigiria a coragem e habilidade demonstradas por Adolfo Surez em eventos como a

263

ZAVERUCHA, Jorge. Rumor de Sabres Controle Civil ou Tutela Militar? So Paulo: Editora tica, 1994, p. 20. 264 Idem, p. 22-23. 265 Idem, p. 24

143

legalizao do Partido Comunista Espanhol, o inimigo mais antigo e radical do franquismo, no dia 9 de abril de 1977. Legalizar os comunistas servia antes para enquadr-los numa pluralidade partidria que legitimaria, tambm ideologicamente, a eleio de 15 de junho desse mesmo ano, da qual saiu um parlamento que elaborou um projeto de Constituio aprovado no referendo de 6 de dezembro de 1978. A deciso de Surez provocou a reao do Conselho Superior do Exrcito, que em nota afirmou a repugnncia geral de todas as unidades do Exrcito, mas que em funo dos altos interesses nacionais, (o Conselho) aceita com disciplina o fato consumado266.

Os Pactos O primeiro-ministro Adolfo Surez encaminha a transio dentro de uma agenda de pactos informada pelo princpio da soberania popular, e que inclua o estabelecimento de um sistema poltico democrtico, concesso de anistia poltica, eleies livres e plurais, e a elaborao de um projeto de Constituio. Ao iniciar sua estratgia de conciliar os interesses (alguns dos quais radicalmente opostos), ele conversa com a cpula catlica, com a aristocracia financeira (assegurando a esta que as bases do sistema capitalista no corriam perigo), alm dos altos funcionrios da administrao civil e altos comandantes das Foras Armadas, aos quais assegurou que o PCE no seria legalizado267.

O primeiro grande teste para viabilizar a soberania popular foram as eleies gerais de 15 de junho de 1977, que segundo Maravall e Santamaria, apontaram trs importantes resultados: a) no ocorreu nenhum conflito religioso (clerical / anticlerical), nem institucional (Monarquia / Repblica), e a competio centrou-se nas dimenses nacional (sob a diviso
266

LINZ e STEPAN, op. cit., p. 124-125. O Governo dos Estados Unidos das Amrica, por meio da CIA, aconselhou Surez a postergar o mximo possvel a legalizao dos PCE, se que fosse preciso faz-lo. Temiase que os comunistas sassem fortalecidos das urnas, como ocorreu com os comunistas italianos, nas primeiras eleies depois da II Guerra Mundial. 267 MARAVALL, Jos Maria; e SANTAMARIA, Julian, op. cit., p. 201. (Livre traduo).

144

entre esquerda e direita, numa perspectiva classista) e das nacionalidades histricas; b) confirmaram o perfil moderado do eleitorado e seu apoio democratizao, com a extremaesquerda e extrema-direita sem conquistar representao parlamentar; e c) manifestaram a existncia de um equilbrio eleitoral entre a direita e a esquerda (com as opes moderadas tambm predominantes internamente aos partidos desse espectro ideolgico)268.

As eleies de junho de 1977 ampliaram e renovaram a estratgia da reforma / ruptura pactuada. Seus resultados marcam a fase poltica da transio, a qual vai consagrar, via partidos, o eixo legtimo onde os interesses dos diversos atores vo articular um consenso poltico moderado e centrista. O partido mais votado foi a Unin de Centro Democrtico (UCD), com 34,8% dos votos (obtendo 165 cadeiras no Parlamento), seguindo-se o Partido Socialista Obrero Espaol (PSOE), com 29,4% (118 cadeiras), o Partido Comunista Espaol (PCE), com 9,3% (20 cadeiras), a Alianza Popular (AP), com 8,4% (16 cadeiras), entre outros que somaram apenas 41 cadeiras269. A UCD, o PSOE, o PCE e a AP obtiveram votos em todo o pas, empenhando-se muito nas regies com tradio secessionista, como a Catalunha e Pas Basco270. Coalizo de grupos moderados, liberais, democratas-cristos e ex-franquistas, a UCD, liderada por Adolfo Surez, servir como meio estratgia de centro do governo, que vai sedimentar a transio equilibrando-se entre a esquerda e a direita. Um dos desafios de Surez antes mesmo da eleio foi negociar o Pacto de Moncloa, um acordo amplo entre governo, partidos e sindicatos para enfrentar a crise social e econmica que, entre outras possibilidades, poderia ameaar a prpria transio.

O novo Parlamento elabora a seguir um projeto de Constituio que aprovado pela Assemblia Constituinte, e depois referendado com a aprovao de 87,8% dos eleitores, no
268 269

Idem, p. 204. (Livre traduo) Idem, p. 205. 270 LINZ e STEPAN, op. cit., p. 128.

145

dia 1 de dezembro de 1978271. Em um ano e meio, trs eleies decisivas na transio consolidaram o seu carter consensual dentro daquela legitimidade j referida:

A transio democrtica na Espanha certamente teve incio em condies favorveis, mas o claro compromisso para com a democratizao e para com as eleies em todo o territrio do pas fortaleceu a afirmao de legitimidade por parte do governo central, ajudou a forjar vnculos entre a sociedade poltica e a sociedade civil e contribuiu para uma nova relao, constitucionalmente sancionada, entre os nacionalismos perifricos e o governo central espanhol. E, mais importante ainda, as eleies em todo o pas reestruturaram as identidades com relao estatalidade, de maneiras que favoreciam as identidades mltiplas e a democracia na Espanha272.

A nova Constituio foi, por excelncia, a carta da transio como transao. Depois do Pacto de Moncloa e da resoluo do problema das nacionalidades, a carta constitucional uma costura entre as agendas da esquerda e direita, cujos interesses heterogneos foram objeto de negociaes possibilitadas pela nova legitimidade e consenso. Se os partidos de esquerda, por exemplo, aceitaram o princpio da economia de mercado na nova carta, ao mesmo tempo exigiram uma Monarquia parlamentar na qual o rei e a rainha tivessem seus poderes limitados e definidos273.

O papel das Foras Armadas na nova ordem foi um dos debates mais importantes da constituinte. Ao discutir a forma e alcance do controle civil sobre os militares, a assemblia internalizou a diviso poltico-ideolgica dos quartis, onde a oficialidade demarcava-se entre o alinhamento legal-institucional com o regime que se institua e a oposio polticoinstitucional. Por exemplo, o lder da direita conservadora, Fraga Iribarne, queria evitar uma possvel separao entre as Foras Franquistas de Ordem Pblica e as Foras Armadas, ou

271 272

Idem, ibidem. Idem, p. 130. 273 Idem, p. 208.

146

seja, entre o papel interno do militar e o externo274. Ele no queria ver o Exrcito sem poder legal para exercer o papel de polcia na manuteno da ordem e segurana pblicas 275. Tratase de uma escolha fundamental, pois o ethos orgnico militar particulariza / diferencia o que prprio do mtier militar, do que prprio ou exclusivo do mtier policial, em tempos de paz.

De acordo com Zaverucha, a separao de papis no isolou os militares na arena dos quartis: A Constituio espanhola, na verdade, em vez de isolar as foras armadas do novo regime democrtico, concedeu aos militares um papel poltico institucionalizado: o de protetores da democracia sob controle civil democrtico276. Outra disposio importante da carta o art. 117, incisos V e VI, que estabelece o princpio da unidade jurdica como base da organizao e funcionamento dos tribunais: um crime ou delito de natureza civil cometido por militar passa a ser julgado pelos tribunais civis277. Isto implica em que quaisquer intervenes militares (no autorizadas) na ordem poltica ou social passariam a ser julgadas em foro civil. Deve-se sublinhar ainda, na perspectiva da institucionalizao do controle civil sobre os militares, o papel constitucional do rei como comandante supremo das Foras Armadas, o que satisfez algumas exigncias dos militares, mas sem conceder-lhes autonomia corporativa, e implicou em que a poltica e a administrao militares passaram a ser tutelada pelo Poder Executivo278.

A maioria dos estudos da transio espanhola considera que a Constituio de 1978 marca o fim da articulao de pactos e compromissos entre as foras sociais, econmicas e

274 275

ZAVERUCHA, Jorge, op. cit., p. 46. Idem, p. 46-47. 276 Idem, p. 48. Sobre a possvel ambigidade na leitura desse papel das Foras Armadas, ver o comentrio de LINZ e STEPAN, op. cit, p. 208. 277 Idem, p. 48-49. 278 LINZ e STEPAN, op. cit, p. 208.

147

polticas. a opinio, por exemplo, de Maravall e Santamaria279. No entanto, entre as instituies mais tradicionais do pas as Foras Armadas no estavam totalmente pacificadas, em termos polticos:

() sua aceitao do novo regime parece ter sido cautelosa, condicional e com freqncia determinada por sua lealdade ao Rei como Comandante-emChefe das Foras Armadas. A continuidade na cpula militar de homens formados na Guerra Civil provocou dvidas a respeito do seu compromisso com a democracia. Diversos incidentes manifestaram a hostilidade de algum setor das Foras Armadas, ao ponto em que o governo da UCD se viu incapaz de levar a cabo as reformas na administrao militar, civil e judicial, previstas no Pacto de Moncloa280.

Em minha opinio, o comportamento conservador de parte da oficialidade das Foras Armadas pode ser explicado, em certa medida, no quadro de uma herana ideolgica da Guerra Civil. Schmitter afirma que uma guerra civil travada por causa da identidade nacional deixa uma marca de nascena que pode vir a dificultar uma transferncia negociada ou a entrega do poder281. Contudo, a durao do regime no tempo dever provocar a eroso de algumas das bases do conflito gentico e os motivos revanchistas devero diminuir durante a transferncia entre geraes282 (grifo do autor). No caso espanhol, se esta marca gentica, na sua dimenso civil, diluiu-se com a mudana social e econmica nas dcadas seguintes, na esfera militar ela perpetuou-se como ideologia. Esta ideologia se reforou ao longo da ditadura afirmando uma natureza antiliberal e anticomunista internas s Foras Armadas, como se a constitussem organicamente. A reao dos militares moldados pelo espectro do fascismo Franco pode ser explicada no quadro de clivagens poltico-ideolgicas que sobrevivem na transio como o paradoxo de uma ordem morta que tenta asfixiar as novas foras emergentes, inclusive no seio da prpria corporao.
279 280

MARAVALL, Jos Maria; e SANTAMARIA, Julian, op. cit., p. 209. Idem, p. 211. (Livre traduo) 281 SCHMITTER, Philippe C., op. cit.,p. 278. 282 Idem, ibidem.

148

A diviso das Foras Armadas entre oficiais da linha dura e oficiais liberais foi o maior teste da consolidao democrtica no quadro das relaes civis-militares. Durante a transio, em muitos episdios a alta oficialidade conservadora tentou golpear o processo de mudana. De 13 a 16 de setembro de 1977, por exemplo, os generais Milans del Bosch, De Santiago e Coiloma Galegos, alm do ex-ministro Alvarez-Arenas, reuniram-se e enviaram ao rei Juan Carlos uma carta pedindo a destituio do primeiro-ministro Adolfo Surez, e do ministro da Defesa, general Gutierrez Mellado283. Na carta, quase um ultimatum, advertiam o rei que, caso no houvesse a demisso, se considerariam livres para organizar um golpe, mesmo que o monarca tivesse de ser atingido284.

A punio aos militares espanhis assemelhou-se deciso do governo portugus no seu enfrentamento contra os oficiais do MFA: transferncia dos generais para outras unidades militares, na v tentativa de desarticul-los. Mas h uma diferena fundamental entre os dois casos: em Portugal, tratava-se da reao de um regime sem legitimidade poltica, enquanto na Espanha o pacto institua a legitimidade do governo, bem como dos partidos e das Cortes. A natureza do pacto at pode explicar a reao branda de Gutierrez-Mellado, dado que os golpistas talvez quisessem / aguardassem uma pena severa pelo ato de insubordinao (para insuflar o conflito): se o princpio da nova ordem era costurar um consenso democrtico, responder radicalmente a uma ameaa radical seria entrar em um jogo de poder que interessava, naquele contexto, apenas aos militares reacionrios.

A ao do ETA entre 1978 e 1979 desestabilizou a autoridade de Gutierrez Mellado. O assassinato do comandante Herrera Hernndez e do governador militar de Madri, general Ortn Gil, em janeiro de 1978, provocou em abril a nomeao de Mellado para vice-presidente
283 284

ZAVERUCHA, Jorge, op. cit.,p. 43. Idem, ibidem.

149

para Assuntos de Defesa e Segurana, sendo indicado para o Ministrio da Defesa o civil Augustn Rodrguez Sahagn285. Este novo titular vai dirigir a pasta com poderes formais esvaziados, mas o seu comportamento liberal vai afirmar a sua autoridade: indiferente ao critrio da antiguidade exigido pela linha dura militar (e que fora extinto por Mellado), Sahagn, em maio de 1979, promoveu o general de diviso Jos Gabeiras Mont ero ao posto de tenente-general e o nomeou como novo comandante-em-chefe do Exrcito, apesar dos protestos do Conselho Superior do Exrcito286.

Os atentados etarras que se seguiram, nos quais foram mortos um tenente-general, trs coronis, um tenente-coronel e um comandante militar, despertaram protestos de altos oficiais das Foras Armadas, que associaram a falta de autoridade governamental ao surgimento da democracia287. Na verdade, parte a varivel nacionalismo basco, a transio / consolidao espanhola entrava em uma zona de tenso que, configurada internamente s Foras Armadas (entre seus plos poltico-ideolgicos inconciliveis), afloraria como um impasse estratgico entre seus prprios grupos radicais direita dado que a oficialidade liberal demarcava-se politicamente a partir do dilogo com o governo. A rigor, antes do que a democracia mesma, era a instituio militar quem estava ameaada na clivagem ideolgica que teimava em manter vivos os fantasmas emulados nos suspiros do moribundo Franco, que de seu leito ainda ecoava o perigo da maonaria, dos judeus e dos comunistas para a Espanha crist.

Linz e Stepan consideram que a democracia espanhola j estava consolidada antes das eleies gerais de outubro de 1982288. Eles argumentam que a priso e condenao dos protagonistas do frustrado golpe de Estado de 23 de fevereiro de 1981, tenente-coronel

285 286

Idem, p. 49. Idem, p. 52. 287 Idem, p. 51. 288 LINZ e STEPAN, op. cit., p. 137.

150

Antnio Tejero Molina e general Milans del Bosch, foi um sinal significativo da consolidao, pois nem entre os militares, nem na sociedade civil ocorreu qualquer movimento poltico importante pedindo clemncia para os militares289. Em minha opinio, nem as eleies de 1982, nem a punio dos golpistas so condies necessrias e suficientes para o argumento da democracia consolidada. No caso das eleies gerais, diria que o regime comeava a se consolidar numa perspectiva democrtica sub-mnima, na qual o carter procedimental e legal configura um tipo de democracia, como refere Mainwaring em sua crtica a Schumpeter.290 Em outras palavras, as eleies constituam um ritual normativo que, no limite, podiam afirmar a consolidao, mas no a consolidao per se. No caso da inexistncia de uma reao poltica institucional e da sociedade que pedisse clemncia pelos militares, os autores parecem no enxergar o objeto que propem analisar, ou seja, o alcance e os limites dos princpios da transio. Quando Molina e del Bosch tentaram tomar o parlamento espanhol, faziam-no como representantes daquele plo radical que, em termos institucionais, isolara-se da sociedade e da poltica com um comportamento intolerante e autoritrio. Seus recursos polticos eram internos s alas anti-reformistas, e ainda assim, quero crer, mais no plano de uma retrica ideolgica conservadora. Estas mesmas alas, em termos da alta oficialidade, estavam divididas, conforme aponta Zaverucha ao analisar os movimentos do general Alfonso Armada Comyn na articulao de um golpe a ser deflagrado no dia 21 de maro de 1981. Um sinal de consolidao democrtica de um regime no pode ser a inexistncia de apoios a golpistas, mas a ausncia mesma de atores e instituies articulando golpes.

O tejerazo deixou explcito que o controle civil sobre os militares precisava ser ajustado. No novo governo formado, foi escolhido para ministro da Defesa, Alberto Oliart,
289 290

Idem, ibidem. MAINWARING, Scott, op. cit, p. 645-687.

151

que deu um significativo impulso ao processo de consolidao democrtica com prudncia291. Uma das medidas importantes de Oliart foi a Ordem Ministerial n 15, de 30 de setembro de 1982, delimitando a atuao do Centro Superior de Informaes de Defesa (Cesid), servio de informaes sob a tutela das Foras Armadas. A Ordem colocava o servio sob a alada do primeiro-ministro, a quem o Cesid deveria prestar as informaes, como era a sua finalidade inicial e exclusiva, conforme o Decreto Real n 1558, de 1977292.

O trabalho de dezoito meses de Oliart prosseguiu com o novo ministro indicado para a pasta da Defesa, Narcs Serra. Ele tomou posse na esteira da vitria do PSOE nas eleies de outubro de 1982, com as quais Felipe Gonzlez foi indicado o novo primeiro-ministro. Entre as diversas mudanas encaminhadas por Serra, destaca-se a Lei Orgnica n 1, de 5 de janeiro de 1984. Esta lei determinou que somente sob o comando do primeiro-ministro o ministro da Defesa poderia executar algumas de suas funes relacionadas poltica de defesa e poltica militar293. Alm disso, o Parlamento passou a ser o rgo de tutela para a aprovao das leis e oramentos de defesa, e de controle da administrao governamental e militar 294. Para Zaverucha, a Lei Orgnica de 1984 institucionalizou o controle civil sobre os militares, separando a esfera poltica da cadeia de comando militar295.

Na gesto Serra, o Decreto Real n 135, de 1984, determina que o Cesid passa a ser tutelado organicamente pelo ministro da Defesa, mas subordinado funcionalmente ao primeiro-ministro296. Esta medida buscava imunizar a rea de Inteligncia contra a contaminao poltica militar, blindando-a institucionalmente no seio do governo. Apesar de

291 292

ZAVERUCHA, Jorge, op. cit, p. 58. Idem, p. 61 e 65. 293 Idem, p. 63. 294 Idem, ibidem. 295 Idem,. p. 64. 296 Idem, p. 65.

152

lgica no quadro da estratgia de controle / aproximao com os militares, o governo e o parlamento espanhis, como demonstraremos, vero como os legados polticos e / ou autoritrios do regime franquista podem emergir na rea de Inteligncia, mesmo numa ordem democrtica.

3.1.3 Brasil A Ruptura A transio brasileira um dos processos de mudana poltica mais complexos no quadro da terceira onda da democratizao. A complexidade pode ser situada na origem do processo. A transio nasce da deciso pessoal do presidente da Repblica, Ernesto Geisel, em liberalizar o regime dentro de uma agenda de mudanas lentas e graduais. Era o ano de 1974, marco do incio do que, entre as fases da transio brasileira, pode ser chamado de distenso poltica297.

O regime militar foi instaurado no dia 31 de maro de 1964, quando o Exrcito protagonizou a derrubada do presidente Joo Goulart. A interveno do Exrcito no processo poltico se enquadra em um padro antigo no Brasil, cuja origem pode ser situada no golpe de Estado que derrubou o regime monrquico no dia 15 de novembro de 1889. Desde esse ano, podemos contar dois golpes de Estado (1889 e 1964), uma revolta militar liberal (1924, chamada de Movimento Tenentista), a participao na revoluo que derrubou Washington Lus (1930), o apoio ao auto-golpe de Getlio Vargas (1937, implantando a ditadura do Estado Novo), a presso pela renncia do mesmo Vargas (1954), e duas revoltas militares de carter golpista (Jacareacanga, em 1956, e Aragaras, em 1959).
297

Em termos de marco de tempo poltico, situamos o incio da transio brasileira na distenso liderada por Geisel. O marco de tempo poltico do fim da transio o ano de 1985, quando Jos Sarney empossado Presidente da Repblica. Vamos tratar dos principais episdios do golpe militar porque estes esto muito prximos no tempo (so dez anos separando o golpe e o incio da distenso), foi protagonizado pelos oficiaisgenerais que estavam afianando a transio e cujos legados tiveram fortes efeitos na agenda da transio.

153

Em 1964, o golpe militar se insere nesse padro intervencionista. Mas agora h, por assim dizer, um novo componente gentico: a tomada do poder aos civis ser feita com o objetivo de instituir um regime militar. Em outras palavras, os altos oficiais das Foras Armadas decidiram ser os atores centrais do processo poltico, instituindo-se como poder no instvel jogo dialtico entre ser fora de coero e ser fora poltica legtima, fundada numa legalidade supostamente revolucionria. Em 1964, as Foras Armadas intervieram de modo autnomo ao perceber o esfacelamento do poder civil, conseqentemente aumentando as chances de um golpe bem sucedido, e foram capazes de propor um programa alternativo de governo298.

A gnese do golpe pode ser situada, simbolicamente, na tentativa falhada da direita parlamentar brasileira e dos ministros militares em manietar os poderes presidenciais de Goulart, ao instituir o sistema parlamentarista nos meses que se seguiram renncia do presidente eleito, Jnio Quadros, em agosto de 1961. Seguiu-se um conflito de poderes no qual o Congresso Nacional e o governo mergulharam o pas numa crise institucional que conheceu trs primeiros-ministros que no governavam, mas queriam, e um presidente da Repblica que queria governar, mas no podia. Com a vitria do presidencialismo no plebiscito (9,5 milhes de votos contra 2 milhes para o parlamentarismo), Joo Goulart recupera os poderes presidenciais em janeiro de 1963.

Nesse mesmo ano, o presidente solicita em outubro, ao Congresso Nacional, a decretao do estado de stio. Sem apoio parlamentar, retira o pedido. Os meses seguintes vo conhecer a radicalizao entre as foras pr-Goulart, situadas na esquerda do Congresso e

298

ZAVERUCHA, Jorge, op. cit, p. 163.

154

movimento sindical de trabalhadores, e os militares, empresrios, parlamentares e parcelas expressivas das camadas mdias urbanas que, assustadas pelo espectro do perigo vermelho anunciado pelo clero catlico conservador, arrebanhava a opinio pblica. Estas classes e grupos sociais sero os protagonistas das aes polticas e militares que resultam no golpe, em essncia uma ao planejada e estruturada pela direita no quadro da radicalizao polticoideolgica da Guerra Fria: A tomada do poder de Estado foi precedida de uma bem orquestrada poltica de desestabilizao que envolveu corporaes multinacionais, o capital brasileiro associado-dependente, o governo dos Estados Unidos e militares brasileiros em especial um grupo de oficiais da Escola Superior de Guerra (ESG)299.

O presidente Joo Goulart decide enfrentar seus inimigos se aliando esquerda poltica, setores da classe mdia e trabalhadores organizados dentro da Central Geral dos Trabalhadores (CGT), controlada pelo Partido Comunista Brasileiro (PCB). O ato simblico dessa aliana foi a participao no histrico Comcio da Central do Brasil, no dia 13 de maro, quando, diante de dezenas de milhares de trabalhadores, o presidente anuncia suas Reformas de Base. Este programa de medidas econmicas e sociais atingia fortemente as relaes capital-trabalho. Goulart, dias depois, assinou os decretos de desapropriao das terras ociosas das margens das rodovias e audes federais, e outro encampando as refinarias petrolferas privadas. A reforma agrria, a principal luta dos camponeses organizados, estava na ordem do dia, para temor dos latifundirios.

A reao conservadora foi imediata, com a classe mdia de So Paulo (capital do Estado que leva o mesmo nome) organizando a Marcha da Famlia com Deus pela Liberdade, reunindo cerca de 200 mil pessoas no centro da capital do estado. Nos quartis, a
299

ALVES, Maria Helena Moreira. Estado e Oposio no Brasil (1964-1984). Petrpolis (RJ): Vozes, 1984, p. 23. Para uma viso do golpe como uma estratgia de classe, ver DREIFUSS, Ren Armand. 1964: A Conquista do Estado Ao Poltica, Poder e Golpe de Classe. Petrpolis (RJ): Vozes, 1981.

155

agitao poltica ganhou contornos de insubordinao militar, com a quebra da disciplina e hierarquia em vrios episdios. O mais grave deles foi o motim de marinheiros, cabos e sargentos, que em maro resistiram durante quatro dias contra a punio ordenada pelos seus superiores: as Foras Armadas proibiam a participao e manifestao poltica de seus quadros em entidades sindicais e polticas. O ministro da Marinha mandara prender doze graduados que participavam da Associao de Marinheiros e Fuzileiros, entidade liderada pelo PCB300.

No dia 30 de maro, no auditrio do Automvel Clube do Brasil, no Rio de Janeiro, o presidente Joo Goulart faz um discurso para suboficiais e sargentos das Foras Armadas. Nas palavras improvisadas, faz a profisso de f de um projeto poltico j naufragado na origem.

D um recado aos militares golpistas:

Quem fala em disciplina, senhores sargentos, quem a alardeia, quem procura intrigar o presidente da Repblica com as Foras Armadas em nome da disciplina, so os mesmos que, em 61, em nome da disciplina e da pretensa ordem e legalidade que eles diziam defender, prenderam dezenas de sargentos301.

Denuncia a corrupo e a campanha de oposio:

Se os sargentos me perguntassem () donde surgiram tantos recursos para campanha to poderosa, para mobilizao to violenta contra o governo, eu diria, simplesmente, sargentos brasileiros, que tudo isto vem do dinheiro dos profissionais da remessa ilcita de lucros que recentemente regulamentei atravs de uma lei. do dinheiro maculado pelo interesse enorme do petrleo internacional302.

Mostra coragem e determinao:

300 301

GASPARI, Elio. A Ditadura Envergonhada. So Paulo: Companhia das Letras, 2004, p. 49-50. Idem, p. 63. 302 Idem, p. 64.

156

No admitirei o golpe dos reacionrios. O golpe que ns desejamos o golpe das reformas de base, to necessrias ao nosso pas. No queremos o Congresso fechado. Ao contrrio, queremos o Congresso aberto. Queremos apenas que os congressistas sejam sensveis s mnimas reivindicaes populares303.

Entre os dias 31 de maro e 1 de abril, o governo derrubado a partir da mobilizao de tropas do Exrcito na cidade de Juiz de Fora, no estado de Minas Gerais, sob o comando do general Olympio Mouro Filho. Seus tanques no precisaram chegar at o Rio de Janeiro. O dispositivo militar de Goulart, coordenado pelo general Assis Brasil, chefe do gabinete militar da Presidncia, tambm sequer disparara um tiro em meio s manobras de unidades legalistas, nas primeiras horas do golpe. Na sublevao da caserna, a ESG foi uma importante mentora ideolgica dos protagonistas. J nos anos 50 compunham este grupo da ESG (apelidada ironicamente pela esquerda de Sorbonne carioca) Ernesto Geisel, Golbery do Couto e Silva e Humberto de Alencar Castelo Branco. Eram trs fardas da conspirao procura de uma ideologia que lhes desse lastro poltico para intervir. O primeiro e o terceiro, no por acaso, seriam sagrados presidentes da Repblica pelo regime militar.

No poder, os militares manietaram o Congresso Nacional (legislando via Atos Institucionais e Decretos-leis), impuseram a eleio indireta para Presidente da Repblica (via Colgio Eleitoral), cassaram mandatos polticos, expurgaram das Foras Armadas quem havia se alinhado ou fora quadro funcional do governo Goulart, e criaram as bases de um novo modelo de desenvolvimento econmico. Na rea de segurana, com a criao do SNI e de rgos policiais de informaes, articulariam um aparato repressivo que nas dcadas de 60, 70 e at incio dos anos 80 vai praticar execues, torturas e outros crimes em nome da lei e

303

Idem, p. 65.

157

da ordem (mas tambm contra estas). O golpe militar extinguiu o Estado de direito democrtico e instituiu um regime que somente a partir de 1974 comearia a distenso sob iniciativa dos generais Geisel e Golbery.

Distenso e Abertura A distenso e abertura poltica brasileiras foram marcadas por trs episdios que refletiram desde o incio as condies objetivas em que as elites militares liberalizantes podiam transigir face s resistncias internas ao grupo hegemnico e s foras de oposio poltico-parlamentar ao regime. O primeiro episdio foi a decretao do chamado Pacote de Abril, em 1977. O segundo episdio foi desencadeado pela crise militar de outubro do mesmo ano, que culminou com a demisso do ministro do Exrcito, general Sylvio Frota. O ltimo foi a escolha e sagrao do sucessor de Geisel na presidncia, general Joo Batista de Oliveira Figueiredo.

O Pacote de Abril foi um golpe poltico contra as pretenses da oposio parlamentar. Entre as diversas medidas decretadas pelo governo, destacam-se: a) Eleio indireta para os governadores de Estado, impedindo que governos como o de So Paulo e Rio Grande do Sul (grandes colgios eleitorais) fossem conquistados pelos oposicionistas; b) Eleio indireta para um tero do Senado, assegurando uma maioria governista; e c) Mandato de seis anos para o sucessor de Geisel. As medidas serviriam, nos anos seguintes, como um meio de graduar a abertura, conforme a maior ou menor sintonia entre o regime e a oposio poltica na discusso do alcance da liberalizao.

A deciso de Geisel em abrir politicamente o regime sofreu outro revs com a reao da ala dura do regime ao processo. O general Frota, protagonista e lder dos militares

158

descontentes, tinha pretenses de presidir o pas na futura sucesso de Geisel. Mas parece ter se aodado quando avaliou erroneamente a vacilao do presidente Geisel no jogo entre avanar e recuar as peas da transio, conforme os recursos institucionais e pessoais que dispunha. De um lado, surgiram as primeiras aes de abrandamento do regime, como o fim da censura prvia aos jornais e a queda do nmero de processos condenatrios de subversivos nos tribunais militares. De outro, o Centro de Informaes do Exrcito (CIE) avanava na perseguio aos comunistas, com torturas e mortes de dirigentes e militantes do PCB. No primeiro caso, Frota julgou fraqueza poltica do presidente. No segundo, superdimensionou uma fora que os duros supostamente possuam a partir do arbtrio dos pores. Errou, em um caso e outro.

A ao do presidente Geisel como fiador e protagonista da distenso e abertura mostra como certas escolhas podem estar condicionadas na dialtica entre ator e estrutura. Colocando-se na posio de rbitro do gradualismo, (Geisel) estava a um s tempo descomprimindo o processo e cristalizando na sua vontade o arbtrio da ditadura. Queria a distenso, desde que tivesse a prerrogativa de dizer qual, como e quando. Queria menos ditadura tornando-se mais ditador304. A mquina da ditadura, sobretudo as engrenagens da comunidade de informaes, queria acelerar a represso e o controle, reao tpica de aparelhos coercitivos que se julgam ameaados em seu status e poder, e tentam autonomizarse para negociar em posio de poder uma provvel transio interna aos rgos/comunidade. Os prceres da distenso do regime, sobretudo a dupla Ernesto Geisel Golbery do Couto e Silva, tentavam repor a razo num regime politicamente emasculado nos anos Mdici e Costa e Silva. No entanto, politizar a distenso e abertura implicava transigir leis e executar aes que o desenho institucional do regime no poderia suportar sem entrar em colapso, caso seus

304

GASPARI, Elio. A Ditadura Encurralada, p. 35.

159

atores protagonistas quisessem bancar a democratizao, alm propriamente da liberalizao. Da se explicar porque a transio Geisel serviu como um solo experimental de foras polticas que em certo sentido jogaram suas sementes aleatoriamente, no ritmo das contradies polticas que a abertura comeou a revelar.

A ao dos radicais liderados pelo general Frota inspirava-se na mesma perspectiva dos lderes polticos de oposio, que, no Parlamento e fora dele, apostavam na idia de acuar o regime para acelerar no a transio, mas possivelmente sua queda a partir de um colapso. Ambas as perspectivas apostavam suas fichas no entendimento de que o adversrio (Geisel face a Frota/radicais, e Geisel face oposio poltica) estava fraco e se configurava um vazio de poder a ser preenchido. Mas no faltavam nem virt ao Geisel daquele instante, nem a Fortuna o abandonaria nos meses seguintes.

A reao presidencial aos ensaios golpistas dos duros transcorreu durante alguns dias e culminou, no do dia 12 de outubro de 1977, na demisso do ministro do Exrcito, durante um dilogo que bem a medida de um ditador e prncipe Maquiavel, como foi Geisel:

Frota, ns no estamos mais nos entendendo. A sua administrao no ministrio no est seguindo o que combinamos. Alm disso voc candidato a presidente e est em campanha. Eu no acho isso certo. Por isso preciso que voc pea demisso. Eu no peo demisso respondeu Frota. Bem, ento vou demiti-lo. O cargo de ministro meu, e no deposito mais em voc a confiana necessria para mant-lo. Se voc no pedir demisso, vou exoner-lo305.

Entender-se com Geisel significava obedec-lo sem reagir ou protestar, como mandam a disciplina e hierarquia militares. Frota entendeu tardiamente que ele no mandava no Exrcito, e jamais seria o nome para suceder Geisel. Este recado aos militares havia sido
305

Idem, p. 475-476.

160

dado aos civis na decretao do Pacote de Abril, o mais significativo sinal para o Congresso Nacional de que Geisel no podia perder o comando da transio, sob pena de perder a prpria presidncia. Se antes ele apostou nas suas prerrogativas ditatoriais para enquadrar a oposio poltica, agora ele empregou sua fora face diviso entre duros e liberalizantes do regime, demitindo o general Frota. Se no vacilou ante os civis que apostavam nas eleies para pautar a transio via parlamento e apressar o desmonte do regime, no vacilaria internamente face elite militar. O regime, diria Geisel Lus XIV, sou eu.

Nesse instante, o presidente brasileiro assumia a transio nos seus termos polticos, e o grau e alcance da abertura poltica que viria a seguir teria uma marca gentica militar porque resultaria de uma posio de fora baseada antes na obedincia devida ao comandante, do que fundada em um consenso interno caserna que legitimasse sua hegemonia sobre os comandados. O conspirador Frota obedeceu a Geisel enxergando-o como general, mas Geisel demitiu seu ministro do Exrcito como presidente da Repblica. O homem nascido no episdio Frota no queria mais encarnar o general-presidente de um regime militar, mas o presidente da Repblica e fiador de uma transio liberal. Mas, paradoxalmente, o comando e a hegemonia de Geisel na distenso / abertura foi efetivo porque ele se fortaleceria militarmente enquanto enfraqueceria o prprio regime que buscava mudar. Neste paradoxo podemos explicar a sobrevida do regime e a sobrevivncia de legados poltico-institucionais que pautaro as relaes civis-militares nos anos seguintes da transio e durante a consolidao democrtica.

O presidente Geisel, ao demitir o ministro Frota, assumiu o dever de levar a termo a abertura poltica do regime, mas no considerava as elites civis interlocutoras confiveis para negociar a transio. Para Geisel, as metas da abertura foram cumpridas em parte porque as

161

presses da oposio, a atitude de certos oposicionistas no Congresso ou nos jornais retardavam a distenso. Se a oposio se tivesse conduzido com mais cautela, sem exercer determinadas aes, possivelmente a abertura teria sido feita muito antes306. Esta viso de Geisel sobre a oposio civil certamente influenciou o desenho de um perfil de nome que se encaixasse no processo sucessrio que a ale cabia presidir, como arremate da abertura.

O general Joo Figueiredo foi escolhido porque correspondia como um figurino duro mas leal face aos arranjos e lutas internas ao poder. Se por um lado era um indicativo de que a abertura continuaria como uma agenda de governo, ao mesmo tempo a escolha e sagrao do general como sucessor na presidncia da Repblica foi um sinal de que os termos da abertura de Geisel eram menos elsticos do que supunham at os oficiais da linha dura. O general Figueiredo era um oficial zeloso das prerrogativas ditatoriais do regime, mas era um duro ungido pela elite militar capitaneada por Geisel, e por isso no necessitou se expor na luta pelo poder, para o qual aparentemente parecia no ter apetites.

Sua arena de luta principal foi o bastidor do poder. Aps o golpe militar, participou da organizao do SNI, para onde foi levado pelo criador e mentor do servio, general Golbery. Como chefe do Gabinete Militar de Medici, estivera na montagem da mquina que entregara ao Exrcito o comando das operaes de polcia poltica307. De 1969 a 1978, comandou o SNI no perodo da mais dura represso aos adversrios e inimigos do regime. Este perfil de um duro das sombras, ao mesmo tempo sagrado pela dupla Geisel - Golbery para continuar a transio democrtica quando esta fatalmente ganhasse as ruas e o Congresso Nacional, fez aflorar no regime o paradoxo de uma velha ordem poltica que deveria ser negada pela voz de um homem que, autoritrio, precisaria travestir-se de democrata.
306

CASTRO, Celso e DARAJO, Maria Celina. Ernesto Geisel. So Paulo: Editora Getlio Vargas, 1996, p. 420. 307 GASPARI, Elio, A Ditadura Encurralada, p. 437.

162

A transio brasileira processou-se, a partir do governo Joo Figueiredo, sob o peso de uma contradio central: a elite militar hegemnica afianava os novos arranjos polticoinstitucionais, como a anistia poltica, mas fortalecia prerrogativas que bindavam-na contra o efetivo controle civil. Esta marca gentica interna ao governo e imanente ao regime tambm reverberou no SNI. Trata-se de um fenmeno tpico no quadro da autonomia relativa de que gozam estes rgos nos regimes autoritrios. Na perspectiva da teoria do insulamento burocrtico, podemos afirmar que as elites dos aparelhos de Inteligncia, durante a transio democrtica, tendem a isolar e blindar os rgos para preservar seu poder. A presena de militares no controle desses aparelhos um ndice importante para aferir o grau de resistncia mudana poltica, pois a rea de Inteligncia uma das arenas mais sensveis e importantes na dialtica da transio, dado que os servios, gestados e institucionalizados numa ordem autoritria, refletem a contradio entre ser intrprete / guardio desta, e ao mesmo tempo aceitar mudanas que podem resultar em perda de status e poder poltico na superestrutura do Estado. No caso brasileiro, a transio afianada pelos militares vai manter a hegemonia de um ethos militar na Inteligncia civil. Esta hegemonia mantm-se at hoje, na forma de legados e prticas institudos no regime autoritrio. o que vou descrever e analisar nos casos do Brasil, Espanha e Portugal.

4.2 Inteligncia Civil e Legados Autoritrios O fim de uma transio poltica muitas vezes no corresponde resoluo de todos os desafios poltico-institucionais que os atores enfrentaram. Alguns desafios sobrevivem na forma de legados polticos e / ou autoritrios. Estes legados afetam diretamente a

163

consolidao democrtica dos regimes308. A consolidao pode ser precria ou forte segundo as prerrogativas de que gozam os servios de Inteligncia civis e militares309.

Um dos raros estudos de transio que sublinha os servios de Inteligncia como recurso estratgico importante no jogo poltico-institucional foi feito por Zaverucha. Ao comparar as transies da Espanha, Brasil e Argentina, este autor v a rea de Inteligncia como um objeto cujo perfil institucional pode servir como um ndice para aferir o grau de controle dos civis sobre os militares310. Fernndez mostra esta forte relao institucional entre os militares e a rea de Inteligncia ao analisar a institucionalizao dos servios secretos espanhis da Guerra Civil at 2004, com um acurado estudo do SECED e Cesid durante a transio democrtica311. A raridade desses estudos em parte se explica pelo fato de o objeto servio secreto e / ou atividade de Inteligncia ocupar, por assim dizer, uma zona cinza na esfera dos aparelhos de coero do Estado, ao contrrio da Polcia e das Foras Armadas. Ocorre que, nessa dimenso, os servios de Inteligncia no se configuram com um estatuto poltico prprio, seno como manu obscurantis do Estado invisvel312.

308

LINZ e STEPAN, op. cit., p. 25-32. Neste estudo sobre consolidao, eles relacionam cinco grandes campos de uma democracia consolidada e seus princpios organizadores essenciais, a saber: a) sociedade civil liberdade de associao e comunicao; b) Sociedade poltica competio eleitoral livre e inclusiva; c) Estado de Direito constitucionalismo; d) aparato estatal normas burocrticas racionais e legais; e e) Sociedade econmica mercado institucionalizado. A partir destes campos e princpios possvel, por exemplo, estudar enclaves autoritrios em dados regimes polticos. Tratar-se-, com efeito, de uma crtica centrada sobretudo nos limites e alcances da norma que pode institucionalizar uma ordem democrtica. o que podemos ver neste elenco dos autores, cujo ncleo hermenutico situa a democracia como o imprio da lei, reduzindo-a numa dimenso minimalista, Schumpeter / Dahl. 309 Por grau precrio de consolidao entendemos uma condio do processo de consolidao democrtica em que os legados polticos e / ou autoritrios constituem clivagens importantes do regime. Preferimos este substantivo porque explicita melhor a idia de processo, de movimento, cujo sentido ou grau de profundidade pode ser descrito. Acreditamos tratar-se de uma terminologia mais refinada face a nomenclaturas cujos vocbulos so algo genricos e por vezes traem a preciso e objetividade. Dizer que a consolidao democrtica precria significa dizer que o processo de democratizao no estvel ou seguro. Tambm usamos, no mesmo sentido, o conceito de semi-democracia. 310 ZAVERUCHA, Jorge, op. cit.. Ver sobretudo as p. 61, 65-66, 172 e 202. 311 FERNNDEZ, Antonio M. Daz. Los servicios de inteligencia espaoles Desde la guerra civil hasta el 11M. Historia de una transicin. Madrid: Alianza Editorial, 2005. 312 E esta zona cinza parece ser impenetrvel: apesar de contarmos s centenas os servios de Inteligncia nas democracias e ditaduras, ainda est por se fazer (mesmo para o think tank anglo-saxo na rea dos security studies) uma teoria da Inteligncia de Estado.

164

O meu objetivo principal analisar o SIS (Portugal), CNI (Espanha) e Abin (Brasil) para comparar e explicar como os legados da transio afetaram e / ou afetam o perfil institucional dos rgos de Inteligncia civis, na medida em que podem constranger a sua democratizao. Ao mesmo tempo, pretendo: a) analisar e comparar a doutrina de Inteligncia civil desses pases, nostermos dos seus regimes polticos ps-transio; b) descrever e

analisar a misso, objetivos e a institucionalizao dos servios de Inteligncia de Portugal, Espanha e Brasil durante a transio poltica vivida, respectivamente, nos perodos de 19741982, 1975-1984 e 1974-1985; c) descrever e analisar a misso, objetivos e a

institucionalizao dos servios de Inteligncia de Portugal, Espanha e Brasil na consolidao democrtica, entre os anos de 1984-2004, 1985-2004 e 1985-2006, respectivamente; d)

descrever e comparar os instrumentos de accountability (Controle Governamental e Fiscalizao Externa) da Inteligncia civil dos trs pases; e) comparar a evoluo do desenho institucional dos servios de Inteligncia civil dentro de cada transio; e f) demonstrar como os militares buscam insular a rea de Inteligncia como uma reserva de domnio estratgica das Foras Armadas.

Para tanto, vou comparar um conjunto de indicadores para testar as hipteses formuladas no captulo trs. O estudo de indicadores uma das estratgias comuns na anlise das relaes civis-militares para determinar o peso de variveis como o grau de abrangncia das prerrogativas militares e o grau/nvel de contestao militar s ordens civis313. Este estudo pretende fazer um corte nessa relao, isolando aquelas prerrogativas que, embora possam derivar do quadro civil-militar, no so exclusivas dele. Na Espanha, Brasil e Portugal prtransio, a Inteligncia possuiu uma face civil-militar que sofreu algumas metamorfoses durante a transio. Embora os legados polticos e / ou autoritrios desse processo no sejam
313

ZAVERUCHA, Jorge. Frgil Democracia Collor, Itamar, FHC e os Militares (1990-1998). Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2000, p. 35. Leis, prticas, costumes e atitudes configuram as prerrogativas.

165

necessariamente de natureza militar, algumas clivagens institucionais da rea de Inteligncia so efeito da influncia militar.

3.2.1 Legados Autoritrios e Transio Poltica As transies polticas para a democracia so fenmenos complexos que no se esgotam na assuno de uma nova ordem ou regime ao poder. O tipo de ruptura poltica que implicou na queda do regime autoritrio pode propiciar a sobrevivncia ativa, mitigada ou tcita de entraves e clivagens que anos depois continuaro influenciando dadas escolhas e reaes de atores polticos, opinio pblica e instituies da sociedade civil. Assim, finda a transio, os arranjos, formais ou implcitos, a serem formulados pelos atores durante a consolidao democrtica podem sofrer certos condicionamentos herdados da ordem antecedentes. Este um fenmeno comum aos servios de Inteligncia nos processos de mudana poltica, da considerar estas instituies de Estado como arenas vermelhas no espao de conflito inter-institucional.

Nos campos de estudo de poltica comparada e de relaes civis-militares, o foco central a fase da consolidao democrtica.314 Como instituies sensveis aos legados autoritrios, os servios de Inteligncia podem ajudar a anlise na tentativa de aferir o grau de consolidao da democracia nos novos regimes:

As democracias recentes caminham por tentativa e erro. A questo como desenvolver a confiana e a transparncia no contexto das heranas do regime autoritrio. possvel que o aparelho de Inteligncia no esteja sob o controle do governo, mas que em vez disso tenha poder sobre os executivos governamentais civis. Esse parece ser o caso da Rssia atualmente. Se o

314

BRUNEAU, Walter. A Inteligncia como Profisso, in Seminrio Atividades de Inteligncia no Brasil: contribuies para a soberania e a democracia, Braslia, 6 e 7 de novembro de 2002.

166

governo eleito no controlar a Inteligncia, por definio no existe uma democracia consolidada.315

Uma dessas arenas crticas para a consolidao democrtica a rea de Inteligncia e seus sistemas e servios secretos. A atividade de Inteligncia rene caractersticas que por si mesmas explicam a sensibilidade de que a revestem, para o bem ou para o mal, os polticos e a poltica: a) a natureza do seu trabalho secreta, e por isso goza de dadas prerrogativas funcionais / institucionais que em teoria contradizem princpios republicanos como a transparncia e a publicidade; b) sua memria poltico-institucional de arbtrio e represso nos pases onde as lutas de libertao e / ou pela democratizao conheceram os servios secretos como polcias polticas; c) suas origens e filiaes institucionais parecem condicionla como mtier militar circunscrito organicamente s Foras Armadas, em termos diretos e indiretos; e d) os sistemas e servios secretos que a atividade integra so resistentes a mecanismos de accountability.

O argumento antigo e surrado sobre o carter estratgico da Inteligncia como atividade de Estado no condio para apart-la da realpolitik. Ao contrrio, enxergar os servios secretos em seu ethos poltico pode propiciar a compreenso dos limites e alcances da rea, bem como de certos entraves na consolidao democrtica. Na esfera da atividade de Inteligncia, a histria das transies na Espanha, Portugal e Brasil pode revelar como a sobrevivncia de legados polticos e / ou autoritrios afetam o perfil dos rgos e sistemas. Com efeito, como pretendo demonstrar, o desenho institucional dos rgos de Inteligncia civil o resultado de demandas polticas de atores estratgicos que configuram suas agncias a partir de dados moldes estruturais pr-existentes. O dilogo poltico entre atores e estruturas nasce condicionado na transio, cujo tipo pode explicar porque, durante esta e na fase da
315

Idem, ibidem.

167

consolidao democrtica, alguns legados estaro ativos ou latentes, conformando e revestindo os servios secretos dentro de reas vermelhas.

Mas o que so legados autoritrios? De acordo com Cesarini e Hite, legados autoritrios

() so regras, comportamentos, normas, padres, prticas, relaes e memrias originadas em um passado de experincias autoritrias, e que, como resultado de conflitos de configurao histrica e / ou poltica, sobrevivem transio democrtica e intervm na qualidade e na praxis das democracias ps-autoritrias316.

As caractersticas dos legados podem ser explicitadas dentro de dimenses e tipos. Em primeiro lugar, elas incorporam trs dimenses internas que so fortemente relacionadas mas podem estar presentes apenas em parte dos arranjos institucionais das novas democracias, a saber: a) um conjunto de comportamentos, valores e atitudes; b) uma ou mais instituies pblicas, agncias e organizaes; e c) os comportamentos verificados a partir da interao entre as duas primeiras dimenses317. De acordo com Hite e Morlino, os tipos fundamentais de legados se referem a valores, instituies e comportamentos introduzidos pelo regime autoritrio, ou que reafirmam, fortalecem ou influenciam instituies e valores prexistentes318. Outra caracterstica importante referida pelos autores que um legado sempre implica a continuidade de um fenmeno pr-existente, embora tambm possa significar uma reao a este mesmo fenmeno319.

316

HITE, Katherine; e CESARINI, Paola (ed.). Authoritarian Legacies and Democracy in Latin America and Southern Europe. Indiana (Notre Dame): University of Notre Dame Press, 2004, p. 4. (Livre traduo) 317 HITE, Katherine; e MORLINO, Leonardo. Problematizing the Links between Authoritarian Legacies and Good Democracy, in Authoritarian Legacies and Democracy in Latin America and Southern Europe . Indiana (Notre Dame): University of Notre Dame Press, 2004, p. 28. (Livre traduo) 318 HITE e MORLINO, op. cit., p. 28. 319 Idem, ibidem.

168

 necessrio ainda fundamentar a relao terica entre transio democrtica, legados autoritrios e democracia. Para aqueles autores, a influncia dos legados sobre a qualidade da democracia depende de trs variveis bsicas, relacionadas com a durabilidade do regime anterior, a inovao que este operou e o modo de transio para a democracia320. A inovao sob o autoritarismo diz respeito ao grau de transformao e institucionalizao dos padres, normas e relaes do governo autoritrio, freqentemente simbolizadas numa nova Constituio321. Tambm so importantes nesta varivel as novas instituies criadas e o grau de robustez ou fraqueza dos interesses e identidades concretamente organizados322. O modo de transio, por sua vez, trata dos caminhos trilhados na transio diante de desafios obrigatrios e / ou contingentes, alterando as regras e procedimentos institucionais autoritrios, apelando conscincia das elites polticas e / ou se caracterizando por algum grau de violncia que torna mais provvel a descontinuidade no processo de mudana 323. A durabilidade significa a faixa de tempo que o regime autoritrio abarca. Se o regime inovador, a durao do regime pouco relevante. Se ele no inovador, ento deve durar no poder em um perodo de 15 a 20 anos (isto , ao menos por uma gerao), uma faixa de tempo de destacada dimenso324. Por ltimo, concordo com os autores quando afirmam que a intensidade do legado autoritrio no perodo da ps-transio depende em boa parte da resistncia ao choque e penetrao das regras, normas e prticas autoritrias na esfera da vida privada e pblica325.

Os legados autoritrios podem influenciar dadas escolhas de atores ao desenhar instituies. Neste caso, a depender das relaes de poder durante ou depois da transio,

320 321

Idem, ibidem. Idem, p. 30-31. 322 Idem, p. 31. 323 Idem, ibidem. 324 Idem, ibidem. 325 Idem, ibidem.

169

pode ocorrer de a rea de Inteligncia ser constituda internamente s Foras Armadas, numa filiao orgnica de tutela direta ou indireta. o caso, por exemplo, da institucionalizao da Inteligncia civil brasileira entre 1985 e 1999, perodo no qual a rea conheceu trs fases distintas face ao interesse do Poder Executivo: a) omisso governamental durante o mandato do presidente Jos Sarney (1985-1990), caracterizada pela inexistncia de uma poltica de Inteligncia e a continuidade do controle militar; b) tutela civil formal entre 1991 e 1999, caracterizada pela tutela apenas de jure dos civis, por meio da Secretaria de Assuntos Estratgicos (SAE), da Presidncia da Repblica; e c) tutela militar indireta a partir de 2000, com a subordinao orgnica da Abin ao Gabinete de Segurana Institucional (GSI) 326. Em cada uma dessas fases, como veremos, os perfis configurados correspondem dinmica das relaes civis-militares.

Em Portugal, as funes policiais exercidas pela PIDE / DGS, a par dos arbtrios e crimes que cometia, travaram qualquer iniciativa de discusso de um servio de Inteligncia civil at 1984, quando foi criado o Sistema de Informaes da Repblica Portuguesa (SIRP), pela Lei-Quadro n 30, de 5 de setembro de 1984. A memria da represso aos adversrios do regime e o medo da sociedade civil quanto criao de um servio de informaes que viesse a praticar os crimes e abusos da antiga polcia poltica provocaram a omisso deliberada dos sucessivos governos a respeito do assunto327.

Na Espanha, o SECED, criado ainda sob Franco, comear a mudar com a posse do presidente Carlos Arias Navarro, que em 1974 substitui o chefe do servio, San Martn, por
326

LEI n 9.883, de 07 de Dezembro de 1999. Atividade de Inteligncia no Brasil (1999-2003), in Coletnea de Legislao n 03, Braslia: Abin, 2003, p. 8. 327 Nesse perodo, um dos maiores opositores idia de recriao de um novo servio secreto foi o primeiroministro Mrio Soares, que mostrou-se sempre muito receoso e cauteloso relativamente a todas as tentativas, por parte do general Ramalho Eanes (presidente da Repblica), de implementao de um Sistema de Informaes. ANES, Maria Antnia. Sobre as informaes, in Estratgia (coord. Adriano Moreira e Pedro Cardoso), Lisboa, 2000, vol. XII, p. 205-257.

170

Juan Valverde, numa tentativa de colocar o rgo sob o controle do governo. Esta medida visava sanar um problema antigo, pois as atividades do Servio Central de Documentao (SECED) nunca estiveram submetidas a nenhum tipo de controle alm do hierrquico, exercido pela sua cpula328. Ainda em janeiro desse ano, retorna ao servio o coronel Andrs Cassinello, que em um documento traa a doutrina institucional para o SECED na transio poltica: diante das mudanas, Cassinello sustenta que o rgo devia ter um papel na evoluo do regime at uma nova situao, a qual ele no podia supor que seria a de ruptura com a tradio franquista329.

Na prtica, o SECED ps-Franco foi um servio que tentou influenciar o curso da transio, tentando atuar como uma agncia de segurana independente330. Com a abertura da transio, os recursos institucionais da agncia como, por assim dizer, uma fiadora de um processo idealizado no eixo de uma reforma conservadora do regime, esgotam-se rapidamente ante a configurao da resistncia da direita militar ao avano das mudanas. O SECED ser politicamente esvaziado medida em que a rea de Inteligncia, vista como um espao estratgico na luta pelo poder, for novamente hegemonizada pelos militares. o que est na origem do Centro Superior de Informacin de la Defesa (Cesid), criado pelo Decreto Real n 1558, de 4 de julho de 1977. O novo servio absorveu as segundas sees (de informao) dos Estados Maiores e do Alto Estado Maior e, apesar do carter generalista em que foi concebido, adotou a marca de servio de Inteligncia militar do Ministrio da Defesa, chefiado poca pelo general Gutierrez Mellado331. Em outras palavras, o Cesid comea a ser estruturado na transio como Inteligncia de segurana em um figurino militar.

328 329

FERNNDEZ, Antnio, op. cit., p. 165. Idem, p. 171. 330 Idem, p. 178. Em sua dimenso poltica, esta autonomia e a idia de um franquismo sem Franco resistiria ao longo da transio at o golpe de Estado de 23 de fevereiro de 1981, quando vrios de seus ex-quadros, incluindo San Martn, participaram da articulao golpista. 331 FERNNDEZ, Antonio, op. cit., p.190.

171

Os legados das transies podem ser autoritrios ou no. A minha premissa que se todo legado autoritrio necessariamente poltico, no decorre da que todo legado poltico seja necessariamente autoritrio. H que capturar a relao destas variveis como dimenses crticas nos eventos de mudana poltica, buscando descobrir onde e por quais meios se negam e se afirmam. Assim, uma nova ordem ou regime poltico ps-transio deve ser analisado como a dialtica desses legados, pois o que em parte explica a sobrevivncia de regras e prticas autoritrias efeito da persistncia, no tempo e na esfera das instituies, de conflitos imanentes aos interesses de classes, lderes, elites e estruturas de poder. A fase da consolidao democrtica consiste no embate dessas duas dimenses de legados.

Nos termos de minha proposta, concentro-me na anlise dos legados autoritrios para demonstrar como eles constrangeram / constrangem a democratizao dos servios de Inteligncia do Brasil, Portugal e Espanha. Os legados no autoritrios tambm sero objeto de ateno, na medida em que podem influenciar caractersticas das prerrogativas relacionadas no modelo comparativo criado. Os legados autoritrios na rea de Inteligncia desses pases constituem desafios que transcendem o ambiente da comunidade de informaes, dado que intervm nas relaes civis-militares, mobilizam os parlamentos e seus atores, sensibilizam a opinio pblica e articulam os poderes Executivo, Legislativo e Judicirio na criao de polticas que objetivam assegurar eficcia sem descurar de controles para preservar direitos e garantias fundamentais da cidadania (ou cri-los, mesmo).

3.2.2 Paradigmas da Inteligncia A atividade de Inteligncia pode ser classificada conforme o paradigma dominante em uma dada ordem poltica. De fato, ao longo da institucionalizao dos servios secretos no Brasil, Espanha e Portugal, percebe-se a existncia de padres dominantes da atividade,

172

correlacionados com o tipo de regime e contexto poltico (Figura A). Esta correlao tambm pode ser verificada quanto natureza da doutrina de Inteligncia, cujo carter fortemente ideolgico ou orgnico conforme a ordem poltica seja autoritria ou democrtica, respectivamente332.

Ao analisar a evoluo dos servios de Inteligncia na Espanha, Antonio Fernndez percebe o efeito que o regime provoca no perfil institucional dos rgos. Segundo o regime poltico a que servem, as organizaes de informao adotam trs formas distintas: polcias polticas nos regimes totalitrios; agncias de segurana independentes nos autoritrios e servios de inteligncia nas democracias333. Para Fernndez, a polcia poltica no totalitarismo volta-se para combater a ameaa interior: devido ao fato de que o inimigo potencial so os seus cidados, para os regimes totalitrios o exterior nunca um terreno prioritrio de sua atividade334. Por sua vez, as agncias de segurana dos regimes autoritrios seriam independentes na medida em que seus objetivos podem coincidir ou no com os da elite do pas, ainda que sejam controladas pelos altos cargos de Estado e se situem no centro de poder estatal335. J os servios de Inteligncia s podem existir em um regime democrtico336.

Esta tipologia, no entanto, merece alguns reparos. Nos termos da atividade da polcia poltica, questiono a idia de que nos regimes totalitrios a ameaa principal se situe no interior do Estado. Se no o caso de existir um equilbrio entre os plos externo e interno, as ameaas externas so talvez mais relevantes para um governo totalitrio na medida em que
332

Entendo por carter ideolgico quando a doutrina de Inteligncia se reveste e / ou inspirada por uma ideologia poltica, como a Doutrina de Segurana Nacional (DSN), que influenciou o SNI no Brasil. Por orgnica entenda-se uma doutrina laica, isto , restrita s idias, prticas e normas tpicas da atividade de Inteligncia, fundadas na anlise o mais possvel cientfica da realidade. 333 FERNNDEZ, Antonio, op. cit., p. 55. (Livre traduo) 334 Idem, ibidem. 335 Idem, p. 57-66. 336 Idem, p. 66.

173

este combate interno no dura muito tempo no processo de ascenso da ordem totalitria (alis, quando esta pode assim ser conceituada, j a oposio poltica est esmagada pelo Estado), e este comea a se expandir via guerras de anexao337. A ameaa interna pode ser principal na fase da conquista e consolidao do poder, como ocorreu at meados da dcada de 30 na Alemanha. A partir da segunda metade desta dcada, o regime progressivamente se voltou para o exterior, mobilizando a Schutzstaffel (ou SS), a polcia de Heinrich Himmler, e todo o sistema de Inteligncia civil e militar do III Reich. No organograma da SS estava a Geheime Staatspolizei (ou Gestapo), a Polcia Secreta do Estado, encarregada de combater qualquer oposio ao regime, perseguir as igrejas e os judeus e supervisionar as fronteiras do pas338. Alis, a dinmica operacional das polcias polticas na Europa, j no incio do sculo XX, se sobrepunha s misses e alvos definidos pelas organizaes de Inteligncia voltadas para o exterior, que eram nesta poca principalmente militares:

As polcias polticas controlavam redes prprias de agentes recrutados nas embaixadas estrangeiras situadas nas capitais de seus pases, interceptavam comunicaes dos grupos dissidentes e das embaixadas estrangeiras, alm de tentarem estabelecer redes de agentes e informantes em outros pases339.

No caso das agncias de informao independentes, Fernndez argumenta que estas tambm podem adotar um papel mais ou menos autnomo e, por isso, quando o regime estvel, sua independncia se manifesta pelo desejo de promover sua prpria idia sobre a segurana e o futuro do Estado340. Se o regime comea a evoluir no sentido da mudana da

337

Foi o caso da atividade da Gestapo durante a Lebensraum (espao vital), poltica de expanso adotada por Adolf Hitler. Em termos tericos, se sustentvel sua identificao como polcia poltica do regime (ou seja, a expresso do terror de Estado), em termos empricos o exemplo no se sustenta, dado que na Alemanha do III Reich dificilmente podemos referir um inimigo interno situado nas massas ou mesmo grupos das elites, numa proporo que exigisse uma preveno / represso radical e extensiva da polcia poltica, e numa durao de tempo que situasse a atuao interna como prioritria. 338 FARAGO, Ladislas, A Guerra Secreta Histria da Espionagem na II Guerra Mundial . Lisboa: Edies 70, 2004, p. 24. 339 CEPIK, Marco, op. cit., p. 100. 340 FERNNDEZ, Antonio, op. cit., p. 64-65.

174

ordem poltica, esta independncia se far ainda mais pronunciada341. Ora, concordo com a idia de uma autonomia dos rgos de informao durante a transio poltica. De fato, veremos como o Cesid espanhol, e o SNI at 1985, no Brasil, revelam uma tendncia a se autonomizar no aparelho de Estado, sobretudo como forma de se preservar institucionalmente na dinmica das mudanas. Contudo, discordo da idia de independncia das agncias na ordem autoritria a partir da explicao de que os objetivos destas podem coincidir ou no com os da elite. Se de fato existir uma independncia, esta seria face a quem e em que grau? Uma agncia que, por exemplo, define objetivos de segurana no consentneos com a ordem autoritria configura uma dissidncia poltica e ideolgica, ainda que estes sejam no sentido de reforar / radicalizar a represso sobre os adversrios e inimigos. Isto implica que sob um regime autoritrio a independncia no pode ser conceituada segundo uma coincidncia ou no de objetivos entre agncias e elites, pois numa ordem autoritria estvel os servios secretos tendem a ser igualmente estveis. No Brasil, Espanha e Portugal os servios secretos comearam dissenses apenas quando seus regimes iniciaram transies liberalizantes.

No fundo, esta idia de independncia supe um monolitismo poltico-institucional ante a elite civil (contra a qual a agncia poderia decidir autonomamente) e ao mesmo tempo deixa implcitos um pensamento e ao internos que no sero necessariamente convergentes na agncia (o que significa reconhecer, na prtica, a impossibilidade daquele monolitismo). Em resumo, a agncia independente sob a ordem autoritria uma contradio em termos. A estabilidade do regime autoritrio, como reflexo de ordem e controle sociais efetivos, propicia na verdade a acomodao e identificao do servio com a elite poltica dirigente, do que ensaios de autonomia. Em Portugal, a Polcia de Vigilncia e de Defesa do Estado (PVDE), criada pelo Decreto-lei n 22.992, de 29 de agosto de 1933, e depois a sua sucednea, a
341

Idem, p. 65. Importa perguntar aqui qual seria o sentido dessa evoluo, pois este determinar dados comportamentos e escolhas para os dirigentes das agncias de segurana do Estado.

175

Polcia Internacional e de Defesa do Estado (PIDE), criada pelo Decreto-lei n 35.046, de 22 de outubro de 1945, so exemplos de servios estveis dentro de uma ordem autoritria estvel342. Entre 1933 e 1974 a polcia secreta do regime salazarista ladrou apenas para fora do Palcio de Belm, sede do governo portugus. No Brasil, entre 1964 e 1974, o SNI foi um fiel co de guarda at o incio da distenso poltica do presidente Ernesto Geisel. Com os primeiros ensaios de mudana poltica, o SNI tratou de reagir para ditar as regras do processo e manter seu prestgio poltico dos anos 60: A Comunidade (de informaes) queria controlar a abertura., Geisel tambm343. Na Espanha, do fim da Guerra Civil, em 1939, at o incio da transio, em 1975, os rgos de informaes foram um dos principais sustentculos do regime na rea de segurana e defesa344.

Em minha opinio, a classificao referida fraca porque situa a relao servio secreto regime poltico sob um enfoque, por assim dizer, mecnico. preciso levar em conta a dinmica institucional das agncias em processos de mudana poltica na transio, durante a fase da consolidao democrtica ou sob o Estado democrtico de direito pleno. Nestes termos, propomos uma tipologia que concebe os servios de Inteligncia como instituies estatais que afetam e so afetadas pelos atores polticos estratgicos, em um movimento contnuo de ao e reao intra e inter-institucional.

O fundamento do quadro paradigmtico proposto a relao entre o tipo de Inteligncia exercido e a ordem poltica dominante. A minha premissa de que uma ordem autoritria institui sempre servios de informao de carter repressivo e / ou policial, enquanto um Estado Democrtico de Direito institui servios com carter informativo e / ou

342

ALEXANDRE, Manuel et alli. PIDE A Histria da Represso. Lisboa: Editora Jornal do Fundo, 1974 (junho), p. 18-19. 343 GASPARI, Elio. A Ditadura Encurralada.. So Paulo: Companhia das Letras, 2004, p. 108. 344 FERNNDEZ, Antonio, op. cit., p. 115-179.

176

preditivo. Ao mesmo tempo, as agncias, dentro de cada ordem poltica, operam sob a dialtica das lutas de grupos e elites polticas internas e externas atividade, reproduzindo em nvel institucional as demandas na luta pela conquista e hegemonia no poder desse aparelho de Estado.

Os paradigmas da Inteligncia so os seguintes. a) Policial: quando a atividade exercida como coero autoritria sobre pessoas e instituies; b) Repressivo: perfil institucional dos servios dentro de um modelo liberal de jure, mas que na prtica exerce a represso poltico-social arbitrria e ilegal; c) Informativo: trata-se do paradigma que corresponde ao perfil tpico ou dominante dos servios de Inteligncia na consolidao democrtica, os quais podem incorporar ou no clivagens e legados autoritrios; e d) Preditivo: quando a atividade configura-se como uma estratgia de Estado para a ao poltica e se fundamenta numa doutrina laico-cientfica para a produo e gerncia de informaes. Estes quatro modelos representam tipos ideais e no devem ser considerados como absolutos e fechados em si mesmos, em termos institucionais. Mesmo porque, como arenas de conflito entre interesses estratgicos de elites, os servios podem afetar e ser afetados dentro e pela ordem poltica na qual se situam. Em outras palavras, estes paradigmas devem ser considerados dentro de uma dinmica relativa institucionalizao de uma Inteligncia de Estado democrtica (Figura B). De todo modo, tais paradigmas configuram o perfil dominante face ordem poltica onde o servio est institudo. A seguir, defino cada tipo:

Paradigma Policial Trata-se do servio como polcia poltica que pratica a coero autoritria sobre instituies, grupos e pessoas. A polcia poltica no prescinde necessariamente da lei na

177

definio de alvos sobre os quais possa exercer a coero estatal345. Da, ela encarnar o Estado como terror: prticas como assassinato, seqestro e tortura so disseminados intensa e extensivamente sobre os alvos naturais e estrangeiros, no territrio nacional ou almfronteiras. Ela rene as funes de vigiar, prender, julgar e executar a sentena. A polcia poltica representa no totalitarismo o brao armado da ideologia do regime, instituindo-se e se organizando em geral como fora paramilitar346. O servio de Inteligncia nessa dimenso policial tende a se constituir em um proto-Estado.

Paradigma Repressivo Este paradigma tpico dos servios de regimes autoritrios. Entre as dcadas de 60 e 80, ditaduras civis e militares no Brasil, Bolvia, Paraguai, Peru, Chile e Argentina criaram servios para a represso do inimigo interno. Dois casos, no entanto, ficaram mais prximos ao paradigma Policial: Chile e Argentina. No Chile, o general Augusto Pinochet criou em 1973 a Direccin de Inteligencia Nacional (DINA), encarregada das informaes internas e externas do regime. A DINA praticou, entre todos os servios secretos da Amrica do Sul, a represso mais violenta e sistemtica aos inimigos e adversrios da ditadura militar, a ponto de sua extino se dar em 1977, face grande repercusso internacional negativa sobre o regime de Pinochet, a partir dos protestos de grupos de direitos humanos que denunciavam as torturas, desaparecimentos e assassinatos347. Na Argentina, durante a ditadura militar (19761983), a Secretaria de Inteligncia do Estado (SIDE) praticou uma represso extensa e

345

No conseguimos descobrir se a lei que criou a Gestapo definia como alvos institucionais os judeus e comunistas, por exemplo. No entanto, com base ou no em uma lei, a coero que a Gestapo praticava era ilegal no sentido em que derivava de disposies antijurdicas, pois antiticas e anti-humanas, como a perseguio ideolgica, racial e xenfoba. 346 Sobre o totalitarismo e o papel da polcia secreta em seu interior, ver as observaes de STOPPINO, Mrio. Totalitarismo, in BOBBIO, Norberto; MATTEUCCI, Nicola; e PASQUINO, Gianfranco. Dicionrio de Poltica (trad. Joo Ferreira e outros). Braslia (DF): Editora UnB, 1986, p. 1247-1259. 347 LYLES, Ian Bradley Bob. The Rise and Fall of the DINA in Chile: 1974-1977. The University of Texas at Austin, 2001. Texto disponvel no site stine.stic.mil/cgi-bin/fulcrum_main.pl?.../doc/ada390890.PDF, p. 3, em 19 de junho de 2005.

178

profunda na sociedade, estimando-se pelo menos 30 mil mortos e desaparecidos nos sete anos de atividade.

O servio de informaes no regime totalitrio estrutura e sistematiza o terror de massa em um grau e profundidade que submete toda a sociedade a partir de um eixo ideolgico fascista, ante o qual o liberalismo e o comunismo significam, politicamente, a mesma coisa. J o servio de perfil repressivo ideologicamente seletivo, na medida em que os alvos prioritrios so os comunistas e socialistas, tendo os liberais uma margem de manobra poltica para transigir junto ao regime. Neste caso, o carter policialesco dos servios reativo e pontual, enquanto no regime totalitrio ele sistmico numa dimenso endgena (tpica dos primeiros momento de estruturao dos grupos e instituies no aparelho de Estado), e exgena (quando o regime, consolidado internamente e hegemnico na sociedade, articula-se como fora policial extra-territorial).

Em termos legais, no regime autoritrio os servios so institudos mediante leis de segurana de inspirao liberal. Em outras palavras, a coero legalmente lastreada em princpios democrticos comuns ao Estado de direito. O SNI, por exemplo, foi criado em 1964 a partir de uma lei que em nenhuma disposio faz supor o regime autoritrio que o concebeu. Com as devidas reservas, esta lei poderia ter inspirado a criao do CNI espanhol. Leia-se, por exemplo, as atribuies constantes da regulamentao do SNI e o Decreto-real que criou o CNI: era uma atribuio do SNI O planejamento, a produo e a difuso de informaes pertinentes a assuntos internos do Pas e do exterior que sejam do interesse da segurana nacional ou possam interferir na formulao ou conduo da Poltica Nacional348; La principal misin del Centro Nacional de Inteligencia ser la de proporcionar al Gobierno
348

Regulamento do Servio Nacional de Informaes (SNI), aprovado pelo Decreto n 60.182, de 3 de fevereiro de 1967. Cpia do original encaminhado ao Gabinete da Presidncia da Repblica.

179

la informacin e inteligencia necesarias para prevenir y evitar cualquier riesgo o amenaza que afecte a la independencia e integridad de Espaa, los intereses nacionales y la estabilidad del Estado de derecho y sus instituciones349.

Paradigma Informativo A transio poltica tende a afetar a rea de Inteligncia ao exigir da elite poltica a criao de novos servios cujo perfil institucional seja consentneo com a nova ordem. Os paradigmas Policial e Repressivo devem necessariamente estar ultrapassados ao fim da transio, no instante em que se institui um servio sob o paradigma Informativo. Este paradigma pode ser identificado como o perfil tpico dos servios de Inteligncia na consolidao democrtica. Isto no significa, contudo, que no haja clivagens e legados polticos e / ou autoritrios sobreviventes a configurar uma agncia do paradigma Informativo. Apesar disso, pelo fato de ser uma instituio de um regime democrtico, ela no se enquadrar em nenhum dos paradigmas da ordem totalitria / autoritria: o carter policial ou repressivo nega na teoria e na prtica o Estado Democrtico de Direito. Conforme o tipo de resposta a cada indicador, vou situar como os legados polticos e / ou autoritrios constrangem a democratizao da Inteligncia civil.

O paradigma Informativo corresponde aos servios dentro de um modelo institucional em equilbrio precrio. Os legados da antiga ordem e as demandas democrticas da elite civil tendem a tensionar tais servios em duas perspectivas: a) interna: os quadros profissionais da atividade-fim requisitados ou da carreira, militares ou civis so desafiados a se reciclarem em termos doutrinrios (em sentido orgnico e poltico-ideolgico); e b) externa: o padro de relaes interinstitucionais assentado na equivalncia potencial dos poderes Executivo,
349

Exposio de motivos do CNI, Rei Juan Carlos, Boletn Oficial del Estado n 109, 7 de Maio de 2002, p. 16441.

180

Legislativo e Judicirio nas funes de controle e fiscalizao da atividade de Inteligncia implicar a necessidade de parmetros de reviso nas agncias e nos sistemas que estas integram.

Paradigma Preditivo Este paradigma corresponde ao perfil dos servios de Inteligncia nos regimes democrticos. Em tese, aqui a atividade, as agncias e a comunidade de informaes funcionam subordinadas a controles efetivos e eficazes dentro do Estado de Direito, enquanto so supervisionadas conforme disposies legais especficas. A doutrina de Inteligncia consolidada dentro de um perfil laico-cientfico, no qual as vertentes analtica e operacional da atividade tendem a convergir para uma matriz de produo de informaes dinmica, em sinergia com as instituies polticas com as quais se relaciona. Em termos polticos, os servios no sofrem o estigma da opinio pblica e dos polticos, os quais consideram a atividade como necessria e indispensvel para a defesa do Estado de direito e da sociedade.

3.2.3 A Inteligncia Civil Face Transio / Consolidao: Os Legados Autoritrios

Misso, Objetivos e Institucionalizao dos Servios de Inteligncia na Transio e Consolidao Democrtica Brasil (1974-1985): o SNI nas Sombras A posse do general Ernesto Geisel na Presidncia da Repblica, no dia 15 de maro de 1974, marca o incio da distenso poltica no Brasil. Aparentemente, o regime militar pretendia se reformar de dentro para fora e do alto para baixo. Os primeiros sinais da distenso serviram como alerta comunidade de Inteligncia, na qual o SNI (o monstro renegado pelo criador, Golbery do Couto e Silva, agora Chefe de Gabinete de Geisel), era

181

uma espcie de tribunal para a doutrina da f revolucionria. O Servio, como era chamado internamente, no era apenas o escudeiro do regime, mas se arvorava, como instituio, o intrprete e guardio dos valores revolucionrios que lhe deram vida em 1964.

Entre 1974 e 1985, a distenso e abertura do regime, durante as gestes de Ernesto Geisel e Joo Batista de Oliveira Figueiredo, no afetaram a doutrina de Inteligncia do rgo. As prticas seriam as mesmas dos anos 70, com a atenuante de que j no incio dos anos 80, face aos esboos de uma sociedade civil que saa das sombras autoritrias, o rgo reflui como um locus de poder poltico onipresente que cabalava as tendncias e humores do regime. Este refluxo foi o efeito a longo prazo da estratgia de abertura de Geisel, mas as escolhas dos atores no esgotam nas instituies as diversas possibilidades de seus dirigentes face ao que possuem ou julgam possuir para contrapor-se s ameaas ao status quo poltico.

O governo Geisel buscou enquadrar a comunidade de Inteligncia porque os radicais do regime a se aninhavam. Alm destes, preocupava tambm o pessoal do Centro de Informaes do Exrcito CIE, cujo combate aos guerrilheiros do Araguaia baseava-se, ao lado dos militares das Foras Armadas integrados na comunidade de Inteligncia, na destruio ou execuo dos quadros revolucionrios comunistas350. De fato, os duros ou radicais do regime queriam pautar a transio conforme um modelo autoritrio que no preconizava a transferncia do poder aos civis. No fundo, ideologicamente estavam condicionados a pensar pela perspectiva do inimigo interno da Doutrina de Segurana Nacional (DSN), mas tambm havia, na cpula dos radicais, quem calculasse as jogadas a partir provavelmente do puro interesse individual, a exemplo do ministro do Exrcito Sylvio

350

FIGUEIREDO, Lucas. Ministrio do Silncio A histria do servio secreto brasileiro de Washington Lus a Lula (1927-2005). Rio de Janeiro: Editora Record, 2005, p. 241.

182

Frota, de olho na sucesso presidencial de 1978351. Frota era o elo do regime, em sua face mais reacionria, com a ala retoricamente radical do Exrcito. Parece ter confundido esta retrica com a mo de ferro do Exrcito das sombras em que se transformou o CIE, seu filho dileto disposto a matar nos pores, mas improvavelmente corajoso para terar armas a cu aberto com os mentores da abertura352. O ministro parecia apostar numa ruptura da abertura a partir dos recursos que julgava possuir, e que seriam aplicados em um golpe militar interno instituio. No veio o golpe, mas as nuvens sombrias do regime nem por isso se dissiparam dos cus da poltica.

Para vigiar os vigias, Geisel nomeou para o SNI aquele que seria eleito presidente da Repblica, o general Joo Figueiredo. Brilhante enquanto militar de carreira, no SNI o general Figueiredo s no deixava aflorar o seu radicalismo poltico do tipo dos duros porque Geisel e Golbery exerciam o controle de seus movimentos como nome ungido desde o incio da distenso. At 1978, ano em que o Colgio Eleitoral do regime sagrou-o presidente, a mentalidade poltica de Figueiredo em nada diferia do radicalismo do general Frota. Em relatrio enviado para Geisel, no apagar das luzes de sua gesto frente do SNI, Figueiredo propunha, entre outras medidas, no aceitar a inviolabilidade dos campi universitrios, no conceder vistos permanentes para padres estrangeiros, atualizar as leis de Imprensa e de Segurana Nacional, afastar do servio pblico funcionrios de esquerda, organizar um sistema de controle da imprensa e reformular urgentemente a legislao sobre censura e diverses pblicas353.

351 352

FIGUEIREDO, Lucas, op. cit., p. 278-279. Sobre a atuao do CIE, ver ANTUNES, Priscila. SNI & Abin Uma Leitura da Atuao dos Servios Secretos Brasileiros ao Longo do Sculo XX. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2002, p.87-101. 353 FIGUEIREDO, Lucas, op. cit., p.286-287.

183

O SNI permaneceu como o emblema sombrio do regime mesmo depois da posse de Jos Sarney na Presidncia da Repblica, em 1985. Nos seus cinco anos de mandato, Sarney deixou intocvel o servio, que continuou a atividade de acompanhamento (s vezes ilegal, mediante escutas clandestinas de comunicaes) sobre entidades e pessoas. Estas prticas ilegais chegaram a ser abertamente justificadas pelo general Ivan de Souza Mendes, ltimo ministro-chefe do SNI. No possvel obter informaes rigorosamente dentro da lei. () Mas de qualquer forma, a atividade de informaes no pode ser exercida totalmente dentro dos parmetros da lei354.

Mesmo depois de 1990, quando o SNI extinto pelo Presidente Fernando Collor de Mello, a Inteligncia civil continuou com prticas comuns ao perodo ditatorial, acompanhando sobretudo os movimentos sociais e os sindicatos orientados esquerda, alm dos partidos e dirigentes polticos de oposio355. Um dos casos de ao ilegal foi a escuta realizada na sede social da Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (Contag), em Braslia, a partir de um microfone instalado por agentes do antigo SNI356. A Contag, uma das mais ativas instituies do pas na luta pela reforma agrria, era apenas um dos alvos no vasto quadro de movimentos sociais e partidos considerados perigosos para a ordem social e poltica.

Criada em 1990 com objetivos amplos e ao mesmo tempo genricos, a Secretaria de Assuntos Estratgicos (SAE) vai herdar o esplio do SNI, atravs de um Departamento de

354 355

FIGUEIREDO, Lucas, op. cit., p. 379. LEI n 8.028, de 12 de Abril de 1990. Atividade de Inteligncia no Brasil (1927-1990), in Coletnea de Legislao n 01, Braslia: Abin, 2003, p. 135, que ainda criou o Conselho de Defesa Nacional. Tambm foram extintas as DSIs e ASIs. 356 ANTUNES, Priscila, op. cit., p. 115.

184

Inteligncia que nunca chegou a ser efetivado357. Em termos prticos, a Inteligncia civil brasileira ficou acfala. Antunes explica esta situao a partir de trs fatores, a saber: a) dificuldade de compreenso da importncia da atividade para a conduo de vrias questes polticas para a defesa do pas (); b) estigma social e poltico sobre a atividade de inteligncia; e c) dificuldade do corpo diplomtico e do Itamaraty (sede do Ministrio das Relaes Exteriores do Brasil) em conviver com a atividade358.

Em 1992, uma nova lei reorganiza a estrutura da Presidncia da Repblica e cria, dentro da Secretaria de Assuntos Estratgicos, a Subsecretaria de Inteligncia (SSI) 359. A estrutura regimental da SAE, publicada no ano seguinte, dispe que caber SSI: a) produzir informaes e anlises sobre a conjuntura de interesse para o processo decisrio nacional em seu mais alto nvel; b) exercer atividades de salvaguarda de assuntos sigilosos e de interesse do Estado e da sociedade; e c) formar e aperfeioar recursos humanos para suas atividades, atravs do Centro de Formao e Aperfeioamento de Recursos Humanos (CEFARH) 360. Em 1995, depois de um debate congressual importante sobre a atividade de Inteligncia (com alguns deputados propondo leis para criar agncias), o presidente da Repblica, Fernando Henrique Cardoso, baixou uma medida provisria que deu as diretrizes iniciais para a criao da Agncia Brasileira de Inteligncia (Abin)361.

357

Idem. Eram objetivos da SAE, por exemplo, () desenvolver estudos e projetos de utilizao de (sic) reas indispensveis segurana do territrio e opinar sobre o seu efetivo uso, cooperar no planejamento, na execuo e no acompanhamento de ao governamental com vistas defesa das instituies nacionais () 358 ANTUNES, Priscila, op. cit., p. 113-114. A autora cita a rea diplomtica porque o embaixador Ronaldo Sardenberg foi um dos secretrios da SAE, alm do almirante Mrio Csar Flores. 359 LEI n 8.490, de 19 de Novembro de 1992. Atividade de Inteligncia no Brasil (1991-1999), in Coletnea de Legislao n 02, Braslia: Abin, 2003, p. 30. 360 Decreto n 782, de 25 de Maro de 1993. Atividade de Inteligncia no Brasil (1991-1999), in Coletnea de Legislao n 02, Braslia: Abin, 2003, p. 50. 361 Dirio Oficial da Unio, Medida Provisria n 813, de 1 de Janeiro de 1995. Sobre as propostas dos congressistas e o debate parlamentar em torno da criao de uma agncia de Inteligncia, ver ANTUNES, Priscila, op. cit., p.123-162.

185

A finalidade da agncia seria planejar e executar atividades de natureza permanente relativas ao levantamento, coleta, anlise de informaes estratgicas, planejar e executar atividades de contra-informaes, e executar atividades de natureza sigilosa necessrias segurana do Estado e da sociedade362 (grifos nossos). Em dez anos de governos civis democrticos, esta a primeira vez que uma lei federal relativa rea de Inteligncia rene conceitualmente, dentre as finalidades de um rgo com poder coercitivo, as categorias de Estado e sociedade. Trata-se de uma inflexo doutrinria importante, pois o governo arroga a si a segurana do Estado e da sociedade, o que implica situar o trabalho de Inteligncia numa dimenso poltica e tica jamais antes considerada.

Esta nova viso afirmada no Projeto de Lei n 3.695-B, de autoria do Poder Executivo, que institua o Sistema Brasileiro de Inteligncia (SISBIN) e criava a Abin, com os seguintes objetivos:

a) planejar e executar aes, inclusive sigilosas, relativas obteno de dados para a produo de conhecimentos destinados a assessorar o Presidente da Repblica; b) planejar e executar a produo de conhecimentos sensveis, relativos aos interesses e segurana do Estado e da sociedade; c) avaliar as ameaas, internas e externas, ordem constitucional; e d) promover o desenvolvimento de recursos humanos e da doutrina de inteligncia, e realizar estudos e pesquisas para o exerccio e aprimoramento da atividade363.

Dois anos depois, a Lei n 9.883, de 7 de dezembro de 1999, cria a Abin com a finalidade de planejar, executar, coordenar, supervisionar e controlar as atividade de inteligncia do Pas (...)364, mantendo aqueles objetivos traados no projeto de lei de 1997. No entanto, o pargrafo nico do Art. 3 dispe que as atividades de inteligncia sero desenvolvidas, no que se refere aos limites de sua extenso e ao uso de tcnicas e meios
362 363

Dirio Oficial da Unio, Medida Provisria n 813, de 1 de janeiro de 1995. Projeto de Lei n 3.651-B, de 09 de setembro de 1997. Atividade de Inteligncia no Brasil (1991-1999), in Coletnea de Legislao n 02, Braslia: Abin, 2003, p. 176. 364 LEI n 9.883, de 07 de dezembro de 1999. Atividade de Inteligncia no Brasil (1999-2003), in Coletnea de Legislao n 03, Braslia: Abin, 2003, p. 8.

186

sigilosos, com irrestrita observncia dos direitos e garantias individuais, fidelidade s instituies e aos princpios ticos que regem os interesses e a segurana do Estado365. No h, nesta nova lei, uma aluso conceitual direta e objetiva quanto finalidade da agncia na garantia da segurana do Estado e da sociedade, conforme constava na Medida Provisria de 1995. Alude-se a isto apenas no pargrafo 2 do art. 1, mas situando a segurana do Estado e da sociedade como uma atribuio, por assim dizer, tcnica, diluindo estas duas categorias num conceito amplo de Inteligncia.

A dimenso do seu ethos poltico fica ento implcita no corpo da lei. Mas a traduo deste ethos na prtica da atividade pode ser explicitada apenas mediante a ao do ator poltico, o que depende dos formuladores de poltica (em nvel de governo e parlamentar). Estes necessitariam compreender que a atividade, para se legitimar, deve se respaldar em um consenso civil, em lugar de uma legalidade militar. Parece-me que a Abin, depois de sete anos, permanece uma instituio sob clivagem poltica pelo fato de que, como um rgo civil, institui-se sob tutela militar, dado que a rea de Inteligncia civil continua, passados 21 anos desde o fim da ditadura, uma reserva de domnio militar. Assim que a trajetria

institucional da Abin tem sido afetada pelos legados da transio poltica, cujos elementos autoritrios sobreviventes, como veremos, influenciam certos aspectos do seu desenho.

Portugal (1974-1984): Medo e Acefalia Um dos primeiros atos legais da revoluo de 25 de abril de 1974, decretado pela Junta de Salvao Nacional do Movimento das Foras Armadas (MFA), extinguiu a DGS e os servios de informao militar / civis no ultramar366. Os primeiros meses do processo revolucionrio so caticos para a rea de Inteligncia. Um dos fatos que atesta o descuido
365 366

Idem, ibidem. PRAA, Afonso ( et alli). 25 de Abril Documento. Lisboa: Casa Viva Editora, 1974, p. 59.

187

dos revolucionrios quanto importncia de resguardar os documentos e arquivos da PIDE / DGS foi o desaparecimento ou o simples assenhoreamento dessa memria poltica por parte de particulares, e at de instituies. Segundo Pimentel, os arquivos sobre as relaes entre a PIDE / DGS e os servios britnicos desapareceram entre 1974 e 1975367. Este descuido tambm se verificou no plano institucional, pois, a rigor, no foi criado na metrpole nenhum rgo com as atribuies legais da antiga PIDE / DGS. No Programa do MFA, foi prevista a reestruturao e saneamento da DGS no Ultramar, a ser organizada como polcia de informao militar enquanto as operaes militares o exigirem368.

A Junta do MFA, ainda em 1974, incumbiu 2 Diviso do Estado-Maior-General das Foras Armadas estabelecer um servio de informaes nacional. Nesse nterim, o primeiroministro, brigadeiro Vasco Gonalves, em outubro de 1974, props a criao de um Departamento Nacional de Informaes. A idia no prosperou pela oposio do general Pedro Cardoso, sob o argumento de que o novo organismo trabalharia com o mesmo pessoal e no mesmo nvel da 2 Diviso, que o militar chefiava369. Este argumento tcnico era justificvel, mas havia um sentido poltico para a idia no prosperar. Com efeito, Vasco Gonalves, comandante operacional do golpe militar que derrubou a ditadura, era classificado como um radical do MFA, alm de muito prximo dos comunistas. Temia-se, portanto, que a criao de um Departamento de informaes esvaziasse as atribuies da 2 Diviso do Estado-Maior, a cujas diretrizes o pessoal de sua 2 Seo de Apoio resistia. De acordo com Marques Pinto, os agentes dessa seo eram radicais, tendo inclusive prendido pessoas para

367

Entrevista de Irene Pimentel ao autor, em 16 de maro de 2005, em Lisboa. Pimentel tambm registra que desapareceram alguns arquivos com fichas de militantes do Partido Comunista Portugus (PCP), entidade que teria se apropriado do material nos primeiros dias da revoluo. 368 PRAA, Afonso, op. cit, p. 182. Saneamento, aqui, significa o expurgo e punio dos agent es dos servios de informao do regime derrubado. 369 SANTOS, Pedro Felipe. Exrcito das Sombras. In Grande Reportagem, ano XV, 3 Srie, 6 de Novembro de 2004 (Suplemento do Jornal Dirio de Notcias). Na reunio, alm de Gonalves, estavam presentes, entre outros lderes, o socialista Mrio Soares, e o dirigente do PCP, lvaro Cunhal.

188

interrogatrio, enviando-as para a priso de Caxias, revelia das ordens do general Cardoso370.

A 2 Diviso do Estado-Maior foi extinta no dia 11 de maro de 1975. No dia 23 de maio do mesmo ano, foi criado o Servio Diretor e Coordenador de Informao (SDCI), integrado no Conselho da Revoluo371. A rigor, o SDCI o primeiro rgo de informaes do Portugal democrtico. No entanto, a situao revolucionria do novo regime no deixaria intacta esta rea estratgica e sensvel para os quadros moderados e radicais que se defrontavam pela hegemonia no processo poltico. O novo rgo, formado sobretudo por militares radicais, extinto oficialmente no dia 21 de maio de 1976 (na prtica, j havia sido extinto no dia 25 de novembro de 1975, quando, no confronto entre as foras polticas radicais e as foras moderadas da revoluo, estas saram vencedoras)372. O Decreto-Lei de 21 de maio recria a 2 Diviso do Estado-Maior-General das Foras Armadas, que passa, novamente, a coordenar as aes de informao e contra-informao do regime, a cargo do coronel Renato Marques Pinto, oficial com experincia na rea. Nestas reviravoltas, alm da luta interna ao processo revolucionrio pelo controle da Inteligncia, percebe-se que os quadros polticos da revoluo no conceberam, em nenhum momento, um servio cujos princpios doutrinrios refletissem o carter do novo regime. Da no surpreender que, de um lado, o general Antnio de Spnola, primeiro presidente da Repblica da revoluo vitoriosa, pretendesse manter uma DGS (ainda que reorganizada e com quadros do regime deposto), ou que, no outro lado, quadros polticos radicais da revoluo, ligados ao Partido Comunista Portugus, pretendessem criar um servio de informaes instrumentalizado politicamente.

370 371

Idem, p. 32. CARDOSO, Pedro, op. cit., p. 142. 372 Idem, p. 143.

189

A extino do SDCI deixou a rea de Inteligncia civil (tambm legalmente) acfala. O decreto de maio, situando a atividade no organograma das Foras Armadas portuguesas, confirma a hegemonia de uma viso de corte militar na Inteligncia de segurana. J no incio de 1976, o coronel Renato Marques Pinto havia organizado um esqueleto de servio na 2 Diviso do Estado-Maior-General373. Nesta 2 Diviso foi criado o setor de pesquisa, chamado de Departamento Tcnico (DTEC), com atribuies operacionais para prevenir e combater as aes terroristas de extremistas da direita e da esquerda, no rescaldo do 25 de novembro de 1975. Compunham ainda a 2 Diviso, na rea de informaes, as reparties de Informaes Externas e Internas, um Centro de Documentao e uma Seo de Segurana.

Na prtica, o decreto de maio de 1976 institucionaliza um perfil militarizado da Inteligncia, uma sada ditada nos termos da contradio de um novo regime que busca se legitimar / instituir com um programa que reconhece a autodeterminao dos povos (ultramarinos), mas que possui lideranas, como Spnola, que alimentam a idia de uma independncia mitigada, com as ex-colnias compondo uma futura federao. Esta situao pode ser explicada, em parte, no contexto dos impasses vividos pelo regime, e cuja traduo legal mais explcita foi a Constituio de cunho revolucionrio e socialista aprovada em 1976, a qual evoca uma hegemonia das foras polticas esquerda do espectro ideolgico. A Constituio, por exemplo, baniu para sempre da rea de Inteligncia os antigos membros ou informadores da PIDE / DGS e da Legio Portuguesa, medida confirmada nas sucessivas revises constitucionais374. A memria da represso da polcia poltica do regime era to forte que nem a consolidao democrtica foi capaz de anistiar os membros da PIDE / DGS. J durante a transio o destino para os pidistas fora traado:
373 374

SANTOS, Pedro Felipe, op. cit., p. 34. Constituio da Repblica Portuguesa. Anotada pelo Prof. Dr. Lus Nandin de Carvalho. Lisboa: Hugin Editores, 2004, art. 292, p. 268. Apesar dessa proibio, levantamos alguns casos de ex-pidistas e informantes da polcia poltica que atuaram e / ou continuam atuando junto aos servios de informaes do SIRP, como funcionrios.

190

A principal presso, praticamente unnime esquerda, de criminalizao poltica de elementos associados ao antigo regime, dizia respeito polcia poltica. Esta presso decorreu da prpria dinmica do golpe dos militares e do cerco popular sede da PIDE / DGS em Lisboa (). Apesar de algumas tentativas de assegurar a sua sobrevivncia nas colnias, dada a colaborao entre esta e as Foras Armadas, ela acabaria por ser dissolvida ()375.

O tratamento dado aos ex-quadros da polcia poltica um efeito da derrubada por golpe da antiga ordem. Na Espanha e no Brasil, por exemplo, os agentes dos servios de Inteligncia (sob o paradigma policial e / ou repressivo) no sofreram expurgos institucionais. No primeiro caso, a transio pactuada liderada pela elite civil incluiu-os no processo de cooptao dos militares abertos reforma do regime. Foram, pois, institucionalizados por dentro do processo de mudana poltica. No Brasil, ao SNI visto, malgr tout, como um suporte estratgico numa transio coordenada pelos militares , foi assegurada tacitamente a garantia de que seus quadros seriam preservados na mesma lgica da anistia poltica que os militares negociaram com os civis no Congresso Nacional.

O DTEC foi o embrio da Diviso de Informaes do Estado-Maior-General das Foras Armadas (DINFO), rgo criado em junho de 1977. Neste mesmo ano, ainda em maio, o Presidente da Repblica, general Ramalho Eanes, j havia criado um grupo de trabalho, presidido pelo general Pedro Cardoso, para estudar a legislao e a organizao de um servio de informaes (civil) de coordenao e centralizao, a nvel nacional376. At abril de 1978, o grupo preparou 19 verses para o que seria o Servio de Informaes da Repblica (SIR), rgo civil que deveria, ao lado da DINFO, compor um sistema de informaes. Sintomaticamente, nenhuma das verses foi aprovada: (...) no houve vontade poltica para
375

PINTO, Antnio Costa. Ajustando contas com o passado na transio para a democracia em Portugal. In Poltica da Memria Verdade e Justia na Transio para a Democracia (coord. BRITO, Alexandra Barahona de et alli), p. 91. 376 MONTEIRO, Ramiro Ladeiro. Subsdios Para a Histria Recente das Informaes em Portugal, in MOREIRA, Adriano (coord.). Informaes e Segurana Estudos em Honra do General Pedro Cardoso. Lisboa: Prefcio, 2004, p. 460.

191

aceitar o desgaste da promulgao da legislao adequada377, relata o general Pedro Cardoso, sem identificar as instituies e / ou grupos que resistiram s propostas. Pesava sobre a iniciativa o estigma herdado dos tempos da PIDE / DGS, bem como o receio da classe poltica quanto s aes de um rgo civil de natureza coercitiva, operando em um contexto social e poltico ainda marcado por confrontos radicalizados pela hegemonia no aparelho de Estado. Assim, a DINFO, institucionalizada como um servio de Inteligncia militar, conforme a caracteriza Serra, permaneceu como o nico servio estruturado no pas, fora das dependncias das Foras Armadas, embora indiretamente a estas relacionado378.

Em janeiro de 1984, o governo encaminha uma proposta de lei ao Parlamento, com o fim de criar o Sistema de Informaes da Repblica Portuguesa (SIRP). Seus servios seriam estruturados em moldes semelhantes aos que vigoravam nos pases democrticos europeus379. No projeto, o SIRP seria estruturado com um servio de informaes internas vinculado ao primeiro-ministro, um servio de informaes externas na alada do Ministrio da Defesa Nacional, e um servio militar coordenado pelo Conselho de Chefes de EstadoMaior. Na mesma ocasio, o Ministrio da Administrao Interna encaminhou ao Parlamento o projeto de uma Lei de Segurana Interna. No dia 5 de setembro de 1984, a Assemblia Nacional aprovou a Lei-Quadro do Sistema de Informaes da Repblica Portuguesa380. Esta lei criou o Conselho Superior de Informaes (CSI), o Servio de Informaes de Segurana (SIS), o Servio de Informaes Estratgicas de Defesa (SIED), o Servio de Informaes Militares (SIM) e dois rgos de fiscalizao. A Lei de Segurana Interna, que atribua ao SIS

377

Idem, ibidem. Eis aqui um objeto de pesquisa interessante, como studie case, se for possvel resgatar as verses elaboradas. 378 SERRA, Maria Paula. DINFO Histrias Secretas do Servio de Informaes Militares . Lisboa: Publicaes Dom Quixote, 1998. 379 PINTO, Renato Marques. Os Militares e as Informaes (Em memria do General Pedro Cardoso), in MOREIRA, Adriano (coord.). Informaes e Segurana Estudos em Honra do General Pedro Cardoso. Lisboa: Prefcio, 2004, p. 485. 380 Lei-Quadro n 30, de 5 de Setembro de 1984, Sistema de Informaes da Repblica Portuguesa, in Dirio da Repblica, 1 Srie, n 206, p. 2.734.

192

a competncia para executar operaes de escuta de comunicaes mediante autorizao judicial, provocou reaes dos deputados de oposio, e at de parlamentares dos Partidos Socialista e Social-Democrata, com maioria parlamentar numa coligao denominada Bloco Central, razo pela qual somente foi aprovada em 1987381.

A Lei de Segurana foi aprovada com a proibio expressa aos funcionrios e agentes do SIS de investigar crimes ou instruir processos, nem fazer escuta telefnica ou interceptar cartas e outras comunicaes. Isto no impediu que o sistema e alguns de seus rgos fossem objeto de denncias que acusavam seus diretores e agentes por envolvimento em aes ilegais, a exemplo de escuta clandestina e fichamento de opositores polticos aos governantes, alm de envolvimento em aes terroristas. Nos anos 80, um dos casos mais rumorosos envolveu os chamados Grupos Antiterroristas de Libertao (GAL), grupo terrorista (sic) que entre 1983 e1986 fez atentados contra o ETA, na zona basca situada na Frana, matando 27 etarras. Nos bastidores da GAL atuavam pessoas das foras de segurana da Espanha, que recrutaram portugueses e outros nacionais para os atentados na Frana. Dentre os portugueses recrutados notcias da imprensa apontavam um quadro do Servio de Informaes Militares (SIM)382.

V-se que a aprovao dessas leis corresponde estabilizao poltica do regime, sinalizada j pela coligao de centro-esquerda que reflete, per se, uma hegemonia dos dois principais agrupamentos polticos consolidados nos primeiros dez anos da revoluo. Tambm deve-se ressaltar a criao de rgos internos ao sistema para exercer o controle e a responsabilizao sobre quaisquer desvios dos agentes no quadro do Estado de Direito
381

Lei n 20, de 12 de Junho de 1987, Lei de Segurana Interna, in Dirio da Repblica, 1 Srie, n 134, p. 2.294. (Alterada pela Lei n 8, de 1 de Abril de 1991, publicada no Dirio da Repblica, 1 Srie A, n 75). 382 PEREIRA, J. A . Teles. O Segredo de Estado e a Jurisprudncia do Tribunal Constitucional, in separata de Estudos em Homenagem ao Conselheiro Jos Manuel Cardoso da Costa, Coimbra Editora, Tribunal Constitucional, 2003, p. 784-786.

193

democrtico. Por fim, este conjunto de leis correspondia ao processo de democratizao do regime, traduzido desde 1982 na primeira reviso constitucional, que, entre outras medidas, extinguira o Conselho da Revoluo, as referncias ao Movimento das Foras Armadas e a algumas inspiraes ideolgicas socialistas no texto da Constituio de 1976. A elite poltica volta a tratar da rea de Inteligncia quando os militares esto politicamente neutralizados

O SIS comeou a funcionar, oficialmente, no dia 9 de novembro de 1987, mas o SIED jamais foi estruturado, com a DINFO continuando a processar e produzir as informaes externas383. Eram objetivos do SIS produzir informaes destinadas a garantir a segurana interna e necessrias a prevenir a sabotagem, o terrorismo, a espionagem e a prtica de actos que, pela sua natureza, possam alterar ou destruir o Estado de direito constitucionalmente estabelecido384.

Em 1995, a Lei-Quadro do SIRP foi alterada, numa tentativa de institucionalizar uma diviso de atribuies que vinha se consolidando no plano funcional e operacional. Foi criado, ao lado do SIS, o Servio de Informaes Estratgicas de Defesa e Militares (SIEDM), com o objetivo de produzir informaes para a salvaguarda da independncia nacional, dos interesses nacionais, da segurana externa do Estado Portugus, e tambm para o cumprimento das misses das Foras Armadas e para a segurana militar385.

A Inteligncia civil sofrer nova mudana institucional com a promulgao, no dia 21 de outubro de 2004, da nova Lei-Quadro do Sistema de Informaes da Repblica Portuguesa
383 384

PINTO, Renato Marques, op. cit., p. 485. Servio de Informaes de Segurana SIS. Lisboa: SIS, 1998, p. 77. 385 Idem, p.19. O SIEDM comeou a funcionar em 1997. Em 1998, ocorreu um fato que merece entrar para o anedotrio mundial dos servios de Inteligncia, com um processo de auditoria da Procuradoria-Geral da Repblica, no qual constavam nomes de funcionrios e agentes secretos do rgo, tendo sido enviado Assemblia da Repblica. No outro dia, por iniciativa de alguns parlamentares, todos os agentes secretos do SIEDM estavam com os seus nomes publicados na imprensa portuguesa.

194

(SIRP)386, a partir da Proposta de Lei n 135/IX, de autoria do Governo. Na Lei Orgnica do SIRP, publicada no dia 6 de novembro de 2004, os objetivos do SIS so, ipsis literis, os mesmos de 1987387. J o SIEDM extinto, tendo sido criado no seu lugar, mas sem objetivos militares no campo da Inteligncia, o Servio de Informaes Estratgicas de Defesa (SIED). O objetivo deste servio prover o governo de () informaes que contribuam para a salvaguarda da independncia nacional, dos interesses nacionais e da segurana externa do Estado portugus388. Trata-se de um rgo voltado para o campo externo, ou seja, o trabalho de contra-inteligncia.

A nova legislao consolida ainda um modelo de fiscalizao externa parlamentar que, a rigor, no pode ser considerado imediatamente do tipo direto ou indireto. O controle do SIRP feito, segundo a lei, pelo Conselho de Fiscalizao, a ser composto por (...) trs cidados de reconhecida idoneidade e no pleno gozo dos seus direitos civis e polticos, eleitos pela Assemblia da Repblica por voto secreto e maioria de dois teros dos deputados presentes (...), para um mandato de quatro anos389. Estes cidados, entre outras incumbncias, devero: a) Apreciar os relatrios concernentes actividade de cada um dos servios de informaes; (...) d) Efectuar visitas de inspeco destinadas a colher elementos sobre o seu modo de funcionamento e a actividade do Secretrio-Geral e dos servios de informaes (...)390. Trata-se, como se v, de uma comisso que no pode ser considerada especializada, mas ao mesmo funciona junto Assemblia da Repblica, como se exercesse seu papel diretamente a partir desta instituio.

386

Decreto n 204/IX, de 14 de Outubro de 2004, Sistema de Informaes da Repblica Portuguesa, in Dirio da Repblica, II Srie - A, n 9, IX/3, p. 2-15. 387 Lei Orgnica n 4/IX, de 6 de Novembro de 2004, in Dirio da Repblica, I Srie - A, n 261, p. 6.599. 388 Idem, ibidem. 389 Lei Orgnica n 4/IX, de 6 de Novembro de 2004, in Dirio da Repblica, I Srie - A, n 261, p. 6.602. 390 Idem, ibidem.

195

A reforma do SIRP foi feita em um contexto poltico reativo na rea de segurana e defesa, condicionada menos pelos problemas inerentes ao modelo antigo (criticado como ineficaz, principalmente no aspecto da accountability institucional) do que pela necessidade de se adequar a uma mudana de paradigma das diretrizes de Inteligncia, em termos de alvos e estratgias de preveno / combate s ameaas internas e externas.

Alis, as duas ltimas reformas do SIRP decorrem sobretudo de variveis externas. J na reforma de 1994, observamos a discusso de diretrizes de segurana e defesa inspiradas nas polticas da Unio Europia para a rea. J a reforma de 2004 sofre a influncia dos debates ps-atentados de 11 de setembro de 2001, nos Estados Unidos, e de 11 de maro de 2004, na Espanha, na perspectiva de um reforo das leis preventivas / repressivas para prover a segurana dos Estados. Com efeito, esta tem sido uma caracterstica no padro decenal das reformas do sistema portugus: eventos externos condicionam as mudanas, mas estas so negociadas pelas elites de governo conforme se sintam seguras para, na consolidao do regime democrtico, legitimar o sistema perante a sociedade, at conferindo-lhe prerrogativas de investigao antes inimaginveis entre 1974 e 1984.

Espanha (1975-1984): o Cesid na Casamata Em termos gerais, podemos situar a trajetria do Cesid em trs fases, a saber: a) Criao / Consolidao, entre 1977 e 1985; b) Expanso, de 1985 a 1995, que reflete um impasse poltico expresso na consolidao (sob um carter militar) de um rgo voltado para a Inteligncia civil; e c) Reestruturao/Crise, entre 1995 e 2002, perodo no qual o Cesid se esgota como modelo e, no contexto de uma democracia consolidada, ser substitudo pelo Centro Nacional de Inteligncia (CNI).

196

Em primeiro lugar, o Cesid nasce com a misso bsica de colher informaes de interesse para a defesa nacional, o que supe Inteligncia estritamente militar. Mas este novo rgo tambm herdava funes que vinham sendo realizadas por outros rgos, e que deveriam estar integradas na rea de Defesa, o que em princpio supe absorver das 2as Seces dos Estados Maiores e do Alto Estado Maior qualquer tipo de funo de Inteligncia que no fosse de eminente e estrito carter militar.391 Esta deciso ter importantes

repercusses na atividade dos quadros da Inteligncia durante a consolidao democrtica espanhola.

O Cesid nasce militar, mas a prpria dinmica da transio e consolidao civil vai trazer para o seu interior os choques entre foras polticas conservadoras e progressistas, tanto quanto do seu meio sairo golpistas militares descontentes com a liberalizao poltica do regime, sobretudo face legalizao do Partido Comunista Espanhol. Esta dupla face poltica do rgo explica porque, entre 1977 e 1985, seus quadros surgem envolvidos em conspiraes para a derrubada do regime ou cumprindo as atribuies de defesa da ordem democrtica.

A fase da consolidao do Centro corresponder institucionalizao do domnio militar. Hegemnicos no quadro dirigente, os militares, assim como ocorreu com os diretores do SNI no Brasil, reagiro agenda das reformas liberais a partir de dois eixos, a saber: a) tentando pautar seus interesses naquela agenda; e b) sabotando a transio ou consolidao. Da podermos explicar o carter dualista da ao do Cesid entre 1977 e 1985, quando atua na conspirao golpista de 23 de fevereiro de 1981 ou quando descobre os preparativos de militares das Foras Armadas que articulavam um atentado ao rei e ao primeiro-ministro no

391

Idem, p. 190.

197

dia 2 de junho de 1985, durante a parada militar do Dia das Foras Armadas, na cidade de La Corua.

O envolvimento do Cesid com o golpe de 1981 um sinal de que um processo de democratizao pode encontrar instituies blindadas, sobretudo quando estas esto sob o controle de militares reacionrios. Na articulao do golpe, um dos chefes do Cesid, Jos Lus Cortina Prieto, manteve contatos com os agentes da CIA na Espanha, alm do embaixador norte-americano e do nncio apostlico do Vaticano, em busca de apoios para a operao de salvao da democracia, da monarquia e das liberdades.392 O desenho da operao castrense foi executado pelo chefe do rgo, Javier Caldern, mas no explica por si s a deciso de golpear a transio. Obviamente, foi decisivo o componente civil do processo, que para Palcios estava na UCD, pois esta, durante 1980, tratou de conspirar abertamente contra Adolfo Surez e dinamitar o partido centrista.393

A institucionalizao do Cesid mostra como a sobrevivncia de prticas de prticas e tradies ilegais pode resistir mesmo numa ordem democrtica. O Cesid, ainda que institudo sob uma transio democrtica, era um dos rgos na estrutura do Ministrio do Interior que espionava partidos polticos, magistrados, jornalistas e sindicalistas394. Entre 1978 e 1982 foram feitas espionagens do Cesid sobre o ministro de Assuntos Externos, juizes da Audincia Nacional, alm de cinqenta parlamentares395. Em 1984/85, a imprensa espanhola denuncia escutas do Cesid contra o presidente das Cortes (Parlamento Espanhol), Gregrio PecesBorba, altas autoridades do governo e partidos, como a AP e o PCE396. Os relatrios, em geral, apontavam casos de homossexualidade, infidelidade conjugal, pedofilia, dependncia
392 393

PALACIOS, Jess. 23-F: El Golpe del Cesid, p. 346. Idem, p. 350. 394 FERNNDEZ, Antonio, op. cit., p. 208. 395 Idem, p. 209. 396 Idem, p. 213. Negadas poca, estas acusaes foram reconhecidas pelo governo espanhol em 1995.

198

de maconha, alm de construo de chals e viagens ao exterior para ver partidas de futebol s custas do errio397.

Parece-me que o Cesid esgota-se como modelo na transio porque esta mesma chegava ao seu limite como agenda de consenso pactuado no processo poltico espanhol. Em outras palavras, o desenho institucional do Cesid havia envelhecido na dinmica de uma transio que, finalizada com a institucionalizao de jure da elite civil sobre os militares, entrava agora na fase da consolidao do regime. O Cesid, tanto quanto o governo, deveria traduzir de facto a hegemonia poltica dos civis diante do novo consenso a ser negociado.

A fase seguinte corresponde expanso do Cesid. Trata-se, a rigor, de um efeito de sua recriao a partir de 26 de abril de 1985, no bojo de alguma leis para reorganizar o servio, modernizar e adaptar suas estruturas e objetivos (Plano Fnix)398. O Plano Fnix pretendia fortalecer a Contra-Inteligncia, a segurana tecnolgica e a Inteligncia exterior neste caso, face integrao da Espanha na OTAN399. No entanto, muito alm destes fins tcnicos, deve-se registrar seus fins polticos, pois tambm era preciso reordenar a organizao, tarefa que nem Adolfo Surez, nem Calvo Sotero, nem Felipe Gonzlez realizaram algo que em certa medida esteve sempre motivado porque a criao do Cesid teve o objetivo de eliminar e esvaziar competncias de outras organizaes

(fundamentalmente dos servios de Inteligncia militares), para favorecer o controle da transio400. Como aconteceu na transio brasileira face ao SNI, os ministros viram o Cesid blindado como uma casamata porque naquele momento a hegemonia poltica interna ao rgo era da elite militar conservadora, refratria ao consenso civil-democrtico.

397 398

Idem, ibidem. Idem, p. 224. 399 Idem, p. 225. 400 Idem, ibidem (livre traduo). Grifos nossos.

199

A fase da expanso, entre 1985 e 1995, corresponde, para mim, ao esvaziamento do rgo como espao de disputa poltica, com o progressivo isolamento e / ou afastamento de quadros militares no controle do rgo. Trata-se de uma despolitizao similar quela processada nas Foras Armadas, desde o incio da transio. Despolitizar o Cesid significar anul-lo como reserva de domnio militar. A expanso das atividades ao campo externo parece se impor estruturalmente porque, na consolidao democrtica, o campo interno reduzira-se como espao prioritrio da atividade. o que verificamos no SIS portugus, a partir de 1994, com a segunda reforma dos servios portugueses. Face diminuio ou desaparecimento de ameaas internas, por parte de grupos nacionais, contra a ordem poltica e social, o SIS comeou a dar Contra-Inteligncia uma importncia similar da Inteligncia.

Parece existir uma relao de causa e efeito entre o grau de democratizao de um regime e o grau de prioridades da Inteligncia civil, em relao aos campos interno e externo. Nos pases semidemocrticos, como o Brasil, a Inteligncia civil tende a priorizar nas suas diretrizes a cobertura de movimentos sociais e partidos de esquerda contestadores da ordem poltico-social, mesmo que a poltica mundial numa fase de distenso, como ocorreu recentemente com o fim da Guerra Fria. Variveis externas como a queda do muro de Berlim (1989) e o fim da antiga URSS (1991), por exemplo, provocaram, no Brasil, a progressiva mudana de diretrizes relativas aos alvos e focos da Inteligncia, acentuando o interesse no campo interno. No entanto, como as variveis externas sempre tm peso, as diretrizes inspiradas no contexto da segurana e defesa internacionais continuam a pautar, a partir do pas ou grupo de pases hegemnicos na ordem internacional, as diretrizes da Inteligncia perifrica. Da a ameaa comunista ter sido substituda pela ameaa jihadista na pauta dos servios secretos ocidentais e / ou aliados dos Estados Unidos. No caso, o Cesid voltou-se nesta fase de expanso para a ameaa de agentes no estatais que pudessem obter e usar armas

200

de destruio massiva, sobretudo nuclear. Trfico de armas e drogas, terrorismo, lavagem de dinheiro e imigrao ilegal so outros alvos da agenda do rgo.

O foco ampliado sobre o campo externo no imunizou o Cesid das prticas de espionagem ilegais e / ou polticas. Em 1991, Juan Alberto Perote, chefe do grupo operacional do Cesid, ao sair do rgo levou consigo 1.245 documentos secretos. Ele tambm foi acusado de apropriar-se de verbas secretas e de usar empresas de fachada para beneficiar a si e seus familiares401. Os documentos secretos so publicados em 1995 pelo jornal El Mundo, e revelam as operaes de espionagem do Cesid contra polticos, empresrios e jornalistas, alm do rei Juan Carlos402. Curiosamente, ainda em 1991, o substituto de Perote nas operaes, Manuel Lopez Fernndez, comunicou o desaparecimento dos documentos, mas nenhuma providncia foi tomada. Entre 15 e 29 de junho de 1995 caram o vice-presidente do Governo, o ministro da Defesa e o chefe do servio de Inteligncia403.

O comeo da terceira e ltima fase do Cesid corresponde ao fim da era Manglano. Depois de 11 anos dirigindo o rgo, Manglano viu esgotar-se o seu poder com o escndalo poltico das escutas. Saiu deixando um servio tecnicamente modernizado, mas politicamente viciado nas antigas prticas ilegais. Estas prticas, segundo Fernndez, indicavam carncia de controles, e por isso o general Del Olmo, recm-indicado para dirigir o rgo com o general Flix Miranda, prope ao Executivo que se encarregue de aprovar os objetivos anuais do servio404. Alm disso, criou uma unidade de segurana para proteger (e vigiar, tambm) o pessoal e as instalaes, alm de guardar a informao e documentao do servio.

401 402

Idem, p. 276. Idem, p. 276-277. 403 Idem, p. 277. O governo acusou o caso Perote como efeito da falta de ordem interna, e no pela ausncia de mecanismos de controle parlamentares e judiciais. Da, criou uma secretaria-geral com a misso de auxiliar o diretor no exerccio de suas funes e coordenar os diferentes organismos do Centro. 404 Idem, p. 281.

201

O envolvimento de espies nos casos de escutas ilegais ocorreu na fase da transio poltica e consolidao democrtica do Brasil, Espanha e Portugal, apesar da criao dos mecanismos de controle e fiscalizao, em nvel governamental e parlamentar, alm da maior ateno dos meios de comunicao de massa sobre a atividade. Isto pode sugerir uma tendncia de comportamento de grupos que, esquerda ou direita dos governos, atuam na perspectiva do insulamento desses rgos, isolando-os como burocracias relativamente autnomas. Deve-se observar, alis, que os efeitos do insulamento so polticos (manuteno de status quo de quadros do antigo servio), gerenciais (incidindo sobre a eficcia da atividade) e ticos (relativos ao comportamento moral dos agentes).

A ao ilegal da espionagem tambm pode significar a perenidade de legados autoritrios do antigo regime, que podem subsistir fortemente no contexto de regimes semidemocrticos. Regimes nesta situao no efetivam fortes controles sobre burocracias de servios secretos405. A existncia de vazamentos de segredos de Estado, atos de corrupo (desvio, por exemplo, de verbas secretas) e o comportamento autoritrio de grupos resistentes mudana poltico-institucional (bloqueando, por exemplo, a ascenso de dirigentes representativos de uma nova hegemonia), tudo isto efeito de causas internas e externas interrelacionadas.

A fase da Reestruturao/Crise, entre 1995 e 2002, corresponde ao perodo no qual o Cesid se esgota como modelo e, no contexto de uma democracia consolidada, ser substitudo pelo Centro Nacional de Inteligncia (CNI). A reforma do Cesid teve curso no governo do primeiro-ministro Jos Maria Aznar, iniciado em 1996. Aznar pretendia controlar o Centro

405

Com efeito, apuramos, em pesquisa geral junto a jornais eletrnicos editados entre 1995 e 2005, que o nmero de denncias de atos ilegais envolvendo agentes de Inteligncia maior no Brasil do que em Portugal e Espanha.

202

subordinando-o presidncia dos Ministros. Segundo seus planos, os servios de informao da polcia e da Guarda Civil permaneceriam adscritos ao Ministrio do Interior, embora o Cesid continuasse organicamente no Ministrio da Defesa. Tratar-se-ia de criar um controle poltico que enquadrasse o controle tcnico.

A inteno do governo provocou reaes dos militares medida em que as propostas de reforma iam tomando corpo. Demonstrando como os militares agiam, mesmo no quadro de uma democracia consolidada, como se o Cesid fosse uma reserva de domnio sua, o ministro da Defesa disse que os males do Centro tinham origem nos inadequados mecanismos de controle, e propunha a criao de uma lei que regulasse suas misses, objetivos, mtodos e procedimentos406. Como bem observa Fernndez, a idia do ministro que no se tocasse a estrutura do Cesid, o que irremediavelmente poderia diminuir o poder do rgo, embora o ministro estivesse de acordo com a criao de um sistema de coordenao para aumentar a eficcia da atividade, desde que os militares estivessem no centro407.

A reao do Centro s propostas de reforma do sistema de Inteligncia foi baseada em argumentos tcnicos que em essncia traem uma inspirao poltica. Para os opositores, no seria operacional um servio de Inteligncia dependente da vice-presidncia ou da presidncia do governo, pois isto dificultaria o fluxo de informaes entre o Cesid e as foras e corpos de segurana do Estado408. Ao mesmo tempo, o Cesid pretendia ter cobertura legal e judicial para operaes no estrangeiro e a fixao de objetivos absolutamente difusos, medidas impossveis de encaixar no ordenamento jurdico espanhol409.

406 407

FERNNDEZ, Antonio, op. cit., p. 344. Idem, ibidem. 408 Idem, p. 344-345. 409 Idem, p. 345.

203

As resistncias s reformas no impediram que o Centro, embora mantendo-se subordinado ao Ministrio da Defesa, ficasse sob a coordenao do primeiro vice-presidente. Isto significava buscar um controle poltico civil do Partido Popular sobre uma rea estratgica e politicamente sensvel do Cesid. As discusses da reforma continuaram ao longo de 1998 e em 1999, concentrando-se sobre os processos e instituies de controle da atividade. De acordo com Fernndez, dois modelos de servio foram delineados. O modelo oficial, defendido pelo vice-presidente Alvarez Cascos, propunha dividir a Inteligncia em diferentes servios, reduzindo o tamanho do Centro410. Cascos seria o coordenador desta nova comunidade de Inteligncia. O outro modelo, defendido pelo ministro da Defesa, Eduardo Serra, traduzia a posio dominante dos resistentes s reformas. O ministro insistia que o Cesid deveria continuar como o centro do sistema de Inteligncia, alm de argumentar que a adscrio dos servios presidncia do governo (subordinao direta ao Primeiro-Ministro) diminuiria a eficcia do sistema, pois dificultaria a comunicao do Cesid com outros servios orgnicos do ministrio do Interior411. O interesse fundamental de Serra era evitar que o Cesid e o sistema de Inteligncia como um todo passasse para o controle orgnico (e poltico) do Primeiro-Ministro. A resistncia dos dirigentes do Centro um sinal de que os militares consideravam a rea uma reserva de domnio estratgico, implicando deduzir que a consolidao democrtica do regime no condio suficiente para debelar legados institucionais do antigo regime.

A discusso da reforma da Inteligncia espanhola continuou bloqueada e no avanou conceitualmente. Em 2000, o novo ministro da Defesa, Federico Trillo, adiantou que o Cesid no seria dividido em dois servios (um voltado para o campo interno e outro para o campo externo), e os diversos rgos seriam articulados numa comunidade de Inteligncia que
410 411

Idem, p. 352. Idem, ibidem.

204

englobasse as reas de exterior, interior e militar412. O primeiro-ministro Aznar e o ministro Trillo, por debilidade ou convico, segundo Fernndez, recuaram definitivamente da idia de dividir o Centro, embora mantendo a inteno de nomear um civil para dirigir o rgo e coordenar os demais servios413.

O comportamento da comunidade do Cesid e o recuo do governo revelam a fora de legados institucionais conservadores que atravessaram a transio e consolidao da democracia na Espanha. Sob o peso de variveis externas no contexto da segurana e defesa europias em parte devido ao impacto dos atentados terroristas de 11 de setembro de 2001, nos EUA a reforma da Inteligncia espanhola ser concretizada apenas em 2002, quando criado o Centro Nacional de Inteligncia (CNI).

Legados Autoritrios na Inteligncia Civil: Comparando Indicadores

Os servios de Inteligncia podem ser estudados a partir de indicadores de natureza poltico-institucional. Os indicadores so disposies legais, prticas, comportamentos e tradies comuns, em uma dimenso histrica e institucional, atribudos a um rgo, elite ou grupo. Para operacionalizar a comparao, relaciono os seguintes indicadores: Fiscalizao Externa; Controle Governamental; Segredo de Estado; Doutrina de Inteligncia; Natureza da Transio e Militarizao.

A anlise comparada ser feita sobre estes seis indicadores tomados isoladamente ou em grupo, quando existir similaridade de atributos entre alguns, a exemplo de Fiscalizao
412

Idem, p. 374. Para termos uma idia do apego radical s prerrogativas herdadas do antigo regime, durante curso de vero sobre a atividade de Inteligncia, realizado em Madrid, em 2000, numa das sesses o ex-ministro Serra criticou abertamente o ministro Trillo, afirmando que dividir o Cesid era um crime de lesa -ptria, e que a designao de um civil para dirigi-lo era irrelevante, p. 376. 413 Idem, ibidem, p. 376.

205

Externa e Controle Governamental, que correspondem ao accountability da atividade. Cada um destes indicadores (Tabela B) funciona como uma varivel independente. A operacionalizao da anlise comparada feita dentro de trs faixas de tempo que representam um modelo de rgo de Inteligncia em sua evoluo entre o comeo e o fim da transio. So elas: Inteligncia antes da transio; Inteligncia hbrida e Inteligncia do Estado Democrtico de Direito (EDD). Para cada um destes estgios evolutivos ns elaboramos uma classificao face ao indicador, a fim de aferir graus que valem 1 (Inteligncia no incio da transio), 2 (Inteligncia hbrida) e 3 (Inteligncia do Estado Democrtico de Direito). Conforme a classificao de cada indicador se situe em um destes trs estgios, atribuir-se- o respectivo valor numrico (Tabela C), at obtermos os totais pr e ps-transio poltica, alm do ndice de Mudana. Os escores e totais obtidos sero em seguida aferidos em uma rgua qual chamei de linha de corte da ruptura na transio. Nesta rgua situo o estgio de avano do servio de Inteligncia civil face aos constrangimentos poltico-institucionais.

A classificao de cada um dos indicadores na respectiva faixa de evoluo ideal. Trata-se de uma tipologia que no pretende ser exata nem exaustiva, embora represente, na literatura dos estudos de Inteligncia ibero-sul americanos, a formulao embrionria de um modelo de anlise. Estes tipos ideais partem, em alguns casos, de estudos prvios em alguns campos de pesquisa em Inteligncia j bastante disseminados, como o caso das agendas de accountability de rgos de Inteligncia. Em outros casos, a designao e formulao para cada indicador de minha inteira responsabilidade. Estas classificaes foram baseadas na observao do material emprico disponvel.

206

Natureza da Transio Os efeitos das transies polticas na configurao dos regimes tm forte relao com o que constitua, na origem, os recursos polticos dos jogadores e as estruturas institucionais do regime ditatorial no perodo anterior ao comeo do processo de mudana poltica. A natureza da transio ser constituda por agendas que naturalmente refletiro o choque de elites antagnicas na busca de criar uma nova hegemonia face ao vcuo de autoridade na superestrutura do Estado. Conforme a maior capacidade de manobra poltica e os melhores recursos poltico-institucionais disponveis por uma dada elite, a transio encarnar uma natureza correspondente, em termos poltico-ideolgicos, aos pensamentos e interesses desse grupo poltico.

Uma hegemonia de foras polticas conservadoras, como a elite militar brasileira que afianou os primeiros passos da transio, tende a formatar uma transio atrelada manuteno de prerrogativas poltico-institucionais correspondentes a dados interesses estratgicos e vises que assegurem, na travessia, uma sobrevida ou mesmo a continuidade (agora legtima) de suas idias conservadoras. Se, por exemplo, a rea de Inteligncia uma reserva de domnio estratgico na doutrina do poder militar, a tendncia dos atores militares tentar manter o controle direto e indireto das agncias civis. o que podemos verificar quando observamos servios com perfis institucionais ainda militarizados, como a Abin.

Se, durante a transio, o controle civil sobre os militares foi efetivado e no sobreviveram legados autoritrios na consolidao democrtica, os militares tendero a se situar apenas como profissionais no aparelho estatal. E mesmo aqueles espaos estratgicos durante a transio sero progressivamente ocupados e hegemonizados pelos grupos polticos que instituram o processo de mudana sua imagem e semelhana poltica. o que podemos

207

observar nos servios de Portugal (SIS) e Espanha (CNI), que avanaram mais do que o Brasil na civilianizao da Inteligncia de Estado. No momento em que o governo portugus, em 1994, decide reformar o sistema de Inteligncia, est no apenas respondendo s demandas externas que implicavam, no quadro da segurana europia, uma adaptao s diretrizes da OTAN ps-Guerra Fria, mas tambm atestando que o regime democrtico estava consolidado e seus lderes podiam afianar e controlar os servios militares e civis institucionalizados.

Da ser importante analisar a Natureza da Transio como uma varivel para tentar explicar como dialeticamente se relacionam ator e estrutura na configurao institucional das agncias civis. Para fazer essa anlise, situo os servios de Inteligncia dentro de trs fases, a saber: a) rgo reativo aos primeiros ensaios de liberalizao poltica; b) resistncia / sabotagem aos pactos de democratizao; e c) rgo livre de legados autoritrios.

A transio brasileira, que pode ser situada entre 1974 e 1985, resultou em um regime e formatou um Estado que divide os cientistas polticos quanto sua natureza poltica, sobretudo quando uma varivel de aferio o papel dos militares na negociao e consolidao da democracia. Zaverucha, ao enumerar o rol de prerrogativas militares vigentes ps-transio, v as altas prerrogativas implicando a inexistncia de facto, assim como de jure, de controle civil democrtico sobre os militares414. Para o autor, os enclaves autoritrios (inclusive castrenses) podem persistir regularmente em frgeis democracias. A fragilidade da democracia brasileira consiste na persistncia das altas prerrogativas militares e baixa contestao militar, o que conforma um sistema no democrtico415.

414

ZAVERUCHA, Jorge. Frgil Democracia Collor, Itamar, FHC e os Militares (1990-1998). Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2000.,p. 36. Apesar do livro ser datado (cobre os governos brasileiros do perodo 19901998), sua atualidade permanece, dado que, at o mandato do presidente Lus Incio Lula da Silva, iniciado em 1 de janeiro de 2003, as prerrogativas fundamentais esto vigentes. 415 Idem, p. 56.

208

Uma forte prerrogativa militar brasileira que afeta ainda hoje a relao com os civis o papel jurisdicional do Superior Tribunal Militar (STM), considerado por Zaverucha um enclave autoritrio incrustado estrategicamente dentro do Poder Judicirio416. De acordo com este autor, a transio brasileira do autoritarismo democracia no teve o condo de determinar a reduo da excepcional competncia instituda pelo regime militar, mantendo a sua ampla jurisdio sobre civis em tempo de paz417. A larga competncia da Justia Militar brasileira enquadra civis em crimes de carter militar, algo inexistente em pases democrticos, cujas justias militares s julgam militares que cometeram crimes de natureza militar.

Para Zaverucha, o legado autoritrio persiste. De fato, h um elenco de leis redigidas no perodo militar, e mesmo sob a distenso iniciada por Ernesto Geisel (1974 1979) ou durante a abertura da gesto Joo Batista de Oliveira Figueiredo (1979 1985), podemos levantar disposies legais que constituem legados autoritrios do regime militar (Tabela F). A principal crtica de Zaverucha refere-se Constituio Federal promulgada em 1988 (portanto, j durante a redemocratizao):

A Constituio Federal de 1988, escrita por civis, manteve o papel constitucional das Foras Armadas como garantes do poder poltico. Elas so baluartes da lei e da ordem definidas por elas mesmas, no importando a opinio do presidente da Repblica ou do Congresso Nacional. Portanto, cabe s Foras Armadas o poder soberano e constitucional de suspender o ordenamento jurdico do Brasil. Essa Constituio reuniu em um mesmo ttulo V (Da Defesa do Estado e das Instituies), trs captulos: o captulo I (Do Estado de Defesa e do Estado de Stio), o captulo II (Das Foras Armadas) e o captulo III (Da Segurana Pblica). Misturou-se a ordem interna com a externa. Slidas democracias procuram separar as competncias das polcias das do Exrcito. Nossa Constituio tem sido emendada com uma freqncia mpar. Mas na rea das instituies coercitivas mostra-se bem estvel418.

416

ZAVERUCHA, Jorge e MELO FILHO, Hugo Cavalcanti, in DADOS Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, vol. 47, n 4, 2004, pp. 763 a 797. 417 Idem. 418 ZAVERUCHA, Jorge. Semidemocracia. In Folha de So Paulo, 26 de novembro de 2004.

209

Para outros autores, o fato mesmo de no ter ocorrido, nos ltimos anos, nenhuma contestao militar ordem poltica, prova que a democracia brasileira, a despeito de suas imperfeies institucionais, est se robustecendo medida que os governos se sucedem. Um desses Hunter, que v a progressiva perda de influncia militar a partir da Nova Repblica, face ampliao das regras e normas democrticos419. Para ela, os militares perdem fora em um contexto de competio eleitoral que cria incentivos para os polticos e reduz a atuao poltica castrense, configurando-se assim uma tendncia de eroso da influncia militar no cenrio poltico420.

Poderamos ainda destacar o comportamento dos oficiais das Foras Armadas, em referncia 4 propriedade de Mainwaring (a de que o governante eleito no deve ser ofuscado pelos militares, por exemplo): o caso do pedido de demisso do ministro da Defesa, Jos Viegas, em carta ao presidente da Repblica, datada do dia 22 de outubro de 2004, prova bem a autonomia relativa dos militares face ao poder civil: Viegas caiu porque o comandante do Exrcito, general Francisco Albuquerque, emitiu nota justificando o arbtrio e tortura militares contra os opositores da ditadura, e sequer foi punido como manda a hierarquia e disciplina militares apesar das instncias do ministro junto ao presidente, neste sentido. Alis, o general chegou mesmo a mentir para seu superior hierrquico (o ministro da Defesa), alegando ter desconhecido o teor da nota antidemocrtica (de fato, ele conhecera antes o contedo e deu o seu aval para divulgao).

A discusso se estende ad infinitum e aponta para uma dificuldade terica que parece constituir a essncia do debate: nomear Estados e regimes polticos ex ante ou ex post implica

419

DARAJO, Maria Celina, e CASTRO, Celso (org). Militares e poltica na Nova Repblica. Rio de Janeiro: FGV-Editora, 2001, p. 13 e 14. 420 Idem, p.14. A autora chega mesmo a afirmar que o processo democrtico entre os anos 80 e 90 transformou os militares brasileiros em tigres de papel.

210

o uso de variveis que devem ser situadas dialeticamente numa eqidistncia crtica para prevenir juzos axiolgicos e ideolgicos. Se contemplamos a hiptese de Zaverucha, no h dvida de que, politicamente, a fragilidade da democracia brasileira um dado emprico incontestvel. Ao mesmo tempo, se o prisma de anlise for a perspectiva Schumpeter, ningum contestar a robustez do sistema poltico e do regime democrtico do Brasil. Mas, se aplicamos a varivel econmica em um caso e outro, nem a extino das prerrogativas militares (ou, pelo menos, o seu enquadramento institucional pelo ordenamento do Estado Democrtico de Direito), tampouco a adoo do critrio mnimo, Mainwaring, evitar a concluso de que o pas distributivamente autoritrio e financeiramente autocrata o que nega uma premissa essencial do pensamento liberal clssico em economia e poltica421. A esse respeito, basta conferir os dados econmicos, nas dcadas de 80 e 90, dos pases latinoamericanos, para deduzir que a fragilidade dos regimes polticos da regio tem um forte componente estrutural422. Brasil, Argentina e Chile so exemplos paradigmticos de transies incompletas (e, acrescentaramos, de consolidao precria) porque no lograram responder contradio (comum s democracias perifricas) entre democracia poltica formal e autocracia econmica423. Qualquer teoria gentica da democracia no pode se furtar anlise dos termos e sinais dessa equao poltica.

421

Embora seja uma hiptese, acreditamos que o sistema tributrio brasileiro pratica o que chamamos de extorso estatal sobre os contribuintes (pessoa fsica ou jurdica), dado que obriga a pagar tributos que esto alm dos meios e capacidades de muitos dos declarantes. A extorso do Estado se configura antes politicamente, mas h uma dimenso legal implcita, pois se o Estado no retribui universalmente, ainda que em termos mnimos, o que arrecada abusivamente desses contribuintes, ele se apropria ilegalmente de recursos particulares. As democracias centrais so antes de tudo democracias redistributivas, em termos econmicos e sociais, embora os Estados Unidos, a rigor, no possam ser considerados hoje como uma democracia redistributiva. No entanto, pode ser uma exceo que confirma a regra. 422 BORON, Atlio. Estado, Capitalismo e Democracia na Amrica Latina . (Trad. Emir Sader). Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1994, p.29 a 34. 423 Idem, p. 15. Esta , com efeito, a contradio capitalista essencial observada por Boron.

211

Os dados referidos por Born luz do quadro da concentrao / distribuio da renda na Amrica Latina talvez expliquem o descrdito e / ou apoio condicional democracia na maioria dos pases da regio:

O coeficiente de Gini, que mede o grau de desigualdade na distribuio de renda (sendo 0 a igualdade absoluta e 1 a desigualdade total), era 0,552, o que define a Amrica Latina como a regio mais desigual do mundo. Os 10% mais ricos da populao recebem uma renda 30 vezes maior que a dos 10% mais pobres424.

A gesto Lula enfraqueceu a consolidao, dado que realou, pela ao poltica, a separao artificial da gesto da polis (cidade) e da koinos (casa). Da, a busca da governabilidade da res publica no se fundamentar numa perspectiva poltica, mas se inspirar, antes e essencialmente, em condies econmicas gerenciais seguras, de onde deve derivar a boa poltica. No surpreende, pois, que para Vianna o governo Lula representa a auto reforma do capitalismo brasileiro425. Apesar disso, conforme destacam alguns analistas, a eleio de Lula representa um continuum poltico que, se contarmos com a posse do presidente Jos Sarney, em 1985, soma 20 anos de estabilidade institucional. O governo Lula, por si mesmo, representaria a assuno de uma fora poltica alternativa, ainda que em um quadro de aliana com o Partido Liberal (PL), que caracteriza a gesto do governo, em termos ideolgicos, como de centro-direita.

A transio por ruptura, no caso portugus, implicou no imediato desmonte do aparelho coercitivo no seu carter de polcia poltica. Ao extinguir a DGS, o MFA impediu uma transio interna rea de Inteligncia civil, ficando esta acfala at 1984, situando a atividade apenas na sua vertente militar. O carter revolucionrio e radical das medidas
424

A Democracia na Amrica Latina. Relatrio do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), verso em portugus, p. 49. 425 VIANNA, Luiz Werneck. Duas dcadas e dois anos de governo Lula. Este artigo foi recusado (depois de encomendado) pelo jornal O Estado de So Paulo, mas est disponvel no site de busca Google.

212

polticas implicou na extino legal e poltica de qualquer possvel reao dos quadros de segurana do regime salazarista. A Constituio de 1975 e as sucessivas leis editadas impediram e impedem que todos os ex-membros da DGS e da Legio Portuguesa envolvidos em prticas ilegais pudessem / possam reocupar cargos pblicos em Portugal. Algo atpico na cultura poltica ibrica (em geral, tendente conciliao de interesses em processos de anistia), este radicalismo da Revoluo dos Cravos foi chamado de saneamento e em parte sobreviveu s reformas liberalizantes426.

Durante os dez anos de acefalia da Inteligncia civil (1974-1984), os militares organizaram-se em servios que, como vimos, voltaram-se para a Inteligncia de segurana e de defesa. A Dinfo, por exemplo, era hegemonizada pelos militares, inclusive com quadros egressos da comunidade de Inteligncia militar do governo salazarista. A criao do SIRP, em 1984, com seus servios militar e civil separados, o primeiro passo para a elite civil instituir menos uma transio interna comunidade do que comear a efetivar o controle dos militares pelos civis nesta rea sensvel. Ao que parece, a elite civil, medida que liberalizava a Constituio portuguesa dos seus marcos revolucionrios, sentiu-se politicamente legitimada para instituir um controle que a mera tutela formal dos civis sobre os militares no se configurava como condio suficiente e necessria para faz-lo. Em outras palavras, esta elite, talvez inconscientemente compreendendo o carter poltico da atividade, com o SIRP buscou estender para os rgos aquela legitimidade que apenas um regime democrtico pode dar. Isto , no basta apenas tutelar os militares na letra da lei, mas tambm instituir uma hegemonia civil pelo consenso poltico que legitima os quadros dos rgos, bem como suas atribuies
426

Houve, todavia, um processo de reabilitao administrativa de quadros da antiga polcia poltica. Neste processo, o governo instituiu a Comisso de Anlise de Recursos de Saneamento e de Reclassificao, pela qual funcionrios da PIDE-DGS no incursos em crimes foram reabilitados nos seus direitos de funcionrios pblicos. Ver, a respeito da poltica de saneamento e reabilitao, PINTO, Antnio Costa. Ajustando contas com o passado na transio para a democracia em Portugal, in BRITO, Alexandra Barahona (coord.) et alli. Poltica da Memria Verdade e Justia na Transio para a Democracia. Lisboa: ICS, 2004, p. 87-108.

213

institucionais. A partir de 1994, com a reforma do SIRP, a Inteligncia civil comea a ser estruturada autonomamente face s estruturas militares na definio de papis e diretrizes na rea de segurana.

V-se que o tipo de queda do regime e a natureza da transio que se segue podem influenciar de modo diferente os processos de reestruturao do aparato coercitivo estatal. No caso do aparelho de Inteligncia civil, se a ordem poltica pr-existente transio cai via golpe, como em Portugal, os antigos quadros dirigentes dificilmente mantero recursos polticos para negociar uma transio interna instituio que preserve seus interesses. Fuga, ostracismo ou priso so os destinos comuns de quadros de rgos de Inteligncia que funcionavam como polcias polticas.

A ruptura por pacto espanhola e a transio mantiveram, na rea de Inteligncia, uma forte presena militar. J durante a transio, os militares das foras armadas definiram este espao como uma rea de domnio estratgica na qual negociavam seus interesses com os governos civis. Embora no tenham sido hegemnicos no controle poltico (como ocorreu com os militares no Brasil, desde o incio da distenso poltica), os militares espanhis foram importantes atores institucionais que desde 1977, com a criao do Cesid, influenciaram fortemente todas as medidas de reforma dos servios secretos. Esta influncia, no entanto, no foi condio necessria nem condio suficiente para que, na luta pelo controle do rgo, a ala liberal ou a ala conservadora alcanasse maior domnio. No havia como os quadros da rea subtrarem aos civis uma legitimidade que somente estes podiam emprestar ao rgo.

Da no surpreender o fato de o Cesid, embora institudo dentro do Ministrio da Defesa, progressivamente se desmilitarizar ao longo dos anos 80 e 90. Isto ocorreu em razo

214

da tutela exercida pelo poder civil sobre os militares, a qual foi apagando a memria de legados autoritrios na atividade. Paloma Fernndez demonstra como esta tutela exercida na prtica e simbolicamente foi diluda com o avano do processo de democratizao:

Entre as reformas efectuadas no exrcito, entre 1977 e 1982, para alm das sucessivas tentativas de despolitizao (e os militares foram impedidos de participar em qualquer tipo de actividade poltica), figuram as relativas ordem pblica, assim como simbologia militar e aos cdigos ticos, mediante leis, que afectaram o Escudo de Espanha, o Juramento de Bandeira, as Ordenanas e o Cdigo de Justia Militar. Em relao a esta ltima subordinou -se a justia militar cpula da justia civil, o que permitiu interpor recursos das sentenas dos tribunais militares perante o Supremo Tribunal (civil), pelo que foi possvel condenar energicamente os golpistas de 23-F. Em 1987 procedeu-se igualmente desmilitarizao da polcia armada, desvinculando o exrcito das tarefas policiais que at ento desempenhava. As reformas levadas a cabo no perodo socialista podem agrupar-se em quatro categorias: transformaes simblicas, da moral e da justia militares, poltica de pessoal e outras, mais estruturais427.

Deve-se observar que o padro espanhol foi um efeito gentico: os militares tinham o controle da rea como atores profissionais heterogneos em seus fins e interesses. De fato, os conflitos polticos internos aos rgos demonstram que nunca houve uma hegemonia esquerda ou direita porque os civis mantiveram o controle poltico-institucional dos

servios via Ministrio da Defesa. Seja em Portugal (com um controle de militares de esquerda na rea de Inteligncia, nos primeiros meses da revoluo), seja no Brasil (com a direita militar controlando o SNI, at durante a transio sob uma elite civil), seja na Espanha (com a direita da Inteligncia articulando golpes para derrubar o governo), todos os movimentos buscaram instituir uma hegemonia para alm do controle poltico. Era impossvel a estes atores entenderem que um servio de Inteligncia no requer uma hegemonia de grupo direita ou esquerda, e que s pode ser institudo como legtimo a partir de um consenso poltico fundado num regime democrtico.
427

FERNNDEZ, Paloma, op. cit., p. 135-136.

215

Natureza Transio

da rgo reativo aos primeiros ensaios de liberalizao poltica

Resistncia / sabotagem aos pactos de democratizao

rgo livre de legados autoritrios

Ao trmino das transies, as elites polticas passam a jogar com agendas de consolidao. Os desenhos formatados na transio sero, por assim dizer, testados em reas cujos acordos polticos, tcitos ou implcitos, tendero a aflorar dadas contradies entre grupos ou dentro dos grupos, face necessidade dessas elites buscarem afirmar sua prpria hegemonia na nova ordem. Os servios de Inteligncia so uma dessas reas sensveis na fase da consolidao, sobretudo quando o regime ainda sofre clivagens de legados autoritrios advindos da relao civil-militar. Da ser importante situar o grau de consolidao democrtica do regime, dado que isto afeta a Inteligncia civil dos Estados. Como afirmam Boraz e Bruneau, no pode haver dvida de que no possvel falar em consolidao democrtica at que o aparato de Inteligncia esteja sob efetivo controle civil428.

As dcadas de 80 e 90 foram de avano e / ou consolidao de transies democrticas em vrios pases, sobretudo na Amrica Latina. Mas, em 2002, ainda que 140 pases estivessem sob regimes democrticos, somente em 82 existia uma democracia plena429. Esta realidade implica discutir o que democracia e sob que condies o seu exerccio caracterizaria um dado regime como democrtico.

428

BORAZ, Steven C. and BRUNEAU, Thomas C.. Democracy and Effectiveness, in Journal of Democracy, Volume 17, Number 3 July 2006, National Endowment for Democracy and The Johns Hopkins University Press, p. 39. 429 La Democracia en Amrica Latina Hacia uma democracia de ciudadanas e ciudadanos. Relatrio PNUD, in PNUD 2002, Informe sobre Desarrollo Humano 2002, Madri, Mundi Prensa.

216

Em meu ponto de vista, considero o Brasil uma democracia no consolidada e postulo que a Espanha e Portugal so democracias consolidadas430. Para explicar isto importa saber porque, apesar de os trs pases serem legatrios de uma cultura poltica de matriz ibrica, as agncias de Inteligncia civil criadas durante e aps suas transies polticas tm perfis poltico-institucionais diferentes, com maior (Espanha e Portugal) ou menor (Brasil) perfil institucional democrtico.

Para fundamentar meu ponto de vista, analiso indicadores, conceitos e critrios que qualificam um Estado e um regime poltico como democracias consolidadas. O meu eixo uma crtica das abordagens clssicas e recentes da teoria democrtica, sobretudo a que estuda a transio e consolidao democrtica. Adoto, desde j, uma premissa: condio necessria para um regime ser considerado uma democracia consolidada a existncia de servios de Inteligncia institucionalizados sob controle poltico civil efetivo.

Definindo Democracia O que a democracia? Chalmers registra, ao comentar que os conceitos adquirem seu sentido por meio de uma definio, que no h uma teoria coerentemente estruturada sobre democracia431. esta, em resumo, a discusso entre ODonnell e Carothers quando expem os limites e alcances do paradigma da transio democrtica432. tambm a mesma preocupao de Scott Mainwaring ao classificar regimes polticos na Amrica Latina entre 1945 e 1999433.

430

Definimos Portugal e Espanha como democracias consolidadas porque ambos os regimes podem ser enquadrados na tipologia operacional de Stepan e Linz (ver STEPAN, Alfred, e LINZ, Juan J. A Transio e Consolidao da Democracia A Experincia do Sul da Europa e da Amrica do Sul . So Paulo: Paz e Terra, 1999, p. 24), e nas propriedades definidoras de uma democracia moderna, formulada por Mainwaring (ver MAINWARING, Scott. Classificando regimes polticos na Amrica Latina 1945 a 1999. In Dados, vol. 44, n 4, 2001, p. 645-687). 431 CHALMERS, Alan S.. O Que Cincia, Afinal? So Paulo: Editora Brasiliense, 1993, p.110 (grifo do autor). 432 CAROTHERS, Thomas. The End of the Transition Paradigm, in Journal of Democracy, January 2002, volume 13, nmero 1, p. 5 a 21. 433 MAINWARING, Scott. Classificando regimes polticos na Amrica Latina 1945 a 1999. In Dados, vol. 44, n 4, 2001, p. 645-687.

217

Para Mainwaring, uma definio de democracia deve ser mnima, isto , deve incluir todos os aspectos essenciais da democracia, mas no propriedades que no sejam necessariamente caractersticas da democracia434. A definio deste autor, ecoando a viso de ODonnell (2000) e Przeworski (2000), no inclui a igualdade social como uma propriedade caracterstica da democracia, deixando para ser resolvida empiricamente a relao entre democracia e igualdade435 (grifo nosso).

De acordo com Mainwaring, so propriedades definidoras da democracia representativa moderna: a) O chefe do Executivo e o Legislativo devem ser escolhidos em eleies competitivas livres e limpas (...) A fraude e a coero no podem determinar os resultados de eleies democrticas, as quais devem oferecer a possibilidade de alternncia do poder, mesmo que, de fato, por um longo perodo de tempo, no haja nenhuma alternncia (...); b) O direito de voto deve ser extensivo grande maioria da populao adulta; c) As democracias devem dar proteo e liberdades civis como a liberdade de imprensa, a liberdade de expresso, a liberdade de organizao, o direito ao habeas corpus e outros; e d) As autoridades eleitas devem deter o genuno poder de governar, em oposio s situaes em que os governantes eleitos so ofuscados pelos militares ou por alguma figura no eleita que domina nos bastidores (...)436.

Para Linz e Stepan (1999), uma democracia consolidada pode ser definida operacionalmente nos seguintes termos: a) comportamentais: nenhum ator nacional importante (quer social, econmico, poltico ou institucional) emprega recursos para criar um regime no-democrtico por meio de violncia; b) atitudes: a maioria da opinio pblica cr
434 435

Idem, p.2. Ibidem. 436 Ibidem.

218

que os procedimentos e as instituies democrticas so a forma mais adequada para gerir a vida coletiva, e o apoio s alternativas contrrias ao sistema pequeno ou isolado; e c) constitucionais: as foras governamentais e no-governamentais sujeitam-se e habituam-se resoluo de conflitos por meio das leis, procedimentos e instituies especficas437.

V-se que as premissas de Stepan e Linz so normativas. Nestes termos, quase todos os pases com assento na Organizao das Naes Unidas (ONU) so democracias consolidadas, mas se agregarmos quelas dimenses fatores estruturais e macro-sociais, o conceito de democracia precisaria ser expandido e poucos pases passaro por esse filtro. Alis, mesmo em termos normativos podemos relativizar o carter consolidado das democracias, dado que o grau de misria social e econmica, concentrao de renda e poder efetivo so realidades que tm relao de causa e efeito com o arcabouo legal desses pases.

O conjunto de propriedades definidoras da democracia similar s condies segundo as quais um Estado pode ser considerado democrtico, a saber: a) Autoridades pblicas electas; b) Elecciones libres y limpias; c) Sufragio universal; d) Derecho a competir por los cargos pblicos; e) Libertad de expresin; f) Acceso a informacin alternativa; g) Libertad de asociacin; h) Respeto por la extensin de los mandatos, segn plazos constitucionalmente establecidos; i) Un territrio que define claramente el demos votante; e j) La expectativa generalizada de que el proceso electoral y las libertades contextuales se mantendrn en un futuro indefinido438.

437

STEPAN, Alfred, e LINZ, Juan J. A Transio e Consolidao da Democracia A Experincia do Sul da Europa e da Amrica do Sul. So Paulo: Paz e Terra, 1999, p. 24. Ver ainda, na p. 33, os cinco grandes campos de uma democracia consolidada moderna. 438 Op. cit., Relatrio PNUD, p. 53.

219

Se possvel chamar soma dessas propriedades e condies princpios de democracia de um Estado de Direito, uma caracterstica central visvel na definio do que a democracia: a vigncia da liberdade poltica como fim e princpio, ex parte populli ou ex parte principe. De fato, no processo de transio dos regimes absolutos para as democracias liberais, entre os sculos XVII e XVIII, a libert (poltica), o corolrio das lutas revolucionrias que incluam a egalit (social) e a fraternit (intelectual). Os regimes liberais instaurados, e depois consolidados entre os sculos XVIII e XIX, so legatrios, pois, de uma idia, de uma viso historicamente consagrada no princpio das liberdades e direitos do homem. Ocorre, contudo (e aqui temos, por assim dizer, uma ruptura ideolgica), que a libert do liberalismo vitorioso desde ento passa a ser entendida sob um enfoque programtico e discursivamente reducionista, j a partir do seu ethos poltico. A libert apenas poltica, sem pressupor a soma das dimenses do social e do intelectual como expresses igualmente congneres quanto a meios de concretizar aqueles direitos, como nos primrdios das lutas sociais e polticas revolucionrias protagonizadas pelas classes burguesas em ascenso.

O que temos embutido neste antigo debate da relao entre liberalismo e democracia o que Santos chama de relao originria entre as componentes estruturais da democracia: a igualdade e a liberdade439. Para Hans Kelsen, a sntese entre estes dois princpios a caracterstica da democracia, mas ao mesmo tempo Kelsen afirma que o valor da liberdade, e no o da igualdade, determina em primeiro lugar a idia de democracia440 (grifos nossos). Trata-se, aqui, de amalgamar e esgotar a liberdade, na democracia, sob um vnculo apenas liberal, excluindo qualquer possvel vnculo da democracia com o socialismo, o que significaria repor a questo da igualdade. Para fazer uma crtica dessa perspectiva, Santos cita
439 440

SANTOS, Joo de Almeida. Paradoxos da Democracia. Lisboa: Editora Fenda, 1998, op. cit., p 23. Idem.

220

Galvano della Volpe: a liberdade real sempre condicionada por uma relao interhumana, ou negativamente, em virtude da fora de outrem, ou positivamente, em virtude da lei, da sociedade poltica e toda a liberdade positiva no tal se no segundo o direito ou equa (), isto , se no posta sob o signo da aequalitas, ou condicionada pela igualdade441 (grifos do autor). Para fechar seus argumentos, ele cita o prprio Tocqueville de A Democracia na Amrica: os americanos nasceram, em vez de se tornarem, iguais, combatendo, depois, com a liberdade, o individualismo que a igualdade fazia nascer
442

(grifos do autor). Nestes termos, o princpio igualitrio aparece como uma conditio, como fundamento natural, ou melhor, histrico-social do prprio exerccio da liberdade443.

No pensamento hegemnico em Cincia Poltica, ou seja, no pensamento poltico ocidental de matriz norte-americana, a liberdade poltica a premissa da democracia, o seu alfa e mega polticos. Em outras palavras, nenhuma outra premissa como a igualdade social, por exemplo , seria condio determinante (ainda que no fosse suficiente, mas sem dvida necessria) para conceituar a democracia. Da ser auto-explicativa a afirmao de Mainwaring de que incluir a questo da igualdade social na definio de democracia confundiria o analista444. A crtica de Mainwaring ao conceito sub-mnimo de democracia, Schumpeter, se, por um lado, realmente vai alm do carter procedimental, por outro est restrita nos termos de uma concepo idealista. Teoricamente, aquele autor apenas refina o conceito de democracia, que caracterizada como uma regra do jogo poltico-institucional para a conquista e manuteno do poder. Ocorre que, para ambos, v-se implcita a premissa

441 442

Idem. Idem. 443 Idem. 444 Apesar disso, o prprio autor destaca, em diversos pontos do ensaio, que impossvel evitar julgamentos subjetivos se quisermos manter uma definio conceitualmente vlida de democracia. MAINWARING, p.12. Ainda que no tenha sido acidental no seu trabalho, negligenciar elementos categoriais socioeconmicos reduz significativamente o poder de suas regras de codificao e agregao para classificar os regimes polticos. O que pode ser mais observvel do que a desigualdade social?

221

da liberdade poltica como um fim em si mesmo. Se possvel chamar o conceito schumpeteriano de conservador, tambm podemos chamar o idealismo de Mainwaring de alienado poltica e socialmente. Esta alienao tem uma matriz geogrfica e uma matriz terica que refletem condies histricas (relacionadas com as fontes clssicas do pensamento hegemnico formulado na academia anglo-saxnica) e acadmicas (relacionadas com um consenso terico conceitualmente estreito sobre o que democracia).

No quadro da definio procedimental mnima de democracia, formulado por Mainwaring, os itens a e b so contemplados nas democracias ocidentais, como a Espanha, Brasil e Portugal. No caso especfico do Brasil, por exemplo, a eleio de 2002 foi consagrada pela mdia como a maior manifestao poltica jamais vista de uma democracia representativa no ocidente. Ao mesmo tempo, a estabilidade institucional do regime saudada como prova de uma democracia consolidada. A ausncia de impasses polticos graves na relao entre os poderes da Repblica seria um sinal de amadurecimento das instituies. Assim tambm os itens c e d daquela definio. Sem dvida, no Brasil os direitos civis e polticos da cidadania so formalmente garantidos pelas leis constitucionais, e as autoridades legalmente constitudas no sofrem constrangimentos importantes na conduo do governo.

Consolidao e Sustentabilidade da Democracia Aferir se um regime uma democracia consolidada ou no implica analisar indicadores baseados em medidas sociais e econmicas, alm de comportamentais. No caso das democracias perifricas, nas quais os indicadores sociais e econmicos exibem um forte grau de excluso da populao, a anlise do grau de consolidao democrtica tender a mostrar resultados divergentes ao empregarmos os dois tipos de indicadores. o que observamos nas concluses de Cepik ao analisar medidas comportamentais agregadas e os

222

dficits estruturais e atitudes para discutir a consolidao da democracia no Brasil. No primeiro caso, ao levar em conta medidas comportamentais agregadas e critrios de classificao minimalistas, ele conclui que o regime poltico brasileiro democrtico e consolidado.445 Mas ao submeter o regime poltico brasileiro a testes de qualidade democrtica, somando medidas estruturais e atitudinais, ele v o Brasil como uma democracia ainda vulnervel (embora no se estenda sobre o tipo de vulnerabilidade do regime).446 Por isso paradoxal a sua concluso: se levamos em conta na anlise indicadores no-comportamentais de qualidade democrtica (renda per capita nominal superior a 3 mil dlares, desigualdade inferior a 0,50 [segundo o coeficiente de Gini], e legitimidade acima de 66% [apoio ao regime democrtico]), estas causas estruturais e os fundamentos atitudinais (satisfao com a democracia e apoio da populao a esta forma de governo) indicam uma considervel quantidade de problemas tpicos de pases semi-perifricos que permanecem na agenda brasileira mesmo diante da consolidao do regime democrtico.447 justamente este o problema da teoria democrtica ao tentar classificar os regimes e da analisar as instituies. No caso dos servios de Inteligncia criados durante e aps transies polticas, as causas estruturais (na forma de legados incidentes nos sistemas e agncias) e o fator atitudinal influenciam o seu processo de institucionalizao, uma vez que tais servios tendem a refletir o grau de consolidao democrtica do regime. Da no ser possvel deslocar terica e analiticamente o estudo do processo de institucionalizao da rea de Inteligncia do mbito da poltica e da democracia. Postulamos que a consolidao democrtica do regime e o perfil poltico-institucional da Inteligncia civil so fenmenos imbricados, tanto quanto so interdependentes a natureza do regime e os legados autoritrios e polticos da transio. Se, face a estes legados, existe ainda uma considervel autonomia

445

CEPIK, Marco. Regime Poltico e Sistema de Inteligncia no Brasil: Legitimidade e Efetividade como Desafios Institucionais, in Dados Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, Vol. 48, no 1, 2005, p. 71. 446 Idem. 447 Idem, p. 72 (grifos nossos).

223

militar frente ao controle civil, todas ou parte das caractersticas essenciais de um sistema de relaes civis-militares democrtico relacionadas por Fitch tambm ser ou sero bloqueadas / interditas nos rgos de Inteligncia civil.

Nenhuma das trs condies de Fitch, no caso do Brasil, est contemplada nas relaes entre civis e militares, seno vejamos: a) no h uma subordinao clara das Foras Armadas ao processo democrtico, dado que estas ainda no superaram doutrinariamente a ideologia mtica de guardis dos interesses nacionais e, por extenso, tambm da segurana nacional. Alis, a Constituio brasileira de 1988 no tcita nem clara ao instituir o controle das Foras Armadas pelo poder civil, como est disposto na Constituio da Espanha (1978) e de Portugal (1989). Como uma reserva de domnio estratgico das Foras Armadas, a rea de Inteligncia civil tende a sofrer o controle poltico-institucional direto e indireto dos militares, como j demonstrei; b) h uma subordinao antes formal do que efetiva das cadeias de comando e controle das Foras Armadas s autoridades civis constitudas para aplicar as polticas de segurana e defesa. Por exemplo, no h registro de accountability sobre os centros de Inteligncia da Marinha (CIM), Exrcito (CIE) e Aeronutica (CIAer), por parte da Comisso Mista de Controle das Atividades de Inteligncia (CCAI, instalada no Congresso Nacional, em 2000) e da Abin, que o cabea do Sistema Brasileiro de Inteligncia (SISBIN). Em tese, o SISBIN, o Sistema de Inteligncia de Defesa (SINDE, que congrega aqueles trs servios) e o Subsistema de Inteligncia de Segurana Pblica (SISP) devem se submeter fiscalizao externa da CCAI e ao controle governamental por parte da prpria Abin sobre os componentes do SISBIN; e c) os militares esto parcialmente sujeitos ao rule of law, pois ainda subsistem leis que constituem prerrogativas imunizantes dos militares face a tribunais civis.448 Ora, se observarmos os citados fatores estruturais e atitudinais, e a estes agregarmos
448

Ver ZAVERUCHA, Jorge. FHC, foras armadas e polcia entre o autoritarismo e a democracia. Rio de Janeiro: Record, 2005, p. 51-89.

224

as condies de Fitch, posso concluir que no Brasil a democracia no est consolidada. Como um reflexo poltico-institucional da baixa qualidade dessa semi-democracia, a Inteligncia civil reveste-se de clivagens institucionais que revelam a extenso e profundidade dos legados poltico-autoritrios.

Da a preocupao dos analistas polticos em, na transio democrtica, estudar as condies de sustentabilidade dos regimes fundados aps a queda de ordens polticas autoritrias. A literatura predominante destaca o papel do processo poltico na mudana de regime, bem como a autonomia desse processo frente aos fatores estruturais449. Gasiorowski e Power, ao analisarem as determinantes estruturais da consolidao democrtica, observam que os comparativistas enfatizam as escolhas estratgicas dos atores polticos, abandonando o estudo de requisitos macro-sociais que influenciam a democracia poltica450. Contra esta corrente, os dois autores argumentam

(...) that the political processes that directly affect consolidation or breakdown are embedded in multifaceted social contexts that are shaped by these structural factors, which influence the character and outcomes of these process and thus indirectly affect the likelihood that consolidation will occur451

Em seus estudos para identificar os fatores estruturais que afetam a consolidao democrtica, Gasiorowski e Power identificaram trs aspectos, a saber:

First, development-related socioeconomic factors have a strong, positive effect on the likelihood of consolidation. Thus, the rich ideas about the impact
449

GASIOROWSKI, Mark J., e POWER, Timothy J.. The Structural Determinants of Democratic Consolidation Evidence from the Third World. Comparative Political Studies, vol. 31, n 6, December 1998, p. 741. 450 Idem. 451 Ibidem.

225

of economic development and modernization on political life advanced by Seymour Martin Lipset and other authors several decades ago provide important insights into the determinants of consolidation and remain a fundamental cornerstone in our understanding of democratization. Second, high inflation clearly undermined the likelihood of consolidation before early 1979s, although apparently not afterward. () Third, the contagion effect of democratic neighbors increases the likelihood of consolidation, especially if we make certain reasonable assumptions about the outcomes of eight recent transitions. This finding suggests that democratization in the Third World is affected not only by domestic social and economic conditions but also by ideas, norms, and political pressures transmitted from abroad452.

Ao negligenciar fatores estruturais, entre eles as condies econmicas sob as quais uma transio ocorre e pode se manter, as anlises de consolidao democrtica se restringem aos processos porque, primariamente, compreendem o fenmeno na perspectiva de um jogo de elites que se esgota na dimenso institucional. Um dos efeitos importantes desse enfoque redutor se d sobre a prpria teorizao poltica, que se compraz na iluso de que o conflito pelo e no poder uma luta assptica e reduzida / redutvel s regras do jogo concebidas na tradio liberal-democrtica453. Da o debate acadmico parecer repetitivo e auto-referente quando teoriza as transies democrticas e o papel das leis na legitimao e sustentabilidade de regimes polticos. Como se as leis, instituindo um contrato poltico, se bastassem a si mesmas.

Diante do exposto, o que explica a Inteligncia civil de Portugal e Espanha, finda a consolidao democrtica em ambos os pases, estar formatada dentro de um desenho institucional democrtico, enquanto a do Brasil sofre constrangimentos polticoinstitucionais? O tipo de transio no explica estes resultados diferentes. Na Espanha, a natureza da transio foi pactuada, com os militares, como demonstrei, sendo progressivamente tutelados pelo poder civil. Apesar da forte presena dos militares na rea de

452 453

Idem, p. 764 e 765. Para uma viso conceitual expandida do que democracia, ver SANTOS, Maria Helena de Castro. Que Democracia? Uma Viso Conceitual desde a Perspectiva dos Pases em Desenvolvimento, Dados, vol. 44, n 4, Rio de Janeiro, 2001.

226

Inteligncia, eles no foram politicamente hegemnicos na transio e consolidao da democracia no pas. Ora, a transio brasileira tambm foi formatada por um pacto civilmilitar, mas no h, duas dcadas depois do fim do regime militar, o efetivo controle e hegemonia civis sobre a Abin. Em Portugal, cuja ruptura do regime foi por golpe de Estado, temos o mesmo resultado espanhol.

O que explica a diferena do caso brasileiro faxe ao espanhol e ao portugus que a transio foi um pacto hegemonizado pelos militares, elite que sempre considerou a rea de Inteligncia uma reserva de domnio estratgico a partir mesmo da doutrina de poder militar. Como, durante a consolidao democrtica, no foram derrubadas vrias prerrogativas do regime autoritrio (a exemplo da tutela da rea de Inteligncia civil pelos militares), esta rea mantm-se sob controle destes, ainda que indireto, via GSI.

Militarizao As relaes civis-militares so uma agenda importante para a anlise da consolidao democrtica naqueles pases onde uma elite militar, hierrquica ou no, manteve-se no poder at a queda do regime autoritrio. Nos pases cuja ordem poltica foi tutelada pelos militares, a democratizao no completa se no debelar todas as leis e prticas poltico-institucionais que sobrevivem na forma de legados autoritrios. Algumas prerrogativas militares podem ser um exemplo de legado autoritrio, sobretudo quando tentam controlar / tutelar instituies estratgicas para a conservao do poder. De acordo com Cepik, os

(...) sistemas democrticos de relaes civis-militares possuem trs caractersticas essenciais. Em primeiro lugar, existe uma clara subordinao das foras armadas ao processo decisrio democrtico, com a superao da noo autoritria de que as foras armadas so as guardis da nao, situadas acima da soberania popular e das instituies representativas de governo que decidem concretamente quais so os interesses nacionais nos marcos de uma Constituio livremente adotada. Em segundo lugar, verifica-

227

se a subordinao das cadeias de comando e controle das foras armadas s autoridades civis designadas constitucionalmente para implementar as polticas pblicas de defesa e segurana. Em terceiro lugar, os militares esto sujeitos ao imprio da lei (rule of law), tanto no sentido de no terem quaisquer direitos constitucionais ordinrios negados (como em alguns pases que probem os militares de votar), quanto no sentido de no terem privilgios legais e isenes de responsabilidade por atos cometidos no exerccio de suas funes profissionais.454

Estas trs condies devem ser analisadas luz de algumas prerrogativas de que gozam os militares brasileiros. Para Zaverucha, o Brasil uma semi-democracia porque um conjunto de leis vigentes no pas confere poderes e prerrogativas que em alguns casos tutelam a democracia. A principal lei consta da Constituio Federal de 1988, que em seu artigo 142 afirma que As Foras Armadas, constitudas pela Marinha, pelo Exrcito e pela Aeronutica, so instituies nacionais permanentes e regulares, organizadas com base na hierarquia e na disciplina, sob a autoridade suprema do Presidente da Repblica, e destinam-se defesa da Ptria, garantia dos poderes constitucionais e, por iniciativa de qualquer destes, da lei e da ordem. Este artigo apresenta uma distoro e um perigo. Em primeiro lugar, d poderes para as Foras Armadas decidirem o que uma ameaa lei e ordem. Trata-se de uma distoro do esprito de uma lei civil, criada por civis para os civis. Em segundo lugar, embute uma armadilha, pois pode colocar em confronto dois ou trs poderes da Repblica, em momento de comoo nacional grave. Uma eventual discrdia destes poderes face a uma crise polticoinstitucional que ameace a ordem interna pode resultar na interveno manu militari.455

Em termos conceituais, conforme registra Zaverucha, a militarizao um processo de adoo e uso de modelos militares, conceitos e doutrinas, procedimentos e pessoal, em atividades de natureza civil. A militarizao crescente quando os valores do Exrcito se
454

CEPIK, Marco. Regime Poltico e Sistema de Inteligncia no Brasil: Legitimidade e Efetividade como Desafios Institucionais, in DADOS Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, Vol. 48, no 1, 2005, p. 75. 455 ZAVERUCHA, Jorge. Frgil Democracia, p. 128

228

aproximam dos valores da sociedade. Quanto maior o grau de militarizao, mais tais valores se superpem456.

Para Fernndez, so quatro as condies para aferir se o servio de Inteligncia est desmilitarizado, a saber: a) o grau de profissionalizao do pessoal; b) chefia de um civil; c) eliminar o carter monopolizador (Inteligncia interna e externa em um s servio); e d) tirlo da dependncia de um ministrio militar (no caso espanhol, o da Defesa). Estas condies so necessrias, mas no so complementares. A consolidao democrtica um elemento de anlise importante para aferir o peso da influncia da subordinao orgnica das agncias. Por exemplo, a Abin est subordinada ao GSI (rgo com status de ministrio civil), mas sofre uma militarizao na medida em que o GSI, que a tutela, hegemonizado pelos militares em um regime semidemocrtico. J o CNI est sob tutela do ministrio da Defesa, mas blindado contra a militarizao na medida em que a democracia espanhola est consolidada.

A adscrio da Inteligncia espanhola na Defesa persiste desde a criao do Cesid e poderia ser justificvel poca como forma de os militares subordinados aos civis poderem observar de perto e informar ao governo os movimentos de militares inconformados com os rumos liberalizantes da transio. No entanto, a lei de criao do CNI manteve sua localizao, mesmo com a democracia espanhola consolidada. Para prevenir-se, porm, uma disposio legal posterior d ao primeiro-ministro a prerrogativa de mudar mediante decreto a adscrio do CNI.457 Para Villalobos, a lei reguladora do CNI tambm mescla conceitos de segurana e defesa ao definir os servios de Inteligncia como dependentes organicamente do

456

ZAVERUCHA, Jorge. A militarizao da Abin, in Folha de So Paulo, p. Opinio / Debate, 09 de janeiro de 2006. 457 FERNANDEZ, Antonio, op. cit., p.432.

229

Ministrio da Defesa, e neste sentido possvel dizer que os militariza.458 Trata-se, pois, de uma militarizao orgnica, e no poltico-institucional, como o caso da Abin.

No exame deste indicador, vamos chamar de hegemonia institucional segunda condio, pois uma chefia pode ser civil e representar ainda mais fortemente um processo de militarizao. A seguir, vamos analisar algumas dessas condies, s quais agregamos a de desenho hierrquico da instituio. As condies grau de profissionalizao e monoplio dos campos interno e externo tambm sero consideradas ao longo da exposio, mas como condies secundrias para a nossa anlise do par militarizao / desmilitarizao.

Quem detm a hegemonia institucional nas agncias de Inteligncia um dos indicadores pelos quais podemos analisar o grau de consolidao democrtica de um regime no quadro das relaes civis-militares. J no incio das transies polticas, a luta das elites pela hegemonia nos servios secretos sinaliza em parte os termos em que os atores podem jogar. Compem estes termos legados polticos e / ou autoritrios que a elite civil e as elites militares negociaro a partir de seus recursos poltico-institucionais.

Na Espanha e no Brasil, as elites militares, durante a transio, tentaram hegemonizar a Inteligncia civil por motivos diferentes. No primeiro caso, os militares espanhis buscaram manter a Inteligncia sob sua tutela para resistir democratizao ou pelo menos preserv-la como domnio natural. Fizeram-no, aparentemente, baseados em dois clculos: a) porque consideravam o servio secreto como instituio stricto sensu militar e, portanto, deveria estar orgnica e operacionalmente sob controle das Foras Armadas; e b) porque a rea de Inteligncia era um recurso estratgico na luta pelo poder e / ou reforma do regime.
458

VILLALOBOS, Maria Concepcin Prez. Derechos fundamentales y servicios de inteligncia. Madri: Grupo Editorial Universitrio, 2002, p. 49.

230

Durante a transio espanhola, a luta pela tutela do Cesid fez aflorar duas concepes antagnicas comuns queles pases cujas agncias secretas eram controladas pelos militares antes do comeo do processo de mudana do regime. De um lado, as elites polticas tentavam instituir um controle civil, enquanto do outro lado os militares reagiam sob a idia de que a rea de Inteligncia sua zona de domnio. Alis, o Cesid foi criado numa conjuntura de instabilidade poltica justamente com o grande objetivo de conjurar os perigos que vivia o processo de transio espanhola459. Isto no impediu que o Cesid fosse um protagonista institucional importante na tentativa de golpe de Estado no dia 23 de fevereiro de 1981, no qual o rgo pretendia impor ao pas um governo chefiado pelo general Armada.460

O Cesid, entre 1981 e 2002, continuou como um servio de Inteligncia com um significativo peso militar na sua constituio. A mudana no sentido de civilianizar o rgo comea em 29 junho de 2001, com a nomeao do seu primeiro dirigente civil, diplomata Jorge Dezcallar. Em maio de 2002, com a criao do CNI, comea a se acelerar o processo de profissionalizao do rgo, no sentido de abri-lo com a seleo, formao e maior presena de civis, inclusive do sexo feminino. No servio secreto brasileiro, em 1994, a abertura aos civis comeou com a instituio de concurso pblico para selecionar os analistas. poca, o servio estava integrado Secretaria de Assuntos Estratgicos (SAE), da Presidncia da Repblica, sob o nome de Subsecretaria de Inteligncia (SSI), uma plida imagem do que fora e restara do SNI.

459 460

FERNANDES, Antonio, op,. cit., p. 194. Ver, a respeito da articulao golpista do Cesid, o excelente livro de PALACIOS, Jess. 23-F: El Golpe del Cesid. Barcelona: Editorial Planeta, 2001.

231

A exigncia de concurso no impede a prtica da requisio de funcionrios de outros rgos para ocupar cargos e funes461. Desde ento, foram realizados trs concursos, a saber: 1994, 1999 e 2004. O nmero de inscritos aumentou em cada concurso, mas a evaso de concluintes nos Cursos de Formao de Inteligncia (CFI) e empossados tem sido significativa, face a fatores como baixos salrios (comparando com outras carreiras consideradas como de Estado, a exemplo da carreira diplomtica), indefinio sobre a natureza de Estado da atividade, ausncia de foco institucional quanto s atribuies do rgo, legados da doutrina de segurana nacional na doutrina de Inteligncia, resistncia e hegemonia de quadros do antigo SNI face aos novos analistas egressos de concursos, necessidade de enquadramento funcional, falta de meios e recursos, baixo oramento da Unio para as atribuies do rgo etc462.

A hegemonia dos antigos quadros do SNI persiste, mesmo depois de 21 anos de regime democrtico e 14 anos da extino daquele rgo. O controle se d sobretudo nos cargos diretivos (em geral, comissionados). Na gesto do antigo diretor-geral, Mauro Marcelo (julho / 2004 a julho / 2005), dos 27 ocupantes dos principais postos de chefia da Abin, 25 foram quadros do SNI (93% do total), com a nova gerao, segundo Figueiredo, permanecendo marginalizada463.

A gesto atual criou critrios para a nomeao de servidores da Abin aos cargos em comisso, bem como o prazo mximo de permanncia nestes. A inteno aparentemente
461

Sobre o processo de profissionalizao da Inteligncia brasileira ver CEPIK e ANTUNES, Profissionalizao da Atividade de Inteligncia no Brasil: Critrios, Evidncias e Desafios Restantes, in SWENSON, Russell G. e LEMOZY, Susana C. (editores). Intelligence Professionalism in the Americas / Profesionalismo de Inteligncia en las Amricas. Washington, DC, 2004.
462

Estes fatores foram levantados junto a analistas e por meio de documentos da Associao dos Servidores da Abin (Asbin). Ver ainda Carta da Asbin ao Presidente da Repblica, de 15 de maro de 2006, Braslia/DF, 13 pginas. Cpia do autor. Do concurso de 1994, foram selecionados 64. Deste total, 48 tomaram posse e restaram, at 2005, 16 da turma original. 463 FIGUEIREDO, Lucas. SNI domina Abin, in http://wm.ig.com.br, Correioweb, 29 de novembro de 2004.

232

democrtica, mas na prtica institui a feudalizao de servidores no nvel de cargos comissionados, pois o pargrafo nico do art. 1 afirma que No haver limites quanto ocupao seqencial de cargos comissionados diversos, ainda que no mesmo nvel464. Quer dizer, os servidores ocupantes ou que vierem a ocupar cargos comissionados na Abin podem se eternizar nestes cargos, efetivando uma dana das cadeiras, no mesmo nvel ou em n vel diferente (maior ou menor) do ocupado. Trata-se da instituio de feudos burocrticos, dado que na prtica a Inteligncia civil, desde a extino do SNI, tem se mostrado impermevel renovao de quadros, sobretudo nos postos estratgicos da atividade-fim.

A marginalizao e / ou isolamento de servidores um problema que revela uma relao de causalidade entre o legado da transio poltica e o desenho institucional do rgo de Inteligncia. Com efeito, o tipo de ruptura do regime antecedente e o modelo de transio que se segue afetam estruturas e instituem prticas institucionais que traduzem a quebra ou resistncia de legados autoritrios nos servios secretos. No caso da Abin, por exemplo, persiste um legado de carter militar para decidir as promoes na carreira de Inteligncia. Trata-se do princpio da antigidade, que em geral se sobrepe meritocracia. O princpio da antigidade explica, em parte, a baixa mobilidade funcional nos quadros estratgicos da Abin.

Em Portugal, por exemplo, a ruptura revolucionria criou a mais radical lei de saneamento ao enquadrar os agentes da DGS (ex-PIDE), impedindo-os de permanecerem no servio pblico465. A medida extinguiu as prticas de polcia poltica dos servios criados a seguir, desinstitucionalizando a cultura da espionagem. No Brasil, a posse do primeiro governo civil ps-ditadura, em 1985, e a extino do SNI, em 1989, no mudou a doutrina nem certas prticas de espionagem ilegal do servio secreto civil. Ao mesmo tempo, os
464 465

Portaria n. 462, ABIN/GSIPR, de 18 de dezembro de 2006. Constituio da Repblica Portuguesa. Anotada pelo Prof. Dr. Lus Nandin de Carvalho. Lisboa: Hugin Editores, 2004.

233

sucessivos rgos permaneceram com o mesmo perfil de quadros civis, os analistas de informaes, em grande parte egressos dos Ncleos de Preparao dos Oficiais da Reserva (NPORs) e Centros de Preparao dos Oficiais da Reserva (CPORs), ambos do Exrcito, enquanto os chefes regionais eram militares da ativa ou reformados. Na verdade, a nova presena civil na Inteligncia comeou em 1995, com a posse dos concursados de 1994. Apesar de meu pedido, no obtive o quantum de civis e militares (requisitados ou reformados) da atividade-fim na Abin466.

A maior presena de civis nos rgos de Inteligncia uma condio importante e necessria para avaliar o avano ou consolidao de um desenho institucional democrtico. Bruneau e Boraz dizem que mais civis envolvidos com a Inteligncia significa mais transparncia467. No necessariamente, se os civis no institurem uma hegemonia poltica nos servios e comunidade de Inteligncia no militar. Em outras palavras, a mera presena de civis nas agncias no garante a construo de um desenho institucional democrtico. Da discordarmos parcialmente daqueles autores quando afirmam que, durante o processo de transio democrtica no Brasil e frica do Sul, barganhas polticas e institucionais resultaram na diminuio e eliminao de prerrogativas da velha guarda da comunidade de Inteligncia468. No Brasil, como demonstrei, os antigos quadros do SNI continuam hegemonizando a agncia. Isto no seria um problema em si mesmo, se esta hegemonia institucional no estivesse em parte bloqueando e / ou constrangendo tanto a construo de um desenho democrtico quanto a eficcia do trabalho da agncia e comunidade como sistema.
466

Enviamos esta pergunta num questinonrio para o atual diretor, Mrcio Paulo Buzanelli. Ele alegou, a partir de resposta encaminhada ouvidoria da Abin (em outubro de 2006) que este dado de carter sigiloso e, portanto, indisponvel. 467 BORAZ, Steven C. and BRUNEAU, Thomas C.. Democracy and Effectiveness, in Journal of Democracy, Volume 17, Number 3 July 2006, National Endowment for Democracy and The Johns Hopkins University Press, p. 35. Pode ser o caso africano, mas no certamente o caso brasileiro. 468 Idem, ibidem.

234

A respeito dos civis, h resistncia ou incmodo na Abin. A atual gesto, iniciada em 2005, fez uma crtica oficial prtica dos concursos para selecionar pessoal. A proposta de poltica regulamentar de pessoal do rgo dispe que o ingresso na Abin dar-se- com base nas leis vigentes relativas admisso de pessoal permanente e temporrio. Faz parte do processo voltado admisso efetiva a cargo pblico na Abin, a investigao para fins de credenciamento, que inclui procedimentos diversos de segurana e avaliao de sanidade fsica e mental469. Na justificativa desse artigo temos alguns argumentos que no se sustentam face aos casos de Espanha, Portugal e de outras democracias consolidadas:

(...) necessidade de diminuio do preconceito e da separao entre grupos que ingressaram no rgo em perodos diferentes, mas dentro de parmetros legais em suas especficas pocas. A expresso concurso pblico foi omitida propositalmente, at mesmo em funo do j conhecido questionamento da adequabilidade desse instrumento no que se refere avaliao de caractersticas subjetivas, e frente tradio mundial em termos de seleo de pessoal para trabalhar em rgos de Inteligncia470.

A direo da Abin, que no refere as fontes do conhecido questionamento, parece no levar em conta a Constituio Federal de 1988, que institui a obrigatoriedade do concurso pblico. Se h um questionamento, o governo, a sociedade e os prprios profissionais de Inteligncia devem saber qual a fonte. Quanto tradio mundial, esta existiu, sim, mas no contexto da Guerra Fria, quando muitos regimes autoritrios (diferentemente do que j era praticado pelos Estados Unidos) selecionavam no meio militar seus quadros dado que estes seriam mais adaptveis ao paradigma repressivo da maior parte dos servios de Inteligncia cujos regimes eram aliados aos Estados Unidos. No Brasil, por exemplo, dezenas de analistas foram selecionados depois de servirem como oficiais R2, formados nos CPORs e NPORs, e boa parte das chefias regionais ou lotadas em Braslia eram egressas das Foras Armadas.

469 470

Proposta de Poltica Regulamentar de Pessoal da Abin, dezembro de 2005, Cap. II, Das Caractersticas. Idem, ibidem. (Grifos do autor).

235

Com a democratizao poltica, os governos tendem a publicizar e institucionalizar os processos de seleo pblica, abrindo as agncias. O resultado disso o aumento progressivo do nmero de civis, incluindo sobretudo o de mulheres, processo verificado tambm nas Foras Armadas.

Como pretendo demonstrar nos casos de Portugal e Espanha, a seleo pblica existe, e inclusive a estabilidade no servio471. Quanto ao preconceito e separao, o caso brasileiro sintomtico porque, passados onze anos do ingresso e permanncia de dezenas de analistas concursados, menos de dez analistas assumiram cargos estratgicos no rgo. A Abin tem como um dos seus objetivos defender o Estado Democrtico de Direito, mas omite em um esboo de documento oficial uma lei constitucional.

O argumento da Abin opera uma inverso. Na verdade, os servios secretos de democracias slidas tambm fazem selees pblicas dos candidatos. assim na Austrlia, Inglaterra e nos Estados Unidos472. Na Espanha e em Portugal, h uma seleo de quadros que se assemelha ao processo brasileiro, inclusive no que respeita estabilidade no emprego, depois de contado o tempo de efetivo exerccio. Pode-se dizer que a exigncia de seleo ou concurso pblico antes uma prtica comum aos servios de democracias consolidadas, do que uma exceo. No caso brasileiro, segundo muitos analistas concursados ou egressos do antigo SNI, o concurso significa um meio de oxigenar poltica e intelectualmente a instituio. O diferencial do regime seletivo brasileiro que parece incomodar a atual direo da agncia a estabilidade no emprego, aps trs anos de estgio probatrio na verdade uma garantia
471

Cabe aqui esclarecer que, se, juridicamente, concurso pblico e seleo pblica podem diferir, em termos poltico-institucionais significam a mesma coisa, sobretudo quanto aos resultados prticos. Com efeito, uma seleo pblica no deixa de ser um concurso pblico. E nos dois casos pode existir ou no a conquista da estabilidade na funo. 472 Para conhecer o processo de recrutamento, seleo e avaliao de candidatos e agentes da CIA e MI5 (Servio de Segurana do Reino Unido), ver Revista Brasileira de Inteligncia, Braslia: Abin, v. 2, n. 2, abr. 2006, p. 93-103.

236

republicana contra eventuais presses poltico-ideolgicas numa rea sensvel (ainda que a garantia da estabilidade possa provocar distores corporativistas pela ao de maus profissionais).

Na Espanha, os candidatos ao CNI podem ser indicados por membros da comunidade de Inteligncia, inscreverem-se via stio do rgo na Internet ou pelos Correios modalidade mais procurada. Fernndez cita fontes que calculam cerca de 30 mil solicitaes por ano 473. feita uma anlise prvia do currculo e uma entrevista dos candidatos. A seguir, se aprovados nesta fase, os inscritos se submetem a testes psicotcnicos. Aprovado, o candidato ingressa e se vincula temporariamente ao CNI, comeando uma fase de observao que dura de sete meses a um ano. A formao bsica do pessoal feita na Escola de Formao do Centro, mas no existe uma formao continuada e sistemtica, como faz a Esint/Abin. Depois de trs anos do seu ingresso, aqueles julgados capazes para a carreira so chamados para se tornarem membros permanentes do rgo. No mximo at o sexto ano de sua incorporao, o quadro convidado para adscrio definitiva no CNI. A seleo pblica no fechou o rgo aos militares, mas estes j no tm o controle da atividade e nem so maioria no CNI. Com efeito, segundo Fernndez, nos ltimos 25 anos a evoluo do pessoal civil e militar mostra que os militares constituem 50% do total, embora somassem 100% em 1977474. Na poca do Cesid, a seleo de quadros era endogmica, prtica semelhante ao SNI nos anos 60 e 70. Nos dois pases, os quadros eram recrutados junto parentela dos espies, alm das Foras Armadas e polcias (como a Guarda Civil, na Espanha).

O processo seletivo em Portugal semelhante ao Espanhol. Porm, apuramos a existncia de um peso significativo das indicaes pessoais para concorrer ao processo no
473 474

FERNNDEZ, Antonio, op. cit., p. 325. Idem, p. 329.

237

SIS475. Tais indicaes tm um peso poltico especfico, pois muitas ocorrem durante as mudanas de governo. Isto pode potencializar os conflitos polticos internos ao rgo, efeito da disputa de poder entre os partidos e / ou coalizes partidrias pela hegemonia no aparelho de Estado. A despeito disso, o SIS possui percentual e proporcionalmente menos quadros militares do que o CNI, comparando-se com o pessoal civil476. Podemos explicar: o SIS voltase para a anlise do campo interno, cabendo-lhe a atividade de Inteligncia estritamente civil, enquanto o SIED trabalha as informaes estratgicas e de defesa, numa perspectiva militar. J o CNI rene atribuies estratgicas e de defesa, bem como anlise e operao no campo interno. Ou seja, os campos interno e externo so contemplados por um mesmo rgo.

As fases de recrutamento e seleo ao SIS e SIED so eliminatrias. O recrutamento de pessoal para o SIS obedece s normas gerais da administrao pblica. Apesar de o SIS realar a necessidade de um elevado sentido de lealdade e esprito de misso dos seus quadros (caractersticas, de resto, necessrias em quaisquer outros rgos pblicos), tambm destaca que o recrutamento de pessoal requer dadas particularidades de perfil no domnio da security intelligence477. Os candidatos podem concorrer s vagas para quatro reas funcionais, a saber: Operacional de Informaes, Informtica, Segurana e Administrativa. Os interessados podem remeter seus currculos via Internet ou pelos correios. O pessoal recrutado, preferencialmente, na rea de Cincias Sociais e Humanas, mas outras reas podem ser alvo, dependendo das necessidades funcionais. A publicizao dos concursos no obrigatria, ou seja, no precisa ser oficializada mediante Dirio da Repblica ou Bolsa de Emprego Pblico, mas existe naqueles dois modelos citados, que no deixam de ser oficiais.
475

No h dado aferido sobre este peso, mas ele significativo, conforme apuramos junto a entrevistados do SIS que pediram sigilo dos seus nomes. Lisboa, maro a maio de 2005. 476 Entrevista junto a quadros do SIS. Lisboa, maro a maio de 2005. Solicitamos entrevista via questionrio enviado por fax, dia 27 de maio de 2005, ao Ministro da Administrao Interna de Portugal. O questionrio foi protocolado junto Secretaria do Ministrio da Administrao Interna. No dia 25 de agosto de 2005, via ofcio 4545/2005, Processo 1210/2005 e Registro 4800/2005, fomos informados que as perguntas foram encaminhadas ao SIS. Apesar de meus insistentes telefonemas, o SIS no respondeu, institucionalmente, as perguntas. 477 http://www.sis.pt/pt/recrutamento/recrutamento.php, 10 de novembro de 2006.

238

Aps nomeado, o novo quadro toma posse sob um contrato administrativo ou sob o regime de comisso de servio, neste caso se a pessoa j pertence administrao pblica. As comisses em servio duram at trs anos, e podem ser renovadas por igual perodo. J os contratos duram dois anos, sendo renovados automaticamente. Os contratados, ao completarem seis anos de efetivo servio como quadro do SIS, adquirem o vnculo definitivo ao Estado. Trata-se do mesmo tempo necessrio para um agente do CNI ganhar sua estabilidade, a chamada adscrio. No caso portugus e espanhol, os primeiros seis anos so de estgio probatrio. No Brasil, o estgio dura trs anos de efetivo exerccio. Em Portugal, apesar destas garantias, os contratados e comissionados podem ser dispensados a qualquer tempo, por convenincia do servio478. Isto pode explicar em parte a dinmica da influncia poltica nas mudanas de quadros, consoante as mudanas de governo.

Face ao exposto, possvel dizer que no SIS, CNI e Abin os processos so semelhantes, inclusive quanto conquista da estabilidade. Na fase probatria, os candidatos portugueses (e tambm os diretores subalternos) so vulnerveis ao fator poltico, dada a prerrogativa do diretor-geral de demitir o quadro a qualquer tempo.

No Brasil, a crise poltica de 2005 realou a questo da subordinao institucional da Abin face ao Gabinete de Segurana Institucional (GSI), j na poca chefiado pelo general Jorge Armando Flix. O problema aflorou na forma da quebra de confiana na relao entre agentes operacionais do servio secreto e o ministro-chefe do GSI. Ao depor na Comisso Parlamentar de Inqurito (CPI) dos Correios, instituda para apurar atos de corrupo na Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos (ECT), o analista de informaes da Abin Edgar

478

Idem.

239

Lange disse ter produzido 16 relatrios de Inteligncia sobre o caso, at que no dia 16 de maio de 2005 encerrou as investigaes479. Ocorre que destes 16 documentos, apenas 01 (um) teria chegado ao Presidente da Repblica, segundo denncia do analista e presidente da Associao dos Servidores da ASBIN, Nery Kluwe de Aguiar Filho, que questionou ainda a subordinao da agncia ao GSI480. O general Flix disse ter recebido apenas 01 (um) relatrio de Inteligncia. Ora, entre a agncia e o ministro havia o diretor-geral da Abin, Mauro Marcelo de Lima e Silva, a quem chegavam os relatrios produzidos pelas 12 gerncias espalhadas pelo pas. Ele no se pronunciou sobre a suposta reteno dos documentos, mas contra-atacou a CPI afirmando, em nota publicada na intranet da Abin (privativa da instituio, portanto), que o agente Lange foi colocado diante das bestas feras em pleno picadeiro 481. A reao do ministro-chefe s denncias da ASBIN foi, segundo a direo da associao, persecutria: abertura de uma sindicncia para apurar desvios de documentos classificados por parte de agentes. Supostamente para instruir a sindicncia, o GSI, em ofcio enviado Abin, pediu o nome completo, o cargo ocupado pelos diretores e o estatuto da associao de servidores, que legalmente reconhecida482.

Outro efeito da crise poltica de 2005 foi o reforo da mentalidade e doutrina militares na agncia civil brasileira. Com efeito, na Abin, at o fechamento de minha anlise, estava em processo uma extensa e profunda mudana de desenho institucional. Com a nomeao do diretor-geral Mrcio Paulo Buzanelli, indicado pelo ministro-chefe do GSI, general Jorge Flix, a Abin iniciou reformas estruturais e organizacionais que no tm paralelo na rea de
479

Esta data foi negada oficialmente pelo general Jorge Armando Flix, em nota imprensa do dia 6 de julho de 2005, na qual afirma ter ordenado o encerramento da participao da Abin no dia 17 de junho, face aos trabalhos de investigao terem entrado em uma fase de natureza criminal (atribuio privativa da Polcia Federal brasileira). Site da Abin: www.abin.gov.br, em 08 de julho de 2005. 480 FIGUEIREDO, Lucas. Arapongas em p de guerra, in http://wm100.ig.com.br, de 13 de julho de 2005. 481 Estrato desta nota do diretor Mauro Marcelo foi divulgada pelo jornalista Cludio Humberto no dia 09 de julho de 2005, no jornal JCOnline, disponvel na Internet em www.jconline.com.br. O diretor exonerou-se (ou foi exonerado) do cargo no dia 14 de julho de 2005, depois de pedido feito diretamente ao Presidente Lus Incio Lula da Silva, pelo Presidente do Senado, Renan Calheiros. 482 FIGUEIREDO, Lucas, op. cit.

240

Inteligncia brasileira desde que o SNI foi criado em junho de 1964. Em termos prticos e simblicos, as medidas reforam um processo de militarizao tcita e implcita da atividade de Inteligncia, identificado por Jorge Zaverucha483. Para o autor, a Abin nasceu com alguns defeitos genticos, sobretudo pela indefinio quanto aos limites de atuao e capacidade operativa:

A Abin passou, por definio, a ser muito mais um rgo de governo do que do Estado brasileiro. Como no se fez uma distino entre Inteligncia civil e militar, esto, tambm, contemplados, no raio de ao da Abin, os servios de Inteligncia das Polcias Militares Estaduais (P-2s). Bem como os da Polcia Federal, Rodoviria Federal e Polcias Civis. (...) Na prtica, contudo, tais servios no se submetem ao Sisbin ou a qualquer outro sistema, que no o seu prprio.484

A direo fez mudanas de carter simblico e estrutural. Em termos simblicos, a militarizao observada na criao de signos e nomenclaturas (titularidades) que negam o carter laico da atividade. A Portaria n. 428, de 10/11/2005, instituiu o gavio carcar como ave-smbolo da Abin. Argumento: o carcar destemido, dotado de viso aguda e controla o territrio onde habita.485 Ora, o gavio, alm de se alimentar de restos de outros animais, tambm uma ave de rapina, traioeira e predadora, assim como a guia do braso da CIA (alis, no qual a direo se inspirou). Trata-se de uma escolha discutvel, porque conotativamente dbia, pois o gavio um predador furtivo e violento, conforme o ambiente natural hostil. , como diz a letra de famosa msica brasileira, um bicho que pega, mata e come486.

483

ZAVERUCHA, Jorge. FHC, foras armadas e polcia entre o autoritarismo e a democracia. Rio de Janeiro: Record, 2005, p. 159-179. 484 ZAVERUCHA, Jorge. FHC, foras armadas e polcia entre o autoritarismo e a democracia. Rio de Janeiro: Record, 2005, p. 160-161. 485 Agncia Brasileira de Inteligncia / Gabinete de Segurana Institucional, Portaria n 428, 10/11/2005. 486 O ttulo da composio Carcar, de autoria do alagoano Jos Cndido, tambm assinada por Joo do Vale (1934/1996).

241

Tambm foram criadas titularidades de inspirao militar (com nomenclaturas assemelhadas s do Exrcito brasileiro). A portaria criou ttulos de comandante, oficiais de inteligncia e comissrios, que guardam paralelo com as patentes de Coronel, Tenentecoronel, Major, Capito etc487. Em seu argumento, a direo afirma que as antigas denominaes mostravam-se imprecisas, inadequadas e anacrnicas, no correspondendo evoluo doutrinria que a atividade de Inteligncia vem experimentando nos ltimos anos488. As titularidades instituem, subliminarmente, uma identidade funcional hierarquizada nos moldes da carreira do Exrcito. Cria, na prtica, uma ortodoxia de titularidades que nem o regime militar ousou formalizar entre os civis da atividade.

A direo tambm criou uma bandeira da Abin (Portaria n 487, Abin/GSI/PR, de 24/11/2005)489, um hino da Abin, cuja letra criticada por muitos analistas de Informaes em funo do seu carter criptomarcial (Portaria n 516, de 29/11/2005),490 e uma bandeirainsgnia do diretor-geral da Abin (Portaria n 487, Abin/GSI/PR, de 24/11/2005).491 A msica do hino de autoria do general da reserva Paulo Roberto Yog de Miranda Uchoa, exsecretrio da Secretaria Nacional Anti-drogas, e a letra da lavra do diretor-geral. No caso da bandeira-insgnia, os artigos da portaria dispem que esta deve ser hasteada ou arriada do mastro quando da chegada ou sada do diretor-geral. Trata-se de uma prtica tradicional das unidades militares do Brasil, para sinalizar a presena ou ausncia do oficial-comandante. Tambm foi criada uma logomarca com o carcar sobrevoando o planeta Terra, no qual l-se o dstico Em Defesa do Brasil. Ora, quem defende o Brasil como nao soberana e independente, em caso de guerra, so as Foras Armadas sob comando supremo do Presidente

487

Portaria n. 231 Abin/GSIPR, de 31 de maio de 2006, in Boletim de Servio, Ano VIII, n 15, 15 de agosto de 2006, p. 41-51. 488 Idem. 489 Agncia Brasileira de Inteligncia / Gabinete de Segurana Institucional, Portaria n 487, 24/11/2005. 490 Agncia Brasileira de Inteligncia / Gabinete de Segurana Institucional, Portaria n 516, 29/11/2005. 491 Agncia Brasileira de Inteligncia / Gabinete de Segurana Institucional, Portaria n 487, 24/11/2005.

242

da Repblica. A Abin, conforme dispe a Lei n 9.883, de 7/12/1999, existe para defender o Estado Democrtico de Direito, isto , um ente poltico juridicamente definido.492

A Abin mudou ainda a sua organizao estrutural. As 12 agncias regionais (com os respectivos escritrios) foram transformadas em superintendncias juntamente com os antigos escritrios, que adquirem assim um novo status no organograma. A reforma pretende dar mais autonomia, flexibilidade e agilidade aos antigos escritrios e agncias, mas requer aumentar o oramento da Abin, pois a idia (em tese) de uma relativa autonomia e descentralizao vai esbarrar no princpio contbil: de onde carrear recursos? Em outras palavras, com recursos escassos, centenas de funcionrios em vias de aposentadoria at 2010 (hoje, so cerca de 1.650 na ativa, somando-se o pessoal da atividade-meio e atividade-fim) e salrios baixos para uma carreira considerada tacitamente como de Estado, a reforma tende a ser ineficaz493.

Algumas das medidas na Abin possivelmente reforam legados poltico-institucionais deletrios para a instituio, o Estado e a sociedade civil. A agncia e a rea de Inteligncia como um todo necessitam de leis e efetivo accountability de suas prticas. A Comisso de Controle da Atividade de Inteligncia do Congresso ainda no aprovou o regimento interno, essencial para dispor sobre o controle poltico-institucional da Abin pelos congressistas. Sem isso, a Abin continuar sob a prtica de sucessivos experimentos personalistas e reformismo incuo, com o reforo da crise de identidade que h vinte anos assola a atividade no pas. De fato, em vinte e um anos de regime democrtico (considerando 1985 como o ano inaugural do processo de consolidao), os servios de Inteligncia civis passaram por gestes
492

LEI n 9.883, de 07 de dezembro de 1999. Atividade de Inteligncia no Brasil (1999-2003), in Coletnea de Legislao n 03, Braslia: Abin, 2003, p. 8. 493 Para termos uma idia do baixo oramento definido para a rea de Inteligncia federal, o investimento previsto no oramento de 2005 autorizava o repasse de R$ 5,6 milhes, mas foram pagos apenas R$ 1,9 milho, ou seja, 34% do montante. O oramento da Abin previsto para 2006 era de R$ 178.754.895,00 milhes (equivalente a 0,011% do Oramento Geral da Unio OGU), e para 2007 est previsto um oramento de R$ 203.025.420,00 (ou 0,012% do OGU). Fonte: Secretaria de Oramento Federal do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto SOF / MP.

243

patrimonialistas (isto quando no estavam praticamente acfalos em alguns perodos). Um dos aspectos institucionais deste patrimonialismo o voluntarismo gerencial, centrado antes no poder de mando pessoal do que numa burocracia racional-legal.

Subordinao Institucional A militarizao tambm pode ser observada como um defeito do desenho institucional, relativamente s questes de controle e subordinao hierrquica da agncia na estrutura do Poder Executivo. A subordinao institucional de uma agncia de Inteligncia no uma questo de organograma. A natureza da atividade, nos termos do papel que exerce como fonte de informaes e anlises para o Presidente da Repblica ou para o PrimeiroMinistro, revela-se na sua dimenso poltica sobretudo quando eclodem crises polticoinstitucionais e a rea comea a refletir internamente e nas relaes com outros organismos o jogo e a luta entre interesses em conflito.

No Brasil, o SFICI do presidente Joo Goulart era subordinado ao Conselho de Segurana Nacional, ou seja, as informaes no eram despachadas pela chefia do rgo diretamente com o presidente494. Qual a garantia, por exemplo, de uma conspirao em curso estar sendo informada ao chefe de governo quando existe um filtro institucional que pode estar aliado secretamente aos golpistas? O presidente Goulart parece ter sido o ltimo a saber o grau de contaminao do seu governo pelos oficiais golpistas das foras armadas. Se no mundo da poltica saber e guardar informaes importantes decisivo para o jogo do poder, na rea da Inteligncia de Estado isto fundamental como recurso para analisar ou antecipar cenrios.

494

FIGUEIREDO, Lucas. Ministrio do Silncio A histria do servio secreto brasileiro de Washington Lus a Lula (1927-2005). Rio de Janeiro: Editora Record, 2005, p. 113.

244

Militarizao

Controle legal e institucional pelos militares

Tutela civil e hegemonia militar

Hegemonia e controle civis

Nos pases em que a rea de Inteligncia uma reserva de domnio dos militares (caso do Brasil) a subordinao orgnica da chefia da agncia civil um legado que pode fragilizar o processo de consolidao democrtica. Isto porque os conflitos que envolvem a agncia eclodem politicamente, com efeitos sobre: a) o grau de confiana inter-institucional; b) a coeso e unidade entre os rgos da rea para cumprir as diretrizes de Inteligncia; c) a credibilidade da sociedade civil no rgo; d) a eficcia do trabalho operacional e de anlise; e e) a disposio dos policymakers em demandar a agncia como potencial formuladora estratgica.

No primeiro caso, a Polcia Federal brasileira (organicamente subordinada ao Ministrio da Justia) e a Abin (subordinada ao GSI) alimentam mtuas desconfianas quanto s suas atividades operacionais na rea de Inteligncia, tendo o caso da investigao dos Correios como um exemplo paradigmtico de choque institucional quanto aos objetivos, restries legais e limites operacionais das duas instituies. Em 15 de setembro de 2006, o presidente do Tribunal Superior Eleitoral, Marco Aurlio Mello, denunciou a descoberta de grampos telefnicos no seu gabinete, a partir de uma varredura feita por empresa privada. Ora, se a Abin possui equipamentos e pessoal treinado para fazer este tipo de trabalho sem qualquer custo, por que um membro do Poder Judicirio decide contratar empresa para detectar escutas?495 A Polcia Federal vem se afirmando, desde os anos 90, como uma extenso do poder civil, junto ao Ministrio Pblico, enquanto a Abin, em cuja rea
495

Jornal Dirio de Pernambuco, 18 de setembro de 2006.

245

operacional significativa a presena de militares das Foras Armadas, identificada como uma extenso da forte influncia militar. O segundo caso deriva do primeiro, pois embora a Abin seja a coordenadora sistmica do SISBIN, ela na prtica no eficaz na gerncia do sistema porque carece de uma legitimidade poltica que deriva do controle civil efetivo. Por exemplo, nos termos de suas atribuies institucionais, a Abin encolhe-se face ao progressivo avano do GSI na gesto e formulao de polticas de segurana e defesa. O Ncleo de Combate ao Terrorismo, criado pelo GSI em 2006, mostra como problemas de segurana e defesa so antes questes de Inteligncia militar do que de Inteligncia civil. O Ncleo funcionar como um gestor de crises que envolvam questes de segurana e defesa, podendo acionar, via GSI, uma brigada do Exrcito para combater terroristas que, por exemplo, tomem um prdio federal. Isto denota, em essncia, a fraqueza institucional da Abin fraqueza esta que nos reporta presena de legados que, como memria poltica e atividade prtica, bloqueia a legitimao poltico-institucional da agncia perante a sociedade e rgos da comunidade de Inteligncia. curioso ver, no processo de consolidao democrtica brasileira, a Abin afirmar uma legalidade que no vem implicando necessariamente numa legitimidade, e o GSI buscar uma legitimidade na rea de Inteligncia civil, enquanto aambarca atribuies legais daquela agncia. No Brasil, o estigma da sociedade civil continua sendo reforado por casos de corrupo e espionagem ilegal nos quais agentes e exagentes da Abin so envolvidos como executores ou autores.

Desde a sua criao em 1999, a Abin vem sofrendo nas diretrizes de Inteligncia inflexes que afetam o trabalho de campo e de anlise dos quadros. As diretrizes gerais da agncia para 2006 e 2007, por exemplo, colocam um vis estranho atividade, ao relacionar como um objetivo Desenvolver aes visando a difundir a imagem da Abin como instituio nacional e permanente, voltada para a defesa dos interesses nacionais e a proteo do Estado

246

democrtico de direito, da Lei e da Ordem.496 Esta diretriz similar s atribuies das Foras Armadas, mas o que j por muitos classificado como uma tutela poltica indevida (as Foras Armadas como garantidoras da lei e da ordem) , no caso desta nova atribuio, uma perigosa inflexo doutrinria. Ou seja, a Abin, um rgo civil de jure, est sendo militarizada imagem e semelhana das Foras Armadas, inclusive arrogando a si tutelas que so questionveis mesmo para as Foras Armadas. No entanto, paradoxalmente esta militarizao no implica em seu fortalecimento institucional, mas no aprofundamento de sua subordinao orgnica e poltica face ao GSI.

As novas diretrizes secundarizam a contra-inteligncia, enquanto o campo interno reforado497. Podemos perguntar por que, enquanto as ameaas e riscos aos Estados aumentam, a Abin desprioriza a contra-espionagem e refora o setor de Inteligncia, ou seja, o trabalho no campo interno? Quanto ao ltimo item, face a este quadro e cultura dominante, os policymakers demandam muito pouco a agncia, o que neste aspecto algo comum s elites polticas de Espanha e Portugal. Vejamos as causas.

Um estudo de Nuno Rogeiro sobre as queixas mais comuns dos ministros da rea de segurana e defesa de Portugal (alm de autoridades de um pas africano e outro europeu, no revelados) rea de Inteligncia, revela-nos como os problemas de eficcia e eficincia so mais comuns e universais do que podemos supor.498 Vejamos:

496

Agencia Brasileira de Inteligncia. Diretrizes de Inteligncia 2006-2007, in Portaria n 133/Abin/GSIPR, de 10 de fevereiro de 2006 (grifos nossos). 497 As atribuies das diretrizes so afetadas ainda por uma memria institucional at hoje onipresente e onisciente na Abin. Trata-se do que podemos chamar de megalomania poltico-institucional, observvel na desproporo estrutural, tcnica e de pessoal entre o que possvel agncia realizar e o que ele se atribui e se obriga realizar. Ecoando os tempos do regime militar, que entre os anos 60 e 70 disseminou a propaganda do Brasil potncia mundial, a Abin (como se ainda dispusesse de oramento, pessoal e meios dos tempos do SNI) cobre temas que vo desde um surto de dengue at o nvel de barragens ou greve de comercirios. 498 ROGEIRO, Nuno. Guerra em Paz, p. 923-925. Presumimos como muito provvel que o outro pas europeu seja a Espanha e o pas africano seja Angola.

247

a) Aquilo que o destinatrio obtm dos SI aquilo que lhe chega por vias abertas; b) O que chega por vias abertas possui mais anlise do que o que chega pelos SI; c) A informao classificada, no alcanvel por vias abertas, indemonstrvel; d) A mesma informao intil, no requerida, ou irrelevante; e) A mesma informao desactualizada; f) A mesma informao imprecisa; g) A informao obtida confidencialmente, embora potencialmente valiosa, no est sistematizada, contextualizada ou processada; h) Existe uma larga percentagem de dados que se assemelha a informao aberta, e acessvel por outros meios, mas dourada e trabalhada, de forma a parecer original; i) Detecta-se uma fuga de informaes confidenciais, em parte ou no todo, para os meios de informao aberta; j) O SI requerido no previu factos que, segundo o decisor, o deveriam ter sido; k) Informaes aparentemente reservadas vm, mais tarde, a revelar-se abertas; l) A informao do servio crptica (ininteligvel), mal redigida ou inconclusiva; m) A informao confidencial, carreada pelo servio, igual obtida por concorrentes (servios estrangeiros, institutos internos, outros elementos do sistema global etc)499. (Grifo do autor)

O referido autor tambm relacionou as reclamaes mais comuns dos profissionais de Inteligncia face ao poder poltico. Segundo Rogeiro, os polticos no entendem o valor indicativo, predicativo e analtico das informaes produzidas, bem como definem mal, tardiamente ou de forma incompleta, os seus objetivos junto comunidade de informaes.500 Os decisores so impacientes face ao sistema de informaes e no tm sobre este uma viso global.501 O poder poltico despreza ou valoriza de forma mgica as regras de segurana das informaes, bem como as necessidades de manter sigilo sobre fontes, mtodos etc. Os decisores tambm se deixam intoxicar por fontes de informao alternativas aos servios de Inteligncia, e tambm so responsveis por fuga de informaes classificadas. O poder poltico tambm tenta utilizar a comunidade de Inteligncia para fins pessoais, bem como no defende a imagem dos servios face desconfiana da opinio pblica. Por ltimo, os rgos de fiscalizao da comunidade no funcionam, imobilizam o funcionamento desta ou agem com uma atitude de desconfiana.502

499 500

Idem. Idem, p. 924-925. 501 Idem. 502 Idem.

248

A subordinao da Abin ao GSI infringe as cinco dimenses relacionadas. Em primeiro lugar, o Gabinete concentra os fluxos de informao de todo o sistema de Inteligncia. , por isso e ao mesmo tempo, gestor de crises poltico-institucionais relacionadas com as reas de segurana e defesa. Mas trata-se de um gestor que filtra o fluxo e influencia as anlises sob um foco que tambm militar. Os departamentos de Inteligncia da Polcia Federal (polcia judiciria do Ministrio da Justia brasileiro, integrante do SISBIN) a rigor no tm uma relao institucional de confiana com a Abin, sobretudo no nvel das superintendncias estaduais. Dado que a Abin na prtica apenas um canal perifrico do trfego sistmico de informaes, isto implica numa quebra da hierarquia sistmica e tem efeitos sobre a coeso e unidade da atividade de Inteligncia entre os rgos. A identidade institucional militar do GSI provavelmente influencia a relao da agncia com a sociedade civil, pois no Brasil ainda forte a memria do SNI como um rgo de arbtrio e represso do regime militar. Enfim, esta subordinao da Abin aumentou o poder de agenda da Presidncia da Repblica sobre as prioridades do trabalho de obteno e anlise de informaes, ao mesmo tempo em que reduziu a autoridade da Abin sobre os demais rgos participantes.503

O poder do GSI pode ser observado no novo regimento interno do rgo, publicado em recente portaria504. O regimento se superpe a atribuies tpicas da Abin ao instituir uma Coordenadoria de Inteligncia qual compete, entre outras coisas,

I - produzir, difundir e controlar os documentos de inteligncia e outros documentos classificados de interesse do Departamento de Segurana; II elaborar, difundir e controlar medidas de segurana orgnica no mbito do
503

CEPIK, Marco. Regime Poltico e Sistema de Inteligncia no Brasil: Legitimidade e Efetividade como Desafios Institucionais, in Dados Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, Vol. 48, no 1, 2005, pp. 67 a 113. 504 Portaria n 13, Gabinete de Segurana Institucional da Presidncia da Repblica, de 04 de agosto de 2006, in Dirio Oficial da Unio da Repblica Federativa do Brasil, Edio n 50, de 7 de agosto de 2006.

249

Departamento; III - executar medidas de inteligncia e contra-inteligncia em apoio aos servios e misses de responsabilidade do Departamento de Segurana; IV - acompanhar a agenda de manifestaes sociais e reivindicatrias e avaliar o grau de risco dos eventos presidenciais; V acompanhar a agenda do Chefe do Estado e do Vice-Presidente da Repblica, antecipando as necessidades de informaes para o planejamento e execuo da segurana dessas autoridades; VI - produzir a levantamento estratgico de rea e difundi-lo com oportunidade; VII - realizar os levantamentos necessrios para o credenciamento de prestadores de servio e contratados nos palcios presidenciais, residncias do Presidente e Vice-Presidente da Repblica, dos escritrios e representaes da Presidncia da Repblica em outros estados, bem como do pessoal de apoio nos eventos presidenciais (...);505

Com estas extensas atribuies, a Coordenadoria de Inteligncia na prtica o servio secreto da Presidncia da Repblica, ainda que quadros da Abin possam ser requisitados para compor sua estrutura. O perigo desta superposio de papis est em que a Abin e esta Coordenadoria podem redigir anlises de Inteligncia com apreciaes opostas sobre um mesmo tema. O decisor (no caso, o presidente da Repblica) optar por qual conhecimento de Inteligncia, supondo-se que o GSI (a rigor, um filtro institucional militar), encaminhar as duas anlises? Como o GSI tem forte influncia do ethos militar, possivelmente a Coordenadoria de Inteligncia vai analisar e apreciar problemas nacionais por um vis militar, como ocorre com relatrios de Inteligncia das sees de informaes das Foras Armadas brasileiras, ainda doutrinariamente contaminados pela idia do inimigo interno506. Estes relatrios provavelmente vo enxergar a evoluo de fatos poltico-sociais com apreciaes opostas s dos analistas de Inteligncia civis.

505

Idem, ibidem. Grifos nossos. Durante a gesto do antigo diretor Mauro Marcelo, este poder do GSI foi informalmente quebrado por meio de uma ligao mais prxima do presidente Lus Incio com o ento diretor. Em alguns momentos, o diretor despachou com o presidente na garagem do Palcio do Planalto. 506 O peso desse ethos pode ser aferido na composio do GSI, relativamente aos civis e militares detentores de cargos na cpula do GSI. Alm do ministro-chefe, general Jorge Flix, compem o Gabinete do GSI 04 (quatro) civis, alm de 01 (um) civil na Secretaria de Acompanhamento de Estudos Institucionais (SAEI), 01 (um) civil na Assessoria Especial (AE). Integram a Sub-chefia Executiva do GSI 04 (quatro) oficiais, outros 04 (quatro) na Secretaria de Coordenao e Acompanhamento de Assuntos Militares e mais 02 (dois) na Secretaria Nacional Anti-Drogas (Senad). So 10 militares e seis civis, sendo que quatro deste montante respondem por cargos sem importncia estratgica.

250

O conjunto de dados analisados implica concluir que a militarizao constrange a democratizao das agncias civis porque afirma uma hegemonia poltico-institucional das foras armadas na rea de Inteligncia daqueles pases cuja transio / consolidao no resultou numa democracia slida. Com efeito, esta varivel relevante para explicar porque Espanha e Portugal, durante a transio / consolidao, instituram efetivos hegemonia e controle civis na rea, enquanto no Brasil os vrios rgos de Inteligncia civil criados desde a extino do SNI no debelaram legados autoritrios que constrangem a atividade. Podemos referir ainda o Chile e a Argentina como exemplos de democracias que desmilitarizaram a atividade de Inteligncia em paralelo ao avano da tutela civil sobre os militares. Acredito existir uma relao de causa e efeito entre uma efetiva consolidao democrtica e o efetivo controle e hegemonia dos civis na rea de segurana.

Em termos poltico-institucionais, a Inteligncia civil brasileira ainda est sob transio, dado que os civis detm a tutela da Abin, mas a hegemonia na rea militar j a partir da subordinao orgnica da agncia frente ao GSI. A militarizao , pois, um legado autoritrio na Abin. Ela resistiu ao processo de transio e subsiste na fase atual de consolidao democrtica na forma de smbolos e prticas tpicas do antigo SNI. Ao contrrio do que ocorre no SIS e no CNI, que civilianizaram a atividade, a Abin mantm nos cargos estratgicos os antigos quadros, subordina-se a um chefe militar, v alguns movimentos sociais pela tica do inimigo interno (conforme a antiga Doutrina de Segurana Nacional), e inscreve em suas diretrizes objetivos de manter a lei e a ordem (em perspectiva idntica das Foras Armadas).

251

252

Segredo de Estado Nas democracias e nos regimes autocrticos, o uso do segredo de Estado uma das preocupaes centrais do governo. Em um curto e rico ensaio sobre democracia e segredo, Bobbio recorre aos clssicos da filosofia poltica para demonstrar a importncia do segredo na arte de governar507. Para o tirano ou para o democrata, as razes de Estado esto no ncleo justificador das leis e medidas de sigilo governamental. Da o problema de o uso do segredo no se circunscrever puramente ao domnio poltico, dado que nem tudo, numa perspectiva axiolgica, pode ser considerado moral numa deciso poltica. Bruneau relaciona o problema do segredo como um elemento central para o controle das atividades de Inteligncia nas novas democracias:

A questo em relao s novas democracias : que tipos de Inteligncia lhes so necessrios e como ela pode ser controlada? Embora o desafio seja especialmente srio no caso das novas democracias, o controle democrtico da Inteligncia um desafio em qualquer lugar por, pelo menos, quatro razes. Em primeiro lugar, tal como afirma Pat Holt, O sigilo o inimigo da democracia. Por qu? Porque o sigilo encoraja o abuso. Se existe sigilo, como poder haver prestao de contas, o mecanismo fundamental da democracia? Uma vez que as organizaes na rea da Inteligncia so secretas, elas podem evitar os freios e contrapesos em que se baseia a democracia. Em segundo lugar, as agncias de Inteligncia so no apenas secretas mas tambm coletam e analisam informaes, e informao significa poder. As organizaes de Inteligncia estabelecem agendas e determinam objetivos prprios. O sigilo limita o escrutnio pblico. Peter Gill usa a analogia do Estado Gore-Text para ilustrar o grau de penetrao interna por parte dos servios de Inteligncia de segurana. As informaes fluem numa direo e no em duas direes: para os servios de Inteligncia e no deles para o Estado e para a sociedade. A Inteligncia pode ser autnoma em relao ao controle do Estado e, por meio da utilizao das informaes que outros no detm, elas podem determinar a poltica.508

507

BOBBIO, Norberto. Teoria Geral da Poltica A Filosofia Poltica e a Lio dos Clssicos (trad. Daniela Beccaria Versiani). Rio de Janeiro: Editora Campus, 2000, p. 399-415. 508 BRUNEAU, Walter. A Inteligncia como Profisso, in Seminrio Atividades de Inteligncia no Brasil: contribuies para a soberania e a democracia, Braslia, 6 e 7 de novembro de 2002.

253

Segredo de Estado

Inexistncia de desclassificao e / ou acesso interdito

Desclassificao e acesso sob clivagens

Desclassificao e acesso efetivos

O escrutnio pblico est na esfera da transparncia governamental. A transparncia na administrao estatal e na atividade de todos os rgos numa democracia importante, se os governantes quiserem conquistar legitimidade, aceitao e apoio do pblico, do eleitorado e dos que pagam impostos. No entanto, a atividade de Inteligncia muitas vezes necessita operar secretamente, tanto quanto o Estado no deve revelar os gastos e investimentos do oramento na sua comunidade de Inteligncia. Os servios de Inteligncia, quando for o caso de usar tcnicas intrusivas nas operaes, precisam faz-lo com respaldo legal. A necessidade do segredo significa que as atividades e a performance dos servios no podem ser to transparentes como aquelas de outros rgos, nem tais servios podem estar sujeitos ao mesmo grau de escrutnio e debate pblico.509 O segredo, no entanto, no deve implicar abuso dos servios no exerccio de suas prerrogativas legais, nem, face ao temor natural da sociedade, uma poltica de transparncia democrtica que o torne nulo e a atividade, ineficaz.

Levando em conta estes princpios, o servios requerem segredo em alguns domnios sensveis da atividade, sem os quais corre o risco de perder eficcia. Nas democracias, em geral concorda-se que os seguintes aspectos da Inteligncia so sensveis e, portanto, requerem a cobertura do segredo de Estado: a) todas as informaes relativas a pesquisas, operaes, mtodos, procedimentos e meios de coleo; b) anonimato do quadro operacional e a proteo do seu conhecimento e informao; e c) origem e detalhes de inteligncia obtidos confidencialmente de servios estrangeiros.510

509 510

DCAF, Intelligence Practice..., p. 21. Idem, ibidem.

254

Os servios de Inteligncia operam na esfera do segredo. H, aqui, duas vertentes que devem ser explicitadas. Em termos orgnicos e tcnicos, o segredo e o dever de sigilo so imperativos para quem lida com aes encobertas nos trabalhos de espionagem e contraespionagem. Em termos poltico-institucionais, o dever de sigilo pode se transformar no sigilo da autoridade, tomada, aqui, como elite ou indivduo que apreende o papel do segredo na perspectiva do secretismo. Este, por assim dizer, uma perverso do segredo de Estado, consistindo numa prtica e mentalidade institucionais que pretende concentrar, reter e no publicizar pelo maior tempo possvel as informaes classificadas.

Ora, o perfil institucional de uma agncia e o grau de consolidao democrtica do regime podem afetar fortemente o modo como o segredo de Estado apreendido e interpretado pelos atores, bem como os modelos e os processos de sua publicizao. Desde j, o segredo tendencialmente visto pelos profissionais da Inteligncia como uma prerrogativa da rea par excellence. Se numa agncia a compreenso do que um segredo e as prticas / tcnicas de guard-lo esto impregnados por legados autoritrios, ser ainda mais difcil instituir leis, normas, comportamentos e atitudes que possam civilianizar a rea sob o princpio da transparncia republicana. possvel referir aqui, por assim dizer, um patrimonialismo s avessas do agente / servio pblico sobre os segredos oficiais, na medida em que um interesse privado (por exemplo, um funcionrio com uma atitude patrimonialista, supostamente no interesse da esfera pblica), apropria-se da informao documental classificada para subtra-la do prprio pblico, no caso em que este tenha a necessidade de conhecer511.

511

A necessidade de conhecer (need-to-know) uma terminologia criada pela doutrina de Inteligncia anglosaxnica. Trata-se do princpio segundo o qual o acesso a um conhecimento classificado s se justifica legal e institucionalmente se o agente interessado (pblico ou privado) esteja no rol daqueles que necessitem do dado e para tanto esteja abrigado pela legislao pertinente de salvaguarda de assuntos sigilosos.

255

A palavra civilianizar cabe bem porque parece-nos que a resistncia / fechamento da Inteligncia a uma crtica pblica dessa prerrogativa est fundada em um legado militar. Com efeito, h quem afirme que o segredo de Estado tem origem nas campanhas militares, nas quais o fator surpresa uma das variveis determinantes para a vitria. Bobbio, ao comentar o ensaio de Jeremy Bentham intitulado Projeto de paz universal e perptua, faz aluso a uma frase que associa surpresa e segredo como um perigo para a democracia: Surpresa e segredo so as fontes da desonestidade e do medo, da ambio injusta associada fraqueza512. Menos ou mais militar, o fato que historicamente os regimes instituem leis de salvaguarda e / ou acesso aos segredos que podem refletir as clivagens polticas originrias da transio. Na consolidao poltica a legislao para a salvaguarda de assuntos sigilosos pode sinalizar certos legados polticos e / ou autoritrios que, em termos estruturais e institucionais, balizam as escolhas das elites quanto ao que deve ser considerado segredo e como a sociedade poder acess-lo513.

Para efeito operativo, seguimos a definio de segredo de Estado formulada por Moreira:

() o segredo de Estado abrange os factos e procedimentos do poder poltico, e das suas estruturas auxiliares, que apenas podem ser do conhecimento de um crculo formalmente delimitado de agentes, e que o alargamento do crculo referido, proveniente de aco interna ou externa ao mesmo, ilegal514.

512

BOBBIO, Norberto, op. cit., p. 413-414. Para uma anlise interessante sobre a relao entre mentira e segredo segundo Kant, ver ALMINO, Joo. O Segredo e a Informao tica e poltica no espao pblico. So Paulo: Editora Brasiliense, 1986, p. 49-79. 513 Para a legislao de salvaguarda de assuntos sigilosos, ver o Dirio da Repblica (Portugal), n 279, de 3 de dezembro de 1988, p. 472-493 e n 81, de 7 de Abril de 1994 (Srie A), p. 1636-1638; ver o Dirio Oficial da Unio (Brasil), Lei n 11.111, de 06 de maio de 2005 e Lei 514 MOREIRA, Adriano. Notas sobre o segredo de Estado, in Revista de Cincia Poltica, Lisboa, 1 semestre de 1987, n 5, p. 31.

256

Neste caso, a definio acentua o direito de controle de dados e informaes secretas como algo passvel de punio, se um agente pblico ou privado revel-los. Em uma definio mais sucinta que pe em relevo a matria-prima da Inteligncia, Cepik afirma que () segredos so uma forma de regulao pblica de fluxos de informao515. Apenas para refinar mais, diramos que o segredo de Estado uma informao classificada pelo poder pblico, cujo vazamento, por ato intencional ou descuido profissional, passvel de punio segundo as leis de um Estado Democrtico de Direito.

As cinco categorias de informao reguladas pelo sigilo pblico so: a) defesa nacional; b) poltica externa; c) processos judiciais; d) propriedade intelectual e patentes; e e) privacidade dos cidados516. As duas primeiras (sobretudo a defesa) e a quinta so categorias que esto mais circunscritas rea de Inteligncia. provvel que quase todos os dados sigilosos que interessam ou podem interessar sociedade conhecer um dia so produzidos nos campos da defesa, poltica externa e, claro, da privacidade dos cidados517.

Na atividade de Inteligncia, o segredo de Estado classificado mediante graus, face sua importncia como informao que apenas seus produtores e destinatrios podem conhecer. No Brasil, a escala classificatria dos documentos e outras fontes e reas de sigilo a seguinte: a) Reservada; b) Confidencial; c) Secreta; e d) Ultra-secreta. Trata-se de um

515 516

CEPIK, Marco, op. cit., p. 151. CEPIK, Marco, op. cit., p. 151. 517 No h pesquisa que possa comprovar (nem haver), mas se supe que entre 80 e 90% das informaes so obtidas de meios abertos ou ostensivos, enquanto 10 a 20% so dados negados que so buscados por meio de aes encobertas. Ver GRAA, Pedro Borges. Metodologia da anlise nas informaes estratgicas, in Informaes e Segurana (Estudos em honra do General Pedro Cardoso). (Coord. de Adriano Moreira). Lisboa: Prefcio, 2004, p.431.

257

padro de categorias comuns aos servios secretos de todo o mundo, com variaes de marcadores de sigilo518.

Na legislao brasileira para salvaguarda de assuntos sigilosos so classificveis como Reservado dados ou informaes cuja revelao no-autorizada possa comprometer planos, operaes ou objetivos neles previstos ou referidos519. So classificados como Confidenciais dados ou informaes que, no interesse do Poder Executivo e das partes, devam ser do conhecimento restrito e cuja revelao no-autorizada possa frustrar seus objetivos ou acarretar dano segurana da sociedade e do Estado520. So passveis de classificao Secreta, dentre outros, dados ou informaes referentes a sistemas, instalaes, programas, projetos, planos ou operaes de interesse da defesa nacional, a assuntos diplomticos e de inteligncia e a planos ou detalhes, programas ou instalaes estratgicos, cujo conhecimento noautorizado possa acarretar dano grave segurana da sociedade e do Estado521.

Recebem o grau de Ultra-secretos, dentre outros, dados ou informaes referentes soberania e integridade territorial nacionais, a planos e operaes militares, s relaes internacionais do Pas, a projetos de pesquisa e desenvolvimento cientfico e tecnolgico de interesse da defesa nacional e a programas econmicos, cujo conhecimento no-autorizado possa acarretar dano excepcionalmente grave segurana da sociedade e do Estado522.

Em Portugal e na Espanha, a classificao segue o padro continental europeu, dentro das Instrues para a Segurana Nacional, Salvaguarda e Defesa das Matrias Classificadas
518

Cepik refere, por exemplo, que nos Estados Unidos so utilizados cerca de 50 marcadores que, embora no possuam o mesmo estatuto legal das categorias confidential, secret e top secret, muitas vezes estabelecem regulao mais intensa do que o sistema formal. CEPIK, Marco, op. cit., p. 155. 519 DECRETO n. 4.553, de 27 de dezembro de 2002, in Coletnea de Legislao n 04, Braslia: Abin, janeiro 2004, p. 57-73. 520 Idem, ibidem. 521 Idem, ibidem. 522 Idem, ibidem.

258

(SEGNAC 1). As categorias empregadas em Portugal so: a) Reservada; b) Confidencial; c) Secreta; e d) Muito Secreta523. Na Espanha, os graus so: a) Secreto; b) Reservado; c) Confidencial; e d) Difuso Restrita. Em geral, os graus de classificao recobrem assuntos similares nos servios secretos dos pases com uma doutrina de Inteligncia consolidada, e a variao de pas para pas diz respeito s especificidades polticas, geopolticas, histricas e culturais de cada nao (Tabela G). Em termos comparativos, os assuntos cobertos pelos marcadores se assemelham entre Brasil, Portugal e Espanha, mas a legislao brasileira para a salvaguarda de assuntos sigilosos, comprada com a espanhola e a portuguesa, menos genrica quanto aos assuntos e alvos objetos de classificao.

H, claro, um grau de subjetividade na classificao que efeito do prprio trabalho de anlise dos agentes da Inteligncia. Com efeito, uma simples notcia de jornal que trata da reunio de um grupo de ONGs ambientalistas contrrias construo de usinas nucleares pode parecer algo politicamente sem importncia pela opinio pblica em geral. Mas se um agente de Estado agrega a este fato um conhecimento de Inteligncia na forma de um relatrio classificado, ento este documento deve, desde j, estar sob a guarda da lei, deste agente e de todo aquele que vir a tomar conhecimento ou posse. Aqui reside o grande paradoxo em torno do segredo, que guardar do interesse daqueles que no tm necessidade de conhecer (ou seja, a populao) o produto de Inteligncia construdo no seu prprio interesse.

O paradoxo do segredo do Estado pode ser compreendido a partir de um princpio que relaciona a poltica e a moral. Este princpio, formulado por Kant, afirma: Todas as aes

523

Dirio da Repblica de Portugal Srie I, n. 279, de 3 de dezembro de 1988, p. 4.772 a 4.480.

259

relativas aos direitos de outros homens, cuja mxima no compatvel com a publicidade, so injustas524. Kant, segundo Bobbio, explica este princpio da seguinte forma:

Uma mxima que eu no possa tornar pblica sem com isso tornar vo o objetivo ao qual me propus, que deve ser mantida absolutamente em segredo para que se realize, que eu no possa confessar publicamente sem provocar a resistncia imediata de todos contra o meu propsito, uma mxima tal no pode explicar essa reao necessria e universal de todos contra mim () a no ser pela injustia com a qual ela ameaa a todos525.

Para Bobbio, isto equivale a dizer que nas relaes entre indivduos ou entre Estados, manter segredo de um propsito, e mant-lo secreto porque no se pode declar-lo em pblico, j, por si s, a prova cabal de sua imoralidade526. Esta preocupao kantiana se insere no contexto do Direito Internacional, a partir do qual prope, para que poltica e moral se complementem, a condenao do sigilo dos atos de governo e a instituio de sua publicidade, obrigando os Estados a prestarem contas de suas decises e com isso impedindo que eles repitam a prtica dos Estados despticos527. Para publicizar os atos de governo preciso, segundo o filsofo, que o poder pblico seja controlvel528.

Na rea de Inteligncia, a preocupao entre a transparncia dos atos de governo e a sua relao com o segredo de Estado discutida por Cepik a partir das mximas de Luban. Segundo Cepik, os segredos governamentais so compatveis com o princpio de transparncia dos atos governamentais somente quando a justificao de sua necessidade pode ser feita, ela prpria, em pblico529. (H, aqui, o eco daquele princpio kantiano antes referido). Por exemplo, na dialtica das mximas podemos admitir o segredo governamental
524 525

BOBBIO, Norberto, op. cit., p. 407. Idem, ibidem. 526 Idem, ibidem. 527 Idem, p. 406-407. 528 Idem, p. 408. 529 CEPIK, op. cit, p. 152.

260

a respeito de normas, procedimentos e polticas (mximas de primeira ordem) desde que as razes para a regulao secreta dessas informaes (mximas de segunda ordem) possam ser expostas e justificadas publicamente530. Mas, observa Cepik, um servio de Inteligncia ou governo pode adotar mximas de terceira ou quarta ordem para justificar (freqentemente de forma apodtica) uma deciso de manter em segredo as prprias razes pelas quais eles mantm em segredo certas polticas531.

O segredo da poltica do segredo de Estado no raro traduz certos legados circunscritos aos temas tabus nos regimes democrticos ou na transio e consolidao democrtica. Sob um regime poltico autoritrio o paradigma repressivo comum aos servios de Inteligncia probe ou torna praticamente impossvel o acesso aos acervos documentais. Na transio / consolidao de um novo regime a poltica de desclassificao mantida sob clivagens que em geral ecoam legados autoritrios nas agncias de paradigma informativo. No Estado Democrtico de Direito a poltica de desclassificao e acesso aos documentos e / ou dados pessoais sob sigilo tende a ser regular e efetiva.

No Brasil, por exemplo, a Presidncia da Repblica e os servios secretos (leia-se Abin e servios de Inteligncia das Foras Armadas), mantm uma poltica de silncio sobre o tema tabu Guerrilha do Araguaia532. A alegao oficial do governo de que no h arquivos sobre a guerrilha comunista, pois os documentos teriam sido incinerados ao longo dos anos 533. Um livro recente desmente esta verso, a partir da coleta de documentos oficiais retirados de
530 531

Idem, p. 408. Idem, ibidem. 532 A Guerrilha do Araguaia (regio situada no estado do Par, no Norte do Brasil), foi um movimento de guerrilha rural criado pelo Partido Comunista do Brasil (PC do B), no ano de 1968. Os servios de informao das Foras Armadas e o Exrcito brasileiro tiveram participao decisiva no combate aos focos guerrilheiros. 533 As legislaes de salvaguarda de assuntos sigilosos estipulam medidas para a desclassificao e destruio de documentos oficiais, mas uma observao, ainda que superficial e genrica, de muitos casos de destruio de relatrios de Inteligncia durante mudanas de governo e / ou regime indica uma forte correlao polticoinstitucional entre governo e servio secreto. Ver FIGUEIREDO, Lucas, op. cit.,. e FERNNDEZ, Antonio, op. cit., p. 343-349.

261

arquivos particulares e das Foras Armadas534. Na obra, so exibidos dezenas de documentos sobre as operaes alguns, alis, provando a deciso militar e poltica de extermnio dos guerrilheiros e a prtica de tortura dos prisioneiros535. Ora, a guerrilha do Araguaia um tabu porque evoca, como memria, a sobrevivncia de vises de mundo antagnicas, e que s vezes afloram como discursos institucionais de militares versus civis. Se este discurso resiste no tempo porque ainda no ocorreu sua catarse interna instituio, a qual implica o reconhecimento de prticas e abusos autoritrios, mesmo no cumprimento do dever. Tais prticas e abusos refletiram posies doutrinrias relativamente ao Desenvolvimento de Defesa Interna cultivada desde os anos 60, no Brasil. Por exemplo, o Manual de Segurana Nacional adotado pela EsNI (e tambm pelos militares das Foras Armadas nos seus cursos de informaes) dispe que no caso de luta interna, a finalidade das medidas deve ser eliminar bases de guerrilha e zonas liberadas. A direo operativa caberia aos militares536.

As legislaes de acesso e salvaguarda dos documentos pblicos podem indicar a presena de legados e / ou clivagens nos regimes. Nos ltimos dias de seu segundo governo, o Presidente Fernando Henrique Cardoso editou o Decreto n 4.553, de 27 de dezembro de 2002, que tratava da salvaguarda de dados, informaes, documentos e materiais sigilosos de interesse da segurana da sociedade e do Estado, no mbito da Administrao Pblica Federal537. Esta lei foi alvo de muitos protestos de entidades de pesquisa privadas e pblicas, bem como de intelectuais, porque, em termos de prazos, consideravam-na restritiva ao acesso da sociedade civil aos arquivos oficiais mantidos sob a guarda de rgos como a Abin, por

534

Ver MORAIS, Tais e SILVA, Eumano. Operao Araguaia Os Arquivos Secretos da Guerrilha. So Paulo: Gerao Editorial, 2005. difcil aceitar esta verso sobretudo porque a Operao Araguaia a maior mobilizao de tropas brasileiras para o combate, depois da II Grande Guerra. Dado o pragmatismo e positivismo castrense das Foras Armadas (e pelo fato de que a elite militar brasileira considera justo e patritico aquele combate nas selvas), muito improvvel que a memria desta experincia tenha sido destruda. Para acessar na ntegra os documentos pesquisados na obra, ver www.geracaobooks.com.br 535 LIMA, Joo Gabriel de Lima. Vietn na Amaznia, in Revista Veja, 13 de abril de 2005, p. 112-117. 536 Manual de Segurana Nacional. EsNI, NA 01-01-00, Braslia, 1978, p. 30. 537 Dirio Oficial da Unio, Decreto n 4.553, de 27 de dezembro de 2002.

262

exemplo. O decreto presidencial estipulava um prazo de durao de 50 anos para documento do grau Ultra-secreto, 30 anos para Secreto, 20 anos para Confidencial e dez anos para Reservado, sendo que o prazo de durao dos documentos Ultra-secretos poderia ser renovado indefinidamente, de acordo com o interesse da segurana da sociedade e do Estado538. Tratava-se, pois, de um retrocesso face Lei n 8.159, de 8 de janeiro de 1991, editada pelo Presidente Fernando Collor de Mello, em que a restrio de acesso aos documentos sigilosos referentes segurana da sociedade e do Estado estava limitada em 30 anos, com o mesmo perodo de prorrogao539.

Esta mudana pode ser em parte explicada no contexto da forte influncia das Foras Armadas nas duas gestes do ento Presidente Fernando Henrique Cardoso (alis, quem assina o seu decreto, alm do ministro Pedro Parente, o ministro-chefe do GSI, general Alberto Mendes Cardoso). O ministro Alberto Mendes Cardoso foi o mais poderoso e discreto hierarca do governo Fernando Henrique, reunindo direta e indiretamente a chefia do GSI, da Abin, da Secretaria Nacional Antidrogas (SENAD) e do SISBIN. O Presidente Fernando Collor, ao contrrio, governou (e caiu) alheio elite castrense, e at com esta se atritando, como no episdio da extino do SNI, uma das instituies mais fortes do antigo regime e resistentes ao processo de democratizao.

No governo do Presidente Lula da Silva, as presses pela mudana dessa restrio considerada draconiana pela comunidade de pesquisadores provocaram o efeito Lampedusa. Inicialmente, foi editada pela Presidncia da Repblica a Medida Provisria (MP) n 288, de 9 de dezembro de 2004. Reportando-se ao inciso XXXIII do art. 5 da Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988, a lei tambm nasce condicionando o acesso aos
538 539

Idem. Dirio Oficial da Unio, Lei n 8.159, de 8 de janeiro de 1991.

263

documentos classificados dentro de um contexto de segurana do Estado e da sociedade540. A MP determinava, no seu artigo 5, que o acesso aos documentos pblicos classificados no mais alto grau de sigilo (Ultra-secreto) poder ser restringido pelo prazo e prorrogao previstos no pargrafo 2 do artigo 23 da Lei n 8.159, de 8 de janeiro de 1991 541. Assim, estipulava um prazo de 30 anos para a desclassificao de documentos Ultra-secretos, como na poca da gesto Collor de Mello. Este prazo seria prorrogvel por igual perodo e, a depender da anlise do governo (antes que expirassem os 60 anos), a Comisso de Averiguao e Anlise de Informaes Sigilosas, instituda pelo Decreto n 5.301, de 9 de dezembro de 2004, decidiria ou no pela liberao face existncia ou no de ameaa soberania, integridade territorial nacional e relaes internacionais do Brasil 542. Ou seja, na prtica, o perodo para a desclassificao foi reduzido em 40 anos (face aos 100 anos da lei anterior), mas permaneceu a hiptese de uma inacessibilidade ad aeternum, dada a criao de uma comisso para arbitrar a liberao de documentos. Mudou-se tudo para tudo continuar como dantes.

A presso da sociedade civil continuou, mas o Presidente Lula da Silva confirmou a MP ao editar no dia 6 de maio de 2005 a Lei n 11.111. Flvia Piovesan afirma que esta lei no compatvel com a Constituio Federal e no est em consonncia com o Estado Democrtico de Direito. Ela faz uma crtica da lei dentro de um marco legal e poltico:

Ainda que o dispositivo apresente a ressalva do sigilo, no se pode admitir que a ressalva seja to ampla a ponto de comprometer e esvaziar a prpria
540

Dirio Oficial da Unio, Medida Provisria n 228, n 237, de 10 de Dezembro de 2004. O art. 5 compe o Captulo I (Dos Direitos e Deveres Individuais e Coletivos) do Ttulo II (Dos Direitos e Garantias Fundamentais). 541 Idem. 542 Dirio Oficial da Unio, Medida Provisria n 228, de 9 de novembro de 2004.

264

existncia do direito informao, sob pena de violao da clusula ptrea dos direitos e garantias individuais. Ora, ao prever que o acesso aos documentos pblicos classificados no mais alto grau de sigilo poder ser restringido por at 60 anos, ou, ultrapassado este prazo, por tempo indeterminado, ou at em eterno segredo, sob o lema da soberania estatal, flagrante a violao da Lei 11.111/05 aos parmetros constitucionais democrticos.543

Para Piovesan, a lei afronta o princpio da razoabilidade, que um relevante mecanismo de controle da discricionariedade administrativa, avilta o princpio da proporcionalidade, viola princpios essenciais ao regime democrtico como os da publicidade e da transparncia , nas malhas ocultas e secretas de um poder submerso, oculto, invisvel, na terminologia de Bobbio, de um criptogoverno544. A Lei 11.111/05 simboliza perversa subverso da ordem constitucional democrtica, restaurando a autoritria lente ex parte principes, em detrimento da lente ex parte populis, rememorando o legado da malfadada doutrina da segurana nacional545. Para Marlon Alberto Weichert, esta nova lei, que se esperava viesse a ser produzida com base em valores democrticos e para triunfo da transparncia, pretende institucionalizar de vez o descaso com o direito verdade, permitindo o sigilo eterno de documentos, atravs de deciso de uma Comisso composta apenas por integrantes do governo546.

A existncia de tabus como legados ideolgicos do regime militar brasileiro (19641985) afeta fortemente a poltica de liberao de documentos classificados no pas. Em novembro de 2006, por exemplo, venceram os prazos do Comit de Direitos Humanos da Organizao das Naes Unidas (ONU) e da Procuradoria Geral da Repblica Federativa do Brasil para que o governo abrisse os arquivos com a documentao relevante sobre possveis violaes aos direitos humanos durante a represso militar aos guerrilheiros na regio do
543 544

http://www.desaparecidospoliticos.org.br/noticias/nt_desarquivando3.html, em 27 de agosto de 2005. Idem. 545 Idem. 546 Idem.

265

Araguaia. A procuradoria encaminhou, no dia 11 de setembro de 2006, ofcio ao Presidente Lula da Silva, pedindo a apresentao de documentos que (...) foram declarados como sigilosos, em qualquer grau, mas que interessam aos familiares de mortos e desaparecidos polticos, mas no obteve resposta ao ofcio547. O Presidente da Repblica tem prerrogativas para desclassificar documentos, segundo a legislao pertinente. De acordo com a Folha de So Paulo, tanto para o governo de FHC (Fernando Henrique Cardoso) como para o de Lula, presses de meios militares (menos) e o temor da reao da caserna (mais) a uma poltica ofensiva de liberao de documentos sigilosos so as causas maiores das restries em vigor548.

No ofcio da Procuradoria ao presidente brasileiro, condenada a poltica federal do direito informao. O texto afirma que no representa avano na promoo do direito verdade a transferncia para o Arquivo Nacional de documentos em poder da Agncia Brasileira de Inteligncia. O motivo principal a ausncia de arquivos do Exrcito. Se houve queima ou extravio de papis, como a Fora alega, a Procuradoria solicita o nome dos responsveis pelos atos de destruio549.

A relao que Piovesan e Weichert fazem entre a Lei n 11.111 com a democracia e os legados autoritrios no forada. Com efeito, a poltica de salvaguarda de documentos classificados pelos governos sensvel de um ponto de vista legal e poltico, e no apenas para os regimes semidemocrticos. Apesar disso, o instituto do habeas data, garantido na Constituio Federal de 1988, foi um avano importante no acesso aos dados pessoais porventura existentes nos arquivos do Governo Federal.

547

MAGALHES, Mrio. ONU pede, mas Unio veta acesso a arquivos, in Folha Online, acesso no dia 19 de novembro de 2006. 548 Idem. 549 Idem.

266

Na Espanha e em Portugal as legislaes de salvaguarda de documentos sob segredo de Estado no esto imunes aos atritos que se verificam entre os atores polticos. Embora sejam motivadas antes por questes pontuais do que sobre princpios poltico-ideolgicos, nos quais sempre so evocadas clivagens entre atores que, mesmo na fase da consolidao, ainda tm acertos de contas a fazer. No entanto, nestes pases os modelos de salvaguarda e classificao so prximos em termos legais e doutrinrios. As leis de controle e desclassificao / liberao de documentos so permeadas pelo crivo de autoridades judicirias que efetivam uma fiscalizao transversal (incidente tambm sobre a rea de Inteligncia) ainda inexistente no Brasil.

O conjunto de dados analisados requer concluir que a poltica de segredo de Estado praticada no Brasil sofre clivagens de natureza poltico-ideolgica porque est submetida a temas tabus herdados do perodo autoritrio. Estes temas tabus, a exemplo da guerrilha do Araguaia, so legados que comprometem a poltica de desclassificao e acesso a dados e relatrios produzidos pelos rgos de Inteligncia civis e das Foras Armadas, a despeito da existncia de legislao disciplinando quem pode e o qu deve ser acessado pelos legalmente interessados. Mas mesmo esta legislao brasileira draconiana porque impe, findo o prazo de 60 anos para desclassificao de documento ultra-secreto, a necessidade de uma comisso para arbitrar a liberao.

No caso do combate militar aos guerrilheiros do Araguaia, a Abin afirma ter repassado para o Arquivo Nacional todos os documentos produzidos pelo SNI, inclusive aqueles originrios do Exrcito. No entanto, o jornal Folha de So Paulo descobriu que documentos de 1975, denominados Apreciaes Sumrias, no constam entre os acervos recebidos pelo

267

Arquivo550. De acordo com o jornal, o arquivo do SNI sofreu uma limpeza, na qual foram suprimidos documentos que deveriam constar nos acervos federais, prtica atestada por antigos funcionrios da comunidade de informaes do regime militar551. Estes depoimentos reservados foram feitos nos ltimos anos, portanto, na vigncia do regime democrtico e sob leis de salvaguarda e custdia de documentos.

Deve-se observar ainda que o antigo SNI (e os congneres que lhe seguiram na transio democrtica) coordenava o sistema de informaes, o que implicaria, em tese, a recolha por este de todos o material produzido pelas Foras Armadas e polcias estaduais. Como explicar, pois, a suposta inexistncia de arquivos das trs foras? Se no esto mais na Abin, deveriam estar nos arquivos das sees de informaes do Exrcito, Marinha e Aeronutica. Se foram destrudos (com base em qual legislao?), onde esto os protocolos com as datas e os responsveis?

A poltica brasileira do segredo de Estado ainda permeada por clivagens porque no ocorreu, passados 21 anos do fim da ditadura militar, a ruptura democrtica com os legados autoritrios da transio. Em termos polticos, isto reflete a precria relao civil-militar: h reas nas quais a elite civil no institucionalizou prticas e processos democrticos porque teme reaes militares. A rea de Inteligncia, por exemplo, uma arena vermelha cujo acesso/controle civil efetivo permanece bloqueado. Da no surpreender que, durante o mandato do Presidente Jos Sarney (1985-1990), o ministro do Exrcito, Lenidas Pires Gonalves, tenha ordenado ao Centro de Informaes do Exrcito (CIE) a elaborao do Livro Negro do Terrorismo no Brasil, um calhamao de 966 pginas com uma verso

550

MAGALHES, Mrio. Papis da ditadura somem dos arquivos, in Folha de So Paulo, p. A10, 04 de fevereiro de 2007. 551 Idem,ibidem.

268

oficial (leia-se, militar) da luta poltica e social da esquerda brasileira552. Curiosamente, na concluso da obra adverte-se, numa frase enviesada que:

Este livro o resultado de um intenso trabalho de coleta e reunio de dados contidos em documentos que, esparsos por todo o territrio nacional, seriam, passados alguns anos, destrudos por fora da legislao existente, independente de seu contedo histrico que, pela sua fragmentao, poderia nem ser percebido pelo seu detentor (sic)553. (Grifos nossos).

No Brasil, embora o Presidente da Repblica tenha prerrogativa para desclassificar documentos, manteve-se alheio aos apelos da sociedade civil, parentes de vtimas e de desaparecidos polticos, alm de pesquisadores, que reivindicaram a abertura dos arquivos referentes ao combate guerrilha e aos comunistas. A guerrilha completar 40 anos no final desta dcada. Assim, pesquisadores e familiares das vtimas e dos desaparecidos devero esperar mais 20 anos para o governo abrir os arquivos. A legislao brasileira de salvaguarda de assuntos sigilosos moderna, mas a poltica do segredo de Estado submetida a contingncias polticas que a torna incua ou pouco efetiva.

Assim como o Brasil, Portugal e Espanha tambm possuem modernas leis de classificao / desclassificao, mas o que explica a diferena da poltica de segredo de Estado destes dois regimes face ao Brasil deve-se ao temor do governo (e elite civil) deste pas diante da presso e reao dos militares. Com efeito, esta varivel tende a afetar fortemente a Inteligncia civil naqueles regimes onde os militares tm prerrogativas no debeladas no processo de transio democrtica. O fato de o poder civil ter tutelado, na Espanha e Portugal, a elite militar, explica porque os rgos de Inteligncia civis destes pases

552

O Livro Negro do Terrorismo no Brasil, Rio de Janeiro, 2005. Esta obra foi redigida por um grupo de pesquisadores annimos, segundo consta em sua ficha catalogrfica. AA. 553 Idem, p. 918.

269

efetivam e avalizam as polticas de salvaguarda de assuntos sigilosos sem exumar fantasmas da velha ordem.

270

Doutrina de Inteligncia No clssico A Linguagem da Poltica, ao discorrer sobre as funes da linguagem segundo as intenes de quem a usa e os efeitos que alcana, Harold Lasswell diz, sem rodeios:

Quando o objetivo consiste em influenciar o poder e efetivamente h algum impacto sobre este estamos diante da funo poltica da linguagem. Essa concepo abrange dois casos marginais, dos quais o primeiro consiste no efeito no intencional sobre o poder, e o segundo na total ausncia de efeito desejado.554

Para este autor, a linguagem da poltica a linguagem do poder, que pode assumir a forma de um grito de guerra, de um veredicto e sentena, de uma norma, decretos e regulamentos, de um juramento de posse, de notcias controversas, comentrios e debates.555 No estudo da linguagem pelos cientistas polticos, uma das categorias fundamentais a do mito poltico, caracterizado por Lasswell como um conjunto de crenas que, em dada poca, pode ser referido a algumas premissas fundamentais, aos quais, naquele momento, quer sejam verdadeiras ou falsas, so universalmente aceitas como verdadeiras, e com tanta confiana que nem mesmo parecem manter seu carter de premissas. 556 Os mitos no so necessariamente fictcios, ainda que eles consistam de smbolos invocados para explicar e justificar prticas de poder especficas. O mito poltico, lembra Lasswell, assemelha-se ideologia de Marx, nobre mentira de Plato, frmula poltica de Gaetano Mosca e ideologia e utopia de K. Manheim.557

554

LASSWELL, Harold. A Linguagem da Poltica. Braslia (DF): Editora Universidade de Braslia, 1980, p. 11 (grifos nossos). 555 Ibidem. 556 LASSWELL, op. cit., p. 12. 557 Ibidem.

271

Outro conceito importante na linguagem do poder o conceito de doutrina poltica, que

(...) consiste em expectativas e demandas bsicas referentes s relaes e prticas de poder na sociedade. Merriam a elas se refere como credenda, coisas a serem acreditadas, em contraste com os miranda, coisas a serem admiradas. Os credenda do poder (...) contm as razes que obrigam o intelecto a dar o seu assentimento persistncia da autoridade. E tal assentimento pode ser devido ao governo em geral, ou a determinados titulares do poder, ou ainda ao sistema de autoridade em voga num dado momento em determinada unidade de poder. A doutrina poltica estabelecida oficialmente nas constituies (sobretudo os seus prembulos), em programas, declaraes formais e documentos similares.558

Os credenda e miranda podem ser considerados complementares dialticos como expresses da linguagem do poder. Se os credenda pretendem ser uma racionalizao ideolgica de uma dada ordem poltica (e, formalmente, apelam para argumentos normativos e legais para nessa mesma ordem se legitimarem), os miranda compem simbolizaes cujo apelo mtico pretende reunir e diluir num todo social especfico os sentimentos de uma coletividade. De fato, h uma tenso entre acreditar e admirar politicamente, e o texto doutrinrio de uma instituio (na forma e contedo de manuais e apostilas de aula, por exemplo) pode refletir demandas e expectativas que, se no plano ideal e mtico compem um / o mundo perfeito de / da elite, no plano das relaes de poder numa dada ordem poltica so apenas pura ideologia, no sentido marxiano de falsa conscincia. Nas palavras de Lasswell:

Os miranda so os smbolos de sentimento e identificao no mi to poltico, cuja funo consiste em despertar admirao e entusiasmo, criando e fortalecendo lealdades. No apenas despertam emoes indulgentes para com a estrutura social, mas agudizam a conscincia de que outros partilham destes
558

Ibidem, p. 13. Lasswell observa, em nota nessa mesma pgina, que uma demanda uma assero que compromete explicitamente seu formulador com uma preferncia ou determinao. Uma expectativa no encerra compromisso deste gnero. Eu voto a favor constitui uma demanda; ele votou uma expectativa.

272

sentimentos, promovendo assim a identificao mtua e proporcionando a base da solidariedade. O emblema ou a palavra de ordem, afirma Giddings, no apenas chamam a ateno de quem v ou a ouve para o objeto ou fato que simbolizam, despertando-lhe determinados sentimentos, seno que tambm fixam sua ateno sobre os sentimentos que despertam e sobre a conduta que incita em outras pessoas. A emoo e comportamento dos outros, de que o indivduo assim se conscientiza, imediatamente comeam a operar sobre ele como uma influncia que se mescla ao efeito original do emblema ou da palavra de ordem. Bandeiras e hinos, cerimnias e demonstraes, heris e as lendas que os cercam so todos exemplos da importncia dos miranda no processo poltico.559

Como uma linguagem poltica de e do poder, a doutrina da atividade de Inteligncia uma ideologia constituda pelos credenda e miranda editadas por uma elite. Nestes termos, uma elite poltica esteja localizada na superestrutura do poder ou se situe no comando de um dado rgo politicamente estratgico referir seu discurso como expresso de ideais, sentimentos e crenas tidos como naturais, comuns e genricos na sociedade. No por acaso, o discurso doutrinrio pode ser naturalizante, reflexo da reificao que opera ideologicamente a eliminao ou ofuscao do carter scio-histrico dos fenmenos.560 Nesta perspectiva, a doutrina se aproxima da propaganda poltica, que tambm se vale de idias e conceitos, transformando-os em imagens e smbolos, sendo os marcos da cultura incorporados ao imaginrio transmitido pelos meios de comunicao.561 De acordo com Capelato, a

referncia bsica da propaganda a seduo, elemento de ordem emocional de grande eficcia na atrao das massas. Neste terreno onde poltica e cultura se mesclam com idias, imagens e smbolos, define-se o objeto propaganda poltica como o estudo de representaes polticas.562

559

Ibidem, p. 14. THOMPSON, John B.. Teoria Social Crtica. So Paulo: Editora Vozes, 2000, p. 87. 561 CAPELATO, Maria Helena Rolim. Multides em Cena Propaganda Poltica no Varguismo e no Peronismo. Campinas (SP): Papirus, 1998, p. 36. 562 Ibidem.
560

273

No caso de um relatrio de Inteligncia ou de um manual de informaes tambm possvel verificar na forma / contedo de uma propaganda poltica sui generis , como se consubstanciam as representaes poltico-ideolgicas da elite hegemnica em um aparelho de Estado. Fiorin afirma que as classes usam a linguagem para transmitir suas representaes ideolgicas, e que o discurso, como um produto histrico e social, pode sofrer mudanas quando se verificam transformaes na estrutura social.563 De fato, a doutrina de Inteligncia consubstancia-se como ideologia poltica medida que incorpora os conflitos / interesses de sua elite mentora em dados contextos histricos, e por sua vez se reproduz documentalmente a partir das categorias, variveis e conceitos que os analistas de Inteligncia incorporam para enxergar / ler a realidade por esse filtro esfumado.

A doutrina da atividade de Inteligncia tambm a expresso poltico-ideolgica de elites hegemnicas na superestrutura do Estado. Ela conforma-se como uma especialidade de funcionrios estatais estrategicamente situados em uma rede de relaes de poder cujo pice a chefia do governo. A doutrina professada por esses atores. A histria da atividade (tomando-se esta em seus discursos doutrinrios e prticas funcionais) pode ser contada como conflito de poder entre e intra elites polticas, tendo como lugar os servios / rgos de informaes institudos no Brasil, Portugal e Espanha ao longo do sculo XX. Esse conflito pode se dar na forma de uma luta entre grupos pela hegemonia no aparelho de Estado. A priori, trata-se de um fenmeno poltico empiricamente dado. Mas ocorre que a expresso / materializao desse embate (e, parece-nos, suas possibilidades de desdobramento) provavelmente est investida e informada no discurso que permeia a doutrina. Em outras palavras, os efeitos polticos verificados e a forma como as lutas se corporificam institucionalmente entre as elites parecem estar, por assim dizer, incubados no tipo de

563

Passim FIORIN, Jos Luiz. Linguagem e Ideologia. So Paulo: Editora tica, 2001.

274

discurso gerado pela(s) elites(s) hegemnica(s) / hegemonista(s). At aqui, nenhuma novidade, se tomarmos esse conflito como anlogo s disputas clssicas pelo poder poltico entre e dos atores e instituies. A questo diferencial, contudo, refere-se aos meios e modos que, no caso da atividade de Inteligncia, conformam-se para expressar o conflito. E ento podemos ter o discurso aparentemente neutro / tcnico (conformado numa negao da poltica como dimenso do fazer humano no Estado e na sociedade) e o discurso abertamente engajado (que se furta doutrina e pretende instituir um espao poltico cinzento, secreto, clandestino, no qual a poltica desvela-se como o Estado monstruoso, um ogro infernal que somente iniciados podero domar). Da a razo de a gnese das ascenses e derrocadas polticas se situarem no espao restrito das polcias polticas, naqueles pases de tradio e cultura poltica democrtica fracas: as elites, gestadas na ambivalncia do dio e amor, conjugados, poltica e aos polticos, neurotizam-se sob a contradio de tentar clandestinizar um ofcio cujo pressuposto , modernamente, a necessidade de publicizao dos seus atos e estratgias, ainda que nos marcos dos controles formais existentes entre instituies.

Em primeiro lugar, deve-se fazer o registro de que a relao entre doutrina e ideologia se recobre e se complementa organicamente, pois constitui-se dentro de um sistema hierarquizado e disciplinado conforme razes de ordem administrativa. Em outras palavras, se a doutrina de Inteligncia, supe como premissa a existncia de um rgo que corporifique / institucionalize os interesses de Estado na escala de suas atribuies.

Mas essa mesma relao no se esgota no sistema que lhe d a forma visvel, dado que ela tambm se recobre e se complementa ideologicamente. Isto , se h uma elite poltica na superestrutura estatal com sua respectiva ideologia hegemnica / hegemonista, essa mesma

275

ideologia poder influenciar as diretrizes de Inteligncia que devem ser consentneas com a base doutrinria daquele rgo.

A questo que uma doutrina de Inteligncia pretende ser neutra, apoltica e imparcial, e a esses princpios deve corresponder, praticamente, o ente estatal que aplica as diretrizes formuladas pelos seus quadros. Mas raro ou nenhum rgo estatal com atribuies estratgicas, sobretudo uma agncia ou servio de Inteligncia, infenso aos aspectos ideolgicos inatos quela relao. Pode decorrer da a ideologizao da doutrina a partir da influncia de grupos hegemnicos, pois ao pensamento da elite deve corresponder, teoricamente, o rgo de Inteligncia na formulao de suas diretrizes.

A esse respeito, as diretrizes de Inteligncia, formuladas pela antiga Escola Nacional de Inteligncia (EsNI) e, hoje, pela Agncia Brasileira de Inteligncia (Abin), configuram um exemplo de como as escolhas dos alvos so tambm polticas; correspondendo, em essncia (e quanto ao que operacional e politicamente mais importante s injunes polticas em um contexto centro-periferia), aos discursos polticos hegemnicos de cada poca histrica. Se, por exemplo, nos anos 60 / 70, o inimigo interno nos pases dependentes era a ameaa subversivo-comunista, desde os anos 90 opera-se uma inflexo temtica: o dedo acusador dos Estados centrais e perifricos ocidentais (agora, poltica e ideologicamente alinhados em bloco) volta-se para o inimigo terrorista e o inimigo narcotraficante. A inflexo doutrinria pode refletir conjunturas que influenciam decises e vises de gestores de Inteligncia, mas no justifica leituras fatalistas quanto ao papel dos servios, at porque estes so rgos de Estado que seguem diretrizes de governo. Assim que est equivocada, na substncia, a idia da direo da Abin de que o mundo outro depois do 11 de setembro, e o combate ao terrorismo est no topo da agenda da segurana mundial. Essa a agenda da potncia

276

hegemnica, que modula a de todos os pases perifricos. Temos que nos subordinar a isso564.

A dialtica que permeia aquela relao configura-se como um jogo contraditrio na teoria e na prtica dos rgos de Inteligncia565. Na qualidade de instituies localizadas numa dada estrutura de poder, esses rgos sero aqui considerados como instituies de carter poltico-ideolgico e superestrutural, conforme a concepo marxiana566. Tomando como principal eixo terico o referencial dialtico, interessa-nos apreender aquelas contradies como expresso ideolgica (fundada em uma idia doutrinria consagrada pela Inteligncia brasileira) e poltica (condicionada pelo jogo das elites face aos desafios de cada poca histrica).

No por acaso, a formao dos profissionais de Inteligncia feita mediante parmetros doutrinrios como, de resto, ocorre nas instituies em geral. Como uma doutrina definida tem importantes repercusses sobre a forma e contedo da preparao dos agentes, sejam analistas e / ou operacionais. Na histria da institucionalizao dos servios de Inteligncia de muitos pases possvel demonstrar como em algumas de suas fases a

564

Entrevista do diretor-geral da Abin, Mrcio Paulo Buzanelli, ao Correio Brasiliense, dia 19 de setembro de 2006. (Grifos nossos). 565 Ao grafar rgos estamos nos referindo a todos os servios que desde 1927 foram responsveis pela atividade de Inteligncia no Brasil, em nvel federal. 566 Para Marx, uma lei que a superestrutura seja determinada pela base, mas essa uma lei sobre leis: em cada formao social, leis mais especficas governam a natureza precisa dessa determinao geral. In BOTTOMORE, Tom. Dicionrio do Pensamento Marxista, p. 261. Mas, ao mesmo tempo, essa teoria no v a superestrutura como um epifenmeno da base econmica, nem esquece a necessidade de instituies jurdicas e polticas. precisamente porque uma superestrutura necessria para organizar e estabilizar a sociedade que a estrutura econmica conforma as instituies que a ela melhor se adequam. A superestrutura e a infra-estrutura ou base no esto relacionadas entre si como uma esttua e o seu pedestal; um dos postulados bsicos do materialismo histrico que as superestruturas afetam, ou agem retroativamente sobre a base . Ibidem. No presente estudo, os rgos / servios de Inteligncia nacionais sero considerados estruturas de poder que compem um sistema poltico e de governo. Nestes termos, ser possvel verificar uma relao de causa e efeito entre o papel perifrico e subordinado do Brasil dentro da ordem capitalista e uma certa tendncia histrica dos seus servios de Inteligncia em se alinharem, na teoria (doutrina) e na prtica (ao), com os seus congneres dos pases centrais. H, com efeito, condicionantes econmicas a contaminar a atividade de Inteligncia em um nvel tambm ideolgico, conforme o papel que o pas desempenha naquela ordem.

277

definio de doutrina nasce e perdura condicionada a uma ideologia poltica. O efeito disso no contedo dos cursos de formao dos agentes poltico na exata dimenso de que vo se posicionar ideologicamente frente ao objeto, seja ele um alvo humano ou uma fonte ostensiva na forma de notcia ou livro.

Da a necessidade de compreender o discurso institucional interno atividade de Inteligncia como articulao de atores e estruturas interagindo num campo de relaes de poder. Este discurso, com efeito, busca se conformar hegemonicamente na transio. No Brasil, por exemplo, verificou-se isso durante a fase de legitimao e consolidao do regime militar instaurado em 1964. Na 2 metade dos anos 60 e 1 metade dos anos 70, as prticas polticas da elite militar foram antecipadas pelas formulaes poltico-institucionais de organismos e entidades (SNI e ESG) que protagonizaram a luta pela hegemonia no aparelho de Estado. No por acaso, o endurecimento do regime em suas ordens de discursos correspondeu ao endurecimento da represso s foras polticas de oposio, clandestinas ou ostensivas.

A hegemonia no nica forma organizacional de poder na sociedade contempornea. Segundo Fairclough, h formas corporificadas de dominao a partir da imposio inflexvel de regras, normas e convenes.567 o que ele chama de cdigos de discurso orientados para a instituio -, enquanto o modelo articulao (hegemnico) orienta-se mais para o pblico / cliente568. Tais modelos hegemonistas no podem ser tomados separadamente como absolutos e completos para o estudo das prticas discursivas de instituies e elites orgnicas de uma dada estrutura de poder. Podemos, aqui, levantar a hiptese de que a doutrina de Inteligncia da antiga Escola Nacional de Informaes (EsNI), do Brasil, um modelo do tipo
567 568

FAIRCLOUGH, Norman. Discurso e Mudana Social. Braslia: Editora UnB, 2001, p. 125. Ibidem.

278

cdigo no nvel institucional (alis, no por acaso que a doutrina precisa sempre ser decodificada / interpretada). Com efeito, a doutrina um corpo normativo com regras e convenes institucionais, implicando um discurso particular que se pretende geral, a partir da suposio de seus formuladores de que ele uma expresso fidedigna das idias dominantes, consensuais e justas de uma dada poca. Entretanto, o discurso hegemonista nesse modelo s perene enquanto, ao mesmo tempo em que fala para a instituio, articula-se para um cliente ou pblico que naturalmente dever decodific-lo ou interpret-lo numa clave poltica e social pluralista o que repe a necessidade de uma leitura dialtica dessa tenso.

o caso tpico do velho impasse da Inteligncia atuando sob clivagens polticas e legados autoritrios, pois, ao produzir conhecimento, fala numa perspectiva institucional que vazada pelo interesse do pblico / cliente destinatrio dessa voz doutrinada canhestramente: qual seja, o Presidente da Repblica ou o Primeiro-ministro569. Temos, aqui, a evidncia de uma tenso discursiva que repassa a doutrina de Inteligncia, que implica a criao de textos que devem ser construdos para uma leitura institucional (de governo), mas se trai como presumido interlocutor (de Estado) junto sociedade. Percebe-se na doutrina ideologizada da Inteligncia um imbricamento de esferas discursivas que torna os servios / rgos da comunidade altamente suscetvel ao discurso hegemnico / hegemonista de cada elite orientando-o sob perspectivas diversas, conforme as lutas de poder internas e externas comunidade.

Da no surpreender a inflexo doutrinria da Abin entre os governos de Fernando Henrique Cardoso e Lus Incio Lula da Silva, nem a progressiva adaptao das diretrizes dos
569

Sobre as informaes na Agncia Brasileira de Inteligncia, Zaverucha afirma que, salvo engano, o Brasil talvez um caso nico nas democracias polticas no qual um rgo central de Inteligncia de Estado coleta, analisa e difunde os relatrios para um general da ativa (ministro-chefe do Gabinete de Segurana Institucional) , que se encarrega da ltima filtragem. ZAVERUCHA, Jorge . Frgil Democracia Collor, Itamar, FHC e os Militares (1990-1998). Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2000, p. 41.

279

servios de Portugal e Espanha ao novo contexto internacional no qual os movimentos sociais so, guardadas as propores, ameaas similares quelas representadas pelo terrorismo internacional. O efeito disso um falseamento do discurso, enquanto tal: os documentos e relatrios de Inteligncia tentam falar com a voz do dono / governo. Essa operao de mo dupla: o ator e / ou elite tambm fora a instituio (tome-se esta, mesmo, como uma estrutura discursiva) a pensar e falar a realidade conforme seu interesse ou luta hegemonista pelo poder.

Doutrina de Subordinada ideologicamente Inteligncia

Condicionada ideologicamente

Laico-cientfica

V-se, pois, a importncia do conceito de hegemonia para compreender o discurso como uma matriz (a partir da qual podemos analisar a prtica social qual pertence o discurso, em termos de relaes de poder). E tambm como um modelo no qual podemos analisar a prtica discursiva como um modo de luta hegemnica que reproduz, reestrutura ou desafia as ordens de discurso existentes.570

No Brasil, o general Joo Figueiredo aprovou no dia 10 de dezembro de 1976 o Manual de Informaes do SNI, livro com os princpios doutrinrios que desde os anos 50 vinham balizando o pensamento e a ao do servio secreto. Um dos primeiros servios do hemisfrio sul a definir uma doutrina de Inteligncia, seus formuladores se inspiraram em uma matriz doutrinria norte-americana que uma espcie de marca gentica dos servios de

570

FAIRCLOUGH, op. cit., p. 126.

280

Inteligncia ocidentais criados durante a Guerra Fria nos pases que em geral faziam parte do bloco aliado aos Estados Unidos poltica e ideologicamente.

Esta matriz chama-se Doutrina de Segurana Nacional (DSN), estruturada a partir dos anos 50 nos Estados Unidos, e disseminada pelos cursos de suas escolas militares, tais como o National War College e o Industrial College of the Armed Forces, em Washington571. No Brasil, a Escola Superior de Guerra (ESG), j a partir dos anos 50 foi a principal formuladora e intrprete dos princpios doutrinrios importados pelos oficiais das Foras Armadas que fizeram cursos naquelas escolas572. No Chile, estes esforos eram misso da Academia Superior de Seguridad Nacional573. Nestes dois pases, os textos das escolas de segurana nacional tm uma espantosa semelhana com os da matriz norte-americana, diferindo apenas a lngua574.

De acordo com Comblin, a DSN

() serve de fundamento e invocada explcita e implicitamente nos manuais e cursos de estratgias das escolas de guerra. Est implcita ou explcita nos trabalhos que constituem o que se chama, nos Estados Unidos, os assuntos de segurana nacional (National Security Affairs), domnio dos civis que elaboram e discutem a poltica mundial dos Estados Unidos575.

Esta inspirao ideolgica tambm pode ser detectada na PIDE portuguesa e na Inteligncia espanhola (sobretudo nas dcadas de 50 e 60), mas aqui como um reflexo comum aos pases cujos regimes autoritrios combatiam os comunistas no contexto da luta poltica.
571

COMBLIN, Joseph. A Ideologia da Segurana Nacional O Poder Militar na Amrica Latina. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1978, p. 21. Sobre a origem da prpria DSN, ver neste livro o papel da Doutrina Truman, p. 39-43. 572 Para conhecer a doutrina da ESG, ver Escola Superior de Guerra. Doutrina Bsica. Rio de Janeiro, 1979. 573 Idem, ibidem. 574 Idem, p. 22. 575 Idem, ibidem.

281

No caso espanhol, eram inimigos polticos e morais do regime franquista os comunistas, os ateus e o capitalismo ocidental
576

. Fernndez afirma que no houve nenhuma doutrina de

segurana (nacional) influenciando a doutrina de Inteligncia577. Para Fernndez, diferena da Amrica Latina, a doutrina era a luta contra a subverso, que significava qualquer movimento que pudesse alterar ou discutir as bases do franquismo: Deus, Ptria, Famlia e a autoridade da prpria elite franquista578. Em Portugal, a PIDE perseguia os comunistas, os socialistas e a oposio liberal, mas ao mesmo tempo, como demonstra Pimentel, mantinha contatos na troca de informaes com os servios homlogos de pases democrticos como a Frana e a Gr-Bretanha579.

Os servios secretos espanhol e portugus perseguiam os comunistas e a oposio no porque possussem uma doutrina de Inteligncia que definisse estes como inimigos internos, mas porque seus regimes eram per se anticomunistas. No por acaso, nestes dois pases no foi concebida uma doutrina de Inteligncia que nascesse com uma marca gentica do tipo da DSN. No entanto, a luta poltico-ideolgica polarizada do ps-guerra permearia as diretrizes e a ao da PIDE e da Inteligncia franquista, embora na Espanha Antonio Fernndez destaque uma atividade de informaes descoordenada e precria, direcionada contra os inimigos internos e externos do regime580. A rigor, a misso e a ao dos dois servios eram inspiradas nos termos ideolgicos do regime autoritrio.

576 577

FERNNDEZ, Antonio, op. cit., p. 129-130. Informao remetida via email ao autor, no dia 20 de setembro de 2005, sob o ttulo de Doctrina. 578 Idem. 579 PIMENTEL, Irene. Dados obtidos de trabalho indito da autora, poca ainda sem ttulo definitivo, entrevista ao autor, dia 16 de maro de 2005, em Lisboa. 580 FERNNDEZ, Antonio, op. cit., p. 125-129.

282

Em Portugal, a inspirao doutrinria da polcia secreta de Salazar como um efeito da ideologia corporativa do regime pode ser vista na edio do Boletim de Informao da PIDE, editado a partir de julho de 1951. A apresentao da primeira edio no tinha meias palavras:

O Boletim de Informao organizado pelo Gabinete de Estudos, cuja publicao agora se inicia, tem como objetivo no s a divulgao de assuntos que interessam aos funcionrios superiores e graduados desta Polcia, qual cabe, entre outras funes, a de represso da propaganda anti-nacionalista de vrias origens e principalmente a da doutrina marxista-leninista, mas ainda o de levar igualmente ao conhecimento das entidades e organismos que podem e devem contribuir, pelas suas funes, para a difuso da contra-propaganda, os processos do adversrio, a sua evoluo, a sua tctica e a sua forma de agir. () Porque a PIDE est em melhores condies que nenhum outro organismo de poder respingar aqui e alm o que de facto pode interessar opinio pblica e queles que tm de a doutrinar, houve a idia de criar um Gabinete de Estudos e de publicar este Boletim581. (Grifos nossos)

Nos dezoito nmeros editados, o Boletim, provavelmente copiando textos de origem francesa (mas sem citar a fonte), trs temas, resenhas e uma linguagem tpica da propaganda anticomunista na Guerra Fria. H, tambm, uma forte preocupao com a maonaria e os ativistas das lojas. Preocupao, alis, similar do regime franquista.

No entanto, comparando a Inteligncia brasileira das dcadas de 50 e 60 com a de Portugal e Espanha no mesmo perodo, veremos que, se na prtica seus meios e fins eram semelhantes, em termos doutrinrios o SNI se capacitou melhor para o combate polticoideolgico aos adversrios e / ou inimigos do regime militar. Nesta fase de consolidao do regime, a doutrina de Inteligncia do SNI, inspirada pela DSN, mostrar-se- afinada com o pensamento militar. Afinal, este pensamento, nos primrdios de sua formulao, foi elaborado pela ideologia da segurana nacional concebida na ESG.
581

IANTT. Arquivo PIDE / DGS. Boletim de Informao. PIDE/Gabinete de Estudos. Ano, n 01, Julho de 1951. NP B-38.

283

Esta melhor capacidade se deve ao fato de a Inteligncia brasileira ter nascido pelas mos de militares que depois foram seus prprios beneficirios. Os oficiais das Foras Armadas foram os mentores e os operacionais da atividade em dois momentos histricos determinantes para configurar uma mentalidade que at hoje contamina a doutrina. Os momentos so distintos, mas esto encadeados na lgica do combate ao inimigo interno, preconizada pela DSN. O primeiro momento surge com a ordem do presidente Juscelino Kubitschek, que decidiu criar, em abril de 1956, um grupo para montar o SFICI 582. O presidente, mal tomara posse em janeiro desse ano, foi aconselhado pelo secretrio de Estado norte-americano, John Foster Dulles, a montar o servio secreto583.

A deciso de Kubitschek indica como importante a influncia da varivel externa na deciso dos chefes de governo que precisam criar ou adaptar o perfil institucional dos servios de Inteligncia. O SFICI de 1946, embora no tenha sado do papel, surge um ano depois do fim da Segunda Grande Guerra tambm em funo da nova ordem internacional que, sob a hegemonia dos Estados Unidos no ocidente, implicava a ateno das elites para as lutas poltico-ideolgicas entre os blocos comunista e capitalista, com os reflexos internos esperados. Em Portugal, por exemplo, Ribeiro demonstra como a PVDE de Salazar evoluiu marcada por fatores externos, fenmeno observado j na dcada de 30, quando esta polcia poltica, face Guerra Civil espanhola, colocou o perigo vermelho no centro de suas misses584.

582

O SFICI, como vimos no cap. 1, existia oficialmente desde 1946, criado pelo Decreto-lei n 9.775-A, de Eurico Gaspar Dutra, como uma estrutura do Conselho de Segurana Nacional. 583 FIGUEIREDO, Lucas, op. cit., p. 61. 584 RIBEIRO, Maria da Conceio. A Polcia Poltica e o Estado Novo (1926-1945). Lisboa: Editorial Estampa, 1995, p. 80.

284

Para estruturar o que seria o SFICI, juntaram-se trs oficiais do Exrcito e um delegado de Polcia, que embarcaram em 1956 para Washington. Fizeram estgios de dois meses na CIA e no FBI, aprendendo as tcnicas operacionais de espionagem e os mtodos de anlise de informao, alm, provavelmente, da doutrinao anticomunista j conhecida dos cursos da ESG, no Brasil. Neste mesmo ano, o rgo instalado no Rio de Janeiro. Em essncia, o SFICI seria um grande arquivo formado pela recolha de dados e fichamento contnuo de polticos, sindicalistas, autoridades e pessoas, mas sempre sob um enquadramento ideolgico585. Mesmo os movimentos sociais e reivindicaes trabalhistas eram politizados pela tica da ameaa subversiva perverso doutrinria gentica que nos anos 60 e 70 vai criminalizar os grupos e contestadores da ordem poltica586.

O segundo momento marcado pela extino do SFICI e criao do SNI, em junho de 1964, com o golpe de Estado. O SNI nasce das entranhas do SFICI, mas os novos tempos exigiriam uma reciclagem marcada pelo profissionalismo dos seus agentes, no sentido em que, nascido grande e com fortes poderes institucionais para as tarefas de controle coercitivo da sociedade civil, o servio dever mostrar qualidade na consolidao e sustentao do regime.

O primeiro passo foi dado com a deciso de criar a Escola Nacional de Informaes (EsNI), encarregada de fundamentar a doutrina de Inteligncia. A formulao da doutrina era uma das exigncias do Plano Nacional de Informaes (PNI), um documento com anlises estratgicas criado no tempo do governo do Presidente Emlio Garrastazu Mdici, que dirigira a agncia desde 1967
587

. J com as obras da EsNI sendo tocadas em Braslia, o governo

585 586

FIGUEIREDO, Lucas, op. cit., p. 67-70. Idem, p. 67-91. 587 DARAJO, Maria Celina et alli (org.). Os Anos de Chumbo: a memria militar sobre a represso . Rio de Janeiro: Relume-Dumar, 1994, p. 131-132.

285

designa o general nio dos Santos Pinheiro e o capito-de-fragata Srgio Douerty para um curso na CIA e no FBI, dos quais trariam regulamentos e idias para rascunhar os cursos e organograma da Escola588. Outros trs oficiais foram enviados para cursos de Inteligncia na Inglaterra, Alemanha e Frana. O general nio apresentou o material do curso ao presidente Mdici: Dei umas pinadas e fui fazendo os documentos brasileiros baseados nos documentos americanos, sem dizer a fonte589.

O Curso de Informaes de mais alto nvel da EsNI (chamado de Curso de Altos Estudos ou A) seria ipsis literis o curso da ESG, que desde 1965 formava o pessoal da rea de Inteligncia. Nesta espcie de ps-graduao, eram matriculados os oficiais superiores das Foras Armadas e civis, em geral altos dirigentes de cargos estratgicos no aparelho de Estado. A pretenso era formar uma elite com pensamento estratgico para, na linha da doutrina da ESG, responder aos desafios dos Objetivos Nacionais Brasileiros, permanentes ou atuais590. Da o ensino de estudos de temas polticos e econmicos em cenrios prospectivos.

No curso B eram matriculados os oficiais da reserva do Exrcito, chamados de R-2, formados nos Centros de Preparao dos Oficiais da Reserva (CPORs) e Ncleos de Preparao dos Oficiais da Reserva (NPORs) existentes em algumas capitais. Este curso, com durao de seis meses em tempo integral, formava os analistas de informao, e uma das exigncias era o candidato (normalmente cooptado por oficiais e civis ligados ao regime) possuir ou estar em um curso superior. Direito, Sociologia, Histria e Cincia Poltica eram as disciplinas principais.

588 589

Idem, p. 134. Idem, p. 135. 590 COMBLIN, Joseph, op. cit., p. 25-53.

286

Havia tambm o Curso C, de nvel intermedirio, destinado ao pessoal com formao escolar de 2 grau. Formava os operacionais ou pessoal de campo da agncia. As disciplinas eram tpicas das aes encobertas da espionagem: gravao e escuta telefnicas ou ambientais, tcnicas de vigilncia e acompanhamento de alvos (bem como de evaso), alm de entrevista e outros.

Os trs cursos da EsNI decalcavam a realidade do ensino superior brasileiro, mas sem a permeabilidade social deste. Com efeito, os alunos compunham classes sociais organicamente destinadas aos cursos, conforme suas origens e posio hierrquica nas camadas sociais. elite do aparelho de Estado estavam destinados os hierarquicamente melhor posicionados nas cadeias de comando do regime. Os analistas compunham a classe mdia da comunidade, e os operacionais a massa de trabalhadores.

Entre 1971, quando a EsNI foi fundada, e 1990, quando criado o Centro de Formao e Aperfeioamento de Recursos Humanos (CEFARH), a doutrina e Inteligncia brasileira no sofreria nenhuma reviso em termos de seus fundamentos591. Com efeito, presumimos que a doutrina vigente ainda a da ltima verso do Manual de Informaes, aprovado no dia 22 de maro de 1989 pelo general Ivan de Souza Mendes592. Esta verso, comparada com o primeiro Manual de Informaes, editado em 1971, mostra que a substncia doutrinria da Inteligncia brasileira possui heranas ideolgicas que em parte explicam a permanente tenso poltico-institucional que permeia a atividade face aos interesses do governo e dinmica poltico-social.

591

O CEFARH existiu at 1999, e nos primeiros anos da Abin, criada em dezembro de 1999, a direo fez consultas informais aos analistas das diversas gerncias regionais do rgo com propostas sobre questes doutrinrias, instando-os a opinarem. No se sabe o resultado dessas consultas. 592 Manual de Informaes. Presidncia da Repblica Servio Nacional de Informaes, 1 Volume (Fundamentos Doutrinrios). Braslia (DF), 22 de maro de 1989.

287

De 1971 aos anos noventa, o cotejo dos dois textos evidencia a presena tcita e / ou mitigada de uma doutrina ideologizada que aponta como causas a influncia da DSN e a subordinao orgnica do servio esfera militar. Com efeito, algumas definies e palavras sugerem uma fundamentao doutrinria fortemente ancorada nos conceitos da Escola Superior de Guerra sobre Objetivos Nacionais, Poder Nacional, Poltica Nacional e Estratgia Nacional, ensinados entre os anos 50 e 80593.

Em geral, uma doutrina de Inteligncia composta pelos seguintes elementos: a) Princpios proposies diretoras gerais, destinadas a orientar o desenvolvimento do corpo doutrinrio; b) Conceitos vises homogneas sobre os objetos, os fenmenos e as relaes fundamentais previstas pela doutrina; c) Normas disposies que visam fixar estritamente as relaes propostas pela doutrina; d) Mtodos orientaes prticas e racionais, consagradas pela doutrina, para que se alcancem os objetivos desejados com o menor dispndio de meios, em menos tempo e com o melhor resultado; e) Processos maneiras de realizar o que est preconizado pelos mtodos ou mesmo pelas normas; e f) Valores convices positivas de conduta, cultuadas pela sociedade nacional e necessariamente respeitadas pela doutrina594. Tambm so caractersticas de uma doutrina suas dimenses Normativa, Dinmica, Adogmtica, Unitria e Consensual595.

Nesta ltima categoria, com efeito, est situado o espao no qual uma dada elite busca conceituar quais so esses valores, que tm como efeito definir, numa clave ideolgica, os Princpios, Conceitos, Normas e Mtodos. No Brasil, a partir dos anos 50, a Doutrina de Segurana Nacional, cuja matriz foi a ESG, influenciou a doutrina da Inteligncia dos
593

Escola Superior de Guerra. Doutrina Bsica. Rio de Janeiro, 1979. Ver sobretudo os captulos I (Conceitos Fundamentais), III (Segurana Nacional) e V (Informaes). 594 Escola Nacional de Inteligncia (EsNI), manuais editados entre ao anos 60 e 70. 595 Estas e outras caractersticas so em geral encontradas nos manuais doutrinrios dos servios secretos, no constituindo, portanto, elementos de um manual especfico.

288

primeiros manuais. Estes manuais exibem substratos ideolgicos que atravessaram a transio poltica sem uma exegese do seu discurso institucional autoritrio. Da Ugarte afirmar que no Brasil a mudana tem sido mais aparente do que real, e que se parece haver mudado a doutrina geral referente defesa nacional e segurana interior, no tem mudado em geral a doutrina de Inteligncia596. Para Ugarte, a atividade de Inteligncia continua conduzindo-se por critrios que diferem daqueles vigentes em pases desenvolvidos institucionalmente597.

De todo modo, dos anos 70 at a metade do primeiro decnio deste sculo houve uma evoluo doutrinria nos servios de Portugal, Espanha e Brasil relativamente ao deslocamento de uma doutrina ideologizada situada numa ordem autoritria para uma doutrina ideologizada situada numa ordem democrtica (Figuras C e D). Apesar desta evoluo, nenhum, em minha opinio, rompeu alguns legados que sobrevivem como clivagens, pois ainda buscam instituir uma doutrina laica.

A opinio de Ugarte pode ser verificada quando comparamos os quatro manuais de doutrina de Inteligncia brasileiros, editados nas dcadas de 70 e 80. Todos os manuais so idnticos na terminologia e na inspirao ideolgica598. Em outras palavras, eles ecoam a Doutrina de Segurana Nacional dos anos 50. Esta semelhana pode ser explicada nos termos da Poltica de Segurana Nacional (PSN) do perodo, cujo conceito de Estratgia Nacional vai evoluir menos na essncia do que no rebuscamento retrico. No conceito de 1967, a Poltica Nacional da doutrina esguiana (via Estratgia Nacional) se submete aos objetivos da PSN599.
596 597

UGARTE, Jose Maria. Legislacin de Inteligncia. Argentina, 2000, p. 79. (Grifos nossos). Idem, ibidem. 598 Foram consultados os seguintes textos: a) Manual de Informaes. Servio Nacional de Informaes. Presidncia da Repblica. Braslia, 1971, p. 01-48; b) Manual de Informaes. Servio Nacional de Informaes. 1a Edio.Presidncia da Repblica. Braslia, 1976, p. 01-140; c) Manual de Informaes. Servio Nacional de Informaes, 1o Volume, Doutrina Bsica. Presidncia da Repblica. Braslia, 1986 (?), p. 01-133; e d) Manual de Informaes. Servio Nacional de Informaes. 1 o Volume, Fundamentos Doutrinrios, 22 de maro de 1989, p. 01-63. 599 ESCOLA SUPERIOR DE GUERRA. Doutrina Bsica. Rio de Janeiro, 1979, p. 93.

289

J no conceito de 1974, a Estratgia Nacional a arte de preparar e aplicar o Poder Nacional para alcanar e manter os objetivos fixados pela Poltica Nacional (de Segurana?)600. A rigor, a mudana conceitual apenas retrica, dado que na tradio terico-doutrinria da ESG est implcita na Poltica Nacional a varivel Segurana. No fosse assim, para qu o aposto (...) considerados os bices existentes ou potenciais, (...) 601?

Estes manuais retorcem, desbastam e lambem os conceitos mas no conseguem se livrar da camisa de fora da Poltica de Segurana Nacional. s vezes ecoando tais refinamentos conceituais, os manuais de doutrina de Inteligncia mantiveram-se aferrados inspirao ideolgica da ESG at o segundo mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso (1999-2002). Durante o governo do presidente Lula da Silva foi editado pela Abin um novo manual com as bases comuns da doutrina para os rgos que compem o Sisbin. Dada a sua generalidade, este manual , na verdade, um esboo de doutrina na qual est ressaltada sua dimenso tcnica. Parece-nos que o formulador doutrinrio buscou enxugar a ideologia da segurana nacional presente nos manuais antigos, mas no atentou para a dimenso poltica da atividade. Esta dimenso requer uma doutrina afinada com temas como tica, accountability e Estado de direito democrtico, alm de definies precisas quanto s suas caractersticas. Todas as doutrinas de regimes democrticos so, por exemplo, adogmticas, no sentido de que no se submetem a idias impostas e porque esto fundadas numa racionalizao. No entanto, um dogma de carter poltico pode ser autoritrio ou democrtico. A doutrina de Inteligncia brasileira ainda no rompeu o legado dessa memria de uma doutrina ideologizada que, se antes existia na forma de uma ideologia de Estado, agora institucionaliza-se como uma ideologia de governo. Antes, o servio secreto brasileiro via ideologia em tudo; agora, no enxerga o ethos poltico da atividade. Da observarmos a
600 601

Idem, ibidem. Idem, ibidem.

290

persistncia de certas vises de mundo que ecoam entre os analistas de Inteligncia conceitos como o de inimigo interno, no caso, o MST e seus militantes602.

Na transio espanhola, o SECED e depois o Cesid, como legatrios da ideologia franquista, sero alvos e ao mesmo tempo atores influentes na reforma do regime. O Cesid no possua, como o SNI, uma ideologia de segurana nacional permeando suas prticas e mentalidades, mas ele foi constitudo progressivamente sob um padro poltico-ideolgico dualista. Era, ao mesmo tempo: a) uma trincheira institucional para apoiar a transio do regime, perante a elite militar e os civis refratrios democratizao; e b) um rgo de resistncia de militares conservadores. Este talvez seja um padro tpico do comportamento dos atores institucionais nas agendas de transio interna aos servios secretos. Os legados da velha ordem resistiram e tentaram influenciar o desenho do Cesid desde sua criao. Era a dialtica de atores institucionais que buscaram criar um consenso interno numa estrutura sob intensa luta entre grupos polticos pela hegemonia no aparelho.

O Cesid no formulou um pensamento poltico estratgico, a exemplo do que o SNI formulou e praticou at sua extino. Para Fernndez, no h uma doutrina de Inteligncia ideologizada no CNI603. J o ex-Diretor de Informaes do SIS, Rui Pereira, considera que a doutrina de Inteligncia do SIRP no ideologizada, como ocorria com a PIDE / DGS no regime salazarista, mas no sob uma inspirao militar (dada a tutela civil-ditatorial exercida por Salazar), e sim civil, na perspectiva do corporativismo604. De fato, tendo por referncia o padro institucional configurado nos servios da Europa continental (dentro da poltica de segurana e defesa), a doutrina de Inteligncia vigente em Portugal e Espanha pode ser

602 603

Entrevistas com analistas de informaes da Abin entre 2001 e 2005. o que assegura Antonio Fernndez em entrevista ao autor, em email datado de 20 de julho de 2005. 604 Entrevista ao autor, em Lisboa, dia 28 de janeiro de 2005.

291

classificada como laico-cientfica605. Este carter doutrinrio corresponde a um regime fundado em um Estado de direito democrtico slido, no qual um servio de Inteligncia deve fazer a anlise das ameaas e oportunidades estratgicas imunizado da contaminao polticoideolgica afirmando a prpria laicidade do regime em seus princpios.

Uma doutrina laica corresponde ao paradigma de Inteligncia preditivo, e este s existe numa ordem democrtica. Em Portugal, por exemplo, na busca de criar/manter uma sintonia com os regimes democrticos do resto da Europa, os sucessivos governos tentaram, a partir de 1984, configurar um perfil de servios que afirmasse institucionalmente os cnones de sua democracia. Um destes cnones justamente a proteo aos direitos e garantias fundamentais, reafirmados na legislao desses servios como se per se fossem garantias contra quaisquer abusos.

Entre 1984 e 2004, os servios portugueses progressivamente foram institudos sob estritos controles das elites polticas quanto s misses, objetivos e meios de prover a segurana interna/externa enquadrados num arcabouo legal condio necessria mas no suficiente para instituir a democratizao dos servios. Esta preocupao tambm decorreu do fato de () nunca ter existido verdadeiramente uma cultura de informaes democrtica (em Portugal), o que, quer para a opinio pblica, quer para os decisores polticos agudizava naturalmente a desconfiana em relao atividade que viria a ser desenvolvida pelos servios de informaes606.

605

Os servios secretos europeus subscrevem a doutrina de Inteligncia difundida pela OTAN. Esta doutrina est contida no STANAG, n 2.936, intitulado Doutrina de inteligncia. Segundo Antonio Fernndez, ele foi implantado no CNI sob o ttulo de Doctrina y Procedimientos Bsicos de Inteligencia, Contrainteligencia y Seguridad, em 1998. FERNNDEZ, Antonio, op. cit., p. 52. 606 PEREIRA, J. A. Teles, op. cit., p. 157. (Grifos do autor)

292

 possvel classificar a doutrina do CNI e do SIS como laicas, mas h autores apontando uma tendncia de foras do aparelho coercitivo em criminalizar, na Europa, os movimentos sociais e polticos de resistncia atual ordem econmica hegemnica. 607 A retrica institucional dominante nos servios de Inteligncia da Unio Europia tambm vazada pelas diretrizes de Inteligncia formulada pelo Departamento de Estado norteamericano, com um foco importante sobre o terrorismo de grupos inspirados na Jihad islmica e a poltica externa de Estados rabes e / ou teocrticos (no caso, centrados no Isl).608 Embora no seja possvel dizer se esta viso est classificando os contestadores do neoliberalismo como potenciais inimigos internos, smiles aos militantes comunistas durante a Guerra Fria, trata-se de uma ameaa potencial laicidade da doutrina do SIS e CNI.

Pelo exposto, possvel afirmar que a doutrina de Inteligncia civil de Portugal e Espanha laica, enquanto a do Brasil situa-se numa faixa hbrida, na qual se processa a instituio de uma doutrina laica em meio persistncia de legados que ainda a afetam, seja na substncia ideolgica, seja em termos tcnicos, relativos s normas e padres. Mas o que explica a doutrina laica do SIS e CNI, enquanto a da Abin ainda ecoa elementos e memrias autoritrias?

Nos casos do SIS e CNI, apesar da forte influncia de variveis externas ou intervenientes na formulao de diretrizes para a segurana e defesa nacionais, os fundamentos democrticos de seus regimes so slidos, o que de certa forma blinda sua Inteligncia civil de uma contaminao ideolgica na substncia da doutrina. No caso brasileiro, mantm-se uma memria doutrinria discursiva que remonta Doutrina de
607

ARTURI, Carlos. Movimentos Antiglobalizao e Cooperao Securitria na Unio Europia, in Civitas, v. 4, n. 2, Porto Alegre, 2005, p. 285-302. 608 Sobre a principal lei norte-americana para prevenir e combater o terrorismo, editada aps os atentados terroristas de 11 de setembro de 2001, ver Uniting and strengthening America by providing appropriate tools required to intercept and obstruct terrorism, o Patriot Law, ou Public law 107 56 oct. 26, 2001.

293

Segurana Nacional. No Brasil, a Abin ainda v movimentos sociais, a exemplo do MST, como ameaa ideolgica e poltica ordem e paz social.

Em minha opinio, a doutrina de Inteligncia tende a incorporar ou reforar ideologias nos casos em que, entre a transio e a consolidao democrtica, no houve uma ruptura do pensamento que concebe os rgos de Inteligncia como aparelhos de governo. Como tal, a doutrina sofrer inflexes ideolgicas conforme a hegemonia poltico-ideolgica de cada elite governante. Se uma poltica de Inteligncia pode ser concebida ideologicamente, nos termos da filiao ideolgica daquela elite, no segue da que a doutrina de um rgo de Estado tenha que incorpor-la. Acredito ser este o caso brasileiro porque, como demonstrado, ainda no debelou, no ncleo duro da doutrina, a idia doinimigo interno, como visto hoje o MST e outros movimentos sociais mais combativos da ordem social e econmica capitalista.

Nestes termos, o que explica a laicidade da doutrina de Inteligncia do CNI e do SIS, enquanto a da Abin ainda condicionada ideologicamente? Dever-se-ia presumir que as trs democracias, encerrando cada qual sua consolidao democrtica, conformassem rgos doutrinariamente livres de legados autoritrios. Contudo, isto no ocorre no Brasil porque, em meu entendimento, a elite hegemnica na Abin continua insulada (e insulando-a) sob um ethos militar. Aqui, ocorre uma curiosa simbiose, somente na aparncia paradoxal: conformam esta hegemonia os civis egressos da velha ordem (de jure, os dirigentes da Abin) e os militares que tutelam o rgo (de facto, os que definem e conduzem a poltica de Inteligncia). D-se, na verdade, em nvel micropoltico, o efeito tpico de democracias que carregam marcas genticas de transies nas quais as elites militares afianaram e impuseram medidas bloqueadoras da democratizao profunda do regime e de suas instituies: os civis no rompem dados constrangimentos poltico-institucionais, com receio de ferir prerrogativas

294

militares, e estes mantm-se hegemnicos em arenas de conflito vermelhas, as quais consideram reas de domnio estratgico, como a atividade da Inteligncia civil.

Assim, o carter da doutrina de Inteligncia parece ser funo do carter democrtico ou semidemocrtico do regime. Tratar-se-ia, pois, de uma varivel relevante para explicar os legados poltico-institucionais que constrangem o desenho institucional das agncias secretas.

295

Fiscalizao Externa e Controle Governamental

Nos servios de Inteligncia, a eficcia dos mecanismos de accountability um dos meios para aferir se o seu desenho institucional est prximo ou no de um perfil democrtico. Nos pases semidemocrticos, como o Brasil, este um desafio importante, dado que a rea de Inteligncia um cenrio sensvel para o qual convergem as disputas de poder poltico em nvel intra e inter-institucional. Mas a questo do controle tambm importante para velhas democracias, como assinala Aguero:

Old democracies are not exempt from threats by state security actors. Corporate interests of the armed services, police or intelligence agencies lead them to seek to influence policy, maintain or expand areas of autonomy beyond acceptable limits, and resist outside control. Not all countries are equally successful in countering this effort with similar zeal and institutional ability for democratic control. In addition, old democracies too suffer from the dangers of a deep gap in attitudes and beliefs between individuals in society and members of the military and security services.609

Cepik relaciona sete tipos de controle pblico sobre as atividades de Inteligncia e segurana, a saber: a) eleies; b) opinio pblica informada pela mdia; c) mandatos legais delimitando as funes e misses das agncias e reas funcionais; d) procedimentos judiciais autorizando operaes e resoluo de disputas de interpretao sobre os mandatos legais; e) inspetorias e corregedorias nos rgos de Inteligncia; f) outros mecanismos de coordenao e superviso no Poder Executivo; e g) mecanismos de superviso e prestao de contas no Poder Legislativo.610

609

AGUERO, Felipe. The new double challenge: simultaneously crafting democratic control and efficacy concerning military, police and intelligence dr eneva centre for the democratic control of armed forces. In DCAF Intelligence Working Group, working paper no. 161, Gnova, abril 2005. 610 Apud CEPIK, op. cit., p 159.

296

Na rea legislativa, podemos relacionar cinco importantes razes que justificam e impem a fiscalizao dos servios de Inteligncia nas velhas e novas democracias. Em primeiro lugar, a fiscalizao parlamentar faz o balano entre segurana e liberdade. A liberdade se refere privacidade e aos direitos civis. Se a Inteligncia no possui poderes especiais, ela estar incapacitada para proteger o Estado e a liberdade dos cidados de maneira efetiva.611 Por outro lado, se um servio de Inteligncia se torna excessivamente poderoso, ele pode infringir os direitos civis e da cidadania. Em segundo lugar, nas sociedades abertas e livres, existe uma forte tendncia dos cidados em desconfiar das instituies envolvidas no segredo, como os servios de Inteligncia. Da ser necessrio que os cidados acreditem que os servios operam dentro da lei e esto sujeitos a padres legais e fiscalizao independente divulgados publicamente.612 Em terceiro lugar, as novas democracias (aqui, sobretudo os

novos regimes do leste europeu) esto transformando seus servios sob as bases de um arcabouo legal, na perspectiva dos princpios democrticos das sociedades livres e abertas. 613 Este processo envolve o fechamento e a remoo do aparato repressivo do Estado e a instaurao de uma fiscalizao de governo democrtica e transparente sobre os servios. Em quarto lugar, crescente a importncia dos servios de Inteligncia como uma rea da atividade governamental. Em meados do sculo XIX, no mais do que alguns milhares de pessoas estavam empregadas em servios de Inteligncia na Europa. Hoje, aproximadamente um milho de pessoas no mundo so empregadas na rea de Inteligncia. 614 Em quinto lugar, o ps-Guerra Fria fez os servios se confrontarem com importantes mudanas em termos de ameaas e riscos, como a proliferao de armas, do terrorismo, crime organizado e trfico de drogas e pessoas.615

611

BORN, Hans. In DCAF Democratic and Parliamentary Oversight of the Intelligence Services: Best Practices and Procedures, Genova, maio de 2002, p. 2. 612 Idem. 613 Idem. 614 Idem. 615 Idem.

297

A necessidade de controle da atividade de Inteligncia justificada por Ugarte numa dimenso poltica (de salvaguarda do Estado), e social (de salvaguarda dos direitos e garantias fundamentais do cidado).

Como hemos sealado, se trata de una actividad caracterizada por el secreto, que protege sus fuentes y mtodos, as como, en muchos casos, las identidades de las personas involucradas en ellay que frecuentemente realiza actos de carcter subrepticio. Todo ello contradice uno de los principios fundamentales del sistema republicano, la publicidad de los actos de gobierno. Dicha actividad, adems, utiliza medios materiales con especial aptitud para penetrar la privacidad de las personas. Los equipos de que dispone un organismo de inteligencia moderno y su personal experimentado an en un Estado de recursos relativamente reducidos pueden tomar conocimiento de virtualmente todos los aspectos de la vida de una persona. De todo ello se deriva la importancia del control de esta actividad. Dicho control debe tener el rigor necesario para cumplir su finalidad; pero al propio tiempo no puede constituirse en un obstculo para el desarrollo de la actividad de inteligencia, caracterizada por una importancia que impide a todo Estado moderno prescindir de ella. Su producto fundamental, el conocimiento, la informacin elaborada, es valioso y ordinariamente justifica los gastos que demanda y los riesgos que implican su obtencin.616

Neste tpico vamos nos concentrar nos dois ltimos tipos (f e g) para analisar os mecanismos de controle do SIS, da Abin e do CNI, por duas razes diferentes mas complementares face ao nosso objeto. Em primeiro lugar, porque o Poder Executivo e o Legislativo so cada vez mais demandados em suas tarefas de accountability da rea de segurana e defesa. Depois, porque, como lembra Cepik, o tipo de governo tem influncia sobre o desenho organizacional das instncias de controle externo e superviso. 617 importante, pois, quando estamos tratando de analisar as diferenas e explicar os mecanismos de accountability de dados pases, levar em conta o tipo de regime, se presidencialista (Brasil) ou parlamentarista (Portugal e Espanha). O nosso objetivo verificar se a Fiscalizao Externa e o Controle Governamental da Inteligncia civil esto ou no institudos sob
616

UGARTE, Jos Manuel. El Control Pblico de la Actividad de Inteligencia: La bsqueda de legitimidad y eficcia, in Seminrio Atividades de Inteligncia no Brasil: contribuies para a soberania e a democracia, Braslia, 6 e 7 de novembro de 2002. 617 Idem, p. 173.

298

clivagens (situao tpica dos servios durante a transio poltica) ou se j esto regulamentados e so efetivos, em correspondncia com o Estado democrtico de direito (situao dos servios numa democracia consolidada). Alm destes dois indicadores, vamos analisar o papel da sabatina parlamentar e da subordinao da agncia civil no sistema de Inteligncia como aspectos secundrios da accountability.

Fiscalizao Externa

Inexistente

Instituda sob clivagens

Instituda, regulamentada e efetiva

Inexistente Controle Governamental

Institudo, mas no efetivo

Regulamentado e efetivo

A idia de instituir mecanismos de accountability para fortalecer a democracia pressupe considerar a atividade de Inteligncia em seu ethos poltico. Em outras palavras, os rgos e sistemas de Inteligncia, como partes do arcabouo de defesa e segurana do Estado, constituem estruturas configuradas pelas escolhas de elites politicamente responsveis na definio de estratgias e diretrizes de Inteligncia.

O vocbulo accountability pode ser compreendido como prestao de contas na esfera da administrao pblica, referindo-se a controle (control) e fiscalizao (oversight). Enquanto control refere-se aos atos cotidianos de gerenciamento da Administrao, sendo de responsabilidade primordial do Poder Executivo, oversight estaria ligado s atribuies do Poder Legislativo de fiscalizar se o Executivo, ou seja, a Administrao, tem-se conduzido de acordo com princpios legais e constitucionais618. De acordo com Gonalves,
618

GONALVES, Joanisval Brito. O Controle da Atividade de Inteligncia: consolidando a democracia, trabalho apresentado no Seminrio Internacional A Atividade de Inteligncia e os Desafios Contemporneos, Braslia/DF, 1o a 3 dezembro de 2005.

299

Accountability is a information process whereby an agency is under a legal obligation to answer truly and completely the questions put it by an authority to which it is accountable (for example, a parliamentary intelligence oversight committee).619

Os tipos de controle na Administrao Pblica so interno e externo. No primeiro caso, rgos como a Corregedoria-Geral da Unio tm, no Brasil, a autoridade legal para fiscalizar os atos dos gestores pblicos. J o controle externo exercido pelo Poder Legislativo e / ou Judicirio, mas tambm por entidades (da sociedade civil, por exemplo) no necessariamente vinculadas queles poderes.

As agncias civis so ambientes sensveis s demandas por eficcia. o caso da Abin, do CNI e do SIS/SIED, sempre politicamente questionadas quanto eficcia e o controle de suas atividades. Em que medida estes rgos so eficazmente controlados e fiscalizados? Quais so os nveis de controle tpicos sobre rgos essencialmente opacos operando dentro de sistemas tendencialmente transparentes? Quais so os rgos e instncias internos e externos atividade de Inteligncia que integram os mecanismos de accountability? Estas so algumas das questes que vamos abordar para aprofundar a discusso em torno da responsabilizao democrtica intra e inter-institucional na relao governo e servios / sistemas de Inteligncia, enquanto descrevemos e comparamos os instrumentos de accountability naqueles servios.

Brasil No Brasil, cabe Comisso Mista de Controle das Atividades de Inteligncia do Congresso Nacional (CCAI) a fiscalizao externa (oversight) da atividade. Internamente, no

619

Idem, p. 4.

300

mbito do Poder Executivo, a Abin controlada pela Cmara de Relaes Exteriores e Defesa Nacional (CREDEN), a quem cabe supervisionar a execuo da Poltica Nacional de Inteligncia. Em um caso e outro, a fiscalizao e o controle ainda so baixos sobre os rgos e sistemas de Inteligncia, o que resulta em uma fraca ou inexistente (em alguns casos) prestao de contas em sentido vertical e horizontal.

A rigor, no h controle prvio do Poder Judicirio sobre as atividades da Abin. A inexistncia de legislao especfica de controle guarda uma relao de causa e efeito com a baixa efetividade operacional do rgo. Em outras palavras, para serem concretizadas, algumas atribuies da Abin exigem uma cobertura legal especfica (como a permisso para infiltrar agentes para obter um dado negado, instalar escutas em ambientes ou interceptar comunicaes). Acredito que a inexistncia de legislao de controle relativa ao campo dos direitos e garantias fundamentais reflete a fraca legitimidade poltico-institucional da Abin. Nas democracias consolidadas, leis de controle servem para afirmar a legitimidade dos rgos de Inteligncia, prevenindo eventuais abusos ou punindo desvios dos seus agentes. No Brasil, a atividade de Inteligncia ainda no foi constitucionalizada, ou seja, no est contemplada na Constituio Federal como uma atividade tpica de Estado, como na Alemanha.

A fiscalizao parlamentar no efetiva. E isto pode ser explicado pelos entraves e omisses da legislao. Um sinal grave dessa omisso o fato de a pauta das sesses secretas das sabatinas dos trs ltimos diretores-gerais da Abin (Marisa Diniz, Mauro Marcelo e Mrcio Buzanelli) no ter sido disponibilizada nem para os arquivos do Congresso Nacional620. Em termos normativos, verifica-se que

620

Agncia Brasileira de Inteligncia, Ouvidoria, 21 de julho de 2006, registro n 210, resposta 5 ao questionrio enviado ao diretor-geral da Abin.

301

conquanto a Constituio Federal tivesse atribudo ao Parlamento a fiscalizao e o controle das atividades de Inteligncia, na realidade no havia uma norma legal que dispusesse sobre essa prerrogativa. E o que , tambm, interessante: o texto constitucional vigente, no artigo 61, 1, no d margem a que os parlamentares exeram a iniciativa das leis sobre a matria, sendo essa uma prerrogativa privativa do Chefe do Executivo.621

A fraca accountability da atividade no Brasil pode ser creditada a fatores como inexistncia de uma cultura poltica parlamentar sobre Inteligncia, incipincia de foros e pesquisadores para debater segurana e defesa na perspectiva da Inteligncia, resistncia e preconceito de parte dos meios de comunicao sobre o papel dos servios e sistemas, comportamento reativo das comunidades fiscalizao, alm de fraca efetividade ou mesmo inexistncia de diplomas legais para instituir controles judiciais eficazes.

Entre o fim regime militar, em 1985, e a extino do SNI, em 1990, no foram criados mecanismos de prestao de contas para a rea. A continuidade do SNI na gesto do presidente Jos Sarney, e o perodo em que a Inteligncia civil ficou acfala, de 1990 a 1993, em parte explicam a inexistncia daqueles mecanismos. Nem a criao, em 1994, do Departamento de Inteligncia (DI), na Secretaria de Assuntos Estratgicos (SAE), no organograma da presidncia da Repblica, logrou instituir mecanismos de controle e fiscalizao.

621

HAULY, Luiz Carlos e PREZ, Guillermo Holzmann. Limites e eficcia do controle parlamentar, in Seminrio Atividades de Inteligncia no Brasil: contribuies para a soberania e a democracia, patrocinado pela Comisso Mista de Controle das Atividades de Inteligncia (CCAI), Comisso de Relaes Exteriores e Defesa Nacional da Cmara dos Deputados (CREDEN), Fundao Carlos Chagas Filho de Amparo Pesquisa do Estado do Rio de Janeiro Faperj e Agncia Brasileira de Inteligncia Abin, dias 6 e 7 de novembro de 2002, em Braslia/DF, p. 177-183. Vale lembrar que, a rigor, a Constituio Federal no dispe nenhuma lei sobre as atividades de Inteligncia per se, tampouco atribui poderes fiscalizatrios sobre a rea. Isto somente foi determinado pela Lei n 9.883, de 7 de dezembro de 1999, que atribuiu ao parlamento esta competncia. Alis, a constitucionalizao da atividade de Inteligncia pode ser um indicador da consolidao democrtica em um pas.

302

O quadro comeou a mudar durante o segundo governo do presidente Fernando Henrique Cardoso, que em 1999, quando foi criado o SISBIN, disps via lei ordinria sobre a necessidade de accountability da Inteligncia. Antes da criao do SISBIN, os deputados federais Jos Genono e Jos Dirceu, ambos do Partido dos Trabalhadores (PT), propuseram diferentes projetos de lei criando um rgo de Inteligncia.622 Mas estas iniciativas independentes dos parlamentares, que incluam tambm normas e procedimentos de fiscalizao, foram travadas no Congresso Nacional por presso da Presidncia da Repblica. A possibilidade s foi aberta quando da envio ao Congresso, pelo Poder Executivo, da Mensagem n 1.053, de 1997, que deu origem ao Projeto de Lei n 3.651, de 1997, da Cmara dos Deputados.

Este projeto de lei foi discutido pelos parlamentares, tendo sido transformado na Lei n 9.883, de 7 de dezembro de 1999, que veio instituir o Sistema Brasileiro de Inteligncia, criando ainda a Abin. Imps-se, assim, a necessidade de criar as leis de controle e fiscalizao da atividade de Inteligncia. Portanto, antes da criao da Abin, a Inteligncia, na esfera civil e militar, no era submetida a qualquer fiscalizao (oversight) do parlamento brasileiro. Tampouco o Poder Judicirio dispunha de instrumentos normativos para prevenir ou punir abusos e desvios dos agentes pblicos dessa rea. A rigor, apenas a imprensa exercia o controle externo das atividades de Inteligncia.

Mas, como observa o deputado Luiz Carlos Hauly,

Se observarmos o Regimento Comum, ou seja, o Regimento Interno do Congresso Nacional, quando ele atua com as suas duas Casas, conjuntamente, verificaremos que seus dispositivos no se referem s atividades de inteligncia. Com o mesmo sentido de observao, notamos que o Regimento Interno do Senado Federal, da mesma forma que a Constituio, bastante
622

ANTUNES, op. cit., p. 85.

303

genrico, no contemplando em suas disposies nenhuma referncia especfica s atividades de inteligncia. Apenas no seu artigo 90, inciso X, quando especifica as competncias de suas Comisses Permanentes, prev: Exercer a fiscalizao dos atos do Poder Executivo, includos os da Administrao Indireta, e quanto s questes relativas competncia privativa do Senado.623

Em outras palavras, o Congresso est constitucionalmente incumbido de fiscalizar a atividade, mas ao mesmo tempo impedido de gerar leis sobre a matria, o que no deixa de ser um paradoxo face ao que dispe o Regimento Interno no tocante s competncias de suas Comisses Permanentes. A lei que criou o SISBIN e a Abin estabeleceu, no artigo 6, que o controle e fiscalizao externos sero exercidos pelo Poder Legislativo, conforme ato do Congresso Nacional. No entanto, esta lei, que representou um avano face ao disposto pela legislao criada ainda em 1964, trs restries importantes em termos de alcance polticoinstitucional e representatividade parlamentar s exigncias de accountability:

Consideramos ainda tmida a lei, quando reserva ao rgo de controle externo apenas o exame da Poltica Nacional de Inteligncia e a possibilidade de oferecer meras sugestes a essa poltica. Por outro lado, essa lei estabeleceu como membros integrantes do rgo de controle externo um nmero muito reduzido de parlamentares de cada Casa do Congresso.624

O poder poltico do Congresso apenas indicativo e no deliberativo face ao que dispuser a Poltica Nacional de Inteligncia. O ato inaugural desse poder restrito foi precedido da Mensagem n 135, de 2000, quando o Executivo encaminhou um projeto de poltica de Inteligncia ao Congresso. Em obedincia ao previsto na Lei n 9.883, de 1999, em 21 de novembro de 2000 foi instalado no Congresso o rgo de Controle Externo das Atividades de Inteligncia, tendo sido eleito como seu primeiro Presidente o Senador Jos Sarney, ento
623 624

HAULY e PREZ, op. cit.,p. 179. Idem, p. 180.

304

Presidente da Comisso de Relaes Exteriores e Defesa Nacional, do Senado Federal. A relatoria coube ao deputado Luiz Carlos Hauly, poca Presidente da Comisso de Relaes Exteriores e Defesa Nacional, da Cmara dos Deputados. Desde esse ano, at o incio de 2006, esse rgo de controle no tinha ainda aprovado o seu regimento interno.

A CCAI tem como principal objetivo o controle externo das atividades de Inteligncia e de Contra-inteligncia, alm de outras relacionadas com a rea de Inteligncia federal (na esfera civil e militar). A Comisso definiu as seguintes atividades:

I controlar e fiscalizar as atividades de Inteligncia, contra-inteligncia e correlatas, desenvolvidas no Pas; II analisar, emitir parecer e apresentar sugestes sobre os programas de Inteligncia e outros relacionados atividade de Inteligncia do Governo brasileiro, previstos na Poltica Nacional de Inteligncia; III elaborar estudos permanentes sobre os programas e as atividades de Inteligncia; IV manifestar-se sobre os ajustes especficos e convnios, a que se refere o art. 2, 2, da Lei n 9.883; V submeter deliberao do Congresso Nacional propostas relativas legislao sobre as atividades de inteligncia e a divulgao de informaes sigilosas; VI submeter deliberao do Congresso Nacional relatrios referentes s atividades de controle e fiscalizao das atividades e programas relativos atividade de inteligncia, de sua competncia; e VII receber e apurar denncias sobre violaes a direitos e garantias fundamentais praticadas por rgos pblicos, em razo de realizao de atividades de Inteligncia, contra-inteligncia e correlatas, apresentadas por qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato625.

No entanto, a Comisso, para cumprir com suas atribuies, depende do Regimento, que foi previsto pelo Projeto de Resoluo do Congresso Nacional n 8/2001, sendo aprovado na Comisso em 7 de novembro de 2001, mas desde 5 de dezembro de 2001 encontra-se tramitando na burocracia do Congresso Nacional.

625

Idem, p. 182.

305

A rigor, a despeito destas leis ainda no h no Brasil um controle governamental e fiscalizao externa efetivos da Inteligncia. No caso das atribuies da CCAI, apesar dessas extensas atribuies, h registro de apenas onze reunies de seus membros, desde a sua criao. A comunidade de Inteligncia, incluindo-se aqui os rgos militares (2as seces das Foras Armadas e das Polcias Estaduais), parece gozar de certa imunidade contra acccountability institucional. Este quadro em parte pode ser explicado pela inexistncia de uma cultura poltica parlamentar face atividade de Inteligncia. Por outro lado, o domnio militar, direto e informal, sobre a rea de Inteligncia civil explica o isolamento da comunidade e resistncia institucional a um controle e fiscalizao que no sejam apenas retricos e na letra da lei. Dentre as onze reunies citadas, h registro de trs esclarecimentos de ministros-chefes do GSI e uma visita de parlamentares s instalaes da Abin, em carter mais de cortesia do que propriamente institucional. Nesta visita, o esprito de preconceito e fechamento de alguns quadros da agncia pode ser simbolizado numa opinio colhida de um participante: Colocamos eles (os parlamentares da CCAI) no bolso, disse o entrevistado acerca dos pedidos de informaes sobre o trabalho da Abin e de seus agentes.626

Nestes termos, a fiscalizao externa (oversight) sofre clivagens que refletem antagonismos poltico-institucionais latentes ou abertos entre a rea civil (Parlamento) e militar (GSI/Abin), ainda que formalmente o gabinete seja um rgo civil. J o controle governamental do Poder Executivo sobre a atividade de Inteligncia no efetivo, apesar de regulamentado.Nas democracias consolidadas existem mecanismos legais e administrativos efetivos para vigiar os vigias. Embora no impeam desvios e abusos, tais mecanismos, aplicados pela articulao do Executivo, Judicirio e Legislativo, podem prevenir e corrigir aes deletrias para a atividade.

626

Entrevista em carter sigiloso ao autor, dezembro de 2005.

306

No Brasil ainda no h um controle e fiscalizao efetivos da Inteligncia civil e militar. At o encerramento de minha pesquisa, por exemplo, no houve qualquer questionamento da CCAI sobre as mudanas em curso na Abin. Apenas a maioria dos articulistas de imprensa sensveis ao tema criticaram as medidas. A direo geral da Abin tem grande autonomia para criar projetos estratgicos de Inteligncia a partir de portarias que tratam de poltica de pessoal, organizao estrutural, doutrina e diretrizes, mas o Poder Legislativo mantm-se pouco efetivo para fiscalizar a natureza e os efeitos das medidas. Estas mudanas em curso na Abin apontam, como demonstrei, no sentido da militarizao da atividade porque persistem legados que, por meio do GSI (mas tambm reforados internamente na Abin), so alimentados continuamente por quadros resistentes civilianizao da atividade627.

Espanha e Portugal A accountability do CNI pode ser situada em trs dimenses, a saber: a) Controle Poltico; b) Controle Judicial; e c) Controle Parlamentar. Em termos polticos, o governo fixa anualmente as misses a partir de uma Diretriz de Inteligncia, alm de indicar ao rei, para nomeao, os candidatos ao cargo de Secretrio de Estado Diretor do CNI e ao cargo de Secretrio Geral do CNI. H tambm o controle judicial prvio nos casos relacionados aos direitos civis (inviolabilidade da correspondncia e da privacidade, por exemplo) constantes dos artigos 18.2 e 3 da Constituio. Os juzes podem conceder autorizao prvia para as funes estabelecidas no artigo 12 da Lei 11/2002 e no artigo nico da Lei Orgnica n 2/2002.

627

ZAVERUCHA, Jorge. A militarizao da Abin, in Folha de So Paulo, Opinio, 09 de janeiro de 2006.

307

Os artigos referidos assinalam que o Diretor do CNI deve solicitar ao magistrado do Tribunal Supremo competente, segundo a Lei Orgnica do Poder Judicirio, autorizao para operaes que afetem a inviolabilidade do domiclio e o segredo das comunicaes. Esta solicitao dever estar fundamentada nos seguintes critrios: a) especificao das medidas (tipos e grau de alcance); b) fatos que justifiquem a solicitao, fins que a motivam e razes que aconselham a adoo das medidas solicitadas; c) identificao da pessoa ou pessoas alvos das medidas, caso conhecidas, e designao do lugar onde a operao ser realizada; e d) durao das medidas628.

No Poder Legislativo, o Parlamento, por meio de uma Comisso Delegada para Assuntos de Inteligncia, controla os crditos destinados a gastos reservados do Centro, a partir dos objetivos definidos e aprovados pelo Governo, e fiscaliza anualmente o cumprimento desses objetivos, bem como as atividades do Centro. Os membros da Comisso tm acesso aos segredos oficiais, conforme o artigo 11 da Lei n 11/2002.

O CNI est localizado organicamente no Ministrio da Defesa. Goza de autonomia funcional em sua organizao interna e regime oramentrio, conforme dispee a norma geral administrativa para organismos pblicos de natureza especial.629 Revenga critica a racionalidade desta adscrio do CNI, que trabalha nos campos interno e externo, a partir da indefinio de quais servios integram a comunidade de Inteligncia da Espanha. Esta comunidade dever ser encabeada por uma Comisso Delegada do Governo para Assuntos de Inteligncia, encarregada da coordenao de todos os servios de Inteligncia do pas. 630

628 629

http://www.cni.es, em 30 de abril de 2005. REVENGA, Miguel. El Control Del Centro Nacional de Inteligncia A males extremos, paliativos, in Claves de Razn Prctica, Madri, maro de 2003, n. 130, p. 40. 630 Idem, ibidem.

308

A Comisso Delegada, dirigida pelo vice-presidente do Governo, tem a atribuio de propor ao presidente de Governo (Primeiro-Ministro) os objetivos anuais do CNI, que devem compor as Diretrizes de Inteligncia, as como la de realizar el seguimiento y avaluacin del desarrollo de los objetivos del CNI.631 As leis reguladoras do CNI, no entanto, limitam-se a atribuir a competncia e fixar a composio da Comisso Delegada (a saber, vice-presidente do Governo, ministros das pastas de Assuntos Externos, Defesa, Interior e Economia,

Secretrio Geral da Presidncia e Secretrios de Estado da Segurana, alm do Diretor do CNI). A lei, em si, no dispe sobre superviso e controle,

(...) nombres con los que la mejor literatura acadmica usualmente designa, ponderndolos como decisivos de cara al correcto desempeo de la funcin de inteligencia, los mecanismos formales de comunicacin entre el o los servicios, y el Poder Ejecutivo. La comissin delegada lo dice la exposicin de motivos funciona para hacer efectivo el principio de coordinacin y la atuacin del CNI ser sometida a control parlamentaria y judicial (artculo 2.2 de la ley).632

Acredito que, como tpico das legislaes que criam e regulamentam os rgos e a atividade de Inteligncia, a indefinio quanto ao alcance legal das disposies de controle menos uma omisso por (suposto) desconhecimento da matria do que uma opo poltica daqueles que conceberam os sistemas de fiscalizao e controle. Segundo Revenga, o controle parlamentar sobre o CNI e demais rgos de Inteligncia politicamente defeituoso porque no h correspondncia entre a regulao deste controle com o princpio parlamentarista da subordinao hierrquica de uma organizao administrativa (no caso, o prprio CNI) a um determinado membro do Governo que responda politicamente pela gesto daquela organizao perante o Parlamento.633

631 632

Idem, p. 41. Idem, ibidem. 633 Idem, p. 41.

309

La comission parlamentaria destinada a controlar el CNI es, en efecto, segn el artculo 11.1 de la ley 11/2002, la misma que la citada ley del ao 1995 instaur con urgencia para atajar el problema de la ausencia de controles sobre el uso de los fondos reservados. Siendo stos una parte menor del total del presupuesto del CNI para 2003 (algo ms de 8 miliones de euros sobre un total de 140), no se entiende bien esa competencia atrayente de una comisin del Congreso con cometidos cuasi contables y de cuya falta de ideoneidad para suplir la falta de una adecuada regulacin del acceso parlamentario a materias clasificadas ya se habl em su momento. Lo mismo, y con mucho ms motivo, podra decirse ahora, cuando de lo que se trata es de disear ex novo un mecanismo parlamentario especfico sobre el funcionamiento del CNI capaz de recuperar para el mbito poltico una capacidad de control que, ejercida fuera dl, alimenta las ms variadas patologas de suplencias judiciales y escndalos miditicos.634

A rigor, a Comisso do Parlamento espanhol controlaria antes os gastos oramentrios (sob a rubrica de fundos reservados), situando-se como instncia, por assim dizer, tcnica, do que poltica. Esta funo de controle poltico no est contemplada e o resultado uma judicializao do controle por meios de normas que, em essncia, remetem originariamente Lei de Segredos Oficiais (1968), e depois Lei n 48 / 1978. Esta lei dispe que a declarao de matrias classificadas no afectar al Congreso de los Diputados ni al Senado, que tendrn siempre acesso a cuanta informacin reclamen (art. 10.2 da Lei de Segredos).635

Para Revenga, a Lei n 11 / 2002 parece ter revestido por completo este princpio geral (o qual tem correspondncia com o art. 9 da Constituio espanhola). Seno, vejamos. O que o CNI submeter ao conhecimento do Congresso la informacin apropriada sobre su funcionamiento y actividades (artculo 11.1), algo que el artculo 11.4 concreta en el conocimiento de los objetivos de inteligencia establecidos anualmente por el Gobierno y del informe que, tambin con carcter anual, elaborar el Director (del CNI) de evaluacin de

634 635

Idem, p. 41-42. Idem, p. 42.

310

actividades, situacin y grado de cumplimiento de los objectivos sealados para el periodo anterior.636

Parece ser muito, mas pode significar apenas controle retrico sobre diretrizes e objetivos (o que, a rigor, qualquer ditadura ou democracia pode anunciar de jure sem que em essncia seu servio de Inteligncia esteja sob accountability). Revenga percebe uma assimetria entre meios e resultados (isto , a diferena entre o que o Congresso pode conhecer por meio do diretor do CNI, e o que efetivamente os deputados obtm) ao observar as excees ao acesso: con excepcin de las relativas a las fuentes y medios del Centro Nacional de Inteligncia y a aquellas que procedan de servicios extranjeros u organizaciones internacionales en los trminos establecidos em los correspondientes acuerdos y convnios de intercambio de la informacin clasificada (artculo 11.2).637 Quer dizer, na letra da lei os deputados parecem ter acesso a tudo ( exceo daqueles dois tipos), mas na prtica so limitados ao acesso produo de conhecimento intermediado por um oficial diretamente interessado naquilo que pode abrir (ou negar) ao processo de accountability.

Em Portugal, a accountability da atividade de Inteligncia processada pelos trs poderes da Repblica: Executivo, Legislativo e Judicirio. O SIS e o SIED so controlados externamente pelo Conselho de Fiscalizao dos Servios de Informao. O Conselho integrado por trs representantes eleitos pela Assemblia da Repblica (AR), por voto secreto e maioria de dois teros o que significa na prtica a escolha de nomes originrios das maiorias partidrias no parlamento. O mandato dos conselheiros de quatro anos e s pode ser revogado por deciso da maioria dos deputados da Assemblia. Outro rgo de controle

636 637

Idem, p. 42. Idem, p. 42.

311

externo a Comisso de Fiscalizao dos Centros de Dados, integrada por trs magistrados do Ministrio Pblico, designados pelo Procurador-Geral da Repblica.

Desde a criao da Lei-Quadro n. 30, de 1984, que instituiu o SIRP, o governo portugus se preocupa com os mecanismos de controle e fiscalizao das atividades de Inteligncia. Em Portugal, a memria autoritria sempre foi fortemente associada s aes de espionagem e represso dos quadros da PIDE, depois DGS. As leis de accountability nasceram inspiradas na salvaguarda de direitos e garantias fundamentais do cidado portugus. A lei instituiu o SIED, o SIS e o Servio de Informaes Militares (SIM). O SIM foi criado para produzir informaes militares para as Foras Armadas, o SIED para produzir informaes necessrias garantia da independncia nacional e a segurana externa do Estado, e o SIS para produzir informaes destinadas a garantir a segurana interna. O SIS nasceu sob a tutela do Ministrio da Administrao Interna, enquanto o SIED e o SIM estavam tutelados pelos primeiro-ministro e o ministro da Defesa, respectivamente.

So algumas das atribuies do Conselho, conforme a Lei-Quadro: apreciar os relatrios de atividades do SIS e do SIED; receber do Secretrio-Geral a lista integral dos processos em curso, podendo solicitar e obter os esclarecimentos e informaes complementares que considere necessrios ao exerccio dos seus poderes de fiscalizao; conhecer, junto do Primeiro-Ministro, os critrios de orientao governamental dirigidos pesquisa de informaes; efetuar visitas de inspeo destinadas a colher elementos sobre o seu modo de funcionamento e sobre as atividades do Secretrio-Geral e dos Servios de Informaes; solicitar elementos constantes do Centro de Dados do SIS ou do Centro de Dados do SIED, necessrios ao exerccio das suas competncias ou ao conhecimento de

312

eventuais irregularidades ou violaes da lei638. Tambm so atribuies dos conselheiros emitir parecer sobre o funcionamento dos servios de informaes; propor ao Governo a realizao de procedimentos de inspeo, de inqurito ou de sano, face a ocorrncias graves; pronunciar-se sobre quaisquer iniciativas legislativas que tenham por objeto o SIRP ou sobre os modelos de organizao e gesto administrativa, financeira e de pessoal do SIS e do SIED639.

Os poderes de fiscalizao do Conselho tambm se estendem s atividades de produo de informaes das Foras Armadas. Em outras palavras, a tutela legal do poder civil aplica-se tambm sobre os rgos de informaes militares. Alm disso, o Conselho de Fiscalizao tem prerrogativas para acompanhar e conhecer as modalidades de permuta de informaes entre servios da comunidade, bem como os tipos de relacionamento destes com outras entidades, especialmente de polcia, incumbidos de garantir a legalidade e sujeitos ao dever de colaborao.

No entanto, a efetividade desta legislao tem sido condicionada consoante a luta poltico-partidria que penetra no SIRP, implicando s vezes na desnaturalizao de seus rgos, que, em dadas situaes, assumem carter de aparelhos de governo, e no de Estado. Para o Partido Comunista Portugus (PCP), a Lei-Quadro de 1984 no instituiu um controle e fiscalizao democrticos dos servios de Inteligncia. Em 1986, quando o SIS passou a funcionar sob o governo de Cavaco Silva, do PSD, a direo do rgo ficou a cargo de Ladeiro Monteiro, que fizera parte da Inteligncia durante a guerra colonial em Angola. Era, pois, um antigo quadro do regime salazarista, cuja PIDE-DGS a Revoluo dos Cravos pretendeu extinguir com as medidas de saneamento. De acordo com o PCP, Monteiro foi responsvel nos anos seguintes por atividades de infiltrao, contra-informao e provocao
638 639

http.www.sirp.org..pt, em 25 de agosto de 2006. http.www.sirp.org..pt, em 25 de agosto de 2006.

313

ilcitas, em benefcio das opes partidrias dos governos do PSD640. O Conselho do SIRP tem acesso aos relatrios de atividades elaborados pelos servios, mas a inspeo deve ser feita com aviso prvio dos conselheiros. Para o PCP, a inspeo inopinada essencial para dar credibilidade aos fins do Conselho.

O SIM, depois transformado em DINFO, foi acusado de prticas ilegais, como o fichamento de cidados de esquerda, organizao ilegal de bases de dados, utilizao de fichas e escutas da Polcia Judiciria, alm de exercer operaes de vigilncia sobre o Procurador-Geral da Repblica. O SIS, por seu turno, ainda sob o governo de Cavaco Silva, foi acusado de espionar o Presidente do Tribunal de Contas, os partidos polticos, os sindicatos, agricultores, estudantes, policiais, alm de praticar infiltraes ilegais641.

As sucessivas denncias de aes ilegais do SIS provocaram, em julho de 1994, o pedido de demisso dos membros do Conselho de Fiscalizao, que se julgaram, segundo Gonalves, impotentes para fiscalizar os servios de Inteligncia642. O PSD do Primeiroministro Cavaco Silva decidiu reestruturar os servios editando a Lei n 4/95, de 21 de fevereiro, que extinguiu o SIED e transformou o SIM em Servio de Informaes Estratgicas e Militares (SIEDM). O SIS e o SIEDM ficaram sob a tutela do Primeiro-ministro. Objetivamente, o chefe do governo passou a concentrar e centralizar em suas mos os poderes do SIRP, mas isto no implicou, ao mesmo tempo, aumento dos poderes de accountability dos rgos que compunham o organograma do sistema. De acordo com Gonalves, a reforma tornou vagos os papis dos dois rgos: SIS e SIEDM passaram a produzir informaes que, em vez de necessrias a garantir, apenas contribuam para a salvaguarda, respectivamente

640

GONALVES, Carlos. Servios de Informaes Que http://www.pcp.pt/publica/militant/241/p42.html, de 12 de abril de 2005, p. 1-2. 641 Idem, ibidem. 642 Idem, p. 2.

(des)caminhos?,

in

314

da segurana interna ou da independncia nacional. Aumentou a impunidade e diminuiu a fiscalizao democrtica dos Servios de Informaes, particularmente dos respectivos Centros de Dados643.

O governo seguinte, do primeiro-ministro Guterrez (Partido Socialista), embora criticasse a poltica do PSD para os servios de Informaes, editou a Lei n. 15/96, de 30 de abril, cujas disposies no avanaram muito na instituio de uma accountability mais efetiva e eficaz. Entre as medidas, esta lei reforou algumas competncias do Conselho de Fiscalizao, mas manteve as normas de eleio dos seus membros e a impossibilidade de inspeo das atividades sem aviso prvio, alm de instituir a audio prvia dos diretores indicados644. Uma das causas da inexistncia do controle sobre o SIRP nesse perodo era a no nomeao de um novo Conselho de Fiscalizao, desde o pedido de demisso do anterior, em 1994. O novo Conselho tomou posse em 1999. O Conselho atual tomou posse no dia 23 de setembro de 2004.

O Conselho requer o aperfeioamento de controles / fiscalizao e carece de maior representatividade em termos das foras polticas com assento no Parlamento portugus. Apesar de sua lenta institucionalizao, a ao do Conselho, parece-me, comea a ser eficaz sobre a comunidade de Inteligncia. Pode ser efeito disso a queda do nmero de notcias negativas sobre o SIS, entre 2001 e 2005, em comparao com as notcias veiculadas pelos meios de comunicao portugueses entre 1996 e 2000, sobre o mesmo assunto645.

643 644

Idem, ibidem. Idem, ibidem. 645 SIMES, Pedro. Os Servios Secretos em Portugal: os servios de informao e a comunicao social. Lisboa: Prefcio, DL, 2002. No perodo referido, dentre 350 notcias, 86 foram positivas, 208 negativas e 56 neutras. Ver anlise completa deste estudo de caso entre as pginas 119 e 150. Trata-se de uma queda proporcional, pois analisamos uma quantidade menor de notcias veiculadas na mdia impressa, entre 2001 e 2005.

315

Sabatina Parlamentar Nos regimes democrticos, o primeiro momento da accountability na rea de Inteligncia quando se submete o nome indicado para dirigir os servios de Inteligncia sabatina ou oitiva do Parlamento nas comisses especializadas. Mas a prtica da sabatina de nomes no per se garantia de efetivo controle prvio. Podemos delinear trs padres comuns na sabatina dos nomes indicados para chefiar os servios de Inteligncia: a) o nome sabatinado hierarquicamente superior no organograma do governo, mas no chefia a Inteligncia; b) o nome sabatinado o superior na hierarquia do organograma e tambm chefia a Inteligncia; e c) o nome sabatinado hierarquicamente subordinado no organograma, mas chefia a Inteligncia.

A sabatina uma entrevista menos tcnica do que aparenta, pois para ela convergem vises e interesses no necessariamente homogneos e / ou complementares sobre as diretrizes de Inteligncia no quadro da poltica de segurana e defesa do pas. Alm propriamente do que possvel argir do indicado acerca de seus conhecimentos e intenes no rgo que dever assumir, importante saber se a pessoa sabatinada de facto (e no apenas de jure) o quadro orgnico estratgico mais importante na hierarquia do servio de Inteligncia. A este respeito, uma legislao de Inteligncia pode instituir a argio de quadros que, em um sentido poltico-institucional, no so depositrios estratgicos da agenda de segurana e defesa relacionadas com a Inteligncia. Em outras palavras, aqueles que na prtica ou de facto dirigem as atividades da rea de Inteligncia ficam margem do julgamento parlamentar.

Em uma rea na qual a Inteligncia uma reserva de domnio militar, o sentido de subordinao e obedincia pode se revestir da idia de lealdade castrense, uma categoria

316

essencial na cultura militar. Nos regimes em que o processo de consolidao da democracia precrio, estar organicamente subordinado a um militar pode significar um constrangimento institucional tcito e uma fonte de tenso potencial. Ao mesmo tempo, o fato de o regime estar consolidado no garantia per se da inexistncia de conflitos potenciais. O tipo de regime de governo e os legados polticos da transio parecem aqui se imbricar. De fato, nos regimes presidencialista e parlamentarista ps-transio, os conflitos intra e interinstitucionais da rea de Inteligncia so semelhantes em suas formas e causas, mas as solues destes, como tenho demonstrado, diferem em certo grau face existncia de uma democracia slida ou de um processo precrio de consolidao democrtica.

Em Portugal, a Lei-Quadro que reformou o SIRP em 2004 dispe que a nomeao do secretrio-geral (do SIRP) deve ser antecedida de sua audio ou sabatina no Parlamento 646. Parece um avano, mas na prtica um retrocesso em termos de accountability institucional face ao que havia, quando a Lei n 15, de 1996, alterou o art. 15 da Lei-Quadro de 1984 e criou a audio obrigatria para os diretores-gerais do SIS e do antigo SIEDM. A nova LeiQuadro determina a audio apenas do secretrio-geral, sem exigir que os diretores do SIS e SIED sejam ouvidos pelos parlamentares. Ao mesmo tempo, esta lei dispe que compete ao primeiro-ministro nomear e exonerar, ouvido o secretrio-geral, os diretores dos dois rgos647. Ora, na prtica os dois elos mais importantes do sistema de Inteligncia (responsveis pela operao da segurana interna e externa do pas) ficam imunes do julgamento parlamentar, enquanto o seu chefe vai discorrer burocraticamente junto aos deputados. Parece-me que, se a idia de argir o secretrio-geral era instituir um controle parlamentar prvio, na verdade criou uma zona de conflitos potenciais que podem aflorar em

646 647

Dirio da Repblica I, Srie A, n261, 6 de novembro de 2004, p. 6.598. Idem, p. 6.599, art. 17.

317

termos polticos e institucionais, sobretudo porque peas-chaves do sistema so indicaes privativas do Executivo e no se submetem oitiva.

De fato, j em dezembro de 2004, a substituio do diretor adjunto do SIS gerou um imbroglio poltico quando a oposio parlamentar protestou contra a indicao do coronel Carlos Saramago Pinto para o cargo. De acordo com o PCP e o PS, a indicao do militar era uma instrumentalizao partidria dos servios de informao, podendo configurar uma violao de sua neutralidade648. Apesar dos protestos, dias depois, em uma cerimnia para a qual no foram convidados os diversos chefes do SIS (ao que parece, porque no compareceriam mesmo), a diretora do servio, Margarida Blasco, empossou o coronel649. Carlos Saramago Pinto assumiu o cargo sob uma discusso (iniciada pela prpria diretora) no mnimo estranha: a possibilidade do novo diretor no ter acesso s bases de dados operacionais.

No Brasil, o diretor-geral da Abin deve ser sabatinado pelo Senado Federal quando de sua indicao para o cargo pelo Presidente da Repblica650. Se aprovado pelos senadores da Repblica, ele ento nomeado e toma posse. Ocorre que, no organograma da Presidncia, a Abin subordinada ao Gabinete de Segurana Institucional (GSI), criado em setembro de 1999, durante o segundo governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso, com a incumbncia de, entre outras coisas,

() assistir direta e imediatamente ao Presidente da Repblica no desempenho de suas atribuies, prevenir a ocorrncia e articular o gerenciamento de crises, em caso de grave e iminente ameaa estabilidade
648

Substituio de director adjunto do SIS gera movimento de contestao ao governo. Jornal Pblico, Editoria Nacional, 8 de Dezembro de 2004, p. 13. 649 Idem, edio de 14 de Dezembro de 2004, p. 36. 650 Lei n 9.883, de 07 de dezembro de 1999. Atividade de Inteligncia no Brasil (1999-2003), in Coletnea de Legislao n 03, Braslia: Abin, 2003, p. 10.

318

institucional, realizar o assessoramento pessoal em assuntos militares e de segurana, coordenar as atividades de inteligncia federal e de segurana da informao ()651.

Mas entre ser diretor-geral de jure e ser de facto h uma distncia institucional que os legados polticos tornam mais fortes justamente quando h a necessidade de gerenciar crises poltico-institucionais entre e nos trs poderes da Repblica.

O ministro-chefe do GSI sempre um general, ainda que a lei no determine ser o seu titular um oficial das Foras Armadas. Em si mesma, em termos orgnicos, a subordinao de um civil a um general no um problema. Mas no caso em que o regime no pode ser considerado um Estado Democrtico de Direito pleno pelo fato mesmo de, entre outros legados, as prerrogativas militares constiturem enclaves autoritrios, esta subordinao cria espaos para contenciosos que afloram politicamente no embate dos interesses. A subordinao da Abin ao Gabinete nega a precedncia da agncia como cabea do SISBIN, e ainda distorce, no plano inter-institucional, a relao poltica entre dois poderes: o diretor da Abin (quase sempre, um civil) obrigatoriamente sabatinado pelo Senado, mas o ministrochefe do GSI (sempre um general da ativa), indicado pelo Presidente da Repblica e no se submete a qualquer sabatina.

Em parte, isto explica porque os conflitos envolvendo a Abin so resolvidos sempre com a queda do diretor-geral. De fato, desde a posse do general Alberto Mendes Cardoso como ministro-chefe do GSI, em 1999, e, j na gesto do presidente Lus Incio Lula da Silva, que indicou para o Gabinete o general Jorge Armando Flix, em 2002, tivemos a queda de trs diretores da Abin. Todos sabatinados, mas no imunizados pelo Senado Federal.
651

O GSI foi criado pela MP n 1.911-10, de 24 de setembro de 1999, alterada depois pela Lei n10.683, de 28 de maio de 2003, e sofreu uma mudana de redao com a Lei n 10.869, de 2004. AA.

319

O coronel Ariel Rocha de Cunto caiu aps presso do Grupo Tortura Nunca Mais, que descobriu nos quadros da Abin, lotado no Departamento de Organizaes Criminosas, a presena de um ex-torturador do SNI, Carlos Alberto Del Menezzi652. De acordo com a entidade, nos seus arquivos constam trs citaes acusando Del Menezzi como torturador de ex-presos polticos: Jos Ado Pinto, Maurcio Vieira de Paiva e ngelo Pezutti da Silva653. As trs vtimas, ainda durante o regime militar, haviam acusado o ento 2 Tenente Del Menezzi nas auditorias militares do Exrcito, entre 1969 e 1970. O coronel conhecia o currculo de Del Menezzi, mas assim mesmo nomeou-o para a funo. O caso Del Menezzi, na verdade, foi a gota dgua para a sua queda, pois nos meses anteriores a agncia vinha sendo acusada de envolvimento em investigaes ilegais contra ministros, procuradores de Estado e o governador do estado de Minas Gerais, Itamar Franco, ex - Presidente da Repblica.

Na demisso de Marisa de Almeida DelIsolla e Diniz da direo-geral, ocorrida no dia 9 de junho de 2004 (oficialmente, exonerada a pedido), somam-se dois problemas comuns desde a criao da Abin: envolvimento de agentes em espionagem ilegal e incompetncia por omisso da agncia no cumprimento do seu dever. No primeiro caso, a diretora estava sendo desgastada nas denncias de que o analista de informaes Celson Ludolf Ribeiro, quadro dos tempos do SNI, estava articulado com adversrios polticos do ento ministro-chefe da Casa Civil da Presidncia da Repblica, Jos Dirceu, e da ento

652

O envolvimento de quadros do SNI em aes de tortura fsica e / ou psicolgica de presos polticos tem sido comprovado em alguns casos pela imprensa, a partir de cotejo com o Dossi Tortura Nunca Mais. Se, em termos institucionais, a atividade de Inteligncia civil impedia legalmente a participao de quadros do SNI nas prticas de tortura (como era institucionalizado nas aes do CISA, CIE e CENIMAR, transformados em polcia poltica do regime), isto no impediu que agentes do servio participassem de sees de tortura. Em entrevista, um agente do SNI, j reformado, e que fora oficial R/2 e analista de informaes, nos garantiu que testemunhara uma sesso de tortura de preso poltico, mas no participara das sevcias. 653 COIMBRA, Ceclia Maria Bouas. Resqucios da Ditadura no Brasil, in www.global.org.br, 27 de Julho de 2005.

320

prefeita de So Paulo, Marta Suplicy654. O segundo caso, que apressou a queda da diretora, est relacionado com as denncias de corrupo contra o ento assessor do ministro Jos Dirceu, Waldomiro Diniz, envolvido com favorecimento a bingos e ao Jogo do Bicho (jogo de azar bastante praticado no Brasil, no qual nmeros so associados a bichos) em troca de comisses. Na ficha levantada pela Abin sobre a vida pregressa de Diniz (uma atribuio legal da agncia), foi omitido esse envolvimento com pessoas potencialmente ou concretamente contraventoras (no caso dos bicheiros, atividade proibida por lei brasileira)655.

Estes dois casos, alm do caso j analisado da demisso do diretor-geral Mauro Marcelo, evidenciam uma alta permeabilidade da agncia brasileira s crises polticoinstitucionais, efeito de sua subordinao orgnica, baixa accountability e a hegemonia de quadros que pensam e praticam a atividade de Inteligncia sob o Paradigma Repressivo.

Na Espanha, inexiste a sabatina dos nomes indicados para a Inteligncia. O primeiroministro indica ao rei, para nomeao, os candidatos ao cargo de Secretrio de Estado Diretor do CNI e ao cargo de Secretrio Geral do CNI. Trata-se de uma formalidade burocrtica que exclui o Parlamento de efetivar uma accountability elementar em nvel poltico.

Sistema de Inteligncia Outro aspecto importante que influencia o processo de accountability institucional da Inteligncia civil a organizao sistmica da atividade. Os servios secretos existem dentro de sistemas de Inteligncia. Historicamente, as agncias estruturam e articulam os sistemas nacionais. O perfil poltico-institucional das agncias pode condicionar o desenho da comunidade de Inteligncia e influenciar os seus padres operacionais e analticos. A
654

JNIOR, Policarpo e ARAJO, http://veja.abril.com.br/160604/p040.html. 655 Idem, ibidem.

Ana.

Caada

ao

espio

do

Palcio,

in

321

sobrevivncia de legados autoritrios de corte militar na constituio desses perfis pode afetar o sistema internamente (em termos da operacionalidade e funcionalidade dos rgos e subsistemas que o compem) e externamente (em termos da articulao inter-institucional dessa rede de Inteligncia com os decisores e policymakers). Antunes destaca que os sistemas de Inteligncia so produtos do processo histrico especfico de cada pas, acrescidos dos recursos disponveis para a rea de defesa e para o provimento da ordem pblica. 656 Tais sistemas, segundo ainda a autora, variam sobre dois eixos, a saber: a) relao centro-periferia; e b) relao democracia e ditaduras.657

Para os fins deste tpico, considero os sistemas como desenhos criados sob duas constantes: a) Elite estabelecendo que um sistema uma agenda de como a elite poltica dirigente interage com a sociedade a partir dos meios e controles coercitivos; e b) Estrutural um sistema uma estrutura do aparelho de Estado, e como tal nasce subordinado a uma hegemonia poltica e condicionado por legados poltico-institucionais. No tpico seguinte, vou discorrer sobre o desenho institucional da agncia civil, dado que esta configura os sistemas de Inteligncia e por excelncia o espao da disputa hegemnica das elites militares e civis na transio.

Nos pases em que as leis militares permeiam a esfera civil, as Foras Armadas mantm e reproduzem importantes legados com impactos restritivos na democratizao 658. Como arranjos institucionais elaborados na transio, as agncias civis podem sofrer estes impactos a partir da tutela de facto e / ou de jure que as Foras Armadas possam exercer. Nos regimes autoritrios, por exemplo, o controle legal-institucional sobre as agncias militar,
656 657

ANTUNES, op. cit., p. 31. Idem, ibidem. 658 AGUERO, Felipe. Authoritarian Legacies, in HITE, Katherine; e CESARINI, Paola (ed.). Authoritarian Legacies and Democracy in Latin America and Southern Europe . Indiana (Notre Dame): University of Notre Dame Press, 2004, p. 242.

322

com os sistemas de Inteligncia institudos e coordenados pelas Foras Armadas. J durante a transio, podemos observar uma tutela civil no efetiva no quadro de uma hegemonia militar no controle da agncia. O sistema de Inteligncia durante um processo de mudana poltica pode estar subordinado a uma agncia civil, mas isto no condio suficiente para que este funcione com um perfil poltico-institucional democrtico. Embora o controle do sistema de Inteligncia por uma agncia civil seja tpica de um Estado de direito, este controle se d somente quando h uma hegemonia e controle civil efetivos, em termos doutrinrios e poltico-institucionais. Se, aps a transio, sobrevivem como clivagens sistmicas na rea hegemonias de corte militar, isto pode ser um indicador de que o processo de consolidao democrtica precrio.

Estas clivagens podem afetar a eficcia de um sistema, categoria esta que pode ser aferida no estudo dos rgos que compem a rede sistmica. Se, por exemplo, a elite militar, concluda uma transio, controla de facto a Inteligncia civil como uma reserva de domnio estratgico, a relao inter-institucional dos rgos que integram a comunidade poder sofrer com o choque entre mentalidades civis e militares na luta pela hegemonia. O controle de jure dos civis sobre o sistema de Inteligncia tende a ser incuo nos regimes semidemocrticos, nos quais subsiste uma hegemonia militar tcita ou implcita no controle dos rgos desse sistema. Nestes termos, a eficcia dos rgos e sistemas de Inteligncia pode ser considerada uma funo do grau de consolidao democrtica de um regime. Se consideramos, por exemplo, que o produto Inteligncia uma construo institucional carregada de uma memria, no apenas os analistas, mas tambm os formuladores de polticas de Inteligncia e os decisores governamentais jogam suas demandas conforme seus interesses pela hegemonia nesse aparelho de Estado.

323

O sistema de Inteligncia pode ser classificado, face a cada momento da evoluo da transio, sob trs tipos, a saber: a) Institudo / coordenado sob controle militar; b) Tutelado pela Agncia Civil; e c) Controle efetivo pela Agncia Civil. No primeiro caso, temos o sistema controlado pela hierarquia militar, o que quase um padro nas ditaduras, mesmo quando estas so dominadas por uma elite civil. No segundo caso, no transcurso da transio, verifica-se o sistema tutelado por uma agncia civil, mas sem exercer o controle de facto da rede sistmica. Por ltimo, o sistema controlado efetivamente pela agncia civil, dentro de um regime democrtico.

De acordo com Cepik , o surgimento de sistemas de inteligncia est associado ao processo de especializao e diferenciao organizacional das funes informacionais e coercitivas que eram parte integral da diplomacia, do fazer a guerra, da manuteno da ordem interna e, mais tarde, tambm do policiamento na ordem moderna659. Este processo se caracteriza pelo seguinte:

1. Um movimento de expanso vertical envolvendo a formao de subsistemas de inteligncia policial e de inteligncia militar. 2. Um movimento de expanso horizontal, com o surgimento de novas agncias especializadas em diferentes disciplinas de coleta e anlise ao longo do continuum operacional que caracteriza o ciclo da inteligncia660.

Nas agendas de reforma do Estado os servios de Inteligncia so um tema / desafio poltico porque seus perfis institucionais podem demonstrar o quanto certos legados polticos e / ou autoritrios representam entraves consolidao democrtica, e ao mesmo tempo ser expresso de uma consolidao precria. Antunes e Cepik resumem alguns motivos empricos para justificar a necessidade da existncia de rgos e sistemas de Inteligncia:
659

Segundo CEPIK, as chancelarias tambm passaram a coletar novas informaes, tanto ostensivamente como por meios encobertos. Idem, p. 91. 660 CEPIK, Marco, op. cit., p. 102.

324

O fato que justifica a necessidade de organismos desse tipo que a experincia histrica internacional e os ordenamentos constitucionais contemporneos reconhecem a agresso militar, espionagem, invaso territorial e subjugao econmica como ameaas externas plausveis, capazes de engendrar respostas proporcionais dos Estados ameaados. Ameaas internas seriam, caracteristicamente, os apoios internos quelas ameaas externas, acrescidas da problemtica noo de subverso(uso sistemtico da violncia para mudar um ordenamento constitucional). Recentemente, tem sido acrescentada uma nova categoria de ameaas transnacionais, como o crime organizado, o narcotrfico e o terrorismo. Entretanto, a idia de proporcionalidade entre as ameaas realisticamente discernidas e as respostas governamentais, em termos de aparatos de defesa, segurana e inteligncia, crucial661.

Para estes autores, preciso instituir um sistema brasileiro de Inteligncia para fortalecer as bases institucionais da democracia, pois atualmente temos cerca de trinta organismos de Inteligncia no pas com fraqussimo controle pblico externo e eficcia a ser provada (grifos nossos)662. Esta tambm uma preocupao comum dos poderes Legislativo e Executivo na Espanha e em Portugal, pases nos quais ainda subsiste (embora bem menor se comparado com o Brasil) um temor difuso de polticos, acadmicos e jornalistas sobre a rea de Inteligncia, condicionados por uma viso estigmatizada663.

Os sistemas so produtos da especializao e diviso do papel das agncias para prover a segurana e defesa do Estado. Na economia poltica da Inteligncia, eles articulam a rede estratgica da espionagem e contra-espionagem naquelas perspectivas vertical e horizontal. Um dos problemas clssicos da administrao de empresas privadas gerir eficazmente sistemas. Na rea governamental, o desafio organizacional e poltico. De fato, as demandas polticas complexas em nvel interno e o estado da arte de uma ordem mundial
661

ANTUNES, Priscila, e CEPIK, Marco A. C.. A crise dos grampos e o futuro da Abin. In Conjuntura Poltica. Fafich/UFMG (8), jun. 1999. 662 Ibidem. 663 ANTUNES, Priscila. SNI & Abin: uma leitura da atuao dos servios secretos ao longo do sculo XX. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2002, p. 29.

325

com alto grau de anarquia impem criar e manter sistemas de Inteligncia capazes de responder aos policymakers com acuradas previses e anlises.

Estes dois fatores so potencializados nas democracias, uma vez que o desenho do sistema de Inteligncia sofre influncia de diversas variveis do sistema poltico. So influncias importantes na configurao dos sistemas de Inteligncia em um regime democrtico: a relevncia dada segurana nacional; a discusso, pela sociedade civil, dos temas segurana e informaes; a relao institucional entre Governo e Parlamento nesta rea, e o papel dos meios de comunicao664.

No entanto, esta dependncia no em termos absolutos, sendo necessrio levar em conta variveis como tempo e espao na configurao dos sistemas de Inteligncia. Isto particularmente visvel quando observamos os mecanismos de accountability

(responsabilizao) dos sistemas e agncias secretas atravs da fiscalizao externa, controle governamental e reviso. Um exemplo da intervenincia do tempo e do espao na configurao de sistemas pode ser visto na comparao da matriz de Inteligncia anglosaxnica, da qual so paradigmas os Estados Unidos e o Reino Unido.

Nos EUA, o sistema assentado no Governo e nos comits do Senado (Senate Select Committee on Intelligence) e do Congresso (House Permanent Select Committee on Intelligence)665. Os meios e nveis de controle do Poder Executivo, via Presidente, institucionalmente maior face ao Congresso e Senado norte-americanos. So quatro as instncias de controle e direo do Executivo, a saber: a) o Conselho de Segurana Nacional (National Security Council), no qual se integra o diretor da Agncia Central de Inteligncia
664

ESTEVES, Pedro. Estado e Informaes: uma perspectiva sistmica, in Informaes e Segurana (Estudos em honra do General Pedro Cardoso). (Coord. de Adriano Moreira). Lisboa: Prefcio, 2004, p. 445. 665 Idem, p. 445-446. O autor tambm refere a importncia dos tribunais como uma das instncias.

326

(Central Intelligence Agency, CIA); b) o Gabinete de Assessoria Presidencial para as Informaes Externas (Presidents Foreign Intelligence Advisory Board); c) Gabinete de Superviso de Informaes (Intelligence Oversight Board); e d) Centro de Gesto e Oramento (Office of Management and Budget)666.

No Reino Unido, somente em 1994, atravs da Lei dos Servios de Inteligncia (Intelligence Services Act), que o Servio Secreto de Inteligncia (Secret Intelligence Service, SIS ou MI 6, como mais conhecido), e o Government Communications Headquarters (GCHQ) foram regulamentados. Alis, estes dois servios, tanto quanto o Servio de Segurana (Security Service, ou MI 5, voltado para a segurana interna) s foram criados pela Lei dos Servios de Segurana (Security Service Act), em 1989. Com a lei de 1994, o sistema de Inteligncia passaria a ser fiscalizado pelo Parlamento britnico, com o primeiro relatrio parlamentar sobre informaes na histria do pas tendo sido apresentado em maro de 1996667.

V-se, pois, que embora pertenam matriz anglo-saxnica, os servios de Inteligncia dos dois pases criaram suas polticas de accountability em momentos distantes no tempo. A cultura poltica e os slidos fundamentos democrticos de ambos os regimes no formataram perfis e prticas institucionais semelhantes. Contudo, atualmente a varivel externa segurana na ordem internacional intervm fortemente no redesenho de modelos de responsabilizao, como mostra os casos britnico e norte-americano no contexto do combate ao terrorismo depois dos atentados de 11 de setembro de 2001668. No caso dos Estados Unidos, a recm-criada Direo Nacional de Inteligncia (DNI) tentar unificar o trabalho da

666 667

Idem, p. 446. CABAU, Antnio Pedro. As Informaes nas Democracias Ocidentais e o caso Portugus, in revista Futuro Presente, n 39, jan/mar de 1997, Lisboa, p. 40-48. 668 Special Report Intelligence reform, in The Economist, v. 374, n 8.418, 19 a 25 de maro de 2005, p. 27-32.

327

comunidade de Inteligncia para combater uma constatao j antiga: Americas secret world is inneficient and demoralised, and has been for some time. The CIA in particular is an unreformed substantially unaccountable bureaucracy, which has almost never sacked anyone669. No Reino Unido, o governo reformulou a rede analtica da comunidade de Inteligncia criando, por exemplo, o Joint Terrorism Analysis Centre (JTAC) e o Cabinet Oficce670.

Estas diferenas de modelos tambm so observadas nos sistemas europeus continentais, nos quais se situam Portugal e Espanha: semelhana dos regimes anglosaxnicos, tambm as democracias continentais europias divergem nos modelos aplicados s informaes no obstante o facto de, em virtude da prpria dinmica da integrao europia, se terem aproximado enquanto modelos polticos671. A convergncia poltica, em meu entender, traduz as opes estratgicas de defesa e segurana dos Estados que formatam seus servios e / ou sistemas de Inteligncia segundo um padro institucional consentneo com as diretrizes da Unio Europia frente s vulnerabilidades e ameaas no / ao espao europeu. Estas diretrizes destacam sobretudo a preveno face aos conflitos e ameaas potenciais segurana dos Estados672. Para Esteves, no modelo continental europeu as divergncias se referem relativamente integrao dos servios na estrutura do Estado ao nvel de interveno de atores externos aos governos em matria de fiscalizao poltica673.

O conjunto de dados implica concluir que no Brasil, na Espanha e em Portugal a fiscalizao externa (parlamentar e judicial) sofre clivagens poltico-institucionais e o controle
669 670

Idem, Can spies be made better?, p. 27. Idem, Cats eyes in the dark, p. 30-32. 671 ESTEVES, Pedro, op. cit., p. 449. 672 CORREIA, Pedro de Pezarat. Que Poltica de Defesa para a Europa?, in Cidadania e Construo Europia (Coord. por Viriato Soromenho-Marques). Lisboa: Idias & Rumos, 2005, p. 163-185. Esta orientao tende a se chocar com a doutrina de segurana dos EUA ps-11 de Setembro, que privilegiam o ataque e no a auto-defesa. 673 ESTEVES, Pedro, op. cit., p. 450.

328

governamental no efetivo sobre os rgos que compem a rea de Inteligncia. Tomando o caso portugus como paradigma, o que pode explicar a resistncia e bloqueios accountability nos servios portugueses, depois de dez anos da criao de um sistema de informaes regido por controles e na vigncia de um regime democrtico que se consolidara entre 1984 e 1994? Em primeiro lugar, parece-me que este perodo, depois da dcada anterior (1974 a 1984), na qual inexistiu qualquer diploma legal para fiscalizar e controlar a atividade, no foi suficiente para os polticos, a comunidade de Inteligncia e a opinio pblica portuguesa efetivarem os mecanismos e mtodos de controle da atividade. Ou seja, acefalia da atividade de Inteligncia civil em Portugal, observada nos primeiros dez anos ps Revoluo dos Cravos, seguiu-se um processo de ajustes entre os atores polticos em torno de diferentes concepes de modelo institucional de agncia e dos mecanismos de accountability. A exemplo do caso espanhol, na dcada de 90, este processo foi marcado por diferenas poltico-ideolgicas, com a esquerda portuguesa, sobretudo o PCP, preconizando, como vimos, um controle parlamentar forte e eficaz da atividade, fundado na proteo aos direitos e garantias do cidado. Esta posio dos comunistas pode ser explicada, entre outras coisas, pelo fato de terem sido alvos histricos da espionagem da PIDE-DGS na era Salazar.

Mas como explicar que o PSD e o PS, nas gestes de Cavaco Silva e Antnio Guterrez, embora hegemonizassem o Parlamento portugus, no tenham conseguido efetivar accountability nesta esfera? Alis, justamente neste perodo que afloram muitos escndalos de espionagem contra polticos, entidades e funcionrios pblicos. Aqui esboamos a segunda hiptese para explicar estes fatos: apesar do processo de consolidao democrtica estar praticamente finalizado na primeira metade da dcada de 90, a burocracia da rea de Inteligncia mantinha-se, por assim dizer, blindada a processos poltico-institucionais de democratizao. Em minha opinio, a Inteligncia civil portuguesa repetia as antigas prticas

329

do salazarismo porque, entre 1974 e 1994, no sofreu, internamente aos rgos, a ruptura poltico-institucional face aos legados da velha ordem. Tratar-se-ia, pois, de uma Inteligncia de governo antes que de Estado. Como tal, tendia a praticar espionagem conforme os interesses da elite dominante no aparelho de Estado.

Na verdade, somente a partir de 1999 que verificamos a efetivao de uma accountability da atividade do SIRP, produto de um processo de convergncia poltica entre o governo, o parlamento e o Poder Judicirio. Isto pressupe no apenas o amadurecimento dos atores polticos para discutir a atividade de Inteligncia, mas tambm o ajuste de meios e mecanismos que servem para legitimar a atividade a partir do controle democrtico de seus rgos, estruturas, prticas e quadros.

Ora, tambm na Espanha foi demonstrada a ocorrncia de prticas ilegais do CESID nas dcadas de 80 e 90, perodo no qual o regime se consolidara como uma democracia robusta. De fato, h significativas semelhanas entre Espanha e Portugal, excetuando-se a importante presena de militares no rgo espanhol. A inefetividade da accountability na rea de Inteligncia dos dois pases no estaria, assim, relacionada necessariamente com a presena maior ou menor de militares ou civis, sendo antes um efeito da incipincia de mtodos e mecanismos, desinteresse dos polticos encarregados da fiscalizao nas comisses / cmaras parlamentares, resistncia dos profissionais a uma publicizao da atividade e bloqueio de elites de governos que concebem as agncias estatais como extenses de seus interesses e projetos polticos. No que concerne accountability, a Inteligncia civil de Espanha e Portugal, democracias consolidadas, sofre as mesmas mazelas da Inteligncia do Brasil, uma semidemocracia. Nestes termos, o controle governamental e a fiscalizao externa

330

no so variveis relevantes para explicar esta semelhana de efeitos dentro de regimes democrticos diferenciados na sua robustez.

Isto significa dizer que o fato de uma democracia estar consolidada no implica necessariamente ter debelado todos os legados que bloqueiam a democratizao de seus rgos de segurana. Bruneau e Dombroski afirmam que democracias consolidadas tendem a ter como seu principal brao de Inteligncia uma agncia civil domstica mantida sob rgido controle democrtico674. Um controle efetivo, no entanto, depende sobretudo de um dilogo poltico que naturalmente conter ideologia, mas no pode jamais prescindir de mecanismos democrticos, seja em sentido horizontal ou vertical.

674

BRUNEAU, Walter and DOMBROSKI, Kenneth R.. Reforming Intelligence: The Challenge of Control in New Democracies, in Issues in Civilian Control of the Military, p. 145-177.

331

CONCLUSO

A sobrevivncia de legados autoritrios constrange a criao de um desenho institucional democrtico nos servios de Inteligncia civis. Esta a principal concluso deste trabalho, aps a anlise comparada dos servios secretos do Brasil (Abin), Portugal (SIS) e Espanha (CNI) no processo evolutivo entre o perodo ditatorial e a instaurao / consolidao de regimes democrticos. O estudo dos trs casos demonstra que uma nova ordem democrtica condio necessria mas insuficiente para instituir rgos de Inteligncia civil democratizados, em termos poltico-institucionais.

As causas desse fato podem ser aferidas na anlise de estruturas institucionais, contextos poltico-sociais e escolhas de atores cuja interao pode explicar, em parte, porque a rea de Inteligncia s vezes fica blindada hegemonia civil durante uma transio democrtica, ou porque seus quadros so resistentes accountability institucional. De fato, uma varivel significativa desse insulamento a relao civil-militar, dado que, independentemente do tipo de queda do regime antecedente, os militares tendem a considerar a rea como uma reserva de domnio na transio e consolidao democrtica.

Este comportamento institucional da elite militar mais forte naqueles regimes em que certas prerrogativas militares permanecem como legados que bloqueiam a ascenso de uma hegemonia civil nos rgos e sistemas de Inteligncia. H, no entanto, uma correlao entre o grau de consolidao democrtica do regime e o grau de hegemonia de que gozam os militares na estrutura e na hierarquia dos servios secretos. Nos pases em processo de consolidao democrtica precrio, os militares mantm forte presena institucional na Inteligncia civil. o caso do Brasil. Isto evidente na ideologia poltico-institucional dos quadros dirigentes, na doutrina de Inteligncia per se, na subordinao orgnica da Abin ao 332

GSI, alm da hierarquizao das relaes funcionais com base em valores e prticas tipicamente militares. Na Abin, por exemplo, ainda forte a cultura militar da antigidade para promover quadros s chefias, o que gera uma espcie de patrimonialismo e feudalizao dos cargos: em geral, os membros do antigo SNI mantm o controle da maioria dos cargos comissionados (sobretudo aqueles estratgicos) e se enrazam na ocupao deles.

A Abin, desde a sua criao, em 1999, vem sendo progressivamente institucionalizada como reserva de domnio dos militares. O atual processo de militarizao no foi um efeito arbitrrio de uma tendncia poltica de insulamento institucional dentro de uma crise de identidade iniciada com a extino do SNI, em 1990. H quadros institucionais e atores polticos cujas escolhas internalizam no desenho institucional da agncia legados polticoautoritrios ainda resistentes. A militarizao blinda o rgo contra mecanismos de accountability eficazes e mantm intactos legados que constrangem o avano de sua democratizao.

Por outro lado, o SIS e o CNI vm sendo institudos sob um ethos poltico democrtico. Trata-se de um processo inerente, dado que deriva de Estados cujos regimes democrticos esto consolidados. No por acaso, Portugal e Espanha foram os dois pases que, no processo de transio poltica da terceira onda de democratizao, consolidaram seus regimes a partir, entre outras medidas, da tutela dos militares pelas elites civis. O papel dessas elites foi fundamental para enfraquecer e / ou debelar, durante a transio e no perodo de consolidao, as reservas de domnio estratgicas dos militares na rea da Inteligncia civil.

Isto

no

significa

que

ambos

os

servios

estejam

imunes

legados

autoritrios/conservadores que podem influenciar o seu desenho institucional. O CNI, por

333

exemplo, em que pese a efetiva hegemonia civil, ainda possui uma parcela significativa de militares (50%) entre os quadros da ativa, sobretudo atuando na rea operacional. Trata-se de um contingente expressivo para um rgo civil, embora no sejam hegemnicos nem tutelem o CNI. Ao mesmo tempo, em Portugal, a lei-quadro que reformulou o SIRP, em 2004, submete o secretrio-geral sabatina do Parlamento, mas no faz a argio dos diretores do SIS e do SIED. Em outras palavras, os chefes efetivos da Inteligncia portuguesa ficam imunes ao julgamento parlamentar.

No caso de regimes consolidados, h que aferir ainda o peso significativo de variveis externas condicionando o perfil e as atribuies dos servios secretos, sobretudo quanto doutrina de Inteligncia aplicada na formao dos quadros. Sem dvida, no so democrticas certas prticas de servios secretos militares e civis no provimento da poltica de segurana e defesa dos Estados europeus no combate ao terrorismo. Escutas ilegais, seqestro e acompanhamento de alvos considerados terroristas potenciais so alguns dos aspectos ilegais na ao de agentes secretos civis envolvidos no combate ao terrorismo e no monitoramento de movimentos sociais, neste caso a partir da criminalizao de suas atividades e dos seus militantes. Neste sentido, o CNI e o SIS reatualizam vises e prticas tpicas dos servios secretos ocidentais aliados no esforo do combate subverso durante a Guerra Fria.

No entanto, no SIS e CNI os militares no so hegemnicos, em termos polticoideolgicos. O consenso que legitima a atividade de Inteligncia em Portugal e Espanha est fundado numa legalidade poltico-institucional civil. Em outras palavras, em ambas as democracias h uma hegemonia civil na rea, efeito do progressivo controle dos civis sobre os militares nas fases da transio e consolidao da nova ordem. Se este controle, como vimos, algumas vezes no foi explcito na transio democrtica de ambos os pases, pelo menos foi

334

tcito, dado que o Seced / Cesid (Espanha) e o SIS (Portugal) foram institucionalizados mediante a afirmao de uma legitimidade civil fundada, entre outros princpios, no respeito aos direitos e garantias fundamentais da pessoa. Em outras palavras, a civilianizao dos servios secretos de ambos os regimes equivalia extino das estruturas, prticas e mentalidades dos paradigmas de polcia poltica e / ou repressivo tpicos desses rgos numa ordem autoritria.

Estas concluses foram obtidas mediante a comparao de seis indicadores, a saber: Fiscalizao Externa e Controle Governamental (relacionados com a accountability institucional); Doutrina de Inteligncia; Segredo de Estado; Natureza da Transio e Militarizao. Os indicadores foram analisados dentro de um modelo heurstico baseado em trs faixas de tempo que representam situaes dominantes de um rgo de Inteligncia, em sua evoluo entre o comeo do processo de transio e o seu estgio durante a consolidao. So elas: Inteligncia no incio da transio; Inteligncia hbrida e Inteligncia do Estado Democrtico de Direito (EDD). Para cada um destes estgios evolutivos elaborei uma classificao face ao indicador, a fim de aferir graus que valem 1 (Inteligncia no incio da transio), 2 (Inteligncia hbrida) e 3 (Inteligncia do Estado Democrtico de Direito). Dependendo da classificao de cada indicador em um destes trs estgios, atribu o respectivo valor numrico e obtive os totais pr e ps-transio poltica, alm do ndice de Mudana na evoluo poltico-institucional dos servios.

A anlise realizada dentro deste modelo classificou a Inteligncia civil da Espanha e Portugal com um ndice de mudana de 83,33%, entre a transio e consolidao dos seus regimes. A mesma anlise situou a Inteligncia civil brasileira com um ndice de evoluo institucional democrtica de 50%, naquelas mesmas fases. Estes ndices de mudana

335

representam o estgio de avano da Inteligncia civil face aos constrangimentos polticoinstitucionais existentes na forma de legados autoritrios (Tabela D). Devo ressaltar aqui que a classificao de cada um dos indicadores na respectiva faixa de evoluo foi um tipo ideal. A minha tipologia no pretendeu ser exata ou exaustiva, embora signifique, na literatura dos estudos de Inteligncia ibero-sul americanos, a formulao embrionria de um modelo de anlise que pode ser testado para outros casos.

Os mesmos ndices de mudana obtidos na anlise dos casos de Portugal e Espanha refletem a semelhana, numa perspectiva macropoltica, do processo evolutivo de seus regimes entre a queda do salazarismo e franquismo, e a ascenso e consolidao de uma ordem democrtica. Com efeito, os servios secretos tendem a refletir a dinmica prpria da mudana, como espao onde a dialtica da resistncia / apoio transio revela melhor, em termos intrainstitucionais, as contradies entre duas ordens polticas cujos atores esto em busca da manuteno do status quo (em geral, agentes ideologicamente identificados com o modelo de polcia poltica dos servios) ou favorveis a uma ruptura institucional com o paradigma policial / repressivo (em geral, quadros politicamente sensveis reforma, numa perspectiva liberal). Em um caso e outro, esses quadros dirigentes no so homogneos em termos poltico-ideolgicos, ou seja, existiram reaes sistemticas de civis s mudanas institucionais nos servios (Brasil), e quadros militares importantes se alinharam a governos de esquerda nos projetos de civilianizao da rea de Inteligncia (Espanha).

A seguir, apresento as concluses fundamentais acerca dos trs casos analisados, a partir de cada um dos indicadores. Antes de tudo, exponho brevemente a Natureza da Transio, indicador terico que balizou a abordagem. Compreender o carter de cada transio nos trs pases condio necessria porque o meu objeto, os servios secretos,

336

um espao natural do jogo de poder entre elites muitas vezes antagnicas disputa que implicou na configurao de desenhos poltico-institucionais mais abertos ou fechados aos processos de democratizao.

Os efeitos das transies polticas na configurao dos regimes tm forte relao com o que constitua, na origem, os recursos polticos dos jogadores e as estruturas institucionais do regime ditatorial no perodo anterior ao comeo do processo de mudana poltica. Por isso, a natureza da transio constituda por agendas que naturalmente refletem o choque de elites antagnicas na busca de criar uma nova hegemonia face ao vcuo de autoridade na superestrutura do Estado.

Nos casos em que a rea de Inteligncia uma reserva de domnio estratgico na doutrina do poder militar, a tendncia dos atores militares tentar manter o controle direto e indireto das agncias civis. o que verifiquei ao observar servios secretos civis com perfis institucionais militarizados, como a Abin. Mas se, durante a transio, o controle civil sobre os militares foi efetivo e no sobreviveram legados autoritrios no processo de consolidao democrtica, os militares tendero a se situar apenas como profissionais no aparelho estatal mesmo se presentes nos servios de Inteligncia. E mesmo aqueles espaos estratgicos durante a transio sero progressivamente ocupados e hegemonizados pelos grupos polticos que instituram o processo de mudana sua imagem e semelhana poltica. o que podemos observar nos servios de Portugal (SIS) e Espanha (CNI), que avanaram mais do que o Brasil no processo de civilianizar a Inteligncia de Estado. No momento em que o governo portugus, em 1994, decidiu reformar o sistema de Inteligncia, estava no apenas respondendo s demandas externas que implicavam, no quadro das polticas de segurana e defesa europias, uma adaptao s diretrizes da OTAN ps-Guerra Fria, mas tambm

337

atestando que o regime democrtico estava consolidado e seus lderes podiam afianar e controlar os servios militares e civis institucionalizados.

A civilianizao da Inteligncia civil de Portugal e Espanha foi efetivada entre os anos 70 e 90. O tipo de queda de seus regimes e as elites protagonistas de suas transies tiveram forte influncia na configurao do desenho dos servios. A transio por ruptura, no caso portugus, implicou no imediato desmonte do aparelho coercitivo no seu carter de polcia poltica. Ao extinguir a Direo Geral de Segurana - DGS, o MFA impediu o processo de transio interno rea de Inteligncia civil, ficando esta acfala at 1984, situando a atividade apenas na sua vertente militar. O carter revolucionrio e radical das medidas polticas implicou na extino legal e poltica de qualquer possvel reao dos quadros de segurana do regime salazarista.

A criao do SIRP, em 1984, com seus servios militar e civil separados, foi o primeiro passo para a elite civil instituir menos uma transio interna comunidade do que comear a efetivar o controle dos militares pelos civis. A elite civil, medida que liberalizava a Constituio portuguesa dos seus marcos revolucionrios, sentiu-se politicamente legitimada para instituir um controle que a mera tutela formal dos civis sobre os militares no se configurava como condio suficiente e necessria para faz-lo. Em outras palavras, esta elite, talvez inconscientemente compreendendo o ethos poltico da atividade, com o SIRP buscou estender para os rgos aquela legitimidade que apenas um regime democrtico pode dar. Isto , entendeu que no basta apenas tutelar os militares na letra da lei, mas tambm instituir uma hegemonia civil pelo consenso poltico que legitima os quadros dos rgos, bem como suas atribuies institucionais. A partir de 1994, com a reforma do SIRP, a Inteligncia civil comeou a ser estruturada autonomamente face s estruturas militares na definio de

338

papis e diretrizes na rea de segurana. A poltica da Inteligncia de Estado comeou a deixar de ser ancilar rea militar.

Na Espanha, a ruptura por pacto e a transio mantiveram, na rea de Inteligncia, uma forte presena militar. J durante a transio, os militares das foras armadas definiram este espao como uma rea de domnio estratgica na qual negociavam seus interesses com os governos civis. Embora no tenham sido hegemnicos no controle poltico (como ocorreu com os militares no Brasil, desde o incio da distenso poltica), os militares espanhis foram importantes atores institucionais que, desde 1977, com a criao do Cesid, influenciaram fortemente todas as medidas de reforma dos servios secretos. Esta influncia, no entanto, no foi condio necessria nem condio suficiente para que, na luta pelo controle do rgo, a ala liberal ou a ala conservadora alcanasse maior domnio. No havia como os quadros da rea subtrarem aos civis uma legitimidade que somente estes podiam emprestar ao rgo. E esta legitimidade emanava dos sucessivos governos democrticos civis.

Da no surpreender o fato de o Cesid, embora institudo dentro do Ministrio da Defesa, progressivamente se desmilitarizar ao longo dos anos 80 e 90. Isto ocorreu em razo da tutela exercida pelo poder civil sobre os militares, a qual foi apagando a memria de legados autoritrios na atividade. Este padro espanhol foi um efeito gentico: os militares tinham o controle da rea como atores profissionais heterogneos em seus fins e interesses. De fato, os conflitos polticos internos aos rgos demonstram-nos que nunca houve uma hegemonia esquerda ou direita, embora os civis mantivessem o controle polticoinstitucional dos servios via Ministrio da Defesa.

339

Seja em Portugal (com um controle de militares de esquerda na rea de Inteligncia, nos primeiros meses da Revoluo dos Cravos), no Brasil (com a direita militar controlando o SNI, at durante a transio sob uma elite civil), ou na Espanha (com a direita da Inteligncia articulando golpes para derrubar o governo), todos os movimentos buscaram instituir uma hegemonia para alm do controle poltico. Era impossvel a estes atores entenderem que um servio de Inteligncia no requer uma hegemonia de grupo direita ou esquerda, e que s pode ser institudo como legtimo a partir de um consenso poltico fundado num regime democrtico. Isto implica duas coisas: a) na sua progressiva instituio como rgos de Estado, e no de governos; e b) na necessidade de instituir uma hegemonia civil.

Boraz e Bruneau afirmam que no pode haver dvida de que no possvel falar em consolidao democrtica at que o aparato de Inteligncia esteja sob efetivo controle civil. Esta uma premissa demonstrada. Mas demonstrei tambm que o efetivo controle civil sobre a rea no condio suficiente para um regime ser classificado como uma democracia consolidada. H legados polticos e / ou autoritrios no necessariamente militares que sobrevivem como prticas e memrias nos servios civis, e h regimes de slida tradio democrtica que praticam aes arbitrrias contra seus cidados e estrangeiros, fundados em argumentos de segurana e defesa nacionais, como os Estados Unidos ps-11 de setembro de 2001. Em um caso e outro, as agncias so contaminadas desde as diretrizes de Inteligncia formuladas para o campo interno e externo, pelas autoridades de Estado da rea.

Em meu ponto de vista, o regime poltico brasileiro ainda est em processo de consolidao, enquanto Espanha e Portugal so democracias consolidadas. Alm dos fatores estruturais e atitudinais, que afetam menos diretamente o pensamento sobre segurana e defesa, demonstrei que nenhuma das trs condies de Fitch, no caso do Brasil, est

340

contemplada nas relaes entre civis e militares. No h uma subordinao clara das Foras Armadas ao processo democrtico, dado que estas ainda no superaram doutrinariamente a ideologia mtica de guardis dos interesses nacionais e, por extenso, tambm da segurana nacional. A Constituio brasileira de 1988 no tcita e objetiva ao instituir o controle das Foras Armadas pelo poder civil, como est disposto na Constituio da Espanha e de Portugal. Como uma reserva de domnio estratgico das Foras Armadas, a rea de Inteligncia civil sofre o controle poltico-institucional direto e indireto dos militares. H uma subordinao antes formal do que efetiva das cadeias de comando e controle das Foras Armadas s autoridades civis constitudas para aplicar as polticas de segurana e defesa. Por exemplo, no h registro de accountability sobre os centros de Inteligncia da Marinha (CIM), Exrcito (CIE) e Aeronutica (CIAer), por parte da Comisso Mista de Controle das

Atividades de Inteligncia (CCAI, instalada no Congresso Nacional, em 2000) e da Abin, que coordena o Sisbin. Em tese, o Sisbin, o Sistema de Inteligncia de Defesa (SINDE, que congrega aqueles trs servios) e o Subsistema de Inteligncia de Segurana Pblica (SISP) devem se submeter fiscalizao externa da CCAI e ao controle governamental por parte da prpria Abin sobre os componentes do Sisbin.

Os militares esto parcialmente sujeitos ao rule of law, pois ainda subsistem leis que constituem prerrogativas imunizantes dos militares face aos tribunais civis. Ora, quando somamos fatores estruturais e atitudinais s condies de Fitch, conclumos que a democracia brasileira ainda no est consolidada. Como um reflexo poltico-institucional da baixa qualidade dessa semi-democracia, a Inteligncia civil reveste-se de clivagens institucionais que revelam a extenso e profundidade dos legados poltico-autoritrios.

341

Nos servios de Inteligncia, a eficcia dos mecanismos de accountability um dos meios para aferir se o seu desenho institucional est prximo ou no de um perfil democrtico. Nas velhas e novas democracias, alm dos regimes semidemocrticos, isto um desafio importante, dado que a rea de Inteligncia um cenrio sensvel para o qual convergem as disputas de poder poltico em nvel intra e inter-institucional. Dentre os tipos de controle pblico sobre a atividade, analisamos os mecanismos de coordenao e superviso no Poder Executivo e os mecanismos de superviso e prestao de contas no Poder Legislativo, sob a forma dos indicadores Fiscalizao Externa e Controle Governamental.

Concentrei-me nestes dois indicadores para analisar os mecanismos de controle do SIS, da Abin e do CNI, por duas razes diferentes mas complementares. Em primeiro lugar, porque os poderes Executivo e o Legislativo so cada vez mais demandados em suas tarefas de accountability da rea de segurana e defesa. Depois, porque, como lembra Cepik, o tipo de governo tem influncia sobre o desenho organizacional das instncias de controle externo e superviso. De fato, em Portugal e na Espanha, cujos regimes so parlamentaristas, observamos a existncia de uma accountability vertical e horizontal com maior grau de efetividade pela maior integrao dos poderes Executivo, Legislativo e Judicirio. Isto poderia sugerir que este tipo de regime, naqueles casos de pases que atravessaram uma transio e consolidao democrtica, mais capilarizvel s mudanas poltico-institucionais, propiciando diretamente um comportamento mais aberto da comunidade de Inteligncia. Alm daqueles dois indicadores, analisei o papel da sabatina parlamentar e da subordinao da agncia civil no sistema de Inteligncia como aspectos secundrios mas importantes da accountability.

342

A anlise dos trs casos indicou que a Inteligncia civil desses pases sofre clivagens tpicas da evoluo institucional dos servios durante a transio poltica. No Brasil, a Comisso Mista de Controle das Atividades de Inteligncia do Congresso Nacional (CCAI) faz a fiscalizao externa (oversight) da atividade. Internamente, no mbito do Poder Executivo, a Abin controlada pela Cmara de Relaes Exteriores e Defesa Nacional (CREDEN), a quem cabe supervisionar a execuo da Poltica Nacional de Inteligncia. Em um caso e outro, a fiscalizao e o controle ainda so baixos sobre os rgos e sistemas de Inteligncia, o que resulta em uma fraca prestao de contas em sentido vertical e horizontal.

A fiscalizao parlamentar ainda no exercida em sua plenitude. E isto pode ser explicado pelos entraves e omisses da legislao, como a falta de um regimento para regular a atuao da CCAI e da CREDEN. Um sinal significativo dessa omisso o fato de a pauta das sesses secretas das sabatinas dos trs ltimos diretores-gerais da Abin (Marisa Diniz, Mauro Marcelo e Mrcio Buzanelli) no ter sido disponibilizada nem para os arquivos do Congresso Nacional. Em uma democracia consolidada, nenhum depoimento de autoridade pode ficar margem de registro documental.

A fraca accountability da atividade no Brasil efeito de fatores como a inexistncia de uma cultura poltica parlamentar sobre Inteligncia, incipincia de foros e pesquisadores para debater segurana e defesa na perspectiva da Inteligncia, resistncia e preconceito de parte dos meios de comunicao sobre o papel dos servios e sistemas, comportamento reativo das comunidades fiscalizao, alm de fraca efetividade ou mesmo inexistncia de diplomas legais para instituir controles judiciais eficazes. No caso da fiscalizao externa (oversight parlamentar) h clivagens que refletem antagonismos poltico-institucionais latentes ou abertos entre a rea civil (Congresso Nacional) e militar (GSI/Abin) ainda que formalmente o

343

gabinete seja um rgo civil. O poder poltico do Congresso brasileiro apenas indicativo e no deliberativo face ao que dispuser a Poltica Nacional de Inteligncia.

O controle do Poder Executivo sobre a atividade de Inteligncia no efetivo, apesar de regulamentado. Alis, a efetividade do controle e fiscalizao da atividade no Brasil est na razo inversa ao nmero de leis, decretos e portarias que regulam a atividade ((Tabela E). A direo geral da Abin goza de forte autonomia para criar agendas e formatar desenhos institucionais, poderes que no tm sido objeto de fiscalizao interna e externa. A rigor, no h controle prvio do Poder Judicirio sobre as atividades da Abin. A inexistncia de legislao especfica de controle guarda uma relao de causa e efeito com a baixa efetividade operacional do rgo. Em outras palavras, para serem concretizadas, algumas atribuies da Abin exigem uma cobertura legal especfica (como a permisso para infiltrar agentes para obter um dado negado, instalar escutas em ambientes ou interceptar comunicaes). Acredito que a inexistncia de legislao de controle relativa ao campo dos direitos e garantias fundamentais reflete a fraca legitimidade poltico-institucional da Abin. Nas democracias consolidadas, leis de controle servem antes para afirmar a legitimidade dos rgos de Inteligncia, prevenindo eventuais abusos ou punindo desvios dos seus agentes.

A despeito da legislao instituda depois da criao da Abin e Sisbin, ainda no h no Brasil um controle governamental e fiscalizao externa efetivos da Inteligncia. No caso das atribuies da CCAI, apesar de suas extensas atribuies, h registro de reunies com carter menos fiscal do que informativo. A comunidade de Inteligncia, incluindo-se aqui os rgos militares (2as seces das Foras Armadas e das Polcias Militares Estaduais), parece gozar de certa imunidade contra acccountability institucional. Este quadro em parte pode ser explicado pela inexistncia de uma cultura poltica parlamentar face atividade de

344

Inteligncia. Por outro lado, a hegemonia militar, implcita ou informal, sobre a rea de Inteligncia civil explica o isolamento da comunidade e resistncia institucional a um controle e fiscalizao que no sejam apenas retricos ou na letra da lei.

Na Espanha, a accountability do CNI est situada em trs dimenses, a saber: a) Controle Poltico; b) Controle Judicial; e c) Controle Parlamentar. Em termos polticos, o governo fixa anualmente as misses a partir de uma Diretriz de Inteligncia, alm de indicar ao rei, para nomeao, os candidatos ao cargo de Secretrio de Estado Diretor do CNI e ao cargo de Secretrio Geral do CNI. H tambm o controle judicial prvio nos casos relacionados aos direitos civis (inviolabilidade da correspondncia e da privacidade, por exemplo) constantes dos artigos 18.2 e 3 da Constituio. O controle parlamentar feito por meio de uma Comisso Delegada para Assuntos de Inteligncia, que fiscaliza os crditos destinados a gastos reservados do Centro, a partir dos objetivos definidos e aprovados pelo Governo, e o cumprimento desses objetivos, bem como as atividades do Centro. Os membros da Comisso tm acesso aos segredos oficiais.

Apesar da extenso legal dessa accountability, h clivagens polticas que bloqueiam uma fiscalizao mais efetiva. Demonstrei, por exemplo, que o controle parlamentar sobre o CNI e demais rgos de Inteligncia politicamente defeituoso porque no h correspondncia entre a regulao deste controle com o princpio parlamentarista da subordinao hierrquica de uma organizao administrativa (no caso, o prprio CNI) a um determinado membro do governo que responda politicamente pela gesto daquela organizao perante o Parlamento. A rigor, a Comisso do Parlamento espanhol controla basicamente os gastos oramentrios (sob a rubrica de fundos reservados), situando-se como instncia, por

345

assim dizer, tcnica, do que poltica. Esta funo de controle poltico no est contemplada e o resultado uma judicializao do controle por meio de normas.

Revenga percebeu uma assimetria entre meios e resultados (isto , a diferena entre o que o Congresso pode conhecer por meio do diretor do CNI, e o que efetivamente os deputados obtm) ao observar as excees ao acesso (relativas s fontes e meios do CNI e quelas procedentes de servios estrangeiros). Quer dizer, na letra da lei os deputados parecem ter acesso a tudo, mas na prtica so limitados ao acesso produo de conhecimento intermediado por uma pessoa diretamente interessada naquilo que pode abrir (ou negar) ao processo de accountability. O controle governamental ou poltico est fundado na prerrogativa do governo na fixao da diretriz anual de Inteligncia e indicao dos nomes aos cargos de Diretor e Secretrio Geral do CNI. Trata-se, pois, de um controle ex ante semelhante ao adotado nos regimes presidencialistas.

Em Portugal, a accountability da atividade de Inteligncia processada pelos trs poderes da Repblica: Executivo, Legislativo e Judicirio. O SIS e o SIED so controlados pelo Conselho de Fiscalizao do SIRP. Outro rgo de controle externo a Comisso de Fiscalizao dos Centros de Dados, integrada por trs magistrados do Ministrio Pblico, designados pelo Procurador-Geral da Repblica. Desde a criao da Lei-Quadro n. 30, de 1984, que instituiu o SIRP, o governo portugus se preocupa com os mecanismos de controle e fiscalizao das atividades de Inteligncia. Como demonstrei, em Portugal, a memria autoritria sempre foi fortemente associada s aes de espionagem e represso dos quadros da PIDE, depois DGS, na era salazarista. As leis de accountability nasceram inspiradas na salvaguarda de direitos e garantias fundamentais do cidado portugus.

346

Apesar do avano, entre 84 e 94, da institucionalizao dos controles sobre a atividade, identificamos alguns bloqueios da accountability que ecoam prticas de servios de Inteligncia classificveis no paradigma repressivo. O Conselho do SIRP tem acesso aos relatrios de atividades elaborados pelos servios, mas a inspeo deve ser feita com aviso prvio dos conselheiros. Alm disso, a efetividade da legislao de controle tem sido condicionada consoante a luta poltico-partidria que penetra no SIRP, implicando s vezes na desnaturalizao de seus rgos, que assumem carter de aparelhos de governo, e no de Estado. O SIS sofre de certa vulnerabilidade face a indicaes menos tcnica do que polticas para assumir os cargos estratgicos. Um possvel efeito desse aparelhamento (usual por governos esquerda e direita) so os casos de espionagem poltico-partidria envolvendo quadros do SIS contra opositores do governo.

O controle prvio relativo a nomes indicados para dirigir o SIRP outro aspecto problemtico. Em Portugal, a Lei-Quadro que reformou o SIRP em 2004 dispe que a nomeao do secretrio-geral do sistema deve ser antecedida de sua audio ou sabatina no Parlamento. Parece um avano, mas na prtica um retrocesso em termos de accountability institucional face ao que havia, quando a Lei n 15, de 1996, alterou o art. 15 da Lei-Quadro de 1984 e criou a audio obrigatria para os diretores-gerais do SIS e do antigo SIEDM. A nova Lei-Quadro determina a audio apenas do secretrio-geral, sem exigir que os diretores do SIS e SIED sejam ouvidos pelos parlamentares. Ao mesmo tempo, esta lei dispe que compete ao primeiro-ministro nomear e exonerar, ouvido o secretrio-geral, os diretores dos dois rgos. Na prtica, os dois elos mais importantes do sistema de Inteligncia (responsveis pela operao da segurana interna e externa do pas) ficam livres do julgamento parlamentar.

347

No Brasil, o diretor-geral da Abin deve ser sabatinado pelo Senado Federal quando de sua indicao para o cargo pelo Presidente da Repblica. Mas entre ser diretor-geral de jure e ser de facto h uma distncia institucional que os legados polticos tornam mais fortes justamente quando h a necessidade de gerenciar crises poltico-institucionais entre e nos trs poderes da Repblica. Se aprovado pelos senadores da Repblica, ele ento nomeado e toma posse. Ocorre que, no organograma da Presidncia, a Abin subordinada ao Gabinete de Segurana Institucional (GSI), rgo militar estratgico incumbido de gerenciar crises institucionais.

O ministro-chefe do GSI sempre um general, ainda que a lei no determine que o seu titular deve ser um oficial das Foras Armadas. Em si mesma, em termos orgnicos e / ou polticos, a subordinao de um civil a um general no um problema. Mas no caso em que o regime no pode ser considerado um Estado Democrtico de Direito pleno pelo fato mesmo de, entre outros legados, as prerrogativas militares constiturem enclaves autoritrios, esta subordinao cria espaos para contenciosos que afloram politicamente. A subordinao da Abin ao Gabinete nega a precedncia da agncia como cabea do Sisbin, e ainda distorce, no plano inter-institucional, a relao poltica entre dois poderes: o diretor da Abin (quase sempre, um civil) obrigatoriamente sabatinado pelo Senado, mas o ministro-chefe do GSI (sempre um general da ativa), indicado pelo Presidente da Repblica e no se submete a qualquer sabatina.

Em parte, isto explica porque os conflitos envolvendo a Abin so resolvidos sempre com a queda do diretor-geral. Como demonstrado, desde a posse do general Alberto Mendes Cardoso como ministro-chefe do GSI, em 1999, e, j na gesto do presidente Lus Incio Lula da Silva, que indicou para o Gabinete o general Jorge Armando Flix, em 2002, tivemos a

348

queda de trs diretores da Abin. Todos sabatinados, mas no imunizados pelo Senado Federal.

No Brasil, demonstrei que o Sistema Brasileiro de Inteligncia (Sisbin) inexiste como sistema efetivo porque a Abin, como instncia de coordenao, no articula hegemonicamente o Sisbin. Isto ocorre porque, em essncia, a Abin no legitimidada em termos polticoinstitucionais face aos seus pares. Os efeitos disso so: a) o baixo grau de confiana interinstitucional; b) a deficiente coeso e unidade entre os rgos da rea para cumprir as diretrizes nacionais de Inteligncia; c) a baixa credibilidade da sociedade civil face ao rgo; d) a baixa eficcia do trabalho operacional e de anlise; e) a fraca disposio dos policymakers em demandar a agncia como potencial formuladora estratgica; e f) a existncia de rivalidades internas. Tais efeitos sustentam a hiptese de que a Abin ainda sofre o insulamento de sua burocracia dentro de um paradigma doutrinrio militar. A Abin a cabea do sistema, mas na prtica os servios de Inteligncia das Polcias Militares Estaduais, da Polcia Federal, Rodoviria Federal e Polcias Civis no se submetem ao Sisbin.

A organizao sistmica da atividade um aspecto importante na anlise do processo de accountability institucional da Inteligncia civil. O perfil poltico-institucional das agncias pode condicionar o desenho da comunidade de Inteligncia e influenciar os seus padres operacionais e analticos. A sobrevivncia de legados autoritrios de corte militar na constituio desses perfis afeta o sistema internamente (em termos da operacionalidade e funcionalidade dos rgos e subsistemas que o compem) e externamente (em termos da articulao inter-institucional dessa rede de Inteligncia com os decisores e policymakers).

349

Nos pases em que as leis militares permeiam a esfera civil, as Foras Armadas mantm e reproduzem importantes legados com impactos restritivos na democratizao. Como arranjos institucionais elaborados na transio, as agncias civis sofrem estes impactos a partir da tutela de facto e / ou de jure que as Foras Armadas possam exercer. Nos regimes autoritrios, por exemplo, o controle legal-institucional sobre as agncias militar, com os sistemas de Inteligncia institudos e coordenados pelas Foras Armadas. J durante a transio, podemos observar uma tutela civil no efetiva no quadro de uma hegemonia militar no controle da agncia.

O sistema de Inteligncia durante um processo de mudana poltica pode estar subordinado a uma agncia civil, mas isto no condio suficiente para que este funcione com um perfil poltico-institucional democrtico. Embora o controle do sistema de Inteligncia por uma agncia civil seja tpica de um Estado de direito, este controle se d somente quando h uma hegemonia e controle civil efetivos, em termos doutrinrios e poltico-institucionais. Se, aps a transio, sobrevivem como clivagens sistmicas na rea hegemonias de corte militar, isto pode ser um indicador de que o processo de consolidao democrtica precrio.

Estas clivagens afetam a eficcia de um sistema, categoria esta que pode ser aferida no estudo dos rgos que compem a rede sistmica. Se, por exemplo, a elite militar, concluda uma transio, controla de facto a Inteligncia civil como uma reserva de domnio estratgico, a relao inter-institucional dos rgos que integram a comunidade poder sofrer com o choque entre mentalidades civis e militares na luta pela hegemonia. O controle de jure dos civis sobre o sistema de Inteligncia tende a ser incuo nas semi-democracias, nas quais

350

subsiste uma hegemonia militar tcita no controle dos rgos desse sistema. o caso do Brasil.

Nestes termos, a eficcia dos rgos e sistemas de Inteligncia pode ser considerada uma funo do grau de consolidao democrtica de um regime. Se consideramos, por exemplo, que o produto Inteligncia uma construo institucional carregada de uma memria, no apenas os analistas, mas tambm os formuladores de polticas de Inteligncia e os decisores governamentais jogam suas demandas conforme seus interesses pela hegemonia nesse aparelho de Estado.

Para Cepik e Antunes, preciso instituir um sistema brasileiro de Inteligncia para fortalecer o que chamam de bases institucionais da democracia, pois os rgos de Inteligncia brasileiros tm fraqussimo controle pblico externo e precisam provar a sua eficcia. Esta tambm uma preocupao comum dos poderes Legislativo e Executivo na Espanha e em Portugal, pases nos quais ainda subsiste um temor difuso de polticos, acadmicos e jornalistas sobre a rea de Inteligncia, condicionados por uma viso estigmatizada como memria de seus regimes autoritrios. De todo modo, nos dois pases os sistemas so estruturados sob controle civil.

O segredo de Estado um indicador importante para avaliar a influncia dos legados autoritrios no perfil poltico-institucional dos servios secretos. Nas democracias e nos regimes autocrticos, o uso do segredo de Estado uma das preocupaes centrais do governo. O problema do uso do segredo no se circunscreve puramente ao domnio poltico, uma vez que nem tudo, numa perspectiva axiolgica, pode ser considerado moral numa

351

deciso poltica. Bruneau relaciona o problema do segredo como um elemento central para o controle da atividade de Inteligncia nas novas democracias.

O perfil institucional de uma agncia e o grau de consolidao democrtica do regime podem afetar fortemente o modo como o segredo de Estado apreendido e interpretado pelos atores, bem como os modelos e os processos de sua publicizao. O segredo tendencialmente visto pelos profissionais da Inteligncia como uma prerrogativa da rea par excellence. Se numa agncia a compreenso do que um segredo e as prticas / tcnicas de guard-lo esto impregnados por legados autoritrios, ser ainda mais difcil instituir leis, normas, comportamentos e atitudes que possam civilianizar a rea sob o princpio da transparncia republicana. possvel referir aqui, por assim dizer, um patrimonialismo s avessas do agente / servio pblico sobre os segredos oficiais, na medida em que um interesse privado (por exemplo, um funcionrio pblico com uma atitude patrimonialista, supostamente no interesse da esfera pblica), apropria-se da informao documental classificada para subtra-la do prprio pblico, no caso em que este tenha a necessidade de conhecer.

A palavra civilianizar cabe bem porque, parece-me, a resistncia / fechamento da Inteligncia a uma crtica pblica dessa prerrogativa est fundada em um legado militar. Menos ou mais militar, o fato que historicamente os regimes instituem leis de salvaguarda e / ou acesso aos segredos que podem refletir as clivagens polticas originrias da transio. A legislao para a salvaguarda de assuntos sigilosos pode sinalizar certos legados polticos e / ou autoritrios que, em termos estruturais e institucionais, balizam as escolhas das elites quanto ao que deve ser considerado segredo e como a sociedade poder acess-lo.

352

O segredo da poltica do segredo de Estado no raro traduz certos legados circunscritos aos temas tabus nos regimes democrticos ou na transio ou consolidao democrtica. Sob um regime poltico autoritrio o paradigma repressivo comum aos servios de Inteligncia probe ou torna praticamente impossvel o acesso aos acervos documentais desclassificados (no caso de existir uma lei anterior que o possibilite e que ainda no tenha sido revogada). Na transio / consolidao de um novo regime a poltica de desclassificao mantida sob clivagens que em geral ecoam legados autoritrios nas agncias de paradigma informativo. No Estado Democrtico de Direito a poltica de desclassificao e acesso aos documentos e / ou dados pessoais sob sigilo tende a ser regular e efetiva.

No Brasil, por exemplo, a Presidncia da Repblica e os servios secretos (leia-se Abin e servios de Inteligncia das Foras Armadas), mantm uma poltica de silncio sobre o tema tabu Guerrilha do Araguaia. A alegao oficial do governo de que no h arquivos sobre a guerrilha comunista, pois os documentos teriam sido incinerados ao longo dos anos. Um livro recente desmentiu esta verso, a partir da coleta de documentos oficiais retirados de arquivos particulares e das Foras Armadas. Na obra, so exibidos dezenas de documentos sobre as operaes alguns provando a deciso militar e poltica de extermnio dos guerrilheiros e a prtica de tortura dos prisioneiros.

A guerrilha do Araguaia um tabu no Brasil porque evoca, como memria, a sobrevivncia de vises de mundo antagnicas, e que at hoje afloram como discursos institucionais de militares versus civis. Se este discurso resiste no tempo porque ainda no ocorreu sua catarse interna instituio, a qual implica o reconhecimento de prticas e abusos autoritrios, mesmo no cumprimento do dever. Tais prticas e abusos refletiram posies doutrinrias relativamente ao Desenvolvimento de Defesa Interna cultivada desde os anos 60,

353

no Brasil. Vimos, por exemplo, o Manual de Segurana Nacional adotado pela EsNI (e tambm pelos militares das Foras Armadas nos seus cursos de informaes) dispor que, no caso de luta interna, a finalidade das medidas deveria ser eliminar bases de guerrilha e zonas liberadas.

A legislao brasileira de acesso e salvaguarda de documentos pblicos afetada ainda por um forte controle na liberao de documentos de grau ultra-secreto e secreto, o que tem sido objeto de protestos de pesquisadores e estudiosos brasileiros e estrangeiros. A Lei 11.111, de 2005, criticada, entre outros motivos, porque estende at 60 anos o prazo mnimo para acesso a documentos ultra-secretos (e mesmo assim a abertura consulta pblica depender de anlise de uma comisso). Para os crticos, a legislao condiciona o acesso aos documentos classificados na perspectiva autoritria de segurana do Estado e da sociedade. Apesar disso, o instituto do habeas data, garantido na Constituio Federal de 1988, foi um avano importante no acesso aos dados pessoais porventura existentes nos arquivos do Governo Federal.

Assm como no Brasil, na Espanha e em Portugal as legislaes de salvaguarda de documentos sob segredo de Estado tambm no esto imunes aos atritos que se verificam entre os atores polticos. No entanto, estes atritos so antes motivados por questes pontuais do que sobre princpios poltico-ideolgicos, nos quais sempre so evocadas clivagens entre atores que, mesmo na fase da consolidao, ainda tm acertos de contas a fazer.

Portugal e Espanha possuem modelos de salvaguarda e classificao prximos em termos legais e doutrinrios. Em geral, os graus de classificao recobrem assuntos similares nos servios secretos dos pases com uma doutrina de Inteligncia consolidada, e a variao

354

de pas para pas diz respeito s especificidades polticas, geopolticas, histricas e culturais de cada nao. Em termos comparativos, os assuntos cobertos pelos marcadores se assemelham entre Brasil, Portugal e Espanha.

Nos dois pases, as leis de controle e desclassificao / liberao de documentos so objeto do crivo de autoridades judicirias que efetivam uma fiscalizao transversal (incidente tambm sobre a rea de Inteligncia) ainda inexistente no Brasil. Em relao legislao brasileira, a poltica de salvaguarda e classificao mais aberta, mesmo face aos assuntos relacionados com as eras de Franco e Salazar. Trata-se de um padro que possivelmente reflete o grau de democratizao das instituies pblicas e das sociedades espanhola e portuguesa.

A doutrina de Inteligncia foi um dos indicadores analisados no captulo 4. Como uma linguagem poltica de e do poder, a doutrina da atividade de Inteligncia uma ideologia constituda pelos credenda e miranda editadas por uma elite. Nestes termos, uma elite poltica esteja localizada na superestrutura do poder ou se situe no comando de um dado rgo politicamente estratgico referir seu discurso como expresso de ideais, sentimentos e crenas tidos como naturais, comuns e genricos na sociedade. A doutrina conforma-se como uma especialidade de funcionrios estatais estrategicamente situados em uma rede de relaes de poder cujo pice a chefia do governo.

Ao fim da transio / consolidao democrtica, podem subsistir legados autoritrios na forma de memrias e prticas que afetam o perfil institucional dos servios. Em termos conceituais, uma doutrina de Inteligncia deve ser neutra, apoltica e imparcial, e a esses princpios deve corresponder, na prtica, o ente estatal que aplica as diretrizes formuladas.

355

Mas raro ou nenhum rgo estatal com atribuies estratgicas, sobretudo uma agncia ou servio de Inteligncia, infenso aos aspectos ideolgicos inatos quela relao. Pode decorrer da a ideologizao da doutrina a partir da influncia de grupos hegemnicos, pois ao pensamento da elite deve corresponder, teoricamente, o rgo de Inteligncia na formulao de suas diretrizes.

A esse respeito, as diretrizes de Inteligncia, formuladas pela antiga Escola Nacional de Inteligncia (EsNI) e, hoje, pela Agncia Brasileira de Inteligncia (Abin), configuram um exemplo de como as escolhas dos alvos podem ser polticas correspondendo, em essncia (e quanto ao que operacional e politicamente mais importante s injunes polticas em um contexto centro-periferia), aos discursos polticos hegemnicos de cada poca histrica. Se, por exemplo, nos anos 60 / 70, o inimigo interno nos pases dependentes era a ameaa subversivo-comunista, desde os anos 90 opera-se uma inflexo temtica: o dedo acusador dos Estados centrais e perifricos ocidentais (agora, poltica e ideologicamente alinhados em bloco) volta-se para o inimigo terrorista e o inimigo narcotraficante.

A inflexo doutrinria pode refletir conjunturas que influenciam decises e vises de gestores de Inteligncia, mas no justifica leituras fatalistas quanto ao papel dos servios, at porque estes seguem diretrizes de governo, mas so rgos de Estado. Assim, est equivocada, na substncia, a idia da direo geral da Abin que, aps os atentados terroristas de 11 de setembro, o rgo deve se subordinar agenda de segurana da potncia hegemnica (EUA), pois esta modula todos os pases perifricos. Este pensamento reflete uma inflexo doutrinria da Abin, entre os governos de Fernando Henrique Cardoso e Lus Incio Lula da Silva. O efeito disso um falseamento do discurso, enquanto tal: os documentos e relatrios de Inteligncia tentam falar com a voz do dono / governo. Essa operao de mo dupla:

356

o ator e / ou elite tambm fora a instituio (tome-se esta, mesmo, como uma estrutura discursiva) a pensar e falar a realidade conforme seu interesse ou luta hegemonista pelo poder.

Em termos histricos, demonstrei, na anlise da evoluo doutrinria da Inteligncia brasileira, a permanncia de um pensamento fundado na Doutrina de Segurana Nacional (DSN), ideologia estruturada a partir dos anos 50 nos Estados Unidos, e disseminada pelos cursos de suas escolas militares, tais como o National War College e o Industrial College of the Armed Forces, em Washington. No Brasil, a Escola Superior de Guerra (ESG), j a partir dos anos 50, foi a principal formuladora e intrprete dos princpios doutrinrios importados pelos oficiais das Foras Armadas que fizeram cursos naquelas escolas. No Chile, estes esforos eram misso da Academia Superior de Seguridad Nacional. Nestes dois pases, os textos das escolas de segurana nacional tinham forte semelhana com os da matriz norteamericana.

Os efeitos da ideologia anticomunista disseminada no ocidente foi verificado nos servios de Portugal, Brasil e Espanha. O discurso poltico da Guerra Fria conseguiu unificar, no combate aos comunistas, o trabalho de espionagem e contra-espionagem entre os servios dos trs pases, mesmo quando estes eram ditaduras inimigas (Portugal e Espanha), ou quando o regime poltico era democrtico, na presidncia de Juscelino Kubitschek.

Durante a transio brasileira, a doutrina da atividade no rompeu com os legados autoritrios. Demonstrei isto ao comparar os quatro manuais de doutrina de Inteligncia brasileiros, editados nas dcadas de 70 e 80. Todos os manuais so idnticos na terminologia e na inspirao ideolgica. Em outras palavras, eles ecoam a Doutrina de Segurana Nacional dos anos 50. Esta semelhana pode ser explicada nos termos da Poltica de Segurana

357

Nacional (PSN) do perodo, cujo conceito de Estratgia Nacional vai evoluir menos na essncia do que no rebuscamento retrico. No conceito de 1967, a Poltica Nacional da doutrina esguiana (via Estratgia Nacional) se submete aos objetivos da PSN. J no conceito de 1974, a Estratgia Nacional a arte de preparar e aplicar o Poder Nacional para alcanar e manter os objetivos fixados pela Poltica Nacional. A rigor, a mudana conceitual apenas retrica, dado que na tradio terico-doutrinria da ESG est implcito na Poltica Nacional a varivel Segurana. Estes manuais retorcem, desbastam e lambem os conceitos mas no conseguem se livrar da camisa de fora da Poltica de Segurana Nacional.

Os manuais de doutrina de Inteligncia mantiveram-se aferrados inspirao ideolgica da ESG at o segundo mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso (19992002). Durante o governo do presidente Lula da Silva foi editado pela Abin um novo manual com as bases comuns da doutrina para os rgos que compem o Sisbin. Dada a sua generalidade, este manual , na verdade, um esboo de doutrina na qual est ressaltada sua dimenso tcnica. Parece-me que o formulador doutrinrio buscou enxugar a ideologia da segurana nacional presente nos manuais antigos, mas no atentou para a dimenso poltica da atividade. Esta dimenso requer uma doutrina afinada com temas como tica, accountability e Estado Democrtico de Direito, alm de definies precisas quanto s suas caractersticas. Todas as doutrinas de regimes democrticos so, por exemplo, adogmticas, no sentido de que no se submetem a idias impostas e porque esto fundadas numa racionalizao. No entanto, um dogma de carter poltico pode ser autoritrio ou democrtico.

Como concluso, posso afirmar que a doutrina de Inteligncia brasileira ainda no rompeu o legado dessa memria de uma doutrina ideologicamente condicionada que, se antes existia na forma de uma ideologia de Estado (autoritrio), agora institucionaliza-se como uma

358

ideologia de governo. Antes, o servio secreto brasileiro via ideologia em tudo; agora, no enxerga o ethos poltico da atividade. Da observarmos a persistncia de certas vises de mundo que ecoam entre os analistas de Inteligncia conceitos como o de inimigo interno, no caso, o MST e seus militantes.

A doutrina de Inteligncia civil de Portugal e Espanhal laica, enquanto a do Brasil situa-se numa faixa hbrida, na qual se processa a instituio de uma doutrina laica em meio persistncia de legados que ainda a afetam, seja na substncia ideolgica, seja em termos tcnicos, relativos s normas e padres. Como vimos, a existncia de uma doutrina laica, como a do SIS e CNI, ou ideologicamente condicionada, como a da Abin, est relacionada com o carter da relao civil-militar no regime ps-transio.

Deveramos presumir que as trs democracias, encerrada a consolidao democrtica, conformassem rgos doutrinariamente livres de legados autoritrios. Contudo, isto no ocorre no Brasil porque, em meu entendimento, a elite hegemnica na Abin continua insulada (e insulando-a) sob um ethos militar. Aqui, ocorre uma curiosa simbiose, somente na aparncia paradoxal: conformam esta hegemonia os civis egressos da velha ordem do SNI (de jure, os dirigentes da Abin) e os militares que tutelam o rgo via GSI ( de facto, os que definem e conduzem a poltica de Inteligncia). D-se, na verdade, em nvel micropoltico, o efeito tpico de democracias que carregam marcas genticas de transies nas quais as elites militares afianaram e impuseram medidas bloqueadoras da democratizao profunda do regime e de suas instituies: os civis no rompem dados constrangimentos polticoinstitucionais, com receio de ferir prerrogativas militares, e estes mantm-se hegemnicos em arenas de conflito vermelhas, as quais consideram reas de domnio estratgico, como a atividade da Inteligncia civil. Parece-me que o carter da doutrina de Inteligncia funo

359

do carter democrtico ou semidemocrtico do regime. Assim, a doutrina tende a ser ideologicamente condicionada naqueles regimes cujos militares hegemonizam a atividade fundados em prticas, memrias e comportamentos aos quais os civis se

conformam/subordinam, em termos poltico-institucionais.

A doutrina de Inteligncia tende a incorporar ou reforar ideologias nos casos em que, entre a transio e a consolidao democrtica, no houve uma ruptura do pensamento que concebe os rgos de Inteligncia como aparelhos de governo. Como tal, a doutrina sofrer inflexes ideolgicas conforme a hegemonia poltico-ideolgica de cada elite governante. Se uma poltica de Inteligncia pode ser concebida ideologicamente, nos termos da filiao ideolgica daquela elite, no segue da que a doutrina de um rgo de Estado tenha que incorpor-la. Acredito no ser este o caso brasileiro porque a Abin, como demonstrado, ainda no debelou, no ncleo duro da doutrina, a idia do inimigo interno, como visto hoje o MST e outros movimentos sociais mais combativos.

Nos casos do SIS e CNI, apesar da forte influncia de variveis externas ou intervenientes na formulao de diretrizes para a segurana e defesa nacionais, os fundamentos democrticos de seus regimes so slidios, o que de certa forma blinda sua Inteligncia civil de uma contaminao ideolgica na substncia da doutrina. No caso brasileiro, mantm-se uma memria doutrinria discursiva que remonta Doutrina de Segurana Nacional.

Por fim, analisei o indicador Militarizao para aferir a interferncia de legados militares nas trs agncias. Nos pases cuja ordem poltica foi tutelada pelos militares, a democratizao no completa se no debelar todas as leis e prticas poltico-institucionais

360

que sobrevivem na forma de legados autoritrios. Algumas prerrogativas militares podem ser um exemplo de legado autoritrio, sobretudo quando tentam controlar / tutelar instituies estratgicas como os rgos de Inteligncia civis. Para aferir se o servio de Inteligncia est desmilitarizado, Fernndez listou quatro condies, a saber: a) O grau de profissionalizao do pessoal; b) Chefia de um civil; c) Eliminao do carter monopolizador (Inteligncia interna e externa em um s servio); e d) Tir-lo da dependncia de um ministrio militar.

Demonstrei que as quatro condies so necessrias, mas no so complementares. A varivel consolidao democrtica um elemento de anlise importante para aferir o peso da influncia da subordinao orgnica das agncias. Por exemplo, a Abin est subordinada ao GSI (rgo com status de ministrio civil), mas sofre uma militarizao na medida em que o GSI, que a tutela, hegemonizado pelos militares em um regime cujo processo de consolidao democrtica precrio. J o CNI est sob tutela do ministrio da Defesa, mas blindado contra processos de militarizao na medida em que a democracia espanhola est consolidada e se fortelece uma hegemonia civil.

A adscrio da Inteligncia a um ministrio militar persiste desde a criao do Cesid e poderia ser justificvel poca como forma de os militares subordinados aos civis poderem observar de perto e informar ao governo os movimentos de militares inconformados com os rumos liberalizantes da transio. No entanto, a lei de criao do CNI manteve sua localizao, mesmo com a democracia espanhola consolidada. A lei reguladora do CNI tambm mescla conceitos de segurana e defesa ao definir os servios de Inteligncia como dependentes organicamente do Ministrio da Defesa, e neste sentido possvel dizer que os militariza. Trata-se, pois, de uma militarizao em termos de organograma, e no polticoinstitucional, como o caso da Abin face ao GSI.

361

Quem detm a hegemonia institucional nas agncias de Inteligncia um dos indicadores pelos quais podemos analisar o grau de consolidao democrtica de um regime no quadro das relaes civis-militares. J no incio das transies polticas, a luta das elites pela hegemonia nos servios secretos sinaliza em parte os termos em que os atores podem jogar. Compem estes termos legados polticos e / ou autoritrios que a elite civil e as elites militares negociam a partir de seus recursos poltico-institucionais. O resultado desta disputa pode ser a desmilitarizao ou a permanncia de um ethos militar nas agncias.

Nos casos da Espanha e do Brasil, demonstrei que as elites militares, durante a transio, tentaram hegemonizar a Inteligncia civil por motivos diferentes. No primeiro caso, os militares espanhis buscaram manter a Inteligncia sob sua tutela para resistir democratizao ou pelo menos preserv-la como domnio natural. Fizeram-no, aparentemente, baseados em dois clculos: a) porque consideravam o servio secreto como instituio stricto sensu militar e, portanto, deveria estar orgnica e operacionalmente sob controle das Foras Armadas; e b) porque a rea de Inteligncia era um recurso estratgico na luta pelo poder e / ou reforma do regime.

A presena militar nas agncias secretas um fator importante para a anlise da militarizao/desmilitarizao nos processos de mudana poltica. O Cesid, entre 1981 e 2002, continuou como um servio de Inteligncia com um significativo peso militar na sua constituio. A mudana no sentido de civilianizar o rgo comeou em 29 junho de 2001, com a nomeao do seu primeiro dirigente civil, diplomata Jorge Dezcallar. Em maio de 2002, com a criao do CNI, acelerou-se o processo de profissionalizao do rgo, no sentido de abri-lo com a seleo, formao e maior presena de civis, inclusive do sexo

362

feminino. No servio secreto brasileiro, em 1994 a abertura aos civis comeou com a instituio de concurso pblico para selecionar os analistas de informaes.

Apesar disso, no servio brasileiro h fortes clivagens poltico-institucionais que impedem ou bloqueiam uma renovao de mentalidades e prticas. A hegemonia dos antigos quadros do SNI persiste, mesmo depois de 21 anos de regime democrtico e 14 anos da extino daquele rgo. O controle se d sobretudo nos cargos diretivos (em geral, comissionados). Na gesto do antigo diretor-geral, Mauro Marcelo (julho/2004 a julho/2005), dos 27 ocupantes dos principais postos de chefia da Abin, 25 foram quadros do SNI (93% do total).

Isto revela uma relao de causalidade entre o legado da transio poltica e o desenho institucional do rgo de Inteligncia. Com efeito, o tipo de ruptura do regime antecedente e o modelo de transio que se segue afetam estruturas e instituem prticas institucionais que traduzem a quebra ou resistncia de legados autoritrios nos servios secretos. No caso da Abin, por exemplo, persiste um legado de carter militar para decidir as promoes na carreira de Inteligncia. Trata-se, como demonstrado, do princpio da antigidade, que em geral se sobrepe meritocracia (princpio raramente levado em conta). O princpio da antigidade explica, em parte, a baixa mobilidade funcional nos quadros estratgicos da Abin.

Em Portugal, por exemplo, a ruptura revolucionria criou a mais radical lei de saneamento ao enquadrar os agentes da DGS (ex-PIDE), impedindo-os de permanecerem no servio pblico. A medida extinguiu as prticas de polcia poltica dos servios criados a seguir, desinstitucionalizando a cultura da espionagem. No Brasil, a posse do primeiro governo civil ps-ditadura, em 1985, e a extino do SNI, em 1989, no mudou a substncia

363

da doutrina nem certas prticas de espionagem ilegal do servio secreto civil. Ao mesmo tempo, os sucessivos rgos permaneceram com o mesmo perfil de quadros civis, os analistas de informaes, em grande parte egressos dos NPORs e CPORs, enquanto os chefes regionais eram militares da ativa ou reformados. Na verdade, a nova presena civil na Inteligncia comeou em 1995, com a posse dos concursados de 1994.

A maior presena de civis nos rgos de Inteligncia uma condio importante e necessria para avaliar o avano ou consolidao de um desenho institucional democrtico. Bruneau e Boraz dizem que mais civis envolvidos com a Inteligncia significa mais transparncia. No necessariamente, se os civis no institurem uma hegemonia poltica nos servios e comunidade de Inteligncia no militar. Em outras palavras, a mera presena de civis nas agncias no garante a construo de um desenho institucional democrtico. Da discordar parcialmente daqueles autores quando afirmam que, durante o processo de transio democrtica no Brasil e frica do Sul, barganhas polticas e institucionais resultaram na diminuio e eliminao de prerrogativas da velha guarda da comunidade de Inteligncia. No Brasil, os antigos quadros do SNI continuam hegemonizando a agncia. Isto no seria um problema em si mesmo, se esta hegemonia institucional no estivesse em parte bloqueando e / ou constrangendo tanto a construo de um desenho democrtico quanto a eficcia do trabalho da agncia e da comunidade como sistema.

Outro fator importante para analisar o par militarizao / desmilitarizao a presena de mentalidades e doutrinas militares nas agncias civis. No SIS e CNI os militares so em geral quadros operacionais e inexiste qualquer memria doutrinria de carter militar a permear as relaes com os quadros civis. No caso da Abin, est em processo uma extensa e profunda mudana de desenho institucional. Em termos prticos e simblicos, as medidas

364

criam/reforam um processo de militarizao tcita e implcita da atividade de Inteligncia, j identificado por Zaverucha. De acordo com este autor, a militarizao um processo de adoo e uso de modelos militares, conceitos e doutrinas, procedimentos e pessoal, em atividades de natureza civil. A militarizao crescente quando os valores do Exrcito se aproximam dos valores da sociedade. Quanto maior o grau de militarizao, mais tais valores se superpem.

A direo fez mudanas de carter simblico e estrutural. Em termos simblicos, a militarizao observada na criao de signos e nomenclaturas (titularidades) que negam o carter laico da atividade. Foi institudo um gavio carcar como ave-smbolo da Abin, sob o argumento de que o carcar destemido, dotado de viso aguda e controla o territrio onde habita. Contudo, analistas da agncia lembram que o gavio tambm uma ave de rapina, traioeira e predadora, assim como a guia do braso da CIA.

Tambm foram criadas titularidades de inspirao militar (com nomenclaturas assemelhadas s do Exrcito brasileiro). A portaria criou ttulos de comandante, oficiais de inteligncia e comissrios que guardam paralelo com as patentes de Coronel, Tenente-coronel, Major, Capito etc. Em seu argumento, a direo afirma que as antigas denominaes mostravam-se imprecisas, inadequadas e anacrnicas, no correspondendo evoluo doutrinria que a atividade de Inteligncia vem experimentando nos ltimos anos. As titularidades instituem, subliminarmente, uma identidade funcional hierarquizada nos moldes da carreira do Exrcito. Cria, na prtica, uma ortodoxia de titularidades que nem o regime militar ousou formalizar entre os civis da atividade.

365

A direo instituiu ainda uma bandeira e um hino da Abin, cuja letra, de carter criptomarcial, questionada por uma parcela significativa de analistas de Inteligncia. Tambm foi criada uma logomarca com o carcar sobrevoando o planeta Terra, no qual l-se o dstico: Em Defesa do Brasil. Ora, quem defende o Brasil como nao soberana e independente, em caso de guerra, so as Foras Armadas sob comando supremo do Presidente da Repblica. A Abin foi criada para defender o Estado democrtico de direito, isto , um ente poltico juridicamente definido.

A militarizao tambm pode ser observada como um defeito de desenho institucional, relativamente s questes de controle e subordinao hierrquica da agncia na estrutura do Poder Executivo. A subordinao institucional de uma agncia de Inteligncia no uma questo de organograma. A natureza da atividade, nos termos do papel que exerce como fonte de informaes e anlises para o Presidente da Repblica ou para o Primeiro-ministro, revelase na sua dimenso poltica sobretudo quando eclodem crises poltico-institucionais e a rea comea a refletir internamente e nas relaes com outros organismos o jogo e a luta entre interesses em conflito.

Nos pases em que a rea de Inteligncia uma reserva de domnio dos militares (caso do Brasil) a subordinao orgnica da chefia da agncia civil um legado que pode fragilizar o processo de consolidao democrtica. Isto porque os conflitos que envolvem a agncia eclodem politicamente, com efeitos sobre: a) o grau de confiana inter-institucional; b) a coeso e unidade entre os rgos da rea para cumprir as diretrizes de Inteligncia; c) a credibilidade da sociedade civil no rgo; d) a eficcia do trabalho operacional e de anlise; e) a disposio dos policymakers em demandar a agncia como potencial formuladora estratgica; e f) a existncia de conflitos internos.

366

Estes seis efeitos enfraquecem a Abin nos termos de uma atividade de Inteligncia efetiva e como instituio. A fraqueza institucional da agncia nos reporta presena de legados que, como memria poltica e atividade prtica, bloqueiam a legitimao polticoinstitucional do rgo face sociedade e aos rgos da comunidade de Inteligncia. curioso ver, no processo de consolidao democrtica brasileira, a Abin afirmar uma legalidade que no vem implicando necessariamente numa legitimidade, e o GSI buscar uma legitimidade na rea de Inteligncia civil, enquanto aambarca atribuies legais daquela agncia. No Brasil, o estigma da sociedade civil continua sendo reforado pelos sucessivos casos de corrupo e espionagem ilegal nos quais agentes e ex-agentes da Abin so envolvidos como executores ou autores.

Tambm vimos que a Abin adotou diretrizes de Inteligncia que afetam o trabalho de campo e de anlise dos quadros. As diretrizes gerais da agncia para 2006 e 2007, por exemplo, colocaram um vis estranho atividade, ao relacionar como um objetivo desenvolver aes visando a difundir a imagem da Abin como instituio nacional e permanente, voltada para a defesa dos interesses nacionais e a proteo do Estado democrtico de direito, da Lei e da Ordem. O conceito desta diretriz similar s atribuies das Foras Armadas brasileiras, mas o que j classificado por muitos autores como uma tutela poltica indevida (as Foras Armadas como garantidoras da lei e da ordem) , no caso desta nova atribuio, uma perigosa inflexo doutrinria. Ou seja, a Abin, um rgo civil de jure, est sendo militarizada imagem e semelhana das Foras Armadas, inclusive

arrogando a si tutelas que so questionveis mesmo para as Foras Armadas. No entanto, a militarizao no implica em seu fortalecimento institucional, mas no aprofundamento de sua subordinao orgnica e poltica face ao GSI.

367

As novas diretrizes ainda secundarizam a contra-inteligncia e o campo interno reforado. Enquanto as ameaas e riscos aos Estados aumentam, a Abin desprioriza a contraespionagem e refora o setor de Inteligncia, ou seja, o trabalho no campo interno. Quanto ao item e, face a este quadro e cultura dominante, os policymakers demandam muito pouco a agncia, aspecto tambm comum s elites polticas de Espanha e Portugal.

Por fim, demonstrei que a subordinao da Abin ao GSI implica naqueles cinco efeitos. Em primeiro lugar, o Gabinete concentra os fluxos de informao de todo o sistema de Inteligncia. um gestor de crises poltico-institucionais relacionadas com as reas de segurana e defesa, mas filtra o fluxo e influencia as anlises sob um foco que tambm militar. Os departamentos de Inteligncia da Polcia Federal no tm uma relao institucional de confiana com a Abin, sobretudo no nvel das superintendncias estaduais. Dado que a Abin na prtica apenas um canal perifrico do trfego sistmico de informaes, isto implica numa quebra da hierarquia sistmica e tem efeitos sobre a coeso e unidade da atividade de Inteligncia entre os rgos. A identidade institucional militar do GSI provavelmente influencia a relao com a sociedade civil, pois no Brasil ainda forte a memria do SNI como um rgo de arbtrio e represso do regime militar.

Face ao exposto, a anlise do conjunto de indicadores sugere concluses significativas para os trs casos estudados. Em primeiro lugar, a hiptese central se confirma, ou seja, a existncia de legados autoritrios constrange a democratizao dos servios de Inteligncia civil, com maior ou menor grau de civilianizao desses servios a depender do alcance do processo de consolidao democrtica. Tais legados tambm condicionam fortemente a institucionalizao de uma accountability mais efetiva nos servios, alm de condicionarem ideologicamente a doutrina de Inteligncia. 368

Outra hiptese confirmada assegura que nos pases em que sobrevivem legados autoritrios na rea de segurana e defesa, os militares buscam conservar a tutela de jure e de facto das agncias civis por considerar a rea de Inteligncia uma reserva de domnio polticoinstitucional estratgica. o caso do Brasil, em funo sobretudo do carter semidemocrtico do regime. Neste pas, a Inteligncia civil mais vulnervel, em termos polticoinstitucionais, presena desses legados.

Em resumo, a instituio de um desenho democrtico do SIS e do CNI e a permanncia de legados autoritrios na Abin podem ser explicados por um conjunto de causas, a saber:

a) a transio e consolidao democrtica na Espanha e em Portugal instituram regimes polticos democrticos, nos quais as elites civis so hegemnicas e tutelam os militares. Estes regimes civilianizaram progressivamente a atividade de Inteligncia; b) no Brasil, a Inteligncia civil uma reserva de domnio estratgico dos militares, que a hegemonizam direta e indiretamente, razo pela qual subsistem ou so criados processos de militarizao. Na Espanha e em Portugal os militares no tutelam nem exercem a hegemonia no CNI e SIS, respectivamente; c) a doutrina de Inteligncia brasileira ainda sofre a influncia de legados ideolgicos do regime militar, enquanto a da Espanha e de Portugal podem ser classificadas como laicas; d) a poltica de segredo de Estado brasileira sofre clivagens no acesso e desclassificao de documentos porque subsistem temas tabus relacionados com prticas e aes militares durante o regime militar.

369

Estas concluses implicam a necessidade de democratizar a Inteligncia civil brasileira. Uma premissa desse processo enxergar os servios secretos civis a partir do reconhecimento de seu ethos poltico. Tais rgos so aparatos tcnicos apenas em termos operacionais. Como aparelhos de Estado ligados diretamente ao poder, sua misso deve ser considerada numa dimenso poltica, pois desta que pode derivar sua legitimidade no Estado e para a sociedade. Mas um novo desenho institucional depende, em parte, no caso brasileiro, da ruptura de uma aliana implcita que, derivando da relao de poder civil-militar, penetra e / ou modula a Inteligncia civil, em termos poltico-institucionais.

Portugal e Espanha precisam tornar mais efetivos os controles da atividade, alm de debelar eventuais restos de memrias e prticas conservadoras no SIS e CNI. Ao governo, sociedade e Congresso Nacional brasileiro cabe debelar alguns fortes legados autoritrios que constrangem a democratizao da Abin. Por fim, concluo que, para uma democracia ser slida, condio necessria constranger seus servios secretos civis (e militares) numa dimenso poltica democrtica.

370

BIBLIOGRAFIA

TEORIA POLTICA, METODOLOGIA E GERAL ALMINO, Joo. O segredo e a informao tica e poltica no espao pblico. So Paulo: Editora Brasiliense, 1986. ALTHUSSER, Louis. Aparelhos ideolgicos de Estado: nota sobre os aparelhos ideolgicos de Estado (AIE). (Trad. de Walter Evangelista e Maria Laura Viveiros de Castro). Rio de Janeiro: Edies Graal, 1985. ALVES, Maria Helena Moreira. Estado e Oposio no Brasil (1964-1984). Petrpolis (RJ): Editora Vozes, 1984. BOBBIO, Norberto; MATTEUCCI, Nicola; e PASQUINO, Gianfranco. Dicionrio de Poltica (trad. Joo Ferreira e outros). Braslia (DF): Editora UnB, 1986. --------------------------- et alli. Elites, Grupos de Presso e Mudana Poltica. Braslia (DF): Editora Universidade de Braslia, 1984. ---------------------------. Teoria Geral da Poltica. Braslia (DF): UnB, 2000. BONFILS-MABILON, B.; e TIENNE, B.. Ser a Cincia Poltica uma Cincia? (Trad. Alexandre Emlio). Lisboa: Instituto Piaget, 1998. BOTTOMORE (ed.), Tom. Dicionrio do Pensamento Marxista. Rio de Janeiro: Jorge Zahar Editor, 1988. CAPELATO, Maria Helena Rolim. Multides em Cena Propaganda Poltica no Varguismo e no Peronismo. Campinas (SP): Papirus, 1998. CARNOY, Martin. Estado e Teoria Poltica. Campinas (SP): Papirus, 1988. CHILCOTE, Ronald H.. Teoria de Poltica Comparativa A Busca de um Paradigma Reconsiderado. Petrpolis (RJ): Vozes, 1997. COMBLIN, Joseph. A Ideologia da Segurana Nacional O Poder Militar na Amrica Latina (trad. de A. Veiga Fialho). Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1978. COUTO, Jorge. A Construo do Brasil. Lisboa: Edies Cosmos, 1995. DAHL, Robert A.. La Poliarqua Participacin y Oposicin. Madrid: Tecnos, 2002. DOUGLAS, Mary. Como as Instituies Pensam. So Paulo: EDUSP, 1998. DUVERGER, Maurice. Cincia Poltica Teoria e Mtodo. Rio de Janeiro: Jorge Zahar Editores, 1992.

371

DREIFUSS, Ren. Poltica, Poder, Estado e Fora Uma Leitura de Weber. Petrpolis (RJ): Vozes, 1993. ELSTER, Jon. Peas e Engrenagens das Cincias Sociais. So Paulo: Relume-Dumar, 1989. EVERA, Stephen van. Guide to Methods for Students of Political Science. New York: Cornell University Press, 1997. FAIRCLOUGH, Norman. Discurso e Mudana Social. Braslia: Editora UnB, 2001. FAORO, Raymundo. Os Donos do Poder. Porto Alegre: L&PM Editores, 1980. FERREIRA, Jos Medeiros (Coord. Cientfica). Poltica Externa e Poltica de Defesa do Portugal Democrtico. Lisboa: Edies Colibri, 2001. FIGUEIREDO, Antnio de. Portugal: Cinzentos Anos da Ditadura. Lisboa: Publicao Dom Quixote, 1976. FIORIN, Jos Luiz. Linguagem e Ideologia. So Paulo: Editora tica, 2001. FOUCAULT, Michel. Vigiar e Punir. Petrpolis (RJ); Vozes, 1987. FRIEDE, Reis. Cincia Poltica e Teoria Geral do Estado. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 2002. GARCIA, Nlson Jahr. Sadismo, Seduo e Silncio. Propaganda e Controle Ideolgico no Brasil (1964 1980). So Paulo: Edies Loyola, 1990. GASPARI, Elio. A Ditadura Envergonhada. So Paulo: Companhia das Letras, 2002. -------------------. A Ditadura Escancarada. So Paulo: Companhia das Letras, 2002. GILES, Thomas Ransom. Estado, Poder, Ideologia. So Paulo: EPU, 1985. HOBBES, Thomas. Leviat. (Trad. de Joo Paulo Monteiro e Maria Beatriz Nizza da Silva). Lisboa: Imprensa Nacional Casa da Moeda, 1999 JOHNSON, Janet B.; JOSLYN, Richard A..; e REYNOLDS, H.T.. Political Science Research Methods. Washington (D.C.): CQ Press, 2001. LANDMAN, Todd. Issues and Methods in Comparative Politics An Introduction. Londres e Nova Iorque: Routledge-Taylor e Francis Group, 2003. LASSWELL, Harold. A Linguagem da Poltica. Braslia (DF): Editora Universidade de Braslia, 1980. LHEUILLET, Hlne. Alta Polcia, Baixa Poltica Uma Abordagem Histrica da Polcia (Trad. Lus Fonseca). Cruz Quebrada (Portugal): Editorial Notcias, 2004.

372

LWY, Michael. Ideologias e Cincia Social Elementos para uma anlise marxista. So Paulo: Cortez, 1999. MAQUIAVEL. Nicolau. O Prncipe. So Paulo: Bertrand Brasil, 1986. ORLANDI, Eni P.. Anlise de Discurso Princpios e Procedimentos. Campinas (SP): Pontes, 2000. PETERS, B. Guy. Comparative Politics Theory and Methods. New York (NY): New York University Press, 1998. PINTO, Milton Jos. Comunicao e Discurso. So Paulo: Hacker Editores, 1999. RAGIN, Charles C.. The comparative method: moving beyond qualitative and quantitative strategies. Berkeley: University of California Press, 1989. RECIO, Glicerio Snchez (ed.). El Primer Franquismo (1936 1959). Madrid: Marcial Pons, 1999. RODRIGUES, Paulo Madeira. De Sbito, em Abril 24, 25 e 26. Lisboa: Editora Arcdia, 1974. SANTOS, Boaventura de Sousa. O Estado e a Sociedade em Portugal (1974-1988). Porto: Biblioteca das Cincias do Homem Edies Afrontamento, 1990. SHAPIRO, Ian. The State of Democratic Theory. New Jersey (EUA): Princeton University Press, 2003. SPNOLA, Antnio de. Portugal e o Futuro Anlise da Conjuntura Nacional. Lisboa: Arcdia, fevereiro de 1974. THOMPSON, John B.. Teoria Social Crtica. So Paulo: Editora Vozes, 2000. WILKINSON, Paul. Terrorismo Poltico. Rio de Janeiro: Editora Artenova, 1976. ZAKARIA, Fareed. The Future of Freedom. New York / Londres: W. W. Norton and Company , 2003. ZAVERUCHA, Jorge. Frgil Democracia Collor, Itamar FHC e os Militares (1990 1998). Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2000.

373

BIBLIOGRAFIA GERAL DA TRANSIO

BRASIL, PORTUGAL E ESPANHA AGUERO, Felipe. Legacies of Transitions: Institutionalization, the Military and Democracy in South America. 1998. .................... . Militares, civiles y democracia: la Espaa postfranquista en perspectiva comparada .Madrid: Alianza, DL, 1995. BRITO, Alexandra Barahona (coord.) et alli. Poltica da Memria Verdade e Justia na Transio para a Democracia. Lisboa: ICS, 2004. CARRILHO, Maria. Foras Armadas e mudana poltica em Portugal no sc. XX: para uma explicao sociolgica do papel dos militares. Lisboa: Imprensa Nacional Casa da Moeda, 1985. CASTRO, Celso e DARAJO, Maria Celina. Ernesto Geisel. So Paulo: Editora Getlio Vargas, 1996. CHILCOTE, Ronald H. (org.) Transitions from dictatorship to democracy: comparative studies of Spain, Portugal and Greece. New York: Ed. Taylor and Francis, 1990. DARAJO, Maria Celina, e CASTRO, Celso (org). Militares e poltica na Nova Repblica. Rio de Janeiro: FGV-Editora, 2001. DREIFUSS, Ren Armand. 1964: A Conquista do Estado Ao Poltica, Poder e Golpe de Classe. Petrpolis (RJ): Vozes, 1981. FILHO, Nilson Borges. Sobre o Sagrado e o Profano Civis e Militares na Poltica Brasileira. Florianpolis/SC: Letras Contemporneas (s/d). HITE, Katherine; e CESARINI, Paola (ed.). Authoritarian Legacies and Democracy in Latin America and Southern Europe. Indiana (Notre Dame): University of Notre Dame Press, 2004. HUNTINGTON, Samuel P.. The Third Wave Democratization in the late twentieth century. Oklahoma: University of Oklahoma, 1993. MAXWELL, Kenneth. A construo da democracia em Portugal (trad. de Carlos Leone). Lisboa: Editorial Presena, 1998. ..................................... . O Imprio Derrotado Revoluo e Democracia em Portugal (trad. Laura Teixeira Mota). So Paulo: Companhia das Letras, 2006. ODONNELL, Guillermo; SCHMITTER, Philippe; WHITEHEAD, Laurence (ed): Transitions from authoritarian rule, comparative perspectives, Baltimore/London: The Johns Hopkins University Press, 1986.

374

PEREIRA, Joo Martins. O Socialismo, a Transio e o Caso Portugus. Lisboa: Livraria Bertrand, 1976. PINTO, Antnio Costa. Ajustando contas com o passado na transio para a democracia em Portugal. In Poltica da Memria Verdade e Justia na Transio para a Democracia (coord. BRITO, Alexandra Barahona de et alli). Lisboa: ICS, 2004. PRAA, Afonso (et alli). 25 de Abril Documento. Lisboa: Casa Viva Editora, 1974. QUINTERO, Hernn Yanes. Gobernabilidad y militares en Amrica Latina. Habana: Editorial de Ciencias Sociales, 1997. SANTOS, Boaventura de Sousa. O Estado e a Sociedade em Portugal (1974-1988). Lisboa: Edies Afrontamento, 1990. SANTOS, Joo de Almeida. Paradoxos da Democracia. Lisboa: Editora Fenda, 1998. SCHMITTER, Philippe C.. Portugal: do Autoritarismo Democracia. Lisboa: ICS, 1999. STEPAN, Alfred; e LINZ, Juan J.. A transio e consolidao da democracia: a experincia do sul da Europa e da Amrica do Sul. (Trad. Patrcia de Queiroz Carvalho Zimbres). So Paulo: Paz e Terra, 1999. STEPAN, Alfred. Os Militares na Poltica. Rio de Janeiro: Editora Artenova, 1975. -----------------------.Democratizando o Brasil, Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1998. ............................ . Os Militares: da Abertura Nova Repblica. So Paulo: Paz e Terra, 1986. TEIXEIRA, Hlder Bezerra. Geisel, Os Militares e o Projeto Distensionista Transio Para a Democracia ou Continusmo da Ingerncia Militar na Poltica Brasileira? Recife: UFPE, dissertao indita defendida no Mestrado de Cincia Poltica, em 2001. TEZANOS, Jos Flix; COTARELO, Ramon; e DE BLAS (org.). La Transicin Democrtica Espaola). Madrid: Editorial Sistema, 1993. TILLY, Charles. Coero, Capital e Estados Europeus. So Paulo: EDUSP, 1996. ZAVERUCHA, Jorge: Rumor de sabres: controle civil ou tutela militar?. Estudo comparativo das transies democrticas no Brasil, na Argentina e na Espanha. So Paulo: tica, 1994.

375

BIBLIOGRAFIA / SERVIO SECRETO BRASIL ANTUNES, Priscila Carlos Brando. SNI & Abin Uma Leitura da Atuao dos Servios Secretos ao Longo do Sculo XX. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2002. BAFFA, Ayrton. Nos Pores do SNI. Rio de Janeiro: Editora Objetiva, 1989. CEPIK, Marco. Espionagem e democracia: agilidade e transparncia como dilemas na institucionalizao de servios de inteligncia. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2003 DARAJO, Maria Celina et alli (org). Os Anos de Chumbo A memria militar sobre a represso. RJ: Relume Dumar, 1994. DARAJO, Maria Celina et alli (org). A Volta aos Quartis A memria militar sobre a abertura. RJ: Relume Dumar, 1995. EMLIO, Lus Antnio Bittencourt. O Poder Legislativo e os Servios Secretos no Brasil. Braslia (DF): Faculdades Integradas da Universidade Catlica de Braslia, 1992. ESCOLA SUPERIOR DE GUERRA. Doutrina Bsica. Rio de Janeiro, 1979. FICO, Carlos. Como eles agiam. Os subterrneos da Ditadura Militar: espionagem e polcia poltica. Rio de Janeiro: Record, 2001. FIGUEIREDO, Lucas. Ministrio do Silncio A histria do servio secreto brasileiro de Washington Lus a Lula (1927-2005). Rio de Janeiro: Editora Record, 2005. FON, Antnio Carlos. Tortura: a histria da represso poltica no Brasil. SP: Global Editora, 1979. FREGAPANI, Glio. Segredos da Espionagem A influncia dos servios secretos nas decises estratgicas. Braslia: Thesaurus Editora, 2001. GURGEL, Jos Alfredo do Amaral. Segurana e Democracia: Uma reflexo poltica sobre a doutrina da Escola Superior de Guerra. Rio de Janeiro: Biblioteca do Exrcito, Jos Olympio Editora, 1975. HUGGINS, Martha K.. Polcia e Poltica: Relaes Estados Unidos / Amrica Latina. So Paulo: Cortez, 1998. INFORMAES ESTRATGICAS E DECISES NACIONAIS. Edio da Associao dos Diplomados da Escola Superior de Guerra (ESG), Braslia (DF), 1971. MORAIS, Tais e SILVA, Eumano. Operao Araguaia Os Arquivos Secretos da Guerrilha. So Paulo: Gerao Editorial, 2005. OLIVEIRA, Lcio Srgio Porto. A Histria da Atividade de Inteligncia no Brasil. Braslia (DF): Abin, 1999. 376

O Livro Negro do Terrorismo no Brasil , Grupo de Pesquisadores Annimos, Rio de Janeiro, 2005. AA. PRESIDNCIA DA REPBLICA Servio Nacional de Informaes. MANUAL DE INFORMAES, 1 Volume (Fundamentos Doutrinrios). Braslia (DF), 22 de maro de 1989. REZNIK, Lus. Democracia e Segurana Nacional A Polcia Poltica no Ps-Guerra. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2004. SODR, Nelson Werneck. O Governo Militar Secreto. Rio de Janeiro: Bertrand do Brasil, 1987. ZAVERUCHA, Jorge. FHC, foras armadas e polcia entre o autoritarismo e a democracia. Rio de Janeiro: Record, 2005.

377

BIBLIOGRAFIA / SERVIO SECRETO PORTUGAL

BARREIROS, Jos Antnio. A Lusitnia dos Espies e outras histrias do servio secreto. Lisboa: Hugin, 1995. CARDOSO, Pedro. As Informaes em Portugal. Lisboa: Instituto de Defesa Nacional / Gradiva, 2004. LEGISLAO DO SISTEMA DE INFORMAES DA REPBLICA PORTUGUESA (SIRP). MANUEL, Alexandre (et alli). PIDE A Histria da Represso. Queluz de Baixo: Editora Jornal do Fundo, 1974. MATEUS, Dalila Cabrita. A PIDE na Guerra Colonial (1961 1974). Lisboa: Terramar, 2004. MOREIRA, Adriano (coord.). Informaes e Segurana Estudos em Honra do General Pedro Cardoso. Lisboa: Prefcio, 2004. RIBEIRO, Maria da Conceio. A Polcia Poltica no Estado Novo (1926-1945). Lisboa: Editorial Estampa, 1995. ROGEIRO, Nuno. Guerra em Paz. Lisboa: Hugin, 2003. SOARES, Fernando Luso. PIDE / DGS Um Estado dentro do Estado. Lisboa: Portuglia Editora, s.d.. SANTOS, Bruno Oliveira. Histrias Secretas da PIDE / DGS. Lisboa: Nova Arrancada, 2000. SERRA, Maria Paula. DINFO Histrias Secretas do Servio de Informaes Militares. Lisboa: Publicaes Dom Quixote, 1998. SIMES, Pedro. Os Servios Secretos em Portugal: os servios de informao e a comunicao social. Lisboa: Prefcio, DL, 2002. TEIXEIRA, Nuno Severiano. Contributos para a Poltica de Segurana Interna. Lisboa: Ministrio da Administrao Interna, 2002. VASCO, Nuno. Vigiados e Perseguidos Documentos Secretos da PIDE / DGS. Lisboa: Livraria Bertrand, s. d.. SERVIO DE INFORMAES DE SEGURANA SIS. Lisboa: SIS, 1998.

378

BIBLIOGRAFIA / SERVIO SECRETO ESPANHA

ARANDA ALVAREZ. Servicios de inteligencia: un estdio comparado. 2004. BARDAVO, Joaqun et alli. Servicios secretos. Barcelona: Plaza & Jans, 2000. FERNNDEZ, Antonio M. Daz. Los servicios de inteligencia espaoles Desde la guerra civil hasta el 11-M. Historia de una transicin. Madrid: Alianza Editorial, 2005. FRAGUAS. Espias en la transicin: secretos polticos de la Espaa contempornea. Madri: Oberon, 2003. LEON, Ponce de e DIEZ-PICAO, Luis Mara. Nota sobre a inaplicabilidad de la doctrina de los actos polticos a los servicios de inteligncia. Madri, 2002. PALCIOS, Jess. 23-F: el golpe del Cesid . Barcelona: Planeta, 2001. PEA, Sinz de la. Los servicios de informacin en un Estado democrtico. Madri, 1996. RUEDA. La Casa: el Cesid, agentes, operaciones secretas y actividades de los espias espaoles. Madri, 1993. RUIZ, Miguel. Servicios de inteligencia y seguridad del Estado constitucional. Madri, 2002. UGARTE, Jos Manuel. Legislacin de inteligencia: especializacin y control, legitimidad y eficcia. Buenos Aires, 2000. URBANO. Yo entr en el Cesid. Madri, 1997.

379

BIBLIOGRAFIA / SERVIO SECRETO GERAL CAMPBELL, Duncan. O Mundo sob Escuta As Capacidades de Interceptao no sc. XXI. Lisboa: Frenesi, 2001. CANO, Oscar A. Chavarria. Inteligncia Nacional. Buenos Aires: Ediciones Esnaola, 1965. COELHO, Carlos. Os Americanos Espiam a Europa? O Caso Echelon, Dois Anos Depois. Lisboa: Editorial Notcias, 2004. DELAMOTTE, Bruno. Question(s) dIntelligence Le ressugnement face au terrorism. Paris: Editions Michalon, 2004. DULLES, Allen. A Arte das Informaes. (Traduzido pelo SNI). Braslia (DF), 1977. ESCOLA SUPERIOR DE GUERRA. Doutrina Bsica. Rio de Janeiro: Solivro Grfica e Editora, 1979. FARAGO, Ladislas. A Guerra Secreta Histria da Espionagem na II Guerra Mundial. Lisboa: Edies 70, 2002. LAQUEUR, Walter. A World of Secrets The Uses and Limits of Intelligence. New York (EUA): Basic Books, Inc., Publishers, 1985. PLATT, Washington. A Produo de Informaes Estratgicas (trad. Heitor Aquino Ferreira e lvaro Galvo Pereira). Edio do SNI, data desconhecida. RICHELSON, Jeffrey. The U. S. Intelligence Community. Cambridge (Massachusetts): Ballinger Publishing Company, 1989. SWENSON, Russell G. e LEMOZY, Susana C. (editores). Intelligence Professionalism in the Americas / Profesionalismo de Inteligncia en las Amricas. Washington, DC, 2004. TARASOV, K. S.. The CIA in Latin Amrica. Moscou: Editora Progresso, 1984. TROY, Thomas F.. Donovan and the CIA A History of the Establishment of the Central Intelligence Agency. Maryland: Aletheia Books / University Publications of America, 1981. TZU, Sun. A Arte da Guerra. Rio de Janeiro: Record, 1985. WESTERFIELD, Bradford H.. Inside CIAs Private World. Michigan: Yale University Press, 1995. WISE, David; e ROSS, Thomas B.. O poder secreto. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1967.

380

REVISTAS, JORNAIS, INTERNET, SEPARATAS, RELATRIOS E CADERNOS AGUERO, Felipe. The new double challenge: simultaneously crafting democratic control and efficacy concerning military, police and intelligence. DCAF Intelligence Working Group, working paper n 161, Gnova, abril 2005. ANTUNES, Priscila, e CEPIK, Marco A. C.. A crise dos grampos e o futuro da Abin. In Conjuntura Poltica. Fafich/UFMG (8), jun. 1999. ARTURI, Carlos. O debate terico sobre a mudana de regime poltico: o caso brasileiro, p. 4. In Revista de Sociologia e Poltica, n 17, Curitiba, nov. 2001. ............................. Movimentos Antiglobalizao e Cooperao Securitria na Unio Europia, in Civitas, v. 4, n 2, Porto Alegre, 2005, p. 285-302. AZEVEDO, Eliane. Cultura da represso. In Jornal Gazeta Mercantil, 23 a 24 de junho de 2000, Caderno Fim de Semana. BARREIROS, Jos Antnio. Criminalizao poltica e defesa do Estado. In Anlise Social, vol. XVIII (72,73,74), 1882, 3, 4, 5. BORAZ, Steven C. and BRUNEAU, Thomas C.. Democracy and Effectiveness. Journal of Democracy, Volume 17, Number 3 July 2006, National Endowment for Democracy and The Johns Hopkins University Press. BOZEMAN, Adda. Political Intelligence in Non-Western Societies: Suggestions for Comparative Research, in Comparing Foreign Intelligence The US, the USSR, the UK & the Third World. Washington: Pergamon-Brasseys, 1988. BRUNEAU, Walter. A Inteligncia como Profisso, in Seminrio Atividades de Inteligncia no Brasil: contribuies para a soberania e a democracia, Braslia, 6 e 7 de novembro de 2002. BRUNEAU, Walter and DOMBROSKI, Kenneth R.. Reforming Intelligence: The Challenge of Control in New Democracies, in Issues in Civilian Control of the Military. CABAU, Antnio Pedro. As Informaes nas Democracias Ocidentais e o caso Portugus, Revista Futuro Presente, n 39, jan/mar de 1997, Lisboa. CAROTHERS, Thomas. The End of the Transition Paradigm. Journal of Democracy, January 2002, volume 13, n 1, p. 5 - 21. CEPIK, Marco. Regime Poltico e Sistema de Inteligncia no Brasil: Legitimidade e Efetividade como Desafios Institucionais, DADOS Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro,
Vol. 48, n 1, 2005, pp. 67 a 113.

COIMBRA, Ceclia Maria Bouas. Resqucios da Ditadura no Brasil, www.global.org.br, 27 de Julho de 2005.

381

Constituio da Repblica Espanhola, in http://www.direito.adv.br CORREIA, Pedro de Pezarat. Que Poltica de Defesa para a Europa?, in Cidadania e Construo Europeia (Coord. Por Viriato Soromenho-Marques). Lisboa: Idias & Rumos, 2005, p. 163-185. FARSON, Stuart. Schools of Thought: National Perceptions of Intelligence, Revista Conflit Quarttely, 9, n 2 (Spring 1989). FIGUEIREDO, Lucas. Arapongas em p de guerra, http://wm100.ig.com.br, de 13/07/05. GILL, Peter. Inteligncia, Controle Pblico e Democracia. Seminrio Atividades de Inteligncia no Brasil: Contribuies para a Soberania e a Democracia, realizado nos dias 6 e 7 de novembro de 2002.Texto disponvel no site oficial da Abin (Publicaes): http://www.abin.gov.br/abin/index.jsp, em 27 de junho de 2005. GODSON, Roy. Comparing Foreign Intelligence The US, the USSR, the UK & the Third World. Washington: Pergamon-Brasseys, 1988. GONALVES, Joanisval Brito.O Controle da Atividade de Inteligncia: consolidando a democracia, texto original fornecido pelo autor em dezembro de 2005. GUIMARES, Juarez. Diferente do que era, aqum do possvel, melhor do que parece, Revista Periscpio, Fevereiro 2005. Fundao Perseu Abramo. HALL, Peter A. and TAYLOR, Rosemary C. R. The three versions of neo-institutionalism. Lua Nova, 2003, n 58, p.193-223. ISSN 0102-6445. HASTEDT, Glenn P.. Towards a Comparative Approach of Intelligence. Revista Conflit Quarterly, Summer 1991. IANTT. Arquivo PIDE / DGS. Boletim de Informao. PIDE/Gabinete de Estudos. Ano, n 01, Julho de 1951. NP B-38. Intelligence Practice and Democratic Oversight A Practitioners View. DCAF Intelligence Working Group, Gnova, july 2003. JNIOR, Policarpo e ARAJO, Ana. Caada ao espio do Palcio, Revista Veja, in http://veja.abril.com.br/160604/p040.html. La Democracia en Amrica Latina Hacia uma democracia de ciudadanas e ciudadanos. Relatrio PNUD, PNUD 2002, Informe sobre Desarrollo Humano, Madri, Mundi Prensa. LAGOS, Marta. A Road With no Return?. Journal of Democracy, v. 14, n 2, abril 2003. LUCENA, Manuel.Reflexes sobre a queda do regime salazarista e o que se lhe seguiu. Revista Anlise Social, vol. XXXVII (162), 2002.

382

LYLES, Ian Bradley Bob. The Rise and Fall of the DINA in Chile: 1974-1977. The University of Texas at Austin, 2001. Texto disponvel no site stine.stic.mil/cgibin/fulcrum_main.pl?.../doc/ada390890.PDF MAINWARING, Scott. Classificando regimes polticos na Amrica Latina 1945 a 1999. Revista Dados, vol. 44, n 4, 2001, p. 645-687 MOREIRA, Adriano. Notas sobre o segredo de Estado, Revista de Cincia Poltica, Lisboa, 1 semestre de 1987, n 5. MUOZ, Rafael Durn. A crise econmica e as transies para a democracia: Espanha e Portugal em perspectiva comparada. Revista Anlise Social, vol. XXXII (141), 1997 (2), 369-401. NAVARRO, Marli B. M. de A. & CARDOSO, Telma A. de O. Percepo de Risco e cognio: reflexo sobre a sociedade de risco, in Cincias & Cognio; Ano 02, Vol.06, nov/2005. PIMENTEL, Irene. Entrevista e excertos de tese indita sobre a PIDE, ainda no defendida. SANCHEZ, Miguel Revenga. Servicios de Inteligencia y Derecho a la Intimidad, in Revista Espaola de Derecho Constitucional, n. 61, ano 21, Enero/Abril de 2001, Centro de Estudios Politicos y Constitucionales, Madrid. SANTOS, Pedro Felipe. Exrcito das Sombras. Grande Reportagem, ano XV, 3 Srie, 6 de Novembro de 2004 (Suplemento do Jornal Dirio de Notcias). SANTOS, Maria Helena de Castro. Que Democracia? Uma Viso Conceitual desde a Perspectiva dos Pases em Desenvolvimento, Revista Dados, vol. 44, n 4, RJ, 2001. Special Report Intelligence reform, Jornal The Economist, v. 374, n 8.418, 19 a 25 de maro de 2005, p. 27-32. Substituio de director adjunto do SIS gera movimento de contestao ao governo. Jornal Pblico, Editoria Nacional, 8 de Dezembro de 2004. The Evolution of the U. S. Intelligence Community An Historical Overview, http://www.acess.gpo/su_docs/dpos/epubs/int/int022.htm THERET, Bruno. Institutions: between structures and actions. Lua Nova, 2003, n 58, p.225-254. ISSN 0102-6445. UGARTE, Jos Manuel. El Control Pblico de la Actividad de Inteligencia: La bsqueda de legitimidad y eficcia. Seminrio Atividades de Inteligncia no Brasil: contribuies para a soberania e a democracia, Braslia, 6 e 7 de novembro de 2002. VIANNA, Luiz W.. Duas dcadas e dois anos de governo Lula, Google, em 31/03/2005. ZAVERUCHA, Jorge. Semidemocracia, in Folha de So Paulo, Opinio, 26/11/04.

383

....................................A militarizao da Abin, in Folha de So Paulo, Opinio, 09/01/06. ZAVERUCHA, Jorge e MELO FILHO, Hugo Cavalcanti, in DADOS Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, vol. 47, n 4, 2004, pp. 763 a 797.

384

ANEXOS

Figura A

Paradigmas da Inteligncia

Ordem Poltica Autoritria Democrtica

Repressiva
(Inteligncia sob um modelo liberal de jure, embora de facto no)

Informativa
(Inteligncia sob clivagens polticas)

Policial
(Inteligncia como coero autoritria)

Preditiva
(Inteligncia de perfil laico-cientfico)

Eminentemente Ideolgica

Orgnica

Natureza da Doutrina de Inteligncia

385

Figura B

Paradigmas da Inteligncia face Dinmica do Processo de Institucionalizao Democrtica da Inteligncia de Estado)

Ordem Autoritria

Transio Poltica (Democracia)

Ordem Democrtica

386

Figura C

Evoluo Poltico-Doutrinria dos Servios de Inteligncia / Brasil, Portugal e Espanha (1970) Face ao Estado Doutrina Laica

Autoritarismo
Brasil / SNI Espanha / CESED Portugal / PIDE - DGS

Democracia

Doutrina Ideologizada

387

Figura D

Evoluo Poltico-Doutrinria dos Servios de Inteligncia / Brasil, Portugal e Espanha (2006) Face ao Estado Doutrina Laica

Espanha / CNI Portugal / SIS

Autoritarismo

Democracia

(Linha de corte na ruptura) Brasil/ ABIN

Doutrina Ideologizada

388

Tabela A

Padres das Relaes Civis-Militares

Espanha Perodo Autoritrio Regime

Portugal

Brasil

Burocrticoautoritrio Objetivo militar Pacificao social e poltica Profissionalizao Alta (1) militar Transio Status Completa Faixa de tempo Curta (19751982) Transferncia do Gradual poder Interferncia Inexistente (3) poltica dos militares Hegemonia Inexistente militar Interferncia Limitada militar armada Arcabouo Parlamentarismo constitucional Processo de Consolidao Arcabouo Parlamentarismo constitucional Diviso de poder Balanceado entre Executivo e Legislativo Controle poltico Vertical sobre os militares Ministro da Civil Defesa Interveno Inexistente militar na poltica Despolitizao Completa militar

Burocrtico-autoritrio Pacificao social e poltica Alta (2)

Burocrtico-autoritrio Pacificao social e poltica Mdia

Completa Extensa (1974-1989) Imediata Dominante (1974-1976) Mista (1976-1986) Inexistente (1986-1989) Mista Decisiva Presidencialismo/ Primeiro-ministro

Completa Extensa (1974-1985) Gradual Dominante (1974-1985)

Mista Formalmente inexistente Presidencialismo

Presidencialismo/ Parlamentarismo Desigual

Presidencialismo Desigual

Moderadamente vertical Civil Inexistente Completa

Vertical Militar (4) Existncia de legados Incompleta

389

Fonte: Elaborao prpria, adaptada do quadro de GRAHAM, Lawrence S.. O Caso Portugus em Perspectiva Comparada, in Poltica Externa e Poltica de Defesa do Portugal Democrtico. Lisboa: Edies Colibri, 2001, p. 217. (Livre traduo). A criao da coluna e os dados relativos ao Brasil so de minha exclusiva responsabilidade. (1) e (2) Devemos relativizar esta classificao do autor, dado que uma varivel tcnica importante na ecloso das transies na Espanha e Portugal foi a baixa profissionalizao das Foras Armadas, comparada, por exemplo, com a dos militares da Inglaterra ou da Frana. (3) A interferncia militar na transio espanhola ocorreu em vrios episdios, seja pela presso direta sobre a agenda poltica ou pelo controle de instituies de natureza coercitiva, como o Cesid. (4) O Ministrio da Defesa foi criado em 1999, durante o segundo mandato do Presidente Fernando Henrique Cardoso. At ento, havia os ministrios da Marinha, da Aeronutica, do Exrcito e do Estado Maior das Foras Armadas (EMFA).

390

Tabela B

Inteligncia Civil Indicadores face Transio / Consolidao Indicadores

Inteligncia no incio da transio (1) Inteligncia hbrida (2) Inteligncia do EDD (3)

a. Fiscalizao Externa

Inexistente

Instituda sob clivagens

Instituda, regulamentada e efetiva

b. Controle Governamental

Inexistente

Institudo, mas no efetivo

Regulamentado e efetivo

c. Segredo de Estado

Inexistncia de desclassificao e / ou acesso interdito

Desclassificao e acesso sob clivagens

Desclassificao e acesso efetivos

d. Doutrina de Inteligncia

Subordinada ideologicamente

Condicionada ideologicamente

Laico-cientfica

e. Natureza da Transio

rgo reativo aos primeiros ensaios de liberalizao poltica

Resistncia / sabotagem aos pactos de democratizao

rgo livre de legados autoritrios

f. Militarizao

Controle legal e institucional pelos militares

Tutela civil e hegemonia militar

Hegemonia e controle civis

Fonte: Elaborao prpria.

391

Tabela C

Indicadores da Inteligncia Civil na Transio e Consolidao Democrtica de Portugal, Espanha e Brasil (1974-2006)* Escores e Totais nos Perodos Pr e Ps-Transio Democrtica

Portugal Indicadores (19741982)

a. Fiscalizao Externa 1

Espanha (19751984)
1

Brasil (19741985)
1

(19822006)
2

(19842006)
2

(19852006)
2

b. Controle Governamental

c. Segredo de Estado

d. Doutrina de Inteligncia e. Natureza da Transio

f. Militarizao

Totais (Pr e Ps)

16

16

12

ndice de Mudana

83,33%

83,33%

50%

Fonte: Elaborao prpria. * Considerei o perodo referido com base em 1974 porque o ano da Revoluo de 25 de Abril, o primeiro evento dos trs processos. Encerrei a anlise em 2006 porque corresponde ao ano da ltima reforma dentre os trs servios, ocorrida no Brasil.

392

Tabela D

Lista das mais significativas leis (em vigor) originadas no Regime Militar (1964-1985)
Lei 4.737, de 15 de Julho de 1965, institui o Cdigo Eleitoral e relaciona os crimes eleitorais. Lei 4.898, de 09 de Dezembro de 1965, que regula o direito de representao e o processo de responsabilidade administrativa, civil e penal nos casos de abuso de autoridades. Lei 5.250, de 09 de Fevereiro de 1967, regula a liberdade de manifestao do pensamento e de informao (Lei de Imprensa). Decreto-lei 201, de 27/02/67, dispe sobre a responsabilidade dos prefeitos e vereadores. Lei 5.256, de 06 de Abril de 1967, dispe sobre a priso especial. Lei 5.350, de 06 de Novembro de 1967, estende aos funcionrios da Polcia Civil dos estados e Territrios Federais, ocupantes de cargos de atividade policial, o regime de priso especial estabelecido pela Lei 4.878, de 03 de Dezembro de 1965. Lei 5.553, de 06/12/68, dispe sobre a apresentao e uso de documentos de identificao pessoal. Decreto-lei 552, de 24 de Abril de 1969, dispe sobre a concesso de vista ao Ministrio Pblico nos processos de habeas corpus. Decreto-lei 1.001, de 21 de Outubro de 1969, cria o novo Cdigo Penal Militar. Decreto-lei 1.002, de 21 de Outubro de 1969, cria o novo Cdigo de Processo Penal Militar. Lei do Exerccio da Profisso de Jornalista, Novembro de 1969. Lei 5.606, de 06/09/70, outorga a regalia de priso especial aos oficiais da Marinha Mercante. Lei 5.941, de 22 de Novembro de 1973 (Lei Fleury9, altera os artigos 408, 474, 594 e 596, do decreto-lei 3.689, de 03 de Outubro de 1941, do Cdigo de Processo penal. Lei 6.368, de 21 de Outubro de 1976, dispe sobre medidas de preveno e represso ao trfico ilcito e ao uso indevido de substncias entorpecentes ou que determinem dependncia fsica ou psquica (Lei do Trfico de Drogas). Lei 6.815, de 19 de Agosto de 1980, define a situao jurdica de estrangeiro no Brasil e cria o Conselho Nacional de Imigrao (Estatuto do Estrangeiro). Lei 7.170, de 14 de Dezembro de 1983, define os crimes contra a segurana nacional, a ordem poltica e social, e estabelece seu processo e julgamento (Lei da Segurana Nacional). Decreto 88.777, de 30 de Setembro de 1984, institui a Lei de Execuo Penal. Fonte: Grupo de Pesquisa do Ncleo de Pesquisa de Instituies Coercitivas NIC / UFPE, 2004. 393

Tabela E

Correspondncia entre os graus de classificao de Portugal, Brasil e Espanha com a Otan e outros pases membros da Otan.

Portugal

Muito Secreto

Secreto

Confidencial

Reservado

Brasil

Ultra Secreto

Secreto

Confidencial

Reservado

Espanha

Secreto

Reservado

Confidencial

Difusion Limitada NATO Restricted

OTAN

Cosmic Top Secret

NATO Secret

NATO Confidential

Alemanha

Streng Geheim

Geheim

Vertraulich

Blgica

Trs Secret Zeer Geheim

Secret Geheim

Confidentiel

Diffusion Restreint

Canad

Top Secret Trs Secret

Secret Secret

Confidential Confidentiel

Restricted Diffusion Restreint -

EUA

Top Secret

Secret

Confidential

Frana

Trs Secret

Secret (Dfense)

Confidentiel (Dfense)

Diffusion Restreint

Holanda

Zeer Geheim

Geheim

Confidentiel

Itlia

Secretissimo

Secreto

Risservatissimo Riservato

Luxemburgo

Trs Secret

Secret

Confidentiel

Diffusion Restreint

394

Noruega

Strengt Hemmelig Top Secret Eura Altamente Secreto

Hemmelig

Konfidensielt

Reino Unido

Secret

Confidential

Restricted

Comunidades Europias

Eura Secreto

Eura Confidencial

Eura Difuso Restrita

Fonte: Dirio da Repblica de Portugal Srie I, n 279, de 3 de dezembro de 1988, p. 4.772 a 4.480. Foram acrescidos lista original os graus empregados no Brasil. Os marcadores de Dinamarca, Turquia, Islndia e Grcia no foram includos.

395

Tabela F

Servios de Inteligncia Linha de corte da ruptura na Transio / Consolidao Democrtica

50%

83,33%

6
(ndice correspondente Inteligncia civil no incio da transio )

12 Brasil

16 Espanha Portugal

18
(ndice mximo de mudana)

Posio Pesos (Pas)

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18

Evoluo (%)
0,00 8,33 16,67 25,00 33,33 41,67 50,00 58,33 66,67 75,00 83,33 91,67 100,00

Elaborao prpria

396

Tabela G

Legislao brasileira relevante para a rea de Inteligncia Civil e Militar

Tipo de legislao
Constituio Federal

Nmero
Art. 5

Ano da Aprovao
1988

Disposies Principais

Observao

Liberdade de Excees expresso e direito decorrentes de informao segurana do Estado Misses das Foras Armadas Defesa externa, garantia da lei e da ordem, defesa da Constituio Ainda em vigor. Ver Projeto de Lei 6.764/2002 sobre crimes contra o Estado e a Democracia. Superada por novas disposies ao longo dos ltimos 15 anos Regula acesso s informaes governamentais classificaes de segurana e credenciais de acesso Alguns artigos alterados pela lei 10.217/2001

Constituio Federal

Art. 142

1988

Lei Ordinria

7.170

1983

Lei de Segurana Nacional

Lei Ordinria

8.028

1990

Extingue o Servio Nacional de Informaes (SNI)

Lei Ordinria

8.159

1991

Poltica Nacional Arquivos Regulamenta a segurana informacional Uso de meios operacionais para preveno e represso ao crime

Decreto Executivo

4.553

2002

Lei Ordinria

9.034

1995

Lei Ordinria

9.296

1996

Autorizao judicial Abin no pode para interceptao solicitar ou telefnica executar Cria a Agncia Brasileira de Inteligncia (Abin) e o Sistema Brasileiro de Inteligncia (SISBIN) Define misses genericamente, nas reas de obteno e anlise de Inteligncia e ContraInteligncia

Lei Ordinria

9.883

1999

Lei Complementar

97

1999

Cria o Ministrio da Estrutura do

397

Defesa (MD) e o Estado Maior da Defesa (EMD)

MD foi detalhada pelo Decreto 4.735/2003 e pela Portaria MD 1.037/2003 SENASP / MJ como rgo central; corrige a verso inicial do decreto 3.348/2002 que havia definido a Abin como centro do SISP Define membros do SISBIN e do Conselho Consultivo, complementado pelo decreto 4.872/2003 Diretoria de Inteligncia Estratgica (DIE) do MD como rgo central Define a carreira de Analista de Informaes de nvel superior e detalha formas de ingresso, treinamento, progresso e aposentadoria CCAI funciona desde 2000; Congresso ainda no aprovou o regimento (setembro 2006) Criao de Coordenadoria de Inteligncia do GSI Apresenta as bases comuns da Doutrina Nacional de Inteligncia Regulamenta o artigo 5o,

Decreto Executivo

3.695

2000

Institui o Subsistema de Inteligncia de Segurana Pblica (SISP)

Decreto Executivo

4.376

2002

Detalha a organizao do SISBIN

Portaria Ministrio Defesa

295

2002

Institui o Sistema de Inteligncia de Defesa (SINDE)

Lei Ordinria

10.862

2004

Plano Especial de Cargos da Abin

Projeto de Resoluo do Congresso Nacional

08

2000

Comisso Mista de Controle da Atividade de Inteligncia (CCAI) Regimento Interno do GSI

Portaria

13*

2006

(?)**

(s/n)

2004

Manual de Inteligncia

Lei Ordinria

11.111

2005

Dispe sobre a guarda de arquivos

398

pblicos

XXXIII da Constituio Federal, disciplinando o acesso aos documentos pblicos de interesse particular, coletivo ou geral.

Fonte: CEPIK, Marco. Regime Poltico e Sistema de Inteligncia no Brasil: Legitimidade e Efetividade como Desafios Institucionais, in Dados Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, Vol. 48, n 1, 2005, pp. 67 a 113. Fiz atualizaes e acrscimos. Nestes casos, quaisquer erros ou omisses so de minha inteira responsabilidade. *A portaria n. 13, de 4 de agosto do 2006, foi publicada no Dirio Oficial da Unio, edio n 150, de 7 de agosto de 2006. ** A rigor, a doutrina de Inteligncia referida no , per se, um documento jurdico. Mas, como o Manual de Inteligncia assinalado contm as bases comuns da doutrina para os rgos que compem o Sisbin, julgo que ele provavelmente seguido como um manual com poder legal implcito.

399

GLOSSRIO E SIGLAS

BRASIL ABIN Agncia Brasileira de Inteligncia ARENA Aliana Renovadora Nacional CCAI Comisso Mista de Controle das Atividades de Inteligncia (Congresso Nacional) CEFARH Centro de Formao e Aperfeioamento de Recursos Humanos CGT Central Geeral dos Trabalhadores CPOR Centro de Preparao dos Oficiais da Reserva (do Exrcito) CIAer Centro de Inteligncia da Aeronutica CIE Centro de Inteligncia do Exrcito CIM Centro de Inteligncia da Marinha CODI Centros de Operaes de Defesa Interna CRE Comisso de Relaes Exteriores e Defesa Nacional (Senado Federal) CREDEN Comisso de Relaes Exteriores e Defesa Nacional (Cmara dos Deputados) CSPCCO Comisso de Segurana Pblica e Combate ao Crime Organizado (Cmara dos Deputados) DIE Departamento de Inteligncia Estratgica (integrante do Ministrio da Defesa) DOI Destacamentos de Operaes de Informaes DPF Departamento de Polcia Federal DPS Diviso de Polcia Poltica e Social DSI Divises de Segurana das Informaes DSN Doutrina de Segurana Nacional EMD Estado Maior da Defesa EMFA Estado Maior das Foras Armadas ESG Escola Superior de Guerra EsNI Escola Nacional de Informaes EsInt Escola de Inteligncia GSI / PR Gabinete de Segurana Institucional da Presidncia da Repblica MCT Ministrio da Cincia e Tecnologia MD Ministrio da Defesa MDB Movimento Democrtico Brasileiro NPOR Ncleo de Preparao dos Oficiais da Reserva (do Exrcito) PCB Partido Comunista Brasileiro PL Partido Liberal PM-2 Segunda Seo (Inteligncia) da Polcia Militar (estados) PNI Poltica Nacional de Inteligncia PT Partido dos Trabalhadores SAE Secretaria de Assuntos Estratgicos SENASP Secretaria Nacional de Segurana Pblica

400

SFICI Servio Federal de Informaes SINDE Sistema de Inteligncia de Defesa SIPAM Sistema de Proteo da Amaznia SISBIN Sistema Brasileiro de Inteligncia SISNI Sistema Nacional de Informaes SISP Subsistema de Inteligncia de Segurana Pblica SISSEGIN Sistema de Segurana Interna SIVAM Sistema de Vigilncia da Amaznia SNI Servio Nacional de Informaes (1964-1990) STM Superior Tribunal Militar SUSP Sistema nico de Segurana Pblica TCU Tribunal de Contas da Unio

PORTUGAL COPCON Comando Operacional do Continente CSI Conselho Superior de Informaes DGS Direo-Geral de Segurana (ex-PIDE) DINFO Diviso de Informao do Estado-Maior-General das Foras Armadas DTEC Departamento Tcnico GNR Guarda Nacional Republicana JCN Junta Comunista Portuguesa JSN Junta de Salvao Nacional MFA Movimento das Foras Armadas PCP Partido Comunista Portugus PIDE Polcia Internacional e de Defesa do Estado PIP Polcia Internacional Portuguesa PS Partido Socialista PSD Partido Social Democrata PPSE Polcia Preventiva de Segurana do Estado PVDE Polcia de Vigilncia e de Defesa do Estado SCCI Servios de Centralizao e Coordenao de Informaes das Provncias Ultramarinas SDCI Servio Diretor e Coordenador de Informao SIED Servio de Informao Estratgica e de Defesa SIEDM Servio de Informao Estratgica e de Defesa Militar SIM Servio de Informaes Militares SIR Servio de Informao da Repblica SIRP Sistema de Informaes da Repblica Portuguesa SIS Servio de Informao e Segurana

ESPANHA AP Alianza Popular Cesid Centro Superior de Informacin de la Defesa CNI Centro Nacional de Inteligncia

401

ETA (sigla de Euskadi ta Askatasuna ou Ptria Basca e Liberdade) PSOE Partido Socialista Operrio Espanhol PCE Partido Comunista Espanhol SECED Servio Central de Documentacin UCD Unin de Centro Democrtico

GERAL AID Agncia para o Desenvolvimento Internacional CEE Comunidade Econmica Europia CIA Central Intelligence Agency DCAF Democratic Control of Armed Forces (Centro de Estudos) DINA Direccin de Inteligncia Nacional DNI Direo Nacional de Inteligncia FBI Federal Bureau Intelligence GAL Grupos Anti-terroristas de Libertao GCHQ Government Communications Headquarters JTAC Joint Terrorism Analysis Center ONU Organizao das Naes Unidas OPS Office of Public Safety OTAN Organizao do Tratado do Atlntico Norte

402