"Democracia participativa: desafos y desencantos en el siglo XXI".

Julie MASSAL (IEPRI, Universidad Nacional de Colombia, Bogot) Febrero de 2010

Resumen El artculo sintetiza una serie de reflexiones y propuestas en torno a la democracia participativa, desde una revisin de literatura francesa y latinoamericana. Se analiza la paradoja segn la cual la democracia participativa enfrenta aun obstculos para su implementacin, pese a un contexto aparentemente favorable para su legitimacin. As mismo, cuestiona algunos postulados tericos y empricos respecto a la relacin entre representacin, participacin y fortalecimiento de la democracia. Esa revisin permite hacer un balance crtico, sin caer ni en un escepticismo excesivo pero tampoco en una ingenua idealizacin acerca de la democracia participativa y por ende plantear algunas sendas de investigacin. Abstract This article is a synthesis of some reflections and proposals around participative democracy, grounded on a revision of French and Latin-American literature. It aims at analyzing the paradox according to witch participative democracy still confronts obstacles for its implementation, although the context may be apparently propitious for its legitimation. It also questions some theoretic and empirical postulates about the relationship between representation, participation and the democracy strengthening. This revision enables us to do a critical balance falling into neither an excessive skepticism nor an ingenuous idealization of participative democracy, and thus propose some paths for an investigation agenda. Palabras claves: representacin, participacin, democracia, Andes, Amrica Latina. Key words: representation, participation, democracy, Andes, Latin America

Introduccin En el seminario internacional El pueblo tiene la palabra: participacin, consultas y democracia en los pases andinos 1, la reflexin desde las ciencias sociales en torno a la democracia participativa ha sido uno de los ejes centrales de debate. Se trataba de examinar cmo, en la regin andina, se ha formulado dicho debate y se han buscado y ensayado respuestas polticas. En este contexto, proponemos en este artculo, una reflexin sobre el vnculo entre participacin, representacin y democracia, con base en la produccin terica y emprica al respecto, aunque por cierto no de forma exhaustiva pues la literatura es abundante. Nos concentramos en aportes respecto al rea andina, sin excluir estudios enfocados en pases de Amrica latina, como Brasil, si sus enseanzas as lo ameritan2. Antes de entrar en materia, es preciso recordar algunos hitos del contexto de promocin de la democracia participativa. En efecto, la democracia participativa (DP) se convierte en los ltimos 15 aos en un eje central del anlisis y del debate poltico en Amrica latina, aunque cabe resaltar que las experiencias de participacin no son nuevas y tienen una vigencia de unos 20 o 25 aos. Pero en la dcada del 90, se percibe la DP como un remedio a la crisis de de los partidos politicos o incluso a la baja credibilidad de la democracia representativa. Esta adolece, de hecho, de varias falencias como la falta de legitimidad de las instituciones democrticas tradicionales, debido al clientelismo, la corrupcion, y la ineficacia del Estado para redistribuir recursos. Por lo dems la crisis de los partidos, de los sistemas de representacin poltica y el debate sobre la reduccin del Estado en contexto de hegemona neoliberal, as como una serie de reformas polticas que modifican al acceso y los criterios de goce de la ciudadana, generan una ampliacin en la concepcin de la accin poltica, y una apertura al menos formal a nuevos actores sociales y polticos (Assies, Caldern & Salman, 2001). Ms especficamente, el descredito de los partidos, mediadores tradicionales entre Estado y sociedad civil, gener una fuerte expectativa hacia los movimientos sociales, que aparecan, a mediados de los 90, como una alternativa credible y viable a los partidos en tanto representantes de los intereses "autenticos" y de las "necesidades inmediatas y reales" de la poblacin (Slater 1994, Chalmers & Douglas 1997). Sin embargo dicha expectativa se desvaneci, al evidenciarse la dificultad de los MS para sustituirse a los PP, y la capacidad de estos ltimos para reconquistar - aunque frecuentemente de manera autoritaria y poco respestuosa de las reglas de la democracia electoral - espacios polticos claves (instituciones de control) y el dominio del debate poltico (Massal, 2007a). En contexto neoliberal, se redefine la disputa por la construccin democrtica en el sentido de una lucha entre varios proyectos polticos: el proyecto autoritario, el proyecto neoliberal y el proyecto democrticoparticipativo, los mismos que, sin embargo, tienen algunos elementos en comn (Dagnino, Olvera & Panfichi, 2006). As, parece existir un creciente y sorpresivo consenso en valorar la necesaria participacin de la sociedad civil en la construccin democrtica, pero como lo sealan dichos autores,

Seminario internacional Cuarta Ctedra andina, Quito, FLACSO, 14-15 de octubre de 2009. Organizada y auspiciada por: FLACSO-Ecuador, OPALC, Cooperacin Regional para los Pases Andinos y Embajada de Francia en Ecuador. Se present la ponencia del mismo ttulo en la mesa Los Nuevos espacios de participacin: el presente artculo es una versin ampliada y mejorada de esta ponencia, con base en los comentarios recibidos.

este discurso comn esconde una extrema variedad de proyectos ideolgicos y de intereses polticos, as como conceptualizaciones distintas de la democracia y la participacin. As mismo, el inters por definir una nueva concepcin del papel de la ciudadana, se evidencia en el informe del PNUD: una democracia de ciuda danas y ciudadanos, dirigido por G. ODonnel (PNUD 2004). Dicho informe reconoce y valora, principalmente, en pos de consolidar la democracia, el necesario respeto al Estado de derecho, a las instituciones y reglas del juego electorales o representativas, y si bien no ahonda en la participacin como tal, valora el papel de nuevos sujetos polticos y de procesos polticos y sociales relacionados con la construccin del estado-nacin en la definicin y el rumbo del proceso democrtico. En este contexto, se evidencia entonces la creciente preocupacin por definir espacios y mecanismos de participacin y determinar su alcance en el debate y la decisin poltica. Debate que por cierto no se limita a Amrica latina, y que tambin se desarrolla en Europa. Como veremos ms adelante las similitudes en las preocupaciones presentes en ambos lados del atlntico respecto a la implementacin de la democracia participativa son importantes. Dichas preocupaciones giran en torno a las modalidades, y sobre todo el alcance de la participacin. Los esfuerzos por desarrollar alternativas de gobierno desde los movimientos sociales y polticos contestatarios del sistema poltico representativo, en el ambito nacional o local, han dejado bastantes desilusiones respecto al cambio social y poltico alcanzado o alcanzable (Massal 2009a, DoAlto 2007). En particular, la apuesta de los actores sociales contestatarios por el cambio constitucional, visto como una posible fuente de cambio politico de hondo calado, ha dejado defraudados a sus partidarios, pues su participacin en el debate de la Constitucin es relativamente restringida cuanti y cualitativamente y lo que ha sido reconocido en el papel no se cumple en la realidad como lo evidenciaron los debates de la mesa dedicada a los procesos constitucionales3. Por ende, el contexto poltico actual difiere del de hace 15 aos cuando se apostaba por la capacidad de los movimientos sociales en democratizar la democracia segn la expresin de Orlando Fals Borda: las esperanzas generadas por la construccin de la democracia participativa se han desvanecido en gran parte. Hoy en da, con mayor distancia crtica, se puede evaluar los aportes pero tambin las limitaciones de los procesos participativos llevados a cabo en el periodo 1990-2009, y los obstculos que encuentran en la prctica, pese al aparente consenso a favor de la democracia participativa en los discursos polticos El reto terico consiste en apartarse tanto de las visiones ultra-criticas o escepticas, como de las perspectivas excesivamente idealizadas u optimistas de la democracia participativa, como bien lo seala el socilogo francs L. Blondiaux 4, y lograr elaborar un panorama detallado y preciso de los
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Excluimos de nuestra reflexin en el presente artculo, el tema de la democracia electrnica o digital aunque tenga estrechas conexiones con el debate sobre el papel de la ciudadana en la democracia directa, pues ser objeto de futuras publicaciones y no ha sido objeto de reflexin del seminario de Quito. 3 Mesa 4: Los procesos constitucionales (con J. Len y H. Gourdon), 15 de octubre de 2009. 4 L. Blondiaux seala los argumentos de la visin idealizada y de la visin ultra critica en una conferencia: "Prendre au srieux l'impratif dlibratif: un programme de recherche", Conferencia Ctedra Globalizacin, Ciudadana y Democracia, Montreal, Universidad de Quebec, 11-11-2004. Vase tambin: "L'ide de dmocratie participative : enjeux , impenss et questions rcurrentes", Conferencia Ctedra Globalizacin, Ciudadana y Democracia, Montreal, Universidad de Quebec,

exitos y logros de los procesos participativos, reconocer y asumir sus limitaciones en cuanto a sus impactos y su concepcin, y redefinir alternativas de cambio poltico y social en Amrica latina. Lejos de haberse concluido el debate, este amerece una renovacin con base en un diagnstico de los xitos y fracasos existentes, de las expectativas y las frustraciones, de las aspiraciones y las realidades concretas, de los discursos y de las prcticas. En este artculo enfocamos ms particularmente la relacin entre participacin, representacin y democracia, sobre la que tuvimos anteriormente la oportunidad de reflexionar de manera ms emprica (Massal 2008). Despus de un breve estado del arte, analizamos algunas conclusiones entre las ms destacadas a la luz de ejemplos recientes en los pases andinos y en Brasil. Tambin se sugiere algunas lagunas y vacios del debate que estan por llenar. Este balance permitir, por un lado evitar caer en ciertos juicios de valor bastante comunes a la hora de evaluar los procesos participativos 5, y por otro lado, indicar sendas de reflexin e investigacin que consideramos necesario u oportuno desarrollar a futuro. Enfoques europeos y latinoamericanos contrastados 6 1.Observaciones sobre el estado del arte. De manera general, se observa una multiplicidad de conceptos y nociones que se emplean para lograr una definicin de la democracia participativa, la mayora de estos insuficientemente desarrollados: trminos como participacin ciudadana/comunitaria/popular" por un lado y democracia participativa/local/directa por otro lado, son los ms frecuentes. Su insuficiente precisin permite que uno se emplee por otro. Pero existen usos distintos en las mltiples tradiciones tericas. As, en Europa y sobre todo en Francia se tiende a asociar democracia participativa con democracia local, mientras en Amrica latina se la asocia con el trmino democracia directa. Sin entrar en un anlisis semntico detallado, es importante sealar semejante confusin terminolgica, pues tambin evidencia una multiplicidad de percepciones y formas de concebir, en la prctica, lo que implica la democracia participativa. Segunda observacin general, el debate se ha complejizado aun mas con la introduccin relativamente reciente (dcada del 90), en Francia, del concepto de democracia deliberativa y del debate sobre la deliberacin en los espacios pblicos, debate que resume y presenta L. Blondiaux (2004) y que procede de la filosofa poltica anglosajona y de algunos trabajos
11-11-2004 (publicado in Baqu M.-H., Rey H. & Sintomer Y., Dmocratie participative et gestion de proximit, Paris, La Dcouverte, 2005). Respecto a Amrica Latina, se puede consultar la sntesis Vargas Soraya M., "Foros Participativos y gobernabilidad. Una sistematizacin de las contribuciones de la lectura", Diseo institucional y participacin poltica. Experiencias en el Brasil contemporneo, 2006: http://bibliotecavirtual.clacso.org.ar/ar/libros/edicion/diseno/cortes.pdf 5 El hecho que las perspectivas son ultra crticas o al contrario idealizan la democracia participativa, explica el peso de estos juicios de valor excesivamente negativos o positivos. Los primeros tienden a percibir una carga subversiva y destabilizadora en la participacion ciudadana, que los hechos no comprueban. Los segundos consideraban la D.P como la panacea, remedio de todas las falencias de la democracia representativa, y tampoco los procesos existentes han logrado semejante resultado. 6 Esta revisin de literatura se ha enfocado bsicamente en los siguientes tems: 1/relacin entre ciudadana, democracia y participacin poltica en AL: Alcntara (2004), Assies, Caldern & Salman (2001), Avritzer (2008), Chalmers & Vilas (1997), Massal (2007a, 2007b), Massal & Bonilla (2000), PNUD (2004), Restrepo (2001), Shmitter (1993), Slater (1991; 1994), Yashar (1999). 2/relacin entre representacin y participacin: Len M. (2005), Len J. (2005), Massal (2008), Tanaka & Melndez (2005), Tanaka (1997), Wills (2007). 3/ experiencias de procesos participativos en A. L y los Andes en el periodo 19902009: Breuer (2008), Carrin A. (2004), Carrin F. (2003), Goldfrank (2006), Hevia (2007), Rendn (2004), Vargas (2006). 4/ Experiencias europeas y francesas y debates fuera de Amrica latina : Revue Problmes politiques et sociaux, Paris, Documentation Franaise, n259, Avril 2009; Blondiaux (2004). Blondiaux & Sintomer (2002).

de J. Habermas. Tercera observacin: se necesitan comparaciones inter e intraregionales (Sintomer 2002, Blondiaux & Sintomer 2002) pues aun existen pocos trabajos empricos sistemticos de naturaleza comparada incluso dentro de una misma regin, menos entre distintas regiones (Europa y AL). Ahora bien, en el debate aparecen de forma recurrente unos nudos que aun no generan consenso. Primero, la relacin entre participacin y representacin o entre democracia representativa y participativa: una debe sustituir o complementar a la otra? Las falencias de la democracia representativa son compensadas por la democracia participativa? Cuales con las condiciones sociales y polticas que aseguren una mayor viabilidad de la participacin ciudadana? Sobre estos aspectos centraremos el anlisis a lo largo del artculo. Sin embargo, cabe mencionarlo, el obstculo principal para la comparacin es la poca precisin de los estudios empiricos sobre los procesos participativos: se "enuncia" los procesos (presupuestos participativos, asambleas constituyentes, consultas populares) pero poco se describe o muestra cmo funcionan en concreto. As mismo, faltan comparaciones intrarregionales incluso sobre objetos conocidos como los presupuestos participativos (Goldfrank 2006, Hevia 2007, Massal 2008). 2. Diferencias y similitudes entre Latinoamrica y Europa? Las similitudes en el debate sobre los retos son importantes, pero tambin existen algunas divergencias (en torno a los mecanismos disponibles) como lo examinamos a continuacin. Se observa una similitud en los debates franceses y latinoamericanos frente a los retos (limitaciones) de la DP: de entrada se observa una dificultad para implementarla ms all del nivel microlocal o municipal. Las tentativas de generar una democracia participativa al nivel nacional (por parte de movimientos indgenas como Pachakutik en Ecuador en 2003) demostraron que los obstculos (oposicin de la clase poltica tradicional y contextos locales autoritarios, en particular) persisten pero tambin evidenciaron las ambigedades en torno al concepto y la prctica de los mismos actores sociales. Otra dificultad, que se evidencia en la mayora de los casos es la apropiacin y delimitacin de los temas a debatir y consultar por un poder central o regional, y la consecutiva restriccin de los trminos del debate y sus alcances. Este es el caso por ejemplo en torno al mandato y la naturaleza de la asamblea constitucional o constituyente, en Ecuador o Bolivia, pero tambin en otros mbitos como decisiones sobre polticas internacionales (TLC). Igualmente, la poca capacidad e incidencia poltica de los actores que participan en un debate, sobre los procesos de decisin, pues los mecanismos participativos a menudo son meramente consultivos, afecta la credibilidad, eficacia y legitimidad de los mismos. Otras dificultades se relacionan mas con las propias dinmicas de los actores sociales, por ejemplo la subutilizacin de espacios y mecanismos existentes, debido a un contexto que opone obstaculos estructurales y coyunturales a una "verdadera participacin", pero tambin debido a una falta de capacitacin y conocimiento respecto a los mecanismos vigentes y disponibles (Hevia 2007). Otro problema de fondo es el de representatividad de los que participan pues no todos los ciudadanos tienen el mismo peso o la misma habilidad y disponibilidad para participar. Adicionalmente, la escala temporal resulta fundamental pues vemos que la mayora de

procesos de participacin son meramente coyunturales y tienen poca incidencia a largo plazo (con excepcin por ejemplo de las experiencias de presupuesto participativo en Porto Alegre), y sus alcances no son siempre fciles de identificar. Finalmente, una gran dificultad es convocar las poblaciones potencialmente interesadas en participar, por costos de tiempo y otro tipo de costos racionales, sociales y sicolgicos, por lo que la escasa participacin puede afectar el alcance o la legitimidad de un proceso participativo (aunque tambin puede resultar estratgica para presionar una redefinicin del proceso, de los temas a consultar, etc). Esto es cierto sobre todo donde la sociedad civil se encuentra ms fragmentada, poco interesada, poco capacitada o desanimada o bien enfrenta altos riesgos al movilizarse (situacin de conflicto, represin poltica, control social). Qu impactos tienen estas dificultades sobre la democracia participativa? Generalmente los lmites de la accin participativa se traducen en una frustracin y decepcin, especficamente cuando la participacin no tiene impacto en la decision y no logra mayores cambios (Dabne 2000; Hirschman, 1986). Decepcin que a su vez puede conllevar procesos de desmovilizacin social y poltica, por ejemplo en el contexto de una excesiva personalizacin del poder incluso dentro de los actores sociales y polticos de base (Levine & Romero 2002). Cuando los procesos de participacin (referndums o consultas cuyos resultados no son vinculantes; procesos electorales cuyos resultados no han sido respetados o reconocidos por los actores en el poder) no consiguen una respuesta concreta y efectiva de los poderes pblicos, se debilitan los mecanismos vigentes al perder credibilidad; por ende puede ocurrir una radicalizacin y un escepticismo frente a las vas tradicionales y a las reglas de acceso al poder y al debate poltico (Massal 2007b). Adems, aun cuando existen marcos legales promoviendo la DP o la participacin ciudadana, no siempre se traducen en accin pblica (Hevia 2007). Es por tanto muy paradjico que mientras exista un aparente consenso a favor de la DP, persistan tantos obstculos a su implementacin. Eso se debe en gran parte a una dispersin o fragmentacin en la concepcin, el diseo y la implementacin de estos dispositivos llamados participativos que recubren una gran variedad de prcticas y objetivos segn quien los p romueve. Eso significa que un mismo dispositivo puede tener resultados muy dispares dependiendo del contexto en el que se propicia y los actores que lo inician, implementan o controlan. De all, la importancia para el analista de incribir el anlisis de un dispositivo en un contexto local muy especifico pero tambin en un contexto nacional, poltico social y cultural. La estrecha conexin entre un dispositivo y el contexto tambin explica la dificultad de "replicar" o reproducir experiencias exitosas, incluido el presupuesto participativo en Porto Alegre que no se puede repetir en otros contextos locales de Brasil (Goldfrank 2006). Por ende es azarosa una modelizacin excesivamente formal de los xitos y de las experiencias vigentes, tanto del punto de vista poltico como terico. Pese a las similitudes en los retos que enfrenta la DP, podemos observar una diferencia en las respuestas a estos desafios.

La primera divergencia importante consiste en el enfoque puesto en la democracia local y los papeles que debera cumplir. El debate francs7 , por ejemplo, est ms enfocado en analizar la democracia local/de proximidad, y se evidencia la dimensin "micro-local" de la participacin, siendo dicha restriccin vista como el medio anhelado por los profesionales polticos para controlar la actividad politica, evitar la carga potencialmente "subversiva" o destabilizadora del debate pblico o de la participacin ciudadana. Por ende, lo local se percibe como un eslabn segundario del debate poltico y muchas veces, incluso, relativamente poco pertinente en relacin con los lugares o niveles decisorios europeos u internacionales que adems se han multiplicado. Participar en lo local, en un contexto en que se complejiza y en el que se vuelva mas opaco el proceso de decisin parecera, por tanto, en el mejor de los casos ilusorio o poco efectivo, y en el peor de los casos, una farsa o un mero teatro, un juego de aparencias. Esto a su vez permitira mantener la poblacion ocupada en debatir asusntos sin trascendencia, canalizar ciertos sectores contestarios y controlar el descontento social dandole una salida "expresiva" (valvula de escape) pero sin efectos en la accin pblica real. Esto pese a la obsesin muy mediatizada de los polticos, al menos en sus discursos electorales, de volver sobre el terreno. Mientras tanto, se valora ms lo local en Amrica latina gracias a la intensa promocin a favor de la descentralizacin, y se le otorga un contenido y significado diferente, pues muchos actores sociales perciben la accin poltica al nivel local como portadora de un cambio poltico significativo, por ejemplo mediante la eleccin de alcaldes y otras autoridades municipales y regionales como lo evidencian las leyes bolivianas de 1994-1995 (Len M., 2005). De manera general, la descentralizacin es vista como una herramienta de la democracia local que permite: una redistribucion del poder; unos procesos de autodefinicin de las preferencias colectivas y necesidades "reales" de las poblaciones (en particular las ms discriminadas), las mismas que se perciben a menudo como abandonadas por un poder "lejano" encarnado por un Estado ineficiente o deseoso de delegar costos sociales a los gobiernos locales y la sociedad civil, en el contexto del auge del neoliberalismo (Rendn 2004,Restrepo 2001). Sin embargo, el alcance de las experiencias locales no necesariamente es el esperado hace 15 aos. Depende mucho dicho resultado de las motivaciones de los promotores de procesos participativos; por ejemplo la Ley de Participacin Popular de Bolivia (1994) fue implementada por G. Snchez de Lozada quien no tena necesariamente los mismos objetivos que los actores sociales, quienes se apropiaron esta reforma y modificaron su significado poltico. As, ms que el dispositivo en s influye la configuracin local y nacional de fuerzas en los impactos reales que consiga un proceso participativo, incluyendo los efectos perversos inesperados. As mismo, Goldfrank (2006) seala como los Presupuestos participativos, nacidos en la nueva izquierda latinoamericana se han vuelto herramientas empleadas por actores conservadores de derecha (Bolivia 1994) o centro (Peru, 2003), agencias internacionales de desarrollo y IFIs que ven en el una "buena practica". El Presupuesto Participativo perdio su carga subversiva y se convirti en una prctica "polticamente correcta". Ademas sus efectos solo pueden ser positivos en contextos muy especificos como en Porto Alegre y Brasil, pero las experiencias no brasileas son poco concluyentes.

Dossier in Problmes politiques et sociaux, Paris, Documentation Franaise, n 259, abril de 2009.

La segunda divergencia fundamental reside en los mecanismos participativos disponibles y usados. En Europa se han promovido dispositivos como los Jurados de ciudadanos, Conferencias de Consenso o los Foros Hbridos que poco echo han tenido en A. Latina, con pocas excepciones (por ejemplo el Foro Hibrido en Galpagos, Ecuador, como lo ha analizado B. Espinosa 8), pues no hay dicha preocupacin por capacitar un ciudadano, informarlo y volverlo un interlocutor de los expertos y profesionales del debate tcnico. Esto a su vez remite a dos visiones distintas de la democracia: una democracia social, de corte popular, asentada en la participacin masiva de actores populares, versus una democracia tcnica asentada en un debate poltico y una deliberacin que cuenta con ciudadanos informados y capacitados. Lo cual remite a la temtica de un ciudadano que niega y desafia el poder de los tecncratas y expertos, mas presente en Europa que en AL, donde se analiza de manera mucho ms amplia la participacin "cvica", "ciudadana", "popular" y/o "comunitaria". En cambio en AL se enfatizan muchos mas los posibles mecanismos de democracia "directa" donde se elimina la mediacin de los partidos, sindicatos y otros intermediarios tradicionales (desacreditados y poco legitimos 9), entre la poblacion y el poder ejecutivo (asambleas ciudadanas o constituyentes). Se suele justificar la promocin de estos mecanismos en contexto de crisis de los partidos, de la representacin y de las instituciones democraticas formales, incluidos los parlamentos, siendo esta instancia una de las mas desacreditada en varios pases (Colombia, Ecuador, Bolivia, Argentina). Pero existe el riesgo de una excesiva idealizacin del potencial transformador y democratizador de estos dispositivos. Sobre todo, cabe preguntarse qu riesgos conlleva el uso de estos en un contexto marcado por un poder caudillista autoritario, como lo evidencian las polmicas en torno a los consejos comunitarios en Colombia durante el gobierno Uribe desde 2002. En que medida semejante dispositivo ofrece un avance o una garanta para la democracia y una alternativa legitima a la representacin tradicional? O ms bien resulta en una generalizacin e imposicin del clientelismo desde el estado y un corto-circuito a los intereses organizados de ciudadanos? Participacin, representacin y democracia: encrucijadas y aristas del debate La revision de la literatura exhibe los desafos existentes en torno a la promocin de la democracia participativa. A continuacin vamos a analizar las experiencias participativas andinas y latinoamericanas ms significativas y destacar los aportes que presentan estos estudios de caso a la reflexion sobre la relacion entre participacion y representacion (Massal 2008). Una acotacin preliminar: hay que relativizar lo "novedoso" de las experiencias participativas pues la mayora de experiencias se remontan a los ltimos 20 o 25 aos, y las mas exitosas no siempre se han enmarcado en un contexto favorable al nivel legal, ni han necesitado del "visto bueno" de los poderes ejecutivos o legislativos. Al contrario, el marco legal puede incluso resultar, en ocasiones, forzozo o contraproducente, al "habilitar" espacios de representacin en contextos en lo que ni los actores gubernamentales locales ni la "sociedad civil" estan listos (capacitados o motivados) para aprovecharlos (Goldfank, 2006). En todo caso es preciso un analisis pormenorizado de los actores que los promueven, sus motivaciones y el contexto tanto local como nacional, social como politico, en el
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Ponencia en la IV Ctedra andina, B. Espinosa, FLACSO-ECUADOR, 14 de octubre de 2009. Ver Revista ICONOS 23, Quito, FLacso, 2005 (dossier sobre la rebelin de los Forajidos); Alcantara 2004; Tanaka 1997; Massal 2006.

que se implementan, para entender su alcance real y su significado poltico. Pese a los cambios constitucionales y legislativos que los promueven legalmente, las prcticas y los usos de los dispositivos existentes siguen siendo fragmentados y muy heterogeneos. La concepcin terica, el diseo insitucional y el contexto de aplicacion interfieren en el contenido y alcance del dispositivo. Hevia (2007) reconstituye un panorama preciso de los cambios constitucionales en la mayoria de paises latinoamericanos, y de leyes segundarias en seis pases (Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador, Per y Venezuela). Esto podra dar pie, a primera vista, a considerar la region latinoamericana como muy propensa a creer en la DP o en procesos participativos, y esta es su imagen al nivel internacional. Sin embargo el analisis de los cambios legales y constitucionales revela ms bien una situacin contrastada y matizada. Es preciso, para entenderlo, detenernos en los cambios implantados en la Constituciones y leyes. 1. Diversidad de concepciones y practicas 1.1. Tipologia de dispositivos participativos Hevia (siguiendo a Cunill y Long) propone una tipologa amplia 10, en la que diferencia entre dos grandes categorias de dispositivos: 1/"Mecanismos de accion directa legislativa" ; 2/Procesos de interaccin entre estado y sociedad civil, que el llama " interfaces socio-estatales (ISE)" (Hevia 2007). En el grupo 1 (mecanismos de accin directa legislativa) estan: la Iniciativa legislativa popular; el referendo; el plebiscito; la revocacin del mandato. Hevia identifica los mecanismos del grupo 1 como "participacin poltica directa" y examina sus interelaciones con los actores de la politica "tradicional", formal, es decir con espacios de representacin instituidos. En los mecanismos directos son los ciudadanos y/o sus organizaciones sociales, (esto es no los partidos politicos), los principales protagnistas. En el grupo 2 (ISE), podemos diferenciar, por un lado, instancias de "representacin de intereses", como son las instancias de participacin a la formulacin de polticas pblicas (i.e: cabildos abiertos, consejos consultivos, asambleas ciudadanas); y por otro lado, las "instancias de cogestion en prestacin de servicios publicos". Segun Hevia, estas instancias se diferencian por el criterio de la intensidad de la participacin: "En la representacin de intereses, la intensidad de la participacin se orienta ms que nada al nivel de consulta, mientras que en la cogestin sta explcitamente abarca la decisin"11. Para analizar cmo estos distintos mecanismos han sido reconocidos, promovidos y utilizados, o negados, ignorados o subutilizados, Hevia examina las Constituciones de 19 pases latinoamericanos y las leyes segundarias de seis de ellos. 1.2 Cambios constitucionales y legales Las constituciones: estas promueven "principios" y "mecanismos" de participacion, y los segundos son mayores si los primeros son ms afirmados. Destacan cinco grupos de constituciones:
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Otra tipologa igualmente pertinente, se propone en Breuer Anita, 2008, "The Problematic Relation between Direct Democracy and Accountability in Latin America: Evidence from the Bolivian Case", in Bulletin of Latin American Research, Vol. 27, No. 1, pp. 123, en la que se enfocan mas dispositivos como referendums, asambleas constituyentes, pero no incluye tanta diversidad de mecanismos participativos como la que de Hevia. 11 Hevia (2007, version electronica): "mecanismos de participacion ciudadana".

a/Constituciones que promueven la declaracin participativa del Estado/gobierno (Colombia, Costa Rica, Ecuador, Honduras, Nicaragua, Paraguay y Venezuela). b/Constituciones que mencionan a la participacin como un derecho en s mismo (Bolivia, Colombia, Ecuador, Nicaragua, Peru). c/Constituciones donde se pretende que la participacion oriente polticas sectoriales especficas, donde sobresale la salud (Brasil). d/ Constituciones que promueven la participacin sectorial donde se privilegia la participacin de los directamente interesados en la temtica sectorial (Argentina) e/Constitucions apuyadas en el principio de participacin territorial en particular al nivel municipal (Brasil). El analisis de estas constituciones muestra, segun Hevia, que " la soberana puede ejercerse directamente y las constituciones aseguran y promueven la participacin en diversos grados". En realidad existe una amplitud y variedad de "principios" y "mecanismos" abiertos para incentivar la participacin, pero a menudo son procesos definidos desde arriba y con poco impacto en la decisin, siendo principalmente consultivos. Las leyes segundarias: hay una creciente legislacin especfica sobre participacin ciudadana. Desde mediados de los 90, 6 pases de la regin han adoptado o estan procesando leyes de carcter nacional que propician una participacin ciudadana (tanto mecanismos de participacin directa como de representacin de intereses y cogestin), ademas de un snnmero de reglamentaciones municipales y regionales, provinciales o estatales existentes. Hevia analiza estas leyes, separandolas en dos grupos: por un lado Venezuela y Colombia que se enfocan principalmente a regular los mecanismos de participacin poltica directa. La ley de Colombia se limita a regular el uso de estos mecanismos, mientras la de Venezuela establece adems "una serie de principios, recursos y objetos de la participacin de los ciudadanos de manera ms amplia y explcita " (Hevia 2007). Se pretende que la participacin se vincule con la ampliacin del ejercicio de democracia sin mediacion del sistema poltico. Por otro lado estan las leyes de Bolivia y Ecuador, enfocadas en el reconocimiento de las organizaciones existentes, en particular de las nacionalidades indgenas, as como en el vnculo de esas organizaciones con los procesos de descentralizacin: se relaciona la participacin y la descentralizacin o modernizacin de los estados, y una busqueda de la eficacia. 2. Tres dilemas en el debate poltico Estos tres dilemas son los que reflejan los siguientes binomios: legitimidad/eficacia; institucionalizacin/autonoma, participacin/representacin. Legitimidad-eficacia Retomando un debate bastante clasico, sobre las dos motivaciones mas comunes (legitimidad o eficacia) de la implementacin de la democracia participativa o al meno de dispositivos participativos, Hevia considera que las leyes de Colombia y Venezuela tienen como preocupacin central la

legitimidad12, mientras que las de Bolivia y Ecuador estan enfocadas en el tema de la eficacia 13: las primeras estaran mas abiertas a una participacin poltica, mientras las segundas despolitizaran ms la participacin ciudadana. Esta conclusin, no obstante, puede ser matizada (Goldfrank, 2006) si se analiza mejor el contexto de aplicacin y los actores que promueven las leyes, aspectos no suficientemente profundizados en el anlisis de Hevia. As, las fuentes de legitimidad no radican solamente en el marco legal, sino tambien en vario factores sociopolticos (fuerza e institucionalizacin de los partidos, organizaciones sociales), y de los procesos polticos, en particular el grado y la intensidad de la descentralizacin y de la subsecuente transferencia de recursos; pero igualmente hay que tomar en cuenta procesos electorales locales y reglas del juego politico, como lo demuestran, en distintas perspectivas, Benjamin Goldfrank (2006) al analizar las variables determinantes del exito de los presupuestos participativos en America Latina, y Donna Lee Van Cott 14 al reflexionar sobre la emergencia de "partidos tnicos" y su relacin con el cambio institucional en los Andes. Veamos, a modo de ilustracin, dos ejemplos que reflejan cuan insuficiente resulta el mero anlisis de los marcos legales al nivel nacional, y la necesidad de enfocar tambin el contexto local, el sistema poltico nacional y local as como las prcticas de los actores. En el caso de la ley de participacion popular de Bolivia (1994) 15 se puede dudar del objetivo del presidente G. Snchez de promover una amplia participacin cvica pues se pretenda restringir los espacios y la representacin de la oposicin poltica (Comits civivos departamentales a favor de los pocesos autonmicos regionales, pero tambin organizaciones indgenas). Sin embargo la ley ha sido reapropiada por los actores indgenas que resultaron ser los ms beneficiados; en ltimas el presidente, lejos de desmantelar el movimiento indgena, lo habra fortalecido. Efecto indeseado, imprevisto y no controlado del todo desde el poder ejecutivo, lo cual refleja que los promotores de los dispositivos participativos pueden perder el control de los mismos. Esta experiencia muestra, de manera mas amplia, que si bien el marco legal pretende restringir la participacin, ciertas prcticas polticas permiten ir mas alla, en determinados contextos locales y nacionales. Goldfrank (2006, 9-11) tambin presenta un panorama distinto del que propone Hevia, quien considera Venezuela como el pas de Amrica latina que ms principios y mecanismos de participacin

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Aparte 5.1.1: Regulacin de la participacin poltica directa: "En trminos de ideas-fuerza, puede advertirse por medio de las argumentaciones anteriores que en estas leyes [las de Venezuela y Colombia] prevalece la idea de legitimidad y se advierte un inters por mantener la participacin dentro de la arena poltica , lo que no implica, como veremos en las conclusiones, ni mayor o mejor potencialidad democrtica, ni facilita su relacin con los mecanismos de representacin ". (Hevia, 2007) 13 Aparte 5.1.2: Reconocimiento/fortalecimiento de las organizaciones sociales: "[Las leyes especficas de participacin de Bolivia, Ecuador y Chile compartan] varias caractersticas comunes: por un lado, ninguna de estas leyes se enfocan exclusivamente en la regulacin de mecanismos de democracia directa (aunque en los tres casos tengan en sus constituciones algn mecanismo) y ms bien se dedican al reconocimiento/fortalecimiento de organizaciones sociales (). Otro elemento que las rene () tiene que ver con la inclusin () de temas como modernizacin/descentralizacin, en los casos de Bolivia y Ecuador, de ah que sus ncleos se identifiquen ms con la eficacia que con la legitimidad" (Hevia, 2007). 14 Van Cott Donna Lee, "Cambio institucional y partidos tnicos en Suramrica", Anlisis Poltico, Bogot, IEPRI, Enero-abril 2003, n48, pp. 26-51. 15 De la Fuente Manuel, Participacin Popular y Desarrollo Local: la situacin de los municipios rurales de Cochabamba y Chuquisica, CEPLAG, Cochabamba, 2002; Carrin Fernando, Procesos de descentralizacion en la Comunidad Andina, Quito, FLACSO-OEA-Parlamento Andino, 2003. Por su parte, B. Goldfrank presenta un breve anlisis critico del caso boliviano:

tiene en su Constitucin y leyes segundarias, y sera, por ende, mas propenso a propiciar un participacin politica de la ciudadana en el arena poltica (Hevia, 2007). Goldfrank analiza en concreto la dificultad de implementar procesos de presupuesto participativo en Caracas, y muestra que dichos espacios participativos creados legalemente no logran consolidarse en la prctica , debido a una serie de factores institucionales y coyunturales, al nivel local y nacional. Esta interpretacin se ve confirmada por Levine y Romero cuando ellos concluyen sobre el "desenpoderamiento" de los movimientos urbanos y asociaciones cvicas en Venezuela y Per16. As, la legitimidad no solo se deriva del marco legal, e incluso puede proceder de otras fuentes, mientras la eficacia tampoco siempre se deriva del objetivo de aquel marco legal, pues ambas (legitimidad y eficacia) depienden de la interferencia del contexto poltico y de las prcticas de los actores. Y no siempre se oponen como lo sugiere Hevia. La eficacia de un proceso participativo resulta al contrario ser un factor de legitimidad, pero estos terminos no tienen el mismo sentido para los actores que promueven los procesos desde arriba o desde abajo. Un proceso que resulta ser meramente consultivo pierde legitimidad para los actores sociales convocados a participar si no ven impacto alguno en el proceso de decisin, pero puede resultar legtimo y eficaz para las autoridades que lo convocan. Institucionalizacin/autonoma Es mejor institucionalizar las formas de participacin, o al contrario garantizarles cierta autonoma, para que estas prcticas fortalezcan la democrcacia? All est el dilema, que apareci durante el debate del seminario de Quito, en las intervenciones de actores sociales bastante desconfiados con las intervenciones del poder ejecutivo. Partimos de una observacin sugestiva de Hevia: la mayora de los mecanismos reconocidos legalmente an no se han utilizado o son subutilizados , pero paradojicamente, muchos movimientos sociales siguen pidiendo el fortalecimiento de los marcos legales para fortalecer la participacin. Esta insistencia en el cambio constitucional, pese a la no aplicacin de los textos legales, no deja de llamar la atencin en Amrica latina17. Es obvio el nfasis de los actores sociales de Bolivia y Ecuador en el cambio constitucional y legal, evidenciado por su pedido de convocar asambleas constituyentes (en 2006-2008 se realiza la de Bolivia durante el gobierno de E. Morales: esta asamblea vena siendo reclamada por las organizaciones indgenas desde 1994; mientras la de Ecuador, convocada por el presidente Correa, se realiz en 2008-2009, diez aos despus de la anterior Asamblea Constituyente, esta s pedida por lo movimientos indgenas y sociales). De hecho es aun ms sorprendente cuanto los movimientos sociales que claman por la convocatoria de estas asambleas no siempre logran una representacin en aquellas y poco han podido impactar en el contenido del texto constitucional (Monasterio, Stefanoni & Do Alto 2007; Massal 2005).

Goldfrank Benjamin, "Los procesos de "presupuesto participativo" en Amrica latina: xito, fracaso y cambio", in Revista de Ciencia Poltica, 2006, volumen 26, n2, pp. 03-28, en particular pp. 20-22. 16 Levine Daniel & Romero Catalina, "Urban citizen movements and disempowerment in Peru and Venezuela", Ponencia en la conferencia "The crisis of democratic representation in the Andes", Kellog Institute, University of Notre Dame, mayo 2002. 17 Van Cott Donna Lee, "Cambio institucional y partidos tnicos en Suramrica", Anlisis Poltico, Bogot, IEPRI, Enero-abril 2003, n48, pp. 26-51.

La paradoja mencionada nos remite al tema de la institucionalizacin de las formas de participacin y sus efectos sobre la democracia (Avritzer 2008); es dicha institucionalizacin benfica como lo sugiere Hevia, o sus efectos no son tan claros e incluso pueden resultar negativos, como lo plantea Goldfrank? Esa paradoja radica entonces en una pregunta: por qu darle tanta relevancia al cambio constitucional y al marco legal si este poco o nada se aplica, como es bien sabido; y si, adems las experiencias mas exitosas de participacin preceden la implementacin de este marco legal o lo contornan? Mas an, dicho marco legal puede resultar contraprodudente al generar un proceso forzoso de participacin en un contexto donde los actores polticos y sociales no estan listos (esto es: capacitados, movilizados o simple y llanamente interesados) en aprovecharlo y utilizarlo (Goldfrank 2006). Pues un proceso convocado desde arriba puede "obligar" a los actores a cumplir con ciertos requisitos de participacin y aparentar llevar a cabo procesos participativos, pero sin lograr convocar y organizar una sociedad civil fragmentada y polarizada, como en el caso de Per o Colombia (Carrin 2004; Levine & Romero 2002; Restrepo 2001). Esta ltima observacin respecto al uso de la "participacin" como herramienta de legitimidad nos remite al tema de su institucionalizacin como "buena prctica", incluso en las Instituciones financieras internacionales (BID, Banco Mundial) 18, temtica tratada en trabajos como los de D. Restrepo (2001) y Armando Rendn (2004). Hacer "un poco de democracia participativa" se convertira en una herramienta de legitimacin del gobierno, al mismo tiempo que una prctica ineludible para captar recursos internacionales. Es factible relacionar esta tendancia con la observacin empirica de B. Goldfrank que muestra como los presupuestos participativos, nacidos durante los 1980 en la nueva izquierda latinoamericana (brasilea), se han convertido, durante el final de la decada del 90 y la decada actual en herramientas usadas por gobiernos de derecha, centroderecha y con clara ptica neoliberal (Goldfrank, 2006: 2); el autor argumenta que se produce una creciente instrumentalizacion de este dispositivo por actores de clara ideologia liberal (o neoliberal) y esta tendencia se perpetuar. Es decir que "la participacion" se institucionaliza (a traves de distintos dispositivos implementados segun el contexto) y se convierte en una prctica legtima o fuente de legitimidad, en el contexto de reduccin del estado y de recorte de los costos de las polticas sociales 19. Para Goldfrank, esto no tiene efectos positivos para la representacin democrtica, ni fortalece la democracia. Hevia, en cambio, apuesta por un reforzamiento de los marcos legales y una mejor utilizacin de los mecanismos participativos existentes, pero tambin duda que estos sean suficientes para fortalecer la democracia. Pues subsiste otro dilema, el de la relacin entre representacin y participacin, que se cruza con el dilema legitimidad/eficacia.

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www.bancomundial.org, "Banco Mundial en El Ecuador; BID: Mandatos,"Pueblos Indgenas y Desarrollo Comunitario, Declaracion de mision": http://www.iadb.org/exr/espanol/index_espanol.htm 19 A su vez los actores locales (gobiernos locales, movimientos sociales), al consiedrarese abandonados u olvidados por el estado, prefieren aprovechar los procesos de descentralizacion para fomentar un desarrollo local apoyados en recursos de las tranferencias a entes regionales y municipales, y en occasiones, en proesos de autogestion, en el caso de ciertos actores indgenas (Massal, 2005).

Representacin/participacin Hevia seala como la implementacin de dispositivos participativos, lejos de proporcionar una mayor estabilidad a la democracia o resolver las falencias de la democracia representativa, constituye en s misma una respuesta a la alta inestabilidad poltica, particularmente en el rea andina: "no existe una relacin entre diseo constitucional y estabilidad democrtica y la presencia de la participacin parece ser ms una reaccin a la inestabilidad que una fuente de estabilidad" (Hevia 2007). Este es un anlisis pertinente a nuestro entender, frente a pases como Ecuador o Bolivia donde las reglas del juego poltico y electoral son altamente volatiles (Massal 2007b); donde la legitimidad del gobierno de turno es muy fragil y donde el respeto a las instituciones representativas ha decado significativamente en los ltimos 15 aos, siendo el Congreso visto como la institucin ms corrupta y desacreditada en Ecuador y varios pases latinoamericanos (Lon, 2004; Massal 2006, 2008). Pero hasta qu punto podemos extender dicho anlisis a otros casos? Quedara por reflexionar sobre el significado actual de los mecanismos participativos en Colombia (Restrepo 2001), en comparacin con la poca en que se implementaron. Entonces, el debate sobre la posibilidad de fomentar la democracia participativa para completar sustituir, remediar las falencias o incluso relegitimar a democracia representativa sigue abierto; pero las dificultades de la representacin se trasladan a la participacin: que representatividad en los procesos participativos? Que viabilidad para la participacin en el largo plazo, y como convertirla en una prctica poltica no solo ocasional sino permanente? Que contextos la propician o no?...Esas dificultades persisten. A modo de conclusin Si de acuerdo con F. Hevia, no existe una relacion clara entre participacin y fortalecimiento de la democracia, aun en las leyes mas enfocadas en la legitimidad, en pases como Venezuela que bajo el mandato de H. Chvez apunta a promover la participacin ciudadana (Lpez, 2008) en el arena poltica, entonces vale la pena preguntarse: qu mecanismos, dispositivos o epsacios de participacin deben crearse o reformarse? Pueden los marcos legales garantizar procesos de participacion autonomos del poder, efectivos y legitimos? Los obstaculos para lograrlo no son pocos, tomando en cuenta que las leyes y constituciones poco o nada se aplican; que los partidos politicos, al ser excluidos de los dispositivos participativos, los entorpecen en el nivel local o nacional, que muchos de los dispositivos existentes requieren para su exito de una efectiva y significativa transferencia de recursos financieros a los gobiernos locales La paradoja ms llamativa es sin duda que en un contexto aparentemente propicio para la implementacion de la DP, con un conjunto de actores muy dispares a favor, contando con una serie de argumentos, discursos y justificaciones, e incluso marcos legales a priori benevolentes, as como el "visto bueno" de agencias internacionales y IFIS, los resultados sean tan magros y decepcionantes. Pero como lo subraya Blondiaux (2004), si queremos tomar en serio el "imperativo deliberativo", debemos reflexionar sobre la forma de contornar dichos obstaculos, y promover cambios sociales y polticos mediante la Democracia Participativa sin caer en un excesivo escepticismo o una ingenua idealizacin respecto de las ventajas de la "participacin". Ir mas alla de la enunciacin retrica de lo bueno que es "participar" y precisar: participar en qu, como, por qu, y para qu? Cuales condiciones

politicas y sociales son entonces necesarias para que la participacin no se ejerzca en detrimento de la representacin, ni la representacin en detrimento de la participacion? Para que la legitimidad no se oponga a la eficacia?

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