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SEDE SUBREGIONAL DE LA CEPAL EN

MXICO
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estudios y perspectivas

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escentralizacin a escala municipal en Mxico: la inversin en infraestructura social

Alberto Daz Cayeros Sergio Silva Castaeda

Unidad de Desarrollo Social

Mxico, D. F., abril de 2004

Este documento fue preparado por Alberto Daz Cayeros y Sergio Silva Castaeda, consultores de la Unidad de Desarrollo Social. La elaboracin del mismo fue posible gracias a que la Secretara de Desarrollo Social de Mxico facilit a la CEPAL la base de datos de la Encuesta nacional a Presidentes municipales sobre desarrollo social, al igual que otros datos estadsticos. Los autores agradecen la asistencia de Tania Castro en el anlisis de las bases de datos y los comentarios y sugerencias de Alejandra Cullen, Gustavo Merino, Ana Sojo, Laura Sour, de los integrantes de CIDAC y participantes del Taller sobre descentralizacin del gasto social, organizado por la CEPAL y la SEDESOL el 14 de noviembre de 2003. Las opiniones expresadas en este documento son de exclusiva responsabilidad de los autores y pueden no coincidir con las de la Organizacin.

Publicacin de las Naciones Unidas ISSN impreso 1680-8800 ISSN electrnico 1684-0364 ISBN: 92-1-322359-5 LC/L.2088-P LC/MEX/L.594/Rev.1 N de venta: S.04.II.G.28 Copyright Naciones Unidas, abril de 2004. Todos los derechos reservados Impreso en Naciones Unidas, Mxico, D. F. La autorizacin para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse al Secretario de la Junta de Publicaciones, Sede de las Naciones Unidas, Nueva York, N. Y. 10017, Estados Unidos. Los Estados miembros y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorizacin previa. Slo se les solicita que mencionen la fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproduccin.

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ndice

Resumen ........................................................................................5 Introduccin .......................................................................................7 I. El proceso de descentralizacin .........................................11 1. La reforma municipal de 1983 y Pronasol como catalizadores de la descentralizacin ....................................11 2. Oportunidades como eje de la poltica orientada a la pobreza extrema....................................................................13 3. La estructura del ramo 33 .....................................................15 4. Los Fondos de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS): objetivos, frmulas y distribucin................16 5. Proceso presupuestal y la creacin de nuevos fondos ..........24 II. Efectos sociales y financieros de los recursos descentralizados .....................................................................29 1. Estructura fiscal de los gobiernos estatales y municipales...........................................................................29 2. Rentabilidad social del gasto descentralizado en infraestructura bsica............................................................35 III. Anlisis de la encuesta de gobiernos municipales de 2002 ...............................................................45 IV. Conclusiones ...........................................................................49 Bibliografa ......................................................................................53 Anexos ......................................................................................55 Serie Estudios y perspectivas: nmeros publicados .......... 73

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ndice de cuadros
Cuadro 1 Cuadro 2 Cuadro 3 Cuadro 4 Cuadro 5 Cuadro 6 Cuadro 7 Cuadro 8 Distribucin porcentual por estados del Fondo de Aportaciones para Infraestructura Social en Mxico, 1996-2003 ............................................................ 18 Asignacin de recursos como funcin de los recursos asignados en el ao anterior y el ndice de marginacin de Conapo, 1997-2002....................................... 20 Anlisis de regresin sobre la asignacin del FAIS a los municipios y lo que stos reportan haber recibido, calculado en logaritmos naturales, 2001 .................... 22 Estimacin de los determinantes de la composicin del gasto municipal por estructura financiera............................................................................................. 33 Determinantes de la proporcin del gasto en obra pblica de los municipios, 1994....... 35 Prioridades en la asignacin del Fondo de Infraestructura Social Municipal en 2002.... 36 Correlaciones entre fondos del FAIS utilizados para cada servicio y cambio en el nivel de provisin del servicio........................................................................... 37 Entidades que participan en la definicin de las obras y acciones de los recursos del Fondo III de Infraestructura Social Municipal del ramo 33, en municipalidades con diversa provisin de agua, drenaje y electricidad, segn respuestas a la ENPMDS.................................................................................................................... 38 Principales problemas detectados para aplicar los recursos del fondo III, FAISM en municipios con diversa provisin de agua, drenaje y electricidad, segn respuestas a la ENPMDS ................................................................................. 39 Anlisis de regresin sobre determinantes de la probabilidad de que un hogar cuente con agua potable ............................................................................................. 41 Simulacin del cambio en la probabilidad de contar con agua entubada dentro del hogar..................................................................................................................... 42 Anlisis de regresin sobre determinantes de la probabilidad de que un hogar cuente con drenaje...................................................................................................... 43 Simulacin del cambio en la probabilidad de contar con drenaje dentro del hogar........................................................................................................................... 43

Cuadro 9 Cuadro 10 Cuadro 11 Cuadro 12 Cuadro 13

ndice de grficos
Grfico 1 Grfico 2 Grfico 3 Grfico 4 Grfico 5 Grfico 6 Grfico 7 Grfico 8 Comparacin del Fondo de Infraestructura Social reportado en encuesta por los presidentes municipales con respecto a cifras del gobierno federal en Mxico, 2001.............................................................................................................. 21 Composicin de las transferencias totales por habitante recibidas por los municipios en Mxico, 2001 ............................................................................... 23 Destino del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento Municipal en Mxico en 2001 segn el grado de desarrollo municipal........................................... 27 Composicin de los ingresos municipales en Mxico en 2001.................................. 30 Composicin de los ingresos municipales por tipo de ingreso, en Mxico, 2001...... 30 Composicin de los ingresos municipales en Mxico en 2001, segn el grado de desarrollo municipal .................................................................................... 31 Simulacin del efecto del grado de marginacin sobre el gasto en obra pblica en los municipios de Mxico, 2001............................................................................ 34 Simulacin del efecto de la condicionalidad en las transferencias a los municipios en Mxico, 2001 ...................................................................................... 34

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Resumen

El inters por incentivos que permitan que el gasto pblico descentralizado vele por la provisin preferente de bienes y servicios a los ms pobres gua este anlisis. Este estudio analiza el efecto del gasto descentralizado en Mxico en la provisin de infraestructura social bsica en las municipalidades. Se considera el comportamiento financiero de los gobiernos municipales y la relacin existente entre el gasto federal descentralizado, las prioridades del gasto establecidas desde la ptica municipal y las carencias sociales objetivas en los municipios. La combinacin de informacin proveniente de los propios gobiernos municipales con indicadores objetivos sobre las condiciones de bienestar en el pas permite aportar nuevos datos para evaluar la poltica social en su conjunto y el Fondo de Infraestructura Social Municipal. Los resultados que arroja esta evaluacin indirecta son poco alentadores; por su parte, la gestin municipal pareciera tener efectos muy pequeos en la mejora de los servicios provistos.

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Introduccin

En Mxico se ha procedido a poner en marcha una acelerada descentralizacin fiscal durante los ltimos aos, que se ha manifestado principalmente en el mbito del gasto pblico y de manera especial en la provisin de servicios educativos, de salud y en la construccin de infraestructura fsica municipal. Sus efectos han sido muy limitados en el terreno de los ingresos, donde el cambio ha consistido en una devolucin de mayor autoridad impositiva a los estados y municipios. Los esquemas de descentralizacin de gastos federales han enfatizado la creacin de fondos tanto etiquetados como de uso libre por parte de los gobiernos locales y estatales, en cuya asignacin se ha hecho hincapi en la transparencia de las frmulas de distribucin. Esto responde a una reaccin en contra de un pasado reciente caracterizado por prcticas sumamente discrecionales en la asignacin del gasto pblico. Sin embargo, los esquemas de transferencia son relativamente rgidos, lo cual ha limitado su adaptabilidad a diversas condiciones locales. Quiz ms importante es que la transferencia masiva de recursos no ha venido acompaada por un proceso de fiscalizacin y fortalecimiento de los mecanismos de rendicin de cuentas. Contrario a la percepcin comn de que la poltica local en Mxico se caracteriza por caciquismo y autoritarismo, el proceso de democratizacin de los ltimos aos ha generado gobiernos municipales y estatales de mayor responsabilidad ante la opinin ciudadana. La competencia electoral ha obligado a los funcionarios a tener un mayor cuidado de su imagen pblica. Aun as, este proceso de mayor responsabilidad y rendicin de cuentas (accountability) ha sido 7

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muy desigual entre regiones, por lo que vastas reas del pas todava se caracterizan por sistemas polticos locales de escasa competitividad (presencia de partido dominante) y con fuertes dficit de representacin. En los lugares donde los polticos reciben el escrutinio de las presiones ciudadanas, las polticas pblicas se han vuelto ms orientadas al corto plazo, y con frecuencia responden a los grupos electoralmente ms relevantes, que no son necesariamente los de mayores carencias o necesidades. Por otra parte, en los ltimos aos se han generado mecanismos mucho ms eficaces para el combate a la pobreza extrema, sobre todo mediante la implementacin del Programa de desarrollo humano Oportunidades. No obstante, el rasgo fundamental de la poltica social actual es que se encuentra fuertemente descentralizada y en el esquema de incentivos actual no existen garantas para que los fondos descentralizados tengan una prioridad de focalizacin regional hacia los ms pobres. Por focalizacin se entiende una asignacin geogrfica de recursos hacia las regiones prioritarias del pas. Si bien la focalizacin frecuentemente se discute en trminos individuales, buscando minimizar los errores de inclusin, es decir, los que suponen un desperdicio de recursos escasos por tener una cobertura mayor a la necesaria para atender a la poblacin objetivo (Cornia y Stewart, 1995), en este trabajo se hace referencia a focalizacin en trminos geogrficos, ya que el nfasis del estudio se pone en la provisin de bienes pblicos locales. Por definicin, la focalizacin geogrfica supone errores de inclusin, aunque si est bien diseada, puede aminorar los costos administrativos y los errores de exclusin, que se manifiestan al fallar en cubrir la poblacin objetivo (Grosh, 1995). El proceso de descentralizacin ha eliminado instrumentos federales por medio de los cuales se pretenda mitigar la desigualdad regional y los efectos adversos de la vulnerabilidad externa, sin sustituirlos por mecanismos alternativos para generar un mayor impacto redistributivo en el gasto pblico. Adems, no existe una evaluacin clara con respecto a la eficiencia del gasto descentralizado. Por eficiencia se entiende que los recursos se asignen a las necesidades ms apremiantes y que efectivamente lleguen a donde fueron destinados. Si bien es razonable suponer que los gobiernos locales pueden apreciar de manera ms directa las necesidades ciudadanas inmediatas y que los mecanismos de rendicin de cuentas aparentemente son ms efectivos en el mbito local (pues es ms fcil demandar un buen desempeo de un gobierno cercano al ciudadano que el de una burocracia en el centro del pas) no existe evidencia de que los gobiernos locales estn haciendo un buen uso de sus recursos. En este documento se discute el proceso de descentralizacin en Mxico en el contexto del proceso de democratizacin, con un anlisis centrado en el nivel municipal, orientado a evaluar alternativas para orientar los incentivos del gasto pblico descentralizado hacia bienes y servicios sociales en favor de los ms pobres. Se pondera el carcter de la descentralizacin en Mxico, enfatizando su dimensin municipal, a la vez que se realiza una evaluacin del comportamiento financiero de los gobiernos municipales y un anlisis de la correspondencia entre el gasto federal descentralizado, las prioridades de gasto desde la ptica municipal y las carencias sociales objetivas en los municipios de Mxico. El objetivo fundamental apunta a tratar de entender si el gasto descentralizado mejora la provisin de bienes pblicos en las localidades. As, en el primer captulo se examina el proceso de descentralizacin desde la ptica municipal. La reforma municipal de 1983 que dio autonoma recaudatoria al municipio y la creacin de un fondo de emergencia social (el Programa Nacional de Solidaridad, Pronasol, diseado originalmente para mitigar los efectos de la crisis econmica) dieron paso, como una consecuencia no planeada, a un profundo proceso de descentralizacin del gasto social y en infraestructura social en Mxico. A partir de 1997, y como consecuencia de las presiones centrfugas del sistema poltico, el proceso de aprobacin del presupuesto federal ha tendido cada ao a aumentar la descentralizacin en el ejercicio del gasto mediante el incremento de transferencias no condicionadas hacia los gobiernos locales. Esto ha implicado que los gobiernos 8

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municipales cuenten con ms recursos financieros para realizar diversos proyectos, pese a que las responsabilidades primordiales de provisin de servicios pblicos de educacin, salud, infraestructura carretera, as como los institutos de seguridad social y fondo de ahorro para la vivienda, se siguen concentrado en el mbito estatal y federal. 1 Los efectos sociales y financieros que los recursos descentralizados tienen en el mbito municipal se plantean en la segunda seccin del documento. En particular, la focalizacin geogrfica de las transferencias ha sido imperfecta, pues implcitamente se ha generado un sistema de distribucin que tiende a igualar las asignaciones por habitante entre los municipios del pas, en lugar de tomar en cuenta las carencias especficas de cada regin. A su vez, la rentabilidad social del gasto federal descentralizado parece ser relativamente baja, y ello supone un serio cuestionamiento a la eficiencia del proceso de descentralizacin. La disyuntiva que se presenta para los hacedores de polticas pblicas es conservar transferencias rgidas, o bien moverse gradualmente hacia un financiamiento municipal con recursos de uso ms discrecional para las administraciones locales; al mismo tiempo, existe una tensin entre los objetivos de descentralizacin y una ms efectiva focalizacin geogrfica de recursos hacia las comunidades ms pobres. En el tercer acpite se presenta un perfil municipal de Mxico mediante el anlisis de la Encuesta nacional a presidentes municipales sobre desarrollo social (ENPMDS). En dicho anlisis se utiliza informacin de las anteriores encuestas municipales, estadstica social municipal del censo de 2000, as como informacin poltica y financiera. La conclusin es que los municipios en Mxico son demasiado heterogneos como para recomendar una poltica uniforme aplicable en todos ellos. En el cuarto captulo se resumen los resultados, examinando la coherencia y la pertinencia de la descentralizacin en funcin de los objetivos de desarrollo social, especialmente en favor de los pobres extremos. En particular, se discuten las ventajas y riesgos de las alternativas de operacin centralizada o descentralizada de diversos programas sociales. El aporte especfico de este trabajo comprende tres mbitos. En primer lugar, si bien existen cuidadosos estudios tanto de los programas de combate a la pobreza como del proceso de descentralizacin en Mxico, se carece de un enfoque que al integrar ambas temticas permita entender detalladamente los efectos de la descentralizacin en el nivel municipal. En segundo trmino, aporta nuevos datos para evaluar la poltica social en su conjunto, al combinar informacin proveniente de los propios gobiernos municipales con indicadores objetivos sobre las condiciones de bienestar en el pas. Por ltimo, se efecta la primera evaluacin del Fondo de Infraestructura Social Municipal en cuanto al efecto de su gasto en la provisin de servicios de infraestructura bsica.

Sin embargo, los municipios son el mbito de gobierno primordialmente responsable de la provisin de servicios bsicos locales, tales como alcantarillado, agua potable, alumbrado pblico, servicios de limpia, rastros, mercados, panteones, calles, parques y jardines, y seguridad pblica.

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I.

El proceso de descentralizacin

1.

La reforma municipal de 1983 y Pronasol como catalizadores de la descentralizacin

El proceso de centralizacin de los recursos fiscales y de las decisiones de gasto en Mxico, al igual que en otros pases de Amrica Latina, se dio en el curso del siglo XX como respuesta a procesos internacionales. En principio, el gobierno federal concentr una mayor proporcin de la autoridad fiscal para enfrentar las dislocaciones generadas por la depresin de 1929. Luego, importantes innovaciones tcnicas, como la invencin de los impuestos sobre la renta, o los impuestos de ventas de base amplia, crearon incentivos para centralizar la recaudacin de impuestos en manos del gobierno federal. En Mxico este proceso se manifest de manera directa con la creacin en 1953 del Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal (SNCF), que asigna una porcin de la recaudacin federal hacia los estados y los municipios; adems, tambin se reflej en la disminucin paulatina de la actividad fiscalizadora y de gasto pblico de los gobiernos estatales y municipales. Las participaciones inicialmente se repartieron exclusivamente a los estados que se adheran al SNCF, con la condicin de limitar su potestad tributaria y recibir a cambio recursos incondicionales de la recaudacin federal. Hasta 1979 los porcentajes de participacin se establecan para cada impuesto especfico.

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Durante las dcadas de 1920 y 1930 los gobiernos municipales y estatales desempeaban un papel fundamental en la provisin y financiamiento de obras pblicas como carreteras, y servicios pblicos como la educacin primaria. Sin embargo, con el paso de los aos su importancia disminuy. En la primera mitad del siglo XX los ingresos de los estados y los municipios constituan alrededor de una tercera parte de los ingresos totales recaudados en el pas. En otras palabras, los gobiernos territoriales contaban con sustancial autoridad fiscal. Los ingresos de los estados y municipios en ese entonces se captaban sobre la base de diversos tributos sobre la produccin, las ventas o las transacciones. Dado que la constitucin poltica establece la participacin impositiva de los tres rdenes de gobierno al respecto, no exista una estricta delimitacin de facultades impositivas. Con la creacin de un impuesto nacional a las ventas (sobre ingresos mercantiles) en 1947 y la gradual expansin del tamao del sector pblico federal, las finanzas pblicas del pas se fueron centralizando cada vez ms. La cspide de la centralizacin se alcanz a fines de los aos setenta, en que los recursos del auge petrolero brindaron una holgada disposicin de recursos para el gobierno federal. Entonces, prcticamente todas las decisiones y proyectos de inversin importantes estaban a cargo del gobierno federal, que decida la asignacin y uso de la abrumadora mayora de los gastos en educacin, salud, desarrollo rural, social y econmico por medio de sus poderosas secretaras, con una presencia importante en los estados a travs de sus delegados. En 1979 el gobierno federal logr negociar que los estados renunciaran a la mayor parte de su potestad tributaria, cuando se cre el impuesto al valor agregado (IVA) y el SNCF. 2 Este proceso de centralizacin comenz a retroceder como consecuencia de la crisis econmica, los procesos de ajuste fiscal y las presiones democratizadoras que se presentaron despus de 1982. En particular, la descentralizacin fue entendida por el gobierno federal como una manera de racionalizar el ejercicio del gasto que generara un mayor impacto poltico y social, ante la restriccin en los recursos disponibles. Adems, las presiones fiscales de nivel local determinaron que el gobierno federal estuviera dispuesto a asegurar, por medio de la reforma municipal de 1983, fuentes exclusivas de recaudacin para los gobiernos municipales. En particular, la reforma estableci que el impuesto predial sera una fuente exclusiva de los gobiernos locales (Rodrguez, 1997). As, los gobiernos municipales tendran una fuente asegurada de recursos propios, que aunada a las transferencias federales y estatales contempladas en el SNCF, prometa establecer una hacienda municipal slida. 3 Por otra parte, la crisis econmica motiv al gobierno federal, como en otros pases de Amrica Latina, a establecer un fondo de emergencia social para aliviar el impacto negativo del ajuste sobre los ms pobres. El Pronasol comenz a funcionar en la administracin de Carlos Salinas de Gortari (1988-1994) con el objetivo explcito de atenuar los impactos negativos de la reduccin del gasto pblico y, al mismo tiempo, recuperar la legitimidad perdida por el mal desempeo econmico de los ltimos aos. Si bien existan precedentes de esta poltica como PIDER COPLAMAR, que pretendan orientar el gasto pblico hacia destinos sociales de manera ms focalizada, el nuevo programa fue distinto a todos los anteriores. En primer lugar, se incorporaba a las organizaciones sociales por medio del requisito de participacin directa de los beneficiarios en la provisin de las obras y servicios pblicos. En segundo lugar, el programa estaba diseado para generar beneficios polticos, a diferencia de los efectos electorales nulos, o incluso negativos, del gasto pblico federal que el entonces estudiante de doctorado Carlos Salinas haba documentado en su estudio sobre el gasto federal en varios municipios de Tlaxcala y Puebla (Salinas, 1982). Por tanto, la asignacin de recursos se encontraba fuertemente afectada por las caractersticas partidistas de las administraciones municipales y los fenmenos de competitividad electoral local (Estvez, Magaloni y Daz-Cayeros, 2002).
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Para una discusin detallada de este proceso, vase Daz-Cayeros (1997) y Courchene, Daz-Cayeros y Webb (2000). Para discusiones de este proceso de descentralizacin con un nfasis municipal, vase Rodrguez, 1997; Cabrero 1995, 1996 y 1998.

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La aplicacin del Pronasol obtuvo un rotundo xito, por lo menos en lo que concierne a sus efectos sobre el apoyo electoral del gobierno y la transformacin de las relaciones entre estado y sociedad. Su repercusin en cuanto a la reduccin de la pobreza, sobre todo la extrema, fue menos clara (Daz-Cayeros y Magaloni, 2003). El problema fundamental parece haber sido que la lgica poltica de asignacin de recursos fue ms importante que los esfuerzos de focalizacin. Asimismo, los recursos eran ejercidos, en su mayora, con un fuerte control federal, pasando por encima de las autoridades estatales y municipales. Segn ciertos crticos, el programa era eminentemente presidencialista (Bailey, 1994) y otorgaba un papel preponderante, a veces ms importante que el papel del gobernador o el presidente municipal, a los delegados estatales de la recientemente creada Secretara de Desarrollo Social (Sedesol), a cargo del programa (Kaufman y Trejo 1996). Entre los ms de 20 programas que conformaban Pronasol, el de fondos municipales era percibido por las autoridades locales como el ms atractivo, pues les permita escoger directamente proyectos, al tiempo que complementaba sus recursos financieros. La mayor parte de los otros programas de Pronasol implicaban, desde el punto de vista de la hacienda municipal, una disminucin de recursos disponibles, ya que los Convenios de Desarrollo Social (CDS) establecan un financiamiento compartido de los proyectos entre los gobiernos federal, estatal y municipal (as como la participacin de las organizaciones sociales). Cuando un proyecto era seleccionado por el delegado estatal de la Sedesol, en conjunto con el gobernador, los gobiernos municipales interpretaban este mecanismo como una imposicin del centro, ya que se les exiga gastar recursos propios en dichos proyectos. En cambio, los fondos municipales constituan una fuente fresca de recursos para financiar obras pblicas, con atractivos rendimientos polticos y a veces tambin personales para los presidentes municipales. En 1995, ante la crisis econmica y el consiguiente ajuste de las finanzas pblicas, el gobierno federal redise gradualmente la estrategia de Pronasol. Se cre entonces el Programa de Educacin, Salud y Alimentacin (Progresa), orientado a robustecer la focalizacin de la poltica social mediante la identificacin de beneficiarios con herramientas estadsticas y mapas de marginalidad y el robustecimiento de la descentralizacin del uso de recursos segn los criterios de prioridad de las administraciones estatales y municipales. La porcin del ramo presupuestal 26 (donde se encontraban los recursos de Pronasol), constituida, entre otros recursos, por fondos municipales descentralizados, se fue incrementando, hasta que en 1997 se cre el Fondo de Desarrollo Social Municipal (FDSM), que habra de dar paso a una profunda reestructuracin de las transferencias de gasto hacia estados y municipios.

2.

Oportunidades como eje de la poltica orientada a la pobreza extrema

Paralelamente a la descentralizacin de la poltica social relacionada con infraestructura local, el Progresa comenz su operacin en agosto de 1997, y constituy el primer programa social que pretenda dar un enfoque integral a los grandes obstculos que hacen de la pobreza un problema crnico y de reproduccin generacional en las zonas rurales ms desfavorecidas del pas. Durante la administracin de Vicente Fox (2000-2006), este programa ha extendido su alcance para combatir la pobreza tambin en importantes zonas urbanas y ha recibido una nueva denominacin: Oportunidades. Si bien el objetivo de este trabajo no es ofrecer una evaluacin de cada programa social implementado por el gobierno federal, vale la pena mencionar algunos de los resultados ms importantes que han arrojado las evaluaciones hechas a estos programas. Los programas ms efectivos de ataque focalizado a la pobreza han sido probablemente Progresa y Oportunidades. Esto ha sido expresado en diversas evaluaciones, entre las que destaca la hecha por el International Food Policy Research Institute (IFPRI). Durante 18 meses, el IFPRI llev a cabo un ambicioso proyecto de investigacin que incluy entrevistas peridicas a un total de 13

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24.000 familias en 506 localidades de los estados de Guerrero, Hidalgo, Michoacn, Puebla, Quertaro, San Luis Potos y Veracruz. La intencin era determinar si el programa estaba dando los resultados esperados en materia de educacin, salud y alimentacin, adems de evaluar los efectos indirectos sobre el estatus de la mujer y los incentivos para trabajar. 4 La metodologa utilizada por el IFPRI consisti en recoger datos por medio de diversas herramientas como entrevistas y grupos de enfoque en 506 localidades, las cuales se dividieron entre aquellas que reciban apoyos de Progresa (320 comunidades) y otras sin dichos apoyos o donde los apoyos se iran introduciendo en fases posteriores (186 comunidades). Ambos grupos eran seleccionados aleatoriamente entre comunidades rurales con caractersticas similares para reducir la posibilidad de que las diferencias observadas fueran consecuencia de factores no contemplados. A esto hay que agregar que los datos se recabaron antes y despus de que las comunidades empezaron a recibir los beneficios del programa, lo cual tambin disminuye la posibilidad de que las diferencias observadas no fueran consecuencia de Progresa. De acuerdo con el resumen del IFPRI, durante sus primeros aos el Progresa permiti que la poblacin por debajo de la lnea de pobreza se redujera 8% en las comunidades donde fue aplicado. Ahora bien, los resultados son incluso mayores si se la evala utilizando otros parmetros como los indicadores de brecha y severidad de pobreza, que otorgan un mayor peso a los hogares ms pobres entre los pobres. De acuerdo con el reporte, estos indicadores descendieron 30% y 45%, respectivamente. Si se comparan estos tres resultados, se puede afirmar que Progresa ha tenido mayores efectos en mejorar la condicin de los hogares ms pobres, aunque stos permanezcan por debajo de la lnea de pobreza. En trminos de educacin, los estudios del IFPRI sostienen que los nios beneficiados por el programa tendrn en promedio 0,7 aos de escolaridad ms que si no hubieran recibido estos apoyos. El ndice de inscripcin a escuelas primarias avanz entre 0,74% y 1,07% en el caso de los varones, mientras que en las nias este ndice se elev entre 0,96% y 1,45%. En el caso de la educacin secundaria, el reporte seala que la matriculacin de varones se increment entre 5% y 8% en este nivel educativo y de las nias entre 11% y 14%. Estos resultados reflejan que el enfoque de gnero del programa esta siendo exitoso, pues el problema de desercin escolar en las comunidades pobres es ms profundo entre las nias que entre los nios. Para atender este problema de gnero, Progresa-Oportunidades da mayores beneficios para familias pobres con nias en las escuelas que para familias con nios en esa condicin. Si antes del programa el promedio de escolaridad para jvenes de 18 aos era de 6,2%, estos resultados significan alrededor de un 10% ms de escolaridad. Como los beneficios, en forma de becas, estn dirigidos a nios y nias de entre 8 y 17 aos, este programa parece no haber interferido sobre las decisiones reproductivas de las familias pobres. En los estudios acerca del impacto de Progresa en salud y alimentacin, los datos fueron recabados de los registros institucionales de 3.541 clnicas de salud entre 1996 y 1998. Dos tercios de estas clnicas estn en comunidades que reciben beneficios y un tercio en comunidades de control. Los resultados que arroj el estudio no fueron menos espectaculares. En nios beneficiados de entre 0 y 5 aos se detect un 12% menos de incidencia de enfermedades, mientras que entre los adultos se encontr un 19% menos de das con dificultades para realizar sus actividades diarias, 17% menos de das de incapacidad y 22% menos de das en cama, adems de un incremento en los ndices de asistencia a los servicios de salud. En trminos de alimentacin, los investigadores del

Para obtener un resumen detallado de los resultados del anlisis del IFPRI, vase el documento Est dando buenos resultados Progresa? Informe de los resultados obtenidos de una evaluacin realizada por el IFPRI. Sntesis de la evaluacin de impacto, que se puede encontrar en el sitio electrnico de la Secretara de Desarrollo Social.

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IFPRI establecieron que se registr un 16% de aumento en el crecimiento fsico promedio de nios entre 12 y 36 meses. Finalmente, cabra agregar otros dos rubros en que Progresa y Oportunidades han significado un cambio en la vida de las comunidades ms pobres del pas. El primero es que en su diseo se establece que el control de los beneficios monetarios lo habrn de tener las mujeres de la familia, la madre en particular. Esto ha ampliado el poder de negociacin de las mujeres dentro de la familia, y ello redunda en una mayor eficiencia del programa, pues se asume que las mujeres utilizan mejor los recursos a favor de las necesidades inmediatas de la familia. El segundo es que durante los 18 meses del estudio no se pudo encontrar evidencia de que Progresa redujera los incentivos para trabajar como consecuencia de sus beneficios monetarios. Este tipo de incentivos perversos suelen ser la principal fuente de crticas a programas de combate a la pobreza.

3.

La estructura del ramo 33

Aunque el objetivo de este trabajo no es presentar todas las dimensiones de la poltica social en Mxico, es oportuno mencionar como un ltimo elemento de contexto que a partir de 1998 los principales bienes y servicios pblicos en Mxico son provistos por los gobiernos estatales y municipales dentro de un rubro de transferencias descentralizadas conocidas como transferencias del ramo 33 (sobre este tema, vase Daz-Cayeros, Gonzlez y Rojas, 2003). Los recursos transferidos desde la federacin a estados y municipios se dividen en transferencias no condicionadas (participaciones) y transferencias condicionadas (aportaciones). Estas ltimas se incluyen dentro del ramo 33 del presupuesto federal y estn constituidas por siete programas: a) b) c) d) e) f) g) Fondo de Aportaciones para la Educacin Bsica y Formal (FAEB) Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA) Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS) Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (Fafomun) Fondo de Aportaciones Mltiples (FAM) Fondo de Aportaciones para la Educacin Tecnolgica y de Adultos (FAETA) Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pblica de los Estados y del Distrito Federal (FASP)

Los fondos ms importantes en trminos presupuestarios son el FAEB, el FASSA, el FAIS y el Fafomun, entre los que destaca el FAEB con poco ms del 60% de los recursos del ramo, mientras que el FASSA utiliza el 12% y los otros dos alrededor de 10% cada uno. La mayor parte del ramo 33, el FAEB y el FASSA, son fondos creados para transferir recursos hacia los gobiernos estatales junto con responsabilidades administrativas que antes correspondan a la federacin. En ambos casos, la creacin del fondo en 1998 fue la formalizacin de un proceso descentralizador iniciado previamente. En el caso del gasto en educacin, el intento de descentralizacin se inici en 1992 con la firma del Acuerdo Nacional para la Modernizacin de la Educacin Bsica. Si bien en un principio se insinuaba una intencin descentralizadora, en la prctica termin siendo un proceso ms bien desconcentrador. Los estados se limitaron a distribuir los cheques de pago y ejecutar planes previamente diseados desde el centro, pues los recursos transferidos siempre estuvieron detalladamente etiquetados. Incluso la nmina estaba especificada en la transferencia de fondos, aunque los estados tuvieran alguna potestad en trminos de contrataciones y despidos. Si bien las negociaciones salariales se hacen nominalmente con las autoridades estatales, los sindicatos siempre 15

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terminan negociando con la autoridad federal, pues no parecen reconocer un interlocutor real en el gobierno estatal. Esta desconcentracin de nminas y algunas otras operaciones han generado ineficiencias administrativas sin las ganancias que debiera acarrear la descentralizacin. En cambio, la descentralizacin del sector salud ha sido ms exitosa que la de la educacin. La Secretara de Salud transfiri hospitales, mdicos y enfermeras al mbito estatal. Adems, el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), que si bien contina operando como un organismo de seguridad social nacional, ha ido delegando recursos, fondos y poder de decisin hacia sus oficinas regionales. Los estados que originalmente se mostraban renuentes sobre el manejo de estos recursos, ahora disponen de recursos para salud pblica tan pronto como cumplen con los estndares federales mnimos. Las caractersticas, distribucin y operacin de los fondos del ramo 33 se detallan en la Ley de coordinacin fiscal. Adems de prever que con cada presupuesto anual del gobierno federal se asignen recursos para cada uno de los fondos dependiendo del tamao de la recaudacin federal, la mencionada ley establece criterios especficos para la distribucin de los recursos de educacin, salud y seguridad pblica entre los estados, y de los fondos del FAIS y del Fafomun entre los municipios. En el caso de la educacin, estos criterios incluyen el Registro Comn de Escuelas y la plantilla de personal. Respecto de la salud, se incluye el inventario de infraestructura mdica y las plantillas de personal, adems de la frmula que contiene el artculo 31 de dicha ley que se orienta a promover la equidad. Finalmente, los elementos que deben considerarse en cuanto a seguridad son: el ndice de ocupacin penitenciaria, la tasa anual de indiciados y sentenciados, y el avance en el Programa Nacional de Seguridad Pblica. En las siguientes dos secciones se discuten y evalan en detalle el Fondo de Infraestructura Social (FAIS) y el Fondo de Fortalecimiento Municipal (Fafomun), que son los directamente relevantes para la poltica social descentralizada que se maneja en el mbito geogrfico local.

4.

Los Fondos de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS): objetivos, frmulas y distribucin

La premisa bsica para la creacin del Fondo de Desarrollo Social Municipal (FDSM) en 1997 fue que el gasto del ramo 26 deba ser transferido a los municipios y estados para su directa asignacin y ejercicio por stos. Ante la crtica fundamental de que Pronasol no haba tenido efectos sustanciales en la reduccin de la pobreza, la administracin federal hizo un esfuerzo particular por encontrar un mecanismo de asignacin y distribucin de estos fondos que no fuera vulnerable a crticas de asignacin politizada de recursos. Segn clculos de Daz-Cayeros y Magaloni (2003), pese a que Pronasol ejerci recursos equivalentes a 1,2% del producto interno bruto (PIB), su efecto en provisin de agua potable slo se reflej en la incorporacin de alrededor de 120.000 familias a este servicio (0,65% de las viviendas segn el Conteo de poblacin de 1995) y en la conexin de alrededor de 240.000 viviendas a la red de electricidad (1,27% de las viviendas de 1995). Dicho estudio no detect efecto significativo alguno del gasto de Pronasol en los indicadores de drenaje o las condiciones educativas. Asimismo, se concluye que el fracaso fundamental del programa se relaciona con la falta de focalizacin de los fondos hacia los hogares ms pobres. El Pronasol contaba con un fuerte elemento de participacin ciudadana en la realizacin de las obras, por lo que la desviacin de fondos para fines privados (o sea, corrupcin) probablemente fue menos grave que en otros programas del gobierno federal. Con todo, exista una percepcin generalizada de que el programa se desviaba de sus objetivos sociales, al privilegiarse el acceso a sus recursos, ya sea a organizaciones y grupos que apoyaban al gobierno, o dirigindose prioritariamente a municipios y localidades en donde la asignacin de estos fondos poda tener 16

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efectos sobre los resultados electorales. Por ello, la administracin de Ernesto Zedillo (1994-2000) procedi rpidamente a desmantelar el programa, sustituyndolo por un innovador programa focalizado de transferencias en efectivo para hogares en extrema pobreza y la descentralizacin de los fondos del ramo 26. A partir de 1996 el proceso de descentralizacin de los fondos de desarrollo social se apoy en la creacin de frmulas basadas en indicadores de pobreza que establecieron, a nivel municipal, masas carenciales de servicios pblicos bsicos, adems de una brecha de pobreza medida de manera indirecta por medio del ndice Foster-Greer-Thorbecke (Mogolln, 2002) para la distribucin del nuevo FDSM. Las frmulas ofrecan por primera vez la promesa de un proceso transparente en la asignacin de recursos, y un nfasis en la focalizacin mediante el uso de criterios objetivos de pobreza (vase el anexo III con detalles sobre las frmulas). Este fondo fue incorporado dentro del ramo presupuestal 33 en 1998, cuando se implant la figura de las aportaciones federales, cambiando su nombre a Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS), que inclua dos fondos, uno municipal y otro estatal. Mogolln (2002) afirma que no obstante la pretensin de transparencia, las frmulas del FAIS son relativamente complejas. Por su parte, las frmulas del FDSM que les precedieron no haban sido slo complejas, sino ambiguas en cuanto a los ponderadores de cada indicador, al parmetro arbitrario de re-escalamiento y al parmetro de aversin a la pobreza (), hasta 1998 en que tales ambigedades fueron corregidas. Para asignar fondos hacia sus municipios, la mayora de los estados optaron por utilizar lo que se conoce como la frmula 2 (artculo 35 de la Ley de Coordinacin Fiscal), que es un simple promedio de las carencias municipales medidas por medio de cuatro variables: el analfabetismo de la poblacin mayor de 15 aos, la poblacin ocupada ganando menos de dos salarios mnimos, el porcentaje de viviendas sin conexin a drenaje y el porcentaje de viviendas sin electricidad. El uso de dicha frmula alternativa reduce el peso relativo del indicador de brecha de pobreza por medio de los ingresos, dando implcitamente un mayor peso a un elemento poblacional. Es importante aclarar que slo los estados pueden optar por alguna de las frmulas al momento de asignar recursos hacia los municipios, mientras que la federacin slo puede hacer la asignacin de estos fondos hacia los estados por medio de la frmula original. La distribucin del Fondo de Infraestructura Social entre los estados inicialmente obedeci a un criterio adicional. Se reparti un 1% del fondo a cada estado, sin importar su poblacin o nivel de pobreza. Esto signific que estados pequeos como Colima o Baja California Sur recibieran montos desproporcionados respecto de sus caractersticas de pobreza o necesidades sociales. Mogolln (2002) sostiene que el efecto fundamental de dicha asignacin fue premiar a municipios en los cuales el Partido Revolucionario Institucional (PRI), en el gobierno, tena una presencia electoral ms fuerte. En el ao 2000 se redujo este criterio de distribucin a medio punto porcentual, y en 2002 se elimin por completo este criterio. El monto del FAIS, incluyendo tanto la asignacin estatal como la municipal, ha representado un recurso considerable para los gobiernos locales. De acuerdo con la Ley de coordinacin fiscal, dicho monto se establece con referencia a 2,5% de la Recaudacin Federal Participable (RFP). Esta recaudacin federal incluye la mayor parte de los impuestos federales, con algunas excepciones. El presupuesto establece montos especficos y un calendario estricto para el desembolso mensual de los recursos. As, mientras que en el caso de las participaciones fiscales la evolucin de la economa nacional puede generar una mayor o menor cantidad de recursos disponibles que lo originalmente presupuestado, el FIS est definido con precisin desde el principio del ejercicio fiscal, lo cual permite a los municipios planear su ejecucin. La frmula federal utilizada en la reparticin del FAIS hacia los estados toma en cuenta las brechas de desarrollo entre los hogares de cada estado, que son agregadas a nivel estatal. Dado que la frmula tiene caractersticas de aditividad, implcitamente el peso de las masas carenciales de los hogares de cada municipio se refleja en las masas carenciales del estado como un todo. Esto parece 17

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generar una asignacin razonable de los recursos. En el cuadro 1 se presenta la distribucin del FDSM FAIS por estado.
Cuadro 1

DISTRIBUCIN PORCENTUAL POR ESTADOS DEL FONDO DE APORTACIONES PARA INFRAESTRUCTURA SOCIAL EN MXICO, 1996-2003
(Porcentajes)

Estado Aguascalientes Baja California Baja California Sur Campeche Chiapas Chihuahua Coahuila Colima Durango Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco Mxico Michoacn Morelos Nayarit Nuevo Len Oaxaca Puebla Quertaro Quintana Roo San Luis Potos Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatn Zacatecas

1996 1,27 1,14 1,07 2,21 7,96 2,26 1,50 1,11 2,79 4,21 5,28 4,23 3,52 5,13 4,45 1,77 2,11 1,54 7,36 5,86 2,75 1,88 3,84 2,38 1,42 3,03 2,08 2,14 7,34 2,93 3,43

1997 1,32 1,55 1,13 1,57 7,16 2,54 2,00 1,20 2,45 4,89 5,31 3,73 3,99 6,59 5,02 1,71 1,62 2,16 6,63 6,18 1,90 1,45 3,63 2,44 1,81 2,71 2,51 1,63 8,10 2,40 2,67

1998 1,17 1,28 0,97 1,69 7,73 2,13 1,58 1,04 2,07 4,74 7,08 3,42 3,76 6,70 5,02 1,56 1,47 2,02 6,72 6,69 1,96 1,39 3,39 1,90 1,58 2,64 2,23 1,52 9,42 2,86 2,29

1999 0,79 0,91 0,55 1,40 8,57 1,92 1,28 0,63 1,85 5,03 7,80 3,46 3,87 7,35 5,36 1,25 1,14 1,80 7,38 7,34 1,72 1,04 3,42 1,65 1,27 2,53 2,04 1,20 10,58 2,79 2,12

2000 0,40 0,55 0,13 1,11 9,41 1,71 0,97 0,23 1,63 5,31 8,52 3,50 3,97 8,00 5,70 0,94 0,81 1,57 8,03 7,99 1,48 0,70 3,45 1,40 0,96 2,42 1,85 0,88 11,74 2,72 1,95

2001 0,40 0,55 0,13 1,11 9,41 1,71 0,97 0,23 1,63 5,31 8,52 3,50 3,97 8,00 5,70 0,94 0,81 1,57 8,03 7,99 1,48 0,70 3,45 1,40 0,96 2,42 1,85 0,88 11,74 2,72 1,95

2002 0,37 0,74, 0,15 0,96 11,51 2,08 0,80 0,24 1,64 5,05 7,90 3,22 3,19 8,17 5,21 1,14 0,85 0,96 9,74 7,83 1,35 0,71 3,50 1,62 0,96 2,67 1,62 0,82 10,99 2,08 1,93

2003 0,38 0,74 0,16 0,97 11,35 2,05 0,82 0,25 1,63 5,04 7,77 3,25 3,21 8,30 5,21 1,16 0,85 0,97 9,58 7,86 1,35 0,71 3,51 1,64 0,98 2,69 1,64 0,84 11,07 2,13 1,92

Fuente: Sistema Nacional de Informacin Municipal, 2003.

Sin embargo, la frmula ms utilizada para la asignacin municipal de recursos de los estados a los municipios (denominada frmula 2) premia factores poblacionales, y ello reduce el xito focalizador geogrfico de la utilizacin de las frmulas. El anexo III incluye una breve discusin de los elementos que se incorporan en la construccin de las frmulas de brecha de pobreza que determinan la asignacin del FAIS a los estados, as como las caractersticas de la frmula 2. En el mapa 1 se muestra la dependencia de los municipios con relacin a los recursos del FAIS. Geogrficamente, se aprecia que esta dependencia se acenta en las zonas ms marginadas del pas.

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Mapa 1

PESO RELATIVO DEL FONDO DE INFRAESTRUCTURA SOCIAL MUNICIPAL (FIS) EN LAS FINANZAS DE LOS MUNICIPIOS EN MXICO, 2001

Rangos 0 - 11.77 11.77 - 22.38 22.38 - 33.7 33.7 - 48.77 48.77 - 90

Fuente: Elaboracin propia con base en datos de la Encuesta nacional a presidentes municipales sobre desarrollo social, 2002.

Los municipios que ms dependen del FAIS, segn la informacin contenida en la Encuesta nacional a presidentes municipales sobre desarrollo municipal (ENPMDM) de 2002, tienden a ser los ms pobres. Con todo, si bien los cambios en la asignacin del FAIS han sido positivos a lo largo del tiempo, en el sentido de que se ha mejorado la focalizacin, existen dos problemas que se discuten a continuacin. En primer lugar, los fondos que los municipios informan haber recibido ntegramente no corresponden con los fondos asignados por ley. En segundo lugar, se desperdician demasiados recursos en asignar fondos a municipios que no los necesitan, por tener fuentes de ingresos alternativos para financiar su obra pblica. En consecuencia, primero se examinar por qu los cambios han sido positivos, y luego se evaluarn los problemas. Utilizando el ndice de marginacin del Consejo Nacional de Poblacin (Conapo) sobre el ao 2000, se puede evaluar de manera indirecta en qu grado las modificaciones sufridas por las asignaciones en los ltimos aos han redundado en una mejor focalizacin. En el cuadro 2 se exponen los resultados de un anlisis de regresin, en el cual se calcula la determinacin de la asignacin de recursos en un ao determinado como funcin de los recursos asignados en el ao anterior y el ndice de marginacin de Conapo. Las estimaciones se realizan midiendo las variables de gasto en logaritmos naturales para obtener elasticidades de ms fcil interpretacin. La primera elasticidad, respecto de las asignaciones del FAIS en el ao anterior, permite medir en qu grado existe inercia en la asignacin del gasto de estos fondos. Si las frmulas, criterios de asignacin y elementos censales para calcularlos no cambiaran en absoluto, esta elasticidad debera de ser de 19

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uno. La segunda elasticidad muestra, en el margen, si la asignacin de gasto se acerca ms a un criterio de marginacin, y en este sentido, si las correcciones realizadas en el ao, con respecto al ao anterior, generaron una mejor focalizacin geogrfica.
Cuadro 2

ASIGNACIN DE RECURSOS COMO FUNCIN DE LOS RECURSOS ASIGNADOS EN EL AO ANTERIOR Y EL NDICE DE MARGINACIN DE CONAPO, 1997-2002 Fondo de Infraestructura Social 1997 (Ramo 26-FDSM) 1998 1999 2000 2001 2002 Elasticidad ao anterior 0 906 1 116 0 988 0 993 1 003 0 945 Semielasticidad Conapo -0 068 0 153 0 064 0 076 -0 001 (n.s.) a 0 086

Fuente: Clculo propio con datos de Conapo y Sistema Integral de Informacin Municipal (SIIM).
a

n.s: No significativo.

Conviene aclarar que el ndice de marginacin de Conapo no es la misma medida que la frmula de brechas utilizada para determinar la distribucin estatal del FAIS, y la distribucin de los estados a los municipios para aquellos que no usan la frmula 2. Estrictamente, la frmula del FAIS es ms sofisticada desde un punto de vista terico que el anlisis de factores que subyace al ndice de Conapo. Lo que este ejercicio pretende hacer es mostrar si los cambios del FAIS en el curso del tiempo se han orientado a mejorar su focalizacin geogrfica, y para tal fin, cualquier ndice o indicador que permita ordenar a los municipios en trminos de su pobreza puede dar una idea aproximada. Estos datos permiten afirmar que los cambios operados en 1997 para crear el Fondo de Desarrollo Social Municipal, paradjicamente, empeoraron la focalizacin en el margen. Sin embargo, de ah en adelante, los cambios marginales en frmulas (en 1998 con la incorporacin del FDSM a las aportaciones) y la eliminacin del 1% distribuido por partes iguales a cada estado (primero en 2000 cuando se redujo a medio punto, y luego en 2002, en que se elimin por completo) tuvieron efectos positivos en cuanto a una mejor focalizacin. En dos aos la distribucin de fondos se hizo de manera prcticamente idntica (1999 y 2001), lo cual se refleja en la elasticidad con respecto al ao anterior (si bien resulta extrao que la focalizacin mejorara en el margen en 1999, cuando se esperara un coeficiente no significativo). Aun cuando hubo avances, un primer problema fundamental en la asignacin del FAIS, que se relaciona con la vigilancia y rendicin de cuentas de los gobiernos estatales y municipales en el uso de los fondos descentralizados, es que, a pesar de una correlacin bastante elevada (.8757), existe una importante discrepancia entre los fondos reportados por los propios municipios en la ENPMDM de 2002 (correspondientes a 2001) y los fondos que les fueron asignados a los municipios segn datos del gobierno federal. En el grfico 1 se expone la discrepancia existente entre ambos indicadores. Como se aprecia, no parece existir un sesgo sistemtico, pues algunos municipios reciben ms y otros menos de lo que se publica oficialmente. Las discrepancias son, sin embargo, bastante marcadas, sobre todo si se considera que este fondo es, probablemente, el recurso descentralizado ms fiscalizado y vigilado dentro del sistema de transferencias vigente. 20