Anda di halaman 1dari 105

01

POR UMA CULTURA PBLICA: ORGANIZAES SOCIAIS, OSCIPS E A GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA
Elizabeth Ponte

02

POR UMA CULTURA PBLICA: ORGANIZAES SOCIAIS, OSCIPS E A GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

03

POR UMA CULTURA PBLICA: ORGANIZAES SOCIAIS, OSCIPS E A GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA
Elizabeth Ponte

04

POR UMA CULTURA PBLICA: ORGANIZAES SOCIAIS, OSCIPS E A GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

05

Centro de Documentao e Referncia Ita Cultural


Ponte, Elizabeth. Por uma cultura pblica: organizaes sociais, Oscips e a gesto pblica no estatal na rea da cultura / organizao da coleo Lia Calabre. So Paulo : Ita Cultural : Iluminuras, 2012. 208 p. (Rumos Pesquisa) ISBN 978-85-7979-029-4 1. Poltica cultural. 2. Gesto cultural. 3. Organizaes sociais. 4. Oscips. 5. Gesto pblica no estatal. 6. Ttulo. CDD 353.7

POR UMA CULTURA PBLICA: ORGANIZAES SOCIAIS, OSCIPS E A GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA
Elizabeth Ponte

So Paulo, 2012

06

POR UMA CULTURA PBLICA: ORGANIZAES SOCIAIS, OSCIPS E A GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

07

DEDICATRIA
s polticas pblicas de cultura no Brasil e ao futuro que estamos construindo para elas.

08

POR UMA CULTURA PBLICA: ORGANIZAES SOCIAIS, OSCIPS E A GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

09

AGRADECIMENTOS

Pesquisar um tema novo e desafiador no seria possvel sem a ajuda de muitos. Por isso agradeo: minha orientadora e professora, Gisele Nussbaumer, por toda a confiana e o apoio. Ao Instituto Ita Cultural, pelo apoio e reconhecimento a esta pesquisa, por meio do prmio concedido pelo Programa Rumos Ita Cultural 2010/2011 Carteira Pesquisa Acadmica Concluda. Este agradecimento se estende a toda a equipe do Programa Rumos Ita Cultural e professora Lia Calabre. A todos os entrevistados e colaboradores diretos e indiretos. De So Paulo: Cludia Toni, Ana Flvia Mannrich, Beatriz Amaral, Augusto Calil, Z Verssimo, Luis Nogueira, Maurcio Cruz, Ronaldo Bianchi, Maura Crostini, Cristina Matos, Eduardo Filinto, Miguel Gutierrez e Denis Oliveira. De Fortaleza: Luis Sabadia, Alexandre Barbalho e Rodrigo Vieira. De Minas: Diomar Silveira. Da Bahia: Jlio San Martins, Bruna Gasbarre, Ninon Fernandes, Sandra Guimares e Larissa Pedreira. Aos professores Paulo Miguez (UFRB), Antnio Pinho (UFBA) e Cludia Leito (Ueceu) pela contribuio dissertao que deu origem a este livro. A todos os colegas da Fundao Cultural do Estado da Bahia (Funceb) e da Secretaria de Cultura (Secult) pelo aprendizado cotidiano ao longo de trs importantes anos da minha vida. A Ricardo Castro e a todos que constroem os Ncleos Estaduais de Orquestras Juvenis e Infantis da Bahia (Neojiba), a primeira experincia de publicizao na rea cultural no estado da Bahia. Aos meus amigos, por cada pequena e grande contribuio individual: Jamile Vasconcelos, Janana e Fernando Teles, Fernanda Bezerra, Carlos Augusto, Daniel Rebouas, Giuliana Kauark, Thas Rebouas, Glria Ceclia, Ciro Sales, Mariana Gomach e Rodrigo Cogo e famlia. E, por fim, minha famlia, pelo exemplo, e a Florian, pela felicidade.

Understanding public policy is both an art and a craft. Thomas Dye (1984)

10

SUMRIO
APRESENTAO INTRODUO I O ESPAO DA CULTURA: ENTRE O PBLICO E O ESTATAL 1.1 Olhando o Estado e o Terceiro Setor 1.2 Olhando a cultura 1.3 Breve panorama da organizao da
cultura no Brasil 1.3.1 Dependncia do Estado 1.3.2 Relao com o mercado 1.3.3 Diferenas entre setores culturais 1.3.4 Desequilbrio regional 1.3.5 Profissionalizao e representatividade do setor cultural

POR UMA CULTURA PBLICA: ORGANIZAES SOCIAIS, OSCIPS E A GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

11

17 19 23 25 30 33 33 35 36 37 38 40 43 46

II O SENSO COMUM E A REALIDADE INCOMUM: INVESTIGANDO OS PROBLEMAS DA CULTURA NA ADMINISTRAO PBLICA 2.1 Burocracia e legislao 2.2 Gesto e contratao de pessoas 2.3 Planejamento e continuidade das aes 2.4 Recursos e execuo oramentria III A CULTURA DAS OSS E OSCIPS: CONHECENDO OS CASOS DOS ESTADOS DE SO PAULO E MINAS GERAIS 3.1 Panorama da publicizao no Brasil 3.2 OSs e Oscips: caractersticas, semelhanas
e diferenas

53 56 63 68 70 77 78 84 92 94 96 105

3.3 A publicizao na rea cultural 3.4 Resistncias e polmicas 3.5 O estado de So Paulo e as Organizaes
Sociais da Cultura 3.5.1 Orquestra Sinfnica do Estado de So Paulo (Osesp)

1.4 Olhando a cultura dentro do Estado


1.4.1 Institucionalizao 1.4.2 Legislao e financiamento

12

POR UMA CULTURA PBLICA: ORGANIZAES SOCIAIS, OSCIPS E A GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

13

3.6 O estado de Minas Gerais e as Organizaes


da Sociedade Civil de Interesse Pblico 3.6.1 Orquestra Filarmnica de Minas Gerais

109 112 119 122 122 123 125 128 130 132 132

4.2.2 Regularizao da contratao de profissionais 4.2.3 Polticas pblicas mais transparentes 4.2.4 Mais recursos para a cultura 4.2.5 Planejamento e profissionalizao na rea cultural

134 134 136 138 139 146 151

IV DILOGOS, DISCUSSES E SILNCIOS: UMA ANLISE CRTICA DA GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA 4.1 Fragilidades e riscos: respondendo aos
antigos e identificando novos problemas 4.1.1 Critrios de qualificao e forma de seleo das entidades 4.1.2 Atuao dos Conselhos de Administrao das entidades 4.1.3 Elaborao e acompanhamento dos contratos de gesto e termos de parceria 4.1.4 Controle social, transparncia e acesso s informaes 4.1.5 Sistematizao e divulgao dos resultados da publicizao

4.3 Desafios para o Estado e para as polticas


culturais

POSFCIO REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

4.2 Vantagens e benefcios: esperanas para


o futuro e para o dia a dia da cultura 4.2.1 Agilidade e eficincia na prestao de servios

14

POR UMA CULTURA PBLICA: ORGANIZAES SOCIAIS, OSCIPS E A GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

INSTITUCIONAL

15

COLEO RUMOS PESQUISA


O campo cultural como objeto de pesquisa apresenta uma singularidade: de um lado, h a escassez de coleta de dados e de anlises consistentes sobre dados j coletados; de outro, h poucos canais para a circulao de resultados, trocas e reflexes. Com o intuito de colaborar para a mudana desse cenrio e visando ampliar o acesso produo de conhecimento em torno de dados coletados por pesquisadores do campo cultural, o edital 2010-2011 do programa Rumos Pesquisa est organizado em duas categorias de premiao: uma, voltada para pesquisas desenvolvidas por estudiosos ligados a programas de ps-graduao Pesquisa Acadmica Concluda; outra, voltada para o financiamento a projetos de estudo independentes, sem a obrigatoriedade de o pesquisador estar vinculado a programas acadmicos de ps-graduao Pesquisa Aplicada. Ao todo foram inscritos 706 trabalhos. Uma comisso independente e autnoma, formada por pesquisadores, gestores e professores universitrios, reuniu-se ao longo de um ms, em vrios encontros presenciais, e leu e avaliou minuciosamente as propostas. Dos trabalhos premiados, as quatro pesquisas acadmicas concludas agora so publicadas em forma de livro, numa linguagem mais acessvel ao amplo conjunto de leitores a que se destinam, constituindo a Coleo Rumos Pesquisa Gesto Cultural. Neste volume, apresentamos o ttulo Por uma Cultura Pblica: Organizaes Sociais, Oscips e a Gesto Pblica No Estatal na rea da Cultura, de Elizabeth Ponte. O livro traz um panorama do modelo de gesto pblica compartilhada com o terceiro setor atravs de Organizaes Sociais (OSs) e Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico (Oscips) e procura compreender seu impacto em programas, corpos estveis e equipamentos pblicos na rea cultural. O estudo baseado nas experincias de So Paulo, que emprega a gesto por meio de OSs, e de Minas Gerais, que possui parcerias com Oscips. Os outros trs ttulos que compem a srie so: A Proteo Jurdica de Expresses Culturais de Povos Indgenas na Indstria Cultural, de Victor Lcio Pimenta de Faria; Os Cardeais da Cultura: O Conselho Federal de Cultura na Ditadura Civil-Militar (1967-1975), de Tatyana de Amaral Maia; e Discursos, Polticas e Aes: Processos de Industrializao do Campo Cinematogrfico Brasileiro, de Lia Bahia.

O Observatrio Ita Cultural elabora o programa Rumos Pesquisa como um instrumento de incentivo investigao e coleta de informaes culturais e de divulgao de resultados provenientes dessas aes. E, segundo seu iderio, a ampla visibilidade dos estudos o caminho para fortalecer debates e consolidar conhecimentos.

Mil Villela

16

POR UMA CULTURA PBLICA: ORGANIZAES SOCIAIS, OSCIPS E A GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

APRESENTAO

17

Organizaes Sociais Lei Federal n 9.637, de 15 de maio de 1998 Lei Complementar n 846, de 4 de junho de 1998 (estado de So Paulo)

APRESENTAO
Conheci Beth Ponte nas minhas incurses, a partir de 2006, no Encontro de Estudos Multidisciplinares em Cultura (Enecult), promovido pela Universidade Federal da Bahia. Lembro de nossa primeira comunicao virtual, quando a ento mestranda do Programa Multidisciplinar de Ps-Graduao em Cultura e Sociedade da UFBA, na fase exploratria de sua pesquisa sobre as organizaes pblicas no estatais da cultura, buscava informaes, com base em minha experincia de gestora cultural do Cear, sobre o Centro Drago do Mar de Arte e Cultura, a primeira organizao social cultural do pas. Tempos depois, tive a grata surpresa de ser convidada por Gisele Marchiori Nussbaumer, a orientadora de Beth, para participar da sua banca de mestrado. Lembro da curiosidade que tive ao receber a dissertao, e da satisfao ao l-la. Tratava-se de um trabalho de pesquisa bibliogrfica consistente e, ao mesmo tempo, de uma pesquisa de campo bem construda, que buscava dar concretude s reflexes tericas sobre a publicizao de servios no exclusivos ao Estado no setor cultural. Do lugar da cultura e por meio de uma escrita clara e objetiva, a mestranda me fez revisitar os grandes problemas do Estado e da administrao pblica brasileira. Por outro lado, ao analisar a atuao dos estados de So Paulo (que emprega a gesto compartilhada por meio de OSs) e de Minas Gerais (que possui parcerias com Oscips), permitiu-me aprofundar e ampliar minhas reflexes sobre os desafios, os impasses e as perspectivas dos modelos no estatais da gesto pblica cultural. Hoje a dissertao Por uma Cultura Pblica: Organizaes Sociais, Oscips e a Gesto Pblica No Estatal na rea da Cultura, de Beth Ponte, se torna livro graas ao Ita Cultural. A publicao bem-vinda e ter grande serventia para o campo cultural brasileiro, pois j nasce como uma referncia para o Terceiro Setor e seus modelos de gesto pblica. Ao mesmo tempo que o livro de Beth Ponte vem suprir a carncia de estudos e pesquisas na rea da cultura, a sua leitura estimular, certamente, outras pesquisas sobre as possibilidades da gesto cultural diante do potencial emergente da cultura enquanto eixo de desenvolvimento dos Estados contemporneos. Por isso, a pesquisa de Beth Ponte torna-se um livro indispensvel aos gestores, produtores, artistas, pesquisadores, polticos, enfim, a todos aqueles que se dedicam a pensar o Brasil.

Oscips Lei Federal n 9.790, de 23 de maro de 1999 Lei n 14.870, de 16 de dezembro de 2003 (estado de Minas Gerais)

Cludia Leito

18

POR UMA CULTURA PBLICA: ORGANIZAES SOCIAIS, OSCIPS E A GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

INTRODUO

19

INTRODUO
Elizabeth Ponte A pesquisa que deu origem a este livro foi orientada por uma perspectiva completamente pragmtica, com foco na curiosidade e na vontade de compreender quais os impactos e as transformaes, positivos ou no, que o novo modelo de gesto pblica no estatal, tambm conhecido como publicizao, poderia oferecer administrao pblica na rea cultural. Sucessivos acontecimentos me levaram ao encontro desse tema. Entre 2006 e 2007, pesquisando centros culturais pblicos brasileiros, realizei um estudo comparativo entre os dois maiores centros culturais das regies Nordeste e Sudeste, respectivamente, o Centro Drago do Mar de Arte e Cultura, em Fortaleza (CE), e o Centro Cultural So Paulo, em So Paulo (SP). Dentre as muitas diferenas entre os dois espaos culturais, uma em especial me chamou ateno: o modelo de gesto do Centro Drago do Mar, que, como vim a descobrir, foi a primeira experincia de publicizao na rea da cultura no Brasil. Mais do que um simples fato a ser acrescentado pesquisa, pude ver presencialmente alguns dos resultados positivos que esse modelo possibilitava gesto do espao. Logo aps essa pesquisa, comecei a trabalhar na Assessoria de Projetos da Fundao Cultural do Estado da Bahia, entidade da administrao indireta ligada Secretaria Estadual de Cultura, na qual permaneci por trs anos. Ao conhecer e conviver com a realidade da administrao pblica na rea cultural, com seus problemas, desafios e tempo prprios, quis entender por que a positiva experincia de gesto descoberta no Cear ainda era exceo, e no regra, na rea cultural. Apresentava-se, ento, diante de mim o tema da minha prxima pesquisa, que resultou na dissertao de mestrado homnima a este livro, apresentada em maio de 2010 no Programa Multidisciplinar de Ps-Graduao em Cultura e Sociedade da Universidade Federal da Bahia e premiada no mesmo ano pelo Programa Rumos Ita Cultural 2010/2011, na Carteira Pesquisa Acadmica Concluda. Nessa pesquisa, que se estendeu de 2007 a 2010, pude averiguar que, apesar de ainda no ser regra, a gesto pblica no estatal na rea da cultura j no mais uma exceo. At a concluso da pesquisa, 19 estados do Brasil j possuam leis estaduais para regulao de parcerias com o Terceiro Setor, seja com Organizaes Sociais (OSs) ou Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico (Oscips). Em seis estados (Cear, Bahia, Minas Gerais, Par, Mato Grosso e So Paulo), o governo estadual adotou o modelo para a gesto de espaos e projetos culturais pblicos, a exemplo de museus, centros culturais e corpos estveis, como companhias de dana e orquestras sinfnicas. Outros estados,

20

POR UMA CULTURA PBLICA: ORGANIZAES SOCIAIS, OSCIPS E A GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

INTRODUO

21

como Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul e Esprito Santo, j demonstraram a inteno de adotar o modelo tambm na rea da cultura. Alguns governos municipais, a exemplo do que ocorre em Curitiba e Teresina, esto tambm adotando o modelo para gesto de programas culturais. Trata-se, portanto, de um tema recente e em rpida expanso, cujo desenvolvimento afeta sensivelmente a gesto pblica da cultura e traz novas configuraes s funes e s responsabilidades do Estado e da sociedade civil. Nesse estgio de implantao da gesto pblica no estatal no Brasil, j includa na agenda da administrao pblica em diversos estados, muito mais do que simplesmente explicar ou descrever esse modelo de gesto, percebi que era preciso avanar na discusso, formulando e respondendo, sempre que possvel, algumas perguntas centrais, por exemplo: como a publicizao contribui para resolver ou minimizar os principais problemas da cultura na administrao pblica? Quais os pontos positivos e negativos do modelo? A sociedade e o Estado ganham ou perdem com essa transformao? Qual a relao entre a publicizao e as polticas pblicas na rea cultural? Desde a implantao desse novo modelo de gesto, a partir de 1998, muitos estudos e anlises nas reas jurdica e administrativa tm sido realizados sobre a gesto pblica no estatal, focando sobretudo as experincias do setor da sade, que tem sido um dos principais envolvidos nesse processo de modernizao da gesto pblica. Infelizmente, a mesma ateno no tem sido dada rea cultural nesse processo. Os reflexos ainda em desdobramento na rea cultural so o ponto de partida deste livro, que pretende contemplar essa lacuna de ordem temtica nos estudos recentes sobre polticas culturais pblicas no Brasil. O recorte de estudo passou por muitas transformaes at chegar a este formato, acompanhando a evoluo da prpria pesquisa. A inteno inicial de estudar unicamente o processo e os resultados da publicizao no Drago do Mar foi descartada pela preferncia em realizar um estudo com foco nas transformaes na gesto de um espao ou programa cultural j existente e que tivesse passado da administrao pblica, direta ou indireta, para a gesto pblica no estatal. Como o Drago do Mar foi criado j sob esse modelo de gesto, o estudo no seria muito frutfero, j que o objetivo era justamente compreender como a publicizao poderia contribuir para minimizar ou resolver os problemas existentes na administrao pblica. Ao descobrir que a publicizao vinha sendo implementada por meio de parcerias com diferentes tipos de entidades do Terceiro Setor, as OSs e as Oscips, optei por analisar os casos dos principais estados que empregam esse modelo na rea da cultura:

So Paulo, com instituies e programas geridos por OSs; e Minas Gerais, que possui parcerias com Oscips. Para ilustrar os dois casos, apresento a histria da publicizao das suas respectivas orquestras estaduais, que passaram por grandes transformaes em decorrncia do novo modelo de gesto empregado: a Orquestra Sinfnica do Estado de So Paulo (Osesp) e a Orquestra Filarmnica de Minas Gerais. Embora as reflexes expostas neste livro tenham sido construdas com base na anlise das experincias nos estados de So Paulo e Minas Gerais, elas so, em sua maioria, aplicveis a outros casos de publicizao nas diversas reas da administrao pblica, seja em mbito federal, estadual ou municipal. Grande parte das informaes foi obtida por meio de entrevistas presenciais, assim como em palestras com gestores pblicos e privados ligados ao processo de publicizao da cultura nos dois estados. A contribuio de funcionrios da Secretaria de Cultura de So Paulo e de membros das OSs paulistas, assim como a transparncia do processo em Minas, por meio da atuao da Secretaria de Estado de Planejamento e Gesto (Seplag), foi fundamental para possibilitar a anlise crtica desse fenmeno recente da administrao pblica brasileira e ainda parcamente sistematizado e estudado. Destaco ainda a importncia de depoimentos de gestores pblicos de outros estados que tambm aplicam a publicizao, a exemplo do Par, do Cear e da Bahia, alm de bibliografia recente sobre o tema (TORRES, 2007; VIOLIN, 2006), que, embora escassa e no relacionada especificamente rea cultural, contribuiu para o aprofundamento da discusso sobre o tema. No captulo 1, O espao da cultura: entre o pblico e o estatal, abordo o lugar ocupado pela cultura no poder pblico brasileiro e as relaes entre polticas pblicas de cultura e o modelo de gesto pblica no estatal. Qual a relao entre o surgimento desse modelo e o espao ocupado pela cultura hoje em dia no Estado? Para quem devemos voltar nosso olhar para entender a relao entre o campo da cultura e o Estado? Para responder a essas questes, o captulo est dividido em trs partes. A primeira delas, Olhando o Estado e o Terceiro Setor, como o prprio nome indica, traz uma anlise geral das condies polticas e sociais que fizeram emergir o paradigma da Reforma do Estado, contextualizando seu surgimento e suas principais realizaes. A segunda parte, Olhando a cultura, analisa em linhas gerais algumas das principais caractersticas do campo cultural, de forma a compreender, mais adiante, de que maneira essas caractersticas influenciam no trato da cultura dentro da administrao pblica. At que ponto h incompatibilidade entre a gesto cultural e a gesto pblica? A cultura deve ser realmente tratada como uma rea especfica dentro do poder pblico? Essas perguntas

22

POR UMA CULTURA PBLICA: ORGANIZAES SOCIAIS, OSCIPS E A GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

I - INTRODUO

23

ecoaro durante a leitura do livro, e para isso necessrio analisar o que h de prprio no campo cultural, por meio da compreenso atual de cultura, caractersticas desse campo, organizao, atores e cadeia produtiva e relao com o Estado. A terceira parte, Olhando a cultura dentro do Estado, traa um breve diagnstico da atuao do Estado na rea cultural no Brasil com base em dois eixos centrais: institucionalizao e legislao e financiamento, tomando como parmetro os indicadores culturais municipais compilados pelo IBGE. O captulo 2 O senso comum e a realidade incomum: investigando os problemas da cultura na administrao pblica analisa alguns dos principais problemas que afetam a execuo da atividade cultural na administrao pblica direta e indireta, partindo do princpio de que no ser possvel entender a dimenso das mudanas provocadas pela publicizao sem o conhecimento da forma atual de gesto. Foram elencados quatro principais pontos de impasse na administrao pblica na rea da cultura: 1) burocracia e legislao; 2) gesto e contratao de pessoas; 3) planejamento e continuidade das aes; e 4) recursos e execuo oramentria. As experincias de publicizao na rea cultural so propriamente apresentadas ao leitor no captulo 3, A cultura das OSs e Oscips: conhecendo os casos dos estados de So Paulo e Minas Gerais. Nele procuro construir um panorama da gesto pblica no estatal no Brasil, de modo geral e na rea da cultura, com exemplos em diversos estados. Tambm so avaliadas caractersticas, semelhanas e diferenas entre OS e Oscip, no campo legal e nas relaes com o Estado. O ltimo captulo, Dilogos, discusses e silncios: uma anlise crtica da gesto pblica no estatal na rea da cultura, o espao para a reflexo sobre a publicizao na rea da cultura, expondo suas vantagens e desvantagens no panorama atual. Com a conscincia de que esse um fenmeno novo e ainda em transformao, no ofereo respostas conclusivas a todas as perguntas e dvidas que cercam esse modelo de gesto. Ofereo to somente algumas informaes, impresses e opinies acumuladas durante meu processo de curiosidade, descoberta e pesquisa. Ofereo tambm um primeiro passo e um convite para que mais gestores, pesquisadores e intelectuais orgnicos da cultura me acompanhem nesta jornada.

I O ESPAO DA CULTURA: ENTRE O PBLICO E O ESTATAL

24

POR UMA CULTURA PBLICA: ORGANIZAES SOCIAIS, OSCIPS E A GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

I - O ESPAO DA CULTURA: ENTRE O PBLICO E O ESTATAL

25

Muito embora a herana mais marcante deixada pelos anos 1990 na rea de polticas culturais seja associada aos modelos de financiamento pblico e privado para a cultura, por meio das leis de incentivo fiscal e do marketing cultural, o final da dcada foi marcado tambm pelo surgimento de novos modelos de gesto pblica e pelo crescimento das parcerias entre o pblico, o privado e a sociedade civil na rea da cultura. No final dos anos 1990, duas leis criaram novas figuras jurdicas: as Organizaes Sociais (OSs) e as Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico (Oscips), por meio, respectivamente, das Leis Federais n 9.637/98 e n 9.790/99. Ambas esto relacionadas ao contexto da Reforma do Estado no Brasil e s alteraes implementadas desde 1995 nas mais variadas reas da administrao pblica. Essas leis ensejaram o fortalecimento das aes de parceria entre o governo e o chamado Terceiro Setor, criando um espao pblico no estatal e dando origem a um modelo de gesto pblica conhecido como publicizao, contratualizao ou simplesmente gesto pblica no estatal. O surgimento e o crescimento da publicizao na rea da cultura precisam ser compreendidos dentro de contextos polticos, sociais e culturais bastante especficos. Mais do que propor definies ou conceitos, este o objetivo deste captulo: contextualizar esse fenmeno, que tem ocupado um espao cada vez maior na administrao pblica e ainda no foi devidamente explorado no campo de estudos de polticas pblicas culturais no Brasil. Entretanto, por estarmos caminhando por rumos novos e, para muitos, ainda desconhecidos, a definio de um termo, que estar bastante presente neste trabalho, se faz necessria: afinal, o que exatamente a publicizao? A publicizao um modelo de gesto de servios e atividades pblicas por meio de parcerias entre o Estado e o Terceiro Setor. O modelo tomou fora no Brasil a partir da Reforma do Estado, em 1995, e, como vimos, tambm denominado contratualizao ou gesto pblica no estatal. A publicizao no Brasil realizada por meio de parcerias dos governos federal, estadual e municipal com entidades do Terceiro Setor, nesse caso pessoas jurdicas sem fins lucrativos na forma de associaes, fundaes ou institutos que, cumprindo certos pr-requisitos, recebem uma qualificao ou titulao que lhes permite firmar parcerias com o Estado. Organizao social ou organizao da sociedade civil de interesse pblico so, portanto, ttulos concedidos a entidades do Terceiro Setor, e no as prprias entidades em si.

Sendo assim qualificada, a entidade est habilitada a receber recursos pblicos e administrar bens e equipamentos do Estado, que continua sendo responsvel por planejamento, financiamento e controle da atividade, diferentemente das aes de privatizao. O controle dessa parceria com o Terceiro Setor feito por meio da celebrao de um contrato de gesto, no caso das OSs, ou termo de parceria, no caso das Oscips, nos quais so explicitadas metas e atividades a ser realizadas de acordo com o servio, programa ou equipamento gerido. A consecuo dessas metas garante o recebimento do recurso e a prorrogao do contrato. O no cumprimento das metas ou irregularidades na gesto ocasionam a troca e at a desqualificao da entidade. Para entender a publicizao na rea da cultura hoje, necessrio voltar a seu surgimento, no mbito das aes da chamada Reforma do Estado.

1.1 - Olhando o Estado e o Terceiro Setor


Os contextos poltico, social e econmico em meados da dcada de 1990, fragilizados em decorrncia da ainda recente democracia, impuseram ao Estado brasileiro a necessidade de construir-se e reformar-se simultaneamente, criando novas polticas e combatendo antigas deficincias. Assim, durante o governo Fernando Henrique Cardoso, surge a Reforma do Estado, uma srie de aes e polticas implementadas a partir de 1995 pelo extinto Ministrio da Administrao e Reforma do Estado (Mare), acompanhando o movimento internacional da nova gesto pblica e inspirada sobretudo no modelo britnico de contratualizao por meio das chamadas Quangos (sigla inglesa para organizaes semigovernamentais ou quase no governamentais). No pretendemos contemplar neste tpico um histrico detalhado das relaes entre Estado e Terceiro Setor, tema com vasta bibliografia, mas sim focar as transformaes ocorridas a partir da Reforma do Estado no Brasil. No Brasil, a Reforma do Estado tinha como meta a descentralizao da gesto de servios pblicos em trs vias: 1) transferncia dentro de esferas do governo (municipalizao); 2) transferncia total da gesto de bens e servios pblicos (privatizao), o que acabou resultando na criao de agncias executivas (que tambm esto dentro das aes de contratualizao com o Estado); e 3) outras modalidades de transferncia de gesto, por meio de terceirizao de servios e implementao de parcerias com o Terceiro Setor (publicizao). Nessa ltima via foi criado o Programa Nacional de Publicizao.

26

POR UMA CULTURA PBLICA: ORGANIZAES SOCIAIS, OSCIPS E A GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

I - O ESPAO DA CULTURA: ENTRE O PBLICO E O ESTATAL

27

Assim, um dos principais objetivos da Reforma era o incentivo s parcerias para gesto de servios pblicos, entre eles o ensino, a pesquisa cientfica, o desenvolvimento tecnolgico, a proteo e a preservao do meio ambiente, a sade, a ao social, a agropecuria, o desporto e, finalmente, a cultura. Esses setores passveis de publicizao so considerados reas no exclusivas do Estado, ou seja, incluem atividades que no envolvem a prtica de poder (a exemplo da segurana pblica) e que prescindem de um gerenciamento exclusivo por parte do Estado, mas que devem continuar a ser subsidiadas, mesmo que parcialmente, por ele. Segundo Boaventura Souza Santos (2005 apud VIOLIN, 2006, p. 31), o movimento de Reforma do Estado, pelo qual passaram diversos pases entre as dcadas de 1980 e 1990, pode ser caracterizado em duas fases. A primeira a do Estado mnimo, em que prevalece a viso de cunho neoliberal extremista de que o Estado inerentemente ineficaz, parasitrio e predador, por isso a nica reforma possvel e legtima consiste em reduzir o Estado ao mnimo necessrio ao funcionamento de mercado (VIOLIN, 2006, p. 31). A segunda fase tem como base os seguintes pilares: a reforma do sistema jurdico e o papel do chamado Terceiro Setor. Essas fases no obedecem a nenhum princpio causal ou mesmo linear, podendo assim existir diferentes tipos e graus de Reforma do Estado, a depender da especificidade de cada pas. No caso do Brasil, podemos dizer que a Reforma apresentou, concomitantemente, um pouco das duas fases mencionadas por Boaventura. Passados mais de 15 anos desde as primeiras aes da Reforma do Estado no Brasil e da criao do Mare, em 1995, mais do que em mbito federal, a gesto pblica no estatal teve um acentuado desenvolvimento no nvel estadual. Abrcio e Gaetani, relatores do Seminrio Avanos e Perspectivas da Gesto Pblica nos Estados, promovido pelo Conselho Nacional de Secretrios de Estado de Administrao (Consad), em 2006, explicam a expanso da publicizao nos estados brasileiros por meio de trs fatores principais, chamados de vetores impulsionadores das reformas, ou seja, as principais modificaes polticas em mbito estadual nas ltimas dcadas que acarretaram inovaes na administrao pblica. So elas: a) o maior poder e autonomia dos estados a partir da redemocratizao; b) o crescimento da municipalizao (fortalecimento dos municpios); e c) o modelo brasileiro de federalismo compartimentalizado (o que dificulta o entrelaamento e o compartilhamento de tarefas e funes entre os nveis de governo em diversas reas sociais). Alm da existncia desses vetores impulsionadores das reformas em mbito estadual, preciso entender a implementao da gesto pblica no estatal nos estados de uma forma integrada, e no apenas como uma simples cpia das aes de Reforma do Estado

em mbito federal. A publicizao faz parte do processo de modernizao da gesto que vrios estados sofreram no final dos anos 1990, que inclui outras mudanas, tais como: criao de centros de atendimento integrado ao cidado; incentivo ao governo eletrnico; modernizao das compras governamentais; e criao da carreira de gestores. Acrescentamos a esses ainda outro fator, referente ao crescimento e fortalecimento das entidades do chamado Terceiro Setor e s modificaes na sua forma de relacionamento com o Estado. Por Terceiro Setor compreende-se um universo de organizaes com duas caractersticas bsicas: serem privadas e no terem fins lucrativos (SABADIA, 2001, p. 30). O termo ainda no utilizado de maneira consensual, sendo tambm criticado por sua caracterizao vaga e incapaz de diferenciar os diversos atores que o compem.

O termo Terceiro Setor uma conceituao que antes confunde do que esclarece, pois mescla diversos sujeitos com aparentes igualdades nas atividades, porm com interesses, espaos e significados sociais diversos, contrrios e at contraditrios, pois integrariam o setor as ONGs, organizaes sem fins lucrativos OSFL, as organizaes da sociedade civil OSC, as instituies filantrpicas, as associaes de moradores ou comunitrias, as associaes profissionais ou categoriais, os clubes, as instituies culturais, as instituies religiosas [...] (VIOLIN, 2006, p. 129).

Surgidas no Brasil ainda durante a dcada de 1970, as ONGs se propunham a suprir lacunas no preenchidas pelo Estado (ou, na definio de Thomas R. Dye1, atuando naquilo que o Estado escolhia no atuar), muitas vezes por meio de voluntariado nas reas
1 Public policy is whatever governments do choose to do or not to do. Note that we are focusing not only on government action, but also on government inaction, that is, what government chooses not to do. We contend that government inaction can have just as great impact on society as government action. (DYE, 1984, p. 4). Poltica pblica qualquer coisa que o governo escolhe ou no fazer. Notem que estamos focando no apenas a ao governamental, mas tambm a no ao, isto , aquilo que o governo escolhe no fazer. Consideramos que a no ao governamental pode ter tanto impacto na sociedade quanto a ao governamental. (DYE, 1984, p. 4). (Traduo nossa.)

28

POR UMA CULTURA PBLICA: ORGANIZAES SOCIAIS, OSCIPS E A GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

I - O ESPAO DA CULTURA: ENTRE O PBLICO E O ESTATAL

29

de assistncia social, cidadania, educao e cultura. Com sua proliferao durante as dcadas seguintes e o papel cada vez mais expressivo ocupado por essas organizaes, coube ao Estado criar mecanismos de dilogo e apoio a essas instituies que exerciam uma funo de complementao, quando no substituio, das aes governamentais. Embora controverso, o termo ser utilizado neste trabalho por ser ainda o mais comum entre os estudiosos do tema. Luiz Carlos Mendes enxerga trs formas de aproximao entre o Estado e o Terceiro Setor:

cia previdenciria prevista na Lei Oramentria Anual do exerccio de 2009 alcanou a cifra de 5 bilhes e oitocentos milhes de reais. A renncia fiscal decorrente das isenes concedidas a essas entidades est estimada em 9 bilhes e novecentos milhes de reais. Portanto, sob a forma de renncias, as entidades privadas sem fins lucrativos, especialmente as filantrpicas, recebem do Estado Brasileiro montante anual superior a 16 bilhes de reais (MINISTRIO DO PLANEJAMENTO, 2010, p. 107-108).

A confrontao, a complementaridade e a substituio. Admitindo que a fase de confrontao, predominante no perodo da ditadura militar, no hoje desejada e priorizada por qualquer das partes, preciso examinar as outras duas modalidades. A complementaridade entre o Terceiro Setor e o Estado reconhecida, nos pases democrticos, como a outra grande via de criao de um espao pblico no estatal, onde a parceria pressupe a soma de esforos, identificados os limites e possibilidades dos parceiros. A substituio, por sua vez, assenta na distino entre funes exclusivas e funes no exclusivas do Estado (MENDES, 1999, p. 16).

No apenas a expanso do Terceiro Setor, mas, sobretudo, a necessidade vinda do prprio Estado so as principais justificativas para esse crescimento to acentuado, como apontam Aldino Graef e Valria Salgado (2009):

A expanso das parcerias entre Poder Pblico e as entidades civis sem fins lucrativos, ocorridas nos ltimos anos, decorre da grande expanso das organizaes da sociedade civil a partir da redemocratizao do pas, mas, tambm, em grande parte, pelas dificuldades encontradas pelos governos na prestao direta de servios pblicos, decorrentes da rigidez da estrutura normativa da Administrao Pblica, que conta com um regime nico de

Podemos dizer, em uma viso geral, que a atuao do Terceiro Setor no Brasil encontra-se entre a complementaridade e a substituio, comprovadas, por exemplo, pelo crescimento expressivo do volume de recursos pblicos da Unio transferidos para organizaes no governamentais (ONGs) na ltima dcada, mediante convnios, termos de parceria e outros instrumentos similares.

pessoal e de compras e contrataes, alm de formas de gerenciamento iguais para todo seu conjunto de rgos e entidades, independentemente das competncias que cada um exerce se de direo e coordenao central ou de natureza meramente burocrtica ou se atividade de prestao direta de servios essenciais populao, inflexvel necessidade que essa ltima tem de ter agilidade e flexibilidade em sua atuao. Alm disso, a ausncia de polticas de gesto de pessoal adequadas, seja no que se refere remunerao, incentivos, ou capacitao profissional, no raras vezes impacta negativamente na qualidade dos servios prestados, notadamente nos setores de sade e da educao pblica [...] (GRAEF; SALGADO, 2009, p. 16).

No exerccio de 2008, o Governo Federal contabilizou um montante de 3 (trs) bilhes de reais transferidos para as organizaes no governamentais, mediante convnio, termos de parceria e outros instrumentos congneres. Por seu turno, apenas a renn-

30

POR UMA CULTURA PBLICA: ORGANIZAES SOCIAIS, OSCIPS E A GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

I - O ESPAO DA CULTURA: ENTRE O PBLICO E O ESTATAL

31

Essa necessidade do prprio Estado de formas mais eficientes de gesto tambm um dos principais motivos para o surgimento e o crescimento das estratgias de publicizao que estudaremos a seguir. Alm desses pontos, a grande questo que deu origem Reforma do Estado foi a necessidade de repensar os limites entre aquilo que deve ser puramente pblico no sentido de mantido e executado exclusivamente pelo poder pblico , o que pode ser promovido exclusivamente pelo mercado ou pela sociedade organizada e, principalmente, o que pode ser promovido por meio de parcerias entre as partes. Essas questes estavam tambm em sintonia com o universo do pensamento e da formulao das polticas pblicas culturais, refletindo os diversos posicionamentos do Estado em relao ao financiamento e gesto da cultura. A grande pergunta da Reforma encontrava ento seu eco no campo das polticas culturais: qual deve ser o papel do Estado na rea cultural? Antes de contextualizar a relao entre Estado e cultura, vamos analisar um pouco a conformao geral do campo cultural e sua organizao no Brasil.

nrios etc., o que tem por consequncia uma multiplicidade de abordagens diferentes do fenmeno cultural, de modo amplo, e da poltica cultural, de modo especfico (COELHO, 1997, p. 283).

Entretanto, importante registrar que a abordagem do termo cultura ao longo deste livro tende a aproximar-se mais da sua dimenso sociolgica, enquanto produo elaborada com a inteno explcita de construir determinados sentidos e de alcanar algum tipo de pblico, atravs de meios especficos de expresso (BOTELHO, 2001, p. 76). A preferncia pela dimenso sociolgica, que compreende a cultura enquanto um sistema organizado socialmente, diferentemente da dimenso antropolgica que compreende a cultura enquanto costumes, tradies e modos de vida, justificada tambm pelo histrico das polticas do Estado brasileiro relativas rea cultural, o qual apenas recentemente passou a enxergar as manifestaes culturais para alm de seu mbito estritamente artstico. Antes de abordarmos a relao do Estado com a cultura atualmente no Brasil, vamos analisar algumas das caractersticas gerais e especficas da organizao do campo cultural e de seus atores. A organizao da cultura nos dias de hoje resultado do processo de autonomizao do campo cultural, ou seja, sua afirmao enquanto campo social legitimado, conforme explica Albino Rubim:

1.2 - Olhando a cultura


Partimos do princpio de que, para compreender os impactos da gesto pblica no estatal na rea cultural, preciso compreender a organizao da cultura, seu funcionamento e suas principais caractersticas enquanto campo social no Brasil, pois estes so fatores que interferem diretamente na sua relao com a administrao pblica. No objetivo deste tpico adentrar em questes referentes definio da cultura. Interessa-nos explor-la enquanto campo social, abordando suas caractersticas, atores, processos e transformaes, ou a prpria organizao da cultura, definida por Teixeira Coelho como:

Com a modernidade temos a autonomizao (relativa, claro) do campo cultural em relao a outros domnios societrios, notadamente a religio e a poltica. Tal autonomizao que no deve ser confundida com isolamento, nem com desarticulao ou desconexo com o social implica na constituio da cultura enquanto campo singular, o qual articula e inaugura: instituies,

Complexo de relaes formais e informais que regem o sistema de produo cultural. Envolve instituies culturais, formaes culturais, movimentos ou escolas, criadores individualmente considerados, receptores da cultura, normas jurdicas, organismos econmicos, instituies de ensino e pesquisa, corpos doutri-

profisses, atores, prticas, teorias, linguagens, smbolos, iderios, valores, interesses, tenses e conflitos, como sempre assinalou Pierre Bourdieu em seus textos acerca da cultura. [...] A partir desse momento e movimento, a cultura passa a ser nomeada e percebida como esfera social determinada que pode ser estudada em sua singularidade (RUBIM In: NUSSBAUMER (Org.), 2008, p. 141).

32

POR UMA CULTURA PBLICA: ORGANIZAES SOCIAIS, OSCIPS E A GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

I - O ESPAO DA CULTURA: ENTRE O PBLICO E O ESTATAL

33

Segundo Bourdieu (1970), em seu livro A Economia das Trocas Simblicas, essa autonomizao foi acompanhada e potencializada por outras trs importantes transformaes: a) a constituio de um pblico de consumidores virtuais cada vez mais extenso, ou seja, a diversificao do pblico consumidor e o crescimento de seu poder e influncia sobre a produo cultural; b) a constituio de um corpo cada vez mais numeroso e diferenciado de produtores e empresrios de bens simblicos, com destaque para a profissionalizao desses agentes, fator importante para a consolidao do campo cultural; e c) a multiplicao e a diversificao das instncias de consagrao e de difuso, competindo pela legitimidade cultural. Rubim elenca ainda alguns processos sociais que contribuem para a consolidao e a alterao do campo cultural. Entre os principais, destacamos os movimentos de politizao da cultura (relacionada j mencionada autonomizao do campo cultural, passando a ter legitimidade poltica e social), a mercantilizao da cultura (associada ao desenvolvimento do capitalismo e da chamada indstria cultural) e a tecnologizao da cultura (associada ao desenvolvimento da prpria indstria cultural e da tecnologia da informao). Compreender as dimenses polticas e econmicas da cultura, bem como as transformaes trazidas pelas novas tecnologias, essencial para entender a conformao do campo cultural hoje. tambm essencial compreender os papis e a atuao do que Gisele Nussbaumer (2000) chama de atores sociais do mercado da cultura. A autora acrescenta aos quatro elementos do sistema cultural (artistas, pblico, patrocinadores e mdia) os agentes culturais, como intermediadores/reguladores das relaes entre artistas, patrocinadores e mdia (citando como exemplo os marchands do mercado das artes visuais ou os gestores de marketing cultural privado). Acrescentamos ainda ao rol dos agentes os gestores culturais, profissionais cujo papel, seja nas instituies culturais pblicas ou privadas, cada vez mais central e cuja importncia acerca da especializao, terica ou prtica, desperta cada vez mais ateno. A atuao de todos esses atores est vinculada a um processo histrico de consolidao do campo cultural, com caractersticas bastante distintas nos diferentes pases. Essas caractersticas tambm podem guardar muitas semelhanas, em especial em relao sua debilidade, como bem define o terico espanhol D. Xavier Fina Rib (2000), em sua anlise sobre a sociedade civil no setor cultural na Espanha. Para caracterizar em linhas gerais a organizao da cultura no Brasil, utilizaremos alguns dos tpicos da anlise de Rib sobre o setor cultural espanhol, em busca de aproximaes dentro de nosso contexto.

Essas aproximaes dizem respeito relao histrica de dependncia do financiamento da cultura em relao ao Estado; relao de desconfiana que alguns setores culturais mantm com o mercado; existncia de diversos setores culturais e de diferenas entre eles; relao de desequilbrio regional no financiamento cultura no territrio nacional; e, por fim, recente e ainda frgil profissionalizao e representatividade do setor cultural.

1.3 - Breve panorama da organizao da cultura no Brasil


1.3.1 - DEPENDNCIA DO ESTADO Historicamente, o financiamento de grande parte da produo e da difuso artstica no Brasil esteve vinculado ao estatal (BOTELHO, 2007; CALABRE, 2007), seja por meio da atuao de instituies culturais pblicas, subvenes e apoios a instituies privadas, patrocnio direto a projetos (muitas vezes pelo conhecido apoio de balco) ou, mais recentemente, por meio de isenes fiscais, leis de incentivo, fundos estatais de cultura ou lanamento de editais especficos para os setores artsticos. No que toca dependncia do setor cultural em relao ao Estado, o panorama brasileiro bem semelhante ao espanhol, de acordo com a descrio de Rib:

Con la excepcin de las industrias culturales (y no todas) los sectores de la cultura dependen, en un sentido u otro, del Estado. El Estado es el principal contratador, el Estado subvenciona, el Estado organiza buena parte de las exposiciones, el Estado tiene los museos que pueden comprar obra, el Estado tiene las bibliotecas, etc. No obstante, este protagonismo no va acompaado de un papel legitimador; es un protagonista en tanto que est presente, no porque establezca unas reglas del juego [...] (RIB, 2000, p. 21)2.

2 Com exceo das indstrias culturais (e no todas), os setores da cultura dependem, em um sentido ou outro, do Estado. O Estado o principal contratante, o Estado subvenciona, o Estado organiza boa parte das exposies, o Estado tem os museus que podem comprar obras, o Estado tem as bibliotecas etc. No obstante, este protagonismo no acompanhado de um papel legitimador, um protagonista pelo quanto que est presente, no porque estabelea as regras do jogo.

34

POR UMA CULTURA PBLICA: ORGANIZAES SOCIAIS, OSCIPS E A GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

I - O ESPAO DA CULTURA: ENTRE O PBLICO E O ESTATAL

35

Obviamente, a dependncia do Estado no uma caracterstica aplicvel a todos os setores ou atividades culturais brasileiros. Como exceo acrescentaramos, alm das indstrias culturais (e no todas), segmentos da produo cultural independente, sobretudo do meio musical, e tambm a grande maioria das manifestaes da cultura popular ou tradicional, que prescindem desde sua origem do apoio ou fomento estatal. Fato que essa dependncia estatal, mesmo que minimizada aps o surgimento e o incremento da participao do setor privado, seja pelo marketing cultural ou pelo patrocnio direto de empresas, responsvel por algumas sequelas na relao entre sociedade civil e Estado no campo cultural, cujo efeito pode ser caracterizado por uma desresponsabilizao da sociedade e, na definio de Rib, por uma paradoxal relao de alta dependncia e alta desconfiana entre a sociedade e o Estado:

Las polticas culturales responden em exceso a la lgica profesional. En muchas ocasiones, no parecen responder al inters general o a las necesidades de la ciudadana, sino a dar satisfaccin a las demandas y reivindicaciones de los profesionales (sector artstico) (RIB, op. cit., p. 25)4.

1.3.2 - RELAO COM O MERCADO Em uma lgica complementar do tpico acima, notamos que, de forma geral, boa parte dos segmentos artsticos alimenta uma relao ainda pouco esclarecida ou mesmo antagnica com o mercado. Embora a demanda por financiamento seja constante e crescente, a aproximao de alguns segmentos artsticos com o mercado vista com desconfiana e resistncia, guardando temores sobre a mercantilizao e consequente deturpao ou desvirtuamento da produo artstica. No contexto brasileiro, essa desconfiana natural foi fortalecida pela relao de dependncia de diversos projetos, artistas e produtores culturais para com empresas patrocinadoras, decorrente tambm do fortalecimento da Lei Rouanet como principal mecanismo de financiamento de projetos culturais. O fato de a deciso de patrocnio estar concentrada nos setores de marketing de grandes empresas pode ocasionar uma interferncia direta na proposta artstica ou no formato do projeto cultural, colaborando muitas vezes para o aumento da resistncia na relao entre cultura e mercado. A relao com o mercado tem tambm outro vis, j citado no tpico anterior. Existem setores culturais e segmentos artsticos, vinculados em sua maioria indstria cultural e ao entretenimento, nos quais a aproximao com o mercado fator essencial, gerando, na maioria dos casos, autonomia e profissionalizao para os agentes envolvidos. Nesses setores, a relao entre cultura e mercado desejada e, no caso do setor de entretenimento, quase simbitica, dependendo deste para sua realizao.

No obstante, hay una tendencia general a delegar toda esa responsabilidad en el Estado (en su sentido ms amplio, que incluye los distintos niveles de la Administracin) sin acompaar la infinita reivindicacin de derechos con una asuncin de deveres cvicos y colectivos. Esta desresponsabilizacin, esta delegacin, tiene como consecuencia que se establezca con el Estado una paradjica relacin de alta dependencia y alta desconfianza: lo esperamos todo sin ninguna esperanza (RIB, op. cit., p. 21)3.

Rib faz ainda uma interessante reflexo, caracterizando a dependncia do setor artstico ao Estado tambm como um movimento de dupla dependncia (doble cautividad) entre as polticas culturais e a produo cultural predominante. Ou seja, as prprias polticas culturais acabam sendo norteadas pela produo cultural predominante, resultando em polticas mais focadas nas necessidades dos artistas do que nas dos cidados.
3 No obstante, h uma tendncia geral em delegar toda essa responsabilidade ao Estado (no seu sentido mais amplo, que inclui nveis distintos da Administrao) sem que a infinita reivindicao de direitos seja acompanhada por um crescimento dos deveres cvicos e coletivos. Esta desresponsabilizao, essa delegao, tem como consequncia que se estabelea com o Estado uma paradoxal relao de alta dependncia e alta desconfiana: esperamos tudo sem nenhuma esperana.

4 As polticas culturais respondem em excesso lgica profissional. Em muitas ocasies, no parecem responder ao interesse geral ou s necessidades da cidadania, e sim dar satisfaes s demandas e reivindicaes dos profissionais (setor artstico).

36

POR UMA CULTURA PBLICA: ORGANIZAES SOCIAIS, OSCIPS E A GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

I - O ESPAO DA CULTURA: ENTRE O PBLICO E O ESTATAL

37

1.3.3 - DIFERENAS ENTRE SETORES CULTURAIS No possvel falar do campo cultural, e mais especificamente do campo artstico, como uma formao nica. Existem inmeras distines dentro da prpria atividade artstica e elas so determinantes para a compreenso da cultura enquanto campo social. Existem diversas reas ou linguagens artsticas, que se distinguem inicialmente por sua classificao (artes visuais, msica, teatro, dana etc.), e mesmo dentro das linguagens temos diferenciaes profundas, seja por suas origens, seja por suas tendncias estticas, pblicos e formas de relacionamento com o mercado, Estado e mdia. Como exemplo, no podemos pensar no teatro amador ou de rua e no teatro profissional da mesma forma, pois ambos possuem caractersticas bastante distintas, mesmo fazendo parte do mesmo setor artstico: o teatro. No que toca ao relacionamento das diversas linguagens com o Estado, Rib faz a diferenciao entre setores mais ou menos estruturados, tambm do ponto de vista do desenvolvimento econmico:

A diversidade de setores culturais, suas diferentes formas de organizao, demandas e estgios de desenvolvimento constituem um desafio s polticas culturais pblicas, que deveriam contemplar todos os segmentos, mas que na prtica se concentram no atendimento s demandas mais urgentes ou visveis da cultura. Alm disso, o surgimento de novas reas, segmentos e manifestaes culturais, sobretudo no ambiente das grandes cidades, traz tona novas demandas de legitimao, reconhecimento e ateno por parte do Estado.

medida que a sociedade brasileira se torna mais complexa, mais diferenciadas e mltiplas passam a ser as demandas que o Estado recebe em relao a apoio e patrocnio, ou no mnimo, por reconhecimento e legitimidade para determinadas manifestaes culturais [ALBUQUERQUE, Jr. In: RUBIM (Org.), 2008, p. 66].

Es importante destacar el hecho de que los sectores ms estructurados, con mayor capital social y con una relacin ms madura con la Administracin son los sectores ms desarrollados desde una perspectiva econmica e productiva. [...] Por otro lado, hay sectores culturales protagonizados prcticamente de una forma exclusiva por creadores y artistas. Los derechos son consecuencia de su propia condicin de creadores y su relacin con el Estado es exclusivamente reivindicativa. En ello encontramos un circulo perverso: su debilidad como sector les impide de desarrollar unas estructuras de relacin slidas, y esta ausencia de solidez en sus estructuras de relacin es una de las causas que explican la debilidad del sector (RIB, op. cit., p. 23)5.
5 importante destacar o fato de que os setores mais estruturados, com maior capital social e com uma relao mais madura com a Administrao, so os setores mais desenvolvidos de uma perspectiva econmica e produtiva. [...] Por outro lado, h setores culturais protagonizados praticamente de forma exclusiva por criadores e artistas. Os direitos so consequncia de sua prpria condio de criadores e sua relao com o Estado exclusivamente reivindicativa. Por isso encontramos um crculo perverso: sua debilidade como setor lhes impede de desenvolver estruturas de relao slidas, e esta ausncia de solidez em suas estruturas de relao uma das causas que explicam a debilidade do setor.

Por fim, cabe destacar tambm que o pblico e a mdia enfrentam ainda hoje certa dificuldade em lidar com a diversidade e as inovaes do campo cultural e em superar conceitos como os de cultura erudita ou de cultura de massa, que hoje, como destaca Nussbaumer (op. cit., p. 21), no so mais suficientes para dar conta do atual estado da cultura.

1.3.4 - DESEQUILBRIO REGIONAL No contexto espanhol, Rib destaca a desigualdade dos setores culturais com base em sua localizao territorial na Espanha, com visvel concentrao de ateno (por parte do poder pblico e da mdia), e na representao organizada dos segmentos artsticos nas grandes metrpoles, em detrimento da zona rural. As metrpoles so campo de maior protagonismo e articulao da sociedade civil e so o local de maior ateno das polticas culturais, por concentrar grande parte da produo artstica legitimada. No Brasil, podemos dizer que, em mbito estadual, a dicotomia est localizada fortemente entre as capitais e o interior dos estados, e na esfera nacional, entre as regies Sul/Sudeste e as demais. A concentrao no apenas gira em torno de ateno do poder pblico e da mdia ou de organizao dos segmentos culturais, mas tambm da distribuio de renda, que bastante desigual entre eles.

38

POR UMA CULTURA PBLICA: ORGANIZAES SOCIAIS, OSCIPS E A GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

I - O ESPAO DA CULTURA: ENTRE O PBLICO E O ESTATAL

39

O debate iniciado em 2009 sobre a Reforma da Lei Rouanet trouxe dados bastante sintomticos sobre a distribuio do patrocnio por meio de iseno fiscal no Brasil. Dados do Ministrio da Cultura mostram que, em 2007, as regies Sul e Sudeste ficaram com 80% de toda a verba captada para projetos culturais. O Centro-Oeste ficou com 11%, o Nordeste com 6% e o Norte apenas com 3%6.

gestin cultural y qu se entende por gestor/a cultural (ASOCIACIN DE PROFESIONALES DE LA GESTIN CULTURAL DE CATALUNYA, apud. CUNHA, 2007, p. 146)7.

1.3.5 - PROFISSIONALIZAO E REPRESENTATIVIDADE DO SETOR CULTURAL Outro ponto que merece destaque no contexto brasileiro diz respeito profissionalizao e especializao do setor cultural, tanto no que toca s reas artsticas quanto em relao ao campo da gesto. Apesar de sua expressiva produo cultural, o pas ainda carente de instituies de formao artstica, em nvel tcnico e superior, e as existentes esto concentradas majoritariamente nas capitais e nas grandes cidades. A profissionalizao de produtores e gestores culturais ainda mais recente, escassa e calcada sobretudo na experincia prtica dos agentes envolvidos, no mbito seja de instituies pblicas ou privadas. No apenas no Brasil, o prprio reconhecimento da existncia e da necessidade de capacitao de profissionais dedicados gesto da cultura bastante recente e ainda passa por impasses de definio conceitual.

Em relao aos segmentos artsticos, preciso ainda falar de profissionalizao no mbito no apenas da formao, mas tambm de organizao e maturidade das relaes com o Estado, o mercado e o pblico. Experincias de associativismo, por meio de rgos de classe ou cooperativas, so recentes ou mesmo ainda inexistentes em muitos segmentos culturais, variando bastante tambm entre as regies do pas. A Cooperativa Paulista de Teatro, fundada em 1979, um dos principais exemplos de associativismo na rea cultural no Brasil, contando em 2010 com 892 ncleos e 3.066 associados. Alm de possibilitar que os artistas cooperados tenham disposio uma empresa estruturada, regular e legtima, a cooperativa luta por benefcios para a rea teatral perante os governos municipal e estadual. Experincias como essa tm se mostrado benficas, tanto para o segmento artstico quanto para seus interlocutores, como descreve Rib (op. cit.) ao analisar o contexto espanhol:

En el sector cultural, el desarrollo de este tipo de asociaciones ha sido uno de los factores de cambio ms importantes de los ltimos aos. [...] Esto se ha producido con un doble objetivo: La gestin cultural es una profesin que se ha desarrollado a partir de la prctica real y se ha ido concretando con el tiempo y los acontecimientos. No es, por tanto, el resultado de un planteamiento terico elaborado en alguna institucin formativa, generadora o receptora de programas culturales. Es evidente que una nueva forma de intervencin en cultura ha creado la necesidad de nuevos profesionales. Por tanto, en la medida en que se avanza, se hace cada vez ms necesario definir qu es la
7 A gesto cultural uma profisso que se desenvolveu a partir da prtica real e foi se concretizando com o tempo e os acontecimentos. No , portanto, o resultado de um planejamento terico elaborado em alguma instituio de formao, geradora ou receptora de programas culturais. evidente que uma nova forma de interveno na cultura criou a necessidade de novos profissionais. Portanto, na medida em que se avana, se faz cada vez mais necessrio definir o que a gesto cultural e o que se entende por gestor(a) cultural.

garantizar su representatividad y facilitar la interlocucin con los poderes pblicos. En este sentido, los propios poderes pblicos han jugado un papel importante, han forzado la estructuracin del sector, la unin de los distintos interlocutores. A ello hay que unir el crecimiento de los colectivos y el desarrollo de pautas de interaccin entre s y con el Estado. Este signo de madurez, es una condicin previa y fundamental para establecer lo que

6 Dados extrados do documento intitulado Nova Lei de Fomento Cultura, usado para a divulgao da proposta de reformulao da Lei Rouanet. Disponvel em: http://blogs.cultura.gov.br/blogdarouanet/ files/2009/03/novaleidefomentoacultura.pdf. Acesso em: 19 maio 2009.

40

POR UMA CULTURA PBLICA: ORGANIZAES SOCIAIS, OSCIPS E A GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

I - O ESPAO DA CULTURA: ENTRE O PBLICO E O ESTATAL

41

constituye el gran reto del sector: unas reglas de juego claras y precisas (RIB, op. cit., p. 24)8.

e legislao e financiamento (tendo como indicador a existncia de leis relativas ao patrimnio cultural e ao fomento e incentivo cultura, por meio de fundos estaduais e municipais de cultura etc.). As informaes obtidas nessas pesquisas proporcionam um retrato do campo cultural recente no Brasil e so resultado de um processo de dcadas de institucionalizao da cultura nos nveis federal, estadual e municipal. Portanto, antes de partirmos para o panorama atual, convm contextualizar brevemente a atuao do Estado brasileiro na rea cultural, em consonncia com Isaura Botelho (2008), que cita trs principais momentos para a cultura: as dcadas de 1930, 1970 e 2000. A dcada de 1930, durante o governo Vargas, foi marcada pelo forte movimento de institucionalizao da cultura, a partir da criao de instituies como: o Servio de Radiodifuso Educativa e o Instituto Nacional do Cinema Educativo, ambos em 1936; o Servio do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional (Sphan) atual Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional (Iphan) , o Servio Nacional do Teatro e o Instituto Nacional do Livro, todos em 1937; e o Conselho Nacional de Cultura, em 1938. J a dcada de 1970 foi o segundo momento importante do ponto de vista da organizao institucional no Brasil, quando houve uma grande reformulao do quadro existente at ento, e, mais uma vez, instituies foram criadas para atender s novas necessidades do perodo (BOTELHO, op. cit., p. 118). Destacamos nesse perodo: a criao da Poltica Nacional de Cultura (PNC), em 1975, documento sistematizado pelo Conselho Federal de Cultura; a promulgao da chamada Lei dos Artistas, n 6.533, de 24 de maio de 1978, bem como de seu respectivo decreto, n 82.385, de 5 de outubro de 1978, que regulamentam as profisses de artista e de tcnico em espetculos de diverses; e a criao de instituies como a Fundao Nacional de Artes (Funarte) e a Empresa Brasileira de Filmes (Embrafilme), ambas em 1975. Foram criados tambm o Conselho Nacional do Direito Autoral (CNDA) e o Conselho Nacional de Cinema (Concine). A importncia dos anos 1970 para a institucionalizao da cultura teve reflexo sem mbito estadual e foi determinante para a criao do Ministrio da Cultura (MinC), em 1985, como ressalta Lia Calabre:

A organizao dos diversos setores artsticos no Brasil vem sendo potencializada tambm pela abertura da administrao pblica participao da sociedade nos processos de planejamento e por meio de iniciativas como as Conferncias Setoriais, Estaduais e Nacional de Cultura. Essas iniciativas contribuem, mesmo que a mdio ou longo prazo, para uma mudana de postura por parte do setor cultural, substituindo a posio ora contestadora, ora passiva, por uma participao propositiva.

1.4 - Olhando a cultura dentro do Estado


Encerrando este captulo, apresentamos um breve diagnstico da atuao do Estado na rea cultural no Brasil. Essa anlise foi realizada com base nos dados da edio 2009 da Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais (Munic), realizada pelo IBGE. Contamos tambm com informaes disponveis no livro Cultura em Nmeros: Anurio de Estatsticas Culturais, lanado pelo Ministrio da Cultura (MinC) em 2009, em parceria com o IBGE (com dados do Munic 2006), o Ipea e outras fontes, sobre consumo e demanda de produtos culturais, dados sobre financiamento privado e gesto pblica da cultura. Os dados relativos gesto pblica da cultura sero foco deste tpico, que foi organizado com base em dois eixos centrais: institucionalizao (tomando como indicadores a existncia de rgos pblicos de cultura secretarias, fundaes culturais e conselhos e documentos, como planos estaduais e municipais de cultura etc.)

8 No setor cultural, o desenvolvimento desse tipo de associaes tem sido um dos fatores de mudana mais importante dos ltimos anos. [...] Isso foi produzido com um duplo objetivo: garantir sua representatividade e facilitar a interlocuo com os poderes pblicos. Neste sentido, os prprios poderes pblicos tm representado um papel importante, tm forado a estruturao do setor, a unio dos distintos interlocutores. Para isso temos de unir o crescimento dos coletivos e o desenvolvimento de pautas de interao entre si e com o Estado. Este sinal de maturidade uma condio prvia e fundamental para estabelecer o que constitui o grande desafio do setor: regras de jogo claras e precisas.

42

POR UMA CULTURA PBLICA: ORGANIZAES SOCIAIS, OSCIPS E A GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

I - O ESPAO DA CULTURA: ENTRE O PBLICO E O ESTATAL

43

O processo de institucionalizao do campo da cultura dentro das reas de atuao do governo ocorrido na dcada de 70 no ficou restrito ao nvel federal. Nesse mesmo perodo, o nmero de secretarias de cultura e de conselhos de cultura de estados e municpios tambm cresceu. Em 1976, ocorreu o primeiro encontro de Secretrios Estaduais de Cultura, dando origem a um frum de discusso que se mantm ativo e que muito contribuiu para reforar a ideia de criao de um ministrio independente [CALABRE In: RUBIM (Org.), 2008, p. 92].

Destacamos ainda, na atuao do MinC, desde 2003, a adoo de um conceito mais abrangente ou antropolgico de cultura, incluindo segmentos, agentes e pblicos at ento nunca contemplados por polticas pblicas, em especial por meio da criao da Secretaria de Identidade e da Diversidade e de aes dirigidas s comunidades quilombolas, indgenas, ciganas e s culturas populares. Assim, aps esse sucinto panorama, vamos agora anlise do panorama cultural brasileiro com os dados do IBGE e do MinC analisados em dois eixos centrais: 1) institucionalizao; e 2) legislao e financiamento.

1.4.1 - INSTITUCIONALIZAO Para Botelho, o terceiro momento marcante para a poltica cultural pblica no Brasil se inicia no ano de 2003, com o fortalecimento da atuao do MinC sob a gesto do ex-ministro Gilberto Gil, no governo Lula. Os anos anteriores, desde a criao do MinC, em 1985, foram bastante instveis em nvel federal, culminando com a dissoluo do ministrio e a criao de uma Secretaria da Presidncia, em 1990, durante o governo Collor. A volta ao status de ministrio, em 1992, foi sucedida de tentativas de fortalecimento do rgo durante o governo Fernando Henrique Cardoso, calcado especialmente na figura do incentivo fiscal, gerando um esvaziamento do papel do MinC em outras esferas das polticas pblicas de cultura que no relativas ao financiamento. Isso justifica, para a autora, a importncia desse momento, de retomada da real funo ministerial: Um dos grandes mritos da publicao do MinC Cultura em Nmeros: Anurio de Estatsticas Culturais fornecer informaes sobre o estado geral da cultura enquanto rea de atuao do poder pblico em mbito regional e municipal, com base nos dados coletados na Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais (Munic), do IBGE, de 2006. Porm, com a publicao da Munic 2009, algumas informaes da publicao do MinC mostraram-se j defasadas. Uma vez que alguns dos indicadores e cruzamentos disponveis no Cultura em Nmeros no foram contemplados na Munic 2009, utilizamos ainda algumas informaes da publicao do MinC como referncia e base comparativa. Tal qual os indicadores de institucionalizao do setor cultural na esfera pblica nos baseamos em dados sobre: rgos gestores de cultura (existncia e autonomia das secretarias de Cultura dos municpios); conselhos municipais de Cultura (existncia, funes e composio); municpios com Planos e Polticas Municipais de Cultura; e adeso dos estados e municpios ao Sistema Nacional de Cultura. Em relao aos rgos gestores de cultura nos municpios, a comparao entre os dados da Munic 2006 e da Munic 2009 mostra o crescimento da institucionalizao da cultura entre as prefeituras no Brasil. Segundo a pesquisa de 2009, dos 5.565 municpios brasileiros, 521 (9,36%) possuem secretaria municipal de Cultura exclusiva, mais do que o dobro registrado na edio anterior, quando foram contabilizados apenas 236 municpios (4,24%) com secreta-

Somente em 2003, depois de tantas idas e vindas ao longo desses anos, o Ministrio da Cultura deu incio a um intenso processo de discusso e reorganizao do papel do Estado na rea cultural. Nesse sentido, houve um grande investimento no sentido de recuperao de seu oramento e a discusso de mecanismos que possibilitassem uma melhor distribuio de seus poucos recursos do ponto de vista do equilbrio regional voltou a ser uma preocupao (BOTELHO, op. cit., p. 127-128).

44

POR UMA CULTURA PBLICA: ORGANIZAES SOCIAIS, OSCIPS E A GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

I - O ESPAO DA CULTURA: ENTRE O PBLICO E O ESTATAL

45

ria de Cultura autnoma. Essa diferena representou queda em relao ao nmero de municpios nos quais a cultura est em pasta compartilhada com outros setores (educao, desporto, lazer etc.). Em 2006, 4.007 municpios (72%) mantinham a cultura em secretarias compartilhadas; em 2009, esse nmero passou para 3.948 cidades (70,94%). Houve queda tambm na quantidade de municpios nos quais a cultura ocupava um setor subordinado, normalmente na forma de uma coordenao, dentro de outra secretaria em 2006 eram 699 (12,56%) e em 2009 foram registrados 511 (9,18%) , e naqueles em que o rgo de cultura estava subordinado prpria chefia do Executivo em 2006 eram 339 municpios (6,09%) e em 2009 foram registrados 297 (5,33%). H ainda cidades nas quais fundaes pblicas de cultura exercem a funo de secretaria, cuja quantidade entre 2006 e 2009 tambm diminuiu: de 145 para 105 municpios (1,88%). Entretanto, as notcias no so to positivas quanto parecem: a quantidade de municpios que no possuem nenhum rgo gestor na rea cultural aumentou em trs anos, passando de 136 em 2006 para 183 (3,28%) em 2009. O Sudeste se destaca no nmero total de municpios com secretarias exclusivas de Cultura, com 205 cidades (o que corresponde a 12,14% do total de 1.688 municpios da regio, quase o dobro do registrado em 2006, quando havia 107 municpios). A Regio Nordeste tambm teve aumento bastante expressivo, passando de 67 prefeituras com secretaria exclusiva para 179, do total de 1.703 municpios da regio. Quanto aos estados, nem todas as unidades federativas possuem rgo gestor exclusivo de cultura, correspondendo a um total de 18 estados com secretaria autnoma. Os demais nove estados possuem secretarias compartilhadas com as reas de educao, turismo e esporte. Essa situao j havia sido diagnosticada em 1998 pelo MinC e pela Fundao Joo Pinheiro, em um estudo sobre gastos pblicos com cultura em nvel estadual:

quente redistribuio de suas funes em rgos da estrutura da administrao direta, bem como a convivncia do setor cultural com outros setores, como desportos, educao e turismo, em uma mesma secretaria. Independentemente da estrutura adotada, registra-se nesse nvel da administrao pblica uma diversificao da ao, em que diversas secretarias de estado interagem para a realizao dos projetos e atividades culturais, bem como a presena, como rgos da secretaria que cuida da cultura, dos denominados equipamentos culturais arquivo pblico, biblioteca pblica, centros culturais, galerias e cinemas de artes, museus, teatros, escolas de danas, orquestras sinfnicas e escolas de artes (MINISTRIO DA CULTURA; FUNDAO JOO PINHEIRO, 1998, p. 35).

No que toca existncia e atuao de conselhos municipais de Cultura, os dados das edies 2006 e 2009 da Munic tambm mostram um aumento. Em 2006, 948 municpios brasileiros (17,03%) possuam conselhos municipais de Cultura. Em 2009, esse nmero passou para 1.372 (24,65%). Esses organismos so importantes instncias representativas, que atuam de forma colaborativa e complementar s polticas culturais pblicas, congregando membros do poder pblico e da sociedade civil, e possuem funes variadas e no exclusivas, podendo ser consultivos, normativos, deliberativos ou fiscalizadores. A partir de suas funes, os conselhos podem desempenhar diversas atividades, tais como: acompanhar e avaliar a execuo de programas e projetos; elaborar e aprovar planos de cultura; pronunciar-se e emitir parecer sobre assuntos culturais e fiscalizar as atividades do rgo gestor de cultura. A Munic 2009 mostra que o estado de Minas Gerais se destaca na quantidade de conselhos em atividade, com 492. Comparativamente, os estados de Roraima e Acre possuem, respectivamente, apenas um e dois. Em relao aos dados sobre municpios com Poltica Municipal de Cultura ou Plano Municipal de Cultura, no encontramos informaes na edio 2009 da pesquisa. Os dados de 2006, disponveis na publicao Cultura em Nmeros, mostravam que, embora a grande maioria dos municpios brasileiros ainda no contasse com uma secretaria exclusiva de Cultura, 57,94% (3.224) afirmaram possuir uma Poltica Municipal de Cul-

Observa-se que a estrutura institucional responsvel pela gesto de atividades e projetos na rea de cultura bastante varivel nos estados. perceptvel a tendncia nos estados menores pela extino de entidades da administrao indireta e a conse-

46

POR UMA CULTURA PBLICA: ORGANIZAES SOCIAIS, OSCIPS E A GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

I - O ESPAO DA CULTURA: ENTRE O PBLICO E O ESTATAL

47

tura e 11,61% declararam a existncia de um Plano Municipal de Cultura. A pesquisa do MinC contemplou tambm dados sobre a adeso dos municpios ao Sistema Nacional de Cultura, equivalente a 33,9% (1.886) do total, com destaque para os estados do Cear (82,1%) e Mato Grosso do Sul (69,2%). Apesar do elevado percentual de municpios que alegam possuir polticas ou planos de cultura, experincias de cooperao e associativismo intermunicipais ainda so escassas. At 2009, 336 municpios brasileiros (6,03%) participavam de Consrcios Intermunicipais de Cultura, com destaque para Minas Gerais, com 54 consrcios intermunicipais. Esse nmero j apresenta um aumento em relao a 2006, quando foram contabilizadas apenas 127 cidades (2,3%) em todo o Brasil. Esse diagnstico, embora de carter quantitativo, de suma importncia para a compreenso da situao atual de institucionalizao da cultura em um pas com as dimenses do Brasil, com o recente histrico de democratizao e de compreenso da cultura enquanto direito e componente da cidadania. Tanto pelo histrico brasileiro quanto por serem as primeiras iniciativas de quantificao sobre a institucionalizao da cultura em mbito nacional, acreditamos que os dados acima devam ser lidos com otimismo. O incremento em alguns dados, como a quantidade de secretarias exclusivas de Cultura e conselhos municipais de Cultura, foi incentivado por avanos nas polticas culturais de alguns estados, a exemplo do Cear (durante a gesto da ex-secretria de Cultura Cludia Leito, entre 2003 e 2006) e da Bahia (a partir da criao da Secretaria de Cultura, em 2007), cujas secretarias de Cultura comprometeram-se com o desenvolvimento cultural em escala estadual, estimulando a municipalizao das polticas culturais, a criao de secretarias, conselhos e fundos municipais de Cultura.

tuam a maioria, as leis de fomento no so as nicas no campo cultural. Outros temas relativos atividade cultural tambm so objeto de leis, a exemplo dos direitos autorais (Lei n 9.610, de 19 de fevereiro de 1998) e da proteo do patrimnio artstico e histrico (Decreto-Lei n 25/37, de 30 de novembro de 1937) e imaterial (Decreto n 3.551, de 4 de agosto de 2000). Acompanhando a tendncia recente de ampliao do conceito de patrimnio cultural, incluindo sua dimenso imaterial, vrios estados promulgaram leis prprias para reconhecimento de mestres da cultura tradicional ou popular (tambm chamados de Mestres das Artes, Patrimnio Vivo, Tesouros Vivos da Cultura, Mestre de Saberes e Fazeres). O primeiro a promulgar esse tipo de lei foi Pernambuco, em 2002, sendo seguido por outros, como Cear, Alagoas, Bahia, Rio Grande do Norte e Piau. Segundo a Munic 2009, 1.618 municpios brasileiros possuem legislao municipal de proteo ao patrimnio cultural (material e imaterial). Na pesquisa anterior, esse dado equivalia a 984 municpios, mostrando um aumento considervel. Alm dessas, que tratam especificamente de temas da cultura, existem outras leis e decretos que, por extenso, atingem a rea cultural, a exemplo da legislao tributria federal (Lei n 10.451, de 10 de maio de 2002), da lei que trata da normatizao da acessibilidade de pessoas portadoras de deficincia a espaos pblicos (Lei n 10.098, de 19 de dezembro de 2000) e das prprias leis de criao das figuras jurdicas das OSs (Lei n 9.637, de 15 de maio de 1998) e das Oscips (Lei n 9.790, de 23 de maro de 1999). Em relao ao fomento cultura, a primeira lei brasileira de incentivos fiscais foi a Lei Sarney (Lei Federal n 7.505), aprovada em 1986 e revogada em 1990 durante o governo Collor, juntamente com a extino do MinC. Como resposta s presses do setor artstico, o governo Collor acabou por sancionar a Lei n 8.313/91, mais conhecida como Lei Rouanet, em substituio Lei Sarney. Essa lei criou o Programa Nacional de Apoio Cultura (Pronac), que recuperou e ampliou alguns mecanismos da Lei Sarney, estabelecendo os seguintes instrumentos de fomento a projetos culturais: Fundo de Investimento Cultural e Artstico (Ficart), Fundo Nacional da Cultura (FNC) e o incentivo a projetos culturais (conhecido como mecenato). O ano de 2009 foi marcado por um amplo debate promovido pelo MinC com o intuito de colher propostas para a reformulao da Lei Rouanet. O novo projeto de lei prev novas faixas de deduo fiscal e o fortalecimento do FNC.

1.4.2 - LEGISLAO E FINANCIAMENTO Na atuao do poder pblico na rea cultural, os temas de legislao e financiamento esto bastante prximos, uma vez que grande parte das leis federal, estadual e municipal promulgadas com foco na rea cultural refere-se criao e ao disciplinamento de mecanismos de fomento cultura (a exemplo das leis de incentivo fiscal ou dos fundos de cultura). Porm, como ressalta Francisco Cunha Filho (2000), embora consti-

48

POR UMA CULTURA PBLICA: ORGANIZAES SOCIAIS, OSCIPS E A GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

I - O ESPAO DA CULTURA: ENTRE O PBLICO E O ESTATAL

49

Um dos objetivos da criao da Lei Rouanet era incentivar a criao de legislao de fomento tambm em mbito estadual, estimulando a descentralizao do apoio cultura. Com base nos dados de um amplo estudo publicado em 2007 pelo Servio Social da Indstria (Sesi) sobre a existncia e o funcionamento das legislaes estaduais de incentivo cultura no Brasil, podemos ver o desenvolvimento do estmulo cultura nos estados brasileiros. poca, apenas cinco estados (Amazonas, Roraima, Rondnia, Alagoas e Maranho) no contavam com nenhum mecanismo de fomento cultura, seja por meio de leis de incentivo fiscal, leis de fundo de cultura, programas ou sistemas de cultura. Ao total, 12 estados possuem leis prprias de incentivo fiscal cultura e seis possuem leis de criao de fundos de cultura.

Tabela 1: Legislao estadual de incentivo cultura no Brasil/Classicao estados por categorias de A a F Unidades da Federao
AC AM AP PA RO RR TO AL BA CE MA PB PE PI RN SE ES MG RJ SP 9
1

PR SC RS DF GO MT MS

Tabela reproduzida dada publicao Estudos das Leis Incentivo Cultura , editada pelo Servio Tabela reproduzida publicao Estudos das de leis de incentivo cultura, editada pelo Social da Indstria (Sesi), 2007, p. 38 Servio Social da indstria (Sesi), 2007, p.38.

Sendo:
9 destacar que, no poca do levantamento de dados feito pelo Sesi,de o Cear ainda no contava com (A) Vale Estados em que existem Leis de Incentivo, Leis de Fundo Incentivo Cultura nem Sistemas de Incentivo Cultura no (INEXISTNCIA) seu Sistema Estadual de Cultura, aprovado final de 2006 e atualmente vigente.

(B) Estados em que existem apenas Leis de Incentivo (LEIS DE INCENTIVO) (C) Estados em que existem apenas Leis de Fundo (LEIS DE FUNDO) (D) Estados em que existem Leis de Incentivo, e o Fundo um artigo na Lei de Incentivo

50

POR UMA CULTURA PBLICA: ORGANIZAES SOCIAIS, OSCIPS E A GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

I - O ESPAO DA CULTURA: ENTRE O PBLICO E O ESTATAL

51

Sendo: (A) Estados em que no existem leis de incentivo, leis de fundo de incentivo cultura nem sistemas de incentivo cultura (INEXISTNCIA) (B) Estados em que existem apenas leis de incentivo (LEIS DE INCENTIVO) (C) Estados em que existem apenas leis de fundo (LEIS DE FUNDO) (D) Estados em que existem leis de incentivo, e o fundo um artigo na lei de incentivo (PROGRAMA CULTURA) (E) Estados em que existe um sistema estadual de cultura (SISTEMA DE CULTURA) (F) Estados em que existe lei de incentivo cultura vinculada a outros setores (CULTURA E OUTROS) As leis de incentivo fiscal e de fundos de cultura foram replicadas tambm em nvel municipal. Infelizmente, na Munic 2009 no foram localizados dados sobre a poltica municipal de fomento cultura. Segundo os dados do Cultura em Nmeros, em 2006, 5,57% municpios brasileiros (310) possuam legislao municipal de fomento cultura e 5,12% (285) possuam Fundo Municipal de Cultura. A criao de legislaes municipais, a exemplo da primeira delas, a Lei Mendona, do municpio de So Paulo, foi considerada uma alternativa extino da Lei Sarney.

de incentivo cultura, as quais definem como instrumento de incentivo fiscal um percentual do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS). Entretanto, em ambos os nveis, o processo de implantao das leis tem sido lento e, muitas vezes, seus resultados no correspondem s expectativas e demandas dos artistas e produtores culturais (SERVIO SOCIAL DA INDSTRIA, 2007. p. 16-17).

A quantidade total de cidades com leis de incentivo e fundos municipais de cultura (595) ainda pequena se comparada a outros dados registrados em 2006, como o nmero de municpios que alegam ter uma poltica estadual de cultura (3.224), e, mais ainda, se comparada aos municpios com recursos prprios destinados cultura, que de acordo com os dados do MinC correspondia a 4.920, ou 88,44% do total. A discrepncia entre esses dados reafirma a importncia de uma anlise qualitativa acerca do direcionamento e da efetividade das polticas pblicas culturais em mbito municipal, de forma a incentivar seu fortalecimento. Todos os dados trazidos, apesar de ainda tmidos em alguns setores, confirmam a incluso da cultura enquanto rea de atuao do poder pblico no Brasil, em seus trs nveis. Apesar da importncia desses dados para uma viso geral da rea cultural, sabemos que nmeros, estatsticas e leis no constroem por si s o cotidiano da cultura e que os dados podem destoar da realidade. Cabe agora questionar como so implementadas as polticas pblicas na rea cultural e quais os principais problemas encontrados para sua execuo dentro da administrao pblica, no captulo 2. Assim poderemos compreender algumas das principais motivaes para a implementao da publicizao na rea cultural no Brasil.

A criao de mecanismos de incentivo fiscal no mbito municipal foi a soluo encontrada para o fomento das atividades artstico-culturais. A Lei Mendona (Lei n 10.923/90), do municpio de So Paulo, regulamentada em 1991, constituiu medida pioneira que serviu de modelo para diversos municpios ao permitir a deduo do Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU) e do Imposto sobre Servios (ISS) para os contribuintes que aplicassem recursos na rea cultural. Aps a Lei Mendona, surgiram leis municipais em diversas capitais brasileiras e outras cidades, bem como leis estaduais

52

POR UMA CULTURA PBLICA: ORGANIZAES SOCIAIS, OSCIPS E A GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

53

II O SENSO COMUM E A REALIDADE INCOMUM: INVESTIGANDO OS PROBLEMAS DA CULTURA NA ADMINISTRAO PBLICA

54

POR UMA CULTURA PBLICA: ORGANIZAES SOCIAIS, OSCIPS E A GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

II - O SENSO COMUM E A REALIDADE INCOMUM: INVESTIGANDO OS PROBLEMAS DA CULTURA NA ADMINISTRAO PBLICA

55

Para analisar as novas perspectivas de gesto pblica no estatal na rea da cultura, necessrio primeiramente lanar um olhar sobre a forma de gesto que vigora: a administrao pblica, direta ou indireta. A administrao pblica direta aquela realizada pelos prprios rgos e entidades da administrao. No mbito estadual, por exemplo, representa o conjunto de rgos integrados estrutura administrativa do governo do estado. J a administrao pblica indireta aquela em que o Estado outorga a terceiros (autarquias, empresas pblicas, sociedades de economia mista ou fundaes pblicas) a realizao de servios pblicos, observadas as normas do direito administrativo. Independentemente do formato direto ou indireto, um pensamento predomina na sociedade quando o assunto administrao pblica: o descrdito. A mquina pblica enxergada majoritariamente pelos estigmas da ineficincia, da morosidade e da corrupo. Estar o senso comum incorreto? No de todo, obviamente. Mas, para alm das crticas, existem poucos estudos no sentido de compreender a origem dos problemas, e menos ainda no sentido de buscar solues possveis. Como vimos no captulo 1, nas ltimas duas dcadas o Estado brasileiro, nos nveis federal, estadual e municipal, viveu uma poca de institucionalizao da cultura, com o fortalecimento do MinC, em especial a partir da gesto do ministro Gilberto Gil, em 2003, com a criao de formas especficas de financiamento e de legislao para o setor e estmulo cada vez maior implantao de secretarias estaduais e municipais de Cultura. Essa institucionalizao reflete uma mudana bastante radical na compreenso de cultura pelo Estado e a necessidade de reconfigurao do seu papel. E uma resposta tambm necessidade de ampliao do raio de ao das polticas pblicas de cultura, tendo que atender tanto s tradicionais obrigaes de fomento e difuso quanto aos novos desafios advindos do reconhecimento da diversidade e da transversalidade da cultura. Enfrentamos, entretanto, ainda um grande problema: embora a viso e a abrangncia das aes do Estado na rea cultural tenham se expandido, os instrumentos e as formas de gesto permaneceram os mesmos. Assim, a gesto pblica da cultura tornou-se um eterno embate entre o otimismo da vontade e a aridez da mquina administrativa, resultado muitas vezes da dificuldade de dilogo entre as lgicas organizacionais da administrao pblica e da cultura e das prprias caractersticas e conformao do campo cultural.

A realidade mostra que a gesto de espaos, projetos e programas culturais pblicos est sujeita a muitos problemas, enfrentados tambm em outras reas da administrao pblica, e que so incompatveis com a atividade cultural: pouca agilidade, como um dos reflexos do excesso de formalidades burocrticas para compras, reformas, contrataes e realizao de servios; utilizao irracional de recursos; dificuldades ou impossibilidade de captao de apoios ou patrocnios etc. Para ilustrar a situao da rea cultural na administrao pblica, relembramos a pertinente distino marcada por Teixeira Coelho entre os setores nobres e os setores pobres do Estado, estando a execuo destes sujeita s normas e possibilidades daqueles:

No conjunto, a cultura organizacional da administrao da cultura especfica e de difcil compreenso para a cultura organizacional da administrao pblica como um todo. Como a administrao pblica ainda dividida entre setores nobres (obras pblicas, indstria, comrcio, fazenda, agricultura) e setores pobres (cultura e educao, alm de sade, por exemplo) e como aqueles predominam sobre estes, a cultura organizacional dos primeiros imposta aos segundos (COELHO, 1997, p. 116).

Vale ressaltar que a diferenciao entre setores nobres e setores pobres no est relacionada a aspectos oramentrios, mas sim centralidade e influncia desses setores no funcionamento da administrao pblica de forma geral. Ou seja, no est somente na imposio da cultura organizacional dos nobres sobre os pobres, mas tambm, e sobretudo, na imposio de normas e leis que no levam em considerao especificidades do funcionamento de certas reas, gerando dificuldades de gesto e execuo em setores que lidam, por exemplo, com valores mais intangveis, como o caso da rea cultural. A diferenciao feita por Teixeira Coelho nos ajuda a compreender onde reside parte das dificuldades da gesto cultural no mbito da administrao pblica. A gesto da cultura possui tambm particularidades, como destaca Cludia Leito ao tratar dos dilemas de pensar em uma gesto estratgica para as organizaes culturais, tanto pblicas quanto privadas:

56

POR UMA CULTURA PBLICA: ORGANIZAES SOCIAIS, OSCIPS E A GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

II - O SENSO COMUM E A REALIDADE INCOMUM: INVESTIGANDO OS PROBLEMAS DA CULTURA NA ADMINISTRAO PBLICA

57

A gesto estratgica no domnio cultural observa algumas particularidades e, por conseguinte, algumas dificuldades que lhe so prprias. A primeira delas diz respeito ao carter efmero, aleatrio, autnomo e simblico da produo artstica. Essas caractersticas nos levam necessariamente a tratar o produto cultural e artstico a partir da complexidade que lhe inerente (LEITO, 2003, p. 124).

profissionalizao e previsibilidade, atravs da conjuno de atos planejados para atingir no apenas o funcionamento regular, mas a maior eficincia das tarefas. Embora o Estado seja sempre associado burocracia, esta no pode ser restrita somente sua esfera. Toda a administrao de um negcio, seja ele pblico ou privado, requer preciso, estabilidade, organizao e previsibilidade nas operaes e, portanto, uma organizao burocrtica. Nem mesmo seus reflexos negativos so exclusivos do Estado:

Entretanto, embora o campo cultural tenha suas especificidades, precisamos evitar o determinismo quanto suposta relao de incompatibilidade entre suas caractersticas e a administrao pblica. Para isso propomos uma anlise mais atenta ao dia a dia do campo cultural na administrao pblica, procurando analisar os temas nos quais, a nosso ver, residem os principais impasses e problemas na gesto pblica da cultura. So eles: 1) burocracia e legislao; 2) gesto e contratao de pessoas; 3) planejamento e continuidade das aes ; e 4) recursos e execuo oramentria.

Deve-se assinalar que essas caractersticas indesejveis da burocracia no se cingem, de modo algum, ao servio estatal: operam onde quer que exista organizao em grande escala. Sindicatos trabalhistas, igrejas, instituies de servio social, grandes empresas industriais, todas elas so compelidas pelo prprio vulto dos interesses que representam e por sua complexidade a assumir os mesmos hbitos de burocracia. A familiaridade dos funcionrios com os pormenores tcnicos do seu trabalho acarreta o acrscimo de poder que tm em mos. A necessidade de regras conduz ao regulamento estereotipado. A inovao suspeita pois significa um afastamento da rotina habitual (LASKI In: DWIGHT, 1966, p. 47).

2.1 - Burocracia e legislao


Nos dias atuais, o termo burocracia parece ter se tornado sinnimo de administrao pblica. O cidado comum normalmente a enxerga como perdulria, ineficiente, vagarosa e repleta de papelada. Para os agentes relacionados rea cultural, sejam eles produtores, artistas ou pblico, essa interpretao no diferente. Muitas vezes inclusive agravada pela necessidade de relacionamento entre os prprios artistas e a mquina pblica. necessrio, entretanto, distinguir a burocracia, enquanto modo de organizao do trabalho, de seus excessos e do consequente mau gerenciamento da mquina pblica. A burocracia em seu sentido original um modo de organizao e hierarquizao das atividades, responsabilidades e informaes de grandes organizaes e, sobretudo, do governo, na medida em que se ampliam suas funes e seu raio de atuao. Max Weber (1966) desenvolveu profundamente o conceito de burocracia, por meio de anlise e descrio daquelas que seriam as caractersticas principais dessa forma de organizao, marcada fortemente pela formalizao, hierarquizao, impessoalidade,

O fenmeno que acontece hoje em dia, e que se reflete no senso comum, resultado da ausncia de programas de modernizao dos procedimentos da administrao pblica ao longo das dcadas, em todas as suas esferas, o que fez com que o mau uso e a defasagem do mtodo se sobrepusessem ao prprio mtodo: a burocracia se transformou em sua prpria distoro. Nas ltimas dcadas, com o avano da tecnologia, a defasagem dos procedimentos de grande maioria dos setores da administrao pblica1, ainda majoritariamente fsicos

1 Em geral podemos notar maior desenvolvimento nas pastas da Fazenda e do Planejamento, tanto na parte processual quanto na estrutura de cargos e plano de carreira.

58

POR UMA CULTURA PBLICA: ORGANIZAES SOCIAIS, OSCIPS E A GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

II - O SENSO COMUM E A REALIDADE INCOMUM: INVESTIGANDO OS PROBLEMAS DA CULTURA NA ADMINISTRAO PBLICA

59

e associados a mirades de papis, ficou ainda mais evidente. Entretanto, a distoro da burocracia possui uma forte aliada, muitas vezes esquecida nas crticas feitas ao funcionamento do Estado, sobretudo na rea cultural: a legislao qual est submetida. Nesse ponto, ressaltamos dois aspectos relativos legislao brasileira que afetam sensivelmente a cultura, entre outros setores, na administrao pblica. O primeiro deles diz respeito ao enrijecimento trazido pela Constituio de 1988, a qual estendeu o regime jurdico pblico para as instituies da administrao indireta, como fundaes, institutos e autarquias, que foram criados justamente para contar com maior autonomia em relao administrao direta ou central. A jurista Maria Silva Zanella Di Pietro ressalta os efeitos trazidos administrao indireta a partir da nova Constituio:

entre os diversos campos de atuao do poder pblico. Reconhecem ainda que algumas reas possuem especificidades e que necessitam, pela natureza da atividade que exercem, de maior autonomia e agilidade para um funcionamento mais eficiente. Reconhecer essas diferenas de funcionamento pode ser um primeiro passo para que legisladores comecem a ter um olhar diferenciado sobre a atividade cultural dentro do Estado. Alguns avanos em torno da legislao referente cultura merecem destaque, como a tentativa de introduzir ao texto da Constituio uma noo de cultura mais abrangente, considerando a diversidade do patrimnio cultural material e, especialmente, imaterial2. Esses avanos, entretanto ainda no chegaram ao segundo aspecto da legislao brasileira que impacta negativamente a execuo de atividades pelo poder pblico na rea cultural: a pouca flexibilidade da Lei de Licitaes e Contratos na Administrao Pblica (Lei n 8.666/93, de 21 de junho de 1993), que aplica as mesmas normas seja para a realizao de um espetculo artstico, seja para a construo de uma escola ou hospital. Esse fator de extrema importncia, fazendo com que a ao cultural tenha que se adequar ou se restringir s possibilidades oferecidas por uma legislao que no contempla suas necessidades. A lei prev tratamento a apenas duas situaes especficas da rea cultural. A primeira delas diz respeito dispensa de licitao por inexigibilidade para artistas desde que consagrados pela crtica especializada ou pela opinio pblica (excluindo assim artistas emergentes ou sem projeo na mdia). A outra meno d-se com a incluso da restaurao de obras de arte e bens de valor histrico entre o rol de servios tcnicos profissionais especializados, que tambm podem vir a ser contratados sem necessidade de licitao. Se compararmos todas as possveis necessidades relativas atividade cultural da compra da maquiagem de um artista realizao de uma turn de orquestra com o tratamento dado ao campo cultural na letra da lei, comeamos a vislumbrar a dificuldade de executar aes culturais a partir da legislao vigente.
2 Em janeiro de 2010, a procuradora-geral da Repblica em exerccio, Sandra Cureau, entrou no Supremo Tribunal Federal (STF) com uma ao para fazer constar da Constituio de 1988 a ideia ampla de bem cultural, no artigo que estabelece o resguardo do patrimnio histrico e artstico nacional. A ampliao do conceito constitucional justificada pela procuradora em face das transformaes na compreenso da cultura ocorridas nas ltimas dcadas, levando em considerao os bens culturais e histricos como um reflexo dos valores, crenas, conhecimentos e tradies. (Procuradora quer ideia de bem cultural na Constituio, O Estado de S. Paulo, So Paulo, 12 jan. 2010. Disponvel em: www.estadao.com.br. Acesso em: 13 jan. 2010.)

A Constituio de 1988 teve, em relao Administrao Indireta, uma tendncia para publicizao [termo aqui compreendido enquanto aproximao da coisa pblica, no seu sentido estatal observao nossa] impondo-lhe regime jurdico sobre muitos aspectos igual ao das entidades de direito pblico [...]. Todas as entidades, independentemente da natureza jurdica e do tipo de atividade que exercem, esto sujeitas exigncia de concurso pblico para admisso de pessoal, s mesmas normas sobre licitao, ao mesmo tipo de controle e tantas outras normas que emperraram a atividade de entidades que, por sua natureza jurdica e pela natureza da atividade que exercem, deveriam ter realmente maior autonomia de gesto (DI PIETRO, 2008, p. 257).

Muito embora a Constituio de 1988 tenha contribudo para barrar a tradio clientelista e empreguista brasileira vinculando, por exemplo, o ingresso de funcionrios exclusivamente por meio de concursos pblicos , a falta de flexibilidade na aplicao do regime trouxe consequncias srias no que toca eficincia e agilidade do servio pblico e, como veremos adiante, questo do funcionalismo pblico. Pela citao, podemos perceber que mesmo alguns legisladores crticos dos modelos de gesto pblica no estatal reconhecem que a legislao pode ser muito rgida e que existem diferenas

60

POR UMA CULTURA PBLICA: ORGANIZAES SOCIAIS, OSCIPS E A GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

II - O SENSO COMUM E A REALIDADE INCOMUM: INVESTIGANDO OS PROBLEMAS DA CULTURA NA ADMINISTRAO PBLICA

61

O grande problema do excesso de burocracia e de uma legislao defasada que ambos afetam diretamente a execuo dos projetos e das atividades culturais e, consequentemente, o xito ou a eficcia das prprias polticas culturais. Por execuo entendemos todas as aes e os recursos necessrios para a realizao de determinada atividade, compreendendo: recursos humanos envolvidos, tempo gasto, rotinas administrativas, solues e alternativas aplicadas e, tambm, recursos financeiros empreendidos. Sejam eles para a compra de um piano, a confeco de um cartaz de divulgao de um projeto cultural ou a realizao de um grande projeto em mbito nacional. A questo da agilidade de execuo crucial e dificultada pelos trmites prprios da administrao pblica e pela legislao, trazendo um grande impasse s aes culturais desenvolvidas por rgos da administrao direta e indireta, que deveriam contar com maior autonomia. Vamos ilustrar melhor essa situao com uma histria. A comunidade artstica de uma cidade de pequeno porte, na qual existia um centro cultural pblico estadual, se mobilizou para reivindicar a compra de um piano para atender demanda dos msicos locais. Os artistas se organizaram e levaram o pleito ao rgo gestor de cultura. Compreendendo a relevncia da msica para a cultura do municpio, o rgo gestor decidiu atender ao pedido e comprar um piano para o centro de cultura. O primeiro passo foi escolher um piano. Com a ajuda de funcionrios e tcnicos da rea musical, foi encontrado um piano usado, em boas condies, e que atenderia perfeitamente necessidade dos msicos e ao porte do centro de cultura. Surge ento o questionamento: como comprar o piano? De acordo com a Lei n 8.666/93, compras de bens no Estado devem ser feitas por meio de licitaes, podendo ser dispensadas a depender do valor da compra e desde que apresentadas pelo menos trs cotaes de produtos iguais. O limite para a dispensa de licitao nesse estado era de 5.600 reais. O piano em questo custava 5 mil reais. Poderia, portanto, ser comprado por meio da dispensa de licitao, se no fosse um porm: para cotar, necessrio comparar bens exatamente com as mesmas caractersticas. Como cotar um piano usado? Mesmo encontrando outros pianos usados, como cot-los se possuem marcas, tempo de uso e especificidades tcnicas diferenciadas? A compra sem licitao tambm no poderia ser justificada pelo mecanismo da inexigibilidade de licitao, uma vez que esta atende apenas contratao de pessoas ou empresas desde que justificada sua singularidade e capacidade para o servio. A compra de um bem ou a contratao de um servio em desrespeito s normas da lei implicariam, por sua vez, em sanes e multas ao Estado, aplicadas por meio de auditorias do Tribunal de Contas.

A Procuradoria Jurdica do rgo gestor procurou de diversas formas resolver esse impasse, mas acabava sempre retornando impossibilidade da inexigibilidade e tambm da cotao do piano. Aps meses de impasse, o piano foi comprado pela via legal possvel: uma licitao para um piano novo, no valor aproximado de 15 mil reais. Meses depois, o prprio Tribunal de Contas repreendeu o rgo gestor, compreendendo que a compra do piano no foi feita da forma mais eficiente e econmica. A sano, entretanto, no resolveu o impasse imposto pela prpria legislao. Seria uma anedota meramente ilustrativa se no fosse uma histria real, ocorrida em 2005 no estado da Bahia3. E que poderia ter acontecido tambm no Acre, no Rio Grande do Sul ou em So Paulo. Na capital paulista, a situao crtica do Teatro Municipal em 2009, em termos de contratao de pessoal, estrutura fsica e gesto de procedimentos, foi tema de matria da Folha de S.Paulo, assinada pelo jornalista Danilo Verpa e intitulada Municipal, ilegal e informal, que ilustra algumas situaes cotidianas da gesto cultural na esfera pblica:

Dado o excesso de burocracia, vrios procedimentos do teatro ou no acontecem ou seguem caminhos tortuosos. Por exigirem licitao, aes rotineiras como a compra de uma pea para um cenrio ou a contratao de um costureiro vo parar, no raro, no gabinete do secretrio. Muitas vezes, o teatro recorre a um fundo municipal para comprar um pedao de tecido (VERPA, 2009).

Exemplos como os da Bahia e de So Paulo, no entanto, dizem bem mais do que parecem dizer. So mais do que narrativas anedticas sobre a mquina pblica, e sim episdios representativos da situao da cultura e de outras reas dentro da administrao pblica. Essas histrias ilustram tambm algumas reflexes de Ludwig von

3 Este caso nos foi narrado por uma entrevistada que, poca, ocupava cargo de chefia na Fundao Cultural do Estado da Bahia.

62

POR UMA CULTURA PBLICA: ORGANIZAES SOCIAIS, OSCIPS E A GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

II - O SENSO COMUM E A REALIDADE INCOMUM: INVESTIGANDO OS PROBLEMAS DA CULTURA NA ADMINISTRAO PBLICA

63

Mises, que, embora escritas h mais de 40 anos, ainda permanecem atuais e mostram que a culpa nem sempre dos administradores pblicos:

2.2 - Gesto e contratao de pessoas


Uma questo que se encontra intimamente ligada implantao dos modelos de gesto pblica no estatal nos estados a dificuldade de adequao entre as formas de operao da atividade cultural e as possibilidades legais da administrao pblica para contratao de pessoal. O campo cultural traz em si duas caractersticas que se tornam problemas quando comparadas principal forma de contratao de profissionais na administrao pblica, o concurso pblico. So elas: a diversidade de atividades e reas da produo artstica e cultural e, consequentemente, de profissionais tanto da rea tcnica quanto da artstica; e, como resultado dessa diversidade, a alta demanda por servios temporrios. Imaginemos todos os profissionais envolvidos em produes artsticas de pequeno ou grande porte: de cengrafos a bilheteiros, de bailarinos a holdies, de iluminotcnicos a maestros. Como outro exemplo, imaginemos a quantidade de profissionais envolvidos na atividade museolgica ou arquivstica: restauradores, curadores, indicadores, muselogos, arquivistas, historiadores etc. Imaginemos tambm um panorama em que o Estado fomente a formao na rea cultural, por meio de cursos nos diversos segmentos culturais: audiovisual, dana, msica, teatro, literatura, artes visuais, patrimnio material e imaterial etc. Como suprir a necessidade de pessoal qualificado para cada atividade de forma a atender s demandas de cada rea? Como contratar todos esses profissionais para que o Estado possa cumprir seu papel? Por meio de concurso pblico? Como a realizao de concursos pblicos depende de aprovao legislativa e, mesmo assim, no costuma atender a todas as necessidades de pessoal, foram encontradas diversas formas alternativas para suprir a carncia de profissionais em todas as reas do governo, estendendo-se rea cultural. Muitos estados recorrem terceirizao de servios, a contratos emergenciais (que muitas vezes se prolongam por anos), realizao de concursos pblicos temporrios, mais flexveis e com durao limitada como o caso do Regime Especial de Direito Administrativo (Reda), na Bahia e aos cargos comissionados ou de confiana. A Secretaria de Cultura do Estado de So Paulo praticava largamente at 2005 a contratao de pessoas sem concurso ou contrato os chamados credenciados. Essa prtica irregular foi um dos principais motivos que ensejaram a adoo da gesto pblica no estatal na rea cultural no estado, como veremos mais detalhadamente no captulo 3.

Existem, naturalmente, na administrao pblica de toda nao deficincias manifestas que ferem a vista de todo observador. As pessoas s vezes ficam chocadas com o grau de m administrao. Mas se algum procura chegar at as razes dos fatos, muitas vezes verifica que eles no so simplesmente o resultado de negligncia culposa ou falta de competncia. Por vezes, revelam ser resultado de condies polticas e institucionais especiais ou de uma tentativa de equacionar um problema para o qual no pode ser achada uma soluo mais satisfatria. Um exame detalhado de todas as dificuldades envolvidas pode convencer um investigador honesto de que, dado o estado geral das foras polticas, ele prprio no teria sabido como lidar com a questo de modo menos censurvel (MISES In: DWIGHT, 1966, p. 70).

Por fim, devemos lembrar que, em sua relao com a administrao pblica, a cultura no deve ser considerada apenas do ponto de vista de seu valor simblico e da intangibilidade dos bens culturais, pois, alm de ser um processo de criao de signos, a cultura tambm um produto que se concretiza com base em suportes materiais (livros, filmes, discos etc.). Assim sendo, a cultura , ao mesmo tempo, processo e produto, algo tangvel e intangvel (LEITO, 2003, p. 115). Isso gera uma ambiguidade de difcil trato no que toca aplicao da legislao pblica rea cultural, pois comumente na cultura mesmo o que tangvel pode no ter seu valor mensurado de forma objetiva, como no caso de obras de arte nicas, que, diferentemente de bens produzidos em srie, no podem ser comparadas ou cotadas. Essas duas dimenses devem ser consideradas pela gesto pblica, embora a Lei Federal n 8.666/93 e as leis estaduais que tratam de licitaes e contratos administrativos no as contemplem e no atendam s especificidades de muitas contrataes e compras necessrias s atividades culturais.

64

POR UMA CULTURA PBLICA: ORGANIZAES SOCIAIS, OSCIPS E A GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

II - O SENSO COMUM E A REALIDADE INCOMUM: INVESTIGANDO OS PROBLEMAS DA CULTURA NA ADMINISTRAO PBLICA

65

Outro dilema em relao contratao de pessoas na rea cultural est na existncia de funes e cargos especficos para artistas cujas caractersticas so destoantes dos planos de carreira de funcionrios da administrao pblica em geral. o caso dos membros de corpos artsticos ou estveis (orquestras sinfnicas e filarmnicas, bals e companhias de dana), que tm sido comumente as primeiras iniciativas a ser publicizadas na rea cultural em diversos estados a exemplo da Orquestra Sinfnica de So Paulo (Osesp), da Orquestra Filarmnica de Minas Gerais, da Orquestra Sinfnica de Mato Grosso e, mais recentemente, da So Paulo Companhia de Dana, primeira companhia de dana estadual a ser gerida por uma organizao social. Em relao aos corpos estveis da rea de dana, o problema da contratao por meio de concurso pblico torna-se mais evidente em um panorama de desgaste fsico precoce prprio da profisso e pela inexistncia de um plano de carreira especfico para os funcionrios pblicos que no podem mais exercer a funo artstica. O caso do Bal do Teatro Castro Alves (BTCA), na Bahia, ilustra os dilemas e as consequncias da contratao de profissionais da rea da dana por meio de concurso pblico. Criado em 1981, o BTCA foi a primeira companhia de dana estadual do Norte-Nordeste e a quinta do pas. Em 2004, o afastamento de diversos bailarinos concursados, em virtude de limitaes fsicas em funo da idade e de outros fatores, ensejou a diviso do grupo em duas companhias: o BTCA 1, composto de danarinos mais jovens incorporados por meio de contrato temporrio (Reda), que passou a ser a companhia principal, e o BTCA 2, ou Cia. Ilimitada, composta de ex-bailarinos do elenco principal com idade acima de 35 anos que tinham sido, em parte, afastados do palco. Antes da criao das duas companhias, o governo do estado realizou estudos e diagnsticos, entre 1997 e 2003, com vistas a implementar o modelo de gesto pblica no estatal, por meio de OS, para o BTCA. A iniciativa, porm, no foi adiante por falta de recursos para sua implantao e por complicaes legais da OS candidata a assumir o bal. Em 2007, com a no renovao dos contratos temporrios, as duas companhias foram unificadas e um novo direcionamento artstico foi dado ao grupo, reinserindo os bailarinos com mais idade e estendendo suas atividades s reas de formao, memria e intercmbio com outros grupos. A rea de dana no a nica com esses problemas, visto que o mesmo pode ocorrer tambm com msicos integrantes de orquestras sinfnicas ou filarmnicas estaduais e municipais, tambm eles contratados em sua maioria como funcionrios pblicos. Para John Neschling, ex-diretor artstico e responsvel pela reestruturao da Orquestra Sinfnica do Estado de So Paulo, a contratao de msicos pela lgica do funcionalismo pblico como

uma espcie de atrelamento da moeda ao dlar, para o qual no h sada. Todos sabem que preciso desatrelar, mas ningum consegue. Hoje em dia buscam-se no mundo todo solues alternativas para essa camisa de fora com regimes de trabalho comuns e no presos burocracia estatal (NESCHLING, 2009, p. 58).

Um caso emblemtico sobre a questo dos corpos estveis o do Teatro Municipal de So Paulo, cujas irregularidades na contratao dos profissionais que compem seus grupos Orquestra Sinfnica Municipal, Orquestra Experimental de Repertrio, Coral Paulistano, Coral Lrico, Bal da Cidade de So Paulo e Quarteto de Cordas foram tambm reveladas na matria da Folha de S. Paulo, em 2009:

Um silncio constrangedor paira, h duas dcadas, sobre o Teatro Municipal de So Paulo. Com cerca de 300 artistas contratados de forma irregular, a instituio transformou a contraveno em hbito. O teatro tem contratos ilegais com os msicos e vive na informalidade, reconhece o secretrio municipal de Cultura, Carlos Augusto Calil. [...] Criado em 1911, o Teatro ganhou os chamados corpos estveis na dcada de 1940. A lei reconheceu que os msicos tinham direitos trabalhistas e criou a figura do artista que tambm funcionrio pblico. No foi preciso muito tempo, porm, para que os regentes se dessem conta de que o tique-taque dos relgios das reparties no combina com a msica, e a burocracia encolhe o artista. Engendrou-se, ento, uma soluo no meio do caminho: a categoria de admitidos, que, trocando em midos, so funcionrios pblicos com menos estabilidade. Tudo parecia acomodado at que, em 1988, a Constituio extinguiu essa figura do quadro funcional. Sem saber como contratar os novos msicos, o teatro passou a inclu-los na rubrica que estava mo: verbas de

66

POR UMA CULTURA PBLICA: ORGANIZAES SOCIAIS, OSCIPS E A GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

II - O SENSO COMUM E A REALIDADE INCOMUM: INVESTIGANDO OS PROBLEMAS DA CULTURA NA ADMINISTRAO PBLICA

67

terceiros, uma forma destinada, exclusivamente, contratao temporria. E foi assim, como se tivessem sido chamados para um s concerto, que passaram a viver os artistas (VERPA, 2009).

profissionalmente para administrar uma orquestra em todos os seus nveis, desde um diretor administrativo at um inspetor de orquestra, passando por gerentes, bibliotecrios especializados e todos os outros tcnicos. Tudo que implantssemos faria jurisprudncia. Seria preciso educar, mesmo que informalmente, todos os elementos que ocupariam papis-chave na estrutura da Osesp (NESCHLING, op. cit., p. 127).

Outras duas questes que se referem contratao de pessoal, uma especfica ao setor cultural e outra geral administrao pblica, merecem ser citadas. A questo especfica diz respeito escassez de profissionais capacitados em gesto cultural e, especialmente, em gesto cultural pblica. Isso fruto, em ltima instncia, da recente e ainda escassa profissionalizao de gestores de cultura, dentro e fora do Estado. A recente institucionalizao da cultura e a ampliao das funes do Estado favoreceram o surgimento da figura do gestor cultural, mas as demandas por parte do Estado ainda tm sido maiores do que a oferta de profissionais capacitados para funes de coordenao, chefia ou direo em rgos e espaos culturais pblicos. A inexistncia de carreiras no Estado, em grande maioria das unidades da Federao, para gestores culturais agrava esse quadro, fazendo com que os cargos no raro sejam ocupados por profissionais advindos do meio artstico, acadmico ou da rea privada, que, mesmo fazendo um bom trabalho, demoram a compreender e a habituar-se aos procedimentos prprios da administrao pblica. E ainda h casos em que o conhecimento terico ou a experincia prtica na atividade cultural no so suficientes para contemplar as especificidades da gesto cultural em mbito governamental, que requer conhecimento tanto em polticas pblicas quanto em produo e projetos nas mais diversas reas artsticas. A existncia de profissionais capacitados e especializados frente de aes culturais decisiva para o xito das polticas pblicas. No raro, a formao de um corpo de profissionais para a gesto de atividades culturais especficas feita no dia a dia, conforme ressaltou John Neschling ao comentar as dificuldades encontradas para operacionalizar as atividades daquela que atualmente considerada a melhor orquestra brasileira, aps sua reestruturao, em 1997.

Chegamos, por fim, ltima questo, esta geral a toda a administrao pblica e que constitui o alvo das principais crticas dos cidados ao governo: a do funcionalismo pblico. evidente que aqui no nos referimos a todos os servidores pblicos e que reconhecemos, em todas as esferas de governo, a existncia de profissionais competentes, dedicados e comprometidos com suas funes e com o atendimento do interesse pblico. Mas no podemos ignorar a existncia de um grande contingente de profissionais cujo comportamento justifica a m imagem que a sociedade em geral tem do funcionalismo pblico. A inexistncia de planos de carreira, a falta de incentivo capacitao profissional e a baixa remunerao so alguns dos fatores que originam a ineficincia e a falta de compromisso dos servidores pblicos, e esta agravada pela dificuldade de repreender ou afastar funcionrios com rendimento ou conduta insatisfatrios. Essa uma questo grave e ainda no resolvida que afeta todo o servio pblico e, consequentemente, a rea cultural na administrao pblica.

O servio pblico tornou-se mais ineficiente e mais caro e o mercado de trabalho pblico separou-se completamente do mercado de trabalho privado. A separao foi proporcionada no apenas pelo sistema privilegiado de aposentadorias do setor pblico, mas tambm: pela exigncia de um regime jurdico nico, que levou eliminao de funcionrios celetistas na administrao descentralizada; pela afirmao constitucio-

O aperfeioamento artstico teria que vir acompanhado de uma melhora administrativa. Nesse setor, o problema era parecido: contavam-se nos dedos as pessoas que tivessem se capacitado

nal de um sistema de estabilidade rgido, que tornou invivel a cobrana de trabalho dos servidores; pelo fim do mecanismo da ascenso funcional (promoo via concurso interno para

68

POR UMA CULTURA PBLICA: ORGANIZAES SOCIAIS, OSCIPS E A GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

II - O SENSO COMUM E A REALIDADE INCOMUM: INVESTIGANDO OS PROBLEMAS DA CULTURA NA ADMINISTRAO PBLICA

69

outro cargo, que estimulava o servidor a buscar o seu desenvolvimento profissional), devido s irregularidades observadas no uso de tal instrumento; e pela disseminao exagerada, baseada numa interpretao distorcida do princpio da isonomia, que enrijece por completo a poltica remuneratria e na prtica obriga, em ltima instncia, a pagar de forma semelhante os desiguais (BRESSER, 1998, p. 192).

mo dois anos de antecedncia at situaes de oportunidade, como a vinda de um grupo internacional de prestgio para um festival em um municpio ou estado vizinho, por exemplo, ou o interesse de um financiador em promover a primeira edio de um grande evento cultural local. A gesto pblica da cultura h de considerar que existem coisas que no podem ser previstas no planejamento anual, mas que tampouco podem ser descartadas sem prejuzo ao interesse pblico. A questo que, no mbito da administrao pblica em geral, difcil lidar tanto com o curto quanto com o longo prazo. As dificuldades em relao a aes de curto e muitas vezes curtssimo prazo advm dos trmites burocrticos prprios da administrao pblica para realizao de compras, contratao de servios e, at mesmo, para obras e contrataes consideradas emergenciais. Mesmo assim, o poder pblico no deixa de executar suas aes. O que normalmente ocorre que elas so executadas com mais dificuldade e desgaste, e comumente descumprindo os prazos, trmites e procedimentos previstos em lei. Em relao s aes de longo prazo, esbarramos em uma dificuldade principal: a frequente descontinuidade em virtude de trocas de gesto, muitas vezes fazendo com que o rgo ou a instituio sofram mudanas, especialmente de pessoal, de quatro em quatro anos. Aqui retornamos questo do crculo vicioso da gesto de pessoas na administrao pblica: a falta de concursos pblicos para novos funcionrios e de aes de reciclagem e aperfeioamento dos antigos membros estimula o grande nmero de cargos de confiana no Executivo. Uma vez trocado o poder Executivo, boa parte das pessoas diretamente responsveis pelas aes desenvolvidas durante os ltimos quatro anos deixa a instituio, muitas vezes sem sequer contar com um perodo de transio. O que acontece em muitos rgos pblicos um verdadeiro trabalho de reinveno e reconstruo durante as gestes. A incorporao de novas equipes, mesmo contribuindo para oxigenar e renovar a gesto, traz um complicador, pois o desconhecimento dos trmites da administrao pblica exige um tempo de adequao e arrumao da casa, retardando um pouco o funcionamento dos rgos e dificultando o planejamento. Um dos problemas continuidade das aes refere-se tambm ao funcionamento do oramento pblico, como veremos no prximo tpico. No correto, entretanto, imputar a culpa de todos esses problemas ideia generalizante de que na mquina pblica assim. A burocracia estatal complexa, mas

2.3 - Planejamento e continuidade das aes


Muito embora o conceito de desenvolvimento cultural tenha andado bastante em voga no campo de estudos sobre a cultura, ainda hoje o fazer cultural, sobretudo o artstico, associado ao efmero, ao eventual, ao ocasional. E, em oposio ao carter pontual que as aes culturais com frequncia assumem, temos um panorama atual marcado pela necessidade de pensar a cultura enquanto campo de polticas pblicas, como um investimento de longo prazo, na perspectiva de geraes e no apenas de gestes governamentais. Percebe-se, entretanto, que pensar a cultura enquanto presente e enquanto futuro tarefa igualmente complexa no mbito da administrao pblica. preciso pensar a cultura enquanto presente porque ela um organismo vivo, em constante transformao. E sua materializao depende de uma intrnseca relao entre criatividade, planejamento e oportunidade. Criatividade para a criao, planejamento para a execuo e oportunidade porque o imprevisto, seja ele positivo ou negativo, parte integrante da atividade cultural. O futuro, por sua vez, est no cada vez mais reconhecido papel da cultura enquanto fator social e economicamente estruturante, tanto como componente bsico da formao da sociedade quanto como crescente campo econmico e mercadolgico. Isso exige a criao e a implementao de programas culturais de longo prazo. Tomemos como exemplo as polticas amplas de formao artstico-cultural, cujos resultados s podem concretizar-se durante geraes. Na organizao da cultura nos deparamos com situaes distintas, de curtssimo, curto, mdio e longo prazos para execuo. Temos desde uma temporada de uma orquestra profissional que, por exigncia do mercado, deve ser fechada com no mni-

70

POR UMA CULTURA PBLICA: ORGANIZAES SOCIAIS, OSCIPS E A GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

II - O SENSO COMUM E A REALIDADE INCOMUM: INVESTIGANDO OS PROBLEMAS DA CULTURA NA ADMINISTRAO PBLICA

71

no em si um impedimento para que as aes na rea cultural sejam realizadas. Pelo contrrio. Embora ainda carea de modernizao, ela uma forma de disciplinar e orientar sua execuo. Muitas vezes, preciso admitir, a responsabilidade do gestor, que executa os procedimentos de forma incorreta, seja por desconhecimento, seja por negligncia. A dificuldade em realizar planejamentos na rea cultural fruto tambm da recente profissionalizao do setor. E, no raro, se utiliza a dita imprevisibilidade da cultura como justificativa para a ausncia de planejamento, mesmo quando este era possvel.

Constituio (PEC) n 150/03, que estabelece percentuais fixos de recursos oramentrios para a cultura, tal como existe hoje em relao sade e educao. A PEC 150, como ficou conhecida, fazia parte de um conjunto de quatro propostas de emendas da mesma natureza (PECs 324/01, 427/01, 150/03 e 310/04) e foi aprovada por ser considerada exequvel, pois determina que anualmente 2% do oramento federal, 1,5% dos estados e 1% dos municpios, advindos de receitas resultantes de impostos, sejam aplicados diretamente em cultura. Mesmo ainda no aprovada na Cmara dos Deputados e no Senado Federal, a proposta foi recebida com muito contentamento pelo meio cultural brasileiro, e os dados sobre investimento na cultura no Brasil justificam esse estado de nimo. Segundo informaes do Ministrio da Cultura4, em 2010 o governo federal investiu entre 0,7% e 0,8% do Oramento da Unio na rea cultural. O ndice de investimento foi ainda inferior se analisado com base no recurso total alocado nas trs esferas. Dados do Sistema de Informaes e Indicadores Culturais, do IBGE, mostram que, numa anlise consolidada dos gastos pblicos, a cultura representa apenas 0,2% do total, sendo que nos estados essa participao de 0,4% e nos municpios de 1,0%. Ao analisar o oramento da cultura, preciso levar ainda em considerao que um expressivo percentual gasto exclusivamente com pessoal e custeio, restando pouco para investimento direto e apoio a projetos da rea finalstica, como mostra o estudo do IBGE:

2.4 - Recursos e execuo oramentria


Alm das questes j citadas, o setor cultural ainda enfrenta srios problemas relacionados escassez de recursos destinados ao ministrio, s secretarias e aos demais rgos pblicos da cultura. A incluso constitucional da cultura entre o rol de responsabilidades do Estado por si s no acarretou mudana real no financiamento s suas atividades e tampouco na considerao de sua dimenso econmica. Como ressalta Carlos Alberto Dria,

Embora o legislador tenha sido generoso no aspecto declaratrio do compromisso com a cultura, o mesmo no se d com o aspecto restrito do seu financiamento, isto , na garantia de condies financeiras para a execuo dos compromissos institucionais. Alm disso, registramos que enquanto a cultura esteve subsumida em conjuntos mais amplos sob gesto unificada com a funo Educao, Desporto ou Turismo esse seu aspecto financeiro no podia ser analisado com tanta clareza como hoje (DRIA, 2003, p. 74). A desagregao dos gastos pblicos no setor cultural, por categoria econmica, mostra que as trs esferas de governo reservam a maior parte de seus recursos para gastos com pessoal e com outras despesas de custeio. Uma anlise consolidada mostra que esses tipos de gastos totalizam R$ 1,9 bilho, aproximadamente 86% do total dos dispndios pblicos culturais (IBGE, 2003).

Por isso, o ano de 2009 foi emblemtico para o oramento destinado cultura no Brasil, em virtude da criao e aprovao, em primeira instncia, da Proposta de Emenda
4 Disponvel em: www.cultura.gov.br. Acesso em: 10 fev. 2010.

72

POR UMA CULTURA PBLICA: ORGANIZAES SOCIAIS, OSCIPS E A GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

II - O SENSO COMUM E A REALIDADE INCOMUM: INVESTIGANDO OS PROBLEMAS DA CULTURA NA ADMINISTRAO PBLICA

73

A perspectiva de aprovao da PEC 150 traz a esperana de mais recursos para a rea cultural e de que estes sejam revertidos tanto em melhorias aos espaos e projetos j existentes quanto em investimento e apoio a atividades culturais diversas. Entretanto, sempre preciso dosar a euforia com um pouco de cautela e analisar sob que condies esses novos recursos sero empregados e, principalmente, como enfrentar os problemas em sua execuo. Citaremos aqui dois principais pontos relacionados s dificuldades de ordem financeira e oramentria da cultura dentro da administrao pblica. importante ressaltar que essas dificuldades, embora no se restrinjam execuo da atividade cultural somente, a afetam sobremaneira, pois esto ligadas aos dois pilares cruciais para qualquer atividade de interesse pblico, analisados anteriormente: planejamento e continuidade. O primeiro ponto diz respeito ao ano oramentrio, ou exerccio, do Estado. Seu funcionamento comum, com abertura em meados de janeiro ou at fevereiro e encerramento em dezembro, faz com que os recursos tenham, em termos prticos, um prazo de validade inferior a um ano, impedindo tambm que recursos no utilizados durante esse perodo sejam aplicados no ano seguinte e tornando o primeiro e o ltimo ms do ano especialmente complicados para a realizao e o apoio a projetos culturais. Esse fator, quando aliado dificuldade ou mesmo inabilidade de planejamento do setor cultural, um dos principais responsveis pelos baixos ndices de execuo oramentria registrados pelas pastas da Cultura nas trs esferas governamentais. Como exemplo dessa situao, entre os anos de 1995 e 2000, a execuo mdia do MinC foi de 61,54%, sendo 79,33% o maior ndice anual do perodo, em 1997 (DRIA, 2003, p. 88). preciso ressaltar, entretanto, que os dados de execuo oramentria de 2009 mostraram o progresso alcanado nos ltimos anos, ao menos em nvel federal: no Sistema MinC, a mdia de execuo foi de 98,9%, quando comparada ao limite de empenho, e de 83,3% em relao dotao autorizada. Mas a questo de prazo de validade dos recursos persiste e traz tambm complicaes a atividades que devem ser planejadas com mais tempo, a exemplo de temporadas e turns de orquestras sinfnicas, cuja antecedncia, como vimos anteriormente, chega a ser de dois ou trs anos. Nessas situaes reside o impasse: como comprometer hoje o oramento que ser de fato executado daqui a dois anos? Ou seja, em certos casos, o problema no falta de dinheiro. Pelo contrrio. O difcil, muitas vezes, gast-lo a tempo (e bem), como evidencia o trecho referente cultura extrado da

Prestao de Contas do Presidente da Repblica (PCPR) do ano de 2009, a respeito da baixa execuo oramentria do Programa Monumenta5 no ano e da demora para a concretizao das aes do programa.

De um total de recursos oramentrios autorizados de R$ 20,3 milhes, ao Programa Monumenta concedeu-se um limite para empenho de R$ 18,1 milhes, dos quais foram empenhados 100%, liquidados 20,6% e pagos 20,4%. Os nveis de liquidao e pagamento so baixos devido natureza dos servios contratados e ao tempo necessrio para execuo dos projetos, que geralmente ultrapassa o ano fiscal, constituindo uma situao real em que os eventos da dinmica oramentria e da execuo fsica so bastante dispersos no tempo (MINC, 2009).

O segundo ponto est relacionado aos contingenciamentos oramentrios que atingem as pastas da Cultura, em todas as esferas. Em um quadro de crise ou recesso econmica, no raro os oramentos dos rgos de cultura, que j so pequenos em relao ao oramento total, so afetados como reflexo de uma compreenso da cultura como rea no prioritria entre as atividades do setor pblico. A relao entre execuo oramentria e contingenciamento exposta por Dria:

O desempenho da execuo oramentria do MinC e de algumas de suas vinculadas precisa melhorar, caso contrrio o aumento de recursos ser tragado pela mecnica oramentria em suas vrias fases. No basta melhorar internamente. A sus-

5 O Monumenta um programa de recuperao e preservao do patrimnio histrico, desenvolvido no Ministrio da Cultura em parceria com o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). Ele atua em cidades histricas protegidas pelo Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional (Iphan), promovendo obras de restaurao e recuperao dos bens tombados e de edificaes localizadas nas reas de projeto. Fonte: www.monumenta.gov.br.

74

POR UMA CULTURA PBLICA: ORGANIZAES SOCIAIS, OSCIPS E A GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

II - O SENSO COMUM E A REALIDADE INCOMUM: INVESTIGANDO OS PROBLEMAS DA CULTURA NA ADMINISTRAO PBLICA

75

tentao de um nvel superior de gastos precisa advir de uma nova postura do governo e do Legislativo no sentido de instituir uma verdade do oramento, isto , abandonar os contingenciamentos que vitimam especialmente os Ministrios pequenos como o da Cultura (DRIA, 2003, p. 104).

Vimos neste captulo um pouco das principais questes que afetam a cultura na administrao pblica. Esses so temas que merecem ateno de gestores pblicos, pesquisadores em cultura e todos aqueles que se considerem, como alcunhou felizmente Simis, intelectuais orgnicos da cultura comprometidos com a prtica e com a melhoria da gesto da cultura no Brasil. Paradoxalmente, ao passo em que a cultura historicamente dependente da ao governamental, a administrao pblica ainda possui uma grande dificuldade em lidar com a atividade cultural. A burocracia que por um lado protege o patrimnio pblico por outro atrasa e prejudica a eficcia de muitas polticas culturais. Em nome da defesa da regularidade dos atos e procedimentos legais, aes que envolvem pequenos e grandes oramentos recebem o mesmo tratamento legal, e pequenos problemas do dia a dia da cultura tornam-se imensos desafios aos gestores culturais. O mais grave que, fora algumas questes realmente especficas da cultura, a exemplo das formas de contratao dos corpos estveis, os principais problemas identificados na administrao pblica (relativos a legislao, burocracia, oramento, descontinuidade das aes) no so exclusivos da rea cultural, ou seja, atingem vrios outros setores e servios pblicos igualmente importantes. Essas e outras questes tm justificado a implantao da gesto pblica no estatal na cultura em vrios estados brasileiros. necessrio, portanto, analisar mais atentamente a aplicao desse modelo para entender como e em que medida os problemas da administrao pblica na rea cultural esto sendo ou podem ser resolvidos ou minimizados por meio de parcerias com organizaes sociais e Oscips.

Em um panorama de escassez de recursos, as articulaes entre governo e iniciativa privada, seja visando parcerias, captao de recursos, recebimento de doaes ou realizao de permutas (aes que so comuns e desejveis na atividade cultural), so ainda inviabilizadas pelas dificuldades legais impostas inclusive s instituies da administrao pblica indireta, que em princpio teriam mais liberdade para buscar outras fontes de financiamento. A pesquisadora Anita Simis registrava, ainda em 2007, sua preocupao em relao aos resultados do Projeto Pontos de Cultura, integrante do Programa Cultura Viva, que previa, at 2010, a implantao de mais de 2 mil pontos de cultura, subsidiados pelo Governo Federal, em todo o pas. Para a autora, clara a relao destoante entre os objetivos da poltica de democratizao cultural e as formas possveis de consecuo dos resultados, tendo em vista os mecanismos da gesto pblica.

Como viabilizar esses pontos de cultura sem que a estrutura burocrtica seja um impedimento para a participao de projetos ousados, do cotidiano ou experimentais, e de amplas camadas da populao? Como ampliar o pblico participante das chamadas pblicas sem atrelar estruturas burocrticas que absorvam parte do financiamento que deve ser para a atividade fim? Por outro lado, como facilitar o elo entre o governo e os participantes sem desproteger o dinheiro pblico? Como trazer equipamento e financiamento para a comunidade sem tutel-la, sem impor um modelo organizacional? Essas so sem dvida questes que devem preocupar os atuais intelectuais orgnicos (SIMIS, 2007, p. 147-148).

76

POR UMA CULTURA PBLICA: ORGANIZAES SOCIAIS, OSCIPS E A GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

III A PROTEO JURDICA DE EXPRESSES CULTURAIS DE POVOS INDGENAS SOB O ESTALO DA PROPRIEDADE INTELECTUAL

77

III A CULTURA DAS OSS E OSCIPS: CONHECENDO OS CASOS DOS ESTADOS DE SO PAULO E MINAS GERAIS

78

POR UMA CULTURA PBLICA: ORGANIZAES SOCIAIS, OSCIPS E A GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

III A CULTURA DAS OSS E OSCIPS: CONHECENDO OS CASOS DOS ESTADOS DE SO PAULO E MINAS GERAIS

79

Para ilustrar o processo, os desafios e os resultados decorrentes da implantao da gesto pblica no estatal na rea da cultura no Brasil, escolhemos os casos dos estados de So Paulo e Minas Gerais. Desde 2005, ambos os governos estaduais optaram pela publicizao, por meio de parcerias com organizaes sociais e Oscips, respectivamente, e promoveram transformaes em alguns dos principais espaos e programas culturais j existentes, alm de criar novos j com base nesse modelo de gesto. A mudana, no caso de So Paulo, foi radical: atualmente todos os espaos e programas da Secretaria de Cultura esto sob a gesto de OSs. Em Minas, a publicizao no alcanou esse grau de expanso, mas j conta com uma normatizao e um acompanhamento transparentes e acessveis, que nos permitem enxergar claramente o impacto da publicizao na cultura no estado. Esses foram os principais motivos para a escolha desses estados para a ilustrao dos rumos do novo modelo de gesto pblica da cultura no Brasil. E, de forma a proporcionar mais clareza na anlise dos dois casos, apresentaremos ainda a histria da publicizao de orquestras estaduais nos dois estados: a Orquestra Sinfnica do Estado de So Paulo (Osesp) e a Orquestra Filarmnica de Minas Gerais. Antes disso, entretanto, analisaremos o atual panorama da publicizao no Brasil, em geral e especificamente na rea da cultura, alm de compreender quais as semelhanas e diferenas existentes entre as figuras jurdicas das OSs e Oscips.

da gesto pblica no estatal no Brasil. Mesmo restringindo-se a uma anlise quantitativa e descritiva estritamente sobre aspectos legais do tema, o estudo de extrema importncia para que se conhea a extenso da gesto pblica no estatal no Brasil nos mbitos federal, estadual e municipal. A pesquisa revela que, ao todo, 15 estados brasileiros possuem legislaes prprias que regulam parcerias com organizaes sociais. De norte a sul do pas, a lista extensa: Amap, Bahia, Cear, Distrito Federal, Esprito Santo, Gois, Maranho, Mato Grosso, Par, Pernambuco, Piau, Rio Grande do Norte, Santa Catarina, So Paulo e Sergipe. O Par foi o primeiro estado a promulgar sua prpria lei de publicizao, em 1996, antes mesmo da lei federal, seguido por Bahia e Cear, em 1997. O mais recente estado a criar sua prpria legislao foi Gois, em 2005. Segundo o estudo realizado pelo Ministrio do Planejamento, no que se refere ao setor de atuao, a maior parte das leis estaduais de OS menciona as seguintes reas como passveis de qualificao: ensino (73%), sade (73%), pesquisa cientfica (67%), desenvolvimento tecnolgico (67%), proteo e preservao do meio ambiente (60%), cultura (60%), e promoo e assistncia social (53%). J a publicizao de servios pblicos por meio de parcerias com Oscips tem lugar em dez estados. Destes, seis possuem tambm leis de organizaes sociais (Amap, Gois, Maranho, Mato Grosso, Pernambuco e Sergipe) e quatro possuem leis exclusivas para parcerias com Oscips (Acre, Amazonas, Minas Gerais e Rio Grande do Sul). O Rio Grande do Sul foi o mais recente estado a regulamentar a publicizao atravs de Oscips, com a Lei n 12.901, de 11 de janeiro de 2008. Apresentamos a seguir a relao das legislaes de publicizao dos estados citados e sua distribuio no territrio nacional:

3.1 - Panorama da publicizao no Brasil


Atualmente, a gesto pblica no estatal no Brasil vive uma expanso silenciosa: 19 estados brasileiros possuem leis estaduais que dispem sobre criao e parcerias com o Terceiro Setor, seja por meio de OSs ou de Oscips. Um estudo pioneiro sobre o tema em nvel nacional, produzido pelo Ministrio do Planejamento e intitulado Relaes de Parceria entre Poder Pblico e Entes de Cooperao e Colaborao no Brasil1, de janeiro de 2010, pode ser considerado o documento mais completo sobre a dimenso

1 Esse estudo foi lanado em verso preliminar em dezembro de 2009, intitulado Levantamento Nacional de Modelos de Parceria entre Poder Pblico e Entes de Cooperao e Colaborao no Brasil, e publicado em verso definitiva, com pequenas alteraes, em janeiro de 2010. Disponvel em: www.gespublica.gov.br.

80

POR UMA CULTURA PBLICA: ORGANIZAES SOCIAIS, OSCIPS E A GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

III A CULTURA DAS OSS E OSCIPS: CONHECENDO OS CASOS DOS ESTADOS DE SO PAULO E MINAS GERAIS

81

RORAIMA AMAP

Tabela 2: Estados brasileiros e respectivas legislaes de parceria com organizaes sociais


Leis estaduais - Parcerias com Organizaes Sociais ESTADOS LEGISLAO Lei n 599, de 25 de abril de 2001 Lei n 7.027, de 29 de janeiro de 1997, alterada pela Lei n 8.647, de 29 de julho de 2003 Lei n 12.781, de 30 de dezembro de 1997 Lei n 2.415, de 6 de julho de 1999, alterada pela Lei n 4.081, de 4 de janeiro de 2008 Lei Complementar n 158, de 2 de julho de 1999, alterada pela Lei Complementar n 416, de 29 de outubro de 2007 Lei n 15.503, de 28 de dezembro de 2005 Lei n 7.066, de 3 de fevereiro de 1998 Lei Complementar n 150, de 8 de janeiro de 2004 Lei n 5.980, de 19 de julho de 1996, alterada pela Lei n 6.773, de 23 de agosto de 2005 Lei n 11.743, de 20 de janeiro de 2000 Lei Ordinria n 5.519, de 13 de dezembro de 2005

AMAZONAS

PAR

MARANHO

CEAR

RIO GRANDE DO NORTE PARABA

Amap Bahia Cear Distrito Federal Esprito Santo Gois

ACRE

PIAU

PERNAMBUCO ALAGOAS SERGIPE

RONDNIA

MATO GROSSO

TOCANTINS DISTRITO FEDERAL GOIS

BAHIA

MINAS GERAIS ESPRITO SANTO

Maranho Mato Grosso Par Pernambuco Piau

MATO GROSSO DO SUL SO PAULO

RIO DE JANEIRO

PARAN

Rio Grande do Norte Lei Complementar n 271, de 26 de fevereiro de 2004


SANTA CATARINA RIO GRANDE DO SUL

Santa Catarina So Paulo Sergipe

Lei n 12.929, de 4 de fevereiro de 2004, alterada pela Lei n 13.343, de 10 de maro de 2005, e pela Lei n 13.720, de 2 de maro de 2006 Lei n 846, de 4 de junho de 1998 Lei n 5.217, de 15 de dezembro de 2003, alterada pela Lei n 5.825, de 16 de maro de 2004

LEGENDA PARA MAPA DO BRASIL


Estados com legislao de parceria exclusivamente com Organizaes Sociais Estados com legislao de parceria exclusivamente com Oscips Estados com legislao de parceria com ambos os tipos de entidade Estados que aplicam a publicizao na rea cultural

82

POR UMA CULTURA PBLICA: ORGANIZAES SOCIAIS, OSCIPS E A GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

III A CULTURA DAS OSS E OSCIPS: CONHECENDO OS CASOS DOS ESTADOS DE SO PAULO E MINAS GERAIS

83

Tabela 3: Estados brasileiros e respectivas legislaes de parceria com Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico
Leis estaduais - Parcerias com Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico ESTADOS Acre Amap Amazonas Gois Maranho Mato Grosso Minas Gerais Pernambuco Rio Grande do Sul Sergipe LEGISLAO Lei n 1.428, de 2 de janeiro de 2002 Lei n 496, de 4 de janeiro de 2000 Lei Ordinria n 3.017, de 21 de dezembro de 2005 Lei n 15.731, de 7 de julho de 2006 Decreto n 23.218, de 19 de julho de 2007 Lei n 8.687, de 24 de julho de 2007 Lei n 14.870, de 16 de dezembro de 2003 Lei n 11.743, de 20 de janeiro de 2000 Lei n 12.901, de 11 de janeiro de 2008 Lei n 5.850, de 16 de maro de 2006

municipais. A grande quantidade de Oscips em comparao quantidade geral de OSs deve-se s diferentes caractersticas entre as duas qualificaes e suas formas de relacionamento com o Estado, como veremos no prximo tpico. Apesar do mrito desse estudo, que a primeira iniciativa de mapeamento e sistematizao de dados sobre as experincias de publicizao em todo o territrio nacional, as informaes, sobretudo em relao gesto pblica no estatal nos estados e municpios, apresentam alguns equvocos e imprecises, trazendo dvidas sobre a confiabilidade dos seus resultados2. A dificuldade de averiguao da quantidade de OSs e Oscips qualificadas e com contratos de gesto ou termos de parcerias assinados com estados e municpios expressa no prprio levantamento, que revela que a maioria dos estados e municpios no dispe de um cadastro ou banco de dados com informaes das entidades qualificadas como OS ou Oscip, tampouco dos contratos de gesto e termos de parceria vigentes com elas firmados:

O estudo mostra que todas as regies do pas possuem pelo menos um estado com lei prpria. Estima-se que existam 112 entidades qualificadas como organizaes sociais em mbito estadual e 52 em mbito municipal, nos 41 municpios que possuem leis que regulam parcerias especificamente com OSs. No total, existem 57 legislaes estaduais e municipais sobre OSs, distribudas em 19 estados brasileiros. No h preciso, entretanto, da quantidade total de parcerias firmadas entre o poder pblico municipal e o estadual com OSs, assim como detalhamento sobre as reas beneficiadas, por dificuldades compartilhadas na prpria introduo da publicao. O levantamento identificou a existncia, no pas, de 27 legislaes ou normas especficas sobre qualificao de entidades civis como Oscips, sendo uma federal, nove estaduais e 15 municipais . Em relao ao total de entidades qualificadas em territrio nacional, comparativamente, o panorama da publicizao por meio das Oscips mais claro (uma vez que os dados sobre entidades qualificadas so centralizados no Ministrio da Justia) e, em termos de nmero de entidades qualificadas, bem mais extenso. O levantamento realizado identificou um total de 5.050 entidades, sendo 4.856 Oscips com qualificao federal, 167 qualificadas por governos estaduais e 27 por prefeituras

A maioria dos estados e municpios no dispunha de um cadastro das entidades qualificadas como OS ou Oscip, tampouco dos contratos de gesto e termos de parceria com elas firmados, o que impossibilitou a elaborao de um mapeamento mais preciso. No geral, no h uma rea central responsvel pelo cadastro das entidades qualificadas. Cada organizao se relaciona com a respectiva secretaria fomentadora da sua rea de atuao. Portanto, as informaes referentes quantidade de entidades e parcerias firmadas esto dispersas entre diversas secretarias (MINISTRIO DO PLANEJAMENTO, 2010, p. 13).

2 A publicao do Ministrio do Planejamento mostra em seu Quadro IV (Estados da Federao com Legislao Prpria sobre Organizaes Sociais), por exemplo, que o estado do Cear possui oito entidades qualificadas como OS, mas nenhum contrato de gesto firmado. O Cear, entretanto, foi o primeiro estado a implementar a publicizao na rea cultural, em 1998, e, at o final de 2009, possua 24 contratos com seis organizaes sociais, em diversas reas da administrao (VIANA, 2009).

84

POR UMA CULTURA PBLICA: ORGANIZAES SOCIAIS, OSCIPS E A GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

III A CULTURA DAS OSS E OSCIPS: CONHECENDO OS CASOS DOS ESTADOS DE SO PAULO E MINAS GERAIS

85

3.2 - OSs e Oscips: caractersticas, semelhanas e diferenas


Antes de investigarmos o panorama das parcerias com OSs e Oscips na rea cultural, preciso esclarecer o que so e quais as diferenas entre ambas as classificaes. necessrio esclarecer que organizaes sociais e organizaes da sociedade civil de interesse pblico no so entidades em si, mas qualificaes concedidas pelo Estado a entidades do Terceiro Setor, que por sua vez podem estar constitudas como associaes, fundaes ou institutos privados sem fins lucrativos. A origem de ambas as qualificaes aconteceu em um perodo bastante prximo e est associada ao contexto de Reforma do Estado, durante o governo FHC. As OSs foram criadas pela Lei Federal n 9.637/98, de 15 de maio de 1998, e as Oscips, pela Lei Federal n 9.790/99, de 23 de maro de 1999, considerada o marco legal do Terceiro Setor. Ou seja, ambas as organizaes so pessoas jurdicas sem fins lucrativos que recebem uma titulao federal ou estadual que lhes permite firmar tipos diferentes de parceria com o Estado para a realizao de atividades de interesse pblico e no exclusivas do Estado. Para Di Pietro, as semelhanas entre as entidades qualificadas so evidentes e justificariam, inclusive, sua submisso a um nico regime jurdico. Segundo a autora:

do de termo de parceria. Trata-se de uma miscelnea terminolgica para designar entidades que, em termos genricos, apresentam caractersticas muito semelhantes e que, por isso mesmo, mereceriam submeter-se ao mesmo regime jurdico (DI PIETRO, 2007, p. 248-249).

Embora haja muitas semelhanas em seus formatos e suas finalidades, a principal diferena entre elas diz respeito justamente s formas de relacionamento com o Estado: enquanto as OSs esto associadas ao objetivo de delegao, as Oscips estariam ligadas ao princpio de fomento. Ou seja, as Oscips seriam, por definio, entidades privadas sem fins lucrativos que j atuam em reas de interesse social tpicas do setor pblico e que podem ser financiadas pelo governo para que realizem suas atividades, enquanto as OSs so, a princpio, entidades cuja qualificao ou at mesmo criao incentivada pelo poder pblico, para gerir um patrimnio ou uma atividade do Estado. Veremos, mais frente, analisando os casos de So Paulo e Minas Gerais, que esses papis no raro se confundem e reafirmam as consideraes de Di Pietro. Paulo Haus Martins define pertinentemente as diferenas entre as duas qualificaes como uma estrada de mo dupla:

O objetivo de ambas as entidades o mesmo: instituir parceria entre o poder pblico e uma organizao no governamental qualificada pelo poder pblico, sob certas condies, para prestar atividade de interesse pblico mediante variadas formas de fomento pelo Estado. Os dois tipos de entidades atuam na rea dos chamados servios pblicos no exclusivos do Estado ou, mais especificamente, na rea dos servios sociais, que a Constituio prev como servio pblico e como atividade aberta iniciativa privada, como sade, educao, cultura etc. S que, em um caso, a entidade assim qualificada recebe o ttulo de organizao social e, no outro caso, de organizao da sociedade civil de interesse pblico; no primeiro caso, o instrumento jurdico pelo qual se concretiza a parceria denominado de contrato de gesto; no outro, denominaTentando elaborar uma imagem comparativa, relacionar as duas qualificaes como observar uma estrada de mo dupla: os pontos extremos so os mesmos, o conceito de incio e fim que os transforma em opostos. A lei das Organizaes Sociais derivada da reforma do Estado, do conceito de que o Estado, embora no deva se afastar de certas atividades, deve e/ou pode conceder sua execuo a instituies de direito privado para sua melhor administrao. J a lei das Oscips parte do conceito de que vrias das atividades cuja natureza inerente s funes do Estado (por exemplo: defesa de direitos humanos, direitos difusos, ecologia etc.) so hoje j

86

POR UMA CULTURA PBLICA: ORGANIZAES SOCIAIS, OSCIPS E A GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

III A CULTURA DAS OSS E OSCIPS: CONHECENDO OS CASOS DOS ESTADOS DE SO PAULO E MINAS GERAIS

87

exercidas por entidades de direito privado sem fins lucrativos. Reconhec-las reconhecer a existncia de um Terceiro Setor, entre o pblico e o privado. Contudo, por mais estranho que possa parecer, enquanto as OSs distanciam a gesto da coisa pblica das instituies de direito pblico, a natureza das Oscips as aproxima. [...] como se estivssemos olhando uma estrada de mo dupla: a estrada a mesma, mas os carros vm e vo para lados opostos (MARTINS, 2001).

Seleo: na lei federal, para a escolha de entidades que firmaro parceria com o poder pblico, no obrigatria a realizao de licitao ou concurso, tanto para OSs quanto para Oscips. A legislao das Oscips recomenda, entretanto, publicao de edital de concursos de projetos. Algumas leis estaduais, contudo, j vinculam a seleo das entidades realizao de editais, como no caso da Bahia. Participao de membros do poder pblico: a lei federal de OSs vincula fortemente o Estado gesto da entidade, por meio da previso da participao de membros do poder pblico no conselho de administrao, o principal rgo deliberativo das OSs. Os membros do poder pblico devem ocupar entre 20% e 40% das vagas do conselho. J a lei de Oscips no prev a existncia de conselhos de administrao (apenas de conselhos fiscais) e no vincula a participao do poder pblico nos rgos deliberativos e fiscais da entidade. Cesso de funcionrios pblicos: no caso das OSs, permitida a cesso de funcionrios para trabalhar diretamente na entidade, com nus para a origem (ou seja, a remunerao do servidor continua correndo por conta do Estado e includa no oramento repassado OS). J para as Oscips, apenas permitida a participao de servidores pblicos na composio de conselho de Oscips, vedada a percepo de remunerao ou subsdio, a qualquer ttulo (includo pela Lei n 10.539, de 2002). Com base nas leis federais, os estados e os municpios puderam criar suas prprias legislaes para regulamento das parcerias com OSs e Oscips. As legislaes estaduais podem apresentar diferenas expressivas em relao s leis federais, como o caso das leis dos estados de So Paulo e Minas Gerais, que sero analisadas neste captulo. A tabela comparativa a seguir contribui para a visualizao das principais caractersticas e diferenas entre as leis federais e as estaduais estudadas.

A anlise da legislao em mbito federal nos permite elencar diferenas importantes, tambm abordadas comparativamente por outros autores (DI PIETRO, 2007; VIOLIN, 2006; NETO, 2004). Citamos abaixo, em tpicos, algumas das principais diferenas: Escopo de atividades: o escopo de atividades previsto para as Oscips mais amplo do que para as OSs, prevendo, alm das reas de ensino, pesquisa cientfica, desenvolvimento tecnolgico, proteo e preservao do meio ambiente, cultura e sade, outras, como assistncia social, segurana alimentar, promoo de direitos humanos, promoo de direitos e assessoria jurdica gratuita. Instrumento de parceria com Estado: o instrumento jurdico que regulamenta as parcerias entre Estado e OSs o contrato de gesto, enquanto com Oscips o termo de parceria. Os dois instrumentos so bastante semelhantes, na medida em que estipulam metas e indicadores de eficincia para a atividade publicizada. Divergem, entretanto, sobre as formas de fiscalizao e acompanhamento das entidades. Qualificao: a qualificao de entidades sem fins lucrativos como OSs pode ser considerada um ato discricionrio (dependente da vontade e do interesse do poder pblico) e controlado pelo poder Executivo federal, estadual ou municipal. A qualificao das Oscips, por sua vez, um ato vinculado (obrigatrio, mediante apresentao de documentao e cumprimento de outras exigncias legais) ao Ministrio da Justia e controlado por ele.

88

POR UMA CULTURA PBLICA: ORGANIZAES SOCIAIS, OSCIPS E A GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

III A CULTURA DAS OSS E OSCIPS: CONHECENDO OS CASOS DOS ESTADOS DE SO PAULO E MINAS GERAIS

89

Tabela 4: OS e Oscip - Legislaes federais e estaduais (SP/MG) OS


FEDERAL Lei de criao Decretos Lei n 9.637, de 15 de maio de 1998 SP Lei n 846, de 4 de junho de 1998 Decreto n 43.493, de 29 de setembro de 1998 Ato Discricionrio aprovado pelo secretrio de estado da rea e pelo secretrio da Administrao e Modernizao do Servio Pblico

Tabela 4: OS e Oscip - Legislaes federais e estaduais (SP/MG) OSCIP


FEDERAL Lei de criao Decretos Lei n 9.790, de 23 de maro de 1999 Decreto n 3.100, de 30 de junho de 1999 MG Lei n 14.870, de 16 de dezembro de 2003 Decreto n 44.088, de 24 de abril de 2009

Ato Discricionrio controlado pelo Poder Executivo

Quali cao

Quali cao

Ato Vinculado controlado pelo Ministrio da Justia

Ato Vinculado controlado pela Secretaria de Estado de Planejamento e Gesto (Seplag)

reas de atuao

Ensino, pesquisa cient ca, desenvolvimento tecnolgico, proteo e preservao do meio ambiente, cultura e sade

Sade e Cultura

reas de atuao

Assistncia social, cultura, educao, sade, segurana alimentar, proteo do meio ambiente, promoo de direitos humanos, promoo de direitos e assessoria jurdica gratuita

Igual Lei Federal + fomento do esporte amador e ensino pro ssionalizante ou superior

Finalidade no lucrativa, com a obrigatoriedade de investimento de seus excedentes nanceiros no desenvolvimento das prprias atividades Previso de ter como rgos de deliberao superior e de direo conselho de administrao e uma diretoria

Igual Lei Federal

Observncia dos princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, economicidade e da e cincia

Igual Lei Federal

Igual Lei Federal

Constituio de conselho scal ou rgo equivalente

Igual Lei Federal

Pr-requisitos do estatuto

Obrigatoriedade de publicao anual, no Dirio O cial da Unio, dos relatrios nanceiros e do relatrio de execuo do Contrato de Gesto

Obrigatoriedade de publicao anual, no Dirio O cial do Estado, dos relatrios nanceiros e do relatrio de execuo do Contrato de Gesto

Pr-requisitos estatuto

Previso de que, em caso de dissoluo da entidade, o respectivo patrimnio lquido ser transferido a outra pessoa jurdica quali cada, preferencialmente que tenha o mesmo objeto social Previso de que, na hiptese de desqual cao, o acervo patrimonial disponvel, adquirido com recursos pblicos, ser transferido a outra Oscip, preferencialmente na mesma rea de atuao

Durao igual ou inferior a trs anos para o mandato dos membros dos rgos deliberativos

Proibio de distribuio de bens ou de parcela do patrimnio lquido em qualquer hiptese

Igual Lei Federal

Igual Lei Federal

Proibio de distribuio de bens ou de parcela do patrimnio lquido em qualquer hiptese

Igual Lei Federal

preferencialmente na mesma rea de atuao

90

POR UMA CULTURA PBLICA: ORGANIZAES SOCIAIS, OSCIPS E A GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

III A CULTURA DAS OSS E OSCIPS: CONHECENDO OS CASOS DOS ESTADOS DE SO PAULO E MINAS GERAIS

91

OS (Cont.)
Previso de incorporao integral do patrimnio, dos legados ou das doaes, em caso de extino ou desquali cao, ao patrimnio de outra organizao social ou ao patrimnio da Unio, dos estados, do Distrito Federal ou dos municpios Previso de incorporao integral do patrimnio, dos legados ou das doaes, em caso de extino ou desquali cao, da entidade, ao patrimnio de outra organizao quali cada no mbito do Estado At 55% de membros eleitos dentre os membros ou os associados 35% de membros eleitos pelos demais integrantes do conselho 10% de membros eleitos pelos empregados da entidade Conselho de administrao (composio) Instrumento legal

OSCIP (Cont.)
Limitao da remunerao dos administradores, gerentes ou diretores, quando houver, aos valores praticados pelo mercado, na regio correspondente a sua rea de atuao Finalidade no lucrativa da entidade, com a obrigatoriedade de investimento de seus excedentes nanceiros no desenvolvimento das prprias atividades No previsto

Pr-requisitos do estatuto

Pr-requisitos estatuto

Possibilidade de se instituir remunerao para os dirigentes da entidade que atuem efetivamente na gesto executiva e para aqueles que a ela prestam servios espec cos

De 20% a 40% Poder Pblico

De 20% a 30% entidades da sociedade civil, de nidas pelo estatuto Conselho de At 10% membros eleitos dentre os administrao membros ou os associados (composio) De 10% a 30% membros eleitos pelos demais integrantes do conselho At 10% membros indicados ou eleitos na forma estabelecida pelo estatuto Instrumento legal

No previsto

Termo de parceria Fiscalizada por meio de comisso de avaliao, composta de comum acordo entre o rgo da rea de atuao e a Oscip. E pelos Conselhos de Polticas Pblicas das reas, em cada nvel de governo* A escolha da Oscip poder ser feita por meio de publicao de edital de concursos de projetos permitida a participao de servidores pblicos na composio de conselho de Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico, vedada a percepo de remunerao ou subsdio, a qualquer ttulo Regulamento prprio, publicado em at 30 dias aps a assinatura do termo de parceria No previsto

Igual Lei Federal Fiscalizada por meio de comisso de avaliao, composta de comum acordo entre o rgo da rea de atuao, a Oscip e os Conselhos de Polticas Pblicas das reas envolvidas* Recomendada a utilizao de processo seletivo, quando houver possibilidade de mais de uma entidade quali cada prestar os servios sociais objeto do fomento

Superviso

Contrato de gesto Fiscalizada por comisso de avaliao indicada pelo rgo ou entidade supervisora da rea Sem edital ou licitao

Igual Lei Federal

Seleo das entidades

Superviso

Fiscalizada por comisso de avaliao indicada pelo secretrio de Estado

Cesso de servidores pblicos

Igual Lei Federal

Seleo das entidades Cesso de servidores pblicos Manual de compras Manual de recursos humanos

Igual Lei Federal Manual de compras

Igual Lei Federal

Permitida, com nus para a origem Regulamento prprio, publicado em at 90 dias aps a assinatura do contrato de gesto No previsto

Igual Lei Federal

Igual Lei Federal

Manual de recursos humanos

No previsto Quando dispuser de forma irregular dos recursos pblicos que lhe forem destinados; incorrer em irregularidade scal ou trabalhista ou descumprir o disposto na lei

Includo e especi cado no Decreto n 50.611, de 30 de maro de 2006

Desquali cao No regulamentado

Quando constatado o Desquali cao descumprimento das disposies contidas no contrato de gesto

Igual Lei Federal

* Previso de auditoria independente da aplicao dos recursos objeto do Termo de Parceria nos casos em que o montante de recursos for maior ou igual a R$ 600.000,00 (seiscentos mil reais).

92

POR UMA CULTURA PBLICA: ORGANIZAES SOCIAIS, OSCIPS E A GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

III A CULTURA DAS OSS E OSCIPS: CONHECENDO OS CASOS DOS ESTADOS DE SO PAULO E MINAS GERAIS

93

3.3 - A publicizao na rea cultural


Data de 1998 a primeira experincia de publicizao na rea cultural, com a criao do Centro Drago do Mar de Arte e Cultura, o maior centro cultural pblico da Regio Nordeste, localizado na cidade de Fortaleza e gerido desde ento pelo Instituto de Arte e Cultura do Cear (Iacc), entidade qualificada como OS pelo governo do estado. Ao adotar a gesto de espaos culturais por meio da publicizao, o Cear serviu de exemplo aos estados de So Paulo, Minas Gerais, Mato Grosso, Par e Bahia, que j aplicam esse modelo na rea cultural, e a outros, a exemplo de Rio de Janeiro, Esprito Santo e Rio Grande do Sul, que pretendem implant-lo para a gesto no apenas de espaos culturais, mas tambm de orquestras e companhias artsticas estaduais. As atividades culturais publicizadas nesses estados podem ser classificadas em trs tipos principais: espaos culturais, corpos estveis e projetos de formao ou de difuso artstica. O estado de So Paulo o recordista na implementao da publicizao de servios culturais, com 40 espaos e programas culturais sob a gesto de 19 organizaes sociais, at o final de 2010. Como exemplo de espaos culturais sob a gesto de OSs e Oscips podemos citar, no Cear, alm do Centro Drago do Mar de Arte e Cultura, o Centro Cultural Bom Jardim, criado em 2006 na periferia de Fortaleza. O estado do Par tambm se utiliza de OSs para gerir trs grandes espaos da Secretaria de Cultura: a Estao das Docas, um imenso complexo turstico e cultural na orla fluvial de Belm, o Mangal das Garas, espao cultural e rea de preservao ambiental, ambos geridos pela OS Par 2000, e o Hangar Centro de Convenes e Feiras da Amaznia, gerido pela OS Via Amaznia, qualificada em 2007. Em So Paulo, os principais museus e teatros do estado esto sob a gesto de diversas OSs. Na rea museolgica, at 2010, sete OSs diferentes geriam espaos como a Pinacoteca do Estado e os museus da Lngua Portuguesa, de Arte Sacra, da Casa Brasileira, da Imagem e do Som (MIS) e do Futebol, alm de sete museus no interior do estado. Os teatros Srgio Cardoso, So Pedro e Teatro de Dana so geridos pela OS Associao Paulista de Amigos da Arte (Apaa). Alm desses espaos, a Casa das Rosas e o Pao das Artes tambm contam com gesto publicizada. Os corpos artsticos ou estveis tambm so alvo das estratgias de publicizao, em especial orquestras, facilitando trmites relativos a contrataes internacionais, turns, direitos autorais etc. A Osesp, publicizada desde novembro de 2005, o principal exemplo de corpo estvel sob a gesto pblica no estatal. Alm dela

destacam-se a Orquestra do Estado de Mato Grosso, criada em 2005 e publicizada em 2007, e a Orquestra Filarmnica de Minas Gerais, criada e publicizada em 2007. O processo de publicizao das orquestras de So Paulo e Minas Gerais ser tratado mais frente, ilustrando os caminhos da gesto pblica no estatal para corpos artsticos nesses dois estados. A cidade de Curitiba, por meio de lei municipal de publicizao, tambm firmou contrato de gesto com o Instituto Curitiba de Arte e Cultura (Icac), OS responsvel pela gesto da rea musical da Fundao Cultural de Curitiba desde janeiro de 2004. Essa gesto inclui a administrao da Camerata Antiqua de Curitiba e de quatro outros grupos musicais e de coro. O estado de So Paulo criou, em janeiro de 2008, a So Paulo Companhia de Dana, primeiro corpo estvel da rea de dana gerido por uma OS. Alm de espaos culturais e corpos estveis, entidades do Terceiro Setor podem assumir a gesto de projetos de formao na rea artstica e tcnica. Em So Paulo, o Projeto Guri, criado em 1995, foi a primeira iniciativa cultural do estado a ser publicizada, em 2004. O projeto oferece iniciao musical na cidade de So Paulo e em mais de 300 municpios paulistas, atendendo mais de 40 mil jovens. Outro destaque na rea de formao cultural so as Oficinas Culturais, que at 2010 possuam sete ncleos na capital e 15 no interior, em parceria com prefeituras locais. No Cear, a Escola de Artes e Ofcios Thomaz Pompeu Sobrinho tambm gerida pelo Iacc. O Plug Minas, centro de formao e experimentao digital criado em 2008 em Minas Gerais, gerido pelo Instituto Cultural Srgio Magnani (ICSM), Oscip que j administra o Centro Tcnico de Produo, que oferece, entre outros servios, cursos de capacitao e aperfeioamento em tecnologia do espetculo no Palcio das Artes, em Belo Horizonte. A Bahia iniciou em 2009 sua primeira experincia de publicizao na rea cultural por meio de OS, para gesto dos Ncleos de Orquestras Juvenis e Infantis do Estado da Bahia (Neojiba), programa de educao de jovens pela prtica coral e orquestral. As OSs e Oscips podem estender sua atuao gesto de festivais artsticos especficos, sendo normalmente acrescentados ao contrato de gesto das entidades como mais uma atividade sob sua responsabilidade. o caso, por exemplo, do Festival de Msica na Ibiapaba, no Cear, e do Festival Internacional de Inverno de Campos do Jordo e dos projetos Mapa Cultural Paulista e Revelando So Paulo, em So Paulo.

94

POR UMA CULTURA PBLICA: ORGANIZAES SOCIAIS, OSCIPS E A GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

III A CULTURA DAS OSS E OSCIPS: CONHECENDO OS CASOS DOS ESTADOS DE SO PAULO E MINAS GERAIS

95

Alm dos estados do Cear, Par, So Paulo, Minas Gerais, Mato Grosso e Bahia, que tm parcerias firmadas com OSs e Oscips na rea cultural, outros estados que j possuem leis de publicizao vm estudando a possibilidade de aplicar o modelo para espaos culturais e corpos estveis. Em Santa Catarina, por exemplo, a Fundao Catarinense de Cultura (FCC) realizou, em abril de 2009, um seminrio sobre OSs e Oscips voltadas para a rea de cultura3. No Esprito Santo, a Secretaria de Estado de Gesto e Recursos Humanos (Seger) tem projetos de publicizao em fase de estudo e planejamento com as secretarias de estado da Cultura, de Sade e da Educao, tendo tambm promovido em janeiro de 2009 o debate O Controle Pblico na Contratualizao com Organizaes Sociais no Esprito Santo4. No estado do Rio de Janeiro, o Projeto de Lei n 1.975/09, que prev a publicizao na rea cultural, foi aprovado no dia 24 de junho de 2009 pela Assembleia Legislativa do Rio de Janeiro (Alerj), sob forte polmica. O caso especfico do Rio de Janeiro mostra, como veremos a seguir, que, apesar de sua amplitude e de seu crescimento no Brasil, o modelo de publicizao tem despertado resistncia e polmica desde sua origem. Na rea da cultura, a resistncia ainda grande, encabeada especialmente pelas associaes de servidores pblicos.

sendo questionada sobretudo nas reas de cultura e sade, nas quais mais largamente aplicada. No captulo 4, trataremos dos riscos relacionados forma de escolha das entidades contratadas pelo Estado. Especificamente na rea da cultura, a publicizao tem sofrido forte resistncia por parte de funcionrios pblicos e da prpria classe artstica, como no caso do processo de aprovao do projeto de lei no Rio de Janeiro. Desde sua apresentao Assembleia, em fevereiro de 2009, at a aprovao, em junho do mesmo ano, o processo foi alvo de protestos de funcionrios da Associao de Servidores da Fundao Anita Mantuano de Artes do Estado do Rio (Funarj), de artistas de corpos estveis ligados ao Theatro Municipal e de representantes da classe artstica, que apresentaram ao Colgio de Lderes da Assembleia Legislativa um abaixo-assinado com 9.100 assinaturas contra o projeto, sob o pretexto de que ele representava uma iniciativa de privatizao da cultura no estado. Como resultado desse embate, o projeto de lei foi modificado, retirando o Theatro Municipal, que completou cem anos no mesmo ano, do rol de espaos da rede estadual de cultura passveis de transferncia de gesto, e s ento foi aprovado pela Assembleia5. Em Minas Gerais, estado que j aplicava a parceria de gesto por meio de Oscips para a gesto de projetos da Fundao Clvis Salgado (FCS), rgo da Secretaria de Cultura, a implantao do modelo para gesto da Orquestra Sinfnica do Estado gerou a apresentao de uma ao popular, movida pela Associao dos Msicos da Orquestra Sinfnica (Amos), contrria criao de outra orquestra, atualmente a Orquestra Filarmnica de Minas Gerais, como veremos adiante. No Rio Grande do Sul, aps a aprovao da Lei n 12.091, de 11 de janeiro de 2008, e do decreto que regulamenta as parcerias com Oscips no estado, publicado em maro do mesmo ano, os servidores da TVE-RS recolheram em dezembro 15 mil assinaturas em um abaixo-assinado contra a possibilidade de mudana do status da emissora, tambm sob a justificativa de privatizao do veculo.

3.4 - Resistncias e polmicas


Desde sua criao, o modelo de publicizao em nvel federal e estadual tem sofrido crticas e sido alvo de diversas polmicas. A primeira delas foi causada pela abertura da Ao Direta de Inconstitucionalidade (Adin) n 1.923, em 1997, pelo Partido dos Trabalhadores (PT) e pelo Partido Democrtico Trabalhista (PDT), questionando a transferncia de atividades pblicas independentemente de processo licitatrio. O Supremo Tribunal Federal (STF), aps quatro sesses (que se estenderam at agosto de 2007), indeferiu a liminar e, at a finalizao deste livro, o assunto ainda permanecia em aberto. Isso mostra que a prpria existncia das OSs ainda um ponto controverso. A forma de escolha das OSs e Oscips ainda no disciplinada em mbito federal e estadual,

3 FCC realiza seminrio sobre Organizaes Sociais e Oscips de Cultura. Disponvel em: http://www.guaramirim.com. Acesso em: 18 maio 2009. 4 Seger debate a modernizao do Estado a partir de um novo modelo de gesto de parceria com o Terceiro Setor. Disponvel em: http://www.es.gov.br.. Acesso em: 18 abr. 2009.

5 O assunto foi tema de diversas matrias do jornal O Globo, a exemplo das seguintes: Em sesso tumultuada, Cmara aprova Organizaes Sociais, de 24 abril de 2009, e Teatro Municipal excludo da lei das OSs, esvaziando projeto da Secretaria de Cultura, de 9 junho de 2009. Ambas esto disponveis em: www.oglobo.com.br.

96

POR UMA CULTURA PBLICA: ORGANIZAES SOCIAIS, OSCIPS E A GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

III A CULTURA DAS OSS E OSCIPS: CONHECENDO OS CASOS DOS ESTADOS DE SO PAULO E MINAS GERAIS

97

Os contrrios publicizao justificam sua resistncia por diversos motivos: enxergam o modelo como privatizao de espaos culturais e abandono do Estado de suas funes em relao cultura; temem a perda de direitos trabalhistas, benefcios e estabilidade do emprego pblico; nutrem desconfiana em relao sua idoneidade etc. Embora o modelo necessite de aperfeioamento, tanto das leis que o regem quanto do papel do Estado, muitos dos motivos alegados contra a sua implantao decorrem do desconhecimento sobre a diferena entre a publicizao e a privatizao, a importncia central da atuao do Estado, as potencialidades e as formas de controle do modelo. Somada ao desconhecimento, a resistncia mudana tambm desempenha um papel muito forte nas polmicas envolvendo as estratgias de publicizao. Isso mostra que, para melhor entender os novos modelos de gesto que ganham cada vez mais amplitude em diversos estados, necessrio compreender quem so os parceiros do Estado e como essas parcerias esto disciplinadas. Passaremos agora anlise das experincias de publicizao nos estados de So Paulo e Minas Gerais.

gularizao da situao trabalhista na Secretaria de Cultura e a necessidade de melhorias na gesto da Osesp, que j contava com uma fundao prpria desde junho de 2005 e necessitava de um modelo de gesto mais eficiente para a orquestra e para a administrao da Sala So Paulo.

A incluso da rea da cultura no projeto de lei foi uma deciso estratgica da base governista que aproveitou um momento favorvel para tal alterao. Primeiro, porque a questo da sade j estava praticamente resolvida. Depois de uma longa tramitao, as foras (favorveis e contrrias) j haviam se consolidado e o governo j havia conseguido votos suficientes para a aprovao da lei no primeiro turno. Segundo, porque apenas a incluso da rea da cultura no texto da lei no configurava uma mudana substancial que necessitasse de uma nova rodada de debates e uma nova votao. Assim, a proposta permanecia a mesma, somente acrescida da rea da cultura. Por

3.5 - O estado de So Paulo e as organizaes sociais da cultura


As organizaes sociais no estado de So Paulo foram criadas pela Lei Complementar n 846, de 4 de junho de 1998, e regulamentadas pelo Decreto n 43.493, de 29 de setembro de 1998, durante a gesto do governador Mrio Covas. O governo do estado de So Paulo adotou, a partir de 2004, o modelo de gesto pblica no estatal em 40 espaos e programas culturais sob a gesto de 19 OSs (Tabela 5, de 2010). O primeiro projeto cultural de So Paulo a ser publicizado foi o Projeto Guri, por meio da Associao Amigos do Projeto Guri, qualificada como OS em 2004. O Projeto Guri, criado em 1995, um programa governamental que oferece iniciao musical a crianas e jovens em reas de maior risco social e em polos da Fundao Casa, antiga Febem. Originalmente, a lei das OSs em So Paulo contemplava apenas a rea da sade. A incluso da rea cultural na lei aconteceu na ltima hora, j no final da tramitao do processo na Assembleia Legislativa de So Paulo. Segundo Flvio Alcoforado e Tiago Moraes, essa incluso foi estimulada por dois motivos principais: a necessidade de re-

fim, a oportunidade de apenas se estender a lei de OS para a rea de cultura requeria muito menos esforo do que a opo de se iniciar a elaborao de um novo projeto de lei, especfico para a cultura (ALCOFORADO; MORAES, 2008, p. 5).

A questo das irregularidades administrativas em relao contratao de pessoas que trabalhavam na Secretaria de Cultura pairava em torno dos credenciados: trabalhadores sem vnculo empregatcio e direitos trabalhistas, contratados sem concurso ou contrato pelo Estado, depois da extino do Baneser. Ou seja, um problema criado a partir do fim de um problema anterior. O Baneser era uma empresa do Banco do Estado de So Paulo (Banespa), que foi extinta em dezembro de 1994. Originalmente o rgo era encarregado de recrutar pessoal para atividades de limpeza, vigilncia e copa do banco, mas acabou se tornando a soluo para a contratao de funcionrios de diversas reas, incluindo a cultura, e originando vrias irregularidades. Na poca de sua extino, o Baneser possua quase 21 mil servidores contratados sem os critrios previstos em lei e muitos deles eram funcionrios-fantasmas.

98

POR UMA CULTURA PBLICA: ORGANIZAES SOCIAIS, OSCIPS E A GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

III A CULTURA DAS OSS E OSCIPS: CONHECENDO OS CASOS DOS ESTADOS DE SO PAULO E MINAS GERAIS

99

Com o fim do Baneser, a Secretaria de Cultura passou a adotar o credenciamento, prtica que se tornou rotineira por causa da necessidade de contratao de servios temporrios, comum rea cultural, e da escassez de funcionrios concursados para realizar todas as atividades sob responsabilidade da secretaria. Ou seja, para funcionar, o prprio Estado estava agindo em desacordo com a legislao, embora a finalidade cultural estivesse sendo cumprida. Na poca que antecedeu a implantao do modelo em So Paulo, em 2003, cerca de 3.500 funcionrios a servio da Secretaria de Cultura eram credenciados. O agravamento da irregularidade fez com que o Ministrio do Trabalho encaminhasse ao Estado um Termo de Ajuste de Conduta (TAC) prevendo a tomada de providncias para a regularizao da situao dos servidores at dezembro de 2005. Esse foi um dos principais motivos que impulsionaram a adoo do modelo de gesto por meio de OSs na rea cultural. No estado de So Paulo, a implantao da gesto pblica no estatal permitiu a regularizao das contrataes, transformando as funes dos credenciados em empregos regidos pela CLT e reduzindo sua quantidade na Secretaria de Cultura para aproximadamente 282 em 2006.

Tabela 5: Relao das Organizaes Sociais qualicadas no estado de So Paulo e respectivos espaos e programas culturais (2010)
ORGANIZAES SOCIAIS A casa - Museu de Arte e Artefatos Abaa Cultura e Arte Associao Amigos das O cinas Culturais (Assaoc) Associao Pr-Dana ESPAOS/PROGRAMAS ADMINISTRADOS Museu da Casa Brasileira Revelando So Paulo Mapa Cultural Paulista O cinas Culturais So Paulo Cia. de Dana Museu Casa de Portinari (Brodowski) Museu H.P. Bernardino de Campos (Amparo) Museu H.P. ndia Vanure (Tup) Associao Cultural de Amigos do Museu Casa de Portinari Museu H.F.P. Monteiro Lobato (Taubat) Casa de Cultura Paulo Setbal (Tatu) Museu H.P. Prudente de Moraes (Piracicaba) Museu H.P. Conselheiro Rodrigues Alves (Guaratinguet) Associao de Amigos do Conservatrio de Tatu Associao de Amigos do Memorial do Imigrante Associao de Amigos do Museu de Arte Sacra de So Paulo Associao de Amigos do Projeto Guri Associao de Amigos da Pinacoteca do Estado Associao de Amigos do Museu Afro Brasil Associao de Amigos do Museu do Caf Conservatrio de Tatu Memorial do Imigrante Museu de Arte Sacra de So Paulo Projeto Guri Pinacoteca do Estado Estao Pinacoteca Museu Afro Brasil Museu do Caf (Santos)

Tabela 5: Relao das Organizaes Sociais qualicadas no estado de So Paulo e respectivos espaos e programas culturais (2010) (Continuao)
ORGANIZAES SOCIAIS ESPAOS/PROGRAMAS ADMINISTRADOS Pao das Artes

Associao de Amigos do Projeto Guri Associao de Amigos da Pinacoteca do Estado

Projeto Guri Pinacoteca do Estado III A CULTURA DAS OSS E OSCIPS: CONHECENDO OS CASOS DOS ESTADOS DE SO PAULO E MINAS GERAIS

100

Estao Pinacoteca POR UMA CULTURA PBLICA: ORGANIZAES SOCIAIS, OSCIPS E A GESTO PBLICA ESTATAL NAAfro REA DA CULTURA AssociaoNO de Amigos do Museu Brasil Museu Afro Brasil Associao de Amigos do Museu do Caf Museu do Caf (Santos)

101

Tabela 5: Relao das Organizaes Sociais qualicadas no estado de So Paulo e respectivos espaos e programas culturais (2010) (Continuao)
ORGANIZAES SOCIAIS Associao de Amigos do Pao das Artes ESPAOS/PROGRAMAS ADMINISTRADOS Pao das Artes Museu da Imagem e do Som (MIS) Auditrio Cludio Santoro (Campos do Jordo) Athos Pagano Teatro Srgio Cardoso Theatro So Pedro Associao Paulista dos Amigos da Arte (Apaa) Teatro de Dana/Teatro Itlia Teatro de Dana/Teatro Estadual de Araras Maestro Francisco Paulo Russo Banda Sinfnica Jazz Sinfnica Guri Santa Marcelina Associao Santa Marcelina Cultura Escola de Msica do Estado de So Paulo - Tom Jobim Festival Internacional de Inverno de Campos do Jordo Catavento Cultural e Educacional Catavento - Palcio das Indstrias

Diferentemente da rea cultural, a publicizao na rea da sade foi iniciada no ano de 1999. Segundo dados da Secretaria de Estado de Sade, no ano de 2010, 21 hospitais, trs ambulatrios, trs laboratrios de anlises clnicas e duas farmcias estavam sob gesto de organizaes sociais na rea da sade6. Na sade, outra diferena consiste nos pr-requisitos para a qualificao e a assinatura de contrato de gesto, exigindo obrigatoriamente entidades experientes na rea e com histrico de prestao de servios de assistncia h pelo menos cinco anos. Embora a legislao no previsse, inicialmente, tempo prvio de experincia das entidades na rea cultural (com exceo de entidades qualificadas na rea museolgica), muitas das OSs qualificadas e que passaram a administrar os diversos espaos culturais do estado de So Paulo j existiam na forma de Associaes de Amigos, criadas durante as dcadas de 1980 e 1990 pela sociedade civil para auxiliar na gesto e no funcionamento desses espaos. o caso da Associao Cultural de Amigos do Museu Casa de Portinari, criada em 1996, da Associao de Amigos do Conservatrio de Tatu, criada em 1981, da Associao de Amigos do Projeto Guri (AAPG), 1997, da Associao dos Amigos da Pinacoteca do Estado, 1992, e da Associao dos Amigos do Museu do Caf, 1998. importante ressaltar que outras entidades, a exemplo da Fundao Osesp, foram criadas com o nico intuito de qualificarem-se como OS e celebrarem contrato de gesto com o Estado, sendo esse um processo comum em muitos estados, de criao de dentro para fora, ou seja, quando o Estado estimula a criao ou qualificao de uma entidade com o objetivo de garantir a melhoria da gesto de um projeto ou espao por meio da publicizao. Aps a incluso da rea da cultura na Lei Complementar n 846, a criao de decretos e resolues especficos s OSs da cultura contribuiu para o amadurecimento do modelo de gesto no Estado. O primeiro decreto (n 43.493, de 29 de setembro de 1998) dispe sobre a qualificao das organizaes sociais da rea da cultura, delineando o funcionamento do modelo na rea e atendendo j a algumas especificidades do setor. Como o modelo passou a ser utilizado na cultura apenas a partir de 2004, data de 2006 o segundo decreto (n 50.611, de 30 de maro de 2006), que altera e inclui dispositivos no anterior e traz importantes mudanas, advindas da experincia j iniciada. As mudanas trazidas pelo decreto referem-se aos requisitos e parmetros na gesto de seus recursos humanos (ampla divulgao do processo seletivo para novas contrataes
6 Disponvel em: www.saude.sp.gov.br. Acesso em: 15 dez. 2009.

Fundao Orquestra Sinfnica do Estado de So Paulo Orquestra Sinfnica de So Paulo Instituto da Arte do Futebol Brasileiro Museu do Futebol Museu da Lngua Portuguesa Poiesis - Associao dos Amigos da Casa das Rosas, Casa Guilherme de Almeida da Lngua e da Literatura Casa das Rosas Projeto So Paulo - um Estado de Leitores 19 ORGANIZAES SOCIAIS 40 ESPAOS E PROGRAMAS CULTURAIS

102

POR UMA CULTURA PBLICA: ORGANIZAES SOCIAIS, OSCIPS E A GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

III A CULTURA DAS OSS E OSCIPS: CONHECENDO OS CASOS DOS ESTADOS DE SO PAULO E MINAS GERAIS

103

de funcionrios e dos resultados), ampliao dos prazos para encaminhamento dos relatrios de atividade das OSs e de avaliao da Secretaria de Cultura (de dez e oito dias, respectivamente, para 30 dias) e obrigatoriedade de publicidade para chamadas de compras e servios. A Resoluo n 10, de 27 de maio de 2008, estabeleceu com mais clareza as reas culturais passveis de publicizao (museolgica, arquivstica, formao cultural, difuso cultural e fomento) e, por fim, o Decreto n 53.330, de 18 de agosto de 2008, especifica que para a gesto de museus que contenham acervo artstico relevante (segundo definio da Secretaria de Cultura)7 ser exigida a comprovao de trs anos de atuao prvia da OS. Essas alteraes e complementaes nos dispositivos legais que regulam a publicizao na rea cultural em So Paulo revelam o processo de amadurecimento desse modelo, bem como a necessidade de reviso constante dos procedimentos e melhorias na relao entre OSs e Estado. Apesar de sua histria bastante recente, possvel visualizar as etapas de consolidao da gesto pblica no estatal na rea cultural em So Paulo, conforme explicam Alcoforado e Moraes:

Batista de Andrade (2005-2006), caracterizada pelo processo de consolidao das OS, com a assinatura dos Contratos de Gesto da maioria dos equipamentos cuja gesto ainda no havia sido transferida para OS e o incio do monitoramento e avaliao dos resultados. Vale ressaltar que esse processo ainda est em desenvolvimento at o momento e que h uma srie de desafios a serem alcanados, especificamente proviso de servidores pblicos para realizarem as funes de formulao da poltica cultural e o monitoramento das atividades realizadas pelas OS (ALCOFORADO; MORAES, 2008, p. 4).

O processo de implantao das OS na rea da Cultura pode ser dividido em trs fases. Essas fases obedecem a uma linha temporal bem definida e so marcadas pela mudana de gesto da Secretaria da Cultura. A primeira fase, da gesto do Secretrio Marcos Mendona de 1995-2003 se caracteriza pela institucionalizao e amadurecimento do modelo conceitual das OS de Cultura no estado de So Paulo e o seu processo de regulamentao. A segunda fase, da gesto Cludia Costin (2003-2005), marcada pela qualificao das primeiras OS e pela assinatura dos Contratos de Gesto. Por fim, a terceira fase, na gesto Joo

Poderamos ainda acrescer anlise uma quarta fase, a partir de 2007, na gesto do secretrio Joo Sayad e do secretrio adjunto Ronaldo Bianchi, marcada pelo crescimento do modelo e por maior interferncia e participao do Estado na gesto e no controle das OSs, ocasionando inclusive a mudana de entidades frente de projetos e espaos, a exemplo do Centro de Estudos Musicais Tom Jobim e dos grupos musicais vinculados a ele, bem como de parte das atividades do Projeto Guri. Essa fase tambm marcada pela criao de novos projetos e espaos culturais, como o Museu da Lngua Portuguesa, a So Paulo Companhia de Dana e o Museu do Futebol, todos participantes do modelo desde o incio do funcionamento. Os anos de 2007 e 2008 foram marcados tambm pelo incremento expressivo do oramento da Secretaria de Cultura, que chegou a aumentar em R$ 100 milhes entre os dois anos. Podemos averiguar, inclusive, que a mudana do modelo de gesto dos espaos e programas da Secretaria de Cultura, a partir de 2004, foi acompanhada pelo crescimento do oramento destinado pasta, conforme a Tabela 68:

7 Consideramos que a deciso de vincular a obrigatoriedade de experincia da OS na rea museolgica a uma definio bastante ampla e subjetiva sobre o que constitui acervo artstico relevante bastante delicada, pois se corre assim o risco de preterir museus e acervos menores e menos centrais, que podem estar sujeitos gesto de instituies sem experincia especfica na rea museolgica.

8 Confeco prpria com base em dados extrados dos relatrios da Secretaria Estadual da Fazenda de So Paulo, disponveis para download no site http://www.fazenda.sp.gov.br. O percentual do investimento na rea cultural foi calculado com base na proporo entre a Despesa Primria do Governo e o oramento destinado Secretaria de Cultura no ano.

104

POR UMA CULTURA PBLICA: ORGANIZAES SOCIAIS, OSCIPS E A GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

III A CULTURA DAS OSS E OSCIPS: CONHECENDO OS CASOS DOS ESTADOS DE SO PAULO E MINAS GERAIS

105

Tabela 6: Oramento destinado cultura no estado de So Paulo entre os anos de 1999 e 2008 e percentual em relao ao oramento total do governo
SO PAULO - SECRETARIA DE ESTADO DA CULTURA 1999 2000 2001 2002 2003

ORAMENTO Administrao direta Pessoal Custeio Investimentos Entidades Vinculadas TOTAL 82.613,50 6.817,40 67.938,30 7.857,90 80.806,30 163.419,80 111.656,40 7.347,90 85.182,20 19.126,30 91.342,80 202.999,20 91.805,30 8.519,20 82.052,10 1.234,00 85.463,40 177.268,70 113.957,30 9.047,20 101.032,60 3.877,50 98.338,40 212.295,70 105.217,70 8.455,60 95.815,80 946,2 117.539,20

A tabela nos mostra que, no perodo entre 2004 e 2008, o oramento da Secretaria de Cultura de So Paulo quase triplicou, passando de aproximados 228 milhes de reais para um total de 565 milhes de reais. Isso revela que a mudana processada na rea da cultura em So Paulo esteve relacionada no apenas aos novos mecanismos de gesto, mas tambm a um real aumento do investimento pblico: em 2004 o recurso destinado Secretaria de Cultura equivalia a 0,37% do total do oramento do estado e em 2008 esse investimento passou para o equivalente a 0,52%. Para exemplificar as mudanas na gesto pblica da cultura no estado de So Paulo, passaremos agora experincia da Osesp, considerada o carro-chefe do novo modelo no estado e um caso bastante emblemtico da publicizao aplicada a corpos artsticos ou estveis.

3.5.1 - ORQUESTRA SINFNICA DO ESTADO DE SO PAULO (OSESP)


222.756,90

SO PAULO - SECRETARIA DE ESTADO DA CULTURA 2004 2005 2006 2007 2008

ORAMENTO Administrao direta Pessoal Custeio Investimentos Entidades Vinculadas TOTAL PERCENTUAL 111.734,70 6.329,20 104.633,40 772,1 116.114,50 227.849,20 0,37 155.714,00 6.744,00 143.425,10 5.545,00 167.253,20 322.967,20 0,46 210.278,50 6.598,20 202.681,20 999,1 162.046,40 372.324,90 0,49 291.571,00 7.619,70 236.010,00 47.941,30 164.568,30 456.139,30 0,51 373,568,40 10.786,90 338.009,90 24.772,60 192.086,50 565.655,90 0,52

A Osesp foi criada em 1954, por meio da Lei n 2.733, de 13 de setembro, como Orquestra Sinfnica Estadual. Diferentemente do processo de criao de orquestras em outros estados brasileiros, a legislao no previa a realizao de concurso pblico para a contratao de msicos (que no se tornaram, como nos outros estados, funcionrios pblicos). A lei de criao previa que os msicos no poderiam ser contratados por perodo inferior a um ano ou superior a trs anos, com exceo prevista no Pargrafo nico do Artigo 2, ressalvados os casos de artista de renome, contratados para a realizao de nmero certo de concertos, e as substituies eventuais, decorrentes de afastamentos legais. Esse fator, a no contratao por meio de concurso pblico, embora trouxesse muita irregularidade ao funcionamento da orquestra, foi decisivo para a publicizao do modelo, como veremos adiante e, especialmente, quando analisarmos o exemplo da publicizao de corpos estveis em Minas Gerais. A orquestra passou, no incio de sua histria, por perodos de estagnao, de 1956 a 1964 e de 1967 a 1971, devido ao atraso e ausncia de pagamentos aos msicos, resciso de contratos, paralisao de ensaios e audies. A partir de 1974, com a regncia de Eleazar de Carvalho, que esteve frente da direo por 24 anos, a orquestra passou por uma fase de renovao, como contrataes de 84 msicos, realizao de turns nacionais e transmisso de concertos ao vivo para rdio e televiso. Em 12 de maio de 1978, passou a se

(Oramento da Secretaria de Cultura em relao ao oramento geral do estado a partir da publicao)

106

POR UMA CULTURA PBLICA: ORGANIZAES SOCIAIS, OSCIPS E A GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

III A CULTURA DAS OSS E OSCIPS: CONHECENDO OS CASOS DOS ESTADOS DE SO PAULO E MINAS GERAIS

107

chamar Orquestra Sinfnica de So Paulo e reiniciou um perodo de crise em meados da dcada de 1980, que culminou com uma greve dos msicos por melhoria de salrios no ano de 1991. A crise foi parcialmente amenizada com a contratao de 54 novos msicos em 1994. Em 1997 o maestro John Neschling assumiu a direo artstica da Osesp, e aos poucos a orquestra iniciou uma fase de reestruturao, abrindo testes para novos msicos, no Brasil e no exterior, elevando os salrios e melhorando as condies de trabalho. At 1999, a Osesp no possua sede prpria para ensaios e apresentaes, ocupando diversos locais durante os anos (Cine Copan, Cultura Artstica, Teatro Municipal, Teatro Srgio Cardoso, Memorial da Amrica Latina, Centro Cultural So Paulo etc.). Nesse ano, com a reforma da antiga estao de trens da Estrada de Ferro Sorocabana, localizada na regio da Luz, no centro de So Paulo, inaugurado o Complexo Jlio Prestes, que abriga a Sala So Paulo, atual sede da orquestra e considerada a melhor sala de concertos da Amrica Latina. A obra demorou 18 meses para ser concluda e custou um total de 44 milhes de reais. Antes da publicizao, a administrao da orquestra, da Sala So Paulo e dos coros era realizada de forma bastante singular, partilhada por cinco entidades distintas. A Secretaria de Cultura era responsvel pela contratao dos msicos (credenciados), a Fundao Padre Anchieta (responsvel pela TV Cultura) colaborava com a contratao de solistas e regentes convidados, responsabilizando-se por contratos, pagamentos, vistos internacionais, fechamento de cmbio etc. A entidade Amigos do Complexo Cultural Jlio Prestes colaborava com a administrao do prdio, e outras duas entidades, a Associao Paulista dos Amigos da Arte (Apaa) e a Associao dos Msicos da Osesp, participavam tambm da gesto, representando os msicos e colaborando com as atividades artsticas e a captao de recursos. A situao contratual dos msicos era irregular e delicada, estando tambm inserida na questo dos credenciados da secretaria, mencionada anteriormente. Os msicos foram contratados de formas distintas ao longo dos anos, mas sem ter regularidade nos seus contratos de trabalho. Alm da questo trabalhista, outras atividades da Osesp, por seu porte e complexidade, tornavam-se de difcil execuo por meio da administrao direta da Secretaria de Cultura e da situao de partilha de responsabilidades entre diferentes entidades. Alm das contrataes recorrentes de solistas e convidados internacionais, podemos citar entre essas atividades: realizao de turns nacionais e internacionais, gravaes de CDs, publicaes editoriais, administrao de direitos autorais, negociao coletiva com sindicato de msicos.

Pela necessidade de centralizao e melhoria das atividades da orquestra, e tendo em vista a transio para a gesto pblica no estatal, foi criada a Fundao Osesp, em 22 de junho de 2005, como resultado do trabalho de reestruturao iniciado em 1997. Em 10 de novembro de 2005, a fundao, j qualificada como OS, celebrou o contrato de gesto com a Secretaria de Cultura, com durao de cinco anos e oramento anual de 43 milhes de reais. As contrataes de msicos da orquestra e do coro e de funcionrios foram regularizadas e, em 2010, a fundao contava com uma equipe de cerca de 300 pessoas, contratadas via CLT. O conselho de administrao da Osesp presidido por Fernando Henrique Cardoso e Pedro Moreira Salles, contando com mais nove conselheiros, um conselho fiscal, com trs membros, e um conselho consultivo, com dez membros. Os resultados alcanados nos quatro primeiros anos de publicizao da orquestra (de 2006 a 2009) foram bastante expressivos, embora no seja possvel comparar o avano em termos quantitativos em virtude da ausncia de informaes sistematizadas a respeito da gesto antes da publicizao. As aes realizadas pela Fundao Osesp no esto restritas somente gesto das atividades artsticas da Orquestra Sinfnica, envolvendo tambm aes de formao e documentao, alm da administrao da Sala So Paulo. Alm da orquestra, a fundao responsvel pela gesto de quatro grupos de coro: sinfnico, de cmara, juvenil e infantil. Em relao difuso artstica, nos quatro primeiros anos foi realizada uma mdia de 140 concertos sinfnicos e de cmara por ano, com percentual de ocupao de pblico superior a 80% todos os anos. Em 2009, aproximadamente 150 mil pessoas assistiram aos concertos realizados na Sala So Paulo. Desde 2002, a Osesp tem realizado ao menos uma turn por ano, com apresentaes internacionais e nacionais, visitando as principais capitais brasileiras. No ano de 2007 foram realizadas duas turns, uma na Europa e a outra na Argentina e no Uruguai. O ano de 2009 marcou a consolidao do projeto Osesp Itinerante na agenda anual da orquestra, com a realizao de 32 concertos de cmara e quatro apresentaes ao ar livre no interior do estado. O trabalho de difuso artstica est intrinsecamente relacionado s aes de documentao da orquestra. A valorizao da msica brasileira se destaca como uma das marcas do trabalho artstico da orquestra, incluindo obras de compositores brasileiros em seu repertrio de concertos e gravaes, editando partituras por meio da Editora Criadores do Brasil (administrada pela fundao) e encomendando partituras inditas

108

POR UMA CULTURA PBLICA: ORGANIZAES SOCIAIS, OSCIPS E A GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

III A CULTURA DAS OSS E OSCIPS: CONHECENDO OS CASOS DOS ESTADOS DE SO PAULO E MINAS GERAIS

109

a compositores contemporneos brasileiros. A fundao mantm tambm o Centro de Documentao Musical Maestro Eleazar de Carvalho, com acervo de referncia para msicos, professores e pesquisadores. A Osesp contava, at o final de 2009, com 41 CDs gravados, com destaque para as obras de compositores brasileiros, como Heitor Villa-Lobos e Camargo Guarnieri, e para o dilogo com a msica popular brasileira. No site9 esto disponveis trechos de apresentaes e gravaes em podcasts e vdeos. Nas reas de educao e capacitao, merece destaque o Programa Sua Orquestra, financiado largamente pela doao de pessoas fsicas e jurdicas por meio da deduo do imposto de renda devido anualmente. A arrecadao destinada manuteno das aes educativas da orquestra (Programa Descubra a Orquestra, de formao de professores e concertos didticos; a Academia de Msica da Osesp, criada em 2006 com o objetivo de capacitar novos msicos e que atende cerca de dez bolsistas, e as visitas monitoradas Sala So Paulo). Alm dessas atividades, a Osesp conta com um servio de assinaturas de suas temporadas anuais e com um programa de voluntrios, que auxiliam diversos setores da fundao. Para a realizao dessas atividades, a fundao recebeu anualmente da Secretaria de Cultura, durante os primeiros cinco anos de contrato, 43 milhes de reais, dos quais cerca de 30 milhes eram gastos em mdia com folha de pagamento. Esse oramento ainda era acrescido pelos recursos captados por meio de diversas fontes: projetos incentivados, venda de ingressos e assinaturas, locao do espao para eventos, doaes e patrocnios, rendimentos financeiros e outras receitas. A captao de recursos representou desde o incio um percentual expressivo do oramento total anual da fundao (recursos do contrato de gesto mais recursos captados). O valor captado foi de 15 milhes de reais em 2006 (25% do total de 58 milhes de reais); 18 milhes de reais em 2007 (29% do total de 51 milhes de reais), 31 milhes de reais em 2008 (41% do total de 74 milhes de reais) e 20 milhes de reais em 2009 (31% do total de 63 milhes de reais). Alm de potencializar as atividades artsticas e de formao, a captao de recursos e a gesto autnoma permitiram que durante esses quatro anos a fundao fechasse o exerccio com supervit de 13 milhes de reais em 2006, 7,8 milhes de reais em 2007, 10,3 milhes de reais em 2008 e 14 milhes de reais em 2009. Durante esse mesmo ano, a Fundao Osesp contou com a colaborao de 40 grandes empresas, sendo dez patrocinadores, 15 apoiadores e 15 parceiros, alm de obter permutas com 29 veculos de comunicao.
9 www.osesp.art.br

A prestao de contas de todos esses recursos envolve seis instncias diferentes: 1. Prestao de contas anual Curadoria de Fundaes do Ministrio Pblico do estado de So Paulo (pelo fato de ser fundao). 2. Prestao de contas mensais, trimestrais, quadrimestrais e anuais Secretaria de Cultura, por meio de relatrios de atividades. 3. Prestao de contas Secretaria da Fazenda, com envio mensal de relatrios e recebimento de visita de auditores pblicos. 4. Prestao anual de contas ao Tribunal de Contas do Estado de So Paulo (indiretamente, por meio da Secretaria da Cultura). 5. Auditoria independente (PricewaterhouseCoopers), que gera a prestao de contas sociedade (publicao de relatrio social anual). 6. Prestao de contas ao Ministrio da Cultura, no que diz respeito aos recursos captados por meio da Lei Rouanet. O resultado alcanado com a publicizao da Osesp influenciou outras experincias de mudana de gesto de orquestras estaduais, conforme veremos a seguir com a anlise da gesto pblica no estatal em Minas Gerais.

3.6 - O estado de Minas Gerais e as organizaes da sociedade civil de interesse pblico


A implantao do modelo de gesto pblica no estatal constituiu um dos pilares do choque de gesto, institudo pelo governo do estado a partir de 2003, na administrao de Acio Neves. O choque representou uma srie de inovaes na gesto pblica, tendo destaque as estratgias de contratualizao de resultados entre: as prprias organizaes pblicas; entre o poder pblico e o Terceiro Setor; e entre o poder pblico e a iniciativa privada. Para cada tipo de acordo e parceria foi institudo um instrumento legal: acordo de resultados entre governo e secretarias ou rgos pblicos; termo de parceria entre governo e entidades do Terceiro Setor; e parceria pblico-privada, envolvendo governo e iniciativa privada.

110

POR UMA CULTURA PBLICA: ORGANIZAES SOCIAIS, OSCIPS E A GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

III A CULTURA DAS OSS E OSCIPS: CONHECENDO OS CASOS DOS ESTADOS DE SO PAULO E MINAS GERAIS

111

Em Minas Gerais, a gesto pblica no estatal implementada por meio de parcerias com Oscips, regulamentadas pela Lei n 14.870, de 16 de dezembro de 2003, e pelo Decreto n 44.914, de 3 de outubro de 2008. O caso de Minas Gerais, entretanto, pode ser considerado misto, porque se parece bastante com o modelo de parceria com OSs, uma vez que tambm permite a transferncia da gesto de servios executados pelo poder pblico.

Tabela 7: Relao das Oscips com Termos de Parceria rmados no estado de Minas Gerais e respectivos espaos e programas culturais OS
OSCIPS Instituto Filarmnica (ICF) ESPAOS/PROGRAMAS ADMINISTRADOS Orquestra Filarmnica de Minas Gerais Gesto e gerao de recursos para a execuo de projetos e programas da Fundao Clvis Salgado/Administrao do Centro Tcnico de Produodo Palcio das Artes Plug In Minas - Centro Jovem de Artes, Esportes e Cultura Digital Associao de Desenvolvimento da Radiodifuso de Minas Gerais (ADTV) TRS OSCIPS

As Oscips mineiras instituem um novo modelo hbrido, com gesto tpica de OS e fomento com aspecto de Oscips. No que concerne transferncia de servios relevantes do Estado para o terceiro setor, h um estreitamento com as OS. Por sua vez, o modelo assemelha-se s Oscips federais quando da prestao dos referidos servios por iniciativa prpria ou da titularidade ordenadora da atuao do terceiro setor (PECI et al., 2008, p. 1143).

Instituto Cultural Srgio Magnani (ICSM)

Rede Minas (TV) QUATRO ESPAOS E PROGRAMAS CULTURAIS

A publicizao na rea cultural em Minas Gerais teve incio em 2005 com a assinatura dos dois primeiros termos de parceria: um com o Instituto Cultural Srgio Magnani (ICSM), para auxlio gesto e captao de recursos da Fundao Clvis Salgado e administrao do Centro Tcnico de Produo do Palcio das Artes, e outro com a Associao de Desenvolvimento da Radiodifuso de Minas Gerais (ADTV), para gesto da Rede Minas, criada em 1984 e transformada em fundao pblica, por meio da Fundao TV Minas Cultural e Educativa, em 1993. Em 2008 foram firmados os dois outros termos: em janeiro, com o Instituto Cultural Filarmnica (ICF), para a gesto da Orquestra Filarmnica de Minas Gerais, e em setembro com o ICSM, para gesto do Plug In Minas Centro Jovem de Artes, Esportes e Cultura Digital, espao cultural resultado de articulao entre as secretarias estaduais de Educao, Cultura e Esportes e Juventude. At dezembro de 2009, seis anos aps a promulgao da lei, o estado de Minas Gerais contava com um total de 153 entidades qualificadas como Oscips e 16 termos de parceria firmados envolvendo as secretarias estaduais de Esportes e Juventude; Desenvolvimento Social; Meio Ambiente; Cultura; Defesa Social e Educao. Em relao rea cultural, 61 entidades qualificadas incluem a cultura entre as reas de atuao, e existem quatro termos de parceria na rea, firmados com trs Oscips.

A publicizao em Minas Gerais destaca-se pela transparncia e pelo acesso s informaes referentes s parcerias entre governo e Oscips. No site da Secretaria de Estado de Planejamento e Gesto (Seplag)10, em uma seo criada especialmente para o tema, possvel encontrar informaes bsicas sobre a legislao e o conceito de Oscips, relao das entidades qualificadas, termos de parcerias em vigncia e encerrados, assim como resultados j alcanados com a implantao do modelo, apresentando dados quantitativos de forma sinttica. Destaca-se tambm pelas recentes atualizaes da legislao no que diz respeito ao acompanhamento e fiscalizao das parcerias, sobretudo aps o Decreto n 44.088/09, que trouxe importantes mudanas nem todas benficas, como veremos adiante , como a criao da figura do supervisor, funcionrio pblico designado pelo rgo estatal responsvel pelo acompanhamento de todas as aes do ente parceiro, podendo inclusive ter poder de veto sobre algumas aes. Entretanto, visvel o pioneirismo da Seplag, realizando um excelente trabalho de regulamentao e esclarecimento do modelo voltado tanto para os rgos pblicos quanto para as prprias Oscips. Em seu site possvel encontrar no apenas todos os termos de parceria firmados e respectivos relatrios de acompanhamento, mas tambm modelos e orientaes sobre elaborao, celebrao, avaliao e prestao de contas dos termos de parceria.
10 www.planejamento.mg.gov.br

112

POR UMA CULTURA PBLICA: ORGANIZAES SOCIAIS, OSCIPS E A GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

III A CULTURA DAS OSS E OSCIPS: CONHECENDO OS CASOS DOS ESTADOS DE SO PAULO E MINAS GERAIS

113

Coutinho, Romero e Melo (2009) elencam trs iniciativas principais do governo de Minas focadas no acompanhamento dos termos de parceria: a criao do Comit de Apoio Gesto dos Termos de Parceria (CGTP), em 2007; o acompanhamento de processos internos das Oscips por meio de checagem amostral, institudo com o Decreto n 44.914/08, e o fortalecimento do papel da Auditoria Geral do Estado, que criou uma unidade especfica para acompanhar os acordos de resultados e termos de parceria do estado. Essas aes demonstram uma tentativa do poder pblico de controlar a execuo das parcerias no apenas por meio dos resultados, a posteriori, mas tambm dos processos, em uma avaliao concomitante com a execuo do objeto. preciso, entretanto, averiguar at que ponto essas alteraes fortalecem a gesto ou comprometem a autonomia das Oscips, colaborando para o enrijecimento do modelo, a exemplo dos riscos possveis advindos do poder de veto do supervisor e de seu uso indiscriminado. Em semelhana anlise feita sobre a gesto pblica no estatal em So Paulo, ilustraremos o processo em Minas Gerais por meio do caso da Orquestra Filarmnica, cujo procedimento de publicizao bastante emblemtico por envolver a questo dos corpos estveis e do funcionalismo pblico.

A histria da OSMG apresenta muitas similaridades com outras orquestras estaduais brasileiras, cuja trajetria marcada por momentos de crise e estagnao, a despeito da importncia e da dimenso das atividades de difuso e formao musical realizadas e do reconhecimento alcanado junto ao pblico e imprensa. No caso da OSMG, projetos com boa aceitao do pblico, como o Domingo no Parque, desenvolvido durante as dcadas de 1970 e 1980 com concertos ao ar livre e gratuitos, ganharam grande repercusso em Belo Horizonte. A orquestra sofreu, entretanto, com a crise financeira em meados da dcada de 1980. Como uma medida de apoio, foi criada, em 1984, a campanha Adote um Msico para ajudar a manter o quadro de instrumentistas da orquestra. As empresas arcavam com o salrio dos msicos, e o valor da contribuio seria deduzido do imposto de renda, antecipando o futuro impacto da Lei Sarney e da posterior Lei Rouanet no incentivo cultura. Apesar do ineditismo da iniciativa, que contou com a adeso de algumas empresas, essa ao no resolveu os problemas salariais e o dficit de msicos na orquestra. A situao se agravou nos anos seguintes, embora a OSMG continuasse com suas atividades, contando com apoios diversos.

No ano em que comemorava dez anos, a OSMG se via em uma

3.6.1 - ORQUESTRA FILARMNICA DE MINAS GERAIS Para compreender a primeira experincia de publicizao de um corpo estvel em Minas Gerais, a Orquestra Filarmnica de Minas Gerais, criada em 2007, necessrio compreender a histria do grupo artstico que lhe deu origem: a Orquestra Sinfnica de Minas Gerais (OSMG). A orquestra foi criada pela Lei Estadual n 68, de 6 de setembro de 1972, como um dos trs corpos artsticos do Palcio das Artes, complexo cultural inaugurado em 1971 em Belo Horizonte e gerido pela Fundao Clvis Salgado. A OSMG comeou a ser estruturada apenas em 1976, com msicos selecionados por concurso pblico, e sua estreia oficial aconteceu no dia 16 de setembro de 1977, ento com 46 msicos efetivos. Com o intuito de completar seu quadro de instrumentistas, a orquestra promoveu um novo concurso, divulgado nacional e internacionalmente. A contratao de msicos estrangeiros causou bastante controvrsia no meio musical e, em 1980, havia 40 msicos estrangeiros e 46 brasileiros na composio da orquestra.

situao novamente delicada, devido sada de msicos para outras orquestras que ofereciam melhores salrios e falta de concursos para preenchimento das muitas vagas no conjunto. [...] Lutando para triunfar sobre a prpria morte era o ttulo de uma das diversas matrias de jornais que quela altura divulgavam insistentemente a lamentvel situao da OSMG, cujas realizaes s podiam ser alcanadas custa de sacrifcio e esforo. O nmero de msicos era insuficiente, apenas 54, os salrios estavam novamente defasados e simplesmente no havia verba para manuteno dos instrumentos da orquestra. As peles dos tmpanos, por exemplo, j estavam com oito anos de uso e s puderam ser trocadas por iniciativa da Escola Tcnica Federal de Ouro Preto, em retribuio ao emprstimo de instrumentos para realizao do Festival Mozart (FUNDAO CLVIS SALGADO, 2006. p. 132-133).

114

POR UMA CULTURA PBLICA: ORGANIZAES SOCIAIS, OSCIPS E A GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

III A CULTURA DAS OSS E OSCIPS: CONHECENDO OS CASOS DOS ESTADOS DE SO PAULO E MINAS GERAIS

115

A crise permaneceu at 1988, sendo amenizada com a realizao de novo concurso para 20 vagas e, no ano seguinte, com um convnio firmado entre o Palcio das Artes e a empresa Cemig para garantir a manuteno dos salrios dos msicos por dois anos. A situao continuou oscilante no comeo da dcada de 1990, culminando com uma paralisao da OSMG em 1993, pela falta do nmero mnimo de msicos: na poca a orquestra contava apenas com dez violinistas efetivos. A dcada tambm foi marcada pelo incndio que destruiu a sala principal do Palcio das Artes, em 1997. A OSMG passou a realizar seus concertos sinfnicos e didticos no foyer do palcio, em um espao provisrio criado para apresentaes, que, apesar de no ser plenamente adequado s suas atividades, foi o palco de uma poca de aes de grande repercusso, como os projetos de formao e extenso da orquestra, em 1998. Apesar dos momentos de crise, a OSMG prosseguiu com suas atividades, contando em 2003 com 70 msicos efetivos e realizando uma mdia de 40 apresentaes por ano. Nesse mesmo ano, uma parceria entre Fundao Clvis Salgado, TIM, Cemig e Usiminas possibilitou a temporada de concertos, chamada de Srie de Concertos TIM. Ao completar 30 anos de criao, em 2006, pela primeira vez na sua histria, a orquestra iniciou o ano com sua programao definida e divulgada ao pblico no primeiro concerto. Esse pequeno dado, ao qual se deu destaque na publicao editada em 2006 sobre a histria dos corpos artsticos do Palcio das Artes, bastante simblico do funcionamento de grande parte das orquestras mantidas pelo poder pblico e da situao de distanciamento da OSMG em relao aos padres de excelncia de outras orquestras internacionais, ou nacionais, a exemplo da vizinha Osesp, em So Paulo, que fecha sua temporada anual com dois ou at trs anos de antecedncia, acompanhando a agenda e a disponibilidade de regentes e solistas de destaque mundial. Esses fatores incentivaram o incio do processo de mudana do modelo de gesto da OSMG, na esteira das inovaes do choque de gesto do estado. O processo foi iniciado em 2005, com a criao do Instituto Cultural Orquestra Sinfnica (Icos), entidade qualificada como Oscip pelo poder pblico estadual. A criao do Icos, no final de 2005, foi uma iniciativa fomentada pelo prprio governo, no claro intuito de posteriormente transferir a gesto da OSMG, confirmando assim a hibridez do modelo de parceria mineiro, que guarda bastante similaridade com as experincias de OSs em outros estados.

O processo de publicizao da orquestra pode ser dividido em duas fases. A primeira delas iniciada em junho de 2006, quando foi firmado o primeiro termo de parceria entre a FCS e o Icos, no valor de aproximadamente 4 milhes de reais, tendo como objeto o fomento atuao da Orquestra Sinfnica de Minas Gerais. Esse termo de parceria sofreu dois aditivos e se estendeu at 2007, sem que, entretanto, seu objeto fosse plenamente concretizado, uma vez que as metas previam no apenas a difuso das atividades da OSMG, mas tambm aes estruturantes visando sua migrao para o novo modelo de gesto, assim como elaborao de um novo plano de cargos e salrios, de um programa de remunerao por desempenho e realizao de seleo para novos msicos, a ser contratados pelo regime de CLT. Os anos de 2006 e 2007 foram marcados pelo incio de uma grande controvrsia envolvendo os msicos da OSMG, que inicialmente rejeitaram a nova proposta de gesto, e a Secretaria de Cultura, disposta a levar frente o plano de transformao da orquestra, conforme exposto no 3 Relatrio de Acompanhamento e Avaliao do Termo de Parceria, referente ao perodo de janeiro a agosto de 200711:

Ocorre que a contratao dos msicos para a composio do corpo artstico no foi concluda conforme o planejamento do termo de parceria. O processo de negociao com os servidores msicos do rgo Estatal Parceiro foi demorado e fatores como a greve destes servidores, alterao na estrutura de gesto da entidade e at mesmo uma ao judicial promovida pela Associao dos Msicos da Orquestra Sinfnica de Minas Gerais AMOS acarretaram o atraso deste processo, prejudicando a execuo e a prpria avaliao da parceria (SECRETARIA DE ESTADO DE CULTURA DE MINAS GERAIS, 2007).

11 Todos os relatrios de acompanhamento dos termos de compromisso, vigentes e vencidos, so disponibilizados no website da Secretaria de Estado de Planejamento e Gesto de Minas Gerais. Disponvel em: www.planejamento.mg.gov.br.

116

POR UMA CULTURA PBLICA: ORGANIZAES SOCIAIS, OSCIPS E A GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

III A CULTURA DAS OSS E OSCIPS: CONHECENDO OS CASOS DOS ESTADOS DE SO PAULO E MINAS GERAIS

117

O processo de negociao entre msicos foi bastante delicado, partindo da inteno inicial da Secretaria de Cultura de contratao de um maestro de renome internacional para a direo artstica da orquestra e da proposta de adeso dos msicos ao Afastamento Voluntrio Incentivado (AVI), tipo de licena no qual os msicos no perderiam a estabilidade e poderiam ento ser contratados pela Oscip sob o regime de CLT. A proposta de afastamento, mesmo garantindo que os msicos migrariam para a orquestra sem necessidade de audio e mantendo a estabilidade nos cargos, foi alvo de divergncias na interpretao e tomada como um risco condio de funcionrios pblicos concursados que possuam. Inicialmente, apenas sete dos 70 msicos aderiram ao novo modelo de gesto. Devido pouca adeso, o governo resolveu fazer uma audio para preencher as vagas da orquestra. A Amos perpetrou uma ao pela paralisao das audies, questionando a legalidade de audies como forma de seleo uma vez que a lei de criao da OSMG previa apenas a realizao de concurso pblico , e complicou ainda mais o processo de migrao. Assim mesmo duas audies nacionais foram realizadas, em julho e agosto de 2007, com aproximadamente 250 inscritos, sendo que apenas metade compareceu ao Palcio das Artes para realiz-las e somente 15 vagas foram preenchidas. O governo iniciou ento uma nova tentativa para convencer os msicos, sugerindo o afastamento atravs da Licena para Interesses Pessoais (LIP), na qual o funcionrio poderia ficar afastado por at dois anos, tambm sem perder a estabilidade. Esse mecanismo teve maior adeso dos msicos, e metade deles, 35, aceitou migrar para o novo modelo de gesto. A inviabilidade de negociao com o restante dos msicos levou o governo a tomar a deciso de criar uma nova orquestra, chamada ento de Orquestra Sinfnica do Estado de Minas Gerais (Osemg). Assim, passaram a existir duas orquestras: a OSMG, com 35 msicos que no aderiram ao modelo de gesto proposto, e a nova Osemg, com um total de 85 msicos (somando os 35 msicos que aderiram e 50 novos msicos que foram contratados por novas audies, sendo 30 brasileiros e 20 estrangeiros). Desse modo, a segunda fase do processo de publicizao foi iniciada em 2008, com a assinatura do segundo termo de parceria, no valor aproximado de 13 milhes de reais, cujo objeto dessa vez previa criao, estruturao e manuteno de uma nova orquestra sinfnica para o estado de Minas Gerais, de natureza privada e sem fins lu-

crativos, que se denominar OSEMG (Orquestra Sinfnica do Estado de Minas Gerais). A liminar concedida pelo Tribunal de Justia, a partir da ao popular apresentada pela Amos, garantiu a manuteno dos msicos que no aderiram nova orquestra como funcionrios pblicos e assegurou a manuteno do nome da Orquestra Sinfnica de Minas Gerais vinculado ao estado. Essa deciso quase cancelou o concerto de estreia do novo corpo estvel e coroou o que a imprensa local chamou de guerra das orquestras. A deciso judicial ensejou a mudana de nome da nova orquestra, que passou a se chamar Orquestra Filarmnica de Minas Gerais e que divide hoje espao, no Palcio das Artes, com a OSMG, at que sua sede prpria, no antigo prdio da Secretaria de Fazenda, no circuito cultural da Praa da Liberdade, em Belo Horizonte, esteja finalizada. As duas orquestras permanecem em funcionamento, com marcante diferena entre o patamar artstico e de visibilidade alcanado pela nova Orquestra Filarmnica, sob a regncia do maestro de renome internacional Fbio Mechetti. Em sua primeira temporada, a Filarmnica foi assistida por mais de 70 mil pessoas e realizou turn, apresentando-se em 15 cidades do interior do estado e no Festival Internacional de Inverno de Campos do Jordo (SP). Em relao captao de recursos, a Filarmnica vem mostrando um bom desempenho, sobretudo a partir de seu segundo ano de funcionamento, resultado da estruturao e do crescimento da equipe administrativa. Em 2008, a Filarmnica no conseguiu cumprir a meta de 4% de captao sobre o valor total do termo de parceria, contando apenas com a arrecadao da bilheteria, no valor aproximado de 75 mil reais. Em 2009 o desempenho foi melhor, tendo ultrapassado, at o fim do terceiro trimestre, o valor de 1 milho de reais, incluindo recursos de bilheteria, concertos vendidos e captao via Lei Rouanet, envolvendo empresas como Telecom, Cemig e Odebrecht. Consideramos o caso de publicizao em Minas Gerais bastante emblemtico, expondo os riscos e desafios da transio para a gesto pblica no estatal envolvendo corpos estveis e a cesso de funcionrios pblicos. Mas os resultados alcanados pela Filarmnica em poucos anos de criao podem tambm ser considerados um estmulo mudana do modelo de gesto de outros corpos estveis no Brasil, mostrando, assim como no caso da Osesp, ser possvel manter com recursos pblicos uma orquestra de nvel internacional de reconhecimento e excelncia artstica.

118

POR UMA CULTURA PBLICA: ORGANIZAES SOCIAIS, OSCIPS E A GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

IV A PROTEO JURDICA DE EXPRESSES CULTURAIS DE POVOS INDGENAS SOB O ESTALO DA DIVERSIDADE CULTURAL

119

IV DILOGOS, DISCUSSES E SILNCIOS: UMA ANLISE CRTICA DA GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

120

POR UMA CULTURA PBLICA: ORGANIZAES SOCIAIS, OSCIPS E A GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

IV DILOGOS, DISCUSSES E SILNCIOS: UMA ANLISE CRTICA DA GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

121

Os casos de So Paulo e Minas Gerais, expostos no captulo anterior, so ilustrativos e importantes por serem as principais referncias do modelo de gesto pblica no estatal na rea da cultura no Brasil. Entretanto, para alm somente da descrio dos casos, preciso ir mais a fundo, de forma a refletir e buscar respostas s perguntas apresentadas ainda na introduo deste livro. Como a publicizao contribui para resolver ou minimizar os principais problemas da cultura na administrao pblica, vistos no captulo 2? Quais as vantagens e as desvantagens do modelo? A sociedade e o Estado ganham ou perdem com essa transformao? Qual a relao entre a publicizao e as polticas pblicas na rea cultural? preciso que o esforo de transformao da gesto pblica, na rea cultural ou em qualquer outra, seja precedido, ou pelo menos acompanhado, por um trabalho de avaliao desses novos modelos de gesto com base nas experincias j existentes, considerando as diferenas de cada local e o histrico bastante recente desse fenmeno. Justamente pelo pouco tempo de incio desse modelo de gesto, o trabalho de avaliao ainda mais delicado, pois, como ressalta Celina Souza, a avaliao de polticas pblicas complexa e vai muito alm do simples acompanhamento de aes governamentais.

liao com foco nas fragilidades e nos riscos versus vantagens e benefcios trazidos para a gesto da atividade cultural na esfera pblica. Essa diferenciao pertinente na medida em que ajuda a esclarecer que os riscos decorrentes da m utilizao do modelo no devem ser interpretados como falhas. E, mesmo quando identificados, acreditamos que a existncia de riscos na aplicao desse modelo de gesto, bastante recente em considerao ao histrico da administrao pblica no Brasil, no deve servir de argumento para invalid-lo, mas, sim, contribuir para o seu aperfeioamento e para a correo dos problemas nos servios j publicizados. Acreditamos que o que falta justamente o conhecimento claro tanto dos riscos quanto das vantagens do modelo. Apenas conhecendo ambos os lados poderemos chegar concluso sobre a viabilidade da publicizao enquanto poltica pblica e ento aproveitar o conhecimento terico para a resoluo de problemas prticos, como explica Thomas Dye:

As polticas pblicas tambm podem ser estudadas por razes profissionais: compreender as causas e consequncias das polticas pblicas nos permite aplicar os conhecimentos das cincias sociais para a soluo de problemas prticos. O conhecimento factual um pr-requisito para a prescrio

Avaliao no se confunde com acompanhamento das aes governamentais, porque a avaliao incorpora elementos de valor e de julgamento. Ou seja, a avaliao tem um contedo substantivo porque atribui valor. Outra questo importante na avaliao a definio de critrios fundamentais para que possamos afirmar se uma poltica deve continuar ou no a ser implementada e se essa poltica prefervel a qualquer outra. Esses critrios no so passveis de uma tipologia, pois devem variar de acordo com a poltica que est sendo avaliada (SOUZA, 2002. p. 21).

aos males da sociedade. Se certos fins so desejados, ento a questo de quais as polticas que melhor implementariam esses objetivos uma questo real que exige estudo cientfico. Em outras palavras, estudos sobre polticas pblicas podem produzir conselhos profissionais, em termos de concluses se [...] ento [...], sobre como atingir os objetivos desejados (DYE, 1984, p. 5). (Traduo nossa.)1

Que critrios utilizar, portanto, para a avaliao da publicizao na rea da cultura em seu estado atual no Brasil? Em contraposio a uma abordagem meramente comparativa entre pontos positivos e negativos do modelo, sugerimos uma ava-

1 Public policy can also be studied for professional reasons: understanding the causes and consequences of public policy permits us to apply social science knowledge to the solution of practical problems. Factual knowledge is a prerequisite to prescribing for the ills of society. If certain ends are desired, then the question of what policies would best implement these ends is a factual question requiring scientific study. In other words, policy studies can produce professional advice, in terms of if [] then [] statements, about how to achieve desired goals (DYE, 1984, p. 5).

122

POR UMA CULTURA PBLICA: ORGANIZAES SOCIAIS, OSCIPS E A GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

IV DILOGOS, DISCUSSES E SILNCIOS: UMA ANLISE CRTICA DA GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

123

4.1 - Fragilidades e riscos: respondendo aos antigos e identificando novos problemas


Por uma questo de ordem prtica, daremos nfase inicialmente ao detalhamento das fragilidades e dos riscos da publicizao, entendendo que esses esclarecimentos, alm de pouco explorados na literatura existente sobre o tema, podem ser mais teis ao desenvolvimento do modelo do que a meno de seus resultados positivos. Apresentaremos nos tpicos a seguir algumas reflexes sobre as principais fragilidades identificadas no modelo, que se referem: 1) aos critrios de qualificao e forma de seleo das entidades; 2) atuao dos conselhos de administrao das entidades; 3) elaborao e ao acompanhamento dos contratos de gesto e termos de parceria; 4) ao controle social e transparncia de informaes; e 5) ao acesso s informaes e sistematizao e divulgao dos resultados da publicizao.

J no segundo caso, o risco reside na feudalizao da gesto compartilhada, possibilitando que a escolha de entidades seja guiada por interesses pessoais, polticos ou partidrios, ferindo a transparncia essencial ao modelo e o atendimento ao interesse pblico. Alguns estados com leis prprias de publicizao restringem a escolha das OSs realizao de edital pblico, a exemplo da Bahia. A lei mineira, assim como a lei federal das Oscips, recomenda a publicao de edital para escolha de projetos, mas na prtica isso no realizado. Ou seja, nos estados de So Paulo e Minas Gerais, a escolha das entidades que assinam parceria com o Estado discricionria, sendo a discricionariedade justificada pela inexistncia de um nmero suficiente de entidades qualificadas de forma a garantir a concorrncia na prestao de servios. Entendemos que a discricionariedade do ato deveria ser aplicada apenas em um momento inicial de implantao do modelo, e que o mais adequado, no caso de pouca ou nula concorrncia local, investir em aes de capacitao e incentivo qualificao de entidades que j possuem um trabalho srio na rea publicizada. Esses fatores, como vimos, motivaram a abertura da Ao Direta de Inconstitucionalidade (Adin) n 1.923, em 1997, questionando a transferncia de atividades pblicas independentemente de processo licitatrio. Apesar de a liminar haver sido indeferida pelo STF em 2007, os requerentes continuam a pedir a anlise do pleito, e a discusso pode vir a ser reaberta. Talvez a deliberao sobre a Adin ainda esteja longe de ocorrer. Entretanto, as dvidas, assim como os riscos, permanecem.

4.1.1 - CRITRIOS DE QUALIFICAO E FORMA DE SELEO DAS ENTIDADES Um dos pontos mais controversos e polmicos da relao entre Estado e OSs e Oscips reside nas formas de escolha tanto das entidades aptas a receber ambas as qualificaes quanto daquelas que celebram contratos de gesto ou termos de parceria com o Estado. Consideramos que a ateno a esses dois momentos, ambos anteriores a todo o processo de parceria, essencial para o sucesso e a transparncia da publicizao de servios pblicos. O contraste entre os dois momentos tambm evidente: enquanto a qualificao um ato vinculado, previsto em lei como obrigatrio a todas as entidades que cumprirem os requisitos legais mnimos, a seleo das OSs que pactuam com o Estado , na maioria dos estados brasileiros, discricionria, ou seja, depende apenas da escolha da autoridade gestora. Em ambos os casos os riscos esto presentes e so claros. No primeiro caso, ao qualificar obrigatoriamente qualquer entidade que atenda aos requisitos mnimos, a lei permite a qualificao de entidades sem avaliao prvia de sua capacidade de gesto, condies de funcionamento, sustentabilidade etc. Mais do que o risco de transferir a gesto de um servio pblico para uma entidade sem capacidade para geri-lo, h ainda a possibilidade de qualificao de entidades-fantasmas (risco que no pode ser descartado, tendo em vista os precedentes de corrupo da poltica brasileira).

4.1.2 - ATUAO DOS CONSELHOS DE ADMINISTRAO DAS ENTIDADES Alm da importncia de critrios transparentes para a qualificao e escolha das OSs e Oscips que celebraro parcerias com o Estado, outro componente decisivo para o bom funcionamento das entidades: a composio e o papel dos conselhos de administrao. O Artigo 4 da Lei n 9.637, cujo contedo foi reproduzido quase que inteiramente em todas as leis estaduais de publicizao por meio de OS, evidencia a centralidade desse rgo na gesto das entidades e, consequentemente, nos resultados da publicizao. Muito embora a Lei n 9.790, que institui as Oscips, no preveja como pr-requisito qualificao a existncia de um conselho de administrao (apenas de conselho fiscal), muitas Oscips possuem conselhos, com os mesmos papis previstos na lei federal das OSs.

124

POR UMA CULTURA PBLICA: ORGANIZAES SOCIAIS, OSCIPS E A GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

IV DILOGOS, DISCUSSES E SILNCIOS: UMA ANLISE CRTICA DA GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

125

Entre as principais atribuies do conselho esto: aprovar a proposta de contrato de gesto e de oramento da entidade; designar, dispensar e fixar a remunerao dos membros da diretoria executiva; aprovar o regulamento prprio para a contratao de obras, servios, compras e alienaes e o plano de cargos, salrios e benefcios; aprovar e encaminhar os relatrios gerenciais e de atividades da OS ao rgo supervisor da execuo do contrato de gesto; e fiscalizar o cumprimento das diretrizes e metas definidas e aprovar as prestaes de contas anuais da entidade, com o auxlio de auditoria externa (quando houver). A simples leitura das funes do conselho de administrao j demonstra a responsabilidade desse rgo para o sucesso de qualquer experincia de transferncia de gesto. Essa responsabilidade ainda maior em razo da grande dependncia da publicizao em relao aos mecanismos de controle social, dentro e fora do Estado.

no processo de gesto pode ser tambm uma falta de lgica ao modelo, pois, com a presena expressiva de membros do poder pblico na entidade, o Estado passa a estar presente nos dois lados da parceria. Isso ajuda a alimentar as crticas publicizao como apenas uma forma de burlar as normas do direito administrativo, para fugir dos trmites e da burocracia do Estado. Independentemente do grau de participao do poder pblico nos conselhos de administrao, o risco que aqui reside o de transformar o que poderia ser um passo em direo possibilidade de parceria efetiva entre governo e sociedade civil na elaborao e aprovao de polticas em uma simples estratgia de flexibilizao ou fuga da gesto pblica, fazendo das entidades do Terceiro Setor um mero brao executor das decises de um poder pblico centralizador. Por outro lado, para evitar a centralizao do Estado e tambm garantir bons resultados com o processo de parceria, preciso que o governo incentive e colabore com a qualificao dos membros que compem os conselhos, por meio do dilogo com tcnicos responsveis pelo acompanhamento dos contratos de gesto e termos de parceria, intercmbios com conselhos de administrao de outras entidades com mais experincia, entre outras possibilidades.

Como a legislao acredita muito na eficincia do controle social sobre a administrao pblica, qualquer falha mais grave no funcionamento dos conselhos de administrao das OSs pode comprometer profundamente todo o processo de contratualizao de desempenho (TORRES, 2007, p. 64).

4.1.3 - ELABORAO E ACOMPANHAMENTO DOS CONTRATOS DE GESTO E TERMOS DE PARCERIA Como so compostos esses conselhos? Esse tambm um ponto que carece de ateno e est previsto na lei federal e em quase todas as leis estaduais que dispem sobre publicizao. Em 11 das 15 leis estaduais existentes que dispem sobre as OSs, o poder pblico est fortemente presente na composio dos conselhos de administrao, ocupando de 20% a 40% das, em geral, dez cadeiras previstas. As excees cabem apenas aos estados de So Paulo, que veda a participao de membros do governo no conselho, e da Bahia e de Mato Grosso, cujas legislaes so omissas a esse respeito. A origem das vagas dos representantes do poder pblico deve ser definida no estatuto da entidade, e elas normalmente so ocupadas por membros da secretaria envolvida no processo de publicizao. Entendemos que necessrio um olhar cuidadoso sobre o que representa essa participao obrigatria do governo no principal rgo deliberativo das entidades. O que pode ser considerado mais uma garantia de controle e acompanhamento do Estado A deciso de transferir a gesto de um servio pblico e a assinatura de contratos ou termos com entidades qualificadas como OS ou Oscip no garantem a existncia de uma parceria efetiva entre os entes envolvidos, e menos ainda o direcionamento da publicizao ao atendimento do interesse pblico. Aqui se iniciam as principais etapas do processo, cujo xito essencial para o sucesso da parceria: a elaborao e o acompanhamento dos instrumentos legais de parceria com o Estado. importante ressaltar tambm que todo processo de publicizao de uma atividade deve ser precedido pelo que se chama de avaliao ex-ante, ou seja, um estudo detalhado do cenrio local, das necessidades de prestao do servio a ser publicizado, das condies atuais de funcionamento e das expectativas com a implantao do modelo. Essa etapa inicial de avaliao justifica e orienta a publicizao para a melhoria

126

POR UMA CULTURA PBLICA: ORGANIZAES SOCIAIS, OSCIPS E A GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

IV DILOGOS, DISCUSSES E SILNCIOS: UMA ANLISE CRTICA DA GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

127

da realidade. O momento posterior consiste na elaborao das metas a ser cumpridas pela entidade e respectivos indicadores. No se pode subestimar a importncia que as metas tm, considerando-as como mero requisito burocrtico. Elas representam a descrio do que se espera como poltica pblica para qualquer rea cultural, seja ela musical, museolgica ou de formao artstica.

mera formalidade burocrtica, mas como o que ele efetivamente representa: um instrumento de implementao de polticas pblicas, que deve desde sempre atender demanda real e ao interesse pblico. Alm desses fatores h outro que deve ser mencionado: a histrica dificuldade que a administrao pblica brasileira possui de lidar com metas e estabelecer indicadores consistentes de planejamento e, mais ainda, de avaliao das polticas pblicas. Na gesto pblica prevalece ainda a viso de que objetivos e metas so apenas requisitos burocrticos e obrigatrios para a formalizao de convnios e a elaborao de planos de trabalho. Na rea da cultura, por sua recente institucionalizao na administrao pblica, essa realidade ainda mais grave e evidente que em outras, a exemplo da sade, que tambm faz uso da publicizao de servios. Todos os elementos supracitados colaboram para a insuficincia ou mesmo para o fracasso do controle sobre os resultados da publicizao. Somam-se a esses alguns outros fatores prprios do controle das entidades na atualidade: inexistncia de sistemas de acompanhamento informatizados, que permitam a comparao e compilao geral de dados; pouco cuidado na indicao dos membros do governo para composio das Comisses de Acompanhamento e Avaliao (CAA) e ms condies de funcionamento destas; existncia de vrias instncias distintas de prestao de contas (a prpria Secretaria de Estado, o Ministrio Pblico, auditores contratados, o Tribunal de Contas, por exemplo) e incomunicabilidade entre elas. Essa situao se agrava com o desconhecimento, nessas diversas instncias, sobre o funcionamento da publicizao e sobre os procedimentos a ser adotados tanto pela entidade quanto pelos prprios rgos do governo. Em muitos estados, por exemplo, no existe uma instruo normativa ou regulamentao sobre procedimentos de auditoria dos Tribunais de Contas para fiscalizao dos contratos. Tambm inexiste treinamento prvio para os membros nomeados para a Comisso de Avaliao dos contratos e termos de parceria. Tudo isso, finalmente, acaba dificultando a prpria gesto da atividade publicizada e gerando desgastes entre o Estado e os entes parceiros. Ainda no que toca fiscalizao das parcerias, outro ponto crtico diz respeito ao regulamento de compras das entidades. Uma das vantagens da publicizao consiste justamente na adoo de mecanismos mais geis e econmicos para compras e contrataes, dispensando os procedimentos altamente burocrticos da gesto estatal. Entretanto,

importante destacar a necessidade de se estabelecer metas ao mesmo tempo realistas e desafiadoras, evitando o sub ou superdimensionamento da capacidade operacional da instituio. Se as metas forem subdimensionadas, no haver razo para aumentar a produtividade e a qualidade na prestao de servios pblicos. Por outro lado, se forem superdimensionadas, gerar-se-o falsas expectativas e fracassos que podem comprometer todo o processo de contratualizao (TORRES, 2007, p. 35).

A falta de ateno e coerncia na elaborao das metas pactuadas entre as entidades e o Estado no o nico fator que pe em risco a exequibilidade da parceria. O fracasso pode residir tambm na unilateralidade desse processo e na consequente inexistncia de uma parceria efetiva entre Estado e Terceiro Setor. No possvel estabelecer nenhum tipo de ajuste legal, especialmente em torno de objetivos comuns, sem que os entes envolvidos estejam de acordo sobre a orientao, a natureza, os prazos, os objetivos e as condies do objeto contratado, nesse caso a gesto de servios pblicos. A prtica de algumas experincias de publicizao na rea cultural prova que, no raro, as metas so estabelecidas unilateralmente, oferecendo um risco duplo. Quando apenas a viso da OS ou Oscip prevalece, o interesse pblico pode ser comprometido e a absteno do Estado pode significar a ausncia de polticas pblicas para o setor cultural. Por outro lado, quando o Estado controla sozinho a elaborao e a proposta das metas, corre o risco de incoerncia com a realidade da gesto e desperdcio de uma oportunidade de parceria correta com a sociedade para a elaborao de polticas pblicas. Ambas as situaes podem ser evitadas caso se enxergue o processo de elaborao do contrato de gesto ou do termo de parceria no como

128

POR UMA CULTURA PBLICA: ORGANIZAES SOCIAIS, OSCIPS E A GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

IV DILOGOS, DISCUSSES E SILNCIOS: UMA ANLISE CRTICA DA GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

129

necessrio que os regulamentos de compras das entidades estejam em consonncia com os princpios bsicos da administrao pblica (legalidade, isonomia, economicidade, eficincia etc.). Regulamentos vagos ou extremamente flexveis podem significar importante atalho para administradores pblicos inescrupulosos, potencializando a corrupo nos procedimentos de compras com recursos governamentais (TORRES, 2007, p. 72). Alm disso, o fato de cada entidade possuir seu prprio regulamento acarreta na dificuldade de acompanhamento da execuo financeira das instituies em geral. No caso de reas que possuam diferenas e especificidades nos servios publicizados, como a cultura, o mais recomendvel seria a padronizao de regulamentos de compras de acordo com o perfil da atividade (museolgica, formao cultural, difuso artstica etc.). Por fim, preciso ainda chamar ateno para uma varivel que muitas vezes no levada em conta na elaborao e avaliao das metas: as condies externas, chamadas pressupostos (RUA, 1998). Um pressuposto uma condio externa, que independe da entidade e essencial para a realizao da atividade. No momento da avaliao, preciso levar em considerao que muitas entidades no cumprem as metas no por falta de capacidade para tal, mas por fatores externos, tais como: dependncia de recursos materiais no disponveis, escassez local de recursos humanos capacitados ou especializados, atraso no repasse de recursos financeiros do Estado, falta de vocao para captao de recursos privados etc.

o controle social. As leis federais e estaduais em sua maioria obrigam apenas a publicao dos manuais de compras e de recursos humanos e dos balanos financeiros anuais das entidades no Dirio Oficial. Obviamente, mesmo que publicadas, essas informaes no so suficientes para garantir o controle social sobre a publicizao, muito menos se publicadas apenas no Dirio Oficial. O conhecimento do modelo e o acesso s informaes so os primeiros passos para a existncia de um controle social das OSs e Oscips que mantm parcerias com o Estado. Para tanto, acreditamos que toda transferncia de gesto deveria estar vinculada disponibilizao obrigatria de documentos sobre a entidade e a atividade publicizada no site das entidades ou dos governos. Esses documentos, cuja presena essencial ou recomendvel para possibilitar o controle social, so, a nosso ver: estatuto da entidade, composio do conselho de administrao, manual de compras, manual de recursos humanos, termo de parceria ou plano de trabalho (no qual constem as metas pactuadas com o governo), relatrios de atividades, demonstrativos financeiros e contatos de ouvidoria (prpria ou das secretarias de Cultura). A anlise das OSs de cultura no estado de So Paulo bastante emblemtica da situao do acesso pblico a informaes sobre a publicizao. Em junho de 2009, analisamos os sites de 17 OSs2, na poca responsveis pela gesto de 38 espaos e projetos culturais no Estado, no que diz respeito disponibilidade de informaes. Apenas uma entidade expunha em seu site todos os documentos citados acima, enquanto quatro no ofereciam nenhum. Trs apresentavam o plano de trabalho, no qual possvel conhecer as metas e as atividades previstas para a atividade publicizada, e somente quatro disponibilizavam seus relatrios de atividade. Uma quantidade um pouco maior, seis entidades, oferecia seus demonstrativos financeiros, e nove identificavam os membros de seus conselhos de administrao. Embora esse seja um panorama bastante alarmante em relao ao controle social esperado no modelo, no devemos esquecer que, em relao rea da cultura, a disponibilidade dessas informaes, mesmo que em poucas entidades, representa um avano na transparncia das polticas pblicas se comparadas com o tipo e a quantidade de informaes disponibilizadas pela administrao pblica direta ou indireta.
2 Na poca em que foi realizada esta anlise, ainda no havia sido firmada a parceria entre a Secretaria de Cultura e a Associao Pr-Dana, atualmente responsvel pela gesto da So Paulo Cia. de Dana.

4.1.4 - CONTROLE SOCIAL, TRANSPARNCIA E ACESSO S INFORMAES Alm da questo da agilidade e da eficincia, uma das principais bandeiras levantadas na defesa da publicizao de servios pblicos a importncia que o controle social desempenha no modelo. A transparncia, o controle social e o acesso s informaes so frequentemente mencionados como aspectos positivos da publicizao, potencializados inclusive pela internet. Mas em que medida esto realmente presentes nas experincias efetivas de gesto por meio de OSs e Oscips na rea cultural? Embora defina o controle social das aes de forma transparente como uma das diretrizes do Programa Nacional de Publicizao (PNP) (previsto desde 1998, porm ainda no regulamentado), a lei federal omissa quanto aos mecanismos de acompanhamento e informaes a ser disponibilizadas pelas entidades para facilitar e incentivar

130

POR UMA CULTURA PBLICA: ORGANIZAES SOCIAIS, OSCIPS E A GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

IV DILOGOS, DISCUSSES E SILNCIOS: UMA ANLISE CRTICA DA GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

131

Porm, preciso, alm do incentivo publicidade dessas informaes, que sua apresentao seja de fcil compreenso, evitando a usual confuso entre dados brutos e meramente tcnicos e informaes realmente compreensveis e teis sociedade (TORRES, 2007; GUEDES; FONSECA, 2007). Trataremos do outro lado deste tpico mais adiante, ao analisar os aspectos positivos do modelo de gesto.

at hoje no h nenhum estudo que demonstre de maneira objetiva e clara o impacto que a flexibilizao tem trazido aos rgos pblicos, estudo que seria de fundamental importncia na avaliao dessa complexa experincia. [...] no existe um nexo de causalidade entre as flexibilidades e o aperfeioamento da ao estatal (TORRES, 2007, p. 133).

4.1.5 - SISTEMATIZAO E DIVULGAO DOS RESULTADOS DA PUBLICIZAO Finalizando esta seo sobre os principais riscos e fragilidades do modelo de gesto pblica no estatal, chegamos s etapas de sistematizao e divulgao dos resultados da publicizao, na ponta final de todo o processo, mas no menos importantes. Ambas esto profundamente relacionadas s questes da avaliao e do acompanhamento, por parte do governo, e do controle social, por parte dos cidados. De forma geral, o que se percebe em relao publicizao na rea cultural, contrariamente ao que acontece na rea da sade, a ausncia de sistematizao e divulgao de dados gerais sobre os servios publicizados e os avanos conquistados. Atribumos a essa fragilidade algumas razes, tais como a pouca cultura de avaliao presente na gesto pblica e ainda a inexistncia de sistemas de acompanhamento informatizados e centralizados sobre o trabalho realizado pelas entidades na rea cultural. Em mbito estadual, muitas informaes centrais sobre o panorama da publicizao em diversos estados no so divulgadas de forma unificada, tais como: quantas entidades qualificadas existem no estado? Quantos contratos de gesto ou termos de parceria esto assinados? Quantos espaos ou servios funcionam sob esse modelo de gesto? Qual o total de recursos pblicos investido nessas entidades? Qual o total captado por elas? Quais os resultados positivos aps a implantao do modelo? A ausncia de informaes e de estudos dificulta a evoluo do debate sobre a publicizao: A divulgao dessas informaes, alm de contribuir para o conhecimento e debate sobre o modelo, ainda ajudaria a evitar outro tipo de problema identificado justamente nos casos em que a publicizao produz resultados positivos mais visveis: a rivalidade entre entidades e o prprio Estado. Esse pode ser considerado um efeito colateral do modelo, e no pode ser descartado. Nesses casos, a rivalidade decorre do fato de que o mrito dos resultados positivos pode ser creditado pela opinio pblica entidade, e no ao governo. O pouco esclarecimento sobre o funcionamento do modelo e sobre o fato de que a publicizao significa uma parceria entre o Estado e o Terceiro Setor pode gerar esse tipo de equvoco, especialmente quando o servio publicizado possui grande potencial de mdia. Ironicamente, pela falta de esclarecimento sobre o modelo, o governo pode perder uma excelente oportunidade de promover e divulgar suas aes.

Ainda com relao ao aspecto da comunicao, acredito que os rgos responsveis pela coordenao e implantao desse novo modelo de gesto deveriam escolher algumas experincias mais bem-sucedidas e realizar um trabalho mais eficiente de divulgao, buscando dar visibilidade aos contratos de desempenho. Assim, focando e divulgando algumas dessas experincias, seria possvel agregar visibilidade e massa crtica ao modelo, com potencial para aperfeioar a recente e complexa

O grande desafio que caracteriza os processos de contratualizao e aumento da autonomia gerencial e financeira dos rgos pblicos demonstrar em que medida a flexibilizao repercute no desempenho da administrao pblica. [...] Acontece que

experincia brasileira de agencificao e contratualizao de desempenho (TORRES, 2007, p. 176).

132

POR UMA CULTURA PBLICA: ORGANIZAES SOCIAIS, OSCIPS E A GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

IV DILOGOS, DISCUSSES E SILNCIOS: UMA ANLISE CRTICA DA GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

133

4.2 - Vantagens e benefcios: esperanas para o futuro e para o dia a dia da cultura
Abordaremos agora as vantagens e os benefcios oportunizados pela parceria entre governos e OSs ou Oscips. Neles, como veremos a seguir, residem algumas solues ou alternativas aos problemas expostos no captulo 2. Dividimos as vantagens e os benefcios em cinco tpicos: 1) agilidade e eficincia na prestao de servios; 2) regularizao da contratao de profissionais; 3) polticas pblicas mais transparentes; 4) mais recursos para a cultura; e 5) planejamento e profissionalizao na rea cultural.

Ao mesmo tempo, as OSs at trazem algumas vantagens. Elas so rgos geis. Sempre reclamo muito quando quebra uma telha em um museu do interior e ficamos uns trs meses amarrados para liberar o dinheiro para reformar um telhado. Isso terrvel e as organizaes sociais tm mais jogo para isso. Mas exige uma fiscalizao muito forte tambm, alm do trabalho em conjunto, no permitindo que essas entidades se distanciem do governo (O MILITANTE CULTURAL QUE VIROU SECRETRIO, 2006).

4.2.1 - AGILIDADE E EFICINCIA NA PRESTAO DE SERVIOS A vantagem mais sensvel do modelo de gesto pblica no estatal em relao administrao pblica direta sem dvida a agilidade possibilitada aos processos de compras e contrataes. As contrataes e compras da administrao pblica, mesmo com avanos recentes, a exemplo do prego eletrnico, so ainda pouco eficientes do ponto de vista gerencial (so ainda bastante fsicas com muito papel e pouco ou nenhum controle informatizado , extremamente centralizadas e lentas). O fato de que as compras e as contrataes das OSs e Oscips so regidas por regulamentos prprios, que respeitem os princpios, mas no as regras da Lei n 8.666/93, sem dvida um dos principais motivos do salto qualitativo registrado em muitas atividades antes geridas diretamente pelo Estado (o caso da Osesp, apesar de ser o mais evidente, no o nico, sendo acompanhado tambm por inovaes, por exemplo, na Pinacoteca do Estado e no Projeto Guri, especialmente a partir de 20083). A agilidade na execuo dos servios crucial para os bons resultados da gesto, mas no se pode esquecer da importncia da fiscalizao sobre os procedimentos e as contas das entidades, como observa o ex-secretrio de Cultura do estado de So Paulo, Joo Batista Andrade, em entrevista revista Carta Maior:
3 No ano de 2008, foram registrados diversos avanos na gesto do Projeto Guri, em especial no que toca ao fortalecimento e descentralizao das aes no Estado, com a criao de Polos Regionais da Associao de Amigos do Projeto Guri (AAPG), OS responsvel pelo projeto. Mais informaes podem ser consultadas no Relatrio Anual 2008. Disponvel em: http://www.projetoguri.com.br. Acesso em 15 dez. 2009.

Apesar dessa vantagem visvel, necessrio evitar a lgica determinista de que a gesto privada necessariamente melhor ou mais eficiente do que a gesto pblica. As crises econmicas e as falncias recentes de grandes conglomerados e empresas multinacionais mostram que no apenas o modelo de gesto, pblico ou privado, que faz a diferena. Apesar de todos os problemas encontrados na administrao pblica, em todas as suas esferas, preciso levar em considerao tambm o fato de que nenhuma empresa privada ou entidade do Terceiro Setor possui o tamanho e a amplitude de responsabilidades do Estado. Por isso mesmo, o modelo de parceria com o Terceiro Setor, por meio da publicizao, uma alternativa ao acmulo de funes e dificuldade de capilaridade que o Estado possui. No estado do Cear, o primeiro a implantar a publicizao na rea cultural, por exemplo, entre 2005 e 2006, vrias aes da Secretaria de Cultura no interior do estado foram realizadas em parceria com o Instituto de Arte e Cultura do Cear (Iacc), OS com contrato de gesto j firmado com o estado desde 1999. Um dos projetos de maior destaque foi o indito Cultura em Movimento Secult Itinerante, que, entre 2005 e 2006, percorreu os 184 municpios do estado do Cear com eventos, espetculos, oficinas de capacitao e aes estruturantes, como o incentivo municipalizao da cultura e adeso das prefeituras ao Sistema Nacional de Cultura, entre outras aes. No preciso ser gestor pblico para vislumbrar as dificuldades de se deslocar com tcnicos, gestores e artistas, visitando essa quantidade de municpios, com os mecanismos possveis dentro da administrao pblica. Mesmo no sendo impossvel, seria mais oneroso e demorado se feito diretamente pelo Estado. E mais vivel, como comprovado, se realizado por meio de parceria com uma entidade privada. Casos como esses mostram

134

POR UMA CULTURA PBLICA: ORGANIZAES SOCIAIS, OSCIPS E A GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

IV DILOGOS, DISCUSSES E SILNCIOS: UMA ANLISE CRTICA DA GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

135

outro benefcio da publicizao: alm de melhorar a gesto e os resultados de atividades j existentes, possvel promover, em parceria com o Terceiro Setor, projetos novos e de interesse pblico que dificilmente seriam executados unicamente pelo governo.

4.2.2 - REGULARIZAO DA CONTRATAO DE PROFISSIONAIS Outra questo bastante discutida recentemente e que se encontra intimamente ligada implantao dos modelos de gesto pblica no estatal a dificuldade de contratao de pessoal, como vimos no captulo 2. No estado de So Paulo, a implantao da gesto pblica no estatal permitiu a regularizao das contrataes, transformando as funes dos credenciados em empregos regidos pela CLT e regularizando, como vimos, a contratao dos msicos da Osesp. A criao da So Paulo Cia. de Dana tambm reflete os benefcios da publicizao para a gesto de corpos estveis. Para a criao da Cia., em 2008, foram realizadas audies nas cidades de Belm, Recife, Braslia, Porto Alegre e Buenos Aires. Assim como os msicos da Osesp e da Filarmnica de Minas Gerais, os danarinos so contratados via CLT, passando periodicamente por novas audies e avaliao de desempenho. As OSs e Oscips tambm podem ajudar em casos nos quais a melhor forma de contratao no via CLT, tampouco por meio de concursos pblicos. o caso, por exemplo, da contratao de oficineiros e instrutores para o programa de oficinas culturais na capital, no litoral e no interior de So Paulo. Os profissionais apresentam suas propostas de oficinas, cadastradas em um banco de dados, e so contratados pela OS por meio de cooperativas, para prestao de servios por trs meses (durao mdia das oficinas). Esse um sistema que se aproxima da figura do credenciamento de profissionais na administrao pblica, mas com muito mais rapidez e menos complexidade.

panhamento e na avaliao das aes, conforme exposto anteriormente, devemos reconhecer que a apresentao peridica de prestao de contas fornece sociedade dados e informaes raramente auferidos com consistncia diretamente pela administrao pblica. Essas informaes nos permitem visualizar com indita clareza as polticas do Estado para a cultura e o que ele quer e pretende em relao a determinada iniciativa cultural, por meio das metas pactuadas nos contratos de gesto e termos de parceria. Nos permite tambm uma anlise da gesto e dos resultados dessas aes, por meio dos relatrios de atividade disponibilizados. Hoje em dia, por exemplo, possvel saber como e em que atividades os estados de So Paulo e Minas Gerais investem o oramento destinado Orquestra Sinfnica de So Paulo, Orquestra Filarmnica de Minas, Pinacoteca do Estado, ao Plug Minas, ao Conservatrio de Tatu e a tantos outros projetos e espaos culturais. Todas as diretrizes pblicas na rea cultural podem ser lidas por meio das metas pactuadas nos contratos de gesto das entidades e podem ser acompanhadas por meio dos relatrios de atividades das entidades. Apesar das fragilidades nas informaes disponibilizadas pela maioria das OSs em So Paulo, Minas Gerais mostra outro caminho. As Oscips e o governo do um exemplo de transparncia no acesso s informaes sobre todas as parcerias firmadas, no apenas na rea cultural. No site da Seplag, assim como nos sites das entidades (a exemplo do Instituto Cultural Filarmnica e do Instituto Cultural Srgio Magnani)4, possvel encontrar, disponveis para download, todos os termos de parceria, vigentes e encerrados, e at mesmo relatrios das Comisses de Acompanhamento e Avaliao na ntegra. Assim, para qualquer interessado, possvel acompanhar a execuo das parcerias e os resultados alcanados em cada um dos servios ou espaos publicizados. O exemplo de Minas Gerais mostra que as potencialidades do modelo esto a para ser exploradas. Esse sem dvida um avano que, a despeito das melhorias ainda necessrias ao acesso das informaes, no pode ser descartado.

4.2.3 - POLTICAS PBLICAS MAIS TRANSPARENTES Outra vantagem que pode ser identificada por meio da anlise de muitas OSs e Oscips j atuantes refere-se ao acesso e transparncia das informaes sobre a gesto dos espaos e programas culturais publicizados. Apesar de algumas fragilidades no acom-

4 Instituto Cultural Filarmnica: http://www.filarmonica.art.br/inst_filarmnica_transparencia.php; e Instituto Cultural Srgio Magnani: http://www.institutosergiomagnani.org.br/documentos.html. Acessos em: 11 abr. 2010.

136

POR UMA CULTURA PBLICA: ORGANIZAES SOCIAIS, OSCIPS E A GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

IV DILOGOS, DISCUSSES E SILNCIOS: UMA ANLISE CRTICA DA GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

137

4.2.4 - MAIS RECURSOS PARA A CULTURA Analisando os nmeros da cultura nos estados de So Paulo e Minas Gerais, pode-se dizer que um dos benefcios indiretos advindos da publicizao o aumento de investimento pblico na rea cultural. Benefcio indireto porque acreditamos que a publicizao no seja o motivo para esse aumento, mas um incentivador, uma vez que, a partir dos novos mecanismos de gesto, as atividades culturais tendem a se desenvolver e crescer, e consequentemente demandar maior oramento. Os dados do oramento da Secretaria de Cultura de So Paulo, apresentados no captulo 3, evidenciam o aumento do investimento e so reforados pela imprensa, mesmo em casos em que a inteno levantar crticas ao modelo, a exemplo da matria intitulada Organizaes sociais recebem R$ 340 mi, publicada no jornal Folha de S.Paulo em abril de 2010, cujo trecho reproduzimos a seguir:

recursos de outras fontes, mas que ficam frequentemente limitadas por dificuldades legais para estabelecer acordos, receber doaes ou apoios diretos, e firmar permutas de servios com particulares, prtica muito comum na rea cultural. A captao de recursos inclusive objeto de metas do plano de trabalho, no qual a OS, a depender do seu porte e vocao, obrigada a captar percentuais que podem ir de 5% a 20% do valor repassado pelo Estado. Em uma atividade com alta visibilidade e atratividade para a iniciativa privada, essas metas contribuem para a ampliao do oramento destinado a projetos culturais. preciso, entretanto, compreender as diferenas e singularidades que a publicizao pode apresentar, a depender do local e, principalmente, do tipo de atividade publicizada. O potencial de captao e de visibilidade de cada tipo de atividade cultural, bem como as peculiaridades locais do financiamento cultura, torna as experincias de publicizao da cultura no Brasil bastante diferentes. Isso quer dizer que nem todas as orquestras publicizadas, por exemplo, sero uma Osesp ou que o Centro Cultural Drago do Mar, em Fortaleza, mesmo sendo um dos maiores centros culturais da Amrica Latina, pode no ter o mesmo potencial de captao de uma Pinacoteca, em So Paulo. As diferenas, assim como os riscos, existiro em todas as experincias de publicizao, mas os pontos positivos que abordamos anteriormente podem ser usados em benefcio de todas. Relacionada diretamente ao assunto, consideramos bastante preocupante a iniciativa do MinC de reduzir as possibilidades de captao de recursos por OSs e Oscips com parcerias vigentes, e tambm por todas as entidades do Terceiro Setor que auxiliam na gesto e na melhoria de muitos espaos culturais pblicos, como as Associaes de Amigos. Na minuta proposta para o Procultura (ou novo Pronac), o Artigo 31 propunha uma reduo da captao dessas entidades e do prprio poder pblico, estabelecendo em at 10% do limite de renncia anual o montante utilizado para o incentivo a projetos culturais visando: a) manuteno de equipamentos culturais pertencentes ao poder pblico; b) a aes empreendidas pelo poder pblico, de acordo com as suas finalidades institucionais; e c) a aes executadas por organizaes do Terceiro Setor que administram equipamentos culturais, programas e aes oriundos da administrao pblica. A incluso desse artigo preocupante e foi uma medida precipitada. No existem dados que mostrem qual o impacto da captao feita pela administrao indiretae pelo Terceiro Setor em prol da manuteno de equipamentos culturais pblicos no

No primeiro contrato que assinou com a Secretaria de Estado da Cultura, em novembro de 2004, a Apaa (Associao Paulista dos Amigos da Arte) recebeu R$ 6,5 milhes de verba pblica para administrar por um ano quatro teatros e um centro cultural. Neste 2010, quando acumula a gesto de uma penca de outros projetos e eventos, a entidade ganhar do governo pelo menos R$ 45,9 milhes. Na poca do primeiro repasse, a Apaa tinha 76 funcionrios; hoje, possui 297. Crescimento parecido teve a Associao dos Amigos do Projeto Guri, que administra oficinas de educao musical a crianas e jovens: dos R$ 15,2 milhes recebidos em 2005 (para atender 21 mil alunos), saltou para R$ 56 milhes em 2010 (previso de atender 53 mil alunos). Tinha no incio 55 empregados; hoje, so 1.631 (ORGANIZAES SOCIAIS RECEBEM R$ 340 MI, 2010).

Outra vantagem da publicizao que s OSs e Oscips facultada a possibilidade de captar recursos externos, estabelecer parcerias de cooperao e receber doaes com muito mais facilidade que o governo. E at mesmo com muito mais facilidade que instituies da administrao pblica indireta, que em princpio poderiam captar

138

POR UMA CULTURA PBLICA: ORGANIZAES SOCIAIS, OSCIPS E A GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

IV DILOGOS, DISCUSSES E SILNCIOS: UMA ANLISE CRTICA DA GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

139

montante total da Lei Rouanet. Existem ainda menos dados que comprovem que essas captaes representem uma disputa com projetos da sociedade. Alm de no haver embasamento para a incluso do artigo, no houve obviamente estudos sobre sua consequncia ou alternativas e muitos pontos permanecem obscuros. Se aprovada com esse artigo, a lei ameaar uma das principais vantagens do modelo de publicizao e prejudicar centenas de espaos culturais pblicos que contam com apoio de Associaes de Amigos para sua manuteno e dinamizao. E no apenas isso. Prejudicar, em ltima instncia, tambm a sociedade, que a principal beneficiria dessas melhorias, condenando os espaos culturais tradicional falta de recursos do setor cultural, em todas as esferas.

orquestras sinfnicas e grupos de dana profissionais, gesto de teatros e centros culturais etc. Hoje sabemos que uma entidade qualificada como OS ou Oscip para gerir uma companhia de dana, por exemplo, no necessariamente ter capacidade para gerir uma orquestra sinfnica ou um museu. A existncia desses tipos de organizao um passo frente da institucionalizao do meio cultural, contemplado em suas especificidades e peculiaridades. O crescimento e a profissionalizao de uma entidade podem ainda permitir que ela assuma diferentes espaos ou programas de governo, criando o que se chama em So Paulo de Super OS, a exemplo da Apaa, mencionada na matria do jornal Folha de S.Paulo citada anteriormente. E no apenas em So Paulo que isso acontece: em Minas Gerais, o Instituto Cultural Srgio Magnani possui dois Termos de Parceria assinados com a Secretaria de Cultura e, no Cear, o Iacc administra trs espaos culturais distintos.

4.2.5 - PLANEJAMENTO E PROFISSIONALIZAO NA REA CULTURAL Como vimos no captulo 2, a descontinuidade das aes governamentais e as bruscas mudanas de diretrizes e de corpo funcional a cada troca de governo so sem dvida questes que comprometem o funcionamento, e mesmo a possibilidade de existncia, de polticas pblicas e aes de mdio e longo prazos. Esse o caso no apenas das aes e projetos de maior porte, mas tambm do funcionamento cotidiano de uma secretaria ou fundao, nas quais a sada de uma grande quantidade de pessoas frente de cargos de confiana a cada quatro anos leva consigo a memria de prticas administrativas e processuais, ou at mesmo o registro de aes e dados, eliminados por vezes de forma irresponsvel. Os impactos da descontinuidade poltica so sem dvida amenizados com o auxlio das organizaes sociais e das Oscips, cujo corpo funcional no deve estar vinculado s oscilaes polticas, podendo permanecer longos perodos nas instituies para que elas se desenvolvam. Esse fator contribui tambm para a especializao e a profissionalizao da gesto dentro das diversas reas da cultura. Com o crescimento dessas organizaes e com a possibilidade de formao de um corpo profissional autnomo, a profissionalizao na rea cultural tem mais condies de se desenvolver e se especializar, criando know-how de gesto em suas diversas reas: museologia, formao cultural, gesto de

4.3 - Desafios para o Estado e para as polticas culturais


Analisadas as principais fragilidades e potencialidades do modelo de gesto pblica no estatal, podemos perceber que o Estado se encontra diante de inmeros desafios. O primeiro deles oferecer respostas aos problemas reais da rea cultural na administrao pblica, enfrentando-os de frente, e no simplesmente encarando-os como uma triste herana poltica, repassada frente de gesto em gesto. Os atuais problemas da cultura na gesto pblica so j grandes e antigos demais para que continuem sem uma resposta imediata. A resposta pode vir por meio de aes de renovao e enfrentamento dos impasses dentro da prpria administrao direta: alterando e revendo a legislao atual e as formas de contratao para as atividades culturais, reavaliando com seriedade a questo do oramento para a cultura e, especialmente, sua execuo. Ou pode vir por meio do investimento em novas formas de gesto, como a publicizao. imprudente ou ingnuo acreditar que publicizao ir resolver todas as questes problemticas da administrao pblica. Ao sanar efetivamente um dos problemas (conferindo agilidade atividade pblica, por meio da possibilidade de empregar mecanismos de gesto da rea privada), no devemos desviar a ateno dos outros, para os quais a publicizao ainda no a resposta.

140

POR UMA CULTURA PBLICA: ORGANIZAES SOCIAIS, OSCIPS E A GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

IV DILOGOS, DISCUSSES E SILNCIOS: UMA ANLISE CRTICA DA GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

141

preciso ter cautela em relao aos possveis ganhos acarretados pelos novos arranjos institucionais, uma vez que as dificuldades burocrticas da administrao pblica brasileira no tm sido alvo de uma preocupao mais decisiva, que busque superar os entraves encontrados (TORRES, 2007, p. 29).

Caso o Estado opte pelo modelo de gesto pblica no estatal como tentativa de resoluo dos problemas, muitos outros desafios podero surgir. O principal deles a necessidade de compreender o modelo e a reconfigurao das funes do Estado e investir verdadeiramente neles. Transformar um Estado que majoritariamente executor em um Estado que planeja e acompanha as polticas pblicas uma mudana bastante profunda e que exige uma srie de investimentos: na capacitao de servidores e rgos responsveis pela elaborao de metas e superviso dos contratos de gesto, no aperfeioamento e acompanhamento dos conselhos das OSs e no fortalecimento do controle financeiro das entidades, por exemplo.

em controvrsias e suspeitas, pois toda forma de parceria levanta, num pas marcadamente clientelista, suspeitas de mau uso de recursos pblicos (COSTIN, 2005). De fato, nenhum modelo de gesto est imune a maus usos e prticas ilcitas, e os frequentes casos de corrupo na administrao pblica brasileira, mesmo com o excesso de procedimentos burocrticos que deveriam evitar tais prticas, comprovam isso. A divulgao do modelo pode ajudar tambm a esclarecer que publicizao no privatizao. Pelo contrrio: os bons resultados alcanados mostram que publicizar uma atividade cultural aproxim-la do seu carter mais pblico, porque mais eficaz, mais transparente, mais eficiente. preciso continuar estudando e analisando esse modelo de gesto, dentro ou fora da academia, e compreend-lo como parte das polticas culturais pblicas no Brasil, cujo estudo est em uma fase de desenvolvimento to visvel. Estudo esse que, citando Thomas Dye, uma arte e um ofcio:

Compreender a poltica pblica tanto uma arte como um ofcio. uma arte porque exige perspiccia, criatividade, imaginao para identificar os problemas sociais e descrev-los, Pelo lado do Governo, a adoo de modelos de parceria fundamentados na contratualizao impe o investimento na ampliao das capacidades de formulao, coordenao e gerenciamento das estruturas estatais, notadamente no que se refere: a) concepo de polticas pblicas sociais, com foco nas necessidades e expectativas dos cidados; b) ao estabelecimento de metas e indicadores de desempenho; c) ao monitoramento e avaliao crtica do desempenho das entidades parceiras, na prestao de servios; d) aos nveis de eficcia e eficincia obtidos por meio das parcerias (GRAEF; SALGADO, 2009, p. 21). para reconhecer polticas pblicas que possam atenu-los e, ento, descobrir se essas polticas acabam por tornar as coisas melhores ou piores. um ofcio porque essas tarefas geralmente exigem algum conhecimento de economia, cincia poltica, administrao pblica, sociologia, direito e estatstica. A anlise poltica realmente um subcampo aplicado de todas essas disciplinas acadmicas tradicionais (DYE, 1984, p. 17). (Traduo nossa.)5

necessrio tambm investir no esclarecimento do modelo junto sociedade e a rgos do prprio governo, a exemplo de tribunais de contas, auditorias e procuradorias gerais. Mesmo nos estados que j o praticam, o modelo permanece imerso

5 Understanding public policy is both an art and a craft. It is an art because it requires insight, creativity, and imagination in identifying societal problems and describing them, in the wising public policies that might alleviate them, and then, in finding out whether these policies end up making things better or worse. It is a craft because these tasks usually require some knowledge of economics, political science, public administration, sociology, law and statistics. Policy analysis is really an applied subfield of all these traditional academic disciplines (DYE, 1984, p. 17).

142

POR UMA CULTURA PBLICA: ORGANIZAES SOCIAIS, OSCIPS E A GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

IV DILOGOS, DISCUSSES E SILNCIOS: UMA ANLISE CRTICA DA GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

143

Todos os problemas presentes na administrao pblica trazem um desafio, e os novos modelos de gesto apresentados podem ser uma resposta. Uma resposta que ainda enseja vrias perguntas. A primeira delas : para que queremos melhorar a gesto pblica na rea cultural? Um novo modelo de gesto pblica pode trazer melhorias ao funcionamento dos servios e da oferta de produtos culturais, ao acesso dos cidados? Haver por meio dessa mudana de gesto a compreenso da cultura enquanto um bem pblico ou enquanto um direito? E mais: se h problemas na atuao do poder pblico na rea cultural, ser apenas a mudana de modelos de gesto que ir resolver isso? A publicizao na cultura uma opo que ainda precisa ser mais e profundamente analisada, o que com certeza ir requerer muita arte e ofcio por parte de pesquisadores e gestores culturais. Apesar de passados mais de dez anos desde a primeira experincia de publicizao na rea cultural no Brasil, nenhum estudo foi ainda realizado para avaliar sua implementao e para refletir sobre os impactos dessa transformao na gesto pblica cultural. preciso conhecer esse fenmeno que, como dito anteriormente, vive uma atual expanso silenciosa. Conhecer e discutir so as nicas formas de quebrar esse silncio. A publicizao no constitui, evidentemente, a soluo aos problemas de muitos setores do Estado. Podendo ser comparada a um remdio que combate os efeitos, mas no a doena, a gesto pblica no estatal no representa a soluo, mas talvez um caminho vivel para uma melhora da atuao do Estado em reas como a cultura. No que tange rea cultural especialmente, a propriedade estatal impe, como vimos, restries administrativas incompatveis com a natureza dos servios prestados. Consideramos que a publicizao contribui efetivamente para resolver, ou minimizar, alguns dos problemas da cultura na administrao pblica. Os exemplos dos estados de So Paulo e Minas Gerais mostram, sobretudo, como corpos estveis profissionais podem ter seu desempenho e sua gesto melhorados por meio da publicizao. No mera coincidncia que a Osesp e a Filarmnica de Minas Gerais, as duas mais importantes orquestras no cenrio nacional, sejam geridas pelo mesmo modelo. E o mais importante: continuam sendo parte de uma poltica pblica para a cultura.

As vantagens da publicizao na rea da cultura no ficam restritas gesto de corpos estveis: em geral, todas as reas da cultura ganham com uma gesto mais eficiente e gil; com a autonomia em relao s gestes partidrias; com a possibilidade de captao de recursos; com a possibilidade de planejamento e de execuo do oramento mais coerentes com a prtica cultural. Mas nem tudo so vantagens: a flexibilizao da gesto oferece muitos riscos ao Estado, sociedade e aos recursos pblicos. Acreditamos que os riscos, por serem muito menos evidentes que os benefcios do modelo, merecem muito mais ateno por parte dos gestores pblicos. A publicizao envolve muito mais do que uma transformao dos resultados finalsticos da atividade cultural: para que os bons resultados apaream, preciso uma transformao nas funes e no papel do Estado e de seus funcionrios, que devem estar capacitados a planejar e a fiscalizar essas parcerias. Os casos de So Paulo e Minas Gerais so diversos nesse aspecto, pois o estado de Minas est mais avanado na sistematizao, no acompanhamento e na transparncia das parcerias, enquanto So Paulo, apesar dos recentes avanos, ainda carece de melhorias, sobretudo pelo porte que a publicizao da cultura tem atualmente no estado. Entretanto, importante cautela tambm nas formas de controle aplicadas pelo Estado, para evitar um enrijecimento do modelo com o acmulo de decretos, portarias e decises administrativas que possam vir a cercear a autonomia de gesto das entidades, o que a principal vantagem do modelo. Isso representaria um retrocesso e um risco a todos os avanos conquistados. No consideramos que o modelo de gesto por meio de OSs ou Oscips seja a nica soluo vivel para todos os problemas da cultura no Estado, mas sim uma resposta que vem sendo dada aos problemas da administrao pblica e que tem apresentado bons resultados. Os casos de So Paulo e Minas Gerais, exemplificados por suas orquestras, mostram um resultado efetivo e um verdadeiro salto qualitativo na abrangncia das polticas culturais. Entretanto, as vantagens imediatas obtidas com o modelo no devem desviar os questionamentos necessrios, tais como a que preo e de que formas essas vantagens esto sendo atingidas. E, principalmente, no podem impedir a busca por outras solues dentro do Estado, pois, se o esforo de criao de novos arranjos institucionais inevitavelmente acarretar o abandono da urgente tarefa de investir na administrao pblica brasileira, estamos diante de um desequilbrio de prioridades que pode condenar o Estado ao eterno sucateamento (TORRES, 2007, p. 145).

144

POR UMA CULTURA PBLICA: ORGANIZAES SOCIAIS, OSCIPS E A GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

IV DILOGOS, DISCUSSES E SILNCIOS: UMA ANLISE CRTICA DA GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

145

O modelo de parcerias com OSs ou Oscips no contm nenhum impeditivo para que o Estado continue exercendo suas principais funes: formulao e planejamento das polticas pblicas, financiamento, acompanhamento, fiscalizao e punio, quando necessrio. Muito pelo contrrio, representa um estmulo ao fortalecimento dessas funes, tanto na rea cultural quanto em quaisquer outras. A estreita relao entre publicizao e as polticas pblicas reside a. No possvel pensar a publicizao, que constitui uma mudana profunda de mecanismos de gesto de servios pblicos, fora do mbito das polticas pblicas. Isso porque falar em poltica pblica falar de escolhas e de decises, de acordo com o norte-americano Thomas Dye, que definiu poltica pblica como tudo o que o Estado escolhe, ou no, fazer. Assim, entendemos a publicizao como mais do que apenas um novo mecanismo de gesto, mas como parte de polticas culturais porque ela contribui diretamente para os resultados e para a eficincia de uma poltica pblica. E porque hoje em dia a forma escolhida em diversos estados para a realizao de aes e projetos. Ela tem se mostrado um caminho possvel para alcanarmos muitos dos resultados propostos e esperados nas nossas polticas pblicas. Em resposta s crticas relativas publicizao, compreendemos que o modelo de parceria ser to neoliberal quanto seja o Estado que faa uso dele, e que ao criticar o modelo muitos se esquecem de que sempre o Estado o responsvel pelas regras do jogo na parceria com as instituies do Terceiro Setor. Um Estado corrupto e clientelista far mau uso no apenas de qualquer perspectiva de parceria, mas at mesmo dos burocrticos mecanismos da administrao pblica, como vemos frequentemente em tantos casos de fraudes em licitaes, compras etc. A informao deve ser uma ferramenta a favor do amadurecimento do modelo, que deve contar com maior ateno da sociedade, da mdia, de estudiosos e de gestores pblicos, ou de todos aqueles, como chamou Anita Simis, intelectuais orgnicos da cultura. Esperamos que essa pesquisa possa incentivar o surgimento de outras, tanto nos estados no qual o modelo j implementado quanto naqueles que buscam sua implementao. No podemos desistir ou desacreditar de um modelo de gesto to recente e que pode trazer tantos benefcios com base na eventual incapacidade do Estado em lidar com ele plenamente. Um Estado comprometido com o interesse pblico e com conhecimento dos riscos e das fragilidades do modelo poder fazer bons usos dessas possibilidades

de parceria. Isso no simples otimismo ou mesmo utopia. Pessimismo alimentar a descrena sobre a existncia de bons exemplos na administrao pblica compartilhada, desmerecendo assim tanto o governo quanto a prpria sociedade. E utpico crer que o Estado grande o bastante para executar sozinho, com seus atuais mecanismos e estrutura, aquilo que em realidade do interesse de toda a coletividade.

146

POR UMA CULTURA PBLICA: ORGANIZAES SOCIAIS, OSCIPS E A GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

POSFCIO

147

POSFCIO
Este livro no est concludo e, mesmo com a tentativa de uma atualizao apresentada neste posfcio, nunca estar. Isso porque a publicizao e as transformaes na gesto pblica da cultura esto ainda em processo e deve haver ainda muitas mudanas, as quais esperamos que sejam analisadas em novos estudos e pesquisas. Tendo em vista que este livro foi escrito com base em uma pesquisa iniciada em 2007 e realizada entre os anos de 2008 e 2010, faz-se necessria uma breve atualizao da situao da gesto pblica no estatal em alguns estados brasileiros, especialmente So Paulo e Minas Gerais, que foram foco da pesquisa. Em So Paulo, a publicizao na rea cultural consolidou-se como forma de gesto de todos os espaos e programas culturais estaduais. A partir de 2010, entretanto, foram registradas algumas mudanas importantes, com a incluso de novos programas pblicos nesse modelo, assim como trocas nas OSs frente de algumas atividades. Entre os novos equipamentos, inaugurados no final de 2010, destacam-se a So Paulo Escola de Teatro, gerida pela Associao de Artistas Amigos da Praa, e a Biblioteca de So Paulo, gerida pela SP Leituras. Em 2010, duas organizaes sociais tiveram seus contratos de gesto suspensos: a Associao Amigos das Oficinas Culturais (Assaoc), responsvel pelas Oficinas Culturais, e a Associao de Amigos do Memorial do Imigrante, responsvel pelo Memorial do Imigrante. As razes que motivaram a substituio de ambas as OSs no foram esclarecidas oficialmente pela Secretaria de Cultura. No caso da Assaoc, foram levantadas suspeitas de aparelhamento poltico, falhas administrativas e falta de critrios1. Apesar de falar apenas em reavaliao da entidade, a Secretaria de Cultura acabou por destituir a Assaoc da gesto das Oficinas Culturais, que passaram responsabilidade da OS Poeisis, que j administrava a Casa das Rosas. No final de 2010, foi a vez da Associao de Amigos do Memorial do Imigrante, que teve seu contrato no renovado, embora no houvesse suspeitas de irregularidades. Em um processo bastante controverso, foi aberta a seleo para OSs interessadas em

administrar o equipamento, com o perodo de apenas cinco dias para apresentao da proposta. O memorial, que entrou em uma fase de reforma de suas instalaes, passou a ser gerido pelo Instituto da Arte do Futebol Brasileiro. Trocas em relao s OSs de So Paulo aconteceram anteriormente, em 2008, quando da suspenso do contrato da Associao de Amigos do Centro Tom Jobim, que administrava o Centro Tom Jobim e o Festival de Inverno de Campos do Jordo. A gesto de ambos os programas passou para a Santa Marcelina Cultura, que assumiu tambm parte das atividades do Projeto Guri na cidade de So Paulo e regio metropolitana. Em junho de 2011, nova polmica envolveu a troca da diretoria executiva da entidade e mudanas nas diretrizes do Museu da Imagem e do Som (MIS), gerido pela Associao dos Amigos do Pao das Artes. A Secretaria de Cultura alegou que as mudanas nas diretrizes do equipamento, que nos ltimos anos vinha desenvolvendo projetos voltados para a cultura digital e a arte contempornea, eram necessrias para que um pblico mais abrangente fosse beneficiado. Quando questionado pela Mobilizao SOS MIS movimento criado em oposio s mudanas previstas no museu e destituio da ento diretora executiva Daniela Bousso sobre os motivos para a interferncia da Secretaria de Cultura e o abandono das diretrizes artsticas implementadas pelo MIS desde a gesto anterior, o secretrio-chefe da Casa Civil, Sidney Estanislau Beraldo, respondeu: O modelo de contrato de gesto com as organizaes sociais de cultura tem por finalidade garantir a realizao das polticas pblicas definidas pelo governo do estado para o setor. Nesse sentido, cumpre ter presente que o Estado no transfere entidade parceira a deciso sobre as diretrizes de trabalho, tampouco fica desonerado de interceder quando a instituio encontra dificuldades para cumprir seus objetivos. O Museu da Imagem e do Som de So Paulo pertence ao povo paulista e a legitimidade para estabelecer normas de gesto desse notvel patrimnio pblico daqueles que o povo elegeu. Os casos acima citados foram trazidos sem a inteno de invalidar ou levantar suspeitas sobre a publicizao em So Paulo. O que chama mais a ateno em todos os casos a falta de transparncia na conduo dos processos de trocas das organizaes sociais que h anos estavam frente de projetos importantes do estado. A avaliao gerencial e finalstica das OSs faz parte do processo de acompanhamento e controle do modelo de gesto. No se pode descartar a possibilidade de que algumas des-

1 Segundo matria A novela das oficinas, da jornalista da Folha de S.Paulo Ana Paula Souza, publicada na Folha Ilustrada em 5 de julho de 2010.

148

POR UMA CULTURA PBLICA: ORGANIZAES SOCIAIS, OSCIPS E A GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

POSFCIO

149

sas trocas sejam motivadas por irregularidades na gesto, sobretudo financeira, das entidades. Nesse caso, mais do que desejvel, a interveno do Estado obrigatria, tal qual se procede em casos de mau uso do Errio pblico dentro da administrao pblica direta. O que preocupa, entretanto, no caso de So Paulo, que justamente essa falta de transparncia nos processos de substituio ou desqualificao das OSs pode encobrir outra possvel face do modelo: a ingerncia do Estado com outros objetivos alheios ao modelo de publicizao, a exemplo de aparelhamento poltico, favorecimentos a aliados etc. Apesar de ser o principal estado a adotar a gesto pblica no estatal, e em alguns dos principais espaos e instituies culturais do pas, e dos excelentes resultados conquistados, ainda falta transparncia em muitas etapas do processo de publicizao em So Paulo, desde a escolha das entidades, que continua sendo feita de forma discricionria, at a desqualificao delas, como pudemos ver. Entretanto, o avano trazido por esse novo modelo de gesto para o estado e sobretudo para a sociedade, que passou a contar com espaos e programas culturais mais abrangentes e eficientes, o maior aliado na permanncia da publicizao na rea cultural em So Paulo. Prova disso o status alcanado pela Orquestra Sinfnica do Estado de So Paulo e pela Fundao Osesp, que hoje so referncia tanto na rea artstica quanto na de gesto, primando tambm pela transparncia dos resultados. Fica, no entanto, o alerta de que a exigncia de transparncia no pode ser uma via de mo nica. paradoxal que se exija transparncia apenas por parte das entidades parceiras e que essa transparncia no seja cobrada do prprio Estado. Ainda no que toca publicizao em So Paulo, desta vez em mbito municipal, a Cmara Municipal de So Paulo aprovou, no dia 5 de maio de 2011, o projeto de lei que autoriza o poder Executivo a instituir a Fundao Teatro Municipal de So Paulo, que comemorou seu centenrio no mesmo ano. Segundo a prefeitura, o novo formato de gesto, que aliar a fundao pblica a uma OS, solucionar os problemas de agilidade e autonomia administrativa e financeira, alm da questo da contratao dos membros dos corpos estveis do teatro. Em Minas Gerais, no houve criao de novos programas ou trocas de Oscips na rea cultural. O modelo de publicizao apresentou mudanas positivas no que toca ao controle e avaliao das entidades, acompanhados por uma transparncia que

deve servir de exemplo a todos os estados que empregam esse modelo de gesto. A pgina da Secretaria de Planejamento e Gesto, continua a apresentar todos os relatrios de acompanhamento, tanto das entidades quanto das comisses de avaliao dos termos de parceria, alm de manuais sobre o processo de publicizao para as secretarias de estado, modelos de construo de regulamentos de compras para Oscips e outros documentos que podem auxiliar tambm a publicizao em outros estados interessados. Chamam a ateno tambm os resultados positivos que continuam a ser alcanados pela Orquestra Filarmnica de Minas Gerais, que se destaca como uma das melhores orquestras brasileiras. No segundo semestre de 2010, a orquestra realizou uma primeira turn por sete capitais do Norte e do Nordeste e foi eleita o melhor grupo musical de 2010 pela Associao Paulista de Crticos de Arte. A Orquestra Sinfnica de Minas Gerais continua tambm em funcionamento, embora com uma quantidade bastante deficitria de msicos. No final de 2010, a orquestra contava com apenas 45 msicos efetivos, com previso de aposentadoria de alguns msicos em 2011. Mesmo assim, a orquestra continua realizando projetos j consolidados, como os Concertos Didticos e a Srie TIM de Concertos no Parque. Apesar de ser um exemplo para outros estados no que diz respeito a transparncias das aes e documentos da publicizao, as inovaes realizadas no controle das entidades em Minas Gerais podem resultar em um enrijecimento e em uma burocratizao do funcionamento das Oscips, como no caso da figura do supervisor do termo de parceria ou da exigncia de aprovao do conselho de administrao da entidade para despesas de valor no to elevado. O controle sempre ser necessrio e todo aperfeioamento benfico, mas preciso ter cautela para que os mecanismos que servem para controlar no acabem por prejudicar ou dificultar a execuo das atividades finalsticas da entidade. Concluindo, gostaria de trazer o caso da Bahia, estado no qual a publicizao na rea da cultura tornou possvel o desenvolvimento do Programa Neojiba (Ncleos Estaduais de Orquestras Juvenis e Infantis da Bahia), pioneiro no Brasil de formao de orquestras e coros infantojuvenis e capacitao profissional na rea musical. Estando envolvida, inicialmente de forma indireta e depois participando da gesto da organizao social responsvel pelo Neojiba aps a concluso da minha dissertao de mes-

150

POR UMA CULTURA PBLICA: ORGANIZAES SOCIAIS, OSCIPS E A GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

151

trado, pude compreender e visualizar todos os impasses e vantagens do modelo, que, como era de esperar, possui na Bahia conformaes diferentes das dos estados de So Paulo e Minas Gerais. As experincias de publicizao so diferentes em cada estado. Mas, assim como nos casos estudados, as vantagens e os resultados alcanados por esse modelo de gesto superam largamente os problemas e impasses enfrentados, tanto pelo governo quanto pela entidade parceira. Desde a publicizao do programa, em dezembro de 2009, o Neojiba vem alcanando resultados expressivos, tendo dobrado o nmero de jovens integrantes, aberto novos ncleos no interior do estado da Bahia e captado recursos privados que contribuem para a difuso e a expanso do projeto, que recebeu em seus dois primeiros anos de contrato de gesto 2,4 milhes de reais anuais (valor bastante inferior em relao s experincias de publicizao em outros estados). A Orquestra Sinfnica Juvenil da Bahia, formada pelos melhores msicos das orquestras do programa, foi a primeira orquestra sinfnica jovem do Brasil a se apresentar na Europa, em julho de 2010. J em 2011, realizou concertos em Londres, Berlim e Genebra, ganhando reconhecimento nacional e internacional e ajudando a levar a imagem da Bahia e do Brasil para o mundo. Sem a publicizao do programa, esses resultados no poderiam ser alcanados em um tempo to curto, com menos de quatro anos de implantao do Neojiba. Em maro de 2011, um novo julgamento sobre a Ao Direta de Inconstitucionalidade envolvendo as organizaes sociais foi mais uma vez adiado. Apesar de todas as controvrsias que cercam o modelo, e que vo continuar a cerc-lo, a publicizao tem sua maior defesa nos resultados concretos proporcionados por ela. A Orquestra Sinfnica do Estado de So Paulo, a Orquestra Filarmnica de Minas Gerais e o Neojiba, apenas para citar esses trs exemplos profundamente conhecidos, apresentam resultados reais, visveis, inegveis. E o melhor: so e continuaro sendo programas pblicos. E so, finalmente, os motivos que me fizeram dedicar este livro s polticas pblicas de cultura e ao futuro que estamos construindo para elas.

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
ALBUQUERQUE JR., Durval Muniz de. Gesto ou gestao pblica da cultura: algumas reflexes sobre o papel do Estado na produo cultural contempornea. In: RUBIM, Albino; BARBALHO, Alexandre (Org.) Polticas culturais pblicas no Brasil. Salvador: EDUFBA, 2007. p. 61-86. ALCOFORADO, Flvio; MORAES, Tiago Cacique. Organizaes sociais de cultura no estado de So Paulo: perfil dos dirigentes na implementao do modelo. XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, 4-7 nov. 2008, Buenos Aires, Argentina. Disponvel em: www.planejamento.gov.br. Acesso em: 15 jun. 2009. BALEEIRO NETO, Jayme. As organizaes sociais e o controle dos Tribunais de Contas. Rio de Janeiro: Renovar, 2004. BOTELHO, Isaura. Dimenses da cultura e polticas pblicas. Revista So Paulo Perspectiva. [online], v. 15, n. 2, p. 73-83, 2001. __________. A poltica cultural & o plano das ideias. In: RUBIM, Albino; BARBALHO, Alexandre (Org.) Polticas culturais pblicas no Brasil. Salvador: EDUFBA, 2007, p. 109-132. BOURDIEU, Pierre. A economia das trocas simblicas. Introduo, organizao e seleo: Srgio Miceli. 5. ed. So Paulo, 2004. BRASIL. Lei n 9.637, de 15 de maio de 1998. Dispe sobre a qualificao de entidades como organizaes sociais, a criao do Programa Nacional de Publicizao, a extino dos rgos e das entidades que menciona e a absoro de suas atividades por organizaes sociais, e d outras providncias. Disponvel em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L9637.htm. Acesso em: 15 jan. 2007. _______. Lei n 9.790, de 23 de maro de 1999. Dispe sobre a qualificao de pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, como organizaes da sociedade civil de interesse pblico, institui e disciplina o termo de parceria, e d outras providncias. Disponvel em: http://www. planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L9790.htm. Acesso em: 15 jan. 2007. BRESSER, Luiz Carlos Pereira. Reforma do Estado para a cidadania: a reforma gerencial brasileira na perspectiva internacional. So Paulo: ed. 34; Braslia: Enap, 1998. CALABRE, Lia. Polticas culturais no Brasil: balano & perspectivas. In: RUBIM, Albino; BARBALHO,

152

POR UMA CULTURA PBLICA: ORGANIZAES SOCIAIS, OSCIPS E A GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

153

Alexandre (Org.) Polticas culturais pblicas no Brasil. Salvador: EDUFBA, 2007. p. 87-107. COELHO NETO, Jos Teixeira. Dicionrio crtico de poltica cultural. 3. Ed. So Paulo: Ed. Iluminuras, 1997. CONSELHO NACIONAL DE SECRETRIOS DE ESTADO DE ADMINISTRAO. Relatrio do seminrio Avanos e Perspectivas da Gesto Pblica nos Estados. 2006. Disponvel em: www.consad. org.br. Acesso em: 4 jan. 2009. COSTIN, Cludia. Organizaes sociais como modelo para gesto de museus, orquestras e outras iniciativas culturais. Revista Eletrnica sobre a Reforma do Estado, Salvador, n. 2, jun./ago. 2005. Disponvel em: http://www.direitodoestado.com.br. Acesso em: 20 mar. 2007.

Pblica, out. 2009, Salvador. Disponvel em: www.institutopublix.com.br. Acesso em: 24 jul. 2011. GUEDES, lvaro Martim; FONSECA, Francisco (Org.). Controle social da administrao pblica: cenrio, avanos e dilemas no Brasil. Rio de Janeiro: FGV, 2007. INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA. Sistema de Informaes e Indicadores Culturais. Rio de Janeiro, 2006. LASKI, H. J. Burocracia. In: DWIGHT, Waldo (Org.) Problemas e aspectos da administrao pblica. So Paulo: Livraria Pioneira Editora, 1966. p. 47-52. LEITO, Cludia (Org.). Gesto cultural: significados e dilemas na contemporaneidade. Fortaleza:

COUTINHO, Frederico; ROMERO, Gerlainne; MELO, Iria. Os desafios do controle de resultados nas organizaes da sociedade civil de interesse pblico (Oscips): um estudo do caso de Minas Gerais. II Congresso Consad de Gesto Pblica, 2009. CUNHA FILHO, Francisco Humberto. Direitos culturais como direitos fundamentais no ordenamento jurdico brasileiro. Braslia: Braslia Jurdica, 2000.

Banco do Nordeste, 2003. MARTINS, Paulo Haus. Qual a diferena entre organizaes sociais e organizaes da sociedade civil de interesse pblico? Rede de Informaes para o Terceiro Setor. 2001. Disponvel em: http://www.rits.org.br/legislao_teste/Ig_teste/Ig_html. Acesso em: 10 abr. 2008. MENDES, Luiz Carlos A. Estado e Terceiro Setor: uma anlise de duas iniciativas de aproximao.

CUNHA, Maria Helena Melo da. Gesto cultural: profisso em formao. Belo Horizonte: Duo Editorial, 2007.

Anpad, 23, 1999, Foz do Iguau. Disponvel em: http://anpad.org.br. Acesso em: 15 jan. 2008. MINAS GERAIS. Lei n 14.870, de 16 de dezembro de 2003. Dispe sobre a qualificao de pessoa

DI PIETRO, M. S. Z. Parcerias na administrao pblica. 3. ed. So Paulo: Atlas, 1999. DRIA, Carlos Alberto. Os federais da cultura. So Paulo: Biruta, 2003.

jurdica de direito privado como organizao da sociedade civil de interesse pblico (Oscip) e d outras providncias. Disponvel em: www.planejamento.mg.gov.br. Acesso em: 15 fev. 2008. _______. Decreto n 44.088, de 24 de abril de 2009. Altera os Decretos n 44.817, de 21 de maio

DYE, Thomas R. Understand Public Policy. 7th ed. New Jersey: Prentice Hall Inc., 1984. EM SESSO TUMULTUADA, Cmara aprova organizaes sociais. O Globo, 24 abr. 2009. Disponvel em: www.oglobo.com.br. Acesso em: 24 abr. 2009. FUNDAO CLVIS SALGADO. Corpos artsticos do Palcio das Artes: trajetria e movimentos. Belo Horizonte, 2006. FUNDAO ORQUESTRA SINFNICA DO ESTADO DE SO PAULO. Relatrios de compromisso social e balanos anuais (2006, 2007, 2008). Disponveis em: www.osesp.art.br. GRAEF, Aldino; SALGADO, Valria. As relaes com as entidades privadas sem fins lucrativos no Brasil. XIV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin

de 2008, e n 44.914, de outubro de 2008. Disponvel em: www.planejamento.mg.gov.br. Acesso em: 25 jan. 2010. MINISTRIO DA ADMINISTRAO FEDERAL E REFORMA DO ESTADO. Secretaria da Reforma do Estado. Organizaes sociais. Braslia, 1997. MINISTRIO DA CULTURA. Cultura em nmeros: anurio de estatsticas culturais. Braslia: MinC, 2009. _______. Prestao de contas do presidente da Repblica 2009. Disponvel em: www.cultura. gov.br. Acesso em: 19 mar. 2010. _______. FUNDAO JOO PINHEIRO. Diagnstico dos investimentos em cultura no Brasil. v. 1.

154

POR UMA CULTURA PBLICA: ORGANIZAES SOCIAIS, OSCIPS E A GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

155

Gastos pblicos com cultura no Brasil: 1985-1995. Braslia: 1998. MINISTRIO DO PLANEJAMENTO. Secretaria de Gesto. Relaes de parceria entre poder pblico e entes de cooperao e colaborao no Brasil. Braslia, janeiro 2010. Disponvel em: www.gespublica.gov.br. Acesso em: 21 dez. 2010. MISES, Ludwig Von. Administrao burocrtica. In: DWIGHT, Waldo (Org.) Problemas e aspectos da administrao pblica. So Paulo: Livraria Pioneira Editora, 1966. p. 65-71. NESCHLING, John. Msica mundana. So Paulo: Rocco, 2009. NUSSBAUMER, Gisele M. O mercado da cultura em tempos (ps) modernos. Santa Maria: Ed. da UFMS, 2000. O MILITANTE cultural que virou secretrio. Revista Carta Maior. 27 nov. 2006. Disponvel em: http://www.cartamaior.com.br. Acesso em: 16 jan. 2008. ORGANIZAES SOCIAIS recebem R$ 340 mi. Folha de S.Paulo, So Paulo, 10 abr. 2010. Folha Ilustrada. Disponvel em: www.folha.com.br. Acesso em: 10 abr. 2010. PECI, Alketa et al. Oscips e termos de parceria com a sociedade civil: um olhar sobre o modelo de gesto por resultados do governo de Minas Gerais. Revista da Administrao Pblica [on-line], v. 42, n. 6, p. 1137-1162, 2008. PROCURADORA quer ideia de bem cultural na Constituio. O Estado de S. Paulo, So Paulo, 12 jan. 2010. Disponvel em: www.estadao.com.br. Acesso em: 13 jan. 2010. RIB, D. Xavier Fina. La debilidad de la sociedad civil en el sector cultural. In: PBLICO y privado en la gestin cultural: I jornadas sobre iniciativa privada y sector pblico en la gestin de la cultura. Espanha: Xabide Gestin Cultural y Comunicacin, 2000. p. 19-30. RUA, M. Anlise de polticas pblicas: conceitos bsicos. 1998. 19 p. Disponvel em: http://www. ufba.br/%7Epaulopen/AnalisedePoliticasPublicas.doc. Acesso em: 31 maio 2009. RUBIM, Antonio Albino Canelas. Polticas culturais entre o possvel e o impossvel. In: NUSSBAUMER, Gisele M. (Org.) Teorias e polticas da cultura. Salvador: EDUFBA, 2007. p. 139-158. SABADIA, Luis Carlos B. Organizaes sociais: o Centro Drago do Mar de Arte e Cultura. Mono-

grafia de Especializao em Gesto de Produtos e Servios Culturais, Universidade Estadual do Cear, Fortaleza, 2001. SO PAULO (Estado). Lei Complementar n 846, de 4 de junho de 1998. Dispe sobre a qualificao de entidades como organizaes sociais e d outras providncias. Disponvel em: www. cultura.sp.gov.br. Acesso em: 15 jan. 2007. _______. Decreto n 43.493, de 29 de setembro de 1998. Dispe sobre a qualificao das organizaes sociais da rea da cultura e d providncias correlatas. Disponvel em: www.cultura. sp.gov.br. Acesso em: 15 jan. 2007. _______. Decreto n 50.611, de 30 de maro de 2006. Altera a redao e inclui dispositivo que especifica no Decreto n 43.493, de 29 de setembro de 1998, que dispe sobre a qualificao das organizaes sociais da rea da cultura. Disponvel em: www.cultura.sp.gov.br. Acesso em: 15 jan. 2007. _______. Decreto n 53.330, de 18 de agosto de 2008. Acrescenta pargrafo nico ao Artigo 3 do Decreto n 43.493, de 29 de setembro de 1998, que dispe sobre a qualificao das organizaes sociais da rea da cultura e d providncias correlatas. Disponvel em: www.cultura.sp.gov. br. Acesso em: 11 dez. 2008. _______. Relatrios da Secretaria Estadual da Fazenda de So Paulo (1999 a 2008). Disponveis em: http://www.fazenda.sp.gov.br. Acesso em: 14 dez. 2009. SECRETARIA DE ESTADO DE CULTURA DE MINAS GERAIS. Relatrios de Acompanhamento e Avaliao do Termo de Parceria (ICOS), 2007. Disponvel em: www.planejamento.mg.gov.br. Acesso em: 13 dez. 2010. SERVIO SOCIAL DA INDSTRIA. Departamento Nacional. Estudos das leis de incentivo cultura. Braslia: Sesi/DN, 2 v, 2007. SIMIS, Anita. A poltica cultural como poltica pblica. In: RUBIM, Albino; BARBALHO, Alexandre (Org.) Polticas culturais pblicas no Brasil. Salvador: EDUFBA, 2007. p. 133-156. SOUZA, Celina. Polticas pblicas: conceitos, tipologias e subreas. Trabalho elaborado para a Fundao Lus Eduardo Magalhes. 2002. Mimeo, 21 p. TEATRO MUNICIPAL EXCLUDO DA LEI DAS OSs, esvaziando projeto da Secretaria de Cultura. O Globo, 9 jun. 2009. Disponvel em: www.oglobo.com.br. Acesso em: 9 jun. 2009.

156

POR UMA CULTURA PBLICA: ORGANIZAES SOCIAIS, OSCIPS E A GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

APNDICES LEGISLAES FEDERAIS E ESTADUAIS

157

TORRES, Marcelo Douglas de Figueiredo. Agncias, contratos e Oscips: a experincia pblica brasileira. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2007. VERPA, Danilo. Municipal, ilegal e informal. Folha de S.Paulo, So Paulo, 10 jul. 2009. Disponvel em: www.folha.com.br. Acesso em: 10 jul. 2009.

APNDICES - LEGISLAES FEDERAIS E ESTADUAIS

ORGANIZAES SOCIAIS LEI FEDERAL N 9.637, DE 15 DE MAIO DE 1998

VIANA, Keyla C. A. As organizaes sociais no mbito do governo do Estado do Cear: celebrao, acompanhamento e fiscalizao dos contratos de gesto. III Congresso Consad de Gesto Pblica, mar. 2010, Braslia. Disponvel em: www.repositorio.seap.pr.gov.br. Acesso em: 25 jul. 2011. VIOLIN, Tarso Cabral. Terceiro Setor e as parcerias com a administrao pblica: uma anlise crtica. Belo Horizonte: Frum, 2006. WEBER, Max. Os fundamentos da organizao burocrtica: uma construo do tipo ideal. In: Campos, E. C. (Org.). Sociologia da burocracia. Rio de Janeiro: Zahar, 1966.

Dispe sobre a qualificao de entidades como organizaes sociais, a criao do Programa Nacional de Publicizao, a extino dos rgos e entidades que menciona e a absoro de suas atividades por organizaes sociais, e d outras providncias. O PRESIDENTE DA REPBLICA Fao saber que o Congresso Nacional decreta e eu sanciono a seguinte Lei:

Captulo I - Das Organizaes Sociais Principais websites consultados


Seo I - Da Qualificao Art. 1 O Poder Executivo poder qualificar como organizaes sociais pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujas atividades sejam dirigidas ao ensino, pesquisa cientfica, ao desenvolvimento tecnolgico, proteo e preservao do meio ambiente, cultura e sade, atendidos aos requisitos previstos nesta Lei. Art. 2 So requisitos especficos para que as entidades privadas referidas no artigo anterior habilitem-se qualificao como organizao social: I - comprovar o registro de seu ato constitutivo, dispondo sobre: a) natureza social de seus objetivos relativos respectiva rea de atuao; b) finalidade no lucrativa, com a obrigatoriedade de investimento de seus excedentes financeiros no desenvolvimento das prprias atividades; c) previso expressa de a entidade ter, como rgos de deliberao superior e de direo, um conselho de administrao e uma diretoria definidos nos termos do estatuto, asseguradas quele composio e atribuies normativas e de controle bsicas previstas nesta Lei;

Fundao Clvis Salgado www.fcs.mg.gov.br Instituto Cultural Srgio Magnani www.institutosergiomagnani.org.br Ministrio da Cultura do Brasil www.cultura.gov.br Orquestra Filarmnica de Minas Gerais www.filarmonica.art.br Orquestra Sinfnica do Estado de So Paulo www.osesp.art.br Portal da Gesto Pblica www.gespublica.gov.br Secretaria de Estado de Cultura de So Paulo www.cultura.sp.gov.br Secretaria de Estado de Planejamento e Gesto de Minas Gerais www. planejamento.mg.gov.br Secretaria de Estado de Cultura de Minas Gerais www.cultura.mg.gov.br

158

POR UMA CULTURA PBLICA: ORGANIZAES SOCIAIS, OSCIPS E A GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

APNDICES LEGISLAES FEDERAIS E ESTADUAIS

159

d) previso de participao, no rgo colegiado de deliberao superior, de representantes do Poder Pblico e de membros da comunidade, de notria capacidade profissional e idoneidade moral; e) composio e atribuies da diretoria; f ) obrigatoriedade de publicao anual, no Dirio Oficial da Unio, dos relatrios financeiros e do relatrio de execuo do contrato de gesto; g) no caso de associao civil, a aceitao de novos associados, na forma do estatuto; h) proibio de distribuio de bens ou de parcela do patrimnio lquido em qualquer hiptese, inclusive em razo de desligamento, retirada ou falecimento de associado ou membro da entidade; i) previso de incorporao integral do patrimnio, dos legados ou das doaes que lhe foram destinados, bem como dos excedentes financeiros decorrentes de suas atividades, em caso de extino ou desqualificao, ao patrimnio de outra organizao social qualificada no mbito da Unio, da mesma rea de atuao, ou ao patrimnio da Unio, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municpios, na proporo dos recursos e bens por estes alocados; II - haver aprovao, quanto convenincia e oportunidade de sua qualificao como organizao social, do Ministro ou titular de rgo supervisor ou regulador da rea de atividade correspondente ao seu objeto social e do Ministro de Estado da Administrao Federal e Reforma do Estado. Seo II - Do Conselho de Administrao Art. 3 O conselho de administrao deve estar estruturado nos termos que dispuser o respectivo estatuto, observados, para os fins de atendimento dos requisitos de qualificao, os seguintes critrios bsicos: I - ser composto por: a) 20 a 40% (vinte a quarenta por cento) de membros natos representantes do Poder Pblico, definidos pelo estatuto da entidade; b) 20 a 30% (vinte a trinta por cento) de membros natos representantes de entidades

da sociedade civil, definidos pelo estatuto; c) at 10% (dez por cento), no caso de associao civil, de membros eleitos dentre os membros ou os associados; d) 10 a 30% (dez a trinta por cento) de membros eleitos pelos demais integrantes do conselho, dentre pessoas de notria capacidade profissional e reconhecida idoneidade moral; e) at 10% (dez por cento) de membros indicados ou eleitos na forma estabelecida pelo estatuto; II - os membros eleitos ou indicados para compor o Conselho devem ter mandato de quatro anos, admitida uma reconduo; III - os representantes de entidades previstos nas alneas a e b do inciso I devem corresponder a mais de 50% (cinquenta por cento) do Conselho; IV - o primeiro mandato de metade dos membros eleitos ou indicados deve ser de dois anos, segundo critrios estabelecidos no estatuto; V - o dirigente mximo da entidade deve participar das reunies do conselho, sem direito a voto; VI - o Conselho deve reunir-se ordinariamente, no mnimo, trs vezes a cada ano e, extraordinariamente, a qualquer tempo; VII - os conselheiros no devem receber remunerao pelos servios que, nesta condio, prestarem organizao social, ressalvada a ajuda de custo por reunio da qual participem; VIII - os conselheiros eleitos ou indicados para integrar a diretoria da entidade devem renunciar ao assumirem funes executivas. Art. 4 Para os fins de atendimento dos requisitos de qualificao, devem ser atribuies privativas do Conselho de Administrao, dentre outras: I - fixar o mbito de atuao da entidade, para consecuo do seu objeto; II - aprovar a proposta de contrato de gesto da entidade;

160

POR UMA CULTURA PBLICA: ORGANIZAES SOCIAIS, OSCIPS E A GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

APNDICES LEGISLAES FEDERAIS E ESTADUAIS

161

III - aprovar a proposta de oramento da entidade e o programa de investimentos; IV - designar e dispensar os membros da diretoria; V - fixar a remunerao dos membros da diretoria; VI - aprovar e dispor sobre a alterao dos estatutos e a extino da entidade por maioria, no mnimo, de dois teros de seus membros; VII - aprovar o regimento interno da entidade, que deve dispor, no mnimo, sobre a estrutura, forma de gerenciamento, os cargos e respectivas competncias; VIII - aprovar por maioria, no mnimo, de dois teros de seus membros, o regulamento prprio contendo os procedimentos que deve adotar para a contratao de obras, servios, compras e alienaes e o plano de cargos, salrios e benefcios dos empregados da entidade; IX - aprovar e encaminhar, ao rgo supervisor da execuo do contrato de gesto, os relatrios gerenciais e de atividades da entidade, elaborados pela diretoria; X - fiscalizar o cumprimento das diretrizes e metas definidas e aprovar os demonstrativos financeiros e contbeis e as contas anuais da entidade, com o auxlio de auditoria externa. Seo III - Do Contrato de Gesto Art. 5 Para os efeitos desta Lei, entende-se por contrato de gesto o instrumento firmado entre o Poder Pblico e a entidade qualificada como organizao social, com vistas formao de parceria entre as partes para fomento e execuo de atividades relativas s reas relacionadas no art. 1. Art. 6 O contrato de gesto, elaborado de comum acordo entre o rgo ou entidade supervisora e a organizao social, discriminar as atribuies, responsabilidades e obrigaes do Poder Pblico e da organizao social. Pargrafo nico. O contrato de gesto deve ser submetido, aps aprovao pelo Conselho de Administrao da entidade, ao Ministro de Estado ou autoridade supervisora da rea correspondente atividade fomentada.

Art. 7 Na elaborao do contrato de gesto, devem ser observados os princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, economicidade e, tambm, os seguintes preceitos: I - especificao do programa de trabalho proposto pela organizao social, a estipulao das metas a ser atingidas e os respectivos prazos de execuo, bem como previso expressa dos critrios objetivos de avaliao de desempenho a ser utilizados, mediante indicadores de qualidade e produtividade; II - a estipulao dos limites e critrios para despesa com remunerao e vantagens de qualquer natureza a ser percebidas pelos dirigentes e empregados das organizaes sociais, no exerccio de suas funes. Pargrafo nico. Os Ministros de Estado ou autoridades supervisoras da rea de atuao da entidade devem definir as demais clusulas dos contratos de gesto de que sejam signatrios. Seo IV - Da Execuo e Fiscalizao do Contrato de Gesto Art. 8 A execuo do contrato de gesto celebrado por organizao social ser fiscalizada pelo rgo ou entidade supervisora da rea de atuao correspondente atividade fomentada. 1 A entidade qualificada apresentar ao rgo ou entidade do Poder Pblico supervisora signatria do contrato, ao trmino de cada exerccio ou a qualquer momento, conforme recomende o interesse pblico, relatrio pertinente execuo do contrato de gesto, contendo comparativo especfico das metas propostas com os resultados alcanados, acompanhado da prestao de contas correspondente ao exerccio financeiro. 2 Os resultados atingidos com a execuo do contrato de gesto devem ser analisados, periodicamente, por comisso de avaliao, indicada pela autoridade supervisora da rea correspondente, composta por especialistas de notria capacidade e adequada qualificao. 3 A comisso deve encaminhar autoridade supervisora relatrio conclusivo sobre a avaliao procedida. Art. 9 Os responsveis pela fiscalizao da execuo do contrato de gesto, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade na utilizao de recursos

162

POR UMA CULTURA PBLICA: ORGANIZAES SOCIAIS, OSCIPS E A GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

APNDICES LEGISLAES FEDERAIS E ESTADUAIS

163

ou bens de origem pblica por organizao social, dela daro cincia ao Tribunal de Contas da Unio, sob pena de responsabilidade solidria. Art. 10. Sem prejuzo da medida a que se refere o artigo anterior, quando assim exigir a gravidade dos fatos ou o interesse pblico, havendo indcios fundados de malversao de bens ou recursos de origem pblica, os responsveis pela fiscalizao representaro ao Ministrio Pblico, Advocacia-Geral da Unio ou Procuradoria da entidade para que requeira ao juzo competente a decretao da indisponibilidade dos bens da entidade e o sequestro dos bens dos seus dirigentes, bem como de agente pblico ou terceiro, que possam ter enriquecido ilicitamente ou causado dano ao patrimnio pblico. 1 O pedido de sequestro ser processado de acordo com o disposto nos arts. 822 e 825 do Cdigo de Processo Civil. 2 Quando for o caso, o pedido incluir a investigao, o exame e o bloqueio de bens, contas bancrias e aplicaes mantidas pelo demandado no Pas e no exterior, nos termos da lei e dos tratados internacionais. 3 At o trmino da ao, o Poder Pblico permanecer como depositrio e gestor dos bens e valores sequestrados ou indisponveis e velar pela continuidade das atividades sociais da entidade. Seo V - Do Fomento s Atividades Sociais Art. 11. As entidades qualificadas como organizaes sociais so declaradas como entidades de interesse social e utilidade pblica, para todos os efeitos legais. Art. 12. s organizaes sociais podero ser destinados recursos oramentrios e bens pblicos necessrios ao cumprimento do contrato de gesto. 1 So assegurados s organizaes sociais os crditos previstos no oramento e as respectivas liberaes financeiras, de acordo com o cronograma de desembolso previsto no contrato de gesto. 2 Poder ser adicionada aos crditos oramentrios destinados ao custeio do contrato de gesto parcela de recursos para compensar desligamento de servidor cedido, desde que haja justificativa expressa da necessidade pela organizao social.

3 Os bens de que trata este artigo sero destinados s organizaes sociais, dispensada licitao, mediante permisso de uso, consoante clusula expressa do contrato de gesto. Art. 13. Os bens mveis pblicos permitidos para uso podero ser permutados por outros de igual ou maior valor, condicionado a que os novos bens integrem o patrimnio da Unio. Pargrafo nico. A permuta de que trata este artigo depender de prvia avaliao do bem e expressa autorizao do Poder Pblico. Art. 14. facultado ao Poder Executivo a cesso especial de servidor para as organizaes sociais, com nus para a origem. 1 No ser incorporada aos vencimentos ou remunerao de origem do servidor cedido qualquer vantagem pecuniria que vier a ser paga pela organizao social. 2 No ser permitido o pagamento de vantagem pecuniria permanente por organizao social a servidor cedido com recursos provenientes do contrato de gesto, ressalvada a hiptese de adicional relativo ao exerccio de funo temporria de direo e assessoria. 3 O servidor cedido perceber as vantagens do cargo a que fizer juz no rgo de origem, quando ocupante de cargo de primeiro ou de segundo escalo na organizao social. Art. 15. So extensveis, no mbito da Unio, os efeitos dos arts. 11 e 12, 3, para as entidades qualificadas como organizaes sociais pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municpios, quando houver reciprocidade e desde que a legislao local no contrarie os preceitos desta Lei e a legislao especfica de mbito federal. Seo VI - Da Desqualificao Art. 16. O Poder Executivo poder proceder desqualificao da entidade como organizao social, quando constatado o descumprimento das disposies contidas no contrato de gesto. 1 A desqualificao ser precedida de processo administrativo, assegurado o direito de ampla defesa, respondendo os dirigentes da organizao social, individual e solidariamente, pelos danos ou prejuzos decorrentes de sua ao ou omisso.

164

POR UMA CULTURA PBLICA: ORGANIZAES SOCIAIS, OSCIPS E A GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

APNDICES LEGISLAES FEDERAIS E ESTADUAIS

165

2 A desqualificao importar reverso dos bens permitidos e dos valores entregues utilizao da organizao social, sem prejuzo de outras sanes cabveis.

1 Competir ao Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado supervisionar o processo de inventrio do Laboratrio Nacional de Luz Sncrotron, a cargo do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico - CNPq, cabendo-lhe realiz-lo para a Fundao Roquette Pinto. 2 No curso do processo de inventrio da Fundao Roquette Pinto e at a assinatura do contrato de gesto, a continuidade das atividades sociais ficar sob a superviso da Secretaria de Comunicao Social da Presidncia da Repblica. 3 o Poder Executivo autorizado a qualificar como organizaes sociais, nos termos desta Lei, as pessoas jurdicas de direito privado indicadas no Anexo I, bem assim a permitir a absoro de atividades desempenhadas pelas entidades extintas por este artigo. 4 Os processos judiciais em que a Fundao Roquette Pinto seja parte, ativa ou passivamente, sero transferidos para a Unio, na qualidade de sucessora, sendo representada pela Advocacia-Geral da Unio. Art. 22. As extines e a absoro de atividades e servios por organizaes sociais de que trata esta Lei observaro os seguintes preceitos: I - os servidores integrantes dos quadros permanentes dos rgos e das entidades extintos tero garantidos todos os direitos e vantagens decorrentes do respectivo cargo ou emprego e integraro quadro em extino nos rgos ou nas entidades indicados no Anexo II, sendo facultada aos rgos e entidades supervisoras, ao seu critrio exclusivo, a cesso de servidor, irrecusvel para este, com nus para a origem, organizao social que vier a absorver as correspondentes atividades, observados os 1 e 2 do art. 14; II - a desativao das unidades extintas ser realizada mediante inventrio de seus bens imveis e de seu acervo fsico, documental e material, bem como dos contratos e convnios, com a adoo de providncias dirigidas manuteno e ao prosseguimento das atividades sociais a cargo dessas unidades, nos termos da legislao aplicvel em cada caso; III - os recursos e as receitas oramentrias de qualquer natureza, destinados s unidades extintas, sero utilizados no processo de inventrio e para a manuteno e o financiamento das atividades sociais at a assinatura do contrato de gesto; IV - quando necessrio, parcela dos recursos oramentrios poder ser reprogramada, mediante crdito especial a ser enviado ao Congresso Nacional, para o rgo ou entida-

Captulo II - das Disposies Finais e Transitrias


Art. 17. A organizao social far publicar, no prazo mximo de noventa dias contado da assinatura do contrato de gesto, regulamento prprio contendo os procedimentos que adotar para a contratao de obras e servios, bem como para compras com emprego de recursos provenientes do Poder Pblico. Art. 18. A organizao social que absorver atividades de entidade federal extinta no mbito da rea de sade dever considerar no contrato de gesto, quanto ao atendimento da comunidade, os princpios do Sistema nico de Sade, expressos no art. 198 da Constituio Federal e no art. 7 da Lei n 8.080, de 19 de setembro de 1990. Art. 19. As entidades que absorverem atividades de rdio e televiso educativa podero receber recursos e veicular publicidade institucional de entidades de direito pblico ou privado, a ttulo de apoio cultural, admitindo-se o patrocnio de programas, eventos e projetos, vedada a veiculao remunerada de anncios e outras prticas que configurem comercializao de seus intervalos. Art. 20. Ser criado, mediante decreto do Poder Executivo, o Programa Nacional de Publicizao - PNP, com o objetivo de estabelecer diretrizes e critrios para a qualificao de organizaes sociais, a fim de assegurar a absoro de atividades desenvolvidas por entidades ou rgos pblicos da Unio, que atuem nas atividades referidas no art. 1, por organizaes sociais, qualificadas na forma desta Lei, observadas as seguintes diretrizes: I - nfase no atendimento do cidado-cliente; II - nfase nos resultados, qualitativos e quantitativos nos prazos pactuados; III - controle social das aes de forma transparente. Art. 21. So extintos o Laboratrio Nacional de Luz Sncrotron, integrante da estrutura do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico - CNPq, e a Fundao Roquette Pinto, entidade vinculada Presidncia da Repblica.

166

POR UMA CULTURA PBLICA: ORGANIZAES SOCIAIS, OSCIPS E A GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

APNDICES LEGISLAES FEDERAIS E ESTADUAIS

167

de supervisora dos contratos de gesto, para o fomento das atividades sociais, assegurada a liberao peridica do respectivo desembolso financeiro para a organizao social; V - encerrados os processos de inventrio, os cargos efetivos vagos e os em comisso sero considerados extintos; VI - a organizao social que tiver absorvido as atribuies das unidades extintas poder adotar os smbolos designativos destes, seguidos da identificao OS. 1 A absoro pelas organizaes sociais das atividades das unidades extintas efetivar-se- mediante a celebrao de contrato de gesto, na forma dos arts. 6 e 7. 2 Poder ser adicionada s dotaes oramentrias referidas no inciso IV parcela dos recursos decorrentes da economia de despesa incorrida pela Unio com os cargos e funes comissionados existentes nas unidades extintas. Art. 23. o Poder Executivo autorizado a ceder os bens e os servidores da Fundao Roquette Pinto no Estado do Maranho ao Governo daquele Estado. Art. 24. So convalidados os atos praticados com base na Medida Provisria n 1.648-7, de 23 de abril de 1998. Art. 25. Esta Lei entra em vigor na data de sua publicao.

LEI COMPLEMENTAR N 846, DE 4 DE JUNHO DE 1998 (SO PAULO)


Dispe sobre a qualificao de entidades como organizaes sociais e d outras providncias. O GOVERNADOR DO ESTADO DE SO PAULO: Fao saber que a Assembleia Legislativa decreta e eu promulgo a seguinte lei complementar:

Captulo I - Das Organizaes Sociais


Seo I - Da Qualificao Artigo 1 - O Poder Executivo poder qualificar como organizaes sociais pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujas atividades sejam dirigidas sade e cultura, atendidos os requisitos previstos nesta lei complementar. Pargrafo nico - As pessoas jurdicas de direito privado cujas atividades sejam dirigidas sade e cultura, qualificadas pelo Poder Executivo como organizaes sociais, sero submetidas ao controle externo da Assembleia Legislativa, que o exercer com o auxlio do Tribunal de Contas do Estado, ficando o controle interno a cargo do Poder Executivo. Artigo 2 - So requisitos especficos para que as entidades privadas referidas no artigo anterior habilitem-se qualificao como organizao social: I - comprovar o registro de seu ato constitutivo, dispondo sobre: a) natureza social de seus objetivos; b) finalidade no lucrativa, com a obrigatoriedade de investimento de seus excedentes financeiros no desenvolvimento das prprias atividades; c) previso expressa de ter a entidade, como rgos de deliberao superior e de direo, um Conselho de Administrao e uma Diretoria, definidos nos termos do Estatuto, assegurado quele composio e atribuies normativas e de controle bsicos previstos nesta lei complementar;

Braslia, 15 de maio de 1998; 177 da Independncia e 110 da Repblica. FERNANDO HENRIQUE CARDOSO Pedro Malan Paulo Paiva Jos Israel Vargas Luiz Carlos Bresser Pereira Clovis de Barros Carvalho Este texto no substitui o publicado no D.O.U. de 18.5.1998

168

POR UMA CULTURA PBLICA: ORGANIZAES SOCIAIS, OSCIPS E A GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

APNDICES LEGISLAES FEDERAIS E ESTADUAIS

169

d) previso de participao, no rgo colegiado de deliberao superior, de membros da comunidade, de notria capacidade profissional e idoneidade moral; e) composio e atribuies da Diretoria da entidade; f ) obrigatoriedade de publicao anual, no Dirio Oficial do Estado, dos relatrios financeiros e do relatrio de execuo do contrato de gesto; g) em caso de associao civil, a aceitao de novos associados, na forma do estatuto; h) proibio de distribuio de bens ou de parcela do patrimnio lquido em qualquer hiptese, inclusive em razo de desligamento, retirada ou falecimento de associado ou membro da entidade; i) previso de incorporao integral do patrimnio, dos legados ou das doaes que lhe foram destinados, bem como dos excedentes financeiros decorrentes de suas atividades, em caso de extino ou desqualificao da entidade, ao patrimnio de outra organizao social qualificada no mbito do Estado, da mesma rea de atuao, ou ao patrimnio do Estado, na proporo dos recursos e bens por este alocados; II - ter a entidade recebido aprovao em parecer favorvel, quanto convenincia e oportunidade de sua qualificao como organizao social, do Secretrio de Estado da rea correspondente e do Secretrio da Administrao e Modernizao do Servio Pblico. Pargrafo nico - Somente sero qualificadas como organizao social, as entidades que, efetivamente, comprovarem possuir servios prprios de assistncia sade, h mais de 5 (cinco) anos. Seo II - Do Conselho de Administrao Artigo 3 - O Conselho de Administrao deve estar estruturado nos termos do respectivo estatuto, observados, para os fins de atendimento dos requisitos de qualificao, os seguintes critrios bsicos: I - ser composto por: a) at 55% (cinquenta e cinco por cento) no caso de associao civil, de membros eleitos dentre os membros ou os associados;

b) 35% (trinta e cinco por cento) de membros eleitos pelos demais integrantes do Conselho, dentre pessoas de notria capacidade profissional e reconhecida idoneidade moral; c) 10% (dez por cento) de membros eleitos pelos empregados da entidade; II - os membros eleitos ou indicados para compor o Conselho que no podero ser parentes consanguneos ou afins at o 3 grau do Governador, Vice-Governador e Secretrios de Estado, tero mandato de quatro anos, admitida uma reconduo; III - o primeiro mandato de metade dos membros eleitos ou indicados deve ser de dois anos, segundo critrios estabelecidos no estatuto; IV - o dirigente mximo da entidade deve participar das reunies do Conselho, sem direito a voto; V - o Conselho deve reunir-se ordinariamente, no mnimo, trs vezes a cada ano, e extraordinariamente, a qualquer tempo; VI - os conselheiros no recebero remunerao pelos servios que, nesta condio, prestarem organizao social, ressalvada a ajuda de custo por reunio da qual participem; e VII - os conselheiros eleitos ou indicados para integrar a Diretoria da entidade devem renunciar ao assumirem s correspondentes funes executivas. Artigo 4 - Para os fins de atendimento dos requisitos de qualificao, devem ser includas entre as atribuies privativas do Conselho de Administrao: I - aprovar a proposta de contrato de gesto da entidade; II - aprovar a proposta de oramento da entidade e o programa de investimentos; III - designar e dispensar os membros da Diretoria; IV - fixar a remunerao dos membros da Diretoria; V - aprovar os estatutos, bem como suas alteraes, e a extino da entidade por maioria, no mnimo, de 2/3 (dois teros) de seus membros;

170

POR UMA CULTURA PBLICA: ORGANIZAES SOCIAIS, OSCIPS E A GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

APNDICES LEGISLAES FEDERAIS E ESTADUAIS

171

VI - aprovar o regimento interno da entidade, que deve dispor, no mnimo, sobre a estrutura, o gerenciamento, os cargos e as competncias; VII - aprovar por maioria, no mnimo, de 2/3 (dois teros) de seus membros, o regulamento prprio contendo os procedimentos que deve adotar para a contratao de obras e servios, bem como para compras e alienaes, e o plano de cargos, salrios e benefcios dos empregados da entidade; VIII - aprovar e encaminhar, ao rgo supervisor da execuo do contrato de gesto, os relatrios gerenciais e de atividades da entidade, elaborados pela Diretoria; e IX - fiscalizar o cumprimento das diretrizes e metas definidas e aprovar os demonstrativos financeiros e contbeis e as contas anuais da entidade, com o auxlio de auditoria externa. Artigo 5 - Aos conselheiros, administradores e dirigentes das organizaes sociais da sade vedado exercer cargo de chefia ou funo de confiana no Sistema nico de Sade - SUS. Seo III - Do Contrato de Gesto Artigo 6 - Para os efeitos desta lei complementar, entende-se por contrato de gesto o instrumento firmado entre o Poder Pblico e a entidade qualificada como organizao social, com vistas formao de uma parceria entre as partes para fomento e execuo de atividades relativas rea da sade ou da cultura. 1 - dispensvel a licitao para a celebrao dos contratos de que trata o caput deste artigo. 2 - A organizao social da sade dever observar os princpios do Sistema nico de Sade, expressos no artigo 198 da Constituio Federal e no artigo 7 da Lei n 8.080, de 19 de setembro de 1990. 3 - A celebrao dos contratos de que trata o caput deste artigo, com dispensa da realizao de licitao, ser precedida de publicao da minuta do contrato de gesto e de convocao pblica das organizaes sociais, atravs do Dirio Oficial do Estado, para que todas as interessadas em celebr-lo possam se apresentar.

4 - O Poder Pblico dar publicidade: I - da deciso de firmar cada contrato de gesto, indicando as atividades que devero ser executadas; e II - das entidades que manifestarem interesse na celebrao de cada contrato de gesto. 5 - vedada a celebrao do contrato previsto neste artigo para a destinao, total ou parcial, de bens pblicos de qualquer natureza, que estejam ou estiveram, ao tempo da publicao desta lei, vinculados prestao de servios de assistncia sade. Artigo 7 - O contrato de gesto celebrado pelo Estado, por intermdio da Secretaria de Estado da Sade ou da Cultura conforme sua natureza e objeto, discriminar as atribuies, responsabilidades e obrigaes do Poder Pblico e da entidade contratada e ser publicado na ntegra no Dirio Oficial. Pargrafo nico - O contrato de gesto deve ser submetido, aps aprovao do Conselho de Administrao, ao Secretrio de Estado da rea competente. Artigo 8 - Na elaborao do contrato de gesto devem ser observados os princpios inscritos no artigo 37 da Constituio Federal e no artigo 111 da Constituio Estadual e, tambm, os seguintes preceitos: I - especificao do programa de trabalho proposto pela organizao social, estipulao das metas a ser atingidas e respectivos prazos de execuo, bem como previso expressa dos critrios objetivos de avaliao de desempenho a ser utilizados, mediante indicadores de qualidade e produtividade; II - estipulao dos limites e critrios para a despesa com a remunerao e vantagens de qualquer natureza a ser percebidas pelos dirigentes e empregados das organizaes sociais, no exerccio de suas funes; III - atendimento disposio do 2 do artigo 6 desta lei complementar; e IV - atendimento exclusivo aos usurios do Sistema nico de Sade - SUS, no caso das organizaes sociais da sade. Pargrafo nico - O Secretrio de Estado competente dever definir as demais clusulas necessrias dos contratos de gesto de que for signatrio.

172

POR UMA CULTURA PBLICA: ORGANIZAES SOCIAIS, OSCIPS E A GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

APNDICES LEGISLAES FEDERAIS E ESTADUAIS

173

Seo IV - Da Execuo e Fiscalizao do Contrato de Gesto Artigo 9 - A execuo do contrato de gesto celebrado por organizao social ser fiscalizada pelo Secretrio de Estado da Sade ou pela Secretaria de Estado da Cultura, nas reas correspondentes. 1 - O contrato de gesto deve prever a possibilidade de o Poder Pblico requerer a apresentao pela entidade qualificada, ao trmino de cada exerccio ou a qualquer momento, conforme recomende o interesse pblico, de relatrio pertinente execuo do contrato de gesto, contendo comparativo especfico das metas propostas com os resultados alcanados, acompanhado da prestao de contas correspondente ao exerccio financeiro, assim como suas publicaes no Dirio Oficial do Estado. 2 - Os resultados atingidos com a execuo do contrato de gesto sero analisados, periodicamente, por comisso de avaliao indicada pelo Secretrio de Estado competente, composta por profissionais de notria especializao, que emitiro relatrio conclusivo, a ser encaminhado quela autoridade e aos rgos de controle interno e externo do Estado. 3 - A comisso de avaliao da execuo do contrato de gesto das organizaes sociais da sade, da qual trata o pargrafo anterior, compor-se-, dentre outros membros, por 2 (dois) integrantes indicados pelo Conselho Estadual de Sade, reservando-se, tambm, 2 (duas) vagas para membros integrantes da Comisso de Sade e Higiene da Assembleia Legislativa e dever encaminhar, trimestralmente, relatrio de suas atividades Assembleia Legislativa. Artigo 10 - Os responsveis pela fiscalizao da execuo do contrato de gesto, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade na utilizao de recursos ou bens de origem pblica por organizao social, dela daro cincia ao Tribunal de Contas e ao Ministrio Pblico, para as providncias relativas aos respectivos mbitos de atuao, sob pena de responsabilidade solidria. Artigo 11 - Qualquer cidado, partido poltico, associao ou entidade sindical parte legtima para denunciar irregularidades cometidas pelas organizaes sociais ao Tribunal de Contas ou Assembleia Legislativa. Artigo 12 - O balano e demais prestaes de contas da organizao social devem,

necessariamente, ser publicados no Dirio Oficial do Estado e analisados pelo Tribunal de Contas do Estado de So Paulo. Seo V - Do Fomento s Atividades Sociais Artigo 13 - As entidades qualificadas como organizaes sociais ficam declaradas como entidades de interesse social e utilidade pblica para todos os efeitos legais. Artigo 14 - s organizaes sociais sero destinados recursos oramentrios e, eventualmente, bens pblicos necessrios ao cumprimento do contrato de gesto. 1 - Ficam assegurados s organizaes sociais os crditos previstos no oramento e as respectivas liberaes financeiras, de acordo com o cronograma de desembolso previsto no contrato de gesto. 2 - Poder ser adicionada aos crditos oramentrios destinados ao custeio do contrato de gesto parcela de recursos para fins do disposto no artigo 16 desta lei complementar, desde que haja justificativa expressa da necessidade pela organizao social. 3 - Os bens de que trata este artigo sero destinados s organizaes sociais, consoante clusula expressa do contrato de gesto. 4 - Os bens pblicos de que trata este artigo no podero recair em estabelecimentos de sade do Estado, em funcionamento. Artigo 15 - Os bens mveis pblicos permitidos para uso podero ser substitudos por outros de igual ou maior valor, condicionado a que os novos bens integrem o patrimnio do Estado. Pargrafo nico - A permuta de que trata o caput deste artigo depender de prvia avaliao do bem e expressa autorizao do Poder Pblico. Artigo 16 - Fica facultado ao Poder Executivo o afastamento de servidor para as organizaes sociais, com nus para a origem. 1 - No ser incorporada aos vencimentos ou remunerao de origem do servidor afastado qualquer vantagem pecuniria que vier a ser paga pela organizao social.

174

POR UMA CULTURA PBLICA: ORGANIZAES SOCIAIS, OSCIPS E A GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

APNDICES LEGISLAES FEDERAIS E ESTADUAIS

175

2 - No ser permitido o pagamento de vantagem pecuniria permanente por organizao social a servidor afastado com recursos provenientes do contrato de gesto, ressalvada a hiptese de adicional relativo ao exerccio de funo temporria de direo e assessoria. Artigo 17 - So extensveis, no mbito do Estado, os efeitos dos artigos 13 e 14, 3, para as entidades qualificadas como organizaes sociais pela Unio, pelos Estados, Distrito Federal e Municpios, quando houver reciprocidade e desde que a legislao local no contrarie as normas gerais emanadas da Unio sobre a matria, os preceitos desta lei complementar, bem como os da legislao especfica de mbito estadual. Seo VI - Da Desqualificao Artigo 18 - O Poder Executivo poder proceder desqualificao da entidade como organizao social quando verificado o descumprimento das disposies contidas no contrato de gesto. 1 - A desqualificao ser precedida de processo administrativo, assegurado o direito de ampla defesa, respondendo os dirigentes da organizao social, individual e solidariamente, pelos danos ou prejuzos decorrentes de sua ao ou omisso. 2 - A desqualificao importar reverso dos bens permitidos e do saldo remanescente dos recursos financeiros entregues utilizao da organizao social, sem prejuzo das sanes contratuais penais e civis aplicveis espcie.

plementar, fica estipulado o prazo de 2 (dois) anos para adaptao das normas do respectivo estatuto ao disposto no artigo 3, incisos de I a IV. Artigo 22 - Fica acrescido pargrafo ao artigo 20 da Lei Complementar n 791, de 9 de maro de 1995, do seguinte teor: 7 - habilitao de entidade como organizao social e decorrente relao de parceria com o Poder Pblico, para fomento e execuo de atividades relativas rea da sade, nos termos da legislao estadual pertinente, no se aplica o disposto no 5 deste artigo. Artigo 23 - Os requisitos especficos de qualificao das organizaes sociais da rea de cultura sero estabelecidos em decreto do Poder Executivo, a ser editado no prazo de 60 (sessenta) dias a contar da publicao desta lei complementar. Artigo 24 - Esta lei complementar entrar em vigor na data de sua publicao.

Palcio dos Bandeirantes, 4 de junho de 1998 MRIO COVAS Yoshiaki Nakano Secretrio da Fazenda Jos da Silva Guedes Secretrio da Sade Antonio Angarita Respondendo pelo Expediente da Secretaria da Cultura Fernando Gomez Carmona Secretrio da Administrao e Modernizao do Servio Pblico Fernando Lea Secretrio-Chefe da Casa Civil Antonio Angarita Secretrio do Governo e Gesto Estratgica

Captulo II - Das Disposies Finais e Transitrias


Artigo 19 - A organizao social far publicar na imprensa e no Dirio Oficial do Estado, no prazo mximo de 90 (noventa) dias contados da assinatura do contrato de gesto, regulamento prprio contendo os procedimentos que adotar para a contratao de obras e servios, bem como para compras com emprego de recursos provenientes do Poder Pblico. Artigo 20 - Os Conselheiros e Diretores das organizaes sociais no podero exercer outra atividade remunerada com ou sem vnculo empregatcio, na mesma entidade. Artigo 21 - Nas hipteses de a entidade pleiteante da habilitao como organizao social existir h mais de 5 (cinco) anos, contados da data da publicao desta lei com-

Publicada na Assessoria Tcnico-Legislativa, aos 4 de junho de 1998.

176

POR UMA CULTURA PBLICA: ORGANIZAES SOCIAIS, OSCIPS E A GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

APNDICES LEGISLAES FEDERAIS E ESTADUAIS

177

OSCIPs LEI FEDERAL NO 9.790, DE 23 DE MARO DE 1999


Dispe sobre a qualificao de pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, como Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico, institui e disciplina o Termo de Parceria, e d outras providncias. O PRESIDENTE DA REPBLICA Fao saber que o Congresso Nacional decreta e eu sanciono a seguinte Lei:

e vises devocionais e confessionais; IV - as organizaes partidrias e assemelhadas, inclusive suas fundaes; V - as entidades de benefcio mtuo destinadas a proporcionar bens ou servios a um crculo restrito de associados ou scios; VI - as entidades e empresas que comercializam planos de sade e assemelhados; VII - as instituies hospitalares privadas no gratuitas e suas mantenedoras; VIII - as escolas privadas dedicadas ao ensino formal no gratuito e suas mantenedoras;

Captulo I - Da Qualificao como Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico


Art. 1o Podem qualificar-se como Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico as pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, desde que os respectivos objetivos sociais e normas estatutrias atendam aos requisitos institudos por esta Lei. 1o Para os efeitos desta Lei, considera-se sem fins lucrativos a pessoa jurdica de direito privado que no distribui, entre os seus scios ou associados, conselheiros, diretores, empregados ou doadores, eventuais excedentes operacionais, brutos ou lquidos, dividendos, bonificaes, participaes ou parcelas do seu patrimnio, auferidos mediante o exerccio de suas atividades, e que os aplica integralmente na consecuo do respectivo objeto social. 2o A outorga da qualificao prevista neste artigo ato vinculado ao cumprimento dos requisitos institudos por esta Lei. Art. 2o No so passveis de qualificao como Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico, ainda que se dediquem de qualquer forma s atividades descritas no art. 3o desta Lei: I - as sociedades comerciais; II - os sindicatos, as associaes de classe ou de representao de categoria profissional; III - as instituies religiosas ou voltadas para a disseminao de credos, cultos, prticas

IX - as organizaes sociais; X - as cooperativas; XI - as fundaes pblicas; XII - as fundaes, sociedades civis ou associaes de direito privado criadas por rgo pblico ou por fundaes pblicas; XIII - as organizaes creditcias que tenham quaisquer tipo de vinculao com o sistema financeiro nacional a que se refere o art. 192 da Constituio Federal. Art. 3o A qualificao instituda por esta Lei, observado em qualquer caso o princpio da universalizao dos servios, no respectivo mbito de atuao das Organizaes, somente ser conferida s pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujos objetivos sociais tenham pelo menos uma das seguintes finalidades: I - promoo da assistncia social; II - promoo da cultura, defesa e conservao do patrimnio histrico e artstico; III - promoo gratuita da educao, observando-se a forma complementar de participao das organizaes de que trata esta Lei; IV - promoo gratuita da sade, observando-se a forma complementar de participa-

178

POR UMA CULTURA PBLICA: ORGANIZAES SOCIAIS, OSCIPS E A GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

APNDICES LEGISLAES FEDERAIS E ESTADUAIS

179

o das organizaes de que trata esta Lei; V - promoo da segurana alimentar e nutricional; VI - defesa, preservao e conservao do meio ambiente e promoo do desenvolvimento sustentvel; VII - promoo do voluntariado; VIII - promoo do desenvolvimento econmico e social e combate pobreza; IX - experimentao, no lucrativa, de novos modelos socioprodutivos e de sistemas alternativos de produo, comrcio, emprego e crdito; X - promoo de direitos estabelecidos, construo de novos direitos e assessoria jurdica gratuita de interesse suplementar; XI - promoo da tica, da paz, da cidadania, dos direitos humanos, da democracia e de outros valores universais; XII - estudos e pesquisas, desenvolvimento de tecnologias alternativas, produo e divulgao de informaes e conhecimentos tcnicos e cientficos que digam respeito s atividades mencionadas neste artigo. Pargrafo nico. Para os fins deste artigo, a dedicao s atividades nele previstas configura-se mediante a execuo direta de projetos, programas, planos de aes correlatas, por meio da doao de recursos fsicos, humanos e financeiros, ou ainda pela prestao de servios intermedirios de apoio a outras organizaes sem fins lucrativos e a rgos do setor pblico que atuem em reas afins. Art. 4o Atendido o disposto no art. 3o, exige-se ainda, para qualificarem-se como Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico, que as pessoas jurdicas interessadas sejam regidas por estatutos cujas normas expressamente disponham sobre: I - a observncia dos princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, economicidade e da eficincia;

II - a adoo de prticas de gesto administrativa, necessrias e suficientes a coibir a obteno, de forma individual ou coletiva, de benefcios ou vantagens pessoais, em decorrncia da participao no respectivo processo decisrio; III - a constituio de conselho fiscal ou rgo equivalente, dotado de competncia para opinar sobre os relatrios de desempenho financeiro e contbil, e sobre as operaes patrimoniais realizadas, emitindo pareceres para os organismos superiores da entidade; IV - a previso de que, em caso de dissoluo da entidade, o respectivo patrimnio lquido ser transferido a outra pessoa jurdica qualificada nos termos desta Lei, preferencialmente que tenha o mesmo objeto social da extinta; V - a previso de que, na hiptese de a pessoa jurdica perder a qualificao instituda por esta Lei, o respectivo acervo patrimonial disponvel, adquirido com recursos pblicos durante o perodo em que perdurou aquela qualificao, ser transferido a outra pessoa jurdica qualificada nos termos desta Lei, preferencialmente que tenha o mesmo objeto social; VI - a possibilidade de se instituir remunerao para os dirigentes da entidade que atuem efetivamente na gesto executiva e para aqueles que a ela prestam servios especficos, respeitados, em ambos os casos, os valores praticados pelo mercado, na regio correspondente a sua rea de atuao; VII - as normas de prestao de contas a ser observadas pela entidade, que determinaro, no mnimo: a) a observncia dos princpios fundamentais de contabilidade e das Normas Brasileiras de Contabilidade; b) que se d publicidade por qualquer meio eficaz, no encerramento do exerccio fiscal, ao relatrio de atividades e das demonstraes financeiras da entidade, incluindo-se as certides negativas de dbitos junto ao INSS e ao FGTS, colocando-os disposio para exame de qualquer cidado; c) a realizao de auditoria, inclusive por auditores externos independentes se for o caso, da aplicao dos eventuais recursos objeto do termo de parceria conforme previsto em regulamento;

180

POR UMA CULTURA PBLICA: ORGANIZAES SOCIAIS, OSCIPS E A GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

APNDICES LEGISLAES FEDERAIS E ESTADUAIS

181

d) a prestao de contas de todos os recursos e bens de origem pblica recebidos pelas Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico ser feita conforme determina o pargrafo nico do art. 70 da Constituio Federal. Pargrafo nico. permitida a participao de servidores pblicos na composio de conselho de Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico, vedada a percepo de remunerao ou subsdio, a qualquer ttulo. (Redao dada pela Lei n 10.539, de 23/9/2002.) Art. 5 Cumpridos os requisitos dos arts. 3 e 4 desta Lei, a pessoa jurdica de direito privado sem fins lucrativos, interessada em obter a qualificao instituda por esta Lei, dever formular requerimento escrito ao Ministrio da Justia, instrudo com cpias autenticadas dos seguintes documentos:
o o o

II - a requerente no atender aos requisitos descritos nos arts. 3o e 4o desta Lei; III - a documentao apresentada estiver incompleta. Art. 7o Perde-se a qualificao de Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico, a pedido ou mediante deciso proferida em processo administrativo ou judicial, de iniciativa popular ou do Ministrio Pblico, no qual sero assegurados ampla defesa e o devido contraditrio. Art. 8o Vedado o anonimato, e desde que amparado por fundadas evidncias de erro ou fraude, qualquer cidado, respeitadas as prerrogativas do Ministrio Pblico, parte legtima para requerer, judicial ou administrativamente, a perda da qualificao instituda por esta Lei.

I - estatuto registrado em cartrio; II - ata de eleio de sua atual diretoria; III - balano patrimonial e demonstrao do resultado do exerccio; IV - declarao de iseno do imposto de renda; V - inscrio no Cadastro Geral de Contribuintes. Art. 6o Recebido o requerimento previsto no artigo anterior, o Ministrio da Justia decidir, no prazo de trinta dias, deferindo ou no o pedido. 1o No caso de deferimento, o Ministrio da Justia emitir, no prazo de quinze dias da deciso, certificado de qualificao da requerente como Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico. 2o Indeferido o pedido, o Ministrio da Justia, no prazo do 1o, dar cincia da deciso, mediante publicao no Dirio Oficial. 3o O pedido de qualificao somente ser indeferido quando: I - a requerente enquadrar-se nas hipteses previstas no art. 2o desta Lei;

Captulo II - Do Termo de Parceria


Art. 9o Fica institudo o Termo de Parceria, assim considerado o instrumento passvel de ser firmado entre o Poder Pblico e as entidades qualificadas como Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico destinado formao de vnculo de cooperao entre as partes, para o fomento e a execuo das atividades de interesse pblico previstas no art. 3o desta Lei. Art. 10. O Termo de Parceria firmado de comum acordo entre o Poder Pblico e as Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico discriminar direitos, responsabilidades e obrigaes das partes signatrias. 1o A celebrao do Termo de Parceria ser precedida de consulta aos Conselhos de Polticas Pblicas das reas correspondentes de atuao existentes, nos respectivos nveis de governo. 2o So clusulas essenciais do Termo de Parceria: I - a do objeto, que conter a especificao do programa de trabalho proposto pela Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico; II - a de estipulao das metas e dos resultados a ser atingidos e os respectivos prazos de execuo ou cronograma;

182

POR UMA CULTURA PBLICA: ORGANIZAES SOCIAIS, OSCIPS E A GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

APNDICES LEGISLAES FEDERAIS E ESTADUAIS

183

III - a de previso expressa dos critrios objetivos de avaliao de desempenho a ser utilizados, mediante indicadores de resultado; IV - a de previso de receitas e despesas a ser realizadas em seu cumprimento, estipulando item por item as categorias contbeis usadas pela organizao e o detalhamento das remuneraes e benefcios de pessoal a ser pagos, com recursos oriundos ou vinculados ao Termo de Parceria, a seus diretores, empregados e consultores; V - a que estabelece as obrigaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico, entre as quais a de apresentar ao Poder Pblico, ao trmino de cada exerccio, relatrio sobre a execuo do objeto do Termo de Parceria, contendo comparativo especfico das metas propostas com os resultados alcanados, acompanhado de prestao de contas dos gastos e receitas efetivamente realizados, independente das previses mencionadas no inciso IV; VI - a de publicao, na imprensa oficial do Municpio, do Estado ou da Unio, conforme o alcance das atividades celebradas entre o rgo parceiro e a Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico, de extrato do Termo de Parceria e de demonstrativo da sua execuo fsica e financeira, conforme modelo simplificado estabelecido no regulamento desta Lei, contendo os dados principais da documentao obrigatria do inciso V, sob pena de no liberao dos recursos previstos no Termo de Parceria. Art. 11. A execuo do objeto do Termo de Parceria ser acompanhada e fiscalizada por rgo do Poder Pblico da rea de atuao correspondente atividade fomentada, e pelos Conselhos de Polticas Pblicas das reas correspondentes de atuao existentes, em cada nvel de governo. 1o Os resultados atingidos com a execuo do Termo de Parceria devem ser analisados por comisso de avaliao, composta de comum acordo entre o rgo parceiro e a Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico. 2o A comisso encaminhar autoridade competente relatrio conclusivo sobre a avaliao procedida. 3o Os Termos de Parceria destinados ao fomento de atividades nas reas de que trata esta Lei estaro sujeitos aos mecanismos de controle social previstos na legislao.

Art. 12. Os responsveis pela fiscalizao do Termo de Parceria, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade na utilizao de recursos ou bens de origem pblica pela organizao parceira, daro imediata cincia ao Tribunal de Contas respectivo e ao Ministrio Pblico, sob pena de responsabilidade solidria. Art. 13. Sem prejuzo da medida a que se refere o art. 12 desta Lei, havendo indcios fundados de malversao de bens ou recursos de origem pblica, os responsveis pela fiscalizao representaro ao Ministrio Pblico, Advocacia-Geral da Unio, para que requeiram ao juzo competente a decretao da indisponibilidade dos bens da entidade e o sequestro dos bens dos seus dirigentes, bem como de agente pblico ou terceiro, que possam ter enriquecido ilicitamente ou causado dano ao patrimnio pblico, alm de outras medidas consubstanciadas na Lei no 8.429, de 2 de junho de 1992, e na Lei Complementar no 64, de 18 de maio de 1990. 1o O pedido de sequestro ser processado de acordo com o disposto nos arts. 822 e 825 do Cdigo de Processo Civil. 2o Quando for o caso, o pedido incluir a investigao, o exame e o bloqueio de bens, contas bancrias e aplicaes mantidas pelo demandado no Pas e no exterior, nos termos da lei e dos tratados internacionais. 3o At o trmino da ao, o Poder Pblico permanecer como depositrio e gestor dos bens e valores sequestrados ou indisponveis e velar pela continuidade das atividades sociais da organizao parceira. Art. 14. A organizao parceira far publicar, no prazo mximo de trinta dias, contado da assinatura do Termo de Parceria, regulamento prprio contendo os procedimentos que adotar para a contratao de obras e servios, bem como para compras com emprego de recursos provenientes do Poder Pblico, observados os princpios estabelecidos no inciso I do art. 4o desta Lei. Art. 15. Caso a organizao adquira bem imvel com recursos provenientes da celebrao do Termo de Parceria, este ser gravado com clusula de inalienabilidade.

184

POR UMA CULTURA PBLICA: ORGANIZAES SOCIAIS, OSCIPS E A GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

APNDICES LEGISLAES FEDERAIS E ESTADUAIS

185

Captulo III - Das Disposies Finais e Transitrias


Art. 16. vedada s entidades qualificadas como Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico a participao em campanhas de interesse poltico-partidrio ou eleitorais, sob quaisquer meios ou formas. Art. 17. O Ministrio da Justia permitir, mediante requerimento dos interessados, livre acesso pblico a todas as informaes pertinentes s Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico. Art. 18. As pessoas jurdicas de direito privado sem fins lucrativos, qualificadas com base em outros diplomas legais, podero qualificar-se como Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico, desde que atendidos os requisitos para tanto exigidos, sendo-lhes assegurada a manuteno simultnea dessas qualificaes, at dois anos contados da data de vigncia desta Lei. (Vide Medida Provisria n 2.216-37, de 31/8/2001.) 1o Findo o prazo de dois anos, a pessoa jurdica interessada em manter a qualificao prevista nesta Lei dever por ela optar, fato que implicar a renncia automtica de suas qualificaes anteriores. 2o Caso no seja feita a opo prevista no pargrafo anterior, a pessoa jurdica perder automaticamente a qualificao obtida nos termos desta Lei. Art. 19. O Poder Executivo regulamentar esta Lei no prazo de trinta dias. Art. 20. Esta Lei entra em vigor na data de sua publicao.

LEI N 14.870, DE 16 DE DEZEMBRO DE 2003 (MINAS GERAIS)


Dispe sobre a qualificao de pessoa jurdica de direito privado como Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico - Oscip - e d outras providncias. O Povo de Minas Gerais, por seus representantes, decretou e eu, em seu nome, sanciono a seguinte Lei:

Captulo I - Disposies Preliminares


Art.1 - O Estado poder qualificar pessoa jurdica de direito privado como Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico - Oscip -, nos termos desta Lei. 1 A outorga da qualificao prevista neste artigo ato vinculado ao cumprimento dos requisitos estabelecidos nesta Lei. (Pargrafo renumerado pelo art. 1 da Lei n 17.349, de 17/1/2008.). 2 Para os fins do disposto nesta Lei, considera-se equivalente a: I - poder pblico estadual a expresso poder pblico; II - rgo estatal parceiro as expresses rgo pblico e rgo estadual; III - Oscip as expresses organizao parceira e entidade parceira; IV - Poder Executivo estadual a expresso Poder Executivo. (Pargrafo acrescentado pelo art. 1 da Lei n 17.349, de 17/1/2008.)

Braslia, 23 de maro de 1999; 178o da Independncia e 111o da Repblica. FERNANDO HENRIQUE CARDOSO

Art. 2 - O poder pblico e a entidade qualificada como Oscip podero firmar termo de parceria, destinado formao de vnculo de cooperao entre as partes, para o fomento e a execuo das atividades de interesse pblico previstas no art. 4 desta Lei.

186

POR UMA CULTURA PBLICA: ORGANIZAES SOCIAIS, OSCIPS E A GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

APNDICES LEGISLAES FEDERAIS E ESTADUAIS

187

Captulo II - Da qualificao como organizao da sociedade civil de interesse pblico


Seo I - Dos Requisitos Art. 3 Pode qualificar-se como Oscip a pessoa jurdica de direito privado sem fins lucrativos, nos termos da lei civil, em atividade, cujos objetivos sociais e normas estatutrias atendam ao disposto nesta Lei. Pargrafo nico. Para os efeitos desta Lei, considera-se sem fins lucrativos a pessoa jurdica de direito privado que no distribui, entre os seus associados, conselheiros, diretores, empregados ou doadores, eventuais excedentes operacionais, brutos ou lquidos, dividendos, participaes ou parcelas de seu patrimnio auferidos mediante o exerccio de suas atividades e que os aplica integralmente na consecuo de seu objetivo social. (Artigo com redao dada pelo art. 1 da Lei n 17.349, de 17/1/2008.) (Vide art. 22 da Lei n 15.972, de 12/1/2006.) Art. 4 - Observados o princpio da universalidade e os requisitos institudos por esta Lei, a qualificao como Oscip ser conferida pessoa jurdica cujos objetivos sociais consistam na promoo de, pelo menos, uma das seguintes atividades: I - assistncia social; II - cultura, defesa e conservao do patrimnio histrico e artstico; III - ensino fundamental ou mdio gratuitos; (Inciso com redao dada pelo art. 1 da Lei n 17.349, de 17/1/2008.) IV - sade gratuita; V - segurana alimentar e nutricional; VI - defesa, preservao e conservao do meio ambiente, gesto de recursos hdricos e desenvolvimento sustentvel;

VII - trabalho voluntrio; VIII - desenvolvimento econmico e social e combate pobreza; IX - experimentao no lucrativa de novos modelos socioprodutivos e de sistemas alternativos de produo, comrcio, emprego e crdito; X - defesa dos direitos estabelecidos, construo de novos direitos e assessoria jurdica gratuita; XI - defesa da tica, da paz, da cidadania, dos direitos humanos, da democracia e de outros valores universais; XII - estudos e pesquisas, desenvolvimento de tecnologias, produo e divulgao de informaes e conhecimentos tcnicos e cientficos; XIII - fomento do esporte amador. XIV - ensino profissionalizante ou superior. (Inciso acrescentado pelo art. 1 da Lei n 17.349, de 17/1/2008.) Pargrafo nico. Para os fins deste artigo, a partir de 1 de janeiro de 2010, a entidade dever comprovar a execuo direta de projetos, programas ou planos de ao relacionados s reas de atividade descritas nos incisos deste artigo, ou, ainda, a prestao de servios intermedirios de apoio a outras organizaes sem fins lucrativos e a rgos do setor pblico que atuem em reas afins, na forma do regulamento. (Pargrafo com redao dada pelo art. 1 da Lei n 17.349, de 17/1/2008.) Art. 5 - Respeitado o disposto nos arts. 3 e 4 desta Lei, exige-se, para a qualificao como Oscip, que a pessoa jurdica interessada seja regida por estatuto cujas normas prevejam: I - observncia, para aplicao de recursos pbicos e gesto dos bens pblicos, dos princpios da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade, da economicidade, da razoabilidade e da eficincia;

188

POR UMA CULTURA PBLICA: ORGANIZAES SOCIAIS, OSCIPS E A GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

APNDICES LEGISLAES FEDERAIS E ESTADUAIS

189

II - durao igual ou inferior a trs anos para o mandato dos membros dos rgos deliberativos; (Inciso com redao dada pelo art. 1 da Lei n 17.349, de 17/1/2008.) III - adoo de prticas de gesto administrativas necessrias e suficientes para coibir a obteno, individual ou coletiva, de benefcios ou vantagens pessoais em decorrncia de participao nas atividades da respectiva pessoa jurdica; IV - constituio de conselho fiscal ou rgo equivalente dotado de competncia para emitir parecer sobre relatrios de desempenho financeiro e contbil e sobre as operaes patrimoniais realizadas com a finalidade de subsidiar as atividades dos organismos superiores da entidade; V - transferncia, em caso de dissoluo da entidade, do respectivo patrimnio lquido a outra pessoa jurdica qualificada nos termos desta Lei, a qual tenha, preferencialmente, o mesmo objeto social da extinta, ou, na falta de pessoa jurdica com essas caractersticas, ao Estado; VI - transferncia, na hiptese de a pessoa jurdica perder a qualificao instituda por esta lei, do acervo patrimonial disponvel, adquirido com recursos pblicos durante o perodo em que tiver perdurado aquela qualificao, bem como dos excedentes financeiros decorrentes de suas atividades, a outra pessoa jurdica qualificada nos termos desta Lei, a qual tenha, preferencialmente, o mesmo objeto social, ou, na falta de pessoa jurdica com essas caractersticas, ao Estado; VII - limitao da remunerao dos administradores, gerentes ou diretores, quando houver, aos valores praticados pelo mercado, na regio correspondente a sua rea de atuao; VIII - definio de normas de prestao de contas a ser observadas pela entidade, especificamente: a) obedincia aos princpios fundamentais de contabilidade e s normas brasileiras de contabilidade; b) publicidade, por meio eficaz, no encerramento do exerccio fiscal, do relatrio de atividades e das demonstraes financeiras da entidade, incluindo-se as certides negativas

de dbitos no Instituto Nacional do Seguro Social - INSS - e no Fundo de Garantia por Tempo de Servio - FGTS -, colocando-as disposio, para exame, de qualquer cidado; c) realizao de auditoria, por auditores externos independentes, da aplicao dos eventuais recursos objeto do termo de parceria, obrigatria nos limites, valores e condies definidos em regulamento; (Alnea com redao dada pelo art. 1 da Lei n 17.349, de 17/1/2008.) d) prestao de contas de todos os recursos e bens de origem pblica recebidos pela Oscip, conforme determinam o art. 73 e seguintes da Constituio do Estado; IX - finalidade no lucrativa da entidade, com a obrigatoriedade de investimento de seus excedentes financeiros no desenvolvimento das prprias atividades, vedada a distribuio, entre os seus scios ou associados, conselheiros, diretores ou doadores, de eventuais excedentes operacionais, brutos ou lquidos, dividendos, bonificaes, participaes ou parcelas do seu patrimnio, auferidos mediante o exerccio de suas atividades; X - atribuies da diretoria executiva ou do diretor executivo; (Inciso com redao dada pelo art. 1 da Lei n 17.349, de 17/1/2008.) XI - aceitao de novos associados, na forma do estatuto, no caso de associao civil; XII - proibio de distribuio de bens ou de parcela do patrimnio lquido em qualquer hiptese, inclusive em razo de desligamento, retirada ou falecimento de associado ou membro da entidade; XIII - natureza social dos objetivos da entidade relativos respectiva rea de atuao. 1 - permitida a participao de servidor pblico ou ocupante de funo pblica na composio de conselho de Oscip, vedada a percepo de remunerao ou subsdio, a qualquer ttulo. 2 - vedado a parente consanguneo ou afim at o terceiro grau do Governador ou do Vice-Governador do Estado, de Secretrio de Estado, de Senador ou de Deputado

190

POR UMA CULTURA PBLICA: ORGANIZAES SOCIAIS, OSCIPS E A GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

APNDICES LEGISLAES FEDERAIS E ESTADUAIS

191

Federal ou Estadual atuar como conselheiro ou dirigente de Oscip. 3 - As transferncias de que tratam os incisos V e VI do caput deste artigo ficam condicionadas autorizao do Estado, nos termos do regulamento. (Pargrafo com redao dada pelo art. 1 da Lei n 17.349, de17/1/2008.) Art. 6 - No pode qualificar-se como Oscip, ainda que se dedique s atividades descritas no art. 4 desta Lei: I - a sociedade comercial; II - o sindicato, a associao de classe ou representativa de categoria profissional; III - a instituio religiosa ou voltada para a disseminao de credo, culto ou prtica devocional e confessional; IV - a organizao partidria e assemelhada e suas fundaes;

XII - a entidade desportiva e recreativa dotada de fim empresarial. Seo II - Dos Procedimentos Art. 7 - A qualificao como Oscip ser solicitada pela entidade interessada ao Secretrio de Estado do Planejamento e Gesto, por meio de requerimento escrito, instrudo com cpias autenticadas dos seguintes documentos: I - estatuto registrado em cartrio; II - ata de eleio dos membros dos rgos deliberativos; (Inciso com redao dada pelo art. 1 da Lei n 17.349, de 17/1/2008.) III - inscrio no Cadastro Nacional de Pessoas Jurdicas - CNPJ; (Inciso com redao dada pelo art. 1 da Lei n 17.349, de 17/1/2008.) (Vide art. 22 da Lei n 15.972, de 12/1/2006.)

V - a entidade de benefcio mtuo destinada a proporcionar bens ou servios a um crculo restrito de associados ou scios; VI - a entidade ou empresa que comercialize plano de sade e assemelhados;

IV - documentos que comprovem a experincia mnima de dois anos da entidade na execuo das atividades indicadas no seu estatuto social, conforme previsto em regulamento; (Inciso com redao dada pelo art. 1 da Lei n 17.349, de 17/1/2008.)

VII - a instituio hospitalar privada no gratuita e sua mantenedora; (Vide art. 22 da Lei n 15.972, de 12/1/2006.) VIII - a escola privada dedicada ao ensino fundamental e mdio no gratuitos e sua mantenedora; (Inciso com redao dada pelo art. 1 da Lei n 17.349, de 17/1/2008.) IX - a cooperativa; X - a fundao pblica; XI - a organizao creditcia a que se refere o art. 192 da Constituio da Repblica, que tenha qualquer vinculao com o sistema financeiro nacional. V - declarao de que a entidade no possui agente pblico ativo de qualquer dos entes federados, exercendo, a qualquer ttulo, cargo de direo na entidade, exceto se cedido, nos termos do 6 do art. 20; (Inciso com redao dada pelo art. 1 da Lei n 17.349, de 17/1/2008.) VI - declarao de que a entidade no possui como dirigente ou conselheiro parente consanguneo ou afim at o terceiro grau do Governador ou do Vice-Governador do Estado, de Secretrio de Estado, de Senador ou de Deputado Federal ou Estadual. (Inciso acrescentado pelo art. 1 da Lei n 17.349, de 17/1/2008.)

192

POR UMA CULTURA PBLICA: ORGANIZAES SOCIAIS, OSCIPS E A GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

APNDICES LEGISLAES FEDERAIS E ESTADUAIS

193

1 - A comprovao prevista no inciso IV do caput deste artigo poder, a partir da data de publicao desta Lei at 31 de dezembro de 2009, ser suprida mediante comprovao da experincia dos dirigentes da entidade na execuo das atividades indicadas em seu estatuto social, conforme previsto em regulamento. (Pargrafo acrescentado pelo art. 1 da Lei n 17.349, de 17/1/2008.) 2 - Na hiptese prevista no 1 deste artigo, a Oscip que deixar de comprovar o requisito de experincia mnima de dois anos de seus dirigentes perder automaticamente o ttulo concedido. (Pargrafo acrescentado pelo art. 1 da Lei n 17.349, de 17/1/2008.) Art. 8 - Recebido o requerimento a que se refere o art. 7 desta Lei, a Secretaria de Estado de Planejamento e Gesto sobre ele decidir, no prazo de trinta dias. 1 - No caso de deferimento, a Secretaria de Estado de Planejamento e Gesto, no prazo de quinze dias, emitir certificado de qualificao da requerente como Oscip, dando publicidade do ato no rgo oficial de imprensa do Estado. 2 - Indeferido o pedido, a Secretaria de Estado de Planejamento e Gesto, no prazo referido no 1 deste artigo, far publicar no rgo oficial de imprensa do Estado as razes do indeferimento. 3 - O pedido de qualificao ser indeferido caso: I - a requerente se enquadre nas hipteses previstas no art. 6 desta Lei; II - a requerente no atenda aos requisitos descritos nos arts. 4 e 5 desta Lei; III - a documentao apresentada esteja incompleta. 4 O deferimento da qualificao da entidade requerente a credencia a participar de processos seletivos para a celebrao de termos de parceria com o poder pblico no mbito das atividades indicadas no seu estatuto social. (Pargrafo com redao dada pelo art. 1 da Lei n 17.349, de 17/1/2008.)

5 - O deferimento do ttulo de Oscip no importa no reconhecimento, entidade qualificada, de prerrogativa de direito pblico, material ou processual, nem de delegao de atribuies reservadas ao poder pblico. Seo III - Do Controle Art. 9 - A pessoa jurdica qualificada como Oscip nos termos desta lei ser submetida fiscalizao do Ministrio Pblico, no exerccio de suas competncias legais, e ao controle externo da Assembleia Legislativa do Estado de Minas Gerais, que o exercer com o auxlio do Tribunal de Contas do Estado. Art. 10 - Perder a qualificao como Oscip a entidade que: I - dispuser de forma irregular dos recursos pblicos que lhe forem destinados; II - incorrer em irregularidade fiscal ou trabalhista; III - descumprir o disposto nesta Lei. Pargrafo nico. A entidade que perder a qualificao como Oscip ficar impedida de requerer novamente o ttulo no perodo de cinco anos a contar da data da publicao do ato de desqualificao. Art. 11 - parte legtima para requerer, judicial ou administrativamente, a perda da qualificao da entidade como Oscip, o cidado, o partido poltico, a associao ou entidade sindical, se amparados por evidncia de erro ou fraude, vedado o anonimato e respeitadas as prerrogativas do Ministrio Pblico. Pargrafo nico. A perda da qualificao dar-se- mediante deciso proferida em processo administrativo instaurado na Secretaria de Estado de Planejamento e Gesto de ofcio ou a pedido do interessado, ou judicial, de iniciativa popular ou do Ministrio Pblico, nos quais sero assegurados a ampla defesa e o contraditrio.

194

POR UMA CULTURA PBLICA: ORGANIZAES SOCIAIS, OSCIPS E A GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

APNDICES LEGISLAES FEDERAIS E ESTADUAIS

195

Captulo III - do Termo de Parceria


Seo I - Dos Requisitos Art. 12 - A celebrao do termo de parceria entre o poder pblico e a entidade qualificada como Oscip, nos termos do art. 2 desta Lei, ser precedida de: I - consulta aos conselhos de polticas pblicas das reas de atuao da entidade; II - comprovao, pela Oscip, de sua regularidade fiscal junto ao Instituto Nacional do Seguro Social - INSS -, ao Fundo de Garantia do Tempo de Servio - FGTS - e Fazenda Federal, Estadual e Municipal; (Inciso com redao dada pelo art. 1 da Lei n 17.349, de 17/1/2008.) III - consulta Auditoria-Geral do Estado, conforme disposto em decreto; (Inciso com redao dada pelo art. 1 da Lei n 17.349, de 17/1/2008.) IV - apresentao da minuta do termo de parceria Cmara de Coordenao-Geral, Planejamento, Gesto e Finanas - CCGPGF; (Inciso acrescentado pelo art. 1 da Lei n 17.349, de 17/1/2008.) V - apresentao, pela Oscip, de relatrio circunstanciado comprovando sua experincia por dois anos na execuo de atividades na rea do objeto do termo de parceria, conforme o disposto em regulamento; (Inciso acrescentado pelo art. 1 da Lei n 17.349, de 17/1/2008.) VI - apresentao de declarao de iseno de Imposto de Renda, de balano patrimonial e de demonstrativo dos resultados financeiros do ltimo exerccio, ressalvada a hiptese da entidade que, em razo do tempo de sua constituio, ainda no estiver obrigada a apresent-los, nos termos definidos pela legislao vigente; (Inciso acrescentado pelo art. 1 da Lei n 17.349, de 17/1/2008.)

VII - apresentao da previso das receitas e despesas em nvel analtico, estipulando, item por item, as categorias contbeis usadas pela entidade e o detalhamento das remuneraes e dos benefcios de pessoal a ser pagos a seus dirigentes e empregados com recursos oriundos do termo de parceria ou a ele vinculados; (Inciso acrescentado pelo art. 1 da Lei n 17.349, de 17/1/2008.) VIII - parecer tcnico do rgo estatal parceiro contendo justificativa da escolha da Oscip, caso no ocorra processo seletivo de concurso de projetos; (Inciso acrescentado pelo art. 1 da Lei n 17.349, de 17/1/2008.) IX - apresentao de minuta de regulamento de compras e aquisies, conforme o disposto em decreto; (Inciso acrescentado pelo art. 1 da Lei n 17.349, de 17/1/2008.) X - publicao do extrato da minuta do termo de parceria no rgo oficial de imprensa dos Poderes do Estado. (Inciso acrescentado pelo art. 1 da Lei n 17.349, de 17/1/2008.) 1 Quando houver possibilidade de mais de uma entidade qualificada prestar os servios sociais objeto do fomento, poder ser realizado processo seletivo, nos termos do regulamento. (Pargrafo renumerado pelo art. 1 da Lei n 17.349, de 17/1/2008.) 2 (Vetado). (Pargrafo acrescentado pelo art. 1 da Lei n 17.349, de 17/1/2008.) Art. 13 - O termo de parceria firmado entre o poder pblico e a Oscip discriminar os direitos, as responsabilidades e as obrigaes das partes signatrias e dispor ainda sobre: I - o objeto do termo de parceria, com a especificao de seu programa de trabalho; (Inciso com redao dada pelo art. 1 da Lei n 17.349, de 17/1/2008.)

196

POR UMA CULTURA PBLICA: ORGANIZAES SOCIAIS, OSCIPS E A GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

APNDICES LEGISLAES FEDERAIS E ESTADUAIS

197

II - a especificao tcnica detalhada do bem, do projeto, da obra ou do servio a ser obtido ou realizado; III - as metas e os resultados a ser atingidos pela entidade e os respectivos prazos de execuo ou cronogramas; IV - os critrios objetivos de avaliao de desempenho a ser utilizados mediante a incorporao de indicadores de resultados; V - a previso de receitas e despesas, em nvel sinttico, a ser realizadas em seu cumprimento; (Inciso com redao dada pelo art. 1 da Lei n 17.349, de 17/1/2008.) VI - as obrigaes da Oscip, entre as quais a de apresentar ao poder pblico estadual, ao trmino de cada exerccio, relatrio sobre a execuo do objeto do termo de parceria, contendo comparativo especfico das metas propostas com os resultados alcanados e a prestao de contas contbil, independentemente das previses mencionadas no inciso V; (Inciso com redao dada pelo art. 1 da Lei n 17.349, de 17/1/2008.)

2 - lcita a vigncia simultnea de um ou mais termos de parceria, ainda que com o mesmo rgo estatal, de acordo com a capacidade operacional da Oscip. 3 - O termo de parceria celebrado com Oscip que tenha por objeto social a promoo de sade gratuita dever observar os princpios do art. 198 da Constituio da Repblica e do art. 7 da Lei Federal n 8.080, de 19 de setembro de 1990. 4 - A perda da qualificao como Oscip importar na resciso do termo de parceria. Seo II - Do Acompanhamento e da Fiscalizao Art. 14 - A execuo do objeto do termo de parceria ser acompanhada e fiscalizada pelo rgo do poder pblico afeto rea de atuao relativa atividade fomentada e pelos conselhos de polticas pblicas das reas correspondentes de atuao. 1 - Os resultados atingidos com a execuo do termo de parceria sero analisados semestralmente, no mnimo, por comisso de avaliao integrada por: I - um membro indicado pela Seplag; II - um supervisor indicado pelo rgo estatal parceiro;

VII - a publicao, no rgo oficial de imprensa dos Poderes do Estado, a cargo do rgo estatal parceiro signatrio, do extrato do termo de parceria e do extrato de execuo fsica e financeira, conforme modelo simplificado estabelecido em decreto, sob pena de no liberao dos recursos previstos no termo de parceria; (Inciso com redao dada pelo art. 1 da Lei n 17.349, de 17/1/2008.) VIII - a resciso, cominada expressamente para os casos de infrao aos dispositivos desta lei e para os demais casos que especificar, conforme regulamento. (Inciso com redao dada pelo art. 1 da Lei n 17.349, de 17/1/2008.) 1 Os crditos oramentrios assegurados s Oscips sero liberados de acordo com o cronograma de desembolso e as demais disposies previstas no termo de parceria, observado o disposto em decreto. (Pargrafo com redao dada pelo art. 1 da Lei n 17.349, de 17/1/2008.)

III - um membro indicado pela Oscip; IV - um membro indicado pelo conselho de polticas pblicas da rea correspondente de atuao, quando houver; V - um membro indicado por cada interveniente, quando houver; VI - um especialista da rea em que se enquadre o objeto do termo de parceria, indicado pelo rgo estatal parceiro, no integrante da administrao estadual. (Pargrafo com redao dada pelo art. 1 da Lei n 17.349, de 17/1/2008.) 2 - A comisso encaminhar relatrio conclusivo, no mnimo semestral, sobre a avaliao realizada autoridade competente do rgo estatal parceiro e ao conselho de poltica pblica da rea correspondente de atuao.

198

POR UMA CULTURA PBLICA: ORGANIZAES SOCIAIS, OSCIPS E A GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

APNDICES LEGISLAES FEDERAIS E ESTADUAIS

199

(Pargrafo com redao dada pelo art. 1 da Lei n 17.349, de 17/1/2008.) 3 - Os termos de parceria destinados ao fomento de atividades nas reas de que trata esta lei estaro sujeitos aos mecanismos de controle social previstos na legislao. 4 - O rgo estatal parceiro a que se refere o caput deste artigo, na forma do termo de parceria, designar supervisor para participar, com poder de veto, de decises da Oscip relativas ao termo de parceria, conforme regulamento. (Pargrafo com redao dada pelo art. 1 da Lei n 17.349, de 17/1/2008.) 5 - A entidade parceira encaminhar comisso de avaliao a cada seis meses, no mnimo, os comprovantes de cumprimento das obrigaes trabalhistas e previdencirias. Art. 15 - Os responsveis pela fiscalizao do termo de parceria, ao tomarem conhecimento de irregularidade ou ilegalidade na utilizao de recursos ou bens de origem pblica pela organizao parceira, daro imediata cincia do fato ao Tribunal de Contas e ao Ministrio Pblico, sob pena de responsabilidade solidria. Art. 16 - Sem prejuzo da medida a que se refere o art. 15 desta Lei, havendo indcios fundados de malversao de bens ou recursos de origem pblica, os responsveis pela fiscalizao representaro ao Ministrio Pblico e Advocacia-Geral do Estado, para que requeiram ao juzo competente a decretao da indisponibilidade dos bens da entidade e o sequestro dos bens de seus dirigentes e de agente pblico ou terceiro que possa haver enriquecido ilicitamente ou causado dano ao patrimnio pblico, alm de outras medidas consubstanciadas na Lei Federal n 8.429, de 2 de junho de 1992, e na Lei Complementar Federal n 64, de 18 de maio de 1990. 1 - O pedido de sequestro de bens ser processado de acordo com o disposto nos arts. 822 e 825 do Cdigo de Processo Civil. 2 - Quando for o caso, o pedido de que trata o 1 incluir a investigao, o exame e o bloqueio de bens, contas bancrias e aplicaes mantidas pelo demandado no Pas e no exterior, nos termos da lei e dos tratados internacionais. 3 - At o trmino da ao, o poder pblico permanecer como depositrio e gestor dos bens e valores sequestrados ou indisponveis e velar pelo prosseguimento das

atividades sociais da Oscip. Art. 17 - A Oscip far publicar, no prazo mximo de trinta dias contados da assinatura do termo de parceria, regulamento prprio contendo os procedimentos a ser adotados para a contratao de obras e servios, bem como para compras com o emprego de recursos provenientes do poder pblico, observados os princpios estabelecidos no inciso I do art. 5 desta lei.

Captulo IV - do fomento s atividades das Oscips


Art. 18 - s Oscips sero destinados recursos oramentrios e, eventualmente, bens pblicos necessrios ao cumprimento do termo de parceria de que trata o Captulo III desta lei, ressalvadas as hipteses de inadimplncia com o poder pblico ou de descumprimento das condies estabelecidas no termo. 1 - Os bens de que trata este artigo sero destinados s Oscips mediante clusula expressa constante no termo de parceria, e anexo que os identifique e relacione, ou, durante a vigncia do termo, mediante permisso de uso. (Pargrafo com redao dada pelo art. 1 da Lei n 17.349, de 17/1/2008.) 2 - Caso a Oscip adquira bem imvel com recursos provenientes da celebrao do termo de parceria, este ser afetado a seu objeto e gravado com clusula de inalienabilidade, devendo ser transferido ao Estado ao trmino da vigncia do instrumento. (Pargrafo com redao dada pelo art. 1 da Lei n 17.349, de 17/1/2008.) 3 - Na hiptese de a Oscip adquirir bens mveis depreciveis com recursos provenientes da celebrao do termo de parceria, estes devero ser transferidos ao Estado, ao trmino da vigncia do instrumento, se sua depreciao acumulada for menor que 60% (sessenta por cento) do seu valor original, conforme estabelecido em decreto. (Pargrafo acrescentado pelo art. 1 da Lei n 17.349, de 17/1/2008.) 4 - A aquisio de bens imveis com recursos provenientes da celebrao do termo

200

POR UMA CULTURA PBLICA: ORGANIZAES SOCIAIS, OSCIPS E A GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

APNDICES LEGISLAES FEDERAIS E ESTADUAIS

201

de parceria ser precedida de autorizao do rgo estatal parceiro. (Pargrafo acrescentado pelo art. 1 da Lei n 17.349, de 17/1/2008.) Art. 19 - Os bens mveis pblicos permitidos para uso da Oscip podero ser permutados por outros de igual ou maior valor, os quais integraro o patrimnio do Estado. Pargrafo nico - A permuta de que trata este artigo depender de prvia avaliao do bem e de expressa autorizao do poder pblico. Art. 20 - facultada ao Poder Executivo a cesso especial de servidor civil para Oscip, com ou sem nus para o rgo de origem, condicionada anuncia do servidor. 1 - No ser incorporada aos vencimentos ou remunerao de origem do servidor cedido qualquer vantagem pecuniria que vier a ser paga pela Oscip. 2 - No ser permitido o pagamento de vantagem pecuniria permanente por Oscip a servidor cedido com recursos provenientes do termo de parceria, ressalvada a hiptese de adicional relativo ao exerccio de funo temporria de direo e assessoramento. 3 - O servidor cedido perceber as vantagens do cargo a que fizer jus no rgo de origem. 4 - Caso o servidor cedido com nus para o rgo de origem deixe de prestar servio Oscip, poder ser adicionada aos crditos oramentrios destinados ao custeio do termo de parceria a parcela de recursos correspondente remunerao do servidor, desde que haja justificativa expressa da necessidade pela Oscip. 5 - A cesso de servidor de que trata este artigo no poder gerar a necessidade de substituio do servidor cedido nem de nomeao ou contratao de novos servidores para o exerccio de funo idntica ou assemelhada na unidade administrativa cedente. 6 - vedado a agentes pblicos o exerccio, a qualquer ttulo, de cargo de direo de Oscip, excetuados os servidores que lhe forem cedidos. Art. 21 - Fica qualificado como organizao social para os efeitos do inciso XXIV do art. 24 da Lei Federal n 8.666, de 21 de junho de 1993, e do art. 15 da Lei n 9.637, de 15 de

maio de 1998, a entidade qualificada como Oscip. Art. 22 - So extensveis, no mbito do Estado, os efeitos dos arts. 8, 4, e 18, 1, desta Lei, s entidades qualificadas como Organizao Social ou Oscip pela Unio, pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municpios, desde que a legislao dos demais entes federados guarde reciprocidade com as normas desta Lei. Art. 23 - As Oscips podero executar, parcialmente, atividades e servios de rgos e entidades do Poder Executivo, mediante a celebrao de termo de parceria, na forma prevista nos arts. 12 e 13 desta Lei.

Captulo V - Disposies finais e transitrias


Art. 24 - vedada entidade qualificada como Oscip qualquer tipo de participao em campanha de interesse poltico-partidrio ou eleitoral. Art. 25. A Seplag permitir o acesso a todas as informaes relativas s Oscips, inclusive em meio eletrnico. (Artigo com redao dada pelo art. 1 da Lei n 17.349, de 17/1/2008.) Art. 26 - A pessoa jurdica de direito privado sem fins lucrativos qualificada com base em outros diplomas legais poder qualificar-se como Oscip, observados os requisitos estabelecidos nesta Lei. Art. 27 - Os empregados contratados por Oscip no guardam qualquer vnculo empregatcio com o poder pblico, inexistindo tambm qualquer responsabilidade do Estado relativamente s obrigaes de qualquer natureza assumidas pela Oscip. Art. 28. Correro conta das dotaes oramentrias prprias dos rgos interessados, nos termos de decreto, as despesas de deslocamento, de alimentao e de pousada dos colaboradores eventuais da administrao pblica estadual. (Artigo com redao dada pelo art. 1 da Lei n 17.349, de 17/1/2008.)

202

POR UMA CULTURA PBLICA: ORGANIZAES SOCIAIS, OSCIPS E A GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

203

Art. 29 - O Poder Executivo regulamentar esta Lei no prazo de sessenta dias contados da data de sua publicao. Art. 30. Esta Lei entra em vigor na data de sua publicao. Art. 31. Revogam-se as disposies em contrrio.

Palcio da Liberdade, em Belo Horizonte, aos 16 de dezembro de 2003 Acio Neves - Governador do Estado.

204

POR UMA CULTURA PBLICA: ORGANIZAES SOCIAIS, OSCIPS E A GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

205

FICHA TCNICA
Publicado por Observatrio Ita Cultural Editora Iluminuras Organizao da coleo Rumos Pesquisa Lia Calabre Organizao do material Selma Cristina da Silva Josiane Mozer Produo editorial Cybele Fernandes Lara Daniella Gebrim Projeto grfico e diagramao luorvat design Capa Liane Iwahashi Reviso de texto Nelson Visconti Raquel Reis Regina Pereira

206

POR UMA CULTURA PBLICA: ORGANIZAES SOCIAIS, OSCIPS E A GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA

207

208

POR UMA CULTURA PBLICA: ORGANIZAES SOCIAIS, OSCIPS E A GESTO PBLICA NO ESTATAL NA REA DA CULTURA