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NUEVAS CONCEPCIONES ACERCA DEL ROL DOCENTE EN AMRICA LATINA

VERSIN PRELIMINAR

Coordinador: Gustavo F. Iaies Autores: Gabriela Diker, Claudio Suasnbar, Gustavo F. Iaies
Colaboracin: Alejandra De Los Santos

NOVIEMBRE DE 2010

NDICE
1. INTRODUCCIN.................................................................................................................3 Gustavo F. Iaies, Alejandra De Los Santos 1.1. La figura del maestro en el nacimiento de los Estados Nacionales ...................................3 1.2. El maestro a la luz de las transformaciones del estado .....................................................4 1.2.1. Identidad y transformacin de la profesin docente ............................................ 5 1.3. Una nueva concepcin del rol docente ..............................................................................6 2. EL ROL DOCENTE EN LA CONFIGURACIN HISTRICA DE LOS SISTEMAS EDUCATIVOS LATINOAMERICANOS................................................................................................................9 Claudio Suasnbar 2.1. 2.2. 2.3. 2.4. El modelo fundacional .........................................................................................................9 El agotamiento del modelo fundacional...........................................................................13 Las reformas educativas en la dcada de los noventa .....................................................16 Hacia una nueva matriz .....................................................................................................18

3. NUEVAS ESTRATEGIAS DE REGULACIN DE LA TAREA DOCENTE ..................................... 20 Gabriela Diker 3.1. Introduccin: .....................................................................................................................20 3.2. Notas sobre la regulacin profesional: .............................................................................20 3.3. El sentido histrico de la regulacin de la tarea docente ................................................23 3.4. Las razones de emergencia de los nuevos modelos de regulacin de la tarea docente 26 3.5. Las nuevas formas de regulacin ......................................................................................31 3.5.1. La evaluacin del desempeo de los docentes .................................................... 32 3.5.2. Los sistemas de incentivos................................................................................... 40 3.5.3. La carrera docente............................................................................................... 42 3.6. Para concluir ......................................................................................................................45 4. BIBLIOGRAFA CITADA..................................................................................................... 46

1. INTRODUCCIN
Por Gustavo F. Iaies y Alejandra De Los Santos

1.1.

LA FIGURA DEL MAESTRO EN EL NACIMIENTO DE LOS ESTADOS NACIONALES

La figura del maestro en Amrica Latina se constituy en el contexto de creacin de los Estados y de los sistemas educativos nacionales. As, los rasgos especficos que le dieron identidad, se configuraron en relacin con los marcos administrativos y laborales en los que los maestros se desempeaban, y con las tareas que les fueron asignadas en funcin de stos ltimos. Como resultado, es posible identificar dos caractersticas propias y fundantes de los mismos en la regin: el maestro como identidad social constituida alrededor de su funcin civilizatoria, y el maestro como trabajador estatal. Con relacin al primer rasgo presentado, la identidad del docente en la regin se estableci alrededor de su funcin civilizatoria, que tena que ver con los contextos en los que se desempeaban: socializacin en las identidades nacionales, en los valores de la vida urbana, y saberes para la incorporacin al mercado de trabajo. El objetivo principal de los sistemas educativos era homogeneizar a las sociedades que eran inicialmente diversas, entre otras razones, por el significativo caudal migratorio. Este propsito se corresponda con la tradicin normalista de la maestra ejemplar, reproductora del discurso nacional y obediente de una estricta normalizacin de su tarea, que estaba basada inicialmente en la didctica positivista. Por otro lado, la figura del maestro estuvo, desde el punto de vista administrativo, regulada bajo la lgica clsica del trabajador del estado moderno. En este sentido, se puede afirmar que la figura del maestro, se constituye siguiendo los patrones clsicos de ese tipo de trabajadores, una burocracia estatal, articulada y de significativo prestigio social. Esto implica, en trminos generales, su insercin en una estructura jerrquica y centralizada, sujecin a la norma que regula los procesos de trabajo, y finalmente una estructura de supervisin de la tarea conforme a los dos puntos anteriores. Ahora, esta organizacin estaba dotada de un sentido que le asignaba prestigio, ser un burcrata estatal era una tarea de significativo reconocimiento social. En otras palabras, los rasgos especficos de la identidad docente en la regin, encontraban sentido en relacin con las regulaciones, pautas y experiencias laborales en las que se desenvolvan; como as tambin con las configuraciones de los sistemas educativos y las polticas educativas nacionales llevadas adelante, que se proponan principalmente universalizar y homogeneizar por sobre particularismos y diversidades.

1.2.

EL MAESTRO A LA LUZ DE LAS TRANSFORMACIONES DEL ESTADO

Durante el Siglo XX la poltica educativa en Amrica Latina ha ido concibiendo diferentes roles y redefiniendo sus objetivos centrales, que pueden leerse en los discursos de poltica educativa producidos por los ministerios de educacin de la regin. As, se han modificado los diseos curriculares y los recursos didcticos provistos a las escuelas, se han implementado sistemas de evaluacin y modernizado los de informacin, se han formulado cambios en la formacin de los maestros, entre otros. Sin embargo, las regulaciones del trabajo de los maestros, el organigrama de gobierno del sistema y la organizacin de las escuelas, rasgos mencionados como constitutivos de la identidad docente, no han sufrido modificaciones significativas. Los sistemas llegaron a la dcada de los sesenta sin producir cambios fundamentales en las metas que se proponan y en sus estrategias para alcanzarlas. Seguan buscando escolarizar, socializar y formar en unos saberes bsicos, generalmente vinculados a los aprendizajes de la escuela primaria. Durante las dcadas de los sesenta y setenta, las teoras desarrollistas predominantes en el pensamiento de las polticas pblicas y por ende, tambin en el de las polticas educativas, concibieron al Estado como motor del cambio social sobre la base de ejercicios de planeamiento de la accin estatal que articularan su accin en direccin al desarrollo de la sociedad y de sus distintas reas de la sociedad, entre ellas, la educativa, que cobr un papel protagnico. Se parta de supuestos vinculados a la inyeccin de recursos didcticos en el sistema, la implementacin de diversas tecnologas de gestin y nuevas metodologas de aula, con la concepcin de que seran capaces de producir los mejoramientos esperados en el sistema educativo. Se supona que la educacin deba proveer el capital humano demandado para el desarrollo de la economa y de la sociedad en general, y que el aumento de las tasas de escolarizacin y el mejoramiento de los aprendizajes seran los indicadores que permitiran observar la formacin de ese capital. La conviccin era que las mejoras educativas serian uno de los sustentos principales del crecimiento de los pases. El desarrollismo apareci como la ltima utopa de que el Estado, sobre la base del planeamiento de una tecnocracia eficiente, sera capaz de impulsar el desarrollo de las sociedades. Aunque estas nuevas concepciones no se trasladaron a cambios significativos en los modos de regular el trabajo de los docentes, la organizacin de las escuelas en particular, y de los sistemas en general. En la dcada de los noventa, la ola de reformas apoyadas sobre las ideas de calidad y equidad como objetivos centrales, se plasmaron procesos de descentralizacin y estrategias educativas basadas la generacin de portafolios de programas, como conjuntos de instrumentos con llegada directa a las escuelas y poca mediacin de las estructuras medias. Estas reformas introdujeron nuevos discursos sobre la gestin escolar y el rol de los directores y supervisores, incorporaron sistemas nacionales de evaluacin e informacin y reformaron los diseos curriculares, entre otras intervenciones destinadas a producir las mencionadas mejoras en los aprendizajes de los alumnos y la equidad de los sistemas. Pero esos discursos no se trasladaron a nuevas regulaciones que afectaran el quehacer cotidiano de los maestros y de las escuelas.

1.2.1. Identidad y transformacin de la profesin docente El resultado ms evidente y significativo de los procesos de desarrollo y reforma de los sistemas educativos a lo largo del siglo XX, fue la creciente expansin de los sistemas educativos, la profesionalizacin de los ministerios de educacin y la consolidacin de sistemas con capacidad de intervencin y legitimidad social, aunque la misma fue perdindose al ritmo en que la fueron perdiendo los estados nacionales. Hacia fines del Siglo XX, luego de dcadas de polticas impulsadas bajo la premisa de ms alumnos, ms aulas, ms docentes, la mayora de los pases de Amrica Latina coronaron los procesos de escolarizacin en la educacin primaria, y se planteaban desafos en la escolarizacin de la educacin secundaria. Ms all de la diferenciacin en los discursos de poltica educativa y las intencionalidades de cambio, muchas de stas se concentraron en la cpula de los sistemas, en el debate de funcionarios y especialistas en poltica educativa, y en la calidad de los insumos enviados a las escuelas. No obstante, fueron contadas las intervenciones sobre las regulaciones de la tarea y la carrera de los maestros, y sobre las pautas de organizacin de las escuelas y de las burocracias ms prximas a ellas. De hecho, las escasas existentes tuvieron poco impacto sobre una identidad docente, que ms all de la perdida de cierto prestigio y legitimidad social, se mantuvo cualitativamente estructurada bajo los formatos originarios. Este proceso de multiplicacin de los planteles docentes, motorizado por el crecimiento de los sistemas, fue impactando sobre las representaciones mismas de los docentes acerca de su condicin profesional y del colectivo que integraban. Dejaron de ser un grupo especial de normalistas que lideraban la tarea de instalacin de la idea de Nacin como hegemona. La tarea docente se transform entonces en una actividad masiva en la que se acentu el carcter burocrtico de las formas de regulacin laboral, que ahora se vean afectadas por la explosiva masividad, y la prdida de la mstica normalista, en el marco de sociedades en las que los estados terminaron de consolidarse, constituyeron las nacionalidades. En este contexto, los maestros dejaron de revestir la condicin de cruzados de la Nacin. En algunos pases, como por ejemplo Argentina, se observa una tendencia de la concepcin profesional de agrupacin a la de formas clsicamente sindicales, por sobre formas de organizacin colegiadas, como es el caso de Chile. La creacin de la CTERA en la dcada de los setenta, puede observarse como un hito de ese proceso en el que los maestros y profesores pasaron a ser trabajadores de la educacin. Esta tensin organizaciones colegiadas vs organizaciones sindicales- remite en ltima instancia a la cuestin de la identidad docente en tanto profesin o semi-profesin. La opcin entre un modelo u otro, refiere directamente a las estructuras de formacin docente, los modos de regulacin de la actividad y estructuras de composicin salarial, entre tantos otros. Es decir, la identidad docente est asociada a las regulaciones que operan sobre la rutina laboral de los maestros, y esto ltimo explica en buena medida que las formas de organizacin laboral docente, en un sentido u otro, sean objeto de fuerte debate.

En tal sentido, el mantenimiento de unas regulaciones propias de las burocracias pblicas, la prdida de la mstica de constitucin de la Nacin, la crisis de los estados nacionales y del prestigio de sus burocracias, y la falta de iniciativas que llevaran a una mayor profesionalizacin del rol, son algunos de los elementos que permiten entender la prdida de prestigio social del rol sobre finales de siglo. El argumento central es que el nuevo contexto social, una sociedad crecientemente diversificada y dinmica, requiere de los sistemas educativos actores ms autnomos y capaces de actuar en funcin de las circunstancias dadas. Un apego estricto a la norma en los procesos de trabajo, la ausencia de cambios en los modos de hacer la tarea y en la regulacin de la misma, limitan el margen de accin en detrimento de los resultados obtenidos.

1.2.2. La crisis de la identidad docente

Simultneamente al proceso descripto en el apartado anterior, tambin es posible identificar otros cambios y procesos sociales que impactaron directamente en las prcticas al interior aulas. La heterogeneidad social instalada y creciente, y los llamados al reconocimiento de la diversidad, ponen en discusin el principio de homogeneidad que fuera fundante de los sistemas educativos nacionales y de las identidades docentes. Las poblaciones diversas con las que se trabaja en las escuelas implican, entre otros factores, una heterogeneidad de prcticas escolares. Lo que subyace a esta tensin es la puesta en discusin de la equivalencia entre igualdad y homogeneidad, en el entendimiento que prcticas similares no llegarn necesariamente a situaciones similares. Se abre as una brecha entre los principios que empiezan a concebirse como modos de organizar la prctica escolar y los que constituyen la propia identidad docente. Los primeros son necesariamente diversos para dar cuenta de la realidad social; mientras que los ltimos, que regulan la actividad de los maestros, son homogeneizantes, y tendientes hacia la normalizacin estricta de los procesos de trabajo. El cambio del principio de homogeneidad, hacia un registro de la diversidad sugiere la necesidad de construir nuevos sentidos para las dimensiones nucleares de la actividad docente (Lopes, 2007). Se trata de recuperar la coherencia entre las prcticas escolares, que han sufrido transformaciones profundas en las ltimas dcadas, las identidades docentes, y las regulaciones laborales que deberan actuar como ordenadores de la actividad escolar. Tal como seala Lopes (2007), el carcter sistmico de la crisis se hace sentir: si sta es la crisis de la organizacin escolar, tambin lo es de los actores que, an queriendo, no la consiguen cambiar, y la crisis del sistema educativo, que perdi su eficacia prescriptiva tradicional.

1.3.

UNA NUEVA CONCEPCIN DEL ROL DOCENTE

En la dcada del 2000 se observa en Amrica Latina una tendencia hacia la configuracin de una nueva matriz de los sistemas educativos que contempla una nueva configuracin de la 6

figura docente. El cambio se centra en la intervencin sobre las regulaciones, el posicionamiento de los actores, la distribucin del poder y la responsabilidad, y la distribucin de los recursos. Los nuevos modos de pensar la poltica educativa se centran fundamentalmente, en un cambio en las identidades, y representaciones de los actores acerca de sus roles y del modo de representarlos. Las escuelas y los maestros dejaran de centrarse en su obediencia a las normas y pasaran a hacerlo en los resultados de aprendizaje de sus alumnos y en la capacidad de retenerlos, garantizando sus trayectorias escolares. Por primera vez se introduce una nueva lgica de regulacin de la actividad, que ya no se centra en los procesos, sino en los resultados; operando directamente sobre las prcticas escolares y sus consecuencias, ya que ofrece una nueva y mayor autonoma a los actores del sistema. Se trata de redefinir la estructura organizacional del sistema, entendida como el conjunto de reglas (formales e informales), normas y principios que enmarcan la accin y el comportamiento de los actores, operando directamente sobre los modos de trabajo de los docentes. En este sentido, se observa una ruptura cualitativa de la lgica de regulacin de los procesos para entrar en una idea de responsabilidad profesional y autonoma de los actores. La nueva matriz pretende promover una identidad docente ms vinculada a formas de trabajo y organizacin profesional, que la anterior ligada a los rasgos clsicos burocrticos del estado moderno. Se trata de la idea de un docente ms preocupado por sus responsabilidades y las consecuencias de sus acciones, capaz de pensarse como miembro de una institucin que acta como tal y ya no limitado a su aula, que prioriza los valores de la mejora en las estrategias de enseanza, la creatividad y pertinencia de sus modelos de intervencin; ms que el cumplimiento de los requisitos burocrticos vinculados a formas y rutinas. Ahora, semejante cambio de identidad se vincula con las modificaciones en los sistemas de remuneraciones y de organizacin del trabajo, y por lo tanto, tiene consecuencias sobre los modelos de organizacin y representacin. Y en tal sentido, estos procesos tienen importantes consecuencias polticas y sociales. Lo que subyace es una transformacin cualitativa de la concepcin docente, que requiere redefinir la actividad desde tres dimensiones centrales: administrativa, poltica y cultural. En lo concerniente a las formas de regulacin administrativa de los docentes, la nueva matriz se aleja de la lgica burocrtica, que supone la sujecin estricta a la norma para la regulacin de los procesos de trabajo. Se instala aqu, una concepcin docente que involucra formas de trabajo asociadas a la responsabilidad por los resultados, vinculados a objetivos. En definitiva se trata de un distanciamiento de la premisa clsica: a igual trabajo, igual salario, para incorporar nuevos mecanismos que regulen el trabajo docente reconociendo otros factores ms all de la antigedad laboral. Premios e incentivos al esfuerzo y al buen desempeo laboral entran a jugar un papel diferencial en las carreras docentes. En segundo lugar, el cambio de la organizacin laboral, de las remuneraciones y la carrera profesional, tiene fuertes consecuencias sobre la organizacin laboral. Como se dijo antes, la regulacin docente en Amrica Latina estuvo asociada a tipos de organizacin gremial que tendan hacia estructuras sindicales, ms que profesionales. En contraposicin, la organizacin poltica docente concordante con formas de regulacin de la actividad asociadas al par objetivos y resultados, puede acercarse ms al formato de los 7

colegios profesionales, lo que pone en riesgo el modelo sindical tradicional. Si los salarios de los maestros y profesores dependen de su tarea y de los resultados de la misma, si sus ascensos o traslados estn vinculados con su performance profesional y no con las negociaciones de los dirigentes de su organizacin laboral, la vinculacin de los mismos con sta, podra tener importantes modificaciones. La tercera dimensin de la transformacin que se analizar aqu tiene que ver con el cambio cultural en el imaginario de los docentes respecto de su actividad profesional, y del modo en que son observados por la sociedad. Se trata de la construccin de una nueva identidad, que para poder funcionar como tal requiere de la aceptacin, o al menos reconocimiento, de todos los actores de la comunidad educativa. Esa nueva identidad, se articula sobre los cambios polticos y administrativos. En este sentido, comprender la dimensin del cambio de las regulaciones docentes y la generacin de las mismas a partir de la nueva mirada sobre los modos de organizar los sistemas, permite pensar tambin en las demandas en materia de competencias y saberes. Regular un sistema por resultados, promover una profesionalidad docente diferente, es una tarea compleja en la que se han embarcado los sistemas educativos de la regin. Este trabajo pretende dar cuenta de ese proceso, comprender las alternativas que el mismo ha tenido, y las opciones con las que se enfrenta este proceso de nueva regulacin. Desde ya, que el proceso de instalacin de estas nuevas matrices es heterogneo entre los pases, pero la direccionalidad que empieza a observarse obliga a pensar la construccin de nuevas identidades docentes en estos escenarios.

2. EL ROL DOCENTE EN LA CONFIGURACIN HISTRICA DE LOS SISTEMAS EDUCATIVOS LATINOAMERICANOS

Por Claudio Suasnbar

2.1. EL MODELO FUNDACIONAL

Los sistemas educativos en la regin se conformaron en el marco del proceso de formacin de los Estados Nacionales, entre fines del Siglo XIX y comienzos del Siglo XX como parte del proceso ms amplio del ingreso a la modernidad de las sociedades latinoamericanas. De tal manera, el origen histrico de los sistemas educativos, su configuracin y las tensiones que los atraviesan son en buena medida, la expresin de esa particular forma que adoptar dicho proceso de transformacin en los diferentes pases de la regin. Desde esta perspectiva, la formacin del Estado Nacional resulta indisociable del proceso de conformacin de sociedades modernas, entendiendo por tales aquellas que reconocen dos rasgos estructurales: por un lado, la ampliacin de la condiciones de inclusin social que supone la universalizacin de valores, principios y condiciones de acceso a diversas prestaciones (derechos), y por otro lado, la creciente especializacin y diferenciacin funcional de sus instituciones, que conlleva la consecuente racionalizacin de prcticas y comportamientos sociales. As, esta transformacin en sociedades modernas puede ser analizada como el proceso contradictorio de la expansin de la ciudadana (inclusin social) y la progresiva instalacin de pautas de regulacin social (diferenciacin institucional). Dicho en otros trminos, se trataba de integrar e incluir a la poblacin, pero al mismo tiempo de regular y pautar los modos a travs de los cuales dichas sociedades seran capaces de asimilar estos procesos. Este carcter contradictorio resulta perceptible en cada una de las tareas que supuso la conformacin del Estado Nacional. De tal manera, la estructuracin de un mercado nacional no solo conllevaba la necesaria delimitacin de un territorio sino tambin una creciente regulacin de las actividades econmicas; como por ejemplo la unificacin monetaria, la creacin de instituciones de crdito, y particularmente, de un sistema impositivo para sostener las actividades estatales. A su vez, la creacin de un ejrcito nacional supuso la expropiacin de la violencia ejercida por particulares o unidades sub-nacionales, lo cual no solo permiti externalizar la soberana estatal en un territorio sino tambin garantizar cierta paz social necesaria para el desarrollo de un mercado. La expansin de instituciones de control social como los tribunales, crceles, hospitales y obviamente el sistema educativo, da cuenta de la progresiva inclusin de la poblacin como objeto de la intervencin estatal, pero tambin de la fuerte regulacin sobre los comportamientos, creencias y valores. La secularizacin y racionalizacin de la vida social puede ser pensada como parte de este proceso de modernizacin que como sealamos expresa la convergencia entre diferenciacin institucional e instalacin de pautas de regulacin social. Ciertamente, la desigual y en algunos casos incompleta concrecin de estos rasgos estructurales tienen estrecha relacin con las diferentes formas en que los pases de la regin 9

hicieron su ingreso a la modernidad. Por lo tanto, no es posible hablar de un nico y homogneo proceso de modernizacin, sino por el contrario de mltiples y contradictorias modernidades latinoamericanas. No obstante, dentro de esta heterogeneidad se pueden reconocer trayectos y procesos comunes. En este contexto debe ubicarse los distintos procesos de conformacin de los sistemas educativos de la regin, y de las diferentes funciones que cumplieron, que se expresan precisamente en su particular emergencia, consolidacin y expansin1. Con todo, es posible delinear algunas tendencias comunes que sin constituir una tipologa permiten precisar y valorar mejor las transformaciones operadas en los dos grandes perodos de cambio en la regin como son las de las dcadas de los cincuenta y sesenta, y las de los ochenta y noventa. En este sentido, los pases del cono sur (Argentina, Uruguay y Chile) han sido caracterizados por su temprana modernizacin donde ya a fines del Siglo XIX comienza un amplio y acelerado proceso de expansin de sus sistemas educativos, cuya funcin principal se orient a la construccin de la idea de nacin frente a la sensacin de amenaza de los grupos de inmigrantes por parte de las clases dominantes locales. Dentro de este grupo puede incluirse a Mxico, donde la escolarizacin se orient a nacionalizar las masas indgenas aunque no a integrarlas socialmente, y tambin a Costa Rica que tambin tuvo un proceso de modernizacin temprana y expansin de su sistema educativo (Tedesco, 1993; Bralich, 1987; Quintanilla y Vaughan, 1997; Garca, 1977; Memoria Chilena, 2004). Un segundo grupo lo conforman los pases andinos como Bolivia, Per y Ecuador al cual puede sumarse Paraguay, donde las diferencias tnico-culturales, lingsticas y regionales dentro de cada pas estn en el origen de la forma contradictoria de su proceso de modernizacin. Por ello, no es casual el carcter tardo y desigual que adopt la escolarizacin, la cual durante dcadas estuvo orientada hacia las clases medias y dominantes de zonas urbanas (Chamorro, 1978; Getino, 1995; Proyecto Desarrollo y Educacin para Amrica Latina y el Caribe, 1981). Un tercer grupo podemos ubicar a Brasil, Colombia y Venezuela; que si bien presentan fuertes diferencias en la conformacin de sus Estados nacionales producto de las formas que adopt el proceso pos-independentista (trnsito no conflictivo del imperio a la repblica como en el caso brasileo, signado por guerras civiles entre liberales y conservadores como en el caso colombiano o llevado adelante por gobiernos dictatoriales como el venezolano). En estos pases el surgimiento de los sistemas educativos tendi a conformar una pauta selectiva que, combinando la exclusin abierta y la inclusin diferenciada de parte de la poblacin, avanz de manera desigual en su modernizacin (Romanelli, 1986; Ribeiro, 1986; Castro y Noguera, 1995). Partiendo de estas particularidades, los sistemas educativos se estructuraron alrededor de un conjunto de funciones sociales solidarias con el proceso de conformacin de los Estados nacionales, que supuso un cierto tipo de estructura de organizacin y de dispositivos pedaggicos, que vistos en conjunto erigieron al sistema educativo como uno de los dispositivos de gobierno caractersticos de las sociedades modernas. Como veremos ms adelante, estos rasgos estructurales son aquellos que definieron no solo la funcin del dispositivo escolar sino tambin el rol de los maestros y la tarea docente.

En esta lnea de anlisis se puede consultar el trabajo clsico de Rama, Germn (1976) Educacin, imgenes y estilos de desarrollo. Documento DEALC.

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As, entre las funciones sociales asignadas a los sistemas educativos pueden mencionarse: a) La construccin de la idea de Nacin, que como sealamos fue una necesidad central de las sociedades latinoamericanas en el perodo posterior a su emancipacin, la cual supona inventar ese sentimiento de pertenencia que construyera un nosotros por encima de los particularismos locales y la herencia precedente. b) Un proceso de escolarizacin con pretensiones de masividad; ya que este objetivo como apuntamos antes se cumpli de manera desigual en los distintos pases incluyendo en algunos casos a grandes porciones de la poblacin nios y jvenes, mientras que en otros se orient principalmente a la formacin de las clases medias y las elites dominantes. c) La socializacin en valores y principios de la vida urbana, esto es, de las sociedades modernas, la cual supuso la inculcacin de un conjunto de hbitos vinculados a cierto orden, temporalidad y organizacin de la vida cotidiana en la ciudad. La escuela fue por tanto aquella agencia social destinada a normalizar (disciplinar) y moralizar la poblacin escolar como parte del proceso ms amplio de racionalizacin y regulacin social. d) Una pauta de seleccin social a travs de la distribucin diferenciada de conocimientos y saberes, que ciertamente segn la expansin de los sistemas marcar el grado de integracin social y laboral que adquirir en las distintas sociedades latinoamericanas. En buena medida esta funcin social ha sido histricamente uno de los puntos de conflicto y lucha entre las clases subalternas y dominantes, el cual por otro lado, explica la pretensin de masividad de los sistemas educativos. La estructura organizativa de los sistemas educativos, por su parte, sera funcional al cumplimiento de estas funciones sociales y se caracterizara por: a) Una conduccin centralizada que estructura un sistema vertical y uniforme, hecho que se corresponde con aquella voluntad de homogeneizar culturalmente y normalizar prcticas y valores en la poblacin escolar. Este rasgo de la estructura organizativa defini una divisin del trabajo donde la autoridad se concentr en la cpula del sistema, lugar donde se toman decisiones, y el resto de instancias y actores del sistema, acatan e implementa aquellas directivas. Cierto es que la verticalidad no era solamente un rasgo del sistema educativo, sino por el contrario de una sociedad que de esta manera organizaba las relaciones en la familia, la empresa y la escuela. b) Una organizacin burocrtica y jerrquica, la cual se fue consolidando en la medida que se expanda y complejizaba las tareas de control y regulacin del sistema en tanto red de instituciones escolares. La racionalidad burocrtica no solo supuso la normalizacin de procedimientos y normas, sino tambin la diferenciacin de funciones de los propios actores del sistema entre inspectores, directores de escuela y maestros. En rigor, esta modalidad fue comn a todos los dispositivos estatales que como sealamos en el punto anterior, eran funcionales a una sociedad tambin organizada burocrtica y jerrquicamente. c) La emergencia de saberes expertos, de instituciones orientadas a la formacin de docentes e instituciones especializadas en la produccin y legitimacin de saberes expertos. En esta dinmica hay que ubicar el desarrollo de la pedagoga, la creacin de 11

las escuelas normales y la institucionalizacin acadmica en las universidades de las carreras de pedagoga o ciencias de la educacin segn las tradiciones nacionales. Al respecto cabe aclarar que en algunos pases este proceso de academizacin de saberes educativos fue bastante posterior a la creacin del sistema educativo, hecho que se explica por la tarda escolarizacin o bien por el limitado desarrollo de las universidades. Por ltimo, los dispositivos pedaggicos que instrumentaron los sistemas educativos fueron consistentes con aquellas funciones y esta estructura organizativa ya que privilegiaron: a) Planes y programas de estudio nicos, que definidos centralmente graduaron y secuenciaron los contenidos a ensear, los cuales segn la pauta de seleccin social nacional, distribuira diferencialmente los conocimientos entre los distintos segmentos de la poblacin escolar. b) La fuerte regulacin de las prcticas de enseanza, que encontraron en la didctica positivista ampliamente difundida en los orgenes del sistema educativo un corpus de prescripciones metdicas que normalizaron la tarea docente y definieron en buena medida el rol del maestro. La eficacia de este dispositivo se revelar en su persistencia en las dcadas posteriores, pese a la declinacin del positivismo pedaggico como ideologa educativa. c) El libro de texto, los rituales escolares y las imgenes en el saln de clase como recursos didcticos conforman otro conjunto de dispositivos pedaggicos que estructurar la identidad de los sistemas educativos. As, la vocacin civilizatoria y de inculcacin de un espritu nacional de la escuela se materializ en estos recursos didcticos, las cuales a su vez tambin fueron parte del proceso de normalizacin de las prcticas escolares. d) Los dispositivos de supervisin como mecanismos ordenadores de las prcticas pedaggicas fueron claves en la estructura inicial del rol del maestro y a la vez, instancia central para la comunicacin de las directivas educativas del nivel central.

Ciertamente, la emergencia de los sistemas educativos en cada pas de la regin fue moldeando una particular articulacin de estos rasgos estructurales que conformaron una matriz socio-educativa, privilegiando ciertas funciones, estructuras organizativas y dispositivos pedaggicos segn las formas que asumi la modernizacin en las distintas sociedades latinoamericanas. De tal forma, los sistemas educativos fueron la expresin del ideal moderno de igualdad, el cual se materializ en trminos de una voluntad homogeneizante (lo mismo para todos y todos haciendo lo mismo) que se impuso por encima de los particularismos y diversidades. Ms an, el Estado Docente encontr su fundamento en la conviccin de que solo el agente estatal puede garantizar la distribucin igualitaria del bien educativo, consenso que en algunos pases atravesara partidos polticos y sindicatos docentes. Pese a las no pequeas diferencias en las configuraciones nacionales, es posible afirmar que estos rasgos estructurales del dispositivo escolar estn en la base de la definicin del maestro y de la tarea docente; o dicho en otros trminos, del rol socialmente asignado y de las pautas que definen y organizan las actividades de enseanza.

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En este marco, el maestro como categora social constituy su identidad alrededor de aquella funcin civilizatoria que dotar la formacin normalista, que se apoyar en la legitimidad cientfica de la didctica positivista. Al respecto, las escuelas normales no solo fueron el primer dispositivo de reproduccin de trasmisin de ideologa, sino que tambin contribuyeron a instalar un modelo de agente pblico. Desde este lugar del saber, el maestro construir su autoridad en sociedades atravesadas por las desigualdades y asimetras sociales, pero a su vez como funcionario estatal ser objeto de una progresiva regulacin que impondr la lgica burocrtica y jerrquica de sistemas educativos cada vez ms masivos y complejos. Precisamente, esta concepcin weberiana consolidar mecanismos de ascenso y promocin bajo la idea de una carrera en la que, si bien los maestros sern regulados por el Estado, se privilegiara la experiencia en el aula y la posesin de saberes expertos. Por otro lado, marcara una pauta de auto-reproduccin de la corporacin docente en los cuadros intermedios (inspectores) e incluso del nivel central. De tal manera, los rasgos estructurales del sistema delinearan el lugar de la escuela y del rol del maestro alrededor de la idea de uniformidad y verticalidad generando un modelo docente fuertemente disciplinado por las normativas y prescripciones pedaggico-didcticas emanadas del nivel central. En este esquema, los inspectores cumplirn una funcin central en este proceso, por cuanto sern el referente de autoridad frente a los maestros que condensaran en su figura la experiencia docente como saber reconocido; y sobre todo, expresarn la voz estatal que conducir las tareas de control y regulacin de las funciones asignadas a la escuela. Este tipo de regulacin burocrtica que estructur el rol docente y la actividad de enseanza desde los orgenes del sistema educativo, comenzar a ser desplazada hacia mediados del Siglo XX por un tipo de regulacin tcnica. Resumiendo lo hasta aqu planteado, la emergencia de los sistemas educativos constituy una de las herramientas principales del proceso de modernizacin de las sociedades latinoamericanas. En este sentido, aunque la expansin educativa tuvo diferentes ritmos de crecimiento en los pases y al interior de los mismos, este modelo fundacional fue compartido por diferentes corrientes polticas y sindicatos, por cuanto este crecimiento no generaba tensiones ya que no cuestionaba derechos de ninguno de estos actores. No es casual, entonces, que el rol docente se halle estrechamente ligado a los rasgos de uniformidad, verticalidad, jerarqua, que ciertamente son parte fundamental de la propia identidad del sector.

2.2. EL AGOTAMIENTO DEL MODELO FUNDACIONAL

Este modelo fundacional de los sistemas educativos latinoamericanos, cuyos rasgos estructurales hemos descripto, se ira expandiendo y diversificando en las dcadas posteriores con diferentes ritmos segn los grupos de pases. Hacia mediados del Siglo XX este patrn de desarrollo educativo comenzara a dar muestras de agotamiento frente a las demandas y necesidades que planteaba el nuevo escenario internacional caracterizado por el auge de las ideologas del desarrollo. La cuestin educativa pas entonces a un primer plano,

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considerada como pre-requisito para avanzar en el camino de transformacin de las sociedades nacionales. En buena medida, la promesa del desarrollo que caracteriza el clima de optimismo de los aos sesenta y setenta marcara una nueva etapa para la regin, que encontrar en la idea de modernizacin aquella alternativa capaz de completar y corregir ese proceso contradictorio de ingreso a la modernidad de las sociedades latinoamericanas. Ciertamente, la fuerza persuasiva de esta amalgama de ideas conocidas como desarrollismo, radicaba en la conviccin ampliamente extendida de la capacidad estatal para promover y orientar un proceso de cambio social entendido ste como un proceso gradual y secuencial de cumplimiento de ciertas metas-objetivos. Esta racionalidad tpicamente moderna se fortalecera con la institucionalizacin acadmica de las carreras de sociologa, economa y ciencia poltica; las cuales rpidamente difundiran un conjunto de nuevas tecnologas de intervencin social denominada planificacin econmicosocial que sera la estrategia y herramienta central para el cumplimiento de las etapas del desarrollo (Gurrieril, 1987). Como parte de este mismo proceso, la difusin de las teoras de capital y de la formacin de recursos humanos en el campo educativo no solo daran cuenta del valor econmico de la educacin y la importancia estratgica de mejorar las calificaciones de la fuerza de trabajo sino tambin aportaran un conjunto de metodologas que conformarn el llamado planeamiento educativo (Fernndez Lamarra y Aguerrondo, 1990). No es casual entonces que desarrollo y modernizacin hayan sido las ideas-fuerza que motorizarn el ciclo de reformas educativas durante estas dcadas. En sintona con estas visiones se propusieron, por un lado, erradicar el analfabetismo, incorporar a la educacin bsica la poblacin escolar excluida y ampliar la educacin secundaria; y por otro lado, incorporar esta racionalidad moderna no solo a travs de nuevas tecnologas de gobierno del sistema educativo, sino ms profundamente en la concepcin de la escuela ahora pensada como agente de cambio, la que supondra a su vez, la modernizacin del rol docente y las prcticas escolares. De tal manera, reformar los sistemas educativos se materializ en la idea de ms escuelas y ms nios escolarizados que gui la consigna de la poca de garantizar la igualdad de oportunidades; pero tambin reformar comenz a asociarse con la ruptura como la escuela tradicional. Ciertamente, esta visin crtica no solo expresaba la toma de conciencia del agotamiento del modelo fundacional de los sistemas educativos, sino tambin de los profundos cambios que se estaban operando en la propia teora educacional que se revelar en la mudanza en los patrones de produccin, validacin y legitimacin del conocimiento sobre la educacin. En este sentido, la acelerada institucionalizacin de la investigacin educativa hacia mediados del Siglo XX, asociada a las tareas de la planificacin educativa, marcar el surgimiento de un nuevo tipo de profesionales que se asentarn en las universidades, en las oficinas tcnicas de los ministerios y en los organismos internacionales dedicados a la educacin (Housn, 1988; Landshere, 1996). Esta academizacin del campo educativo si bien significara un impulso notable para la produccin de conocimiento as como la renovacin y difusin de nuevos enfoques tericos, tambin producira un progresivo distanciamiento entre la teora educacional y las prcticas escolares. Todos estos cambios convergern ya no solo en el cuestionamiento a la escuela tradicional, sino particularmente en las concepciones sobre el rol docente y la enseanza.

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As, la difusin de la psicognesis piagetiana y la tecnologa instruccional, pese a sus diferencias, coincidieron en el cuestionamiento de la pedagoga tradicional sobre la cual se haba conformado la identidad docente y sus herramientas metdicas para la enseanza. Por otro lado, la difusin de la teora curricular anglosajona no solo introducira y legitimara estas corrientes, sino tambin desplazara la anterior forma de ordenar y secuenciar los contenidos en planes y programas de estudio. Lo cierto es que la influencia de estas corrientes asumir rasgos especficos en los distintos pases, producto de apropiaciones sincrticas entre las tradiciones locales y estas nuevas visiones. Con todo, es posible visualizar una tendencia general que tomar forma en la idea del planeamiento y conduccin del aprendizaje como prolongacin hacia el aula de esta voluntad racionalizadora que impulsarn las corrientes desarrollistas en educacin (Feldman, 2010; Palamidessi y Feldman, 2001). De tal modo, las reformas educativas de los sesenta redefiniran la tradicional funcin civilizatoria de la escuela, que sera ahora visualizada como motor de cambio, esto es, como agente de modernizacin que en algunos pases se expresar en las expansin de la escuela asociadas al desarrollo rural, mientras que en otros impulsar la educacin tcnico-profesional que se supona deba acompaar el cambio de las estructuras productivas. Las nuevas funciones de la escuela demandaban, a su vez, la propia redefinicin del rol docente que comenzara a tematizarse alrededor de la idea de profesionalizacin, que condensara por un lado, este nuevo mandato modernizador, y por otro lado, los saberes y conocimientos provenientes de las nuevas corrientes educacionales. No es casual, entonces, que una de las lneas de poltica impulsadas en estas dcadas orientada hacia la generacin de este maestro moderno haya sido el cambio en la formacin docente que pasar al nivel superior en reemplazo de la anterior formacin normalista. Las tendencias de cambio reseadas permiten caracterizar las dcadas de sesenta y setenta como un punto de inflexin de los sistemas educativos de la regin, que bajo la consigna modernizadora introducir cambios en las modalidades de intervencin estatal a travs de la planificacin, difundir nuevas corrientes del pensamiento educativo y marcar el surgimiento de nuevos profesionales, que en conjunto complejizarn las formas del regulacin y gobierno del sistema. La escuela como agente de cambio y la modernizacin del rol docente se plantearan como objetivos de estas polticas, las cuales tambin constituyen un punto de inflexin en la configuracin histrica de la docencia no solo por las nuevas funciones sino particularmente en la redefinicin de la propia tarea pedaggica que introduciran la teora educacional. Pese a las innovaciones y la renovacin del discurso pedaggico que introduciran las reformas, lo cierto es que el modelo fundacional del sistema y las regulaciones sobre el rol docente no se modificaron sustancialmente, porque en rigor los cuestionamientos a la escuela tradicional expresaban las preocupaciones de los expertos, y por otro lado, porque los debates acadmicos no se materializaron en nuevos modelos institucionales ni en polticas que supusieran cambiar las normativas que estructuraron el sentido de las prcticas de los actores. Por ello, este perodo si bien desde el punto de vista de las ideas educativas y la profesionalizacin acadmica resulta un punto de inflexin, por otra parte tambin expresa una fuerte continuidad de los rasgos estructurales del sistema y la cultura escolar que, al no modificar las normativas docentes, regul los niveles de tensin con los sindicatos docentes. De tal manera, lejos de haberse cumplido la promesa modernizadora, la persistente realidad educativa latinoamericana mostr las limitaciones de una visin tecnocrtica que supuso el cambio educativo como una cuestin esencialmente instrumental, que va el cambio en las 15

formas de intervencin (planificacin) y en los mtodos de enseanza, podra transformar la funcin de la escuela y el rol de los maestros.

2.3. LAS REFORMAS EDUCATIVAS EN LA DCADA DE LOS NOVENTA

Ciertamente, las dcadas del cincuenta y sesenta fueron los aos dorados del desarrollismo, donde este universo de ideas y propuestas no dej de estar signado por una mirada optimista respecto de las posibilidades de cambio. Los primeros aos de la dcada del setenta marcara para la CEPAL, principal impulsora de estas ideas, una nueva etapa cuyo rasgo ms importante ser la prdida de aquella capacidad de influir y generar debate que tanto la haba caracterizado en los aos precedentes. Diferentes factores estn en la base de este momento de eclipse de las ideas del desarrollismo cepaliano: por un lado, la crisis petrolera de 1973 y la recesin mundial que la acompaara se manifest en Amrica Latina a travs de polticas de endeudamiento externo, lo cual tuvo como contrapartida en algunos pases el aumento del endeudamiento inicial, y en otros una forma de estabilizar las economas golpeadas por la crisis. Aunque la opcin generalizada fue el endeudamiento, esta dcada tambin estara caracterizada por la opcin de diferentes estrategias que asumiran los pases de la regin. Por un lado, Mxico y Brasil imprimiran un nuevo impulso a los procesos de industrializacin diversificando sus exportaciones; pero por otro lado, Argentina, Chile y Uruguay abandonaran esta estrategia y abriran sus economas al comercio exterior al libre movimiento de bienes, servicios y capitales. Estos cambios en la economa mundial se daran en paralelo a la gradual declinacin del keynesianismo y con ello tambin la decadencia de las teoras del desarrollo. Este cambio en el clima de ideas se manifestara en la rpida aparicin de la nueva ortodoxia neo-liberal que sera adoptada casi sin reservas en los pases del cono sur, que impulsaran las dictaduras militares. As, la conjuncin de crisis econmica y crisis en las ideas dejaran a la CEPAL marginada por casi una dcada del debate poltico y econmico (Bielchowsky, 1998). Al igual que en el conjunto de las ciencias sociales latinoamericanas, la irrupcin de las dictaduras militares y el nuevo clima intelectual supondra un momento de revisin crtica de las perspectivas tericas y de la experiencia poltica de aquellas dcadas. En el caso de la CEPAL este movimiento se expresara en una discusin alrededor de la propia idea de desarrollo y ms profundamente en la toma de conciencia del fracaso de las experiencias de planeamiento. Esta revisin crtica estar marcada por un desplazamiento de la idea de desarrollo a la nocin de estilos de desarrollo, y por un cambio en el campo problemtico que se expresar en la introduccin de nuevos conceptos provenientes de la sociologa y la ciencia poltica (Suasnbar, 2007). En este contexto, el balance de la dcada perdida y el nuevo escenario internacional signado por la globalizacin e internacionalizacin de los mercados planteaba nuevamente el interrogante sobre el modelo de desarrollo que debera seguir Amrica Latina. En este sentido, la propuesta impulsada por la CEPAL/UNESCO a comienzos de los noventa fue un intento de respuesta al nuevo escenario ubicando a la educacin como el pilar de una estrategia de desarrollo que se sintetizo en la consigna Educacin y conocimiento: eje de la transformacin 16

productiva con equidad (1992). La propuesta cepaliana parti de un diagnstico del sistema educativo que en lneas generales era acertado por cuanto identificaba con claridad que la expansin escolar operada en las dcadas anteriores, se haba realizado a expensas del deterioro en la calidad de los aprendizajes o al menos de la ausencia de mejoras significativas, lo cual profundizaba bajo nuevas formas la desigual distribucin del bien educativo. De tal manera, las reformas educativas de los noventa expresaron esta nueva promesa modernizadora que se materializ en una agenda de polticas especficas (descentralizacin, focalizacin, autonoma escolar, etc.) y en un conjunto de instrumentos (evaluacin, currculum nacional, financiamiento por proyectos, etctera) cuya modalidad de intervencin en el sistema fueron los programas especficos que promovieron una llegada directa hacia las escuelas con poca o escasa mediacin de las estructuras intermedias del sistema. Este discurso reformista elaborado por expertos (Braslavsky y Cosse, 1996) pero asumido como propio por los polticos, se sustentaba en el supuesto tcito que la racionalidad que portaban aquellas polticas y estos instrumentos bastaban para producir una transformacin profunda de la dinmica del sistema, y ms an de las prcticas escolares. Asimismo, el discurso de los expertos y su racionalidad en la implementacin de estas reformas acentu ms el distanciamiento, tanto de los funcionarios polticos como de las escuelas y los docentes, pero lo que es ms preocupante an, termin desdibujando la visin del rol docente. Este distanciamiento se manifest en una fuerte academizacin del discurso educativo como en el caso de las visiones curriculares y las didcticas especficas promovidas por las polticas de capacitacin docentes con las cuales se pensaba transformar las prcticas docentes. As, la centralidad asignada a la renovacin de los contenidos que motoriz el cambio curricular se sustent en una concepcin ciertamente ingenua que consideraba que la sola actualizacin de los contenidos per se sumado a la idea de que la diseminacin de dichos contenidos va la capacitacin docente podra modificar los procesos de enseanza y aprendizaje en aula. No es casual, que en el discurso reformista ambas lneas de poltica (curriculum y capacitacin) alimentaran una visin utpica de las bondades de dichas intervenciones. Por su parte, las propuestas de autonoma escolar que impulsaron las reformas contribuyeron fuertemente al desdibujamiento del rol docente, por cuanto afectaba a los modos tradicionales de gestionar las escuelas. En rigor cabe sealar que salvo Chile las propuestas de autonoma escolar no tuvieron peso significativo en las experiencias del resto de los pases. Ms retrico que real, este discurso autonomista tendi a extrapolar las formas de gestin empresarial al de las escuelas e introducir una lgica competitiva de financiamientos por proyecto, la cual se volva contradictoria con un tipo de regulacin burocrtica, jerrquica y centralizada que continuaba estructurando no solo la vida cotidiana de las escuelas sino tambin la propia profesin docente. En este sentido, las polticas de descentralizacin si bien se proponan aproximar las instancias de toma de decisin a los niveles inferiores del sistema, lejos de favorecer las propuestas de autonoma escolar terminaron acentuando las tendencias de fragmentacin del sistema. Finalmente, el imperativo de mejorar la calidad y distribuir ms equitativamente el bien educativo se volva ms complejo a la luz de los cambios culturales y nuevas realidades supusieron un desafo para los docentes y donde el discurso especializado no logr interpelar en dichas necesidades. Sumado a esto, los resultados de las evaluaciones de calidad impactaron sobre la imagen e identidad de los docentes por cuanto, amplios sectores de la sociedad comenzaron a visualizarlos como responsables de los magros resultados. 17

De manera general, podemos decir que las reformas de los noventa si bien incorporaron un conjunto de polticas especficas y nuevos dispositivos de gobierno su propia racionalidad tcnico-pedaggica terminaron desdibujando una mirada estructural de los problemas educativos, hecho que se revela en que casi ninguno de los pases modific la arquitectura organizacional de las escuelas ni las regulaciones de los docentes. Por ello es que el balance de las reformas de los noventa, si bien marcan un punto de ruptura respecto del perodo anterior, por otro lado expresa las mismas limitaciones de una concepcin tecnocrtica que piensa el cambio educativo desligado de la modificacin de las normas y reglas que estructuran las prcticas docentes y la cultura escolar. En buena medida, la suerte de estas reformas educativas estuvo ligada al proceso de reconversin y reestructuracin socio-econmica que se dieron durante aquellos mismos aos. De esta forma, la simultaneidad entre ambas reformas termin por identificar aquel relato de modernizacin educativa con los costos sociales de las reformas estructurales, especialmente en cuanto a la prdida de puestos de trabajo, pesada carga que se sumaba a una propuesta cuyo registro discursivo interpelaba escasamente a los sujetos del cambio.

2.4. HACIA UNA NUEVA MATRIZ

Hacia la segunda mitad de la dcada del 2000 la decepcin por los resultados de las evaluaciones de la calidad marca un punto de inflexin en los debates recientes de poltica educativa, el cual con distintas caractersticas en cada pas se expresa en la emergencia de una nueva agenda de poltica. As, luego de ms de una dcada de reformas la percepcin de las administraciones educativas es la de una asimetra entre la inversin de recursos y los modestos resultados obtenidos, hecho que revela, a su vez, el bajo impacto de las polticas implementadas para modificar el comportamiento y las prcticas de los actores del sistema. Al respecto, los distintos estudios e informes que realizan un balance de las reformas parecen corroborar esta percepcin de los gobiernos, que se sintetiza en la contradictoria expresin de avances importantes para magros resultados (Gajardo, 1999; Kaufman y Nelson, 2005). De manera general, esta caracterizacin da cuenta que si bien, en la mayora de los pases ha crecido la presencia de la educacin en la agenda poltica nacional (sanciones de nuevas leyes de educacin, participacin en pruebas internacionales, aumento de la inversin para el sector), las deudas acumuladas de las reformas superan estas acciones por cuanto constatan la persistencia de la brecha educativa entre pases y estratos sociales, las limitaciones de los instrumentos de poltica para direccionar el sistema y sobre todo la escasa capacidad para modificar la cultura escolar y las prcticas docentes para traducirse en mejoras de la calidad y equidad. En este sentido, la experiencia reciente parece mostrar que el problema de la gobernabilidad del sistema constituye uno de los ejes principales de la nueva agenda de poltica. ste supone no solo una revisin de los modelos de intervencin que caracterizaron la dcada del noventa, sino un cambio en la concepcin de pensar y hacer poltica educativa (Iaies y Lerragalde, 2007). En buena medida, el bajo impacto de las reformas reconoce como una de sus causas, el hecho que las polticas llevadas a cabo no modificaron la estructura profunda de los sistemas 18

educativos, sino ms bien desplegaron un prolfico set de programas (orientados a distintos problemas) que tuvo como resultado una creciente opacidad de la poltica educativa para los actores del sistema con su consecuente prdida de legitimidad y eficacia. Ciertamente, las nuevas modalidades de intervencin tienden a privilegiar polticas integrales por sobre la fragmentacin de programas pero la conciben como parte de una cambio estructural que suponen una modificacin de la matriz organizacional de los sistemas educativos. Este enfoque estructural parte de la idea que es necesario una nueva gobernabilidad de los sistemas educativos que conlleva el aumento de las capacidades estatales para conducir y orientar, lo cual supone modos de intervencin que puedan fijar reglas y marcos de accin en los cuales pueda recrear y potenciar el papel de las instituciones y sus actores. Como se ha reseado en los apartados anteriores, desde sus orgenes los sistemas educativos se conformaron alrededor de un modelo de organizacin burocrtica cuyos rasgos principales estaban definidos por una estructura jerrquica y vertical, la diferenciacin de roles y funciones, y un conjunto de normas y procedimientos. De tal forma, el gobierno del sistema educativo entendido como la capacidad de direccionar y regular al conjunto de los actores e instituciones descansaba por un lado, sobre la homogeneidad y verticalidad de las acciones estatales; y por otro, sobre una clara diferenciacin entre los que piensan la poltica (especialistas, tcnicos, polticos) y los que la ejecutan cotidianamente (maestros y alumnos). Pese a los distintos ciclos de reforma, este modelo tradicional de gobierno se ha mantenido por no tocar la estructura organizacional del sistema, esto es, el conjunto de reglas (formales e informales), normas y principios que enmarcan la accin y comportamiento de los actores. Esta forma tradicional de pensar la poltica educativa ha entrado en una crisis que, si bien su expresin ms evidente se manifiesta en el quiebre del principio de verticalidad burocrtica, ms profundamente da cuenta de las limitaciones para comprender las dinmicas de cambio del sistema y la complejidad de las escuelas. Este complejo escenario demanda una nueva forma de pensar y hacer la poltica educativa donde lo central de la accin estatal pasa por fortalecer su capacidad de gobierno, esto es, de orientar y regular los actores educativos y las instituciones. Se trata de comprender que el Estado dejar de controlar las acciones de los actores del sistema, para proponerles objetivos, metas y regulaciones. En este esquema, los actores ganan autonoma, capacidad de toma de decisiones, pero tambin responsabilidad por sus acciones. La visin que estamos enunciando si bien aun no llega a configurar un nuevo paradigma, expresa una tendencia comn en distintos pases de la regin de cambio en la regulacin de la tarea docente, a partir de desplazar los anteriores modelos de control de los procesos hacia modelos de control por resultado. Esta estrategia presupone una mayor autonoma pero a su vez presiona fuertemente sobre la matriz burocrtica del rol docente que, como sealamos, casi no sufri cambios en las ltimas dcadas. En este sentido, el carcter estructural de esta estrategia est asociado a una nueva concepcin de la autonoma articulada a la responsabilidad, a la revisin de las regulaciones de la carrera docente, y a reformular las concepciones acerca de la formacin y actualizacin docente. La necesaria complementariedad de estas polticas ciertamente est vinculada al fortalecimiento de la capacidad estatal de gobernar y direccionar el sistema, y al avance de una visin del maestro como actor de la poltica institucional y de la escuela como espacio central de las transformaciones.

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3. NUEVAS ESTRATEGIAS DE REGULACIN DE LA TAREA DOCENTE

Por Gabriela Diker

3.1. INTRODUCCIN:

La preocupacin por regular la tarea de los docentes es constitutiva del funcionamiento de los sistemas educativos nacionales desde su mismo origen. Ligada histricamente a la necesidad de asegurar homogeneidad en los aprendizajes que tendran lugar en la escuela elemental (definida como comn para el conjunto de la poblacin infantil), esta preocupacin se ha expresado en diferentes estrategias polticas destinadas a ajustar la actividad de los docentes a un conjunto de reglas y normas tendientes a asegurar la realizacin de propsitos comunes. Por supuesto, la realizacin de dichos propsitos no reposa exclusivamente en la tarea de los docentes ni tampoco en la eficacia de los mecanismos de regulacin. Antes bien, hay que considerar a estos ltimos como parte de un dispositivo ms amplio y sofisticado que incluye, entre otras cosas, prescripciones curriculares comunes (mnimas o no, formuladas en trminos de aprendizaje o de contenidos de la enseanza); sistemas de control (directo o indirecto) de la actividad escolar; procedimientos de reclutamiento; mecanismos centralizados de certificacin, etc. En este captulo nos centraremos en el anlisis de los cambios que han tenido lugar en las estrategias de regulacin de la tarea docente en las ltimas dcadas. Para ello presentaremos primero unas breves notas sobre la cuestin de la regulacin profesional, para derivar de all, algunas de las preguntas sobre la tarea docente que orientarn este anlisis. Luego propondremos como punto de partida, una mirada histrica sobre el sentido de la regulacin de la actividad docente en el origen de los sistemas educativos nacionales. A continuacin describiremos algunos de los procesos que han provocado cambios en esos modelos de regulacin y, finalmente nos detendremos en el anlisis de las principales estrategias regulatorias que se estn implementando en la actualidad, en particular, la evaluacin docente, los sistemas de incentivos econmicos y la carrera.

3.2. NOTAS SOBRE LA REGULACIN PROFESIONAL:

En trminos generales, el concepto de regulacin profesional designa a las acciones destinadas a ajustar el ejercicio de una profesin a un conjunto de reglas y normas, definidas y administradas por el Estado, por las organizaciones profesionales de manera autnoma (corporaciones, colegios), o por una combinacin de ambos. La regulacin puede aplicarse a: 1) los requisitos de acceso a la profesin, 2) los procedimientos propios de la prestacin

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profesional, 3) la definicin de las competencias o incumbencias profesionales, 4) las remuneraciones. En relacin con el primer punto, la formacin y en particular la titulacin constituyen los principales requisitos de acceso a una profesin regulada. Aunque en todos los casos la expedicin de ttulos es monopolizada por el Estado (de manera directa o indirecta), depende de la tradicin ms o menos liberal del campo profesional de que se trate y de su estatuto cientfico, que se registre mayor o menor participacin de las organizaciones profesionales en la definicin de estndares de formacin y en el control de las instituciones formativas. En algunos casos (como la medicina), la posesin del ttulo se complementa con exmenes de competencia o de acceso a circuitos de especializacin. Finalmente, a la titulacin puede sumrsele tambin la matriculacin en colegios o asociaciones profesionales como requisito de acceso a la profesin, por lo general controlado de manera autnoma. Este ltimo requisito refuerza la funcin de control tcnico e ideolgico del trabajo de los profesionales, a la vez que permite controlar la expansin y competitividad del campo profesional, protegiendo as los intereses de quienes lo integran. En relacin con los procedimientos propios de la prestacin profesional, los mecanismos de regulacin operan a travs de dos estrategias: a) la protocolizacin o estandarizacin de algunos aspectos del ejercicio de una profesin; b) la vigencia de un cdigo de tica profesional. Esta regulacin cumple distintos fines: la proteccin del bien pblico, cuando se trata de profesiones que pueden comprometerlo como las vinculadas con la salud, la seguridad, la educacin, etc.; la proteccin de los usuarios frente a posibles abusos de los profesionales en el terreno tcnico-cientfico, econmico o ideolgico; la necesidad de homogeneizar las prcticas profesionales en pos de asegurar el cumplimiento de propsitos definidos como comunes. Nuevamente aqu, la intervencin del Estado y de las corporaciones profesionales es variable. As por ejemplo, en el caso de la medicina, el Estado otorga por lo general a los profesionales la capacidad de regular sus propios procedimientos (Nigenda y Machado, 1997), mientras que en el caso de la docencia los regula de manera directa, por lo general, con escasa intervencin de los mismos docentes. Por su parte, las normas deontolgicas son, en la mayor parte de los casos, establecidas y controladas exclusivamente por los colegios profesionales y pueden abarcar aspectos muy variados del ejercicio de una profesin, tales como la limitacin a la libre fijacin de honorarios, las limitaciones a la publicidad, la defensa de la libertad de conciencia del profesional frente a ciertos asuntos, etc. (Gonzlez Cueto, 2007). La definicin de las competencias e incumbencias constituye otro mbito de regulacin posible, en la medida en que limita el mbito de actuacin de cada profesin, lo que permite regular las vinculaciones entre distintos campos profesionales. Si bien es el Estado el encargado de garantizar el cumplimiento de este tipo de normas, su definicin depende en buena medida, de la capacidad de presin de las corporaciones profesionales para ampliar sus incumbencias por sobre otras o bien para exigir la presencia de perfiles profesionales especficos en ciertas situaciones. No obstante, el Estado puede intervenir ampliando o restringiendo los mbitos de actuacin profesional en funcin de la necesidad de cubrir servicios pblicos (el caso de la variabilidad de las competencias asociadas a los ttulos docentes es paradigmtica en este sentido, en la medida en que el mbito de actuacin profesional depende de las variaciones a las que estn sujetas las polticas curriculares, la disponibilidad de docentes con ttulos habilitantes segn las regiones, etc.). Finalmente cabe sealar que las incumbencias y competencias profesionales estn por lo general asociadas a la titulacin aunque no exclusivamente. 21

Finalmente, las remuneraciones pueden constituir tambin un objeto de regulacin profesional. El Estado interviene en este caso de manera directa, cuando se trata de empleo pblico o de manera indirecta, cuando interviene en la regulacin del mercado de servicios profesionales. Por su parte, como ya hemos sealado, existen organizaciones de profesionales que tambin actan limitando la libertad para la fijacin de honorarios. Desde luego, el problema de la regulacin no reconoce como nicos actores al Estado y a las asociaciones profesionales. An en el caso de servicios pblicos como la salud y la educacin, el mercado, a travs de los financiadores y productores privados de servicios, ha mostrado una alta capacidad para definir el modelo de regulacin de los grupos profesionales, interviniendo en los mbitos considerados. Por otra parte, el mercado puede imponer el ajuste a ciertas reglas (tanto a travs del empleador como del cliente) que, en la medida en que limitan el ejercicio profesional y el acceso a puestos de trabajo, funcionan como acciones regulatorias an en el caso de profesiones definidas como autorreguladas. En cualquier caso, la combinacin de los mbitos de intervencin regulatoria y de los diversos agentes de regulacin, da lugar a distintos modelos de control profesional. Nigenda y Machado (retomando la clasificacin generada por Moran & Wood, 1993), proponen tres variantes regulatorias principales:
la primera se denomina auto-regulacin y est caracterizada por permitir a los propios profesionales definir los mecanismos de entrada al mercado y de competencia. La segunda se denomina auto-regulacin bajo sancin estatal y se caracteriza porque las instituciones encargadas de formular e implementar el mecanismo de regulacin (normalmente compuestas por los propios profesionales), acten con el consentimiento y apoyo del Estado. Finalmente la ltima variante es la regulacin directa del Estado. En ella la autoridad para regular descansa directamente en el Estado o en sus agencias. As la regulacin se lleva a cabo por instituciones pblicas especializadas en dicha funcin.

Interesa aclarar que los distintos modelos de control profesional no se derivan directamente del grado de profesionalidad -medido en trminos de los niveles de libertad y responsabilidad del profesional sobre la tarea- atribuido a cada ocupacin. De hecho, ocupaciones altamente profesionalizadas pueden ser objeto de fuertes regulaciones estatales (como es el caso de la medicina en pases en los que el sistema de salud es predominantemente pblico) o de autorregulaciones bajo sancin estatal (como es, en general, el caso de todas las profesiones que comprometen el bien pblico). Ahora bien, que los modelos de regulacin no deriven directamente de los niveles de profesionalidad de una ocupacin, no significa que no exista relacin entre ambos. En efecto, en la medida en que las profesiones fuertemente reguladas presentan ms lmites en el acceso y ejercicio de la profesin, los niveles de libertad y responsabilidad de los profesionales sobre el proceso y los resultados de su actuacin se ven reducidos. A la inversa podramos decir que una condicin de la autorregulacin es el reconocimiento de altos niveles de responsabilidad y de autonoma en el ejercicio profesional. Al respecto Perrenoud ha sealado que el punto en comn que presentan las tareas altamente profesionalizadas consiste en que son cotidianamente confrontadas con problemas de tal complejidad que resulta imposible prescribir anticipadamente una lnea de conducta, o decidir en lugar del profesional la mejor estrategia (...) Los profesionales no siguen directivas, persiguen objetivos (que les son asignados por su corporacin, por sus clientes o por su empleador) y respetan una tica. Dentro de esos lmites, los profesionales tienen una inmensa libertad, que se paga con una inmensa responsabilidad (Perrenoud, 1994:27). En contraposicin, el mismo autor seala que, 22

en la medida en que se trata de una actividad fuertemente regulada, la docencia est a medio camino entre un oficio de ejecutante y una verdadera profesin.
Si los enseantes siguen el programa, respetan los horarios y utilizan los mtodos y los medios de enseanza aconsejados o prescriptos, ellos estn cubiertos. Estos son los lmites de su libertad y de su responsabilidad. Ellos no son juzgados por la eficacia de su accin pedaggica, sino por su conformidad a los estndares definidos por el sistema educativo. A quin se le rinde cuenta cuando se es enseante, frente a quin se es responsable? Esta es una cuestin extremadamente confusa. (). Ningn enseante le dice a los padres o a los alumnos: Yo pretendo formarlos a travs de caminos didcticos que yo he elegido con total autonoma y asumo los riesgos; si los resultados no son buenos, es a m a quin deben reclamar. Los enseantes reenvan la responsabilidad al sistema, al programa, al horario, a la administracin, a la seleccin anterior, a las familias, a los alumnos (ibdem).

La cita de Perrenoud nos introduce de lleno en el tema que nos ocupa en este trabajo, en la medida en que abre la formulacin de una serie de preguntas que es necesario considerar a la hora de analizar la conveniencia y la eficacia de las nuevas formas de regulacin de la actividad docente que se estn poniendo en prctica en muchos de nuestros pases: puede la docencia ser al mismo tiempo una profesin fuertemente regulada y altamente profesionalizada? Cul es el tipo de regulacin que a la vez que asegura el cumplimiento de propsitos de inters pblico (como lo es la formacin de toda la poblacin de nios y jvenes de un pas), permite poner en juego altos niveles de responsabilidad y autonoma sobre la tarea? Sobre qu aspectos del trabajo docente pueden y deben aplicarse normas regulatorias (los requisitos de acceso, los procedimientos de trabajo, las competencias e incumbencias, las remuneraciones)? Cul es el equilibrio deseable entre la intervencin estatal, la autonoma de cada profesional y la participacin de las organizaciones docentes en la definicin y administracin de dichas normas? Qu complejidades aade a los modelos de regulacin el carcter masivo de la profesin docente? Abordar estos interrogantes y dimensionar adecuadamente los cambios que estn teniendo lugar en la actualidad, exige considerar aunque ms no sea brevemente- algunos aspectos del problema de la regulacin de la tarea docente en perspectiva histrica.

3.3. EL SENTIDO HISTRICO DE LA REGULACIN DE LA TAREA DOCENTE

La regulacin de la tarea docente se vincula histricamente con la pretensin de asegurar una educacin comn para toda la poblacin infantil. En el marco del proyecto moderno de escolarizacin, esta educacin comn, identificada segn los pases con el nivel de escolaridad elemental o primaria, sera la que asegurara, entre otras funciones, la formacin de individuos libres sujetos a la ley (es decir, autnomos), capaces de ejercer sus derechos polticos, de participar libremente del mercado, de incorporarse a las nuevas formas de organizacin del trabajo y de reconocerse parte de una comunidad definida, ya no por principios patriarcales o religiosos, sino polticos. Como seala Pineau, el pensamiento liberal ubic entonces la educacin en un doble juego de obligaciones y derechos. Por un lado, es un derecho incuestionable de los individuos que la sociedad debe garantizarles, pero a su vez es una obligacin de los ciudadanos para con la sociedad. Ambas partes (sociedad y ciudadanos) deben exigir y deben cumplir. Estas consideraciones dieron lugar a dos de los mayores aportes

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del liberalismo en el nivel educativo: el Estado docente y la obligatoriedad escolar (Pineau, 2001:43). En este marco, la educacin comn se estructura sobre el principio de igualdad en un doble sentido: por un lado, se le asigna a la escuela la funcin de producir igualdad, es decir, de reducir las diferencias sociales y culturales; por otro, se entiende que esto ser posible si y slo si la escuela es igual para todos. En trminos de Dussel, la escuela primaria comn se configura hacia mediados del siglo XIX sobre la base de algunas equivalencias que perduraron en el tiempo: escuela primaria es igual a escuela comn y escuela nacional, igualdad es igual a homogeneidad (Dussel, 2006:100). Ms an: como ha sealado Terigi, se asume la homogeneidad como garanta de igualdad (Terigi, 2008:211)2. Asimismo, una educacin homognea permite instalar una hegemona alrededor de la idea articuladora de la Nacin como dispositivo de ordenamiento poltico. A los fines de este trabajo lo que interesa destacar es que la homogeneidad de la educacin comn se asegur a travs de una combinacin de estrategias entre las que cabe mencionar: el aula graduada, como formato especfico de organizacin pedaggico-didctica (Terigi, 2008)3; la enseanza simultnea (Hamilton, 1991)4; la simultaneidad sistmica (Narodowski, 1994)5; el curriculum unificado (Dussel, 2006; Palamidessi, 2006); los sistemas de inspeccin (Querrien, 1979) y la regulacin tanto de los mecanismos de ingreso a la profesin docente y a los puestos de trabajo, como del ejercicio mismo de la docencia.6 En cuanto a los requisitos de ingreso a la docencia, los principales han sido y siguen siendo la formacin y la titulacin. La hiptesis que est en la base de los inicios de la institucionalizacin de la formacin de docentes es que una preparacin prctica y terica homognea, dictada en instituciones organizadas de acuerdo con el mismo formato y el mismo currculum, iba a garantizar la homogeneidad de la enseanza. Como contracara, la institucionalizacin de la formacin de maestros y la progresiva estatalizacin de la funcin docente, permitira avanzar sobre el saber de las corporaciones magisteriales (religiosas o laicas) y contra los llamados maestros empricos que, en la perspectiva oficial, no garantizaban el cumplimiento de la funcin para la cual las escuelas elementales haban sido creadas. Para ello sera necesario no slo convertir a los maestros en funcionarios pblicos, sino tambin introducirlos, a travs de la formacin, en los cdigos de lo que Narodowski (1998) ha llamado la pedagoga de Estado -producida en el mbito de las Escuelas Normales primero y de las Universidades luego-, bajo el doble propsito de homogeneizar el saber de los educadores y regular su prctica. As, en el mismo movimiento, el desarrollo de las polticas estatales de formacin de docentes motoriza por un lado, el crecimiento cuantitativo de la profesin y por otro, la generacin de dispositivos de control poltico y pedaggico del saber
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Desde ya, la identificacin entre igualdad y homogeneidad presenta, como contratara, efectos diferenciadores. Ms adelante nos referiremos a este punto.
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La organizacin graduada del sistema educativo supone la correspondencia entre grado escolar, ao cronolgico y edad, lo que da por resultado grupos etarios homogneos en cada grado.
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Bsicamente, ensear a todos lo mismo, de la misma manera, al mismo tiempo.

Designa la estrategia de homogeneizacin horizontal del sistema educativo a travs de dispositivos tales como el calendario escolar nico y el curriculum comn.
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Equivalente a lo que la sociologa de las profesiones denomina procedimientos propios de la prestacin profesional.

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que les es propio. Ya avanzado el siglo XX, con la estructuracin de la carrera docente, se suman a la formacin y titulacin, otros requisitos para el acceso a ciertos puestos de trabajo en las escuelas, tales como la capacitacin, la antigedad y mecanismos ms complejos como los concursos y exmenes. Ahora bien, que masivamente todos los docentes ensearan lo mismo, de la misma manera, al mismo tiempo, requerira tambin regular el ejercicio mismo de la docencia. El currculum unificado y los sistemas de inspeccin constituyen las dos estrategias ms directamente destinadas a cumplir este propsito. De manera indirecta, la organizacin comn del tiempo y el espacio escolar que estn en la base de la organizacin del aula graduada, tambin pueden entenderse como mecanismos que contribuyen a limitar y por lo tanto a estandarizar, las condiciones de la enseanza. El conjunto de estos dispositivos se configura sobre la base de la hiptesis de que es necesario, deseable y posible homogeneizar desde el Estado la tarea de los docentes, limitando al mximo sus niveles de autonoma y, por lo tanto, la posible diversificacin de la enseanza. Como contracara, los niveles de responsabilidad de los docentes sobre las decisiones vinculadas con la enseanza tambin quedan muy reducidos. Aunque el Estado monopoliza desde el inicio las regulaciones sobre la actividad docente, con muy escasa o nula participacin de organizaciones profesionales en la definicin y administracin de las normas regulatorias, interesa destacar que la cuestin de los mrgenes de autonoma sobre la tarea ha sido histricamente motivo de debate entre las organizaciones docentes y el Estado. En otro trabajo (Diker, 2007) hemos mostrado para el caso argentino que, en la medida en que la expedicin del ttulo de maestro normal funciona como un mecanismo de distribucin social de autoridad pedaggica, permite hasta las primeras dcadas del siglo XX- que los maestros y profesores normales reclamen ser reconocidos como los nicos especialistas en la enseanza. Desde esta posicin de especialistas, sostienen espacios autnomos de produccin y difusin del saber pedaggico (publicaciones peridicas, conferencias pedaggicas), as como tambin dos tipos de reclamos frente al Estado: mayor salario y derecho a ocupar cargos jerrquicos en el gobierno del sistema educativo. Dicho de otro modo, el movimiento de estatalizacin de la funcin docente a travs de la expansin de las Escuelas Normales, al mismo tiempo que supone un avance del Estado sobre el control del saber de la corporacin, instala unas condiciones institucionales (extensin de las instituciones formadoras, ordenamiento y monopolio estatal de la expedicin de ttulos, control pblico de acceso a los cargos, etc.) que contribuyen a expandir y delimitar ms claramente la corporacin magisterial, lo cual acrecienta su visibilidad pblica y su poder de presin poltica y gremial. Sin embargo, el reconocimiento pblico de la autoridad docente tiene la marca de una paradoja de origen. El maestro podr reivindicar autoridad y legitimidad pblica, slo como resultado de una doble delegacin: delegacin de la autoridad de la pedagoga oficial (de base normalista o de base acadmica), que le ha transmitido el saber elaborado acerca de la enseanza, y delegacin de la autoridad del Estado, que lo designa como agente de un proyecto poltico educativo determinado. Desde esta perspectiva se podra decir que la autoridad del maestro, en los sistemas educacionales modernos, nace heternoma y que podr ser reconocida en la medida en que ste ceda su autonoma intelectual y ofrezca al control pblico su saber y su prctica. Bajo los imperativos del proyecto civilizador, de homogeneizacin de la enseanza masiva y de eficacia de los sistemas educacionales, el saber 25

de los maestros producido por fuera de las regulaciones establecidas, ser combatido entonces en nombre de la poltica de estado y de la pedagoga oficial.

3.4. LAS RAZONES DE EMERGENCIA DE LOS NUEVOS MODELOS DE REGULACIN DE LA TAREA DOCENTE

Los cambios que se registran desde la dcada del noventa en los modelos de regulacin de la actividad de los docentes, obedecen por lo menos, a tres razones: a) la constatacin de la ineficacia de las estrategias de regulacin tradicionales para asegurar el logro de los propsitos educativos definidos como comunes, lo que lleva a discutir la hiptesis de que es posible homogeneizar la tarea docente; b) la modificacin de aquello que se define como comn, que altera sustantivamente lo que se espera que ocurra en las escuelas y que pone en discusin la equivalencia entre igualdad y homogeneidad; c) los cambios en la estructura de gobierno de los sistemas educativos, que modifican la necesidad de generar mecanismos de regulacin directa de escala nacional. A continuacin nos detendremos en cada una de ellas.

3.4.1. La constatacin de la ineficacia de las estrategias de regulacin tradicionales (o la constatacin de que no es posible homogeneizar la tarea docente):

Desde hace varias dcadas comienza a constatarse que, a pesar de las promesas de las pedagogas normalizadoras y de los modelos de racionalidad tcnica, la prctica educativa se muestra, cada vez con mayor claridad, resistente a los intentos de regulacin externa, al menos en el sentido que las mismas han tenido hasta el momento. En efecto, ya desde la dcada del setenta, los lmites de los modelos pedaggicos que pretendan anticipar y controlar las condiciones y el desarrollo de las prcticas de enseanza en las escuelas se hacen ms evidentes, en la medida en que se expanden y diversifican los sistemas educacionales, se incorporan sectores cada vez ms amplios de la poblacin a las escuelas y se complejizan las prescripciones curriculares. Tanto desde el terreno de la investigacin educativa como desde el terreno de las polticas se verificaba que en las escuelas ocurran fenmenos distintos de los que se haba anticipado y que no siempre las prcticas se desarrollaban conforme a las prescripciones polticas y pedaggicas oficiales. En lnea con estas preocupaciones, las investigaciones etnogrficas en educacin comienzan a mostrar desde finales de los setenta, que la heterogeneidad de la llamada vida cotidiana escolar, no representa un desvo, sino ms bien un rasgo constitutivo de la prctica educativa, resultado de los particulares modos en que se combinan, en cada caso, las variables contextuales, la historia institucional y personal de los docentes, las caractersticas de la poblacin que atienden, las modalidades organizacionales, las tradiciones pedaggicas, las formas de apropiacin del discurso oficial, etc. (Rockwell, 1995; Ezpeleta, 1989). Al mismo tiempo desde otra perspectiva, las investigaciones en el campo de la sociologa del currculum introducen la cuestin del poder en la conceptualizacin de las prcticas escolares, dejando en evidencia de manera contundente, la ingenuidad de todos los modelos de control top-down, y en particular de los modelos tecnocrticos de regulacin de la enseanza (Young, 1971; Forquin, 1995). Desde el campo de la didctica, conceptos como el de transposicin 26

didctica, por ejemplo, van a advertir acerca de la inevitable transformacin que sufre un conocimiento desde su produccin hasta su enseanza, mostrando, entre otras cosas, los lmites de las hiptesis aplicacionistas de las prescripciones curriculares y didcticas (Chevallard, 1991). Estos y otros elementos impactan principalmente en el terreno de la formacin de docentes y en los desarrollos investigativos asociados a sta, en la medida en que ponen en cuestin las tradiciones formativas que confiaban en la capacidad del corpus de saberes tericos e instrumentales que constitua el currculum de la formacin, para anticipar y normalizar la prctica de enseanza. Se pone de relieve la complejidad de esta prctica, entre cuyos rasgos distintos anlisis sealan: la inmediatez; la indeterminacin; la multiplicidad de tareas (que rebasa la definicin normativa de la docencia como enseanza); la variedad de contextos en los que la actividad docente puede desarrollarse; la implicacin personal y el posicionamiento tico que supone. Se asume que como consecuencia de esta misma complejidad la prctica docente no puede ser definida ni regulada de antemano, mucho menos desde mbitos ajenos a la escuela. Como hemos afirmado en otro lugar, la respuesta a la pregunta por la formacin ya no puede apelar al saber normalizado ni a la racionalidad tcnica, que suponen un cuerpo de saberes suficiente: en un caso, para prefigurar la accin; en otro para deducirla (Diker, G. & Terigi, F., 1997, p. 103). Por el contrario, se hace evidente que una prctica as caracterizada, exige la produccin permanente, por parte de los docentes, de un saber situacional (Hargreaves, 1996), que no se identifica punto a punto con las teoras disponibles en el campo educativo, que en ocasiones opera en estado prctico (Gimeno Sacristn, 1991; Bromme, 1988; Perrenoud, 1994, entre otros), y que conforma, segn distintos autores, estilos de actuacin docente (Fenrnstermacher, 1989), teoras personales (Feldman, 1995) e inclusive configuraciones didcticas (Litwin, 1997). Estas constataciones ponen en discusin la hiptesis de que es posible homogeneizar el ejercicio docente y obligan a repensar entonces las estrategias de regulacin destinadas a asegurar la consecucin de propsitos comunes para el sistema educativo. Pero adems, por lo menos a partir de mediados de los ochenta (y particularmente a partir de los noventa en nuestros pases), entra en cuestin la definicin misma de qu debe considerarse comn y cmo garantizarlo. Esto nos lleva a la segunda cuestin.

3.4.2. La puesta en discusin de la equivalencia entre igualdad y homogeneidad (o la conviccin de que no es deseable homogeneizar la tarea docente)

Segn Silvia Serra (2005), en los ltimos 30 aos, las impugnaciones y crticas que recibi el sistema educativo se concentraron, entre otras cuestiones, en su carcter homogeneizador. Estas crticas se basaron en principio en la constatacin de que la escuela comn, construida sobre la base de la equivalencia igualdad homogeneidad, no haba sido capaz de cumplir con la promesa de la igualdad de oportunidades.7

En este punto cabra preguntarse hasta dnde ese fue realmente un objetivo y en qu medida podra alcanzarse la igualdad en un sistema meritocrtico. Ms all de esta discusin pretendemos en este

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Esta constatacin reconoce diversas fuentes, entre las que cabe destacar: En primer lugar, los estudios producidos en la dcada del setenta en el marco de las llamadas teoras crticas de la educacin, que muestran, a travs de diversas investigaciones empricas y tericas, que el origen de clase o la posicin socioeconmica constituye la variable determinante del xito o fracaso escolar, lo cual permite concluir que la escuela que se ofrece al mismo tiempo igual para todos e igualadora, no hace sino reproducir las desigualdades existentes. En segundo lugar, los estudios muestran que la reproduccin de la desigualdad no slo obedece a determinaciones de clase, sino tambin a variables culturales. En trminos generales, la hiptesis que orient estos estudios es que el xito o el fracaso escolar es resultado de la mayor o menor distancia que se registra entre la cultura escolar y la del origen de quienes asisten a ella, asociada a la clase social, etnia, gnero, territorio de origen, etc. Esta distancia fue interpretada, en algunas perspectivas, en trminos de dficit o handicap cultural de ciertos grupos sociales, lo que dio lugar al desarrollo de polticas compensatorias, destinadas a cubrir ese dficit de inicio, manteniendo intacto el principio de universalidad y homogeneidad de la cultura escolar. Desde otras perspectivas en cambio, esa distancia se interpret en trminos de conflicto cultural entre la escuela y los grupos sociales minoritarios o culturalmente subordinados, denunciando as el carcter arbitrario y particularista de la cultura escolar que se invisibiliza bajo el principio de la escuela comn y homognea. Esta ltima perspectiva no slo va a sostener que la escuela igual para todos no iguala, sino que el sostenimiento de la equivalencia entre homogeneidad e igualdad es la fuente principal de conflicto cultural, exclusin escolar y desigualdad social. En tercer lugar, existen estudios que se centran en mostrar que bajo la definicin normativa de homogeneidad se sostienen circuitos educativos diferenciados en trminos de la calidad de la educacin que ofrecen, en los que la poblacin se distribuye y concentra de acuerdo con su posicin socio-econmica. Como lo ha demostrado Cecilia Braslavsky para el caso argentino en su ya clsico libro La discriminacin educativa en la Argentina, en el extremo de esta diferenciacin los sistemas educativos pueden mostrarse segmentados y desarticulados, an cuando estn regidos por una normatividad comn. En relacin con la cuestin que estamos analizando aqu, interesa aclarar que esta autora no pone en discusin la equivalencia entre homogeneidad e igualdad, sino la ineficacia de los Estados para asegurar que efectivamente la escuela sea igual para todos. A este conjunto de constataciones hay que sumar la instalacin, a partir de la dcada del ochenta, de los llamados a reconocer la diversidad, en el marco de los movimientos multiculturalistas. No es este el lugar para detenernos en las muchas y divergentes concepciones de la cultura y la diferencia cultural que albergan estos movimientos. Alcanza con sealar que la cuestin del reconocimiento de la diferencia y los llamados a respetar la diversidad atraviesan la discusin pedaggica y poltico-educativa, invalidando de manera radical la equivalencia entre igualdad y homogeneidad. Se trata ahora, an desde perspectivas
anlisis poner el acento en la puesta en discusin de lo que Cecilia Braslavsky denomin la proclama igualadora

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muy diferentes, de generar alternativas educativas ms sensibles a lo que el sujeto trae (una cultura familiar y social, una inscripcin cultural) y a lo que el sujeto es (varn, mujer, aborigen, inmigrante, pobre, delincuente, etc.) (Serra, 2005:8). Articulados con estos discursos se instala tambin la idea de que es necesario generar una forma de estatalidad ms permeable a las demandas de las familias de disponer de una oferta educativa ms adecuada a sus intereses y necesidades y a las demandas de los poderes locales por responder mejor a las particularidades regionales. As, tanto la preocupacin por la desigualdad educativa y social, como la difusin de los llamados a reconocer las diferencias, necesidades, demandas y posibilidades particulares, convergen en la crtica al modelo homogeneizante de la escuela comn. El concepto de equidad se propone como articulador de los principios de igualdad y diversidad. El documento Equidad, ciudadana y desarrollo producido por la CEPAL en el ao 2000, sintetiza este punto con claridad:
La equidad no implica igualdad en el desempeo, sino en las oportunidades que el medio ofrece para optimizarlo. Las potencialidades de aprendizaje no son homogneas, incluso en un universo con condiciones socioculturales uniformes en el origen y en el proceso. La equidad implica, pues, dar oportunidades a todos los educandos para desarrollar sus potencialidades y para lograr hacer el mejor uso productivo y de realizacin personal de estas potencialidades en 8 el futuro. (CEPAL, 2005)

La igualdad entonces ya no puede esperarse como efecto de un sistema escolar homogneo sino todo lo contrario. La diversificacin de la oferta se impone como principio de poltica educativa, mantenindose el principio de homogeneidad slo en relacin con la calidad. Al respecto el mismo documento de la CEPAL refiere a este asunto a travs de la categora equidad intra-sistema, expresin que alude a la homogeneidad en la calidad (aunque no necesariamente en los contenidos) de la oferta educativa que debera existir entre establecimientos educacionales que atienden a nios de distintos estratos socioeconmicos y en diversos contextos espaciales (ibdem). Ahora bien, que la equidad y con ella la diversificacin de la oferta se impongan como principio, no significa que se renuncie a la formulacin de un ncleo de propsitos educativos comunes para toda la poblacin. No obstante est claro que la cuestin misma de la relacin entre la definicin de un ncleo educativo comn (de valores, contenidos, aprendizajes, formato, etc.) y la igualdad, entra en discusin. En relacin con este asunto pueden reconocerse dos perspectivas: por un lado, las que conservan la idea de que establecer propsitos educativos comunes equivale a asegurar que todos aprendan lo mismo, aunque reconocen que esto no se logra a travs de un modelo escolar homogneo. Como ha sealado Terigi, comienza a sospecharse que ofrecer a todos la misma escuela puede no ser igualitario sino injusto () El hallazgo un gran hallazgo- de la crtica pedaggica es que, para que todos aprendan lo mismo, se requiere romper la homogeneidad de la propuesta educativa. Pero lo comn sigue siendo lo mismo. Escuelas diferentes, propuestas diversificadas, para aprender las mismas cosas (Terigi, 2008:212). Por otro lado, hay perspectivas que ponen en cuestin que aprender lo mismo sea sinnimo de igualdad. Al respecto, Terigi seala: Hace ya diez aos que Connel (1997) llam la atencin del mundo pedaggico sobre el hecho de que los currculos pueden ser injustos si codifican como cultura autorizada la de sectores especficos

Citado en Serra, 2005: 11.

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de la poblacin, si desautorizan las perspectivas de los menos favorecidos, si generalizan posicionamientos elitistas frente a los principales problemas sociales. Se puede aprender lo mismo y estar aprendiendo contenidos elitistas, sectarios o parciales (ibdem:213). Esta posicin no lleva necesariamente a poner en discusin la posibilidad misma de fijar propsitos educativos comunes. Antes bien, exige considerar de qu modo el currculum puede contemplar los intereses y las perspectivas de todos, de manera de asegurar que tengan lugar los aprendizajes a los que todos tienen derecho. En cualquier caso, lo que estas discusiones ponen en evidencia es la necesidad de revisar la equivalencia entre educacin comn, homogeneidad e igualdad, as como tambin las modalidades tradicionales de establecer propsitos educativos comunes para toda la poblacin. En el terreno de las polticas curriculares esto se expresa en la tendencia a reducir lo comn al mnimo (as, los tradicionales currculos nacionales unificados se convierten en mnimos curriculares); en muchos casos estos mnimos se formulan ya no en trminos de contenidos, sino de metas de aprendizaje y a su vez, stas en trminos de competencias o capacidades. En este marco, est claro que la uniformidad en la formacin y en el ejercicio docente ya no constituye un valor deseable, sino todo lo contrario. En efecto, la ruptura del principio de homogeneidad de la oferta educativa y la discusin acerca del alcance y tipo de propsitos educativos que es posible y deseable fijar como comunes para toda la poblacin, instala la necesidad de contar con docentes capaces de desempearse en contextos educativos diversos, de trabajar incorporando la diferencia, de adaptar situacionalmente la enseanza, de formular proyectos educativos ms permeables a las demandas y necesidades locales. Esto impacta directamente sobre los modelos de regulacin de la actividad docente. Ya no se trata de asegurar uniformidad en el desempeo, sino la calidad de un trabajo que, por definicin, debe desarrollarse con mayores mrgenes de autonoma para poder adaptarse al contexto en el que se desarrolla. Esta idea supone una ruptura del tringulo entre escuela comn, uniformizacin de la tarea docente y cohesin social. La nocin misma de calidad pone en discusin los principios de homogeneidad y, en un extremo incluso, el de igualdad, en la medida en que la calidad es siempre una medida comparativa que supone diferenciacin en los resultados. Ahora bien, que la calidad y la equidad puedan asegurarse por caminos diferentes es, por el momento, una sentencia terica que an resta demostrar.

3.4.3. Los cambios en la estructura de gobierno de los sistemas educativos (no es necesario uniformizar la tarea docente)

Finalmente, no podemos dejar de sealar que los cambios en la estructura de los aparatos estatales que han tenido lugar en buena parte de nuestros pases durante la dcada del noventa, han dado lugar a procesos que, en el terreno de las polticas educativas, obligaron tambin a redefinir las estrategias tradicionales de regulacin del trabajo docente; entre otros: la descentralizacin de los servicios, la generacin de estructuras de gobierno de escala local y la intencin de incrementar los niveles de autonoma de las escuelas y los docentes. Como ha sealado Serra, estos procesos han abierto la puerta a la diversificacin de la oferta educativa, ligada mucho ms a las posibilidades de cada provincia o institucin. En cierta 30

medida, se ha diluido la impronta igualitaria presente en una misma oferta educativa para el conjunto de la poblacin al desplazarse desde el estado nacional a los estados provinciales (2005:13). En relacin con este punto, Almandoz advierte que la descentralizacin plantea una nueva relacin entre homogeneidad y heterogeneidad. Al ampliar las bases sociales de responsabilidad en el plano local, se da lugar al reconocimiento de la diversidad de los sectores que son destinatarios directos del servicio educativo, lo cual permite enfoques particulares para los grupos-objetivo, estableciendo y combinando tipos de estrategias especficos. Ahora bien, si la intencin es democratizar acercando las soluciones y las gestiones al sitio donde estn los beneficiarios y los problemas, la descentralizacin requiere un acompaamiento serio de las nuevas responsabilidades locales, que excede la simple transferencia de los recursos financieros correspondientes y la instrumentacin de polticas compensatorias entre regiones desiguales (Almandoz, 2001:88). Es decir, ms all de la diversificacin regional e institucional de la oferta, sigue siendo responsabilidad del estado nacional asegurar que toda la poblacin goce del mismo derecho a educarse, as como tambin promover la incorporacin de toda la poblacin a un conjunto de normas, cdigos y valores comunes a escala nacional las cuales, en todo caso, deben contener o enmarcar las particularidades locales, las de grupos poblacionales especficos e inclusive las diferencias individuales. Como sealamos en el punto anterior, esto sigue exigiendo, por un lado, la definicin de un conjunto de normas comunes a nivel nacional y, por otro, un ejercicio ms estricto de control social a travs de mecanismos de evaluacin y acreditacin (ibdem). En relacin con el tema que nos ocupa aqu, que ya no sea posible, deseable ni necesario homogeneizar la prctica docente, no significa que no se requiera asegurar algunos parmetros comunes que enmarquen la formacin de maestros y profesores y establezcan criterios de desempeo. Estos siguen siendo necesarios para: 1) garantizar el derecho de los trabajadores docentes a ejercer su profesin en distintas jurisdicciones; 2) asegurar el cumplimiento del derecho de todos a la educacin (aunque sta educacin no se postule ya necesariamente homognea para todos); 3) garantizar cierta cosa comn en la formacin de los nios, adolescentes y jvenes a quienes estos maestros y profesores dirigen su enseanza; 4) asegurar (y esto lo comparte la docencia con cualquier otra profesin), que credenciales y ttulos equivalentes, representen saberes y competencias tambin equivalentes y que puedan por lo tanto constituir un elemento que ponga a quienes los poseen, en igualdad de condiciones frente a las exigencias, por ejemplo, de una carrera docente de alcance nacional. La cuestin en todo caso es qu tipo de regulaciones resultan ms adecuadas en el marco de unas polticas que acrecientan los niveles de autonoma en las decisiones polticas a nivel local y en las decisiones curriculares e institucionales a nivel escolar, dado que es evidente que al ampliarse las competencias y responsabilidades en el plano local, aumentan las exigencias con respecto al accionar institucional y a la profesionalidad de los docentes (Almandoz, 2001:90). Esto implica, por un lado, la generacin de condiciones (organizacionales, salariales, acadmicas) para que la autonoma docente pueda hacerse efectiva. Por otro, la puesta en prctica de estrategias que permitan dar cuenta y rendir cuenta de los resultados de un trabajo que, en la medida en que incrementa sus mrgenes de autonoma, incrementa tambin sus niveles de responsabilidad.

3.5. LAS NUEVAS FORMAS DE REGULACIN:

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Como resultado de los cambios apuntados, en la actualidad se estn poniendo en prctica distintas estrategias destinadas a regular el trabajo docente. El punto en comn que presentan es que en ningn caso apuntan a uniformar la actividad docente sino ms bien a: evaluar la calidad del desempeo, medir sus resultados y/o promover por distintas vas (la formacin, los incentivos econmicos o simblicos, las remuneraciones, la estabilidad y posibilidad de ascenso) la introduccin de mejoras. Aunque en muchos casos estas estrategias conviven con las tradicionales y/o actan combinadamente, no podemos decir que constituyan an un nuevo modelo de regulacin. Por tal razn, las abordaremos separadamente con la advertencia de que, segn los pases, se encuentran articuladas entre s de distintas maneras. Como orientacin de este anlisis retomaremos algunas de las preguntas que planteamos ms arriba: puede la docencia ser al mismo tiempo una profesin fuertemente regulada y altamente profesionalizada? Cul es el tipo de regulacin que a la vez que asegura el cumplimiento de propsitos de inters pblico (como lo es la formacin de toda la poblacin de nios y jvenes de un pas), permite poner en juego altos niveles de responsabilidad y autonoma sobre la tarea? Sobre qu aspectos del trabajo docente pueden y deben aplicarse normas regulatorias (los requisitos de acceso, los procedimientos de trabajo, las competencias e incumbencias, las remuneraciones)?

3.5.1. La evaluacin del desempeo de los docentes En el marco de un seminario sobre nuevas polticas docentes en Amrica Latina realizado recientemente, sindicatos, expertos y ministerios coincidieron en la importancia de evaluar a los maestros. Si la educacin es un proceso permanente, debe ser evaluada porque todo proceso se evala. Nosotros creemos en la evaluacin, sostuvo Teresita Capurro, Secretaria General de la Federacin Uruguaya del Magisterio (CEPP:2009:16). Esta preocupacin tendera a modificar el hecho de que, segn afirman varios autores, la docencia ha sido, tradicionalmente, una ocupacin escasa o dbilmente evaluada. Al respecto Vaillant seala que en el pasado, la evaluacin docente no era una actividad demasiado importante, en gran parte porque quienes enseaban eran incuestionables y porque no haba tanto inters en cmo mejorar la calidad de la enseanza. La autora agrega que, adems, en la medida en que la remuneracin y la carrera docente son, por lo general, independientes del desempeo, los sistemas de evaluacin tienen un peso casi nulo. (Vaillant, 2004:26). En la misma lnea, Navarro afirma que uno de los problemas que deben enfrentar las polticas docentes en la actualidad es que la gestin del recurso humano docente es dbil, especialmente en materia de instrumentos de evaluacin y reconocimiento del desempeo (Navarro, 2008). Ahora bien, la evaluacin del desempeo docente no constituye en sentido estricto una novedad. De hecho en muchos pases existen desde hace dcadas mecanismos de seguimiento y evaluacin peridicos implementados por las autoridades escolares (como por ejemplo, el concepto anual o el cuaderno de actuacin) y, desde los orgenes mismos de los sistemas educativos nacionales, sistemas de inspeccin directa del trabajo de las escuelas y de los docentes. La novedad entonces no radica en que antes no se evaluaba y ahora s; mucho menos en que, como ha dicho Vaillant, no hubiera tanto inters en cmo mejorar la calidad 32

de la enseanza. Lo que han cambiado son las hiptesis acerca de cmo mejorar el desempeo: si tradicionalmente stas se ordenaron en torno del par formacin y control, hoy se organizan en torno del par calidad y evaluacin. En efecto, como ya hemos sealado, una de las hiptesis que estaba en la base de los mecanismos de regulacin tradicionales era que la formacin inicial era la instancia que aseguraba lo que hoy se denomina calidad del desempeo, razn por la cual lo que el Estado deba garantizar era la expansin del sistema formador, el monopolio en la expedicin de ttulos docentes y mecanismos de ingreso a la docencia que tuvieran a los ttulos como principal requisito. Por su parte, el propsito principal de las estrategias de seguimiento del ejercicio docente (como por ejemplo, los sistemas de inspeccin), era controlar su ajuste a las normas y reglas que aseguraran la homogeneidad de la escuela comn. Ms an: mejorar el desempeo era en todo caso, mejorar este ajuste, corregir posibles desvos tanto normativos como pedaggicos. Por estas razones, la circulacin de los resultados de las acciones de evaluacin se restringe al mbito escolar, dado que su sistematizacin y comparacin a escala nacional carece de sentido en relacin con esos propsitos. En contraposicin, hoy se sabe que la formacin inicial no es capaz de contener todo lo que es necesario saber para asegurar un buen desempeo; se considera deseable y necesario que las escuelas y los docentes formulen sus propios proyectos y adapten situacionalmente la enseanza; se han sancionado normativamente mayores mrgenes de autonoma en el desarrollo de la tarea; se ha constatado adems la relativa ineficacia de las normas (curriculares, institucionales, pedaggicas) para uniformizar el ejercicio docente. Entre otras, estas constataciones imponen la necesidad de generar dispositivos que releven informacin permanente acerca del ejercicio docente y sus resultados, dado que ni uno ni otros pueden ya ser inferidos ni de los marcos normativos ni del modelo pedaggico transmitido en la formacin. El concepto de calidad aade a esta necesidad de evaluar la comparabilidad de sus resultados a escala nacional y la hiptesis de que en s misma la evaluacin produce un efecto de mejora, sea porque estimula la competencia y la emulacin, sea porque ofrece informacin que permite disear polticas de mejoramiento del desempeo de los docentes. Al mismo tiempo, la escala nacional y la comparabilidad de los resultados permite tomar decisiones sobre los sistemas de remuneraciones o la carrera docente, en este caso bajo la idea de que una de las herramientas para la bsqueda del mejoramiento del desempeo docente depende de los incentivos que se ofrezcan. Entonces, ms all de las variaciones que hoy presentan los modelos de evaluacin docente, est claro que todos deben tener en comn dos rasgos: deben ofrecer un tipo de informacin comparable a nivel nacional (por lo tanto, deben basarse en algunos estndares o criterios comunes) y sus resultados deben poder ser traducidos en indicadores suficientemente consolidados y objetivos como para sustentar la toma de decisiones sobre los sistemas de incentivos y/o sobre la carrera docente. Aunque en la actualidad los modelos de evaluacin docente suelen combinar diferentes dispositivos, a continuacin se abordar cada uno de ellos por separado, con el fin de analizar con mayor claridad qu se propone evaluar en cada caso y con qu propsitos.

a)

Evaluacin de los docentes a travs de los resultados de su desempeo

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La hiptesis central de este modelo es que los logros de aprendizaje de los alumnos son resultado, en un grado importante, de la tarea de enseanza, por lo que la evaluacin de los alumnos se interpreta al mismo tiempo como una evaluacin indirecta del desempeo docente y una va privilegiada de rendir cuentas pblicamente de los resultados del trabajo. Combinados por lo general con otros indicadores, los resultados de aprendizaje de los alumnos obtenidos en pruebas estandarizadas de evaluacin de la calidad, dan lugar a polticas de incentivos docentes a escala institucional. Tal es por ejemplo, el caso de Brasil, donde la inversin educativa en cada institucin y, en particular, la distribucin de premios econmicos, se realiza de acuerdo con los estndares que fija el IDEB (ndice de Desarrollo de la Educacin Bsica) sobre la evolucin de indicadores tales como la retencin de los alumnos, la disminucin del ausentismo y los resultados en las evaluaciones de calidad de la propia institucin. Segn la Secretaria de Educacin del Estado de San Pablo, esta es "uma poltica educacional justa, que valoriza os profissionais mais dedicados, que melhoraram o aprendizado dos alunos. fundamental que os melhores profissionais ganhem reconhecimento, sejam premiados por seu trabalho durante todo o ano". Esta modalidad de evaluacin indirecta del desempeo de los docentes presenta al menos dos problemas que interesa mencionar aqu. Por un lado, la debilidad de la hiptesis de partida que asocia los logros de aprendizaje de los alumnos con la actividad de enseanza. Al respecto Vaillant seala que es quizs el enfoque centrado en los resultados de los alumnos el que ha producido ms controversias y debate. Juan Carlos Tedesco (2001:9) afirma que los vnculos que desde la investigacin se han podido establecer entre formacin docente y resultados de aprendizaje de los alumnos, son complejos y hasta contradictorios. Esta situacin se hace evidente, teniendo en cuenta la variedad de factores que integran el perfil docente (Vaillant, 2004:26).

Por otro lado, no ofrece informacin acerca de qu otros factores estn incidiendo en los aprendizajes de los alumnos adems de la enseanza, ni tampoco acerca de qu aspectos de la tarea docente o qu tipos de desempeo promueven mejores logros de aprendizaje, por lo que constituye una herramienta muy dbil para disear polticas de mejora. Frente a este problema, resulta interesante el modo en que Chile ha redefinido sus polticas de evaluacin docente: Al principio se pensaba en tomar los resultados [de los alumnos], pero finalmente decidimos por estndares por una cuestin tcnica. La verdad es que los resultados de aprendizaje permiten ver a los docentes efectivos y a los no efectivos, pero a partir de ah no entrega informacin de cmo mejorar. En cambio, la evaluacin sobre estndares muestra al docente dnde estn las principales brechas, dnde hay que centrar las prcticas (Rodolfo Bonifaz, encargado de la Evaluacin Docente del Centro de Perfeccionamiento, Experimentacin e Investigaciones Pedaggicas (CPEIP) del Ministerio de Educacin de Chile)9. Ahora, respecto de las crticas, el hecho de que el modelo brasilero compare los resultados de aprendizaje de las escuelas contra s mismas, hace que se mantengan controladas una cantidad de variables, pudindose centrar con mucha mayor precisin en la tarea de los

Citado en Seminario Nuevas polticas docentes en Amrica Latina. Informe del Seminario. CEPP, Buenos Aires, 2009.

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docentes. En cada una de las aplicaciones, la recoleccin de los resultados se hara sobre la misma institucin, en el mismo contexto social, bajo las mismas condiciones institucionales. En tal sentido, el modelo brasilero podra representar una opcin superadora dentro del esquema de evaluacin docente de acuerdo al desempeo de los alumnos.

b)

Evaluacin docente a travs del desempeo acadmico

Incluimos en esta categora a los sistemas de evaluacin docente basados en exmenes o pruebas peridicas de dominio de conocimientos acadmicos (disciplinares y pedaggicos). La hiptesis que sustenta esta estrategia es que la calidad de la tarea docente depende del dominio de un conjunto de conocimientos susceptibles de ser evaluados a travs de exmenes. Algunas de las acciones de evaluacin que forman parte del modelo aplicado por el gobierno colombiano en los ltimos aos, se sustentan en esta hiptesis. El nuevo estatuto de ese pas establece que la evaluacin es permanente y se encuentra ligada al ejercicio de la carrera docente. En este marco se implementan tres tipos de evaluacin: evaluacin del perodo de prueba, evaluacin anual del desempeo y evaluacin de competencias para el ascenso de grado en el escalafn o para la reubicacin en un nivel salarial superior dentro del mismo grado (Decreto Ley 1278/02, art.16). Estas ltimas constituyen un ejemplo acabado del dispositivo que estamos analizando aqu. El estatuto colombiano define competencia como una caracterstica subyacente en una persona causalmente relacionada con su desempeo y actuacin exitosa en un puesto de trabajo (Art. 35). Las competencias cuya valoracin debe permitir esta evaluacin deben abordar al menos los aspectos de competencias de logro y accin; competencias de ayuda y servicio; competencias de influencia; competencias de liderazgo y direccin; competencias cognitivas; y competencias de eficacia personal (Art. 35). Ahora bien, ms all de cmo se definan y qu tipo de competencias se reconozcan causalmente relacionadas con su desempeo y actuacin exitosa en un puesto de trabajo, es evidente que su evaluacin a travs de pruebas estandarizadas a nivel nacional exige que stas sean traducidas en conocimientos proposicionales, es decir, transferibles, que no necesariamente dan cuenta de una caracterstica subyacente. A esta dificultad se aade la exigencia de comparabilidad que es propia de los sistemas de evaluacin de la calidad, que requiere centralizar y estandarizar los instrumentos, los estndares de evaluacin y los procedimientos. En el caso colombiano, aunque la aplicacin de la evaluacin de competencias puede estar a cargo de cualquier entidad pblica o privada que se considere idnea, el Ministerio de Educacin Nacional es responsable de producir el diseo de las pruebas y de definir los procedimientos de aplicacin. El problema que queda abierto es si una evaluacin de competencias reducida a conocimientos evaluables a travs de una prueba y estandarizados a nivel nacional, da cuenta efectivamente de lo que un docente debe saber para realizar con xito su tarea. Las innumerables investigaciones desarrolladas desde la dcada del ochenta sobre la naturaleza de los saberes docentes, mostraron acabadamente dos fenmenos que interesa considerar aqu. En primer lugar, la centralidad de los llamados saberes tcitos (Bromme, 1988), esquemas prcticos de accin (Gimeno Sacristn, 1991), habitus profesional (Perrenoud, 35

1995) en la configuracin de la actuacin de un docente; en segundo lugar, la dificultad para volver explcitos este tipo de saberes y posibilitar as su transmisibilidad. Por supuesto, frente a este problema las polticas de evaluacin pueden centrarse en la ponderacin de los saberes acadmicos o, en trminos de Bromme, proposicionales. Lo que en todo caso tiene que quedar claro es que esa evaluacin no da cuenta acabadamente ni de las competencias ni de todo el saber que un docente pone en juego en su prctica. No obstante, por su carcter estandarizado y centralizado puede, con independencia de lo que se evale, producir una informacin til para introducir diferenciaciones y jerarquizaciones salariales o de carrera, dentro de la misma categora docente. Finalmente, puede suponerse que premiar los saberes acadmicos que posee un docente pueden vincularse, mucho ms, con la instalacin de determinados parmetros en trminos valricos, ms que en trminos de resultados de aprendizaje de los alumnos. En tal sentido, ms all de los supuestos acerca del traslado de esos saberes a prcticas, la instalacin de determinados valores como deseables en el marco de un sistema, puede ser pensado como una herramienta de mejoras en el marco de las hiptesis de poltica, propuestas por las hiptesis neo-institucionalistas.

c)

Evaluacin docente a travs de la ponderacin de la trayectoria de formacin

Se trata en este caso de sistemas de evaluacin que califican y ponderan peridicamente las actividades de formacin continua realizadas y acreditadas por los docentes. La hiptesis que sustenta esta estrategia es que el desarrollo profesional de los docentes y, por lo tanto, la calidad de su desempeo, depende de la acumulacin de actividades formales de capacitacin y perfeccionamiento a lo largo de la carrera, por dos razones: 1) porque ya se comprob que la formacin inicial no puede contener todos los elementos necesarios para modelar la prctica profesional de una vez y para siempre; 2) porque las necesidades de formacin van cambiando en el tiempo (especialmente en una carrera profesional muy larga) y tambin en la medida en que se desarrollan diferentes actividades y roles. Subsidiariamente, se asume que este tipo de evaluacin da cuenta tambin de aspectos actitudinales como el espritu de superacin, la importancia que da cada docente a su propia formacin, etc. Nuevamente aqu interesa sealar que la consideracin de las actividades de formacin acumuladas por un docente e incluso su incidencia en, por ejemplo, las oportunidades de ascenso o acceso a cargos, no es nueva. Ya desde la dcada de 1960, con las reformas tecnocrticas y la produccin de normativa relacionada con la carrera docente, se acrecentaron las actividades formales de capacitacin, en especial bajo el formato de cursos (Birgin, 1999). Sin embargo, la preparacin de los docentes sigui fuertemente centrada en su formacin inicial o de grado, concebida como el continente de todo el saber relevante para la prctica profesional. Como hemos sealado en otro lugar, en esta concepcin, la capacitacin era considerada como algo secundario, ligada particularmente a la incorporacin de innovaciones puntuales, dentro de una perspectiva individual de carrera docente, ms que como parte de la poltica y organizacin educativas (Diker y Terigi, 1997). Esto se expres en la fuerte separacin entre la formacin inicial por un lado y la actualizacin y perfeccionamiento,

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por otro, separacin que se materializ en la diferenciacin de las instituciones encargadas de desarrollarlas10 (). Por este carcter adems, estas actividades no estuvieron bajo la regulacin de ninguna agencia estatal responsable de la capacitacin (Diker y Serra, 2007:21). Como se ha sealado recientemente, la falta de polticas de ordenamiento de la oferta de capacitacin y algunos vacos de las regulaciones, produjeron una traduccin del acumulado de capacitaciones en una sumatoria de credenciales con independencia del valor acadmicos de las mismas (CEPP, 2009:18). Para contrarrestar estos efectos, desde la dcada del noventa los esfuerzos se concentran en la evaluacin y clasificacin de las ofertas de formacin continua y en el desarrollo de complejos sistemas nacionales de acreditacin tanto de las instituciones pblicas y privadas autorizadas a ofrecer formacin continua de docentes, como de cada una de las ofertas. Asociado a las necesidades de capacitacin que imponan las mismas reformas y frente a los diagnsticos que daban cuenta de la heterogeneidad, la fragmentacin y la baja calidad de la oferta, comienza entonces a regularse el sistema mismo de formacin continua. La regulacin del sistema y una cuidadosa calificacin y jerarquizacin de las credenciales son las condiciones para evaluar la trayectoria de formacin de los docentes como dato fundamental para decidir permanencia y ascenso en la carrera, as como tambin la distribucin de incentivos salariales. Las dificultades que deben enfrentar estos sistemas son evidentes. Entre otras, la siempre dbil asociacin entre la obtencin de credenciales educativas y el mejoramiento de los conocimientos o capacidades docentes; la dificultad para establecer su impacto en las variables condiciones de la prctica docente; la burocratizacin de las acciones de formacin. Al respecto un representante del sindicato docente mexicano ha sealado que cuanto ms capacitado estaba el maestro, ms recursos reciba para capacitacin ya que eso supona mejores resultados. Era un modelo que en principio funcion pero se fue desvirtuando porque los maestros se dedicaban a capacitarse para tener resultados inmediatos pero no para la mejora del sistema educativo (Eduardo Rodrguez, representante de la Fundacin para la Cultura del Maestro del sindicato de Mxico, SNTE. Citado en CEPP, 2009). Es decir, est claro que las credenciales no necesariamente se traducen en una mejora del desempeo docente. Por ello resulta clave pensar hasta dnde las credenciales tienen valor per se o si en realidad se han vuelto una cuestin administrativa o burocrtica para acceder a beneficios (CEPP, 2009:18). Del mismo modo es necesario revisar el ajuste entre el tipo de ofertas de capacitacin que se realiza (desde el Estado o desde otras agencias) y las demandas y necesidades escolares, con vistas a incrementar su impacto sobre la prctica docente. La estrategia de evaluacin que analizamos en el punto anterior, podra entenderse como un modo de sortear estas dificultades, en la medida en que desplaza los esfuerzos regulatorios de los sistemas de capacitacin hacia la evaluacin directa de las competencias y los saberes de los docentes, con independencia de las credenciales que stos hayan obtenido, dado que las

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A principios de la dcada de 1970 esta cuestin ya era identificada como problema y aparece la propuesta de la incorporacin de ambas funciones a los Institutos de Profesorado. Ver: Vera Godoy, R; Argumedo, M., y Luna E., (1976).

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trayectorias de capacitacin como parmetro de evaluacin, no terminan de dar garanta de las competencias adquiridas en ellas

d)

Evaluacin de los docentes a travs de la evaluacin del rendimiento de la escuela en su conjunto

Bajo la hiptesis de que el desempeo de cada docente slo puede evaluarse en el marco de un conjunto de variables institucionales, encontramos el desarrollo de mecanismos de evaluacin que toman como unidad de anlisis la escuela. Se trata de un caso particular de evaluacin de los docentes a travs de los resultados de su tarea, medidos, en este caso, en la escala institucional.

En esta lnea, el estado de San Pablo acaba de implementar un complejo sistema de bonificaciones e incentivos a los funcionarios (docentes y directivos) de acuerdo con el rendimiento del conjunto de la escuela a la que pertenecen, medido en funcin del cumplimiento de las metas establecidas en el marco del ndice de Desenvolvimento da Educao de So Paulo (IDESP). Todos los funcionarios de una escuela reciben una bonificacin proporcional al porcentaje de cumplimiento de las metas del IDESP. Si los funcionarios de una escuela superaron las metas establecidas, reciben una remuneracin an mayor. Para recibir los bonos, los profesores deben haber trabajado en la escuela como mnimo dos tercios del ao. En el caso de registrarse un ausentismo que supere ese estndar, se realiza un descuento proporcional en los bonos, lo que introduce una diferenciacin salarial entre los docentes de la misma escuela. Adems, de los bonos salariales a los profesores y a los equipos, el sistema distingue las mejores y las peores escuelas de acuerdo con el crecimiento del ndice para el conjunto del Estado. Las primeras reciben un incentivo econmico adicional, nuevamente aplicado a los salarios de sus funcionarios. Las segundas, son incorporadas al proyecto de aceleracin de los aprendizajes, se les incorpora mejoras fsicas y pedaggicas, se les envan materiales especficos y se les asegura el acompaamiento permanente del equipo tcnico de la Secretara. Este ejemplo representa con particular claridad la tendencia a evaluar indirectamente el desempeo de las escuelas y de los docentes a travs del rendimiento de los alumnos. Aunque la escala institucional complejiza la mirada, el nfasis en los resultados, la identificacin de los efectos de la enseanza con indicadores de rendimiento de los alumnos (logros de aprendizaje, retencin, repitencia, etc.) y la asociacin directa entre stos y el trabajo docente, son cuestiones que, como sealamos ms arriba, an merecen mucha discusin. No obstante, el hecho de que cada escuela se compare contra s misma, permite acercarse ms a la posibilidad de establecer en qu medida el rendimiento de los alumnos es efecto del desempeo docente, dado que variables tales como el capital cultural previo o al clima educativo familiar, permanecen controladas. Entonces, aunque la mejora de los indicadores de calidad no puede imputarse o explicarse slo por la mejora en el desempeo docente, s puede afirmarse que esta mejora tiene impacto sobre la calidad.

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Ahora bien, cuando los sistemas de evaluacin tienden a comparar el rendimiento de las escuelas entre s, tienden a producir un tipo de informacin cuya comparabilidad sostiene bsicamente un sistema muy aceitado de clasificacin (a travs de rnkigs de escuelas y docentes y de distribucin de incentivos econmicos). Si estos incentivos promueven o no la introduccin de mejoras en el trabajo escolar, es un asunto que todava habr que demostrar. En este caso, la comparacin es de cada escuela contra s misma, lo que permite evitar algunos de estos riesgos.

e)

Evaluacin de los docentes a travs del seguimiento del desarrollo de la tarea

Finalmente, encontramos modelos de evaluacin que se centran en el seguimiento del desarrollo de la tarea de los docentes, combinando diversas estrategias destinadas por un lado, a obtener informacin ms precisa acerca del desempeo para tomar decisiones sobre carrera e incentivos y, por otro, a producir mejores bases para el diseo de polticas de mejora. El modelo de evaluacin chileno es el que ms claramente se ajusta a estos propsitos. En atencin a la complejidad del objeto a evaluar, el modelo combina la implementacin de diferentes instrumentos de seguimiento: el portafolio, que consiste en el relevamiento y sistematizacin de informacin sobre distintas dimensiones de la tarea (la organizacin de los elementos de la unidad, la calidad de las actividades de las clases, la calidad del instrumento de evaluacin, la utilizacin de los resultados, la reflexin sobre el quehacer docente, el ambiente y estructura de la clase y la mediacin pedaggica); la autoevaluacin; entrevistas con el evaluador par e informes de referencia de terceros. Los resultados se distribuyen en cuatro categoras de desempeo de las que se derivan diferentes polticas: destacado, competente, bsico e insatisfactorio. Las dos primeras categoras dan lugar a una asignacin variable por desempeo individual en reconocimiento del mrito docente; las dos ltimas obligan a incorporarse a planes de superacin profesional y, si un docente recibe una evaluacin insatisfactoria, debe ser evaluado nuevamente al ao siguiente. La hiptesis que ordena este modelo es que en la medida en que la evaluacin es formativa, explcita y estimula la reflexin sobre la propia tarea, fortalece la profesin docente y promueve la calidad de la educacin. Dicho de otro modo, adems de las polticas de mejoramiento o de incentivos que los resultados de la evaluacin permiten introducir, el hecho mismo de evaluar, mejora. Segn Vaillant, este proceso de evaluacin () es considerado de carcter formativo, en el entendido que los registros resulten de utilidad para retroalimentar y fortalecer las prcticas docentes. El modelo del que se parte, se ubica en el marco de la llamada buena enseanza, definida a partir de cuatro dominios, veinte criterios y setenta descriptores que encuadran y orientan la colecta de datos. Se aplica considerando e integrando en el anlisis aspectos del contexto de referencia (2004:33). Ahora bien, los resultados obtenidos en el marco de la implementacin de este modelo en Chile desde el ao 2003, revelan que la mayor parte de los docentes evaluados (casi el 90%) se ubica entre las categoras bsico y competente, es decir muestran un desempeo que cumple con lo esperado en el indicador evaluado aunque en el primer caso, con cierta irregularidad. El porcentaje de docentes que revela un desempeo insatisfactorio es del 39

orden del 3% de los evaluados, por lo cual, an cuando se ha registrado mejora, sta no presenta una expresin significativa en trminos globales en los ltimos cinco aos. Esto no quiere decir que no se haya mejorado efectivamente el desempeo de los docentes, sino que los indicadores y los instrumentos elegidos, a pesar de su gran complejidad, o bien no permiten discriminar demasiado los distintos niveles de desempeo, o bien stos eran ya muy aceptables. En cualquiera de los dos casos queda abierta la pregunta acerca de su utilidad y su contribucin al mejoramiento de la calidad educativa.

f)

Algunas conclusiones acerca de la evaluacin

El anlisis desplegado ms arriba, permite extraer algunas conclusiones acerca de las actuales modalidades de evaluacin docente que de manera ms o menos directa cumplen funciones regulatorias: 1. la evaluacin docente (sea a travs de los resultados, del desempeo acadmico, de la trayectoria de formacin o del ejercicio) parece una forma ms adecuada de regular el trabajo docente promoviendo la profesionalidad, es decir, respetando ms amplios mrgenes de autonoma y promoviendo la rendicin de cuentas pblica por los resultados del trabajo. 2. en todos los casos la evaluacin docente se presenta combinada con otras estrategias regulatorias tales como la distribucin de incentivos econmicos o formativos o los mecanismos de acceso, permanencia y ascenso en la carrera. 3. la evaluacin docente tiende a implementarse de manera centralizada o, al menos, se procura que ofrezca datos que puedan ser comparados a nivel nacional. 4. lejos de la funcin homogeneizante de antao, la evaluacin docente introduce en la actualidad, criterios de diferenciacin de los desempeos basados en indicadores, estndares y/o criterios de calidad. 5. aunque en todos los pases la evaluacin se vincula con la calidad, las estrategias que se implementan parecen ms eficaces para la distribucin de incentivos que para mejorar la calidad de los desempeos. Para finalizar interesa sealar que uno de los principales problemas que deben enfrentar las polticas de evaluacin docente son de tipo poltico. En primer lugar porque, como seala Ravela, el rechazo a la evaluacin parece formar parte de la cultura docente (2009:3). En segundo lugar, porque los resultados de las evaluaciones estn cada vez ms vinculados a la introduccin de diferenciaciones salariales y/o a la regulacin de la carrera docente y a la definicin de los puestos de trabajo. Frente a esto, las polticas no pueden eludir las negociaciones con los sindicatos y la construccin de consensos que otorguen legitimidad a los procesos evaluativos y deben evitar las frecuentes confusiones sobre los fines de la evaluacin.

3.5.2. Los sistemas de incentivos

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Siempre vinculados a las acciones de evaluacin docente, los sistemas de incentivos econmicos introducen una ruptura en la homogeneidad de las condiciones de trabajo asociadas a cada tipo de cargo, poniendo en riesgo la idea de a igual funcin, igual retribucin (CEPP, 2009). Esta homogeneidad ha sido propia de la tradicin de las polticas de remuneracin docente que han tendido a no discriminar positivamente a los docentes, pagando igual con independencia del desempeo de los mismos (2005:15). Partiendo de la base de que no todos los docentes desarrollan su trabajo de la misma manera ni con la misma dedicacin, se entiende hoy que una poltica educacional justa es la que valoriza a los profesionales ms dedicados, que mejoran el aprendizaje de los alumnos. El principio aqu es que los mejores profesionales deben ganar reconocimiento y ser premiados por su trabajo. Pero adems, ms all de la cuestin simblica de la justicia y el reconocimiento, se sostiene tambin que los incentivos econmicos promueven la mejora del desempeo en la medida en que estimulan la superacin y la competencia, en condiciones de mayor autonoma. Al mismo tiempo, los estndares de calidad que funcionan como parmetros de la evaluacin contribuyen a fijar un horizonte, es decir un perfil docente y unas metas o resultados deseables a los que los docentes tenderan a ajustarse aunque ms no sea para recibir las compensaciones salariales. En este sentido la combinacin de la evaluacin con los sistemas de incentivos funcionan como mecanismos de regulacin, es decir, de ajuste de la tarea a un conjunto de normas o estndares comunes. Finalmente, la diferenciacin de funciones y de remuneracin, "eliminando el sistema en el que todos los profesores ocupan el mismo estrato y las diferencias de sueldo las marcan la antigedad y la credencial educativa", constituye, desde algunas perspectivas, un indicador de jerarquizacin y profesionalizacin de la docencia (Rodrguez Marcos, 1995). Como sealamos ms arriba se implementan hoy dos tipos de incentivos econmicos: individuales e institucionales. Su asignacin puede ser resultado de la evaluacin de desempeo (de cada docente o de la escuela en su conjunto), en cuyo caso funciona como reconocimiento al trabajo realizado, o resultado de la evaluacin de proyectos de mejora, en cuyo caso constituye ms bien una apuesta al desempeo futuro. Cabe mencionar adems que, a nivel institucional, las asignaciones presupuestarias diferenciales no siempre cumplen la funcin de premiar o incentivar los buenos desempeos. En ocasiones tambin pueden proponerse cumplir la funcin de mejorar las condiciones de desarrollo de la tarea escolar, compensando las situaciones de mayor dificultad. Tal es el caso de la poltica de subvenciones preferenciales chilena, por la cual se asignan a las escuelas recursos adicionales de acuerdo con el nmero de alumnos en condicin de vulnerabilidad que atiendan. La hiptesis que est en la base de este modelo es que la atencin de nios en condiciones de vulnerabilidad exige mayor inversin. Ahora bien, la posibilidad de manejar autnomamente esa subvencin depende de los resultados que las escuelas obtienen (medidos a travs de las pruebas nacionales de evaluacin de la calidad administradas a los alumnos). Esto da lugar a tres tipos de escuelas: a) escuelas autnomas, que son aquellas que sistemticamente obtienen buenos resultados; b) escuelas emergentes, que obtienen la mitad de la subvencin mientras que lo restante lo gestiona una agencia externa a partir de asistencia; y c) escuelas en recuperacin, que, por sus bajos resultados, no reciben aporte directo, sino que la asistencia queda cargo de una agencia externa.

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Los incentivos econmicos parecen estar en el centro del debate, ms all de que algunos trabajos sostienen el hecho de que los simblicos o acadmicos, suelen tener en muchos casos mayor impacto que los primeros. El trabajo de Michael Barber y Mona Moursheed (2008) ha insistido, en los ultimos aos, en la idea de evitar centrar el sistema de incentivos en los de tipo econmico especficamente. De todos modos, la idea de reconocimientos individuales por desempeo, ms all del tipo que sean, rompen con la idea de homogeneidad inscripta en la tradicin de los sistemas educativos de la regin.

3.5.3. La carrera docente

La carrera docente ha constituido histricamente el principal mbito de regulacin profesional. A continuacin analizaremos algunos de los cambios que se registran en la actualidad en los sistemas de regulacin del acceso, la permanencia y el ascenso. a) Ingreso: En relacin con las nuevas formas de regulacin del ingreso a la profesin docente, interesa destacar aqu dos asuntos: la diversidad de posiciones respecto del valor de las titulaciones y la preocupacin por atraer ingresantes talentosos a la profesin. Acerca de las titulaciones:

En la actualidad se registran dos posiciones contrapuestas acerca del valor de la formacin inicial y la titulacin como requisitos de ingreso a la profesin docente: por un lado, una tendencia a complejizar y jerarquizar la formacin inicial y los ttulos correspondientes cerrando la posibilidad a otras titulaciones; por otro, una tendencia a desdibujar el valor de los ttulos frente a pruebas de competencia. En relacin con la primera, se sostiene que una formacin inicial profesionalizante debe tener una duracin mayor y trayectos ms complejos, tales como grado y posgrado. Sobre este principio, en las ltimas dcadas, muchos pases han introducido una modificacin en la articulacin y la duracin de los estudios de los futuros docentes: profundizacin de aspectos disciplinarios; presencia ms equilibrada de las ciencias de la educacin; obtencin de la licenciatura o el doctorado" (Ghilardi, 1993: 29), en general a travs de un desplazamiento de la formacin del profesorado hacia la universidad. Estas reformas, se proponen jerarquizar los ttulos docentes, introducir criterios de jerarquizacin de distintos tipos de titulaciones (por ejemplo, a travs de sistemas de regulacin y acreditacin de las instituciones formadoras) y conservar e incluso acrecentar su valor como requisito de ingreso a la profesin. En contraposicin, la segunda tendencia enunciada abre la posibilidad de ingreso a la docencia a travs del cumplimiento de requisitos distintos de la titulacin, como por ejemplo, las pruebas de competencia, bajo el propsito de facilitar la entrada de otros profesionales a la docencia (Navarro, 2008) y resolver la falta de docentes titulados, especialmente en el nivel secundario. Un ejemplo de esta tendencia es la ltima reforma implementada en Colombia, segn la cual se contempla el ingreso por concurso centralizado a escala nacional, a travs de una prueba nica para todas regiones del pas. El ttulo docente no constituye un requisito para presentarse a estas pruebas y por lo tanto para ingresar a la profesin (pueden

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presentarse a los concursos profesionales sin formacin en educacin). Es decir, el concurso se prioriza por sobre la titulacin como requisito de ingreso. Si en el primer caso sigue habiendo una apuesta a la importancia de la formacin inicial como garanta de calidad en el desempeo, en el segundo caso esta confianza se desplaza directamente hacia los sistemas de evaluacin, concentrando ms directamente la regulacin de los requisitos de ingreso a nivel central. Aunque esta ltima alternativa, facilita el ingreso de otros profesionales a la docencia que permitiran cubrir cargos vacantes con rapidez, habra que contar con investigaciones que comparen desempeo de docentes titulados y no titulados para establecer con razonable certeza si las pruebas de competencia en el ingreso son suficientes para asegurar buenos desempeos. Por otro lado, parece interesante evaluar el impacto de diferentes perfiles profesionales en el trabajo de enseanza, particularmente en el final de la educacin media.

b) La retrica del talento

Segn Navarro, la docencia tiende a atraer a los egresados de educacin media de menores calificaciones acadmicas, no constituye por lo general la primera opcin de estudios y la fluctuacin de los salarios docentes en la regin no hace ms que producir efectos negativos sobre la atraccin de talento a la profesin (Navarro, 2008). Sobre stos u otros diagnsticos similares se ha instalado la preocupacin por mejorar el reclutamiento de docentes talentosos (ibdem), por volver las carreras de magisterio ms atractivas para los buenos alumnos egresados de la enseanza media (informe sobre el Estado de San Pablo, 2009), por atraer talentos a la carrera docente y retenerlos dentro de ella (CEPP, 2009). Reforzando esta preocupacin, el Informe McKinsey (2007) muestra que la seleccin de los candidatos a la formacin docente dentro del tercio superior de los egresados de la educacin secundaria, constituye uno de los rasgos que caracterizan a los pases que logran los mejores resultados en las evaluaciones internacionales de calidad. Por supuesto, esta caracterstica es una entre otras muchas y la investigacin no determina cul es el aporte especfico de cada uno de los factores considerados, al mejoramiento de la calidad educativa. Adems, el informe no alude al talento sino al rendimiento obtenido en el nivel secundario. No obstante, estudios como este refuerzan una conviccin que forma parte de la tradicin ms antigua de la formacin docente: la idea de que un buen docente nunca es slo el resultado de la formacin sino de una combinacin de sta con las condiciones de partida que el sujeto trae. Estas condiciones, que antiguamente se denominaban vocacin, don o instinto docente, y que se consideraban naturales, reaparecen ahora bajo la retrica del talento, aunque ms vinculadas al tipo de estudios y el capital cultural previo de los postulantes. No hace falta argumentar mucho para demostrar que con el trmino talento se nombra una cualidad ambigua, intangible y que carece de medida objetiva. Tampoco para sostener que el rendimiento obtenido en la trayectoria escolar previa a la formacin docente no puede ser explicado a travs de esta categora. Dcadas de investigacin educativa han demostrado ya suficientemente cmo se construye el xito y el fracaso escolar, como para pretender convertir el rendimiento en la escuela secundaria en indicador de talento y el talento en 43

condicin para ser un buen docente. Mientras se siga manteniendo una alta correlacin entre origen socio-econmico y rendimiento escolar, la seleccin de los talentosos no ser otra cosa que seleccin social. Ahora bien, ms all de todas estas consideraciones, las polticas de seleccin de aspirantes a la docencia se extienden con fuerza innusitada. As cuestiones como la elevacin del salario de ingreso, la generacin de una escala salarial menos chata, que mejore las expectativas de incremento a lo largo de la carrera, un sistema de carrera docente que habilite cambios de funciones, la generacin de sistemas de incentivos, la oferta de carreras de formacin inicial ms jerarquizadas, etc., constituyen todas estrategias que, entre otras funciones, se proponen atraer a los mejores a la profesin docente. Reseando el informe McKinsey, Ravela destaca que los pases con mejores rendimientos desarrollan tambin mecanismos de seleccin de los candidatos a cursar carreras docentes, como pruebas y exmenes que permiten evaluar no solamente los conocimientos y competencias de tipo cognitivo, sino tambin las capacidades emocionales y la motivacin para la docencia. Finalmente, tambin se implementan en esos pases dispositivos que permiten identificar quines no son aptos para la docencia durante los primeros aos de ejercicio de la misma (este aspecto es clave dado que, como afirma el informe, una mala decisin puede tener como consecuencia cuarenta aos de mala enseanza) (Ravela, 2008:3).

c) Permanencia y ascenso

Segn un estudio realizado por Morduchowicz (2002), los sistemas de permanencia y ascenso en la carrera docente en Amrica Latina se caracterizan por los siguientes rasgos: una carrera profesional diseada en niveles (de 4 a 7) en los que se avanza en forma automtica por acumulacin de antigedad como principal factor (aunque no el nico); estabilidad en cargos titulares; salida a funciones directivas o administrativas como nica posibilidad de progreso; sistemas de puntajes centrados en antigedad y capacitacin; una evaluacin de desempeo, que cuando existe, constituye a menudo una formalidad; una estructura salarial centrada en el sueldo bsico ms adicionales, con aumentos que se otorgan al pasar de un nivel a otro y al acumular antigedad; escaso o nulo vnculo entre el desempeo y el salario individualmente considerado. La principal novedad introducida en este panorama es la preponderancia de la evaluacin como principal instrumento para decidir la movilidad en la carrera (mejorar el rango salarial dentro del mismo cargo o acceder a ascensos) y para romper la homogeneidad del tratamiento funcional y salarial a todos los docentes, independientemente de la calidad y compromiso profesional con que realicen su tarea (Ravela, 2008:11). En algunos casos la evaluacin toma la forma ms tradicional del concurso y en otros, la forma de la evaluacin de desempeo y por lo general, se combina con otros requisitos tales como acumulacin de certificaciones o antigedad. La evaluacin se convierte en un elemento central de regulacin de las carreras docentes, en la medida en que permite establecer categoras profesionales en funcin de los conocimientos, competencias y responsabilidad en el cumplimento de la tarea. Esto es de vital importancia por dos motivos fundamentales. En primer lugar, para establecer reconocimientos formales a

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los docentes que realizan bien su labor. () En segundo lugar, para identificar a los mejores docentes, con el fin de encomendarles nuevas tareas (ibidem). Para ello, y en el marco de las metas educativas para el 2021 formuladas por la OEI, Ravela propone tender hacia un sistema de carrera docente de tipo escalar (Morduchowicz, 2002), que se caracteriza por establecer categoras profesionales que suponen niveles crecientes de competencia profesional, entre las que se transita a travs de mecanismos formales de evaluacin del desempeo. Cada categora supone una mejora salarial en relacin a la anterior, as como la asuncin de nuevos roles y responsabilidades (ibdem). Como ya hemos sealado en pginas anteriores, est claro que la implementacin de este tipo de modelos que vinculan carrera docente y evaluacin, requieren de la generacin de consensos con los sindicatos, as como tambin de la preservacin de la estabilidad laboral.

3.6.PARA CONCLUIR

A lo largo de este captulo hemos intentado mostrar que las nuevas formas de regulacin de la actividad docente han cambiado en sus propsitos, en sus estrategias y en el tipo de normas a las que se pretende ajustar el ejercicio de la profesin. En relacin con los propsitos, las regulaciones ya no pretenden hoy asegurar la uniformizacin de la tarea docente. En efecto, la descentralizacin de los sistemas educativos, los mayores mrgenes de autonoma asignados a las escuelas y los docentes, el mandato de atencin a la diversidad, la ruptura de la equivalencia homogeneidad igualdad, son algunos de los procesos que ponen definitivamente en discusin la hiptesis de que es deseable, posible y necesario homogeneizar la tarea docente. Sin embargo, la necesidad de asegurar a toda la poblacin su derecho a acceder a la educacin en condiciones de igualdad, as como tambin la preservacin de un conjunto de propsitos educativos comunes, sigue exigiendo la implementacin de mecanismos de regulacin de la actividad docente, ya no para homogeneizarla, sino para asegurar la calidad de los desempeos. La estrategia central de los nuevos modelos regulatorios es la evaluacin. Aunque en algunos casos se estn implementando evaluaciones con finalidades formativas, es decir, dirigidas a propiciar el aprendizaje de los docentes y la mejora de sus prcticas, la mayor parte de los pases se encuentra implementando lo que Ravela llama evaluaciones con consecuencias, como las destinadas a calificar al docente, a entregarle un reconocimiento salarial o a clasificar a los docentes en funcin de sus conocimientos y competencias profesionales. De all que, tendencialmente, la evaluacin se presenta vinculada con otras estrategias regulatorias, como las orientadas a la carrera docente o la distribucin de incentivos salariales y tienda a implementarse desde el nivel central. Como consecuencia de la preponderancia de la evaluacin, las carreras docentes comienzan a mostrar mayores niveles de diferenciacin interna, rompiendo la tradicional homogeneidad laboral, salarial y funcional que era propia de un mismo nivel en la escala de cargos.

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Las normas regulatorias ms apropiadas a los dispositivos de evaluacin, son indicadores, criterios y estndares contra los cuales se contrastan los resultados de la enseanza, el desempeo acadmico, las trayectorias de formacin, el desempeo en el aula o en la escuela, etc. La fijacin de estos estndares permite la obtencin de datos comparables y la consiguiente clasificacin de docentes y escuelas, necesaria para proceder a la distribucin de incentivos o a la toma de decisiones sobre la carrera docente. Entre los principales obstculos que deben enfrentar hoy las polticas de evaluacin de docentes se cuentan los de tipo poltico, que exigen una reconfiguracin de la relacin entre el Estado y los sindicatos. Estos ltimos oscilan entre dos posiciones: el mantenimiento de la oposicin a cualquier poltica percibida como atentatoria de la estabilidad laboral o a la ruptura del principio igual trabajo, igual salario, o la tendencia a ocupar un lugar ms prximo al que tienen las asociaciones y colegios profesionales en la definicin y administracin de las normas regulatorias, junto con el Estado. En cualquier caso, la implementacin de modelos de regulacin basados en la evaluacin, exige el reconocimiento de la legitimidad y autoridad de los agentes reguladores as como tambin de la construccin de amplios consensos. Cabe advertir que, tal como seala Ravela, como herramienta aislada y sin articulacin con otros instrumentos de poltica educativa, la evaluacin difcilmente pueda producir cambios en las prcticas, ms all de las reconfiguraciones que pueda producir en la economa poltica de los sistemas. Lo cierto es que la aparicin de la evaluacin en el corazn de las polticas de regulacin docente, muestran un giro de los criterios de control por proceso a aquellos de control por resultados. La prdida de la homogeneidad como prioridad, les quita valor a las regulaciones por resultados, que slo buscaban garantizar prcticas comunes y homogneas.

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