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DIREITO ADMINISTRATIVO Parte I www.didaticadosconcursos.com.br 1. CONCEITO E OBJETO DO DIREITO ADMINISTRATIVO.

2. ESTADO, GOVERNO E ADMINISTRAO PBLICA: CONCEITOS, ELEMENTOS, PODERES E ORGANIZAO; NATUREZA, FINS E PRINCPIOS 3. FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO: DOUTRINA E JURISPRUDNCIA NA FORMAO DO DIREITO ADMINISTRATIVO; LEI FORMAL; REGULAMENTOS ADMINISTRATIVOS, ESTATUTOS E REGIMENTOS; INSTRUES; PRINCPIOS GERAIS; TRATADOS INTERNACIONAIS; COSTUME. 1. Conceito e objeto do Direito administrativo.

Segundo Hely Lopes Meirelles: Conjunto harmnico de princpios jurdicos que regem os rgos, os agentes e as atividades pblicas tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado. Jos Cretella Jnior entende por Direito Administrativo o ramo do Direito Pblico interno que regula a atividade e as relaes jurdicas das pessoas pblicas e a instituio de meios e rgos relativos ao dessas pessoas. Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro, o Direito Administrativo o ramo do Direito Pblico que tem por objeto os rgos, agentes e pessoas jurdicas administrativas que integram a Administrao Pblica, a atividade jurdica no contenciosa que exerce e os bens de que se utiliza para a consecuo de seus fins, de natureza poltica. Digenes Gasparini v o Direito Administrativo como uma sistematizao de normas doutrinrias de direito, conjunto harmnico de princpios jurdicos destinadas a ordenar a estrutura e o pessoal (rgos e agentes) e os atos e atividades da Administrao Pblica, praticadas ou desempenhadas enquanto Poder Pblico. Para ns, Direito Administrativo o complexo de posies jurdicas e princpios que disciplinam as relaes da Administrao Pblica (rgos e entidades) e seus agentes pblicos na busca do bem comum. OBJETO. Para Hely Lopes Meirelles, a caracterizao e a delimitao do objeto do Direito Administrativo esto nas atividades pblicas tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado. Jos Cretella Jnior diz que o Direito Administrativo tem como objeto a administrao, isto , os servios pblicos so o objeto do Direito Administrativo. FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO. Segundo o saudoso Hely Lopes Meirelles, o Direito Administrativo possui quatro fontes: a lei, a doutrina, a jurisprudncia e os costumes, sendo a Lei a principal, formal e primordial. I - A lei, em sentido amplo, a fonte primria do Direito Administrativo, abrangendo esta expresso desde a Constituio at os regulamentos executivos. E compreende- se que assim seja, porque tais atos, impondo o seu poder normativo aos indivduos e ao prprio Estado, estabelecem relaes de administrao de interesse direto e imediato do Direito Administrativo. II - A doutrina, formando o sistema terico de princpios aplicveis ao Direito Positivo, elemento construtivo da Cincia Jurdica qual pertence a disciplina em causa. A doutrina que distingue as regras que convm ao Direito Pblico e ao Direito Privado, e mais particularmente a cada um dos sub-ramos do saber jurdico. Ela influi no s na elaborao da lei, como nas decises contenciosas e no contenciosas, ordenando, assim, o prprio Direito Administrativo. III - A jurisprudncia, traduzindo a reiterao dos julgamentos num mesmo sentido, influencia poderosamente a construo do Direito, e especialmente a do Direito Administrativo, que se ressente de sistematizao doutrinria e de codificao legal. A jurisprudncia tem um carter mais prtico, mais objetivo que a doutrina e a lei, mas nem por isso se aparta de princpios tericos que, por sua persistncia nos julgados, acabam por penetrar e integrar a prpria Cincia Jurdica. Outra caracterstica da jurisprudncia o seu nacionalismo. Enquanto a doutrina tende a universalizar-se, a jurisprudncia tende a nacionalizar-se, pela contnua adaptao da lei e dos princpios tericos ao caso concreto. Sendo o Direito Administrativo menos geral que os demais ramos jurdicos, preocupa-se diretamente com a Administrao de cada Estado, e por isso mesmo encontra, muitas vezes, mais afinidade com a jurisprudncia ptria que com a doutrina estrangeira. A jurisprudncia, entretanto, no obriga quer a Administrao, quer o Judicirio, porque no vigora entre ns o princpio norte-americano do stare decises, segundo o qual a deciso judicial superior vincula as instncias inferiores para os casos idnticos. IV - O costume, em razo da deficincia da legislao, a prtica administrativa vem suprindo o texto escrito, e sedimentada na conscincia dos administradores e administrados, a praxe burocrtica passa a suprir a lei, ou atua como elemento reformativo da doutrina. Ao lado da lei, a principal fonte de qualquer direito, os autores enumeram outros: a analogia, a eqidade, os princpios gerais do direito, os tratados internacionais, a instruo e a circular.

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2.

Estado, governo e administrao pblica: conceitos, elementos, poderes e organizao; natureza, fins e princpios

O estudo da Administrao Pblica em geral, abrangendo a sua estrutura e suas atividades, deve ser iniciado, a partir do conceito de Estado, sobre o qual se fundamenta toda a concepo moderna de organizao e funcionamento dos servios pblicos. Conceito de Estado O Estado pode ser conceituado sob o ponto de vista sociolgico, poltico e constitucional. Segundo o Cdigo Civil Brasileiro, o Estado conceituado como pessoa jurdica de direito pblico interno. Sendo um ente personalizado, o Estado pode atuar no s no campo do direito pblico como no do direito privado. Esse o estado de direito, juridicamente organizado e submisso s suas prprias leis. Constituio do Estado O Estado composto de trs elementos intimamente associados entre si :

Povo, Territrio e Governo Soberano.

Povo - o componente humano do Estado. Territrio - a base fsica sobre a qual est assentado o Estado. Governo Soberano - o elemento que conduz o Estado. Detm o poder absoluto de auto determinao e auto organizao emanado do povo. Poderes do Estado - So poderes atravs dos quais o Estado manifesta a sua vontade. Esses poderes so permanentes e estruturais do Estado. So eles : a) o Legislativo, b) o Executivo e c) o Judicirio. A cada um deles atribuda uma funo prpria. Assim, a funo prpria do Poder Legislativo a funo normativa (elaborao da lei). A funo prpria do Poder Executivo a funo administrativa (converso da lei em ato individual e concreto). A funo prpria do Poder Judicirio (funo judicial) a aplicao coativa da lei aos litigantes. Todos os poderes alm de praticar Atos Administrativos, inerentes sua organizao e funcionamento, as vezes em carter excepcional desempenham funes e praticam atos que, seriam de competncia de outro poder. Por esta razo, utiliza-se o termo funo precpua de cada poder para distinguir as funes prprias de cada um, de outras desempenhadas e pertencentes a outro poder. Por outro lado, importante ressaltar que no h separao de poderes com absoluta diviso de funes, mas, sim, distribuio das trs funes estatais precpuas entre rgos independentes, harmonizados e coordenados no seu funcionamento, uma vez que o poder do Estado uno e indivisvel. rgos Pblicos So centros de competncia criados para o desempenho de funes estatais, atravs de seus agentes, cuja atuao imputada pessoa jurdica a que pertencem. So unidades de ao com atribuies especficas na organizao estatal. Cada rgo, como centro de competncia governamental ou administrativa, tem necessariamente funes, cargos e agentes. Os rgos integram a estrutura do Estado e das demais pessoas jurdicas. Como parte das entidades que integram, os rgos so meros instrumentos de ao dessas pessoas jurdicas, previamente ordenados para o desempenho das funes que lhes forem atribudas pelas normas de sua Constituio e funcionamento. Para eficiente realizao de suas funes, cada rgo investido de determinada competncia, redistribuda entre seus cargos, com a correspondente parcela de poder necessria ao exerccio funcional de seus agentes. Classificao dos rgos Pblicos Existem trs classificaes de rgos: a) quando composio estatal, b) quanto estrutura e c) quanto composio.

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Quanto composio estatal classificam-se os rgos pblicos em: independentes, autnomos, superiores e subalternos. I - rgos Independentes - So os originrios da Constituio e representativos dos poderes de Estado, Legislativo, Executivo e Judicirio. Os rgos independentes esto colocados no pice da pirmide governamental, sem qualquer subordinao hierrquica, e s sujeitos aos controles constitucionais de um poder pelo outro. Por esta razo, so tambm denominados de rgos primrios do Estado. Esses rgos detm e exercem funes polticas, judiciais e quase judiciais outorgadas diretamente pela Constituio, para serem desempenhadas pessoalmente por seus membros que so os agentes polticos, segundo normas especiais e regimentais. Nessa categoria encontram-se as chefias de executivo (Presidncia da Repblica, Governadorias dos Estados e do Distrito Federal, Prefeituras Municipais), o Congresso Nacional, Cmara dos Deputados, Senado Federal, Assemblias Legislativas, Cmara de Vereadores, Os Tribunais Judicirios e os Juizes Singulares (Supremo Tribunal Federal, Tribunais Superiores Federais, Tribunais Regionais Federais, Tribunais de Justia e de Alada dos Estados Membros, Tribunais do Jri e Varas das Justias Comum e Especial). Tambm esto includos nesta categoria, o Ministrio Pblico Federal e Estadual e os Tribunais de Conta da Unio, dos Estados- Membros e Municpios, os quais so rgos funcionalmente independentes. II - rgos Autnomos - So aqueles localizados tambm, na cpula da administrao, porm, imediatamente abaixo dos rgos independentes. Possuem ampla autonomia administrativa, financeira e tcnica, caracterizando-se como rgos diretivos, responsveis pelas funes de planejamento, superviso, coordenao e controle de atividades que constituem sua rea de competncia. So rgos autnomos os Ministrios, as Secretarias de Estado e de Municpio, a Consultoria-Geral da Repblica e todos os demais rgos subordinados diretamente aos chefes de poderes, aos quais prestam assistncia e auxlio imediatos. Seus dirigentes geralmente so agentes polticos nomeados em comisso. III- rgos Superiores - So aqueles que possuem o poder de direo, controle, deciso e comando nos assuntos de sua competncia especfica, mas sempre sujeitos subordinao e ao controle hierrquico de uma chefia mais elevada. No gozam de autonomia administrativa nem financeira, que so atributos dos rgos independentes e dos autnomos a que pertencem. Sua liberdade funcional est restrita ao planejamento e solues tcnicas, dentro de sua rea de competncia, com responsabilidade pela execuo, geralmente a cargo de seus rgos subalternos. Nessa categoria esto includas Secretarias Gerais, Inspetorias Gerais, Gabinetes, Procuradorias Administrativas e Judiciais, Coordenadorias, Departamentos e Divises. IV - rgos Subalternos - So todos os rgos que se acham subordinados a rgos mais elevados, com reduzido poder de deciso e com predominncia de atribuies de execuo. Destinam-se execuo de servios de rotina, cumprimento de decises superiores e primeiras solues em casos individuais, tais como os que, nas reparties pblicas, executam as atividades-meios e atendem ao pblico, prestando-lhe informaes e encaminhando seus requerimentos, como so as Portarias e Sees de Expediente. Quanto estrutura, os rgos so classificados em: simples ou compostos. I - rgos Simples ou Unitrios - So os constitudos por um nico centro de competncia., como as Portarias com diversos cargos e agentes. II - rgos Compostos - So aqueles que renem na sua estrutura vrios outros rgos menores, como a Secretaria de Educao, rgo composto que tem na sua estrutura diversas unidades escolares. Quanto composio, podem ser classificados em: rgos singulares ou colegiados. I - rgos Singulares - Tambm denominados de unipessoais. So aqueles que atuam e decidem atravs de um nico agente, que seu chefe e representante. Esses rgos podem ter muito outros agentes auxiliares, mas o que caracteriza sua singularidade o desempenho de sua funo precpua por um s agente investido como seu titular. So exemplos de rgos singulares, a Presidncia da Repblica, as Governadorias dos Estados, e as Prefeituras Municipais. A Presidncia da Repblica tem um nico agente que o Presidente; o Estado de So Paulo, o Governador; o Municpio, o Prefeito. II - rgos Colegiados - Tambm chamados de pluripessoais. So os rgos que atuam e decidem por meio da manifestao conjunta e majoritria da vontade de seus membros. Nos rgos colegiados no prevalece a vontade individual de seu chefe ou presidente, nem a de seus integrantes de maneira isolada. O que vale juridicamente a deciso da maioria. rgo colegiado por exemplo, o Tribunal de Impostos e

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Taxas. ADMINISTRAO PBLICA o conjunto de rgos e de pessoas jurdicas aos quais a lei atribui o exerccio da funo administrativa do Estado. Na amplitude desse conceito entram no s os rgos pertencentes ao poder pblico, como tambm as instituies e empresas particulares que colaboram com o Estado no desempenho de servios de utilidade pblica ou de interesse coletivo, ou seja, a Administrao direta (entidades estatais) e a indireta (entidades autrquicas e algumas para estatais) e os entes de cooperao. A expresso Administrao Pblica apresenta dois sentidos mais comuns : d) Sentido Subjetivo ou Formal - Quando a administrao pblica se refere aos entes que exercem a atividade administrativa: pessoas jurdicas, rgos, e agentes pblicos incumbidos do exerccio da funo administrativa. e) Sentido Objetivo, Material ou Funcional - Neste sentido, a administrao pblica, designa a natureza da atividade exercida pelos referidos entes, ou seja, as funes necessrias aos servios pblicos em geral. De uma maneira geral, a administrao a estrutura do Estado anteriormente ordenada para a realizao de seus servios. H distino entre governo e administrao: a) Governo a atividade poltica e discricionria e, comando com responsabilidade constitucional e poltica mas sem responsabilidade profissional pela execuo. b) Administrao a atividade geralmente vinculada lei ou Norma Tcnica. A administrao executa as funes com responsabilidade tcnica e legal, mas sem responsabilidade constitucional ou poltica. o instrumento do qual dispe o Estado para colocar em prtica as opes polticas do governo. Os fins da administrao pblica se resumem num nico objetivo: o bem comum da coletividade administrada. Toda atividade do administrador pblico deve ser orientada para esse objetivo. Se dele o administrador se afasta ou desvia, trai o mandato de que est investido, porque a comunidade no instituiu a Administrao seno como meio de atingir o bem-estar social. Ilcito e imoral ser todo ato administrativo que no for praticado no interesse da coletividade. Em ltima anlise, os fins da Administrao se consubstanciam na defesa do interesse pblico, assim entendidas aquelas aspiraes ou vantagens licitamente almejadas por toda a comunidade administrada, ou por uma parte expressiva de seus membros. O ato ou contrato administrativo realizado sem interesse pblico configura "desvio de finalidade". Conceito o conjunto de atividades desempenhadas ou dirigidas pelas autoridades e rgos do Estado, a fim de promover o bem comum da coletividade. - em sentido objetivo o exerccio da funo administrativa. - em sentido subjetivo o conjunto de autoridades pblicas que exercem esta funo administrativa. Natureza a de um "mnus pblico" para quem a exerce, isto , a de um encargo de defesa, conservao e aprimoramento dos bens, servios e interesses da coletividade. Fins A administrao pode ser : a) Particular - Quando os bens e os interesses gerenciados so individuais. b) Pblica - Quando os bens e os interesses gerenciados pertencem comunidade. Portanto, a finalidade da administrao pblica a gesto dos bens e interesses da coletividade nos mbitos Federal, Estadual e Municipal. Uma outra finalidade da administrao promover a defesa do interesse pblico. Princpios da Administrao Os princpios bsicos da administrao esto alicerados em regras de observncia permanente e obrigatria para o administrador. Todos os Atos Administrativos devero ser pautados nesses padres. Constituem, portanto, os fundamentos da ao administrativa, ou seja, os sustentculos da atividade administrativa. Estes princpios so: a) Princpio da Legalidade - Reza este princpio, que a administrao pblica, em toda sua atividade funcional, est presa aos mandamentos da lei, deles no podendo se afastar, sob pena de invalidade do ato e responsabilidade de seu autor. Ainda, segundo este princpio, a administrao pblica s pode fazer o que a lei autoriza, quando e como autoriza. Isto significa, que se a lei nada dispuser, a administrao pblica no pode agir, a no ser em situaes excepcionais, (guerra, grave perturbao da ordem ). b) Princpio da Impessoalidade - Este princpio, visa a garantir a neutralidade da administrao, proporcionando aos administradores tratamento que afaste qualquer espcie de discriminao ou

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favorecimento, pois qualquer ato deve ser de interesse pblico e nos estritos termos da lei, caso contrrio, estar sujeito a invalidao por desvio de finalidade, por meio da ao popular. Portanto, a atividade administrativa deve ser destinada a todos os administrados, dirigida aos cidados em geral, sem a determinao de pessoa ou discriminao de qualquer natureza. O princpio da impessoalidade nada mais que o princpio da finalidade, o qual impe ao administrador pblico que s pratique o ato para o seu fim legal, sendo que o fim legal aquele que a norma de direito indica, expressa ou virtualmente, como objetivo do ato, de forma impessoal. Este princpio um desdobramento do artigo 5o da CF (caput). c) Princpio da Moralidade - Tambm denominado de princpio da proibidade administrativa. Este princpio, no se refere a moral comum como a concebemos, mas a um conjunto de regras ticas que norteiam a administrao pblica. Com o advento da Constituio Federal de 1988, o princpio da moralidade passou a ser pressuposto de validade de todo ato administrativo. Segundo a doutrina, a moralidade administrativa deve ser entendida como sendo o conjunto de regras tiradas da disciplina interior da administrao. A moralidade administrativa ao lado da legalidade e da finalidade um dos pressupostos de validade do ato administrativo. A moralidade administrativa est ligada ao conceito de "bom administrador". d) Princpio da Publicidade - a divulgao oficial de atos (Leis, Decretos, Contratos Administrativos, etc), para conhecimento pblico em geral e incio da produo de seus efeitos externos. O princpio da publicidade justificado pelo fato de que, todo ato administrativo deve ser pblico, uma vez que, a administrao que o realiza pblica, s se admitindo sigilo nos casos de segurana nacional, investigaes policiais ou interesse superior da administrao a ser preservado em processo previamente declarado sigiloso nos termos do Decreto Federal n 79099, de 06 de janeiro de 1977. A publicidade como princpio da administrao pblica (CF, artigo 37), abrange toda a atuao estatal: A administrao direta e indireta de qualquer dos poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, no s no que se refere a publicao de seus atos, como, tambm, a propiciao de conhecimentos da conduta interna dos seus agentes. Assim, essa publicidade alcana os atos concludos e informao, os processos em andamento, os pareceres de rgos tcnicos e jurdicos, os despachos intermedirios e finais, as atas de julgamento das licitaes e os contratos com quaisquer interessados, bem como os comprovantes de despesas e as prestaes de contas submetidas aos rgos competentes. Todos esses papis ou documentos pblicos podem ser examinados por qualquer interessado e dele pode obter certido ou fotocpia autenticada para fins constitucionais. A publicidade se faz no Dirio Oficial da Unio, do Estado ou do Municpio conforme a competncia, ou, em jornais contratados para essas publicaes oficiais. Tambm podero ser feitas por meio de editais afixados em lugares prprios para a divulgao dos referidos atos com a finalidade da coletividade em geral tomar conhecimento dessas decises. Estes atos exigem publicidade para adquirirem validade universal, isto , perante as partes, terceiros e ao povo em geral, proporcionando ainda aos administradores o conhecimento e o controle dos atos praticados pela administrao, atravs dos instrumentos constitucionais: Mandado de segurana, direito de petio, ao popular, habeas data, fornecimento de certides e improbidade administrativa (artigo 37o 4o). e) Princpio da Continuidade - Por esse princpio a atividade da administrao no pode parar, deve ser ininterrupta. Assim, no admitida a paralizao dos servios de sade, de transporte, de segurana pblica, de distribuio de justia, de extino de incndios e dos servios funerrios. f) Princpio da Indisponibilidade - Conforme este princpio, os bens, direitos, interesses e servios pblicos no se acham livre disposio dos rgos pblicos, cabendo a esses apenas a responsabilidade de preserv-los e aprimor-los para as atividades as quais se destinam. O detentor dessa possibilidade o Estado. Por esse motivo, h necessidade de lei para alienar bens para outorgar concesso de servio pblico, e para muitas outras atividades a cargo de rgos pblicos e agentes da administrao pblica. g) Princpio da Auto-Tutela - A administrao pblica est obrigada a policiar os atos administrativos que pratica para evitar a ilegalidade, de qualquer ato, cabendo-lhe assim, retirar do ordenamento jurdico, os atos inconvenientes e os ilegtimos. Os inconvenientes atravs da revogao e os ilegtimos atravs da anulao. Poderes da Administrao Para o adequado cumprimento de suas funes, a administrao pblica dispe dos seguintes poderes: Discricionrio, vinculado, hierrquico,

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regulamentar, disciplinar e poder de polcia. Poder Discricionrio - o direito que concede administrao pblica de maneira explcita ou implcita liberdade para praticar atos administrativos, conforme a escolha de sua convenincia, oportunidade e contedo, para que diante do caso concreto, encontre a melhor soluo. importante ser salientado, que poder discricionrio no se confunde com poder arbitrrio. Poder Vinculado - aquele direito que a lei confere a administrao pblica para a prtica de ato de sua competncia, determinando os elementos e os requisitos necessrios sua formalizao, no concedendo ao administrador, qualquer margem de liberdade para consideraes subjetivas. Exemplo: Algum deseja construir um prdio. Depois de satisfeitos os requisitos exigidos por lei, posse do terreno, planta assinada por profissional habilitado, inexistncia de dvidas tributrias, etc, a nica providncia que cabe ao administrador, conceder a licena requerida. O princpio da legalidade impe que o agente pblico observe, fielmente todos os requisitos expressos na lei, como o da essncia do ato vinculado. Poder Hierrquico - aquele de que dispe o poder executivo para distribuir e escalonar funes de seus rgos, ordenar e rever a atuao de seus agentes, estabelecendo uma relao de subordinao entre os servidores do seu quadro de pessoal. A finalidade do poder hierrquico ordenar, comandar, controlar e corrigir as atividades administrativas no mbito interno da administrao pblica. Poder Disciplinar - a faculdade de aplicar internamente punies s infraes funcionais cometidas pelos servidores pblicos e demais pessoas sujeitas disciplina dos rgos e servios da administrao. O poder disciplinar da administrao distinto do poder de punio do Estado que realizado por meio da justia penal. Poder Regulamentar - o poder exercido pelos chefes do executivo nas esferas: Federal, Estadual e Municipal (Presidente da Repblica, Governadores Prefeitos), para editar decretos autnomos sobre matria de sua competncia ainda no disciplinada por lei. Poder de Polcia - A finalidade do pode de polcia a proteo do interesse pblico, de forma a evitar danos sociedade. Caio Tcito, explica que o poder de polcia em resumo, "o conjunto de atribuies concedidas administrao para disciplinar e restringir, em favor de interesse pblico adequado, direitos e liberdades individuais". O poder de polcia caracteriza-se pela imposio de restries liberdade ou propriedade dos particulares: Restrio Liberdade - So impostas pela atuao preventiva ou repressiva. Exemplos: fiscalizao sanitria em bares e restaurantes (atuao preventiva) ; dissoluo de passeatas (atuao repressiva). Restries Propriedade - So constitudas pelas limitaes administrativas e servides administrativas: Limitaes administrativas: Quando o Estado, no exerccio do poder de polcia, por meio da lei, limita o direito de propriedade de forma a proporcionar uma utilidade social. Exemplo: restrio do nmero de andares de um prdio prximo ao aeroporto Servido Administrativa: Quando atravs de lei ou ato administrativo, o poder restringe de especfica a propriedade. Exemplo: passagem de fios de alta tenso sobre determinado terreno. Poderes e Deveres do Administrador Pblico So os expressos em lei, os impostos pela moral administrativa e os exigidos pelo interesse da coletividade. O poder administrativo atribudo autoridade p ara remover interesses particulares que se opes ao interesse pblico. PODER-DEVER DE AGIR: O poder tem para o agente pblico o significado de dever para com a comunidade e para com os indivduos, no sentido de quem o detm est sempre na obrigao de exercit-lo; esse poder insuscetvel de renncia pelo seu titular. Se paro o particular o poder de agir uma faculdade, para o administrador pblico uma obrigao de atuar, desde que se apresente o ensejo de exercit-lo em benefcio da comunidade. Da por que a omisso da autoridade ou o silncio da Administrao, quando deva agir ou forma

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manifestar-se, gera responsabilidade para o agente omisso e autoriza a obteno do ato omitido por via judicial, notadamente por mandado de segurana, se lesivo de direito liquido e certo do interessado. DEVER DE EFICINCIA: o que se impe a todo agente pblico de realizar com suas atribuies com presteza, perfeio e rendimento funcional. A eficincia funcional , pois, considerada em sentido amplo, abrangendo no s a produtividade do exercente do cargo ou da funo como perfeio do trabalho e sua adequao tcnica aos fins visados pela Administrao, para o que se avaliam os resultados, confrontando-se os desempenhos e aperfeioa o pessoal atravs de seleo e treinamento, assim, a verificao de eficincia atinge os aspectos quantitativo e qualitativo do servio. DEVER DE PROIBIDADE: est constitucionalmente integrado na conduta do administrador pblico como elemento necessrio legitimidade de seus atos; assim, o ato administrativo praticado com leso aos bens e interesses pblicos tambm fica sujeito a invalidao pela prpria Administrao ou pelo Poder Judicirio, por vcio de improbidade, que uma ilegitimidade como as demais que nulificam a conduta do administrador pblico. DEVER DE PRESTAR CONTAS: decorrncia natural da administrao como encargo de gesto de bens e interesses alheios; no caso do administrador pblico, a gesto se refere aos bens e interesses da coletividade e assume o carter de mnus pblico, isto , de um encargo para com a comunidade. Da o dever indeclinvel de todo administrador pblico de prestar contas de sua gesto administrativa, e nesse sentido a orientao de nossos tribunais. Organizao Administrativa Da Unio A Administrao Pblica pode ser: a) Administrao Direta constituda pela Unio, os Estados Membros, o Distrito Federal, os Municpios, os Ministrios (em nvel Federal) e as Secretarias Estaduais e Municipais. As entidades que compem a administrao direta, so denominadas de pessoas polticas. b) Administrao Indireta compreende as seguintes categorias de entidades, dotadas de personalidade jurdica prpria: I - Autarquias - So pessoas jurdicas de direito pblico, de natureza puramente administrativa, criadas por lei especfica para a realizao de atividades, obras ou servios descentralizados da entidade estatal que as criou. So consideradas uma extenso da mo do Estado. Funcionam e operam na forma estabelecida na lei que as instituiu e nos termos de seu regulamento. As autarquias podem desempenhar atividades econmicas, educacionais, previdencirias e quaisquer outras concedidas pela entidade estatal criadora, mas sem subordinao hierrquica, sujeita apenas ao controle final de sua administrao e da conduta de seus dirigentes. As autarquias possuem autonomia financeira e administrativa, podendo inclusive ingressar em juzo contra a entidade estatal que a criou, se esta intentar contra seus objetivos. As autarquias no possuem capacidade legislativa, ao contrrio da entidade estatal que as criou. Um exemplo de autarquia o INSS. Todos os servios pblicos essenciais, como a sade a educao o transporte entre outros, devem ser realizados pelas autarquias. II - Empresas Pblicas - Empresas pblicas so pessoas jurdicas de Direito Privado, criadas para a prestao de servios pblicos ou para a explorao de atividades econmicas que contam com capital exclusivamente pblico e so constitudas por qualquer modalidade empresarial. Se a empresa pblica prestadora de servios pblicos, estar submetida a regime jurdico pblico. Se a empresa pblica exploradora de atividade econmica, estar submetida a regime jurdico igual ao da iniciativa privada. Alguns exemplos de empresas pblicas: " BNDS (Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social): embora receba o nome de banco, no trabalha como tal. A nica funo do BNDS financiar projetos de natureza social. uma empresa pblica prestadora de servios pblicos. " EMURB (Empresa Municipal de Urbanizao): estabelece um contrato de gerenciamento com a Administrao Pblica. a empresa responsvel pelo gerenciamento e acompanhamento de todas as obras dentro do Municpio. empresa pblica prestadora de servio pblico. " EBCT (Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos): prestadora de servio pblico (art. 21, X, da CF/88). " Caixa Econmica Federal: atua no mesmo segmento das empresas privadas, concorrendo com os outros bancos. empresa pblica exploradora de atividade econmica. " RadioBrs: empresa pblica responsvel pela "Voz do Brasil". prestadora de servio pblico. Caractersticas As empresas pblicas, independentemente da personalidade jurdica, tm as seguintes caractersticas: " liberdade financeira: tm verbas prprias, mas tambm so contempladas com verbas oramentrias; " liberdade administrativa: tm liberdade para contratar e demitir pessoas, devendo seguir as regras da CF/88. Para contratar, devero abrir concurso pblico; para demitir, dever haver motivao. Podero adquirir bens,

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mas dever haver uma licitao; " dirigentes prprios; " patrimnio prprio. Controle No existe hierarquia ou subordinao entre as empresas pblicas e a Administrao Direta, independentemente de sua funo. Poder a Administrao Direta fazer controle de legalidade e finalidade dos atos das empresas pblicas, visto que estas esto vinculadas quela. S possvel, portanto, controle de legalidade finalstico. Criao A lei no cria, somente autoriza a criao das empresas pblicas, ou seja, independentemente da atividade que desenvolvam, a lei somente autorizar a criao das empresas pblicas, no conferindo a elas personalidade jurdica. A empresa pblica ser prestadora de servios pblicos ou exploradora de atividade econmica. A CF/88 somente admite a empresa pblica para explorao de atividade econmica em duas situaes (art. 173 da CF/88): " fazer frente a uma situao de segurana nacional; " fazer frente a uma situao de relevante interesse coletivo. A empresa pblica deve obedecer aos princpios da ordem econmica, visto que concorre com a iniciativa privada. Quando o Estado explora, portanto, atividade econmica por intermdio de uma empresa pblica, no podero ser conferidas a ela vantagens e prerrogativas diversas das da iniciativa privada (princpio da livre concorrncia). Privilgios Quanto aos privilgios, so concedidos conforme a atividade desenvolvida: " empresas pblicas exploradoras de atividade econmica: no so dotadas dos mesmos privilgios da Administrao Direta, observado o princpio da livre concorrncia, ou seja, no se pode conferir a elas nenhum privilgio diverso daqueles conferidos s empresas privadas. O art. 173, 1., II, da CF/88 dispe que as empresas pblicas que exploram atividade econmica tero as mesmas obrigaes civis, trabalhistas, tributrias e comerciais das empresas privadas. Ainda o art. 173, 2., dispe que as empresas pblicas no tero imunidade do art. 150, 2., quando estiverem exercendo atividade econmica; " empresas pblicas prestadoras de servio pblico: no existe livre concorrncia. Na rea tributria, ainda que a CF/88 no tenha mencionado, elas possuem os mesmos privilgios da Administrao Direta, visto no estarem em regime de livre concorrncia. Na rea processual, entretanto, no tm privilgios. Responsabilidade Quanto responsabilidade das empresas pblicas, temos que: " empresas pblicas exploradoras de atividade econmica: a responsabilidade do Estado no existe, pois, se essas empresas pblicas contassem com algum que respondesse por suas obrigaes, elas estariam em vantagem sobre as empresas privadas. S respondem na forma do 6. do art. 37 da CF/88 as empresas privadas prestadoras de servio pblico, logo, se a empresa pblica exerce atividade econmica, ser ela a responsvel pelos prejuzos causados a terceiros (art. 15 do CC); " empresas pblicas prestadoras de servio pblico: como o regime no o da livre concorrncia, elas respondem pelas suas obrigaes e a Administrao Direta responde de forma subsidiria. A responsabilidade ser objetiva, nos termos do art. 37, 6., da CF/88. Falncia " Empresas pblicas exploradoras de atividade econmica: submetem-se a regime falimentar, fundamentando-se no princpio da livre concorrncia. " Empresas pblicas prestadoras de servio pblico: no se submetem a regime falimentar, visto no estarem em regime de concorrncia. III - Sociedades de Economia Mista- So empresas onde existe colaborao entre o Estado e particulares, ambos reunindo recursos para a realizao de uma finalidade sempre de ordem econmica. A razo de ser das sociedades de economia mista, que nem sempre o Estado dispe de recursos suficientes para investir em determinado empreendimento, que de maneira direta ou indireta, visa o interesse da sociedade. O Estado ento, associasse a particulares objetivando a atender essas necessidades sociais, e os particulares visando alcanar os objetivos pretendidos motivados pelo lucro. A sociedade de economia mista ser sempre uma sociedade annima (S/A), sendo portanto uma pessoa jurdica de direito privado, ou seja, uma sociedade comercial, no gozando por esta razo de privilgios tributrios ou processuais. O Banco do Brasil um exemplo de sociedade de economia mista. IV - Fundaes Pblicas (entidades fundacionais) - So pessoas jurdicas de direito pblico, conforme orientao da Constituio Federal de 1988. As fundaes so entidades semelhantes as

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autarquias, pois a Lei 8112/90 equiparou as duas entidades ao instituir o "Regime Jurdico dos Servidores da Unio, Autarquias e Fundaes de Direito Pblico". Aps a Constituio de 1988 a doutrina e a jurisprudncia estabeleceram dois tipos de fundaes: a pblica e a privada. Fundao Pblica- a que tem qualidade de autarquia, conforme deciso do Supremo Tribunal Federal. Fundao Privada - aquela que desempenha funes que no so caractersticas do Estado. Exemplo: IBGE. Agncias Executivas e Reguladoras Entre as recentes alteraes na organizao administrativa do Estado, registramos a criao de autarquias especiais, denominadas de agncias reguladoras, e a qualificao de autarquias e fundaes como agncias executivas. Agncia reguladora, segundo Di Pietro, , no direito brasileiro, qualquer rgo da Administrao Direta ou entidade da Administrao Indireta com funo de regular matrias que lhe esto afetas. O objetivo institucional da agncia reguladora o controle de pessoas privadas incumbidas da prestao de servios pblicos, sob a forma de concesso ou permisso. So atribuies das agncias reguladoras: regulamentar os servios que constituem objeto da delegao; realizar o procedimento licitatrio para escolha do concessionrios; celebrar o contrato de concesso; definir o valor da tarifa; controlar a execuo dos servios; aplicar sanes; exercer o papel de ouvidor de denncias e reclamaes dos usurios, etc. Exemplos: Agncias Nacional de Energia Eltrica (ANEEL), criada pela Lei 9.472/96; Agncia Nacional de Telecomunicaes (ANATEL), criada pela Lei 9.47297 Agncia Nacional do Petrleo (ANP), criada pela Lei 9.478/97. Agncia executiva a qualificao dada autarquia ou fundao que celebre contrato com o rgo da Administrao Direta23 a que se acha vinculada, para a melhoria da eficincia e reduo de custos. Em regra, segundo Di Pietro, no se trata de entidade instituda com a denominao de agncia executiva. Trata-se de entidade preexistente (autarquia ou fundao governamental) que, uma vez preenchidos os requisitos legais, recebe a qualificao de agncia executiva, podendo perde-la, se deixar de atender aos mesmos requisitos. Fins da Administrao A administrao pode ser : a) Particular - Quando os bens e os interesses gerenciados so individuais. b) Pblica - Quando os bens e os interesses gerenciados pertencem comunidade. Portanto, a finalidade da administrao pblica a gesto dos bens e interesses da coletividade nos mbitos Federal, Estadual e Municipal. Uma outra finalidade da administrao promover a defesa do interesse pblico. 3. Fontes do direito administrativo: doutrina e jurisprudncia na formao do direito administrativo; lei formal; regulamentos administrativos, estatutos e regimentos; instrues; princpios gerais; tratados internacionais; costume.

Fontes do Direito so as formas que o revelam (Bandeira de Mello). a exteriorizao do Direito ou a sua formalizao. Segundo os autores h duas fontes do Direito: escritas e no escritas. 1. Fontes Escritas - So denominadas de lei, que a mais importante fonte do Direito Administrativo. A lei abrange as Constituies (Federal e Estadual), as Leis Complementares, As Leis Delegadas, as Leis Ordinrias, as Medidas Provisrias, os Decretos, os Regulamentos e as Instrues entre outras. Entretanto, no qualquer lei que pode ser fonte do Direito Administrativo, mas somente aquelas que regem os rgos, os agentes, e as atividades pblicas. Portanto, no so fontes do Direito Administrativo as leis Civis e Penais. 2. Fontes no Escritas - So: o costume, a jurisprudncia e os princpios gerais do Direito. I - Costumes - a confirmao uniforme de um comportamento tido como obrigao legal. II - Jurisprudncia - fonte no escrita relevante do Direito Administrativo. A jurisprudncia um

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conjunto de decises num mesmo sentido proferida pelos Tribunais, que acabam por integrar as formas de revelao do Direito. III - Princpios Gerais do Direito - So algumas proposies fundamentais que se encontram na base de toda legislao, constituindo o roteiro, que orienta o sistema legislativo de um povo. So pressupostos de onde derivam as regras jurdicas. Assim, no que se refere ao Direito Administrativo, so os princpios da legalidade, da publicidade, da moralidade, da indisponibilidade, etc . H outras fontes do Direito Administrativo, mas que esto distantes de serem aceitas. Segundo o saudoso Hely Lopes Meirelles, o Direito Administrativo possui quatro fontes: a lei, a doutrina, a jurisprudncia e os costumes, sendo a Lei a principal, formal e primordial. I - A lei, em sentido amplo, a fonte primria do Direito Administrativo, abrangendo esta expresso desde a Constituio at os regulamentos executivos. E compreende- se que assim seja, porque tais atos, impondo o seu poder normativo aos indivduos e ao prprio Estado, estabelecem relaes de administrao de interesse direto e imediato do Direito Administrativo. II - A doutrina, formando o sistema terico de princpios aplicveis ao Direito Positivo, elemento construtivo da Cincia Jurdica qual pertence a disciplina em causa. A doutrina que distingue as regras que convm ao Direito Pblico e ao Direito Privado, e mais particularmente a cada um dos sub-ramos do saber jurdico. Ela influi no s na elaborao da lei, como nas decises contenciosas e no contenciosas, ordenando, assim, o prprio Direito Administrativo. III - A jurisprudncia, traduzindo a reiterao dos julgamentos num mesmo sentido, influencia poderosamente a construo do Direito, e especialmente a do Direito Administrativo, que se ressente de sistematizao doutrinria e de codificao legal. A jurisprudncia tem um carter mais prtico, mais objetivo que a doutrina e a lei, mas nem por isso se aparta de princpios tericos que, por sua persistncia nos julgados, acabam por penetrar e integrar a prpria Cincia Jurdica. Outra caracterstica da jurisprudncia o seu nacionalismo. Enquanto a doutrina tende a universalizar-se, a jurisprudncia tende a nacionalizar-se, pela contnua adaptao da lei e dos princpios tericos ao caso concreto. Sendo o Direito Administrativo menos geral que os demais ramos jurdicos, preocupa-se diretamente com a Administrao de cada Estado, e por isso mesmo encontra, muitas vezes, mais afinidade com a jurisprudncia ptria que com a doutrina estrangeira. A jurisprudncia, entretanto, no obriga quer a Administrao, quer o Judicirio, porque no vigora entre ns o princpio norte-americano do stare decises, segundo o qual a deciso judicial superior vincula as instncias inferiores para os casos idnticos. IV - O costume, em razo da deficincia da legislao, a prtica administrativa vem suprindo o texto escrito, e sedimentada na conscincia dos administradores e administrados, a praxe burocrtica passa a suprir a lei, ou atua como elemento reformativo da doutrina. Ao lado da lei, a principal fonte de qualquer direito, os autores enumeram outros: a analogia, a eqidade, os princpios gerais do direito, os tratados internacionais, a instruo e a circular. Princpios gerais do direito. Os princpios gerais de direito so proclamados como fonte subsidiria do direito pela legislao civil de quase todos os pases latinos inspirados no Cdigo de Napoleo. Essa isolada funo supletiva, porm, no tem encontrado eco na teoria contempornea acerca da caracterizao dos princpios, neles se reconhecendo a feio de normatividade, de sorte a autorizar afirmarse que os princpios gerais, ao lado das regras, so verdadeiras normas jurdicas, independente de estarem positivados ou no. A palavra princpio, segundo Miguel Reale, possui duas acepes: a primeira, de ordem moral, e a segunda, de ordem lgica. Naquela se enquadra o sentido tico, para significar as virtudes, a boa formao e as razes morais do homem. A acepo lgica, por sua vez, deve partir da escorreita compreenso de juzo, ou seja, a apreciao qualitativa de algo, at a formulao de uma proposio, nascendo dessa combinao o raciocnio. Aps enfatizar a impossibilidade da existncia de cincia sem que haja esse trabalho de emitir e combinar juzos entre si, ordenados, no conflitantes, coerentes e vlidos, o ilustre autor assevera que princpios so "verdades ou juzos fundamentais, que servem de alicerce ou de garantia de certeza a um conjunto de juzos, ordenados em um sistema de conceitos relativos a dada poro da realidade". E acresce: "s vezes tambm se denominam princpios certas proposies que, apesar de no serem evidentes ou resultantes de evidncias, so assumidas como fundantes da validez de um sistema particular de conhecimentos, como seus pressupostos necessrios. Toda cincia, inafastavelmente, funda-se em princpios, e o Direito, como cincia que , no poderia fugir dessa regra. O Direito acha-se fundamentado, ento, em princpios universais ou restritos sua rea de estudo, os quais so relevantes para a lgica normativa e aplicao aos casos concretos. Dispe, consequentemente, de verdades vlidas prprias da sua rea de saber, compondo seus enunciados lgicos. Importante salientar que os princpios podem ser vlidos apenas para o mundo do Direito (princpios monovalentes), como tambm o podem ser para toda e qualquer forma de conhecimento, especialmente as cincias sociais, os quais se denominam princpios omnivalentes.

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Os princpios gerais de direito se apresentam, inicialmente, com a funo de importante fonte subsidiria do Direito. Depois de identificar esse trao subsidirio dos princpios referenciados em artigos do Cdigo Civil e da Constituio uruguaia, Pl Rodriguez evidencia que praticamente toda a legislao latina editada sob a inspirao do Cdigo de Napoleo contempla dispositivos dessa natureza. A assertiva verdadeira. Tambm o direito brasileiro prev essa funo para os princpios gerais de direito, pelos menos em dois momentos. O primeiro, na Lei de Introduo ao Cdigo Civil (Decreto-Lei n 4.657, de 04-9-1942), que, no artigo 4, determina ao juiz em havendo omisso na lei, decida o caso conforme a analogia, os costumes e esses princpios. O segundo se acha insculpido no artigo 8 da Consolidao das Leis do Trabalho aprovada pelo Decreto-Lei n5.452, de 1/5/1943, ao dispor que, na ausncia de disposies legais ou contratuais, as autoridades administrativas e judicirias se socorram, para decidir, tambm dos princpios (e normas) gerais de direito. Segundo De Castro, citado por Pl Rodriguez, os princpios gerais de direito tm trs funes: informadora, ou seja, a que serve de inspirao ao legislador e de fundamento para o ordenamento jurdico; normativa, atuando como fonte supletiva, na ausncia da lei, nesse caso constituindo meio de integrao do direito; e interpretadora, para orientar o intrprete ou o julgador. A conseqncia imediata dessa trplice funo que alguns mais servem como inspiradores do legislador, do criador da lei, e outros melhor so aproveitados pelo intrprete, evidenciando a utilidade e a eficcia dos princpios. Os princpios como normas jurdicas Ronald Dworkin voltou-se contra o positivismo, valendo-se da conexidade Direito/Moral, e, refazendo sua concepo, concluiu que os problemas da cincia do direito so problemas de princpios morais . A teoria do direito uma interpretao da prtica social, o pensamento casustico a partir de um problema. Dessa postura resultou a elevao conceitual da norma categoria de gnero, do qual o princpio e a regra so espcies. Em Taking Rights Seriously, Dworkin autoriza afirmar-se que o direito deve existir para proteger os direitos, incumbindo os juzes da realizao dessa tarefa. O jurista critica o modelo positivista que considera apenas as normas dotadas da particularidade de aplicar-se inteiramente ou no aplicar-se. Reala nos princpios o dom de fornecer razes para decidir em determinada direo, sendo que, diferentemente das normas jurdicas, o contedo dos princpios no aponta as condies para sua aplicao, de sorte que o contedo material dos princpios quem ordena quando e em que situaes devem ser aplicados. O direito considerado um sistema de regras ou normas, segundo o positivismo descrito por Dworkin, entendimento do qual este no compartilha, desde quando afirma que direito um sistema de princpios. Em contrapartida, a teoria do utilitarismo, conforme descrio de Dworkin, pretende preterir os direitos individuais a favor dos interesses da coletividade, de sorte a propiciar s pessoas maior felicidade e menor dor. Para a construo de sua teoria dos princpios, Dworkin apresenta-se de forma original, centrando sua concepo na distino lgica entre princpios jurdicos e normas jurdicas, valendo-se, para tanto, dos seguintes critrios: Origem - os princpios so estabelecidos conforme a convenincia da comunidade, ao passo que as normas nascem com a lei. Contedo - nas normas o contedo varivel, ao passo que nos princpios moral, ou seja, vale por si mesmo. Procedimento de aprovao - necessrio para as normas e dispensvel relativamente aos princpios para que ganhem validade. Generalidade - os princpios so mais gerais que as normas. Derrogao - sabe-se quando as normas so derrogadas, mas idia de derrogao, porm, intil para os princpios, que so usados ou no. Enumerao - os princpios so exemplificativos, inumerveis, com sistema aberto, enquanto as normas no. Formulao - as normas podem ser formuladas com clareza (embora nem sempre sejam claras, como idealiza o positivismo), mas os princpios no possuem uma frmula identificvel, dependendo de interpretao construtiva que toma por base as prticas sociais, do sentido de convenincia e oportunidade desenvolvido pela comunidade atravs do tempo. Aplicao - as normas se aplicam disjuntivamente, isto , em tudo ou em nada, respeitadas as condies de aplicao, as formalidades, sendo que os princpios no tm uma aplicao disjuntiva, e so suscetveis de ponderao, no so conclusivos, so pontos de partida do entendimento do problema ou casos em forma aberta. Conflito - nas normas valem as regras que expulsam uma das normas em conflito do sistema jurdico, como exemplo, a norma posterior revoga a anterior, mas quando se cogita de conflito entre princpios, o mais relevante, o mais pesado prepondera, e o outro retrocede permanecendo no sistema jurdico sem ser revogado ou dele expulso, em verdadeira dimenso de peso. Exceo - as normas contemplam excees, os princpios no. guisa de valorao final do pensamento de Dworkin, pode-se asseverar que a idia de princpios encontrada no Direito Romano, posto que elaborado em torno deles, no havendo leis, mas sim disposies morais da sociedade, regras, princpios, casusmo. Com a chegada dos cristos antiga Roma que surgiu a

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idia de lei (lex), a partir do Torah dos judeus. Os princpios de origem estica foram importantes para a Escola do Direito Natural Racionalista (como exemplo a obrigao de reparar o dano, observar a palavra dada, no se apropriar dos bens alheios - Digesto). A idia dos princpios gerais de direito, outrossim, foi de suma utilidade para a codificao, preenchendo as lacunas. Assim, no h verdadeiramente uma novidade no pensamento de Dworkin ao considerar e valorizar os princpios no sistema jurdico. DIREITO ADMINISTRATIVO Parte I www.didaticadosconcursos.com.br

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