DESVINCULAO DE RECEITAS DA UNIO, AINDA NECESSRIA ?

Fernando lvares Correia Dias

Textos para Discusso

Outubro/2011

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SENADO FEDERAL

DIRETORIA GERAL Doris Marize Romariz Peixoto Diretora Geral

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ISSN 1983-0645

DESVINCULAO DE RECEITAS DA UNIO, AINDA NECESSRIA?

Fernando lvares Correia Dias

RESUMO:
Este trabalho constitui-se em reviso e atualizao de trabalho realizado em 2007, quando da ltima prorrogao da Desvinculao de Receitas da Unio (DRU), pela Emenda Constitucional n 56, de 2007. Como o prazo previsto nessa emenda vai at 31 de dezembro de 2011, o Poder Executivo recentemente encaminhou a Proposta de Emenda Constituio n 61, de 2 de agosto de 2011, prorrogando mais uma vez a DRU, desta vez at 31 de dezembro de 2015. O trabalho tem por objeto a DRU e suas implicaes para os gastos sociais e para o ajuste fiscal do governo federal. Esse mecanismo foi adotado em 1994, quando da implementao do Plano Real, e tem sido prorrogado recorrentemente desde ento. Busca-se responder s seguintes perguntas: a DRU realmente necessria para a consecuo das metas de supervit primrio? A DRU retira recursos do oramento da seguridade social? Com o fim da desvinculao dos recursos aplicados em manuteno e desenvolvimento do ensino e na rea de sade, a DRU teria se tornado desnecessria? Ela desvia recursos do patrimnio do Fundo de Amparo ao Trabalhador? Por que razo o sistema oramentrio brasileiro precisa conviver com esse artifcio? A anlise realizada a partir de dados extrados da execuo oramentria de 2010, constantes do Balano Geral da Unio e do Sistema Integrado de Administrao Financeira (SIAFI). A partir dessa anlise, podemos mostrar aspectos da estrutura fiscal-oramentria que permitem responder a essas e outras questes.

Economista e Consultor Legislativo do Senado Federal.

S UMRIO
1 2 3 Introduo ........................................................................................................5 Desvinculao de Receitas da Unio (DRU)...................................................6 Implicaes Oramentrias e Fiscais da DRU.................................................9 3.1 Aumento dos Recursos de Livre Alocao...............................................9 3.2 DRU e Supervit Primrio ......................................................................11 4 DRU e Gastos Sociais....................................................................................14 4.1 Oramento da Seguridade Social............................................................15 4.2 Manuteno e Desenvolvimento do Ensino (MDE)...............................17 4.3 Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT)...............................................19 5 6 Prorrogao da DRU ou Reforma Fiscal .......................................................20 Concluses .....................................................................................................21

Referncias Bibliogrficas....................................................................................25

DESVINCULAO DE RECEITAS DA UNIO, AINDA NECESSRIA?

INTRODUO
A desvinculao de receitas da Unio foi adotada em 1994, quando da

implementao do Plano Real. At ento, a alta taxa de inflao permitia que o setor pblico apresentasse resultados operacionais positivos com relativa facilidade. Isso era possvel porque o valor real das despesas sofria o efeito da eroso inflacionria e, assim, o governo podia controlar seus gastos adiando reajustes ou postergando o efetivo pagamento. Cessados os efeitos da inflao, a desvinculao possibilitou a melhoria das contas pblicas, enquanto no se implantassem as reformas constitucionais pretendidas. Nesse contexto, em 1994, foi criado o Fundo Social de Emergncia (FSE) como medida necessria estabilizao da economia. Desde ento, esse instrumento foi prorrogado, com algumas alteraes, com o nome de Fundo de Estabilizao Fiscal (FEF) e, atualmente, Desvinculao de Receitas da Unio (DRU). Em 2007, foi aprovada pelo Congresso Nacional sua prorrogao, at 31 de dezembro de 2011, pela Emenda Constitucional (EC) n 56, de 20 de dezembro de 2007. O Poder Executivo recentemente encaminhou a Proposta de Emenda Constituio (PEC) n 61, de 2 de agosto de 2011, prorrogando mais uma vez a DRU, desta vez, at 31 de dezembro de 2015. A proposta mantm a atual redao do art. 76 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, apenas prorrogando o seu prazo e atualizando a sua redao. A cada prorrogao desse instrumento, renova-se a polmica. De um lado, h os que se posicionam contra a desvinculao, pois defendem o aumento dos gastos ditos sociais. De outro, h o governo federal que defende a desvinculao, com o argumento de que seria imprescindvel para preservar a estabilidade econmica, possibilitar o ajuste fiscal e conferir maior flexibilidade gesto do oramento da Unio.

Neste trabalho, faremos um histrico da desvinculao de receitas, desde a adoo do FSE at a atual prorrogao da DRU. Analisaremos tambm suas implicaes para a consecuo do ajuste fiscal e para reas sociais como educao, sade e trabalho. Ademais, discutiremos a questo das sucessivas prorrogaes desse mecanismo como alternativa a uma ampla reforma fiscal.

DESVINCULAO DE RECEITAS DA UNIO (DRU)

A DRU um mecanismo que permite que parte das receitas de impostos e

contribuies no seja obrigatoriamente destinada a determinado rgo, fundo ou despesa. A desvinculao de receitas tornou-se necessria para enfrentar o problema do elevado grau de comprometimento de receitas no oramento geral da Unio. Tais vinculaes implicam uma grande inflexibilidade na alocao de recursos pblicos, que tem sido apontada como um srio problema de gesto governamental, j que prejudica tanto a execuo das polticas pblicas quanto o uso dos instrumentos de poltica fiscal. As vinculaes de receitas, somadas a gastos em boa medida incomprimveis despesas com pessoal, benefcios previdencirios, servio da dvida etc. , dificultam a capacidade de o governo federal alocar recursos de acordo com suas prioridades sem trazer endividamento adicional para a Unio. Assim, as finalidades da desvinculao so: a) permitir a alocao mais adequada de recursos oramentrios, evitando que algumas despesas obtenham excesso de recursos vinculados, enquanto outras apresentem carncia de recursos; b) atender melhor s prioridades de cada exerccio, bem como possibilitar uma melhor avaliao do custo de oportunidade das aes pblicas; c) permitir o financiamento de despesas rgidas, sem endividamento adicional da Unio; d) viabilizar a obteno de supervits primrios, especialmente com a introduo das metas fiscais na lei oramentria anual, a partir do exerccio de 1999 2 .

A meta de resultado primrio constou do texto da Lei Oramentria Anual para 1999 e das leis de diretrizes oramentrias para o exerccio de 2000 e subsequentes.

A DRU sucessora do FEF, sucessor, por sua vez, do FSE. Todos foram instrumentos excepcionais que objetivaram desvincular, de sua destinao

constitucional ou legal rgida, parte das receitas tributrias da Unio. O quadro abaixo mostra o histrico dos instrumentos de desvinculao de receitas, institudos a partir de 1994: QUADRO 1 DESVINCULAO DE RECEITAS 1994/2011
Denominao Fundo Social de Emergncia (FSE) Fundo de Estabilizao Fiscal (FEF) FEF Prorrogao Desvinculao de Receitas da Unio (DRU) DRU Prorrogao 1 DRU Prorrogao 2
Fonte: Elaborao do autor.

Dispositivo ECR n 1/1994 EC n 10/1996 EC n 17/1997 EC n 27/2000 EC n 42/2003 EC n 56/2007

Vigncia 1994 e 1995 1996 e 1 sem. 1997 2 sem. 1997 a 1999 2000 a 2003 2003 a 2007 2008 a 2011

O fundamento legal da DRU, atualmente em vigor, a EC n 56, de 2007, que a prorrogou nos mesmos termos da EC n 42, de 2003. O dispositivo desvinculou de rgo, fundo ou despesa, at 31 de dezembro de 2011, 20% da arrecadao de impostos, contribuies sociais e de interveno no domnio econmico, j institudos ou que vierem a ser criados, seus adicionais e respectivos acrscimos legais. A EC n 56, de 2007, ressalvou da desvinculao as principais transferncias aos estados, ao Distrito Federal (DF) e aos municpios previstas na Constituio Federal 3 . Tais transferncias so as relativas aos impostos sobre renda (IR), sobre produtos industrializados (IPI), sobre operaes financeiras (IOF) ouro e sobre propriedade territorial rural (ITR). Ou seja, a desvinculao no afeta essas transferncias constitucionais, de forma que estados, DF e municpios, nesses casos, no sofrem perdas com a DRU. No entanto, foram includas as contribuies de interveno no domnio econmico entre as receitas sujeitas desvinculao, uma inovao em relao verso anterior da DRU constante da EC n 27, de 2000. Com isso, a contribuio incidente sobre combustveis (CIDE-Combustveis) foi desvinculada, resultando em perdas para
3

Conforme o 1 do art. 76 do ADCT.

os estados e municpios 4 . Essa perda foi contornada com o aumento da participao dos governos subnacionais de 25% para 29% da receita da CIDE, por fora da EC n 44, de 2004 5 . A Emenda ressalvou tambm da desvinculao a destinao da contribuio social do salrio-educao, devida pelas empresas, ao financiamento do ensino fundamental pblico. A DRU, ademais, no se aplicava parcela da extinta contribuio provisria sobre movimentao financeira (CPMF) destinada ao Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza 6 . Tratava-se, no caso, da parcela de 0,08% da alquota total de 0,38% da CPMF. A parcela restante de 0,30%, destinada s reas de sade e previdncia, sujeitava-se DRU. Por fim, as leis de diretrizes oramentrias tm ressalvado da desvinculao as contribuies sociais do trabalhador e do empregador ao Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) e ao Plano de Seguridade Social dos Servidores Pblicos, em observncia ao disposto no inciso XI do art. 167 da Constituio Federal. A preservao integral das principais transferncias constitucionais aos estados e municpios a principal diferena da DRU em relao ao FSE e ao FEF, que acarretavam perda de recursos para os entes subnacionais. Essa preservao, juntamente com a excluso do salrio-educao, da parcela da CPMF destinada ao Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza e das contribuies previdencirias, foi fundamental para a aprovao da DRU no Congresso Nacional, em 2000, bem como para sua prorrogao em 2003 e 2007. Com essas dedues, a base de clculo da DRU passou de R$ 755,6 bilhes para R$ 526,5 bilhes, em 2010, e o valor desvinculado foi de R$ 105,3 bilhes, conforme mostra a tabela abaixo:

Com essa alterao, tambm foram desvinculadas contribuies econmicas de menor importncia, como a Cota-Parte do Adicional ao Frete para Renovao da Marinha Mercante, entre outras. Equivalente a 23,2% da receita integral. Conforme o 1 do art. 80 do ADCT.

5 6

TABELA 1 DESVINCULAO DE RECEITAS DA UNIO 2010

R$ milhes

I. TOTAL DAS RECEITAS REALIZADAS 1. RECEITA DE IMPOSTOS 2. RECEITA DE CONTRIBUIES SOCIAIS 3. RECEITA DE CONTRIBUIES ECONMICAS II. EXCLUSES 2. CONTRIBUIES SOCIAIS 2.1. INSS 2.2. Salrio-Educao 2.3. CPMF Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza 2.4. CPSS Contribuio do Plano de Seguridade Social dos Servidores Pblicos III. BASE DE CLCULO DRU ( I II ) IV. DRU ( III * 20% ) 1. Impostos (1*20%) 2. Contribuies Sociais [(2 - II)*20%] 3. Contribuies Econmicas (3*20%)
Fonte: Balano Geral da Unio. Elaborao do Autor. 1: No inclui multas, juros e dvida ativa. 2: A CMPF vigorou at 2007, valor residual.

755.573 280.141 461.902 13.530 229.118 229.118 209.478 11.049 -10 8.601 526.455 105.291 56.028 46.557 2.706

O valor desvinculado representa apenas 14% das receitas de impostos e contribuies, inferior aos 20% em decorrncia das excluses efetuadas. Como veremos a seguir, o valor efetivamente desvinculado menor, pois os recursos desvinculados de impostos j eram de livre alocao.

IMPLICAES ORAMENTRIAS E FISCAIS DA DRU

3.1 Aumento dos Recursos de Livre Alocao

O primeiro aspecto importante da DRU seu efeito sobre os recursos de livre alocao, ou recursos ordinrios 7 , cujo aumento necessrio para permitir maior flexibilidade na elaborao e execuo do oramento da Unio. Em relao aos impostos, importante notar que esses recursos j so de livre alocao 8 . Sua desvinculao to-somente reduz os recursos para a manuteno e
7

Os recursos ordinrios, ou fonte 100, so constitudos basicamente pela receita de impostos, aps as vinculaes constitucionais, e pelos recursos desvinculados pela DRU. Esses ltimos constituam, at o exerccio de 2001, uma fonte de recursos parte a fonte 175.

desenvolvimento do ensino (MDE), que tm como base a receita de impostos aps a desvinculao. Portanto, tais recursos so reduzidos em R$ 2,5 bilhes (18% dos recursos desvinculados) e esse o aumento dos recursos de livre alocao decorrente da desvinculao de impostos em 2010. Em relao desvinculao de recursos para MDE, a EC n 59, de 11 de novembro de 2009, determinou a reduo progressiva do percentual da DRU incidente sobre esses recursos. Assim, para efeito do clculo dos recursos para MDE, o percentual de desvinculao passou para 12,5%, em 2009, 5%, em 2010, e nulo no exerccio de 2011. Portanto, a partir deste ano, a DRU deixar de afetar as vinculaes para MDE e, portanto, no mais implicar aumento dos recursos de livre alocao decorrente da desvinculao de impostos. Em relao s contribuies, a desvinculao efetivamente aumenta os recursos de livre alocao. A parcela de 20% das contribuies sociais, majoritariamente vinculadas seguridade social, passa a poder ser alocada em qualquer despesa. Com isso, o aumento dos recursos de livre alocao de R$ 46,6 bilhes. Esse o principal efeito da DRU: transferir recursos de contribuies sociais do oramento da seguridade social para o oramento fiscal da Unio. Da mesma forma, a parcela de 20% das contribuies econmicas permite o aumento dos recursos de livre alocao em R$ 2,7 bilhes. A tabela seguinte resume o aumento dos recursos livres em 2010, quando ainda havia desvinculao de recursos de MDE: TABELA 2 ACRSCIMO DE RECURSOS LIVRES 2010
R$ milhes

Reduo de Recursos Vinculados MDE Desvinculao de Contribuies Sociais Desvinculao de Contribuies Econmicas Total
Fonte: Balano Geral da Unio e STN. Elaborao do Autor.

2.521 46.557 2.706 51.784

As receitas de multas, juros e dvida ativa de impostos so vinculadas. No entanto, o valor da desvinculao dessas receitas pouco relevante e no ser considerado.

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Portanto, o aumento efetivo de recursos livres foi de R$ 51,8 bilhes e no os R$ 105,3 bilhes da Tabela 1, que atualiza o Demonstrativo da DRU constante do Anexo X das informaes complementares lei oramentria anual 9 . Com isso, aumentada em 37% a parcela dos recursos livres no total das receitas primrias que, como veremos no prximo tpico, ajuda a viabilizar a consecuo das metas de supervit primrio. A composio das receitas primrias mostrada na tabela a seguir: TABELA 3 COMPOSIO DAS RECEITAS PRIMRIAS 2010
R$ milhes

Receitas Livres Desvinculao Lquida Receitas Livres Originais Receitas Vinculadas Receita Primria Total

Sem DRU 140.002 0 140.002 779.771 919.773

Com DRU 191.786 51.784 140.002 727.987 919.773

Fonte: Balano Geral da Unio e STN. Elaborao do Autor.

3.2 DRU e Supervit Primrio A desvinculao de receitas e a criao ou majorao de contribuies sociais foram os principais instrumentos de ajuste fiscal adotados na implementao do Plano Real em 1994 e nos anos que se seguiram. As sucessivas prorrogaes da desvinculao e da CPMF foram necessrias para preservar a estabilidade econmica e, a partir de 1999, viabilizar a obteno de supervits primrios. A adoo de um severo programa de ajuste fiscal, em 1999, voltado para a obteno de supervits primrios expressivos, imps a permanncia do mecanismo de desvinculao de receitas. Desde aquele exerccio, as receitas da seguridade social vm sendo redirecionadas no apenas para gastos fiscais, mas tambm para assegurar saldos positivos nas contas pblicas. Como o art. 195 da Constituio Federal determina que as contribuies sociais sobre a folha de salrios, o faturamento e o lucro financiem exclusivamente a seguridade social, a desvinculao liberou receitas desse oramento para gastos de

A Tabela 1 traz a receita realizada em 2010, enquanto o Demonstrativo da DRU traz a receita estimada. Na primeira, o valor da DRU de R$ 105,3 bilhes e no Demonstrativo da DRU, R$ 109,4 bilhes.

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natureza fiscal. O pagamento de juros e amortizao da dvida, em especial, so despesas prprias do oramento fiscal, com raras e especficas excees. A partir do Plano Real, podemos notar um crescimento da carga tributria, em sua maior parte decorrente da criao ou majorao das contribuies sociais. Para o governo federal, esse tributo tem a vantagem da no repartio com os estados e municpios e de no obedecer ao princpio da anterioridade tributria. A receita de impostos e taxas, integrante do oramento fiscal, manteve-se no patamar de 6 a 8% do Produto Interno Bruto (PIB); j a receita de contribuies, em sua maior parte integrante do oramento da seguridade social, passou de 8,1% do PIB, em 1995, para 12,9% em 2010. Essa hipertrofia das receitas da seguridade social evidenciada no grfico 1:

GRFICO 1 - Receitas em % do PIB

16,0 14,0 12,0 10,0 8,0 6,0 4,0 2,0 0,0

Contribuies Impostos e Taxas

O mecanismo da DRU tem papel fundamental para que a meta de supervit primrio seja alcanada. No estivessem desvinculadas as receitas da seguridade social, a destinao legal das contribuies sociais estaria mantida e os recursos acabariam por ser aplicados em gastos com previdncia, sade ou assistncia social. Ainda que no houvesse aumento de despesas, esses recursos no poderiam ser aplicados no servio da dvida pblica federal, que constituem despesas do oramento fiscal. Com a DRU, receitas do oramento da seguridade deixam de ser vinculadas, contribuindo para viabilizar o supervit pretendido. A execuo oramentria de 2010 resultou em supervit primrio do governo central de R$ 79,0 bilhes, equivalentes a 2,15% do PIB, como ilustrado pela tabela a seguir:

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19 95

19 97

19 99

20 01

20 03

20 05

20 07

20 09

TABELA 4 RESULTADO PRIMRIO DO GOVERNO CENTRAL 2010

R$ milhes

Valor
1 RECEITA PRIMRIA TOTAL Receitas Livres (Inclui DRU) Receitas Vinculadas do Oramento Fiscal Receitas Vinculadas do Oramento da Seguridade Social 2 DESPESA PRIMRIA TOTAL Despesas do Oramento Fiscal Despesas do Oramento da Seguridade Social 3 RESULTADO PRIMRIO ACIMA DA LINHA (1-2)
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional. Elaborao do Autor. 1: Dado do SIAFI/Prodasen. Despesa paga.

% PIB
25,03 5,22 8,71 11,10 22,88 10,57 12,31 2,15

919.773 191.786 320.170 407.817 840.726 388.338 452.388 79.047

A relao entre o mecanismo da DRU e a formao do supervit primrio pode ser entendida a partir da Tabela 5. Nela, as receitas livres, inclusive as decorrentes da desvinculao, so destacadas utilizando a mesma identidade contbil do supervit primrio (ver Anexo 2): TABELA 5 DESTINAO DAS RECEITAS LIVRES 2010
R$ milhes

1 2 3 4 5 6 7

RECEITAS LIVRES (INCLUI DRU) Desvinculao Lquida Receitas Livres Originais Resultado Primrio Acima da Linha Despesas do Oramento Fiscal menos Receitas Vinculadas Despesas da Seguridade Social menos Receitas Vinculadas Hiato de Recursos Livres (3-4-5)

Valor 191.786 51.784 140.002 79.047 68.168 44.571 -7.213

% PIB 5,22 1,41 3,81 2,15 1,86 1,21 -0,20

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional. Elaborao do Autor. 1: Dado do SIAFI/Prodasen. Despesa paga.

V-se que os recursos livres equivalem a trs parcelas: o supervit primrio, as despesas do oramento fiscal no cobertas por suas receitas vinculadas e as despesas da seguridade social no cobertas por suas receitas vinculadas. Embora no oramento diferentes fontes financiem tanto o supervit primrio quanto as despesas, no oramento como um todo h essa equivalncia entre os recursos livres e essas destinaes de recursos.

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Na medida em que as receitas vinculadas do oramento da seguridade social no podem ser alocadas em despesas com juros e em despesas do oramento fiscal, temos que os recursos livres devem ser maiores que o supervit primrio mais as despesas do oramento fiscal no cobertas por suas receitas vinculadas (ver Anexo 2). Portanto, sem a DRU, haveria um hiato de recursos livres de R$ 7,2 bilhes em 2010. Esse valor bem inferior aos recursos desvinculados de R$ 51,8 bilhes. Se analisarmos os mesmos dados para 2006, vemos que hoje a desvinculao de recursos menos relevante para a obteno do supervit primrio. Naquele ano, o hiato de recursos livres seria de R$ 13,6 bilhes para um volume de recursos desvinculados de R$ 42,5 bilhes. Dessa relao podemos tirar algumas concluses: 1) A gerao do supervit primrio obviamente compete com as despesas discricionrias do oramento fiscal, dadas as despesas obrigatrias, o que ajuda a explicar a conteno dos investimentos pblicos. 2) Os dados da execuo oramentria de 2010 mostram uma insuficincia de recursos livres para a gerao do supervit e/ou atender s despesas discricionrias do oramento fiscal; no entanto, esse hiato hoje bem menos relevante que no passado. 3) O volume de recursos desvinculados, que depende do percentual de 20% e das receitas ressalvadas do mecanismo, est superdimensionado para atender s necessidades da atual estrutura de receitas e despesas do oramento. 4) Alguns analistas sustentam que, a partir de 2012, seria possvel alcanar a meta de supervit primrio sem a DRU, mediante uma adequada troca de fontes oramentrias. No obstante, ainda que isso seja possvel, persistiria o problema da rigidez oramentria. Ou seja, a administrao financeira e oramentria do governo federal fica indubitavelmente mais complicada sem o recurso da DRU.

DRU E GASTOS SOCIAIS

A principal controvrsia suscitada pela desvinculao de recursos refere-se a

seu possvel efeito de reduzir os gastos sociais. Desde a aprovao do FSE, em 1994, essa polmica renovada a cada proposta de prorrogao do mecanismo. De um lado, a

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oposio em geral critica a desvinculao 10 , pois defende o aumento dos gastos ditos sociais 11 . De outro, o governo federal, pelos motivos j apontados, defende a desvinculao. Esse ltimo contesta o impacto negativo da DRU sobre os gastos da rea social. Argumenta que no h reduo de recursos destinados previdncia social, porque o gasto com aposentadorias e penses incomprimvel. Para responder a suspeitas de que a DRU desvia recursos de suas finalidades sociais, o governo demonstra que, desde 1996 at 2010, as despesas nas reas de sade e educao vm crescendo. Por fim, afirma que a DRU no implica elevao no montante de receitas disponveis para o governo federal em detrimento dos estados e municpios. De fato, as despesas com determinadas funes sociais do governo no deixaram de ser atendidas em decorrncia da existncia da DRU, em especial, as despesas obrigatrias da seguridade social. No entanto, dada a estrutura de receita e despesa, esse mecanismo propicia a poupana de recursos, antes vinculados, para a formao do saldo primrio positivo, que o ajuste fiscal exige. 4.1 Oramento da Seguridade Social

Do ponto de vista do oramento da seguridade social, a maior parte dos recursos desvinculados de contribuies sociais acaba redirecionada para esse oramento. Portanto, com o crescimento das despesas da seguridade, atualmente o Tesouro Nacional realiza aportes significativos, de forma que no se pode afirmar que a DRU implique perdas significativas para a seguridade social.

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No toda a oposio ou somente ela. H membros da bancada da sade e da educao tanto na oposio quanto na situao. Deve-se observar que nem sempre os gastos nas reas de educao e previdncia social favorecem as camadas mais pobres da populao, o que torna o termo gasto social um tanto impreciso.

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TABELA 6 SEGURIDADE SOCIAL DESPESA POR FONTE 2010

R$ milhes

Fontes INSS COFINS Recursos Livres (Fonte 100) CSLL PIS-Pasep CPSS Patronal Royalties do Petrleo Recursos Prprios Financeiros Outras Total
Fonte: SIAFI/Prodasen. 1: Despesa liquidada.

Valor 206.843 107.974 37.626 33.967 17.179 12.681 11.614 9.776 37.417 475.075

Dos R$ 46,6 bilhes desvinculados das contribuies sociais, em sua maior parte receitas do oramento da seguridade social 12 , R$ 37,6 bilhes retornam como recursos de livre alocao (Fonte 100) usados no pagamento de despesas desse oramento. Ou seja, a rea da seguridade social cede recursos lquidos de cerca de R$ 8,9 bilhes, que poderiam expandir suas despesas. TABELA 7 SEGURIDADE SOCIAL DESVINCULAES E APORTES
R$ milhes

1 Desvinculao de Contribuies Sociais 2 Aporte de Recursos Livres (Fonte 100) 3 Lquido (1-2) 4 Percentual (2/1)
Fonte: Balano Geral da Unio e SIAFI/Prodasen. 1: No inclui multas, juros e dvida ativa. 2: Despesa liquidada.

2006 34.175 14.532 19.643 43%

2007 38.908 20.395 18.513 52%

2008 39.570 31.208 8.362 79%

2009 39.176 37.132 2.045 95%

2010 46.557 37.626 8.931 81%

Vemos, nessa tabela, que o aporte de recursos ordinrios do Tesouro Nacional ao oramento da seguridade social tem aumentado nos ltimos anos. Esses aportes passaram de R$ 14,5 bilhes, em 2006, para R$ 37,6 bilhes, em 2010, correspondentes a 43% e 81% da desvinculao de contribuies sociais. Isso mostra que os recursos desvinculados pela DRU, atualmente, retornam em sua maior parte para o oramento da
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A contribuio do salrio-educao uma contribuio social, de valor relevante, que no integra o oramento da seguridade social. No entanto, ela no desvinculada (ver tabela 1).

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seguridade social. Esse fato explicado pela expanso das despesas com benefcios previdencirios e assistenciais, especialmente devido a aumentos reais do salrio mnimo. Em 2009, especificamente, o menor crescimento do PIB e das receitas tributrias levou a que o Tesouro Nacional realizasse aporte de recursos ordinrios quase equivalente desvinculao de contribuies sociais. Em relao s reas sociais, uma anlise meramente legal da DRU mostraria que as reas de educao, sade e trabalho foram prejudicadas ao longo da vigncia da DRU. No entanto, com o fim da CPMF 13 e da incidncia da desvinculao sobre os recursos destinados MDE, a partir de 2011, apenas o Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) seria afetado. Mostraremos a seguir quais so os impactos efetivos da desvinculao para MDE e o FAT. Cabe esclarecer que no existe maneira inquestionvel de aferir at que ponto a desvinculao impe diminuio de recursos a rgo, fundo ou despesa. Isso s seria possvel se apenas uma fonte financiasse cada ao de governo ou rgo. Se, ao contrrio, retiram-se recursos de fontes vinculadas, mas se aportam montantes de outras fontes, como dizer se essas outras fontes estariam presentes caso no tivesse havido a desvinculao? 4.2 Manuteno e Desenvolvimento do Ensino (MDE)

A DRU desobriga a Unio de destinar manuteno e desenvolvimento do ensino (MDE) 20% dos 18% da receita de impostos, vinculados a essa despesa pelo art. 212 da Constituio Federal. No entanto, a EC n 59, de 2009, determinou a reduo progressiva do percentual da DRU incidente sobre esses recursos. Assim, para efeito do clculo dos recursos para MDE, o percentual de desvinculao passou para 12,5%, em 2009, 5%, em 2010, e nulo no exerccio de 2011 14 . A tabela abaixo mostra o efeito da DRU sobre os recursos destinados MDE:

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A DRU desvinculava 20% da parcela da arrecadao da CPMF destinada ao Fundo Nacional de Sade (FNS), de 0,20 ponto percentual da alquota de 0,38%. A EC n 59, de 2009, originalmente de iniciativa da Senadora Ideli Salvatti, tambm ampliou os deveres do Estado relativos educao.

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TABELA 8 REDUO DE RECURSOS VINCULADOS A MDE 2008 a 2011

R$ milhes

1 2 3 4

Percentual de Desvinculao Receita de Impostos Desvinculao (1*2) Reduo de Recursos de MDE (3*18%)

2008 20,0% 256.147 51.229 9.221

2009 12,5% 244.071 30.509 5.492

2010 5,0% 280.141 14.007 2.521

2011 0,0% 347.713 0 0

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional. 1: Lei Oramentria para 2011.

V-se que a reduo de recursos destinados MDE decresce de R$ 9,2 bilhes, em 2008, quando o percentual de desvinculao era de 20%, e passa a ser nulo a partir de 2011. Cabe considerar que a PEC n 61, de 2011, que prope nova prorrogao da DRU, mantm explicitamente o fim da desvinculao desses recursos, em consonncia com a EC n 59, de 2009. No entanto, a rea de educao como um todo custeada por diversas fontes de recursos. Assim, um aumento dos recursos vinculados para MDE poderia ser simplesmente compensado pela diminuio de recursos livres e outros. Portanto, a concluso de que a rea de educao necessariamente perde com a desvinculao, embora aparentemente verdadeira, no correta. TABELA 9 FUNO EDUCAO DESPESA POR FONTE 2010
R$ milhes

Fontes Recursos Vinculados a MDE Recursos Livres (Fonte 100) Salrio-Educao Outras Total
Fonte: SIAFI/Prodasen. 1: Despesa liquidada.

Valor 26.911 10.791 4.725 6.018 48.446

Em 2010, foram alocados recursos do Tesouro Nacional de R$ 10,8 bilhes na rea de educao, em face da reduo de recursos destinados MDE de apenas R$ 2,5 bilhes.

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4.3

Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT)

No caso do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), ao contrrio dos recursos da MDE, h efetivamente uma perda de recursos com a DRU. Isso ocorre porque o FAT custeado, quase integralmente, por recursos prprios: TABELA 10 FAT DESPESA POR FONTE 2010
R$ milhes

Fontes PIS/PASEP Recursos Prprios Financeiros Recursos Livres (Fonte 100) Outras Total
Fonte: SIAFI/Prodasen. 1: Despesa liquidada.

Valor 28.765 11.088 1.133 212 41.198

As principais fontes de recursos do FAT so a arrecadao do PIS/Pasep e os recursos financeiros prprios, constitudos pelo retorno dos financiamentos do BNDES efetuados com recursos do Fundo. Esses recursos s podem ser aplicados no FAT. O aporte de recursos ordinrios do Tesouro Nacional pouco significativo, no valor de R$ 1,1 bilho, bem inferior ao valor desvinculado da arrecadao do PIS/Pasep de R$ 8,0 bilhes. Cabe esclarecer que dos R$ 40,0 bilhes arrecadados do PIS/Pasep, R$ 8,0 bilhes foram desvinculados e dos R$ 32,0 bilhes restantes apenas R$ 28,8 bilhes foram efetivamente gastos. Assim, a DRU efetivamente retira recursos que poderiam ser aplicados em aes do FAT ou em financiamentos do BNDES. Tambm cabe notar que parte das receitas do PIS/Pasep alimenta saldo positivo na conta nica do Tesouro Nacional, no sendo efetivamente despendida. Portanto, so vlidas as seguintes concluses: (1) atualmente, a maior parte dos recursos desvinculados de contribuies sociais retorna ao oramento da seguridade social, de forma que a reduo de seus recursos hoje bem menos relevante que no passado; (2) no se pode afirmar que a rea de educao tenha perdas de recursos e, a partir de 2011, no haver mais desvinculao de recursos de MDE; (3) o FAT abre mo de recursos para gastos com o seguro-desemprego e outras aes a seu encargo e de seu patrimnio aplicado no BNDES.

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A possibilidade de troca de fontes de recursos enfraquece o argumento de que a DRU reduz os gastos sociais. Ademais, cabe observar que esses gastos no so determinados pela disponibilidade de recursos vinculados e, sim, pelas decises de criao ou aumento de despesas pblicas. Na rea de educao, a criao de cargos e o aumento de sua remunerao determinam parte substancial da despesa. Em relao ao FAT, suas despesas dependem do valor do salrio mnimo e das regras de concesso do seguro-desemprego.

PRORROGAO DA DRU OU REFORMA FISCAL

Recentemente, o Poder Executivo encaminhou proposta de nova prorrogao

da DRU. Desde a instituio do FSE, em 1994, essa seria a sexta prorrogao do mecanismo de desvinculao de receitas. A partir da DRU, o encaminhamento da proposta de emenda Constituio, estabelecendo sua prorrogao, tem coincidido com o primeiro ano do mandato presidencial (1999, 2003, 2007 e 2011). Invariavelmente, a aprovao da proposta dificultada, sob o pretexto de suas implicaes negativas, o que serve como instrumento de barganha poltica. Por fim, a proposta aprovada aps negociao entre o Poder Executivo e o Congresso Nacional. O ideal, porm, seria realizar uma ampla reforma fiscal de modo a revisar o sistema de vinculaes, para conferir maior transparncia e racionalidade ao sistema oramentrio. Essa reviso deveria levar em conta a necessidade e a capacidade operacional de cada rgo, fundo ou despesa e, ademais, deveria considerar a magnitude de esforo para a concretizao do resultado primrio, sem ter que recorrer a expedientes contbeis pouco claros e duvidosos. Naturalmente, a reforma fiscal seria a ocasio de reavaliar e redefinir as prioridades de gasto do setor pblico federal. A realizao de uma ampla reforma fiscal, porm, seria tarefa das mais difceis. Ela demandaria alteraes em mais de uma dezena de dispositivos da Constituio Federal, exigiria uma negociao poltica muito complexa e, certamente, catalisaria a oposio de todos os setores prejudicados. A alternativa mais pragmtica, mas de menor grau de transparncia, prorrogar mais uma vez a DRU, para possibilitar uma maior flexibilidade oramentria e assegurar a obteno do supervit primrio. A vantagem da

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DRU de fazer um corte linear na maioria das vinculaes, o que tecnicamente mais simples e politicamente mais vivel.

CONCLUSES
A desvinculao de receitas da Unio teve incio em 1994, com a instituio do

FSE, e tem sido prorrogada desde ento. A experincia refora o entendimento de que a prorrogao da DRU, que vigorar at o final de 2011, contribuiu para a obteno do equilbrio fiscal associado manuteno dos gastos sociais. Na execuo oramentria de 2010, foram desvinculadas receitas de impostos, contribuies sociais e de interveno no domnio econmico que permitiram o aumento de R$ 51,8 bilhes nos recursos de livre aplicao. Dois aspectos so relevantes na discusso da DRU: suas implicaes para os chamados gastos sociais e para a obteno da meta de resultado fiscal. Em relao ao primeiro, so vlidas as seguintes concluses: (1) atualmente, a maior parte dos recursos desvinculados de contribuies sociais retorna ao oramento da seguridade social, de forma que no se pode afirmar que ele tenha perdas significativas; (2) a rea de educao no mais atingida pela DRU, pois, a partir de 2011, no h mais desvinculao de recursos de MDE; (3) a rea de sade no mais afetada devido ao fim da CPMF; (4) o FAT prejudicado, j que 20% da receita do PIS/Pasep desvinculada. Portanto, atualmente, resta DRU o seu impacto sobre o FAT. Em relao meta fiscal, buscamos mostrar a relao da DRU com a gerao do supervit primrio. So vlidas as seguintes concluses: 1) a DRU permite uma maior flexibilidade na administrao financeira e oramentria da Unio, ao aumentar os recursos de livre utilizao; 2) os dados da execuo oramentria de 2010 mostram uma insuficincia de recursos livres de R$ 7,3 bilhes para a gerao do supervit e/ou atender s despesas discricionrias do oramento fiscal; 3) a DRU hoje menos relevante para a obteno do supervit primrio, j que o hiato de recursos livres em 2010 foi bem menor que em 2006; 4) mesmo que, a partir de 2012, seja possvel alcanar a meta de supervit primrio sem a DRU, mediante uma adequada troca de fontes oramentrias, persistiria o problema da rigidez oramentria.

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As sucessivas prorrogaes da DRU mostram a necessidade desse mecanismo, ainda que como alternativa a uma ampla reforma nas finanas pblicas brasileiras. A Constituio Federal de 1988 incorporou inmeras demandas da sociedade, especialmente nas reas de sade, assistncia e previdncia social. Muitas dessas demandas assumiram a forma de vinculaes de receitas a rgo, fundo ou despesa. A DRU surge como uma forma de reduzir essas vinculaes, dada a dificuldade poltica de realizar uma reforma fiscal abrangente. Em viso mais ampla, a desvinculao representa um mecanismo para compatibilizar o arcabouo da Constituio de 1988 com a bem-sucedida estabilizao econmica de 1994.

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ANEXO 1 CLCULO DA REDUO DE RECURSOS VINCULADOS

MANUTENO E DESENVOLVIMENTO DO ENSINO (MDE)

R$ milhes

Receita de Impostos Transferncias a Estados e Municpios (-) Desvinculao (-) Base de Clculo Recursos para MDE (18% da Base)
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional.

Sem DRU 280.141 106.592 0 173.550 31.239

Com DRU 280.141 106.592 14.007 159.543 28.718

Reduo 0 0 -14.007 14.007 2.521

MDE 2000-2011

FUNDO DE AMPARO AO TRABALHADOR (FAT)

R$ milhes

Receita do PIS/Pasep Desvinculao (-) Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT)

Fonte: Balano Geral da Unio 2010. 1: No inclui multas, juros e dvida ativa.

Sem DRU 40.008 0 40.008

Com DRU 40.008 8.002 32.006

Reduo 0 -8.002 8.002

Receita por Natureza OFSS

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ANEXO 2 MODELO FISCAL-ORAMENTRIO 1. Identidade Contbil Partimos da identidade contbil do supervit primrio: 1: SP = RP DP A receita primria desdobrada em receita livre (Rl), receita vinculada do oramento fiscal (Rvf) e receita vinculada do oramento da seguridade social (Rvs). A despesa primria desdobrada em despesa discricionria do oramento fiscal (Ddf), obrigatria do oramento fiscal (Dof), discricionria do oramento da seguridade social (Dds) e obrigatria do oramento da seguridade social (Dos). Substituindo na equao 1 e rearranjando temos: 2: Rl = SP + (Ddf + Dof Rvf ) + (Dds + Dos Rvs) Ou seja, a receita livre iguala-se a trs parcelas: i) o supervit primrio ii) as despesas do oramento fiscal menos a receita vinculada do oramento fiscal; iii) o dficit do oramento da seguridade social. 2. Restrio do Oramento Fiscal Na medida em que as receitas vinculadas do oramento da seguridade social no podem ser alocadas em despesas com juros e em despesas do oramento fiscal, temos a seguinte condio: 3: SP + Ddf + Dof RP - Rvs Rearranjando temos: 4: Rl SP + (Ddf + Dof Rvf )

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REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
BACHA, Edmar (1994). O fisco e a inflao: uma interpretao do caso brasileiro. Revista de Economia Poltica, v. 14, n. 1. _________ (1997). O Plano Real: uma avaliao. In: MERCADANTE, Aloizio (Org.). O Brasil Ps-Real: a poltica econmica em debate. So Paulo: Unicamp/Instituto de Economia, 1997. Secretaria do Tesouro Nacional (2010). Balano Geral da Unio. Quadros da Realizao da Receita. COSENTINO TAVARES, Jos Fernando; e DIAS, Fernando (1999). Impacto da desvinculao de receitas da Unio no oramento federal e em gastos sociais. Nota Tcnica da Consultoria de Oramento da Cmara dos Deputados. DELFIM NETO, Antonio; GIAMBIAGI, Fabio (2005). O Brasil precisa de uma agenda de consenso. Boletim de Conjuntura do IPEA n 71. IPEA (2005). Boletim de Polticas Sociais Acompanhamento e Anlise n 10. LEVY, Paulo; e VILLELA, Renato (2006). Uma Agenda para o Crescimento Econmico e a Reduo da Pobreza. MORA, Mnica (2005). A proposta de dficit nominal zero e o gasto discricionrio no governo federal. Boletim de Conjuntura do IPEA n 71. NBREGA, M.; AMADEO, E.; LOYOLA, G.; CAMARGO, J. M.; CALLEGARI, J. (2002). Uma sada para salvar o oramento. Tendncias, Consultoria Integrada. (Artigo especial.) Secretaria de Oramento Federal (2003). Vinculaes de receitas dos oramentos fiscal e da seguridade social e o poder discricionrio de alocao de recursos do governo federal.

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