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La FUNDACION KONRAD ADENAUER de la Repblica Federal de Alemania es una institucin independiente, cuyo trabajo a nivel nacional e internacional se basa en los principios del pensamiento demcrata cristiano. En el campo internacional la Fundacin fomenta proyectos, los que generalmente se concretan en el trabajo conjunto con grupos que, perteneciendo a distintos sectores de la sociedad, actan como contrapartes. La Fundacin est representada pases de Amrica Latina. en casi todos los

Qu es CIEDLA?
CJEDLA es el instituto cientfico de la Fundacin en Amrica Latina. Fue creado en 198 l. Su campo de accin se extiende a toda la regin. Su sede es Buenos Aires.

Objetivos
-contribuir al anlisis de la realidad latinoamericana;

-ofrecer un foro de discusin sobre diferentes enfoques

acerca del desarrollo en Amrica Latina; --cooperar con los proyectos de la Fundacin en la regin; --contribuir al dilogo entre los representantes de la ciencia, la poltica y otros grupos sociales.

LOS ACTORES SOCIALES Y POLTICOS EN LOS PROCESOS DE TRANSFORMACIN EN AMRICA LATINA

Actividades
-estudios cientficos, a cargo de su equipo propio de investigadores o de terceros; -seminarios, coloquios, grupos de trabajo y mesas redondas con participacin de especialistas latinoamericanos, europeos y de otras regiones; -asesoramiento de corto plazo a travs de expertos; -publicaciones; -scric de traducciones del alemn al castellano de destacadas obras en el campo de las ciencias sociales; documentacin e informacin sobre Amrica Latina y

Compilado por Manuel Mora y Araujo

Europa.
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'1llpOS

se dirige? Sus actividades estn orientadas hacia instituciones y representativos de la sociedad, entre otros: universidad .s e instituciones cientficas en general; sector 'uhcrnamenlal; 11'" tidos pnlicos y dems agrupaciones interme-

CIEDLA
Centro Interdisciplinario de Estudios sobre el Desarrollo Latinoamericano

Konrad -Adenauerstiftung Indice

Prefacio El rol de los actores en los procesos de transicin El/en Bos.........................................................................................
1997 KONRAD - ADENAUER - STIFfUNG CIEDLA Av. Leandro N. Alem 690 20 Piso 1001 Buenos Aires, Repblica Argentina Te!': (00541) 313-3522 Fax: (00541) 311-2902 e-mail:konrad@datamarkets.com.ar KONRAD - ADENAUER - STIFfUNG RathausaJlee 12 D-53757 Sankt Augustin l bei Bonn Repblica Federal de Alemania Te!': (0049-2241) 246-0 Fax: (0049-2241) 246508 ISBN 950-9431-60-5 Impreso en: Grancharoff LA. Carolina MuziJli 5891 1440 Buenos Aires, Argentina Hecho el depsito de ley Impreso en Argentina - Printed in Argentina Se permite la reproduccin total o parcial citando la fuente. e. V. A.c.

Los nuevos actores polticos en el proceso de democratizacin y reforma econmica. El caso argentino Manuel Mora y Araujo Presidencia y Federacin: Caminos de la reforma institucional en Brasil Amaury de Souza y Jos Luciano de Mattos Dias Los actores polticos y el proceso de democratizacin Osear Godoy Areaya Estructuras institucionales y actores en la crisis poltica colombiana Gabriel Murillo Castao y Juliana Meja Pele; Ecuador: Los actores polticos de la transicin democrtica
y de la reforma econmica

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Alegra Donoso y Jorge Ortiz Actores polticos en el rgimen civil electoral ecuatoriano: 1978 - 1996 Blaseo Peaherrera

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Los actores polticos frente a los planes de ajuste estructural: consecuencias polticas de las reformas en Mxico Arturo Alvarado M Actores polticos en la transicin paraguaya Mauricio Schvartzman En qu etapa se encuentra la consolidacin poltica y econmica de Amrica Latina? Alberto Borea Odra Las fortalezas aparentes. El caso de los actores polticos venezolanos frente a los procesos de democratizacn.v de reformas econmicas Alfredo Keller R

Prefacio
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Frecuentemente se ha encarado el estudio de los procesos polticos colocando el nfasis en los aspectos estructurales e institucionales del sistema poltico. En este sentido, el CIEDLA ha desarrollado desde sus inicios trabajos que consideraron el estudio de diversos aspectos del funcionamiento de la democracia, haciendo hincapi en instituciones claves de este sistema de gobierno como lo son los partidos polticos, las elecciones, el parlamento, la divisin de poderes, entre otros. En la presente compilacin se quiere enfocar el proceso y las transformaciones polticas, colocando en el centro del anlisis la conducta estratgica de los actores intervinientes en esos procesos. Focalizar en una investigacin el protagonismo de los actores, no niega la importancia de factores estructurales como la economa, la educacin, la cultura poltica, etctera. Tampoco significa quitarle relevancia al enfoque institucional ya que el mismo ha resultado altamente fructfero para entender el funcionamiento de la democracia, as como tambin los motivos por los cuales la misma fracasa o se consolida. Adems, las estructuras sociales y las instituciones ofician de marco e influyen a su vez la accin de los actores sociales. Es por ello que las investigaciones que aqu se presentan consideran las estructuras e instituciones que han condicionado el proceder de los actores sociales. En las investigaciones acerca de las transiciones polticas y tambin de los procesos de transformacin econmica se consideran como actores principales a las elites gobernantes y a las opositoras. . Esta gruesa clasificacin admite, a su vez, subdivisiones internas en funcin de la mayor resistencia a las reformas o aquellas fuerzas que impulsan reformas y se muestran proclive s a procurar una mayor legitimacin democrtica y modernizacin econmica.

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Para este trabajo fueron elegidos en cada pas aquellos actores relevantes en el proceso poltico, analizando su comportamiento estratgico frente a tres situaciones de cambio estructural: la transicin a la democracia, los procesos de cambio y apertura econmica y, fundamentalmente, frente a la consolidacin de la democracia, el Estado de Derecho y las reformas constitucionales. Horst Schonbohm

Ellen Bos*

El rol de los actores en los procesos de transicin

l. Introduccin En las ltimas dos dcadas se duplic el nmero de democracias en el mundo. Mientras que a comienzos de la dcada del setenta existan 39 Estados que podan calificarse de medianamente democrticos, en la actualidad suman 117, lo que constituye un sesenta por ciento de los 191 Estados existentes en todo el mundo (Diamond 1996: 26). El proceso de democratizacin denominado por Samuel Huntington (1991). "Tercera Ola" 1, se inici en 1974 en Europa del Sur con la cada de la dictadura militar portuguesa, y se extendi luego a Amrica Latina, Asia, Europa del Este y frica. Por primera vez en la historia del mundo, la democracia como forma de gobierno se difundi hacia todas las regiones del mundo. La mayora de los procesos de transicin registrados en los pases en desarrollo fueron procesos pacficos y negociados. Esta nueva caracterstica motiv a un cambio en los paradigmas utilizados hasta entonces

Instituto Geschwister Scholl, Universidad Ludwig-Maximilians. Huntington (1991) identifica dos olas de democratizacin previas, a las que en cada caso le sigui una ola opuesta, caracterizada por el sucesivo colapso de regmenes democrticos. La primera ola, ms prolongada y lenta, comenz en Estados Unidos en los primeros aos del siglo XIX y finaliz con el fin de la Primera Guerra Mundial. Al final de esta ola de democratizacin se contabilizaban 30 pases gobernados democrticamente en el mundo. En 1942 quedaban apenas una docena de democracias. La segunda ola de democratizacin comenz despus de la Segunda Guerra Mundial y comprendi en primer trmino a los regmenes fascistas derrotados (Alemania, Austria, Italia, etctera) y ms tarde a los Estados que adquirieron su soberana como consecuencia del proceso de descolonizacin. Al final de esta ola, hacia comienzos de la dcada del sesenta, existan 36 Estados democrticos. Con posterioridad sigui un segundo movimiento de restauracin de regmenes autoritarios.
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en la investigacin de procesos de democratizacin. En efecto: la teora Fe la modernizacin, prevaleciente desde fines de la dcada del cincuenta haba intentado determinar las condiciones o los requerimientos econmicos, sociales y culturales necesarios para que se pudiera produ\cir un proceso de democratizacin. La nueva teora de los actores, en cambio, se concentr en los agentes que impulsan los procesos de democratizacin. Por 10 tanto, el inters se desplaz de las causas que producen el cambio, a los actores que generan los procesos de transicin. El estudio pionero de O'Donnell y Schmitter "Transitions from Authoritarian Rule", publicado en 1986, que resume los resultados de un proyecto de investigacin de varios aos acerca de los procesos de democratizacin en Europa del Sur y Amrica Latina, dio lugar a toda una serie de trabajos que enfatizan el rol de los actores en el anlisis comparado de los procesos de democratizacin. Esta nueva corriente de investigacin basa sus trabajos en el supuesto de que los procesos de transicin se ven fundamentalmente determinados por la conducta de los actores intervinientes. En funcin de este cambio de perspectiva, el accionar de las dirigencias polticas se situ en el centro de la investigacin terica y emprica sobre los procesos de transicin. A diferencia de la teora de la modernizacin-, con orientacin macrosociolgica y determinista, el enfoque orientado hacia los actores puede definirse de microanaltico y ms descriptivo. La teora de la modernizacin destaca la relacin que existe entre la formacin de modernas sociedades industriales y la simultnea gestacin de regmenes democrticos. Los representantes de esta corriente dedujeron una relacin causal a partir de la correlacin positiva que constataron entre el desarrollo socioeconmico y el surgimiento de la democracia. La teora de la

modernizacin se concentr en las condiciones estructurales que deben darse para que pueda existir un sistema democrtico y concluy que un cierto nivel de desarrollo econmico y social es condicin necesaria para la cristalizacin de estructuras democrticas. El ingreso per cpita, el nivel de industrializacin alcanzado, la tasa de alfabetizacin, el grado de urbanizacin, el nmero de mdicos, las posibilidades de comunicacin y la importancia de los medios masivos fueron individualizados como indicadores econmicos y socioeconmicos relevantes. No obstante, los intentos realizados por establecer valores umbrales para cada uno de estos indicadores, a partir de los cuales cabe esperar una democratizacin, han fracasado en la medida en que no lograron explicar una serie de "casos especiales". La investigacin de los procesos de transicin focalizada en los actores considera a estos procesos desde una perspectiva diferente. Asume que las democracias no necesariamente se dan como consecuencia de ciertas condiciones econmicas y sociales, sino que son literalmente producidas o causadas por los actores polticos. En consecuencia, el anlisis se centra en el accionar estratgico de los actores que intervienen en los diferentes procesos (Di Palma 1990: 9). Este nuevo enfoque no cuestiona la importancia de los factores estructurales que destaca la teora de la modernizacin, sino que interpreta a los mismos como contexto dentro del cual se insertan las decisiones y conductas de los actores, sin determinar de antemano el resultado de los procesos polticos (O'Donnell/Schmitter 1986: 4-5). Los supuestos deterministas en relacin a las limitadas posibilidades que existiran para establecer regmenes democrticos en Estados del Tercer Mundo son criticados como supuestos poco beneficiosos para la democracia y de escasa ayuda para potenciales fuerzas democratizadoras (comprese p.ej. Weiner 987: 826-863). Przeworski (1992: 138) rechaza los enfoques macrosociolgicos que atribuyen los resultados de los procesos polticos exclusivamente a las circunstancias, interpretando que la historia transcurre sin que nadie haga nada ("without anyone doing anything"). A diferencia de la teora de la modernizacin, la investigacin focalizada en los actores renuncia a determinar las condiciones que

2 Comprese entre otros a Lipset 1959. A1mond 1990 ofrece un panorama sistemtico de IDS enfoques que plantea la teora de la modernizacin.

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deben darse para que puedan producirse procesos de democratizacin". Su objetivo es registrar en forma sistemtica los procesos de democratizacin, y deducir a partir de all enunciados sobre patrones y problemas tpicos, producto de un anlisis comparado de los ms diversos casos. Nohlen (1988: 5) describe esta corriente como "ms descriptiva, de mediano alcance y probabilstica". Cabe distinguir dos variantes de la teora sobre los procesos de democratizacin focalizada el) los actores. Por un lado est el enfoque descriptivo tipolgico encarado por O' Donnell y Schmitter en su trabajo pionero (1986). Los representantes de esta corriente concluyen enunciados generales sobre la conducta de los actores intervinientes en estos procesos a partir de un estudio emprico comparado de diferentes procesos de transicin. KarllSchmitter (1991: 270) caracterizan este enfoque de la siguiente manera." "Our argument is not based on deducti ve principles of rational choice or historical inertia, but on inductive observation from a limited range of recent experiences in Europe and Latin America and their tentative extension to the even more recent experiences of Eastern Europe". El segundo enfoque intenta clarificar con ayuda de mtodos de rational choice el comportamiento que exhiben las elite s y los actores colectivos en los procesos de transicin. En especial, Adam Przeworski intent desarrollar un modelo abstracto, basado en parte en la teora del juego, tendiente a explicar la lgica de los cambios de sistema sobre la base de conceptos estratgicos (comprese tambin Marks 1992; Prosch/ Abraham 1991; Kuron 1992). Inicialmente el trabajo de investigacin se concentr en estudiar el proceso de apertura y sustitucin de sistemas autoritarios. En la actua-

lidad, sin embargo, son los problemas de la consolidacin de los sistemas democrticos los que concitan el mayor inters (comprese por ejemplo Mainwaring et. al. 1992; Linz/Stepan 1996). Los anlisis ms recientes buscan determinar sobre todo qu nivel democrtico real han alcanzado las instituciones que han surgido luego del perodo autoritario y cun estables pueden ser las mismas en el largo plazo. A continuacin se resumen los supuestos tericos de este nuevo enfoque y los conocimientos obtenidos a partir del anlisis comparado del rol de los principales actores en los procesos de transicin en Europa del Sur y Amrica Latina, para someterlos luego a un anlisis crtico. En particular se analizarn los temas que aportan un mayor valor explicativo o de conocimiento para el anlisis de procesos de transicin fuera de las regiones para las que fuera desarrollado este enfoque terico. En primer lugar se har una breve referencia al concepto de democracia que subyace a la investigacin de los sistemas de transicin orientada hacia los actores. Le sigue la descripcin del modelo de desarrollo que exhiben los procesos de transicin, y que presenta diferentes etapas. Se hace referencia, asimismo, a los actores determinantes para el proceso de transicin -en particular a las elites gobernantes y opositoras-o El trabajo se centra seguidamente en la conducta de los actores intervinientes en el proceso de transicin en las diferentes etapas. El trabajo concluye haciendo un anlisis crtico y ofreciendo propuestas para una posible modificacin del enfoque. 11. Definiciones: transicin, democracia Segn la definicin elaborada por O'Donnell y Schmitter, una transicin, es decir un cambio de sistema, es el intervalo que media entre un rgimen poltico y otro, la transicin de un cierto sistema autoritario a "algn otro sistema indefinido" ("something else") (O'Donnell/ Schmitter 1986: 3). El resultado de los procesos de transicin se consideran inciertos, la consecuencia no necesariamente tiene que serun rgimen democrtico, tambin es posible pensar en el retorno al antiguo rgimen o a algn otro gobierno autoritario (O'Donnell/Schmitter 1986: 6). Finalmente, los procesos de transicin tambin pueden empantanarse

3 La nica condicin bsica para la democratizacin y consolidacin democrtica de un sistema autoritario es la presencia de un Estado (comprese por ejemplo Linz/ Stephan 1996: 17 ss). Para el caso de que sectores importantes de la poblacin de un Estado no se identifiquen con el mismo y en cambio prefieran formar parte de otro Estado o de crear un Estado independiente, las posibilidades de democratizacin y ms an de consolidacin son muy limitadas desde un comienzo.

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a medio camino, es decir no derivar en una recada en el autoritarismo, pero tampoco alcanzar la meta fijada (comprese Linz/Stepan 1996: 4). En particular en el Tercer Mundo, parece aumentar el nmero de este tipo de procesos de transicin bloqueados. El concepto de democracia utilizado en la investigacin de procesos de transicin se basa en el concepto de "poliarqua" de Dahl ( 1971), en el cual la competencia poltica y la participacin son los principales criterios. En particular, Dahl (1971: 3) nombra las siguientes garantas institucionales, esenciales para el funcionamiento de la democracia: libertad de organizacin, libertad de expresin y de opinin, derecho a ejercer el voto activo y pasivo, competencia entre dirigentes polticos, elecciones libres, libertad de informacin y por fin, responsabilidad de la poltica del gobierno frente a los votantes. Vale decir que un rgimen democrtico se caracteriza por elecciones libres y generales, escasas barreras participativas, autntica competencia poltica y amplia proteccin de los derechos civiles. Przeworski (1991: 12) define a la democracia como un sistema en el cual los conflictos se dirimen en el marco institucional, en donde a diferencia de los sistemas autoritarios, ninguna persona o grupo tiene la posibilidad de determinar la competencia poltica ex ante o de ejercer un control ex post sobre la misma. La democracia aparece como un sistema normativo abstracto con ayuda del cual es posible dirimir los conflictos que pueden surgir en el sistema poltico. El factor decisivo que distingue a las democracias de las autocracias es la "incertidumbre" de los resultados de los procesos de decisin polticos. Slo existe certeza en relacin a las condiciones institucionales marco y a las reglas de procedimiento. En consecuencia Przeworski (ibd.: 13) define a la democracia como sistema de "ruled open-endedness" u "organized uncertainty", en el cual los resultados materiales de las decisiones polticas se plantean a priori indefinidas. En el plano investigativo se ha impuesto una definicin de democracia ms minimalista que establece como principal criterio la celebracin, a intervalos regulares, de elecciones generales, libres y secretas. Linz y Stepan (1996:4) califican a esta tendencia como falacia electoralista

("electoralist fallacy"). Este enfoque sera problemtico en la medida en que considera a la celebracin de elecciones libres como condicin suficiente para la democracia, pese a que en realidad slo se tratara de una condicin necesaria. Las conclusiones de los debates ms recientes sobre la consolidacin de nuevas democracias han hecho surgir ciertas dudas en general, acerca de la utilidad del concepto corriente de democracia, basado en la definicin de poliarqua de Dahl. En efecto: gran parte de los sistemas de transicin que han surgido en el marco de la Tercera Ola, cumple con los criterios desarrollados por Dahl, pero el proceso de decisin poltica no es coincidente con los principios funcionales de las democracias representativas estabilizadas. O' Donnell (1994: 1996) en particular hace alusin a este fenmeno. En estas "semidemocracias" C'halbierte" Demokratien) se cumplen superficialmente las reglas formales del sistema democrtico, pero la conducta de los actores se ve determinada en verdad por el particularismo y el clientelismo. Que el proceso poltico siga caracterizndose por principios informales, vigentes tambin en el sistema autoritario, tiene importantes consecuencias para el sistema democrtico formal. En particular se ve afectado el principio de responsabilidad que le cabe a los gobernantes. Si bien es cierto que existe responsabilidad en el sentido de que quienes ocupan los cargos pblicos deben ser elegidos peridicamente, en los intervalos entre las elecciones falta la responsabilidad horizontal, esencial en las democracias occidentales consolidadas. Se trata de la responsabilidad del Ejecutivo frente a las dems instituciones del Estado, esencialmente ante el Legislativo y el Judicial. En las nuevas democracias, los Ejecutivos tienden a debilitar a los restantes rganos pblicos y a desmantelar los mecanismos de responsabilidad horizontal, poco desarrollados en s mismos. Expresiones de particularismo, gobierno delegativo y escasa responsabilidad horizontal contribuyen a perpetuar prcticas autoritarias tradicionales y a que intereses econmicamente fuertes y bien organizados puedan torcer el procesC?poltico en su propio beneficio. En razn de estos diagnsticos parece necesaria una definicin ms ambiciosa de democracia, en la que adems de la celebracin de

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elecciones libres y universales, se asigne un mayor peso a otros factores. Ante el trasfondo de este tipo de consideraciones, Diamond (1996:23) desarroll un catlogo de criterios con cuya ayuda es posible distinguir a las democracias liberales de las "democracias meramente electorales". A diferencia de estas ltimas, las democracias liberales se caracterizan por la ausencia de mbitos polticos que puedan sustraerse al proceso poltico democrtico. Adems, la responsabilidad vertical del gobierno frente a los electores se ve complementada por otra horizontal frente a los restantes rganos del poder pblico. Finalmente existen amplias garantas para el pluralismo poltico y social as como para el ejercicio de las libertades individuales y colectivas. Si clasificamos a los Estados actualmente existentes en base a este concepto diferenciado de democracia, el nmero de los regmenes democrticos se reduce de 117 a 76 (comprese ibd.: 27). De todos modos resulta difcil aplicar los criterios nombrados por Diamond a las investigaciones concretas, porque al menos una parte de los fenmenos contemplados se sustrae a las posibilidades de una adecuada cuantificacin. La celebracin de elecciones libres es un criterio relativamente fcil de verificar. En cambio, resulta substancialmente ms complejo verificar que se garanticen debidamente los derechos y libertades de los ciudadanos (comprese Diamond 1996: 22). 111. Fases, actores, tipologas Fases La teora de los actores ha elaborado para los procesos de transicin un modelo de desarrollo ideal. Un criterio esencial de este modelo es la distincin entre liberalizacin y democratizacin. La liberalizacin se define como el intento de las elites dominantes de llevar adelante aperturas controlables del sistema autoritario, sin modificar las relaciones reales de poder. A fin de descomprimir las tensiones existentes o procurarle al rgimen un mayor apoyo popular, se amplan las libertades personales del ciudadano, concedindole libertad de opinin y de organizacin, sin que ello signifique una mayor participacin en el proceso

de decisin poltica (O'Donnell/Schmitter 1986: 7; Przeworski 1992: 109). Por democracia, en cambio, se entiende la creacin de instituciones democrticas que garantizan la competencia poltica y una amplia participacin de los ciudadanos. Mientras que la liberalizacin tiene por meta reducir la represin y ampliar los derechos fundamentales, implicando, por lo tanto, una modificacin del sistema autoritario, la democratizacin significa un cambio del propio sistema de gobierno. La liberalizacin puede ser el comienzo de una democratizacin, pero no necesariamente debe conducir a la democracia (comprese O'Donnell/ Schmitter 1986: 9-11). En la interpretacin de los cientistas de la transicin, la fase de democratizacin de un sistema autoritario, conducente en general a una democracia de transicin, es seguida por otra de consolidacin. sta comienza con la institucin de un gobierno democrticamente electo y concluye una vez que el sistema democrtico se ha estabilizado (comprese Valenzuela 1992: O'Donnell1992). Sin embargo, el concepto de consolidacin es muy discutido. No existe consenso en cuanto a los criterios que deben cumplirse para que un sistema pueda ser catalogado como una democracia consolidada. Asimismo existe disparidad de criterios en cuanto a la duracin que debe asignrsele al proceso de consolidacin. En los numerosos intentos por definir a las democracias consolidadas, se indica en primer lugar la necesidad de que est concluida la conformacin institucional del sistema posautoritario. Requisito para ello es que haya quedado normalizada la actividad de las instituciones que se ubican en el nivel sub-constitucional. Schmitter (1995: 545) interpreta que este proceso insume trmino medio tres perodos legislativos del parlamento, esto es unos doce aos. Como segundo factor importante para la consolidacin se enuncia la creacin de un adecuado sistema representativo de intereses por regiones y funciones. Finalmen. te, juega un papel trascendente en los conceptos de consolidacin, la aceptacin de las reglas de juego democrticas por parte de las elites polticas y de la poblacin. De este modo, la legitimidad de las instituciones y procedimientos democrticos se convierte en un criterio clave.

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Linz y Stepan (1996:5) definen una demo~raci~ co~solidada como aquel rgimen poltico en el que la democracia se interpreta como un sistema complejo, compuesto de instituciones y reglas, que se ha convertido en el "nico juego en la ciudad". Esto significa en primer trmino que ningn actor poltico, econmica o socialmente relevante intente seriamente derrocar al rgimen. En segundo trmino significa que, an en situaciones graves de crisis poltica y econmica, una inmensa mayora de la poblacin est convencida de que el rgimen democrtico es el mejor y que estas situaciones de crisis deben ser superadas en el marco de las instituciones y mecanismos democrticos. Finalmente se indica la necesidad de que todos los actores polticos relevantes compartan el criterio de que los conflictos polticos deben ser solucionados de acuerdo con las normas establecidas y que cualquier desvo de esta conducta es ineficiente y oneroso. Segn Linz y Stepan (1996:7ss), las democracias consolidadas se caracterizan por cumplir cinco requisitos que guardan relacin entre s. En primer trmino deben darse condiciones favorables para la gestacin y el funcionamiento de una sociedad civil. Se comprende por sociedad civil un amplio espectro de grupos y movimientos relativamente libres, que involucran, tanto a grupos de autoayuda en el mbito vecinal, como a sindicados y entidades gremiales o profesionales. Es necesario, asimismo, que exista una sociedad poltica autnoma. En particular, se requiere la presencia de partidos polticos en condiciones de incorporar al proceso poltico los intereses de la poblacin. Del mismo modo es indispensable que se cumplan los principios de un Estado de derecho. Slo as es posible garantizar las libertades cvicas. Asimismo, el gobierno debe disponer de un aparato burocrtico eficiente. De lo contrario, no est en condiciones de velar por el efectivo cumplimiento de sus decisiones polticas. Finalmente es necesario que exista una economa de mercado, que contemple una normativa social y poltica. A tal efecto deben existir normas e instituciones que acten como intermediarios entre el Estado y el mercado. Merkel (1995) tambin desarrolla un modelo de consolidacin de diferentes niveles. En particular distingue cuatro niveles "cuya consoli-

dacin comienza en forma simultnea pero cada una de las cuales concluye al cabo de perodos de diferente duracin" (ibd.: 38). En este concepto maximalista, consolidacin implica, por un lado, que haya concluido el proceso de conformacin de las principales instituciones constitucionales. Por el otro, debe conformarse un sistema de representacin de intereses dividido segn jurisdicciones territoriales y funciones, que asegure la comunicacin entre la sociedad y las instancias decisorias del Estado. Asimismo, el sistema democrtico debe contar con el respaldo de las elites polticas y de la poblacin. Esto significa que no slo es necesario que todos los actores del poder persigan sus intereses en el marco de las instituciones democrticas, sino que adems exista una cultura poltica general de respaldo a la democracia. Es decir que la consolidacin a nivel institucional y representativo debe ser complementada por un comportamiento de apoyo a la democracia por parte de elites y masas populares. En un caso ideal, el proceso de transicin puede ser caracterizado como la sucesin de las fases de liberalizacin, democratizacin y consolidacin. En la prctica, estas fases no admiten una distincin tajante entre s. Actores Los trabajos que investigan los procesos de transicin poniendo nfasis en los protagonistas de estos procesos enfatizan el rol de los individuos y grupos que impulsan y disean el proceso de transicin. En el centro del inters de los investigadores se ubican los objetivos, intereses, referencias, percepciones, decisiones, estrategias y conductas de estos protagonistas. Las elites gobernantes y opositoras son consideradas actores principales de la transicin. En las elite s gobernantes se distinguen dos grupos: hardliners y softliners. Se consideran hardliners a aquellos sectores que se oponen a la implementacin de reformas y que por diversos motivos estn interesados en preservar el sistema autoritario, en tanto que el sector dispuesto a encarar reformas y a procurarle una

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mayor legitimacin democrtica est constituido vor los softliners (comprese O'Donnell/Schmitter 1986: 15-17). En el caso de los grupos que constituyen la oposicin y que muchas veces recin van conformando una base ms amplia como consecuencia de la apertura poltica, se trata en general de grupos de intelectuales, artistas y activistas de derechos humanos, as como crculos eclesisticos. Ms tarde pueden agregarse partidos, sindicatos y otros grupos de inters. Se asume que estas diferentes fuerzas de oposicin, as como las elites en el gobierno no conforman un bloque homogneo y se dividen en fuerzas moderadas y radicales. Al margen de los intereses que pueda perseguir cada uno de estos cuatro sectores, es posible clasificarlos segn su comportamiento estratgico. Tomando como base su disposicin a aceptar el riesgo o su preferencia por evitar el mismo, se ofrece el siguiente cuadro: los hardliners entre las elites dominantes y las fuerzas ms radicales de la oposicin aplican estrategias de alto riesgo, en tanto que los softliners y las fuerzas moderadas prefieren las estrategias que plantean menor riesgo. Las diferentes estrategias nada dicen en cuanto a los intereses representados, ya que los sectores radicalizados y moderados de la oposicin bien pueden perseguir los mismos objetivos y slo disentir en cuanto a cul es el camino ms adecuado para el logro de los mismos. (Przeworski 1986: 54). Adems, la estrategia de los actores puede variar, aun sin que se operen cambios en el cuadro de situacin, como consecuencia de que vara su apreciacin del desarrollo de los acontecimientos. El concepto de grupos estratgicos y grupos con capacidad de conflicto, elaborado por Schubert, Tetzlaffy Vennewald (1994: pg. 57 ss.) distingue entre grupos estratgicos gobernantes y grupos de oposicin capaces de generar una situacin de conflicto. Los primeros detentan el poder poltico y econmico en el Estado, debido a que sus exponentes dominan las instituciones adems de disponer de recursos especficos de poder fuera de la rbita del Estado, en tanto que los ltimos se caracterizan por poseer el suficiente potencial de amenaza y denegacin para luchar contra las relaciones de poder y distribucin existente. Slo forman parte de los grupos estratgicos o con capacidad conflictiva, aquellos sectores activos dotados de poder pblico o de

poder de conflicto. Una caracterstica elemental es el control de los medios de produccin y el acceso a la violencia fsica. Otros criterios son la capacidad de organizacin, la coherencia ideolgica, el carisma que pueden tener diferentes dirigentes, capacidad de movilizacin y finalmente el monopolio sobre la fuerza laboral y los servicios. Desde la ptica de este enfoque, el cambio sobreviene a partir de conflictos que se producen entre los respectivos grupos de influencia poltica, debidamente dotados de poder, comprendindose los procesos de transicin democrtica como producto de un cambio en la relacin de las fuerzas internas de la sociedad. Al margen de las elites se asigna tambin protagonismo a las masas populares movilizadas, aunque slo cobraran importancia en ciertas fases. La movilizacin popular traducida en manifestaciones o huelgas, puede generarse en forma espontnea, como consecuencia de una dinmica propicia, producto del proceso de liberalizacin, o puede ser organizada por las fuerzas de oposicin. La sublevacin de las masas se considera un fenmeno transitorio, que adquiere importancia sobre todo en la fase de liberalizacin. En general se asume que una ola de movilizacin y politizacin es seguida siempre por otra de despolitizacin, desilusin y aquietamiento (comprese O'Donnelll Schmitter 1986: 26-28; 53-56). Tipologias A partir del anlisis comparado de diferentes procesos de transicin se desarrollaron diversas tipologas destinadas a clasificar las formas que puede adoptar la transicin de un sistema a otro." En general, las clasificaciones distinguen segn los actores que son decisivos para poner en marcha un proceso de transicin y definir el rumbo del mismo, y segn las estrategias que persiguen estos actores. Sobre la base de estos criterios se elaboraron diferentes tipos de transicin segn sean sus principales impulsores las dirigencias autorita4 Una resea de las tipologas para procesos de transicin ofrece Valenzuela (1992: 73-78).

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rias o los dirigentes de los movimientos masivos de O{losicinal rgimen, y en segundo lugar, segn prevalezcan estrategias orientadas al compromiso o al conflicto. Como factor adicional, en algunos casos se incluye la celeridad con la cual se concretan los procesos de transicin. Entre las numerosas tipologas elaboradas en base a estos criterios, una de las ms concluyentes es la desarrollada por Samuel Huntington. Huntington (1991/92: 583) distingue tres tipos de transiciones: "transformation", "replacement" y "transplacement", "Transformation" designa los procesos de transicin iniciados fundamentalmente desde arriba, en tanto que califica de "replacement" a aquellos procesos impulsados por grupos de oposicin y que provocan el colapso del rgimen autoritario. El concepto "transplacement" finalmente, caracteriza a aquellos procesos de transicin que llevan adelante en forma conjunta elites gobernantes y grupos de oposicin, es decir en general transiciones negociadas. Estas u otras tipologas que intentan clasificar las diferentes formas que pueden adoptar los procesos de transicin encierran, sin embargo, ciertos problemas. En primer trmino demuestran ser demasiado tericas. Otro problema que se plantea es que los procesos de transicin pueden obedecer, en distintos momentos, a tipos de transicin diferentes. Es muy probable que la apertura de un sistema autoritario siempre se plantee como resultante de la interaccin manifiesta entre una decisin de las elites dominantes y la movilizacin de la sociedad. La movilizacin social alienta a las potenciales fuerzas liberalizadoras en las filas oficialistas a introducir reformas, en tanto que las grietas visibles en el bloque gobernante retroalimentan a la movilizacin social. No obstante, los procesos de transicin se diferencian en cuanto a cul de los dos fenmenos se manifiesta primero (Przeworski 1992: 108). IV. El rol de los actores en las diferentes fases del proceso de transicin Liberalizacin Los representantes de la teora de los actores parten del supuesto de que una liberalizacin siempre comienza a partir de un agrietamiento en

las filas de las dirigencias gobernantes. Las razones de semejante fisura pueden ser diversas. Por un lado, puede desencadenarse en razn de crisis econmicas o de poltica exterior, pero tambin puede ocurrir que en pocas de bonanza econmica el rgimen procure ampliar su base de legitimacin. Przeworski sostiene que al margen de este tipo de escenarios de crisis y de xitos, la estabilidad de un sistema autoritario se ve amenazada a partir del momento mismo en el que surgen proyectos polticos alternativos (Przeworski 1986: 51-53). La experiencia ensea que todo intento de llevar adelante una apertura poltica limitada est condenada al fracaso y que una vez implementada la liberalizacin necesariamente se desarrolla un proceso con dinmica propia. La descompresin de la represin y la concesin de nuevas libertades contribuye a que surjan en forma explosiva organizaciones independientes en la sociedad civil; por otro lado: organizaciones ya existentes comienzan a desvincularse del sistema autoritario. En cuanto los procesos adquieren carcter masivo, es decir generan intranquilidad y desorden en las calles, se anuncia el fin de la liberalizacin. Llegado este punto slo existen dos alternativas posibles. Las elites gobernantes pueden optar por retornar al sistema autoritario, es decir reforzar la represin, sometiendo a las organizaciones recin surgidas, o incorporndolas al rgimen, o bien pueden inducir un proceso de democratizacin (Przeworski 1992: 110). Przeworski (ibd.: 113-116) desarroll la original teora segn la cual los procesos de liberalizacin son parcialmente la resultante de malentendido s y percepciones equivocadas de los actores intervinientes. Considera plausible, por ejemplo que los reformadores de las elites gobernantes introduzcan la apertura del sistema en el convencimiento de poder controlar con medios represivos la dinmica propia de los procesos. No obstante, llegado el momento de una movilizacin importante, los liberalizado res adecuan su estrategia a esta situacin, ya que al ver cmo las masas se vuelcan a las calles dudan de la efectividad de la represin o bien consideran que el precio que demandara tal accionar sera muy alto. Przeworski sugiere que en el proceso de liberalizacin intervienen otros factores de tipo sociolgico y psicolgico. Los contactos persona-

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les e~t~~ los elementos que propician la liberalizacin y las fuezas de OpOSIClOnllevan a desmantelar el preconcepto de enemig. Los liberalizadores constatan que quienes constituyen la oposicin no son tan temibles como haban pensado, porque en las negociaciones stos se muestran reflexivos y sensibles a la posibilidad de arribar a un compromiso. Es decir que los contactos personales pueden modificar el juicio que le merecen ciertos temas a los liberalizadores, que comienzan a ver a la democracia con ojos ms positivos. Asimismo es probable que luego de esta experiencia, rechacen la represin, considerndola un medio poco civilizado ( ibd.: 114-116). Al mismo tiempo, los contactos personales permiten reducir preconceptos negativos entre la oposicin. Finalmente, tampoco se puede descartar que los sectores liberalizadores muestren una conducta irracional sencillamente porque se dejan guiar por sus deseos y contra su mejor saber implementan una estrategia condenada de antemano al fracaso. Se puede pensar, por ejemplo, que los liberalizadores accedan a una democratizacin, convencidos de tener buenas chances de triunfar en caso de celebrarse elecciones libres ( ibd.: 115) . Si estas apreciaciones son correctas, seala Przeworski, se vuelve comprensible el comportamiento de los liberalizadores "que inician un proyecto inviable y cambian de caballo en medio del ro" (Przeworski 1990: 195). En consecuencia, al final de la liberalizacin se ubica la democratizacin o una nueva represin. La liberalizacin sola no es un proyecto realizable en s misma y desemboca con seguridad en situaciones inestables. Democratizacin Una democratizacin exitosa exige el reemplazo del sistema autoritario, por un lado y la introduccin de instituciones y procedimientos democrticos, por el otro. Las experiencias recogidas con procesos de transicin comprendidos en la Tercera Ola sugieren que ambos slo pueden darse a partir de un entendimiento entre los reformadores de las elites gobernantes, por un lado y las fuerzas moderadas en las filas de la oposicin, por el otro (Przeworski 1992: 117). En virtud de estas

componendas entre las elites, suelen celebrarse "pactos" formales e informales entre los actores intervinientes. Estos pactos incluyen acuerdos sobre una redistribucin del poder poltico, reconociendo las partes los respectivos intereses contrarios. Los acuerdos se negocian, al menos parcialmente, bajo exclusin de la opinin pblica entre pequeos grupos polticos que no poseen legitimacin democrtica. No obstante, los compromisos acordados entre los reformadores y los moderados estn sujetos a un alto grado de incertidumbre. Una vez instalado el sistema democrtico basado en el principio de la soberana popular, es posible que ste proceda a revocar todos los compromisos asumidos por las anteriores autoridades. Adems, pueden surgir situaciones polticas inesperadas que rpidamente pongan en duda los arreglos negociados. Para que pueda producirse un entendimiento entre softliners y moderados, deben darse las siguientes condiciones: en primer trmino, los softliners deben estar en condiciones de lograr el consentimiento de los hardliners o al menos neutralizados, en segundo trmino es necesario que en las filas de la oposicin, las fuerzas moderadas puedan controlar al sector ms radicalizado (Przeworski 1990: 196). A fin de obtener el consentimiento de los hardliners, en general es necesario hacer ciertas concesiones que los moderados toleran e imponen entre los sectores ms radicales. Por lo tanto, los actores verdaderamente activos son las fuerzas renovadoras y los moderados, en tanto que los duros y los sectores radicales actan ms bien como "cuasi-actores" (Rb 1993a:5), desde un segundo plano. Por un lado, su potencial represivo y disuasivo confiere la necesaria credibilidad a las posiciones de los reformadores y de los moderados. Por el otro, significan una amenaza para las fuerzas negociadoras, ya que en cualquier momento puede producirse algn acto de violencia inducido por la lnea dura o algn tipo de manifestacin masiva y huelgas iniciadas por las fuerzas radicales de la oposicin, abortndose as el proceso de negociaciones. Adems de la sustitucin del rgimen autoritario, los actores deben negociar innovaciones constitucionales que permitan institucionalizar los procedimientos democrticos. En todas estas negociaciones, las

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partes negocian tambin representando a sus propios intereses subjetivos. Este proceso tiene por objeto disear un marco regulatorio permanente. Sin embargo, los actores intervinientes consideran siempre tanf bin su posible posicin en el futuro sistema. En tal sentido, la institucionalizacin de la democracia est sujeta a la "paradoja, de que los 'jugadores polticos' disean las reglas segn las cuales ellos mismos van a 'jugar' ms adelante, que al mismo tiempo deben constituirse en las reglas que tengan vigencia como procedimientos generales y justos para futuras nuevas fuerzas polticas" (Rb 1993a: 2) . Las decisiones acerca de los procedimientos democrticos dependen de la relacin de fuerzas de los actores intervinientes. Aparece como ms favorable una situacin en la que las relaciones de fuerza son desconocidas, por lo que los actores acuerdan procedimientos que ofrecen a todos las mismas posibilidades de participacin. Si en cambio se conocen las relaciones de fuerza y si una fuerza poltica est en condiciones de dominar las negociaciones, existe el peligro de que la momentnea ventaja existente quede perpetuada en razn de los mecanismos estipulados (Przeworski 1991: 79-88). Para concluir con xito la fase de la democratizacin es imperioso que los actores intervinientes acuerden la celebracin de elecciones libres que permiten instituir un gobierno que cuente con la correspondiente legitimacin democrtica. La fase de la democratizacin se considera concluida una vez celebradas estas elecciones. Linz y Stepan (1996:3) juzgan la celebracin de elecciones insuficiente como nico criterio para la conclusin de la transicin democrtica. En la concepcin desarrollada por estos autores, para concluir la democratizacin, adems de la celebracin de las primeras elecciones libres, es necesario alcanzar una serie de otros objetivos: "A democratic transition is complete when sufficient agreement has been reached about poli tic al procedures to produce an elected government, when a government comes to power that is the direct result of a free and popular vote, when this government de facto has the authority to generate new policies, and when the executive, legislative andjudicial power generated by the new democracy does not have to share power with other bodiesde jure. Sostienen que un elemento

central es haber llegado a un acuerdo acerca del sistema institucional y los procedimientos por los cuales se regir el nuevo sistema democrtico. A su juicio, no es posible hablar de consolidacin sin antes haber alcanzado un consenso acerca del diseo institucional del sistema democrtico. Consolidacin En general, la consolidacin de democracias de transicin es considerada un emprendimiento ms complejo y ms difcil que la liberalizacin y democratizacin de regmenes autoritarios. Existe coincidencia de criterios en cuanto a que en la fase de consolidacin aumenta el nmero de actores ya que ahora entran a jugar un papel importante polticos profesionales, partidos y grupos de inters. Entre los problemas tpicos con los que se ven enfrentados los actores en esta fase, figura la superacin de graves crisis econmicas, el tratamiento que se dar a los crmenes cometidos por los regmenes autoritarios, el sometimiento de los militares al control civil y la superacin de una cultura poltica no democrtica. La supervivencia de las democracias de transicin surgidas al amparo de la Tercera Ola depender menos de golpes de Estado o revoluciones y se ver mucho ms amenazada por procesos de erosin interna. Estos procesos se ven desencadenados por los dirigentes polticos y grupos que, en una primera etapa participan del proceso democrtico, pero que luego de su triunfo electoral tienden a manipular los procedimientos democrticos o incluso a destruirlos a fin de asegurar en forma permanente su posicin de poder. Sobre todo en sistemas formalmente presidencialistas, los gobernantes electos tienden a concentrar el poder en el ejecutivo, a someter a otros rganos del Estado o incluso a disolver a los mismos (comprese Huntington 1996). O'Donnell (1994) seala que pese a haber obtenido su legitimacin en las urnas, los presidentes de los sistemas que l denomina democracias delegativas, adhieren a un estilo de conduccin autoritario. Las otras instituciones polticas, cuya debilidad es sintomtica, son considerados por este tipo

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de gobernantes factores de interferencias que slo traban al presidente en el ejercicio de sus funciones. A fin de evitar un vaciamiento subrepticio de las instituciones democrticas y evitar golpes de Estado o insurrecciones revolucionarias, la tctica de los actores democrticos debera consistir en neutralizar las , fuerzas autoritarias, movilizar la participacin en el proceso democrtico de los actores neutrales y aumentar el nmero de los demcratas autnticamente persuadidos (O'DonnellI992: 19). Pese a que la competencia poltic~es un elemento necesario del sistema democrtico, es de desear que los actores subordinen sus estrategias al objetivo de impedir el retorno al antiguo rgimen, para lo cual es necesario que prive la mesura en los conflictos polticos. Esto puede alcanzarse a travs de factores polticos, sociales y econmicos entre los dirigentes de los partidos y movimientos polticos con lo que se le resta su potencial de crisis a los conflictos ms trascendentes (O' Donnell1992: 22; Przeworski 1992: 124-125). En la discusin acerca de la consolidacin de democracias de transicin los diferentes autores destacan ciertos dilemas que dificultan la institucionalizacin de la democracia. Diamond (1990) enumera tres contradicciones bsicas o paradojas, que complican el funcionamiento y mucho ms an la consolidacin de la democracia. En primer trmino sostiene que los sistemas democrticos se ven confrontados con la contradiccin entre conflicto y consenso. Un sistema democrtico no es concebible sin competencia y sin conflictos; no obstante, la intensidad de los conflictos no debe superar un cierto nivel. Una segunda contradiccin bsica consiste en la tensin entre los principios de representatividad y gobernabilidad. Por un lado, un sistema democrtico debe considerar los intereses de todos de la mejor manera posible, por el otro se vera amenazada la gobernabilidad si efectivamente se hiciera lugar a todos los diferentes intereses. Segn Diamond, la tercera de las contradicciones inherentes a los sistemas democrticos es la que existe entre los principios de la eficiencia o efectividad de los gobernantes y el consenso de los gobernados. Los gobiernos deben, segn dice Diamond, contar con el consenso de los gobernados, pero al mismo tiempo necesitan adoptar

medidas impopulares, en particular cuando se trata de sortear situaciones de crisis econmica (Diamond 1990:49-50). Debido a estas tres contradicciones bsicas, Diamond (1990:48) define a la democracia como a la forma de gobierno ms difcil de poner en prctica. Sostiene que en vista de estas contradicciones bsicas, el verdadero dilema de los procesos de democratizacin consistira en establecer un equilibro estable. En este contexto Diamond sostiene que resulta decisivo el consenso bsico en favor de la democracia y en general una cultura poltica democrtica, actitudes que slo se cristalizan como consecuencia del funcionamiento del sistema democrtico: "The trick, then, is for democracies to survive long enough - and function well enough for this process to occur" (ibid.: 57). Preguntado acerca de cmo podra funcionar este "truco", Diamond hace referencia a que ello depende en gran medida de que existan personalidades polticas con el coraje y la visin suficientes como para encarar juntos esta transicin. Tambin O'Donnell destaca que el destino de las democracias de transicin depende fundamentalmente de la calidad de los polticos profesionales. Se requeriran a su juicio polticos democrticos en condiciones de llenar de vida a las instituciones y mecanismos democrticos (O'DonnellI992: 23). A su juicio, en estas circunstancias pueden realizar un aporte positivo aquellos polticos que durante el exilio pudieron recoger experiencias en democracias consolidadas (O'Donnell 1992: 37). Burton, Gunther y Highley (1992) tambin destacan la formacin de consenso entre las elites polticas como un factor de importancia decisiva para la consolidacin. Slo si las elites polticas logran establecer un consenso a pesar de la divergencia de criterios que pueda existir o se crea una situacin de consenso a partir de una convergencia de los intereses representados por los diferentes grupos, puede surgir una democracia estable y de adecuado funcionamiento. A juicio de estos autores, este tipo de desarrollos depende menos de factores estructurales y ms de. las habilidades y decisiones de las elites polticas a las que por ende le cabe una singular importancia en el surgimiento o el fracaso de sistemas democrticos.

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En un concepto desarrollado por Valenzuela (1992) para evaluar las democracias de transicin, se destaca el aspecto de los elementos "defectuosos" inherentes a las instituciones creadas, que podran socavar el sistema en forma permanente. Identifica cuatro "elementos defectuosos" que a menudo se establecen en los procesos de democratizacin negociados, en forma de concesiones a las antiguas elites. En primer lugar, -seala el autor- un rgimen democrtico se ve amenazado por la presencia de fuerzas con poder tutelar, ya que en estas condiciones, adems del gobierno democrticamente elegido existen otras instituciones odirigencias no elegidas, ubicadas en un plano superior al del gobierno. Otra situacin de peligro para la consolidacin de un proceso de transicin surge cuando ciertos mbitos polticos quedan marginados del proceso democrtico. Otro elemento defectuoso de democracias en transicin es -a juicio de Valenzuela- un efecto discriminatorio de los procesos de eleccin aplicados, que lleva a marginar a ciertas fuerzas polticas o las excluye, en tanto que beneficia a otros. En la medida en que parte de los actores consideran golpes o rebeliones procedimientos alternativos legtimos para sustituir un gobierno, la democracia de transicin contina amenazada. Valenzuela considera que el proceso de consolidacin se ve caracterizado por las disputas entre los actores que preservan estos elementos contrarios a la democracia, y aquellos otros que desean superar estos elementos. En la discusin actual acerca de la consolidacin de los sistemas de transicin se destaca la importancia que le cabe a las instituciones. Se asume una influencia directa de la forma institucional sobre la capacidad de funcionamiento y consolidacin del sistema posautoritario. En relacin a las posibilidades de consolidacin de la nueva democracia existiran soluciones institucionales ms convenientes y otras no tan ventajosas. Adems de la decisin a favor de la alternativa parlamentaria, presidencialista o semipresidencialista, se considera particularmente gravitante la opcin entre un rgimen electoral mayoritario u otro proporcional. La mayora de los autores se inclina a considerar ms conveniente una combinacin entre sistema parlamentario y voto proporcional (comprese en particular los numerosos trabajos de Linz).

Finalmente se considera a la "cultura poltica" un factor de fundamental importancia para la consolidacin de democracias de transicin. Un problema que suelen enfrentar estas democracias es que slo una minora de los actores polticos son demcratas convencidos y que tampoco entre la poblacin predominan las fuerzas democrticas. No obstante, -sostienen los autores-, se tratara de una situacin no muy preocupante en el inicio y siempre que la poblacin sostenga una actitud de rechazo mayoritario frente al viejo sistema autoritario. La certeza de no querer volver bajo circunstancia alguna al antiguo rgimen estabiliza a la nueva democracia, al menos en el mediano plazo. No obstante, en el debate actual se va imponiendo el criterio de que la formacin de una cultura poltica favorable a la democracia, tanto entre la elite poltica como entre la poblacin, constituye una condicin necesaria para la consolidacin de una democracia de transicin. VII. Resumen y crtica Resumiendo, los resultados e hiptesis de la teora de los actores permite plantear que la transicin de sistemas autoritarios a otros democrticos involucra en general diferentes fases. Como modelo terico ideal, los procesos de transicin pueden caracterizarse como un proceso secuencial de fases de liberalizacin, democratizacin y consolidacin. Debido a la dinmica inherente a los procesos y a percepciones inevitablemente errneas y malentendido s de los actores participantes, la liberalizacin de un rgimen autoritario conduce necesariamente a la democratizacin o a un retorno al autoritarismo represivo. La sustitucin de un sistema autoritario y la institucionalizacin de la democracia slo es posible si se llega a un entendimiento entre los sectores gobernantes dispuestos a avanzar en la implementacin de reformas, y las fuerzas opositoras moderadas. Este entendimiento suele encontrar su correlato en pactos formales o info;males que pueden contener acuerdos sobre procedimientos y conceptualizaciones polticas. La democratizacin concluye con la celebracin de elecciones generales y libres. La consolidacin de estas

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nuevas democracias de transicin es singularmente ms difcil que los procesos de liberalizacin y democratizacin. A fin de lograr una consolidacin exitosa, es necesario solucionar las contradicciones inherentes a los regmenes democrticos, adems de revocar las garantas concedidas durante el proceso de sustitucin del antiguo rgimen a las elites predominantes del viejo sistema, debido a que limitan a la democracia en sus posibilidades de accin. Para superar las crisis y los conflictos que necesariamente se generan, se requiere la actuacin de polticos profesionales que encaren esta tarea con coraje y en forma visionaria. C'6ntra estas generalizaciones que formula la teora de los actores se ha advertido crticamente que tendran como concepto subyacente una disociacin entre actores polticos y sociedad, en virtud de la cual los actores estaran en condiciones de manipular libremente los acontecimientos, impidiendo cambios, celebrando pactos y definiendo los resultados del proceso poltico (Remmer 1990/91: 485). Quienes critican la teora de los actores, a menudo denuncian un enfoque arbitrario y discrecional, sobre todo debido a que no se consideraran debidamente las condiciones marco estructurales e institucionales dentro de las cuales se desarrollan las interacciones de los actores (comprese por ejemplo KarlI990/91; Remmer 1991). Las generalizaciones en verdad consideran poco el contexto en el que se mueven los actores. De todos modos esto no es aplicable a los estudios empricos realizados con ayuda de este enfoque, en los que s se consideran adecuadamente las condiciones estructurales e institucionales. De lo sealado surge la necesidad de una sntesis entre un anlisis orientado sobre la base de las decisiones e interacciones de los actores y un anlisis que encara las condiciones marco estructurales e institucionales. Semejante sntesis plantea, sin embargo, el problema de una adecuada ponderacin de la influencia de los actores por un lado, y de las necesidades estructurales e institucionales, por el otro. Es muy probable que el tema decisivo de la influencia de los factores estructurales y de las decisiones de los actores intervinientes, as como el margen de accin efectivo de estos ltimos, slo pueda definirse caso por caso.

Cabe advertir, adems, que al intentar aplicar el enfoque a procesos de transicin en curso, la identificacin de los actores relevantes puede convertirse en un problema de difcil solucin. Un proyecto an menos realizable parece ser el registro emprico de sus preferencias, intereses y percepciones. Por lo tanto es posible que se trate de un enfoque ms adecuado para anlisis ex-post. En general, los supuestos fuertemente simplificantes acerca de los actores intervinientes en los procesos de transicin, sus preferencias y estrategias, son de difcil conjugacin con los procesos de transicin reales de nuestros tiempos. Tambin resulta cuestionable la supuesta comparabilidad de los procesos de transicin en Amrica Latina, Europa del Sur, Europa del Este, Asia y frica, ya que transcurren en condiciones muy diferentes. Se advierte crticamente que en el mejor de los casos ser posible hacer una comparacin a un nivel de abstraccin muy elevado, lo que deriva en un bajo valor explicativo para los procesos analizados. A esta objecin, sin embargo, puede replicarse que es precisamente la comparacin y consideracin del modelo de desarrollo ideal, lo que permite precisar las particularidades de los diferentes procesos. No obstante, el intenso debate que se plantea en los ltimos tiempos acerca de la aplicabilidad de la teora de transicin a los procesos en curso en Europa del Este (comprese Bunce 1995a-c; Terry 1993; Karl/ Schmitter 1995; Schmitter/Karl 1994) presupone en alguna medida poder optar entre estudios empricos muy detallados por pas y anlisis generales comparados sobre la base de los conocimientos de la teora de la transicin, una alternativa que de hecho es inexistente en estos trminos. Efectivamente, se requiere de ambos niveles de anlisis que lejos de excluirse recprocamente, sirven de complemento mutuo. Habla a favor de aplicar la teora de los actores en relacin a las transiciones que se observan en Europa del Este el hecho de que se trata de procesos bsicamente pacficos y con salida negociada. De todos modos, aparece como conveniente introducir algunas modificaciones al enfoque planteado: en primer lugar es necesario incluir ms apropiadamente los factores externos. En particular se hace necesario considerar las interacciones entre los diferentes procesos de

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transicin que se conocen como "efecto bola de nieve", "efecto demostrativo", "efecto de difusin" o "efecto domin" (comprese por ejemplo Huntington 1991b: 100). Tambin debera considerarse en mayor medida la activa poltica de democratizacin de las democracias occidentales. Sera conveniente, asimismo, abandonar la tendencia de privilegiar a las elites como actores. En los procesos de transicin vividos en Europa del Este y en frica, los actores colectivos desempearon un papel decisivo y los movimientos de protesta obrera y manifestaciones masivas fueron de gran protagonismo. Tambin se requiere estudiar en mayor profundidad las relaciones entre elites y masas. Pese a todas las objeciones,justificadas por cierto, cabe destacar los aportes positivos que ha realizado la teora de los actores, que entre otras cosas ha permitido superar los modelos de explicacin global, en los que se basaban antiguamente los trabajos de investigacin. No se trata tanto de un teora, sino ms bien de un enfoque heurstico, con funcin ordenadora y sistematizadora. Von Beyme (1992: 151) caracteriza los trabajos de investigacin que intentan desarrollar enfoques tericos a fin de explicar procesos de democratizacin como "huda de la mera descripcin en bsqueda heroica de una teora" que "en general termina siendo un producto terico semiterminado: la tipologa", cuya referencia es "la clasificacin de diferentes sendas de transicin hacia la democracia o el desarrollo secuencial de diferentes fases". La gran ventaja de este enfoque consiste en que ha permitido dejar atrs el pensamiento determinista, habindose sustituido el criterio de las causa1idades por el de las posibilidades. El modelo de desarrollo de los procesos de transicin proporciona un patrn analtico, adecuado para estudiar transiciones sistmicas, que adems permite deducir hiptesis y planteos operacionalizab1es. Los modelos existentes pueden ser mejorados y precisados por medio de estudios comparados ms amplios. No obstante, resulta dudoso si un anlisis comparado de la multiplicidad de casos actualmente disponibles, permitir deducir una teora de validez general para la descripcin de los procesos de democratizacin.

Independientemente de este tipo de consideraciones tericas, de los diagnsticos de la teora de los actores surgen importantes consecuencias prcticas. En efecto: de ser correcto que el xito de los procesos de democratizacin depende en gran medida del comportamiento que observan las dirigencias polticas, la clave para ejercer una influencia positiva sobre estos procesos radicara en el asesoramiento y en la educacin poltica de los grures de actores estratgicamente importantes.! Slo en muy contados cas~s podr esperarse, sin embargo, que los miembros de estas eJites sean en su mayora demcratas convencidos, dispuestos a buscar estrategias que privilegien soluciones consensuadas. Por lo tanto, parece indicado contemplar en el diseo institucional de las nuevas democracias, estructuras que incentiven fuertemente a los actores a defender sus intereses en el marco de las reglas de juego de la democracia.

5 Tambin deberan poder deducirse de los resultados que brinda la teora de los actores, conocimientos tiles sobre los protagonistas que intervienen en los procesos de democratizacin. Huntington (1991/92) elabor al respecto una serie de "Guidelines of Democratizers" con instrucciones concretas para reformadores potenciales en las elites de gobierno o fuerzas de oposicin de cmo actuar en la emergencia. Consejos similares desarrolla Myron Weiner (1987: 866) : "For those who seek democratization the lessons are these: mobilize large-scale non-vioJent opposition to the regime, seek support frorn the center and, if necessary, from the conservative right, restrain the left and keep them from dominating the agenda of the movement, woo sections of the military, seek sympathetic coverage from the western media, and press the United States for support".

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Gabriel Murillo Castao* y Juliana Meja Pelez**

E~tructuras institucionales y ctores en la crisis poltica

colombiana
1. Introduccin Para el estudio de una crisis poltica como la que actualmente est viviendo Colombia, el tratamiento de los actores polticos como unidad de anlisis se constituye en un recurso de alta significacin. No obstante, este no puede prescindir de la incorporacin de factores estructurales vistos como los elementos recurrentes en la agudizacin de la misma crisis, por un lado, y de elementos institucionales vistos como las formas de organizacin poltica que dan contenido al rgimen, que dan continuidad a su fortalecimiento en el tiempo y que se constituyen en la expresin de consensos alrededor de acciones especficas para definir conductas y dinmicas, por el otro".

* Catedrtico, Colombia. **
I

Departamento

de Ciencia

Poltica

Universidad

de los Andes,

Departamento de Ciencia Poltica, Universidad de los Andes, Colombia. El premio novel de Economa de 1993, Douglas North en sil Teora de las Instituciones y el Cambio Institucional define este elemento como "las reglas de juego en una sociedad o, ms formalmente, como las limitaciones ideadas por el hombre que dan forma a la interaccin humana" y que, por consiguiente, "estructuran incentivos en el intercambio humano, sea poltico, social o econmico". Por otro lado, ve el cambio institucional como el modo por el cual las sociedades evolucionan a lo largo del tiempo. North distingue entre instituciones formales (reglas polticas y jurdicas, normas econmicas y contratos) e instituciones informales (extensiones, interpretaciones y modificaciones de normas formales, normas de conducta sancionadas socialmente y normas de conducta aceptadas internamente).

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Esta aceptacin a la bondad de abordar el estudio de la crisis poltica colombiana con el apoyo en la convergencia de tres factores -unidades de anlisis- (los actores, las estructuras y las instituciones) se justifica frente a la extrema complejidad de este caso concreto. Tambin es importante anotar en esta breve introduccin la necesidad de referir estas tres unidades de anlisis a tres dimensiones de estudio diferentes: primero, la conceptual-terica que ofrece el apoyo cientfico requerido para enmarcar analticamente los fenmenos objeto del inters politolgico. Segundo, la dimensin histrica que permite detectar la expresin inicial de un hecho problemtico del proceso poltico y elaborar el seguimiento cronolgico correspondiente. Tercero, la dimensin coyuntural que permite articular los factores propios del momento con sus antecedentes histricos para as ofrecer una mej or interpretacin de la realidad crtica. Es casi perogrullesco afirmar aqu que tanto para el abordaje de la dimensin conceptual-terica como para el de la histrica y coyuntural, las posibilidades de trabajo son infinitas. Todo depender del marco que se quiera concretar y, ms precisamente del concepto que se quiera utilizar como soporte principal para el ejercicio analtico correspondiente. Obviamente tambin de las particularidades idiosincrticas de cada proceso. Lo mismo ocurrir con el sealamiento del punto de partida que se considere indispensable para elaborar la dimensin histrica en el numeral III. Otro tanto se podr decir sobre la dimensin coyuntural en el numeral IV. Todos ellos justificados con el rigor apropiado. 11. Dimensin conceptual-terica La dimensin conceptual-terica de una crisis poltica se puede abordar desde distintas perspectivas. Sin pretender lograr un listado exhaustivo la mencin de las diferentes posibilidades existentes se podran mencionar las siguientes: primero aqulla que, en consecuencia con la naturaleza misma del objeto de estudio, desarrolla el concepto de crisis propiamente dicho, tratndolo como la expresin de un(os) acontecimiento(s) conducente(s) a un cambio significativo generalmen-

te difcil de predecir-, Segundo, la que de manera creciente relaciona la voz crisis con el concepto de gobemabilidad como el elemento analtico central", Es cada vez !has frecuente la articulacin de estos dos conceptos". Tercero, aqulla que se fundamenta en conceptos clsicos desarrollados en las diferentes interpretaciones de la teora democrtica liberal priorizando el uso de trminos (generalmente ausentes o dbiles) tales como legitimidad, representacin, participacin y autoridad vistos como los requerimientos bsicos para la existencia del reconocimiento y la

2 En el caso colombiano esta aproximacin ha sido abordada en los ltimos aos. Igualmente en muchos pases latinoamericanos ha sido aplicada. Algunos ejemplos para Colombia son: - Murillo, Gabriel y Snchez, Rubn. "Procesos y Factores Determinantes de la Recurrencia de la Crisis Gubernativa en Colombia"; Hoskin, Gary. "Sobre la Ponencia: Procesos y Factores Determinantes de la Recurrencia de la Crisis Gubernativa en Colombia". En: Murillo, Gabriel (Editor). Hacia la Consolidacin Democrtica Andina. Departamento de Ciencia Poltica, Universidad de los Andes. Bogot, 1993. Por otro lado, el caso colombiano bajo la ptica de la crisis, ha sido abordado sistemticamente por Francisco Leal en sus trabajos mas recientes. Vanse: Leal, Francisco y ZAMOSC, Len. Al Filo del Caos: Crisis Poltica en la Colombia de los 80. Bogot, TM Editores - IEPRI, 1990. LEAL, Francisco (comp.). En Busca de la Estabilidad Perdida. Actores Polticos y SO,ciales en los Aos Noventa. Tercer Mundo Editores, IEPRI (UN), Colciencias, Bqgot, 1995. Leal, Francisco (Editor). Tras las Huellas de la Crisis Poltica. Tercer Mundo Editores, FESCOL, IEPRI (UN). Bogot, 1996. Algunos ejemplos para el tratamiento de la crisis en la perspectiva latinoamericana son: Echavarra, Julio. "Crisis y Democracia en Ecuador". Kornblith, Miriam. "Venezuela: Crisis Sociopoltica, Nuevas Reglas de Juego y Estabilidad de la Democracia". Molina Vega, Jos Enrique. "Comentarios: Venezuela: Crisis de la Democracia". En: Murillo, Gabriel (Editor). Op Cit, 1993. Echavarra, Julio. "Modernizacin y Gobernabilidad en Ecuador: Dilemas y Perspectivas". En: Revista Latinoamericana de Ciencias Sociales. Quito, FLACSO, 1991. Mancilla, H.C.F. "lite del Poder, Problemas de Gobernabilidad y Cultura Poltica". En: Ren Antonio Mayorga (comp.). Democracia y Problemas de Gobernabilidad en Bolivia y Amrica Latina. Caracas, Cebem, Ildis, Nueva Sociedad, 1992. Lamounier, Bolvar. "El Brasil de los Aos 80 a los 90: de la Crisis Aguda a las Presentes Perspecti vas de Estabilidad Poltica y Reforma Econmica". En: Transformacin de los Sistemas Polticos en Amrica Latina. Editorial Konrad Adenauer y CIEDLA. Buenos Aires, 1995. Pp. 121- 148. 3 Como se ver mas adelante, es creciente el nmero de trabajos basado en la articulacin de estos dos conceptos. 4 El libro de Manuel Alcntara, Gobernabilidad, ejemplo de esta tendencia.

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Crisis y Cambio es un elocuente

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lti 5 A 'se ., n de los gobernados al ejercicio del poder po lUCO. qut acep t acio .' d 1 brevedad de este aludir a las dos primeras perspectivas en vista ~ a.. _ trabajo y adems por causa del amplio esp~ctro de mveSti~~ClOne~-:~a chas de ellas ya clsicas- que han realizado los estu 10SOS e

fenomenologa en los ltimos aos. . . . . Los tratamientos conceptuales-tericos que pnonza,n l~ voz cn;ls li el estudio de las transformaciones economlcas'jde os Para ana Izar . . , y de las reformas requen id as para el rocesos de democraUzaclOn . . di P .' d esta modalidad poltica, luego de una mtens~ ~scu~~~~~:C~:l:~:~an~e de este trmino, han tendi~o a.diferenciar ~lst~nt~s modalidades de crisis. As, han aplicado este termino a~tr~t~~~ndo d: los factores negativos determinantes de la falta de egltlm~ a. : credibilidad, de autoridad Ytambin de goberna~i1~dad o de v:a~~hd~d del rgimen poltico. Generalmente el uso de rubncas para a u .l~ a a l magnitud y gravedad de los problemas determina~tes de 1a ~nsls. ~a . ma ores niveles de preocupacin a medida que a situacion re~~Jando Yd' a No obstante resulta difcil establecer una buena crnca se agu lZ . , e 1 bia aproximacin al estudio de la crisis poltica de un pals c~~o d o om sin establecer su tangencia con el concepto de gobernablhda . Esta ltima puede ser definida de diferentes. maneras. La hetero eneidad del concepto es el resultado de la urgencia ~e es~a.blecer una co;respondencia lgica entre la expli~aci~ de una crisis p~!~~ca (~: 1 uiera de sus formas y niveles de mtensl~a~), po~ un , ,y cua q i de elementos (unidades de anllSls) y dirnensiones de convergenc a .' . t la voz t di or el otro Dentro de los tratamIentos mas recin e~ a . ;~~e~~~ilidad, se j~stifica subrayar el trabajo del soc~~logo- hls~onad~r . Leonardo Curzio Para l la gobernablhdad remite a a mexicano . . ib ' .t a acidad de la comunidad poltica para desarrollar equili ~lOS vtr uoso.s ~n~re los sistemas econmico, polti~o ~ cultural que ie~ml~;s~~~:l~~~ con relativa armona los asuntos pubhcos. Por otro a o,
. . . s para que se de democracia, Al seala~ el conjunto de los reqU1stto~I~:~:~%l~delo polirquico. Vase, Dahl, Robert Dahl articula estos conceptos en su ya . Robert. La Poliarqua. Editorial TECNOS, Madrid. 1989.
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boliviano, Ferncndo Caldern, alude a la gobernabilidad como la capacidad poltia de una sociedad de construir un orden institucional, plural, conflictivo y abierto. Finalmente, el politlogo argentino, Antonio Camou, conceptualiza este trmino como el equilibrio dinmico entre el nivel de las demandas sociales y la capacidad de respuesta gubernamental. De estas dos visiones, as como de otras anteriores que no es posible incluir en este breve ensayo, queda claro que el concepto gobernabilidad se encuentra necesariamente ligado a la convergencia de los tres grandes ordenes estructurales: el poltico, el econmico y el social. As, para Curzio los elementos de anlisis para el estudio del problema de la gobernabilidad son: 1) la legitimidad poltica del gobierno, 2) la eficacia gubernamental para atender las demandas sociales, 3) la existencia de un proyecto nacional compartido por todos los actores, 4) los acuerdos con los principales grupos de presin y 5) la viabilidad internacional. Para Caldern, la gobernabilidad se da cuando el crecimiento econmico es el resultado de un gran consenso en el cual estn representados los distintos componentes sociales. Para Camou los componentes claves para el estudio de este fenmeno directamente ligado a la perspectiva democrtica (gobernabilidad democrtica), son: 1) la eficacia, entendida como la propiedad de los sistemas polticos para alcanzar metas prefijadas al menor costo posible, 2) la legitimidad, entendida como la calidad de la accin gubernamental y, 3) la estabilidad, concebida como la capacidad de adaptacin institucional a los cambios del entorno, tanto nacional como internacional. Otra perspectiva de coincidencia en los tratamientos ms recientes sobre la gobernabilidad se da en el carcter gradual que a la misma le otorgan estos autores. Veamos: Curzio la concibe como un problema funcional o progresivo. La gobernabilidad funcional busca generar las condiciones para la reproduccin de capital. Para ello reconoce que el Estado nacional es incapaz de prever por s mismo elementos de estabilidad. Por esto se hace necesario atraer el mayor nmero de capitalesque a la larga producirn estabilidad y prosperidad generalizada. La gobernabilidad progresiva es entonces entendida como la capacidad de conduccin armnica que no se limita a hacer funcionar el

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sistema, sino que transforma las estructuras, renueva la cultura poltica y atiende las demandas sociales de manera creciente. Esta forma de gobernabilidad es concomitante con los postulados de integracin social, ms por la va poltica que por el mercado y persigue equilibrar los factores de produccin. Por su parte, como ya se implic atrs, Caldern afirma que el nivel ptimo de gobernabilidad se obtiene cuando se alimenta y condiciona el crecimiento econmico basado en una competitividad autntica, la cual se sustenta en un slido consenso construido por factores sociales que concertadamente buscan elevar la calidad de vida de toda la poblacin. Finalmente, Camou se expresa como el ms gradualista en su concepcin de los elementos requeridos para la obtencin de la verdadera gobernabilidad. Consecuentemente, distingue cinco grados al respecto: 1) gobernabilidad ideal, entendida como el equilibrio absoluto entre demandas sociales y respuestas gubernamentales, 2) gobernabilidad normal, entendida como el equilibrio dinmico entre demandas y respuestas que varan dentro de unos mrgenes tolerados y estables, 3) dficit de gobernabilidad, concebido como el equilibrio inaceptable para los actores polticamente organizados que hacen uso eficaz de su capacidad para amenazar la relacin de gobierno en una situacin dada, 4) crisis de gobernabilidad, entendida como los desequilibrio s inesperados e intolerables entre las demandas sociales y las respuestas gubernamentales y, 5) ingobernabilidad, concebida como la virtual disolucin de la relacin del gobierno y la comunidad poltica. Entonces cuando la crisis se ha agudizado y, a travs de su realidad compleja, manifiesta altos grados de distanciamiento con las posibilidades parae1 ejercicio del buen gobierno, es decir cuando laingobernabilidad es tangible, aparecen condiciones proclives al tratamiento de un caso extremo de crisis como el que actualmente refleja la realidad colombiana. Para los estudiosos de esta situacin, el pas manifiesta "fallas en los mecanismos de agregacin de demandas". Y es precisamente esta realidad, la que ser abordada mediante el tratamiento subsiguiente de la relacin entre la dimensin histrica y la dimensin coyuntural, arriba mencionadas.

111. timenSin histrica

Este lapso cronolgico del proceso poltico colombiano cubrir los tres periodos, inmediatamente anteriores a la dimensin coyuntural. Estos son: el Frente Nacional (1958-1974), el "Desmonte" (1974-1990) y el Periodo Constituyente (1990 en adelante). Es igualmente pertinente / a~l~rar que eS,t~ ltimo periodo no ha concluido formalmente y que en las VISIOnes analticas preponderantes se ha desagregado en tres subperiodos as: la Colombia Preconstituyente, que comienza un ao antes de la culminacin del "Desmonte" (1989 - 1990); la Colombia Constituyente (de enero a julio de 1991) y, la Colombia Postconstituyente a partir de entonces. El pas nunca ha alcanzado el grado de gobernabilidad ideal diferenciado por Camou. Esto en la medida que an no se ha dado un equilibrio absoluto entre demandas sociales y respuestas gubernamentales. Mas bien, en el pasado se ha disfrutado de niveles tolerables, aunque no estables, de gobernabilidad. As ha sido en los gobiernos del Frente Nacional y en los del "Desmonte". Sin embargo, esta modalidad estuvo entrelazada con dficit de gobernabilidad que empezaron a hacerse manifiestos con la exclusin de los sectores sociales y polticos que pretendieron constituir una alternativa a la prolongada persistencia del bipartidismo. Durante el periodo comprendido entre 1958-1974, los partidos Liberal y Conservador ejercieron un monopolio del poder poltico tradicional mediante la alternacin presidencial y la paridad poltico-administrativa en las ramas ejecutiva y judicial. Esta forma de coalicin ha sido considerada como la mxima expresin del consociacionalismo colombiano". Fue pactada para superar dcadas de confrontacin y lucha por la dominacin hegemnica entre los dos partidos tradicionales. Supuestamente deba acabar con la confrontacin sangrienta entre los seguidores de estas dos fuerzas polticas histricas y adems preparar el pas para absorber el fuerte impacto de los procesos de modernizacin. Paradjicamente, despus de los 16 aos de su
6 Hartlyn, Jonathan. University Press, 1988.

The Politics of Coalition Rule in Colombia. Cambrigde

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existencia formal, este ingenioso experimento poltico caus varios desequilibrios: Erosion las diferencias ideolgicas y programticas de los partidos Liberal y Conservador; burocratiz y agigant al Estado endilgndole numerosas funciones ajenas a su razn de ser; consolid el clientelismo como el eje articulador del proceso poltico nacional; instaur el desencanto ciudadano con el ejercicio de la poltica convencional reflejado en crecientes tasas de abstencin electoral y, transform la violencia poltica bandoleril de los aos 40 y 50 en una nueva forma de lucha armada caracterizada por la influencia de ideologas forneas (la lnea Mosc con las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia, FARC, la lnea Cuba con el Ejrcito de Liberacin Nacional, ELN y la lnea Pekn con el Ejrcito Popular de Liberacin, EPL, principalmente). El periodo subsiguiente al Frente Nacional tambin tuvo una duracin de 16 aos (1974-1990) Yes conocido como el "Desmonte" de esta coalicin bipartidista. A lo largo de su existencia, Colombia vivi los conflictos resultantes de la superposicin ideolgica de los partidos tradicionales, de la prdida de su sentido como ejes de transmisin de los intereses de los gobernados frente al Estado y de su incapacidad para implantar procesos de reforma poltica orientados hacia la superacin efectiva de la crisis de credibilidad con que concluy el periodo anterior. Durante el "Desmonte" se hizo evidente la concrecin de la confrontacin con las distintas fuerzas guerrilleras, incluyendo al M-19 como la expresin criolla de la lucha antisistema. Surgieron otros actores sociopolticos antagnicos en la forma de los paros cvicos y las marchas .campesinas. La protesta se fue haciendo incontenible. Si bien las ataduras impuestas por el Frente Nacional concluyeron formalmente, su prolongacin tcita se mantuvo por causa de la persistencia del pargrafo del artculo 120 de la Constitucin de 1886, el cual, le otorgaba "la representacin adecuada y equitativa a la segunda fuerza electoral en la conformacin del alto gobierno". Entre tanto, todas las pretensiones de reforma poltica, ya fuera para mejorar el Congreso y la administracin de justicia o para descentralizar el pas en busca de la autonoma local, fueron frenadas insistentemente por la llamada "Dictadura de los Jueces" que siempre impidi la aprobacin formal de las propuestas de cambio argumentando vicios de fotma o de fondo contra la normatividad

vigente. As, mientras el inmovilismo de las estructuras polticas tradicionales se mantuvo, Colombia se fue adentrando en la dura realidad de la prdida creciente del monopolio del uso de la fuerza fsica legtima. La proliferacin de los actores en conflicto reflej la matriz guerrillera ms abarcante existente en pas alguno, fusionada con otros actores violentos como el paramilitarismo y las autodefensas 7. Como si fuera poco, el narcotrfico, al evolucionar hacia el narcoterrorismo incidi significativamente en la agudizacin de la crisis. La alta recurrencia de hechos desestabilizadores alcanz su momento ms lgido con el sesinato de Luis Carlos Galn y, finalmente, perme el escenario pa~~ el surgimiento de una expresin ciudadana antagnica a la ocurrencia de tanta barbarie. Se desencaden entonces el conjunto de actividades para el impedimento de la continuidad de la contradiccin entre los niveles crecientes de violencia y terrorismo frente a la indolencia y la indiferencia ciudadanas. Desde el punto de vista econmico, la desigual distribucin del ingreso y la concentracin de la riqueza que se haban afianzado en el pas, chocaron bruscamente con la pretensin de empujar a Colombia pas hacia la dimensin aperturista de corte neoliberal. Comenz entonces a evidenciarse la expresin inequvoca de los desequilibrios intolerables entre las demandas sociales y las respuestas gubernamentales con que Camou alude a la crisis de gobernabilidad. El movimiento estudiantil "Todava Podemos Salvar a Colombia" impuls la famosa "sptima papeleta". La aprobacin oficial de esta efmera autoconvocatoria ciudadana invirti el uso tradicional de los recursos de excepcin (el Estado de Sitio) para agilizar el proceso y abrir las puertas a la reforma poltica por la va extraordinaria autorizando por decreto el escrutinio oficial de la votacin popular para la conformacin de la Asamblea Nacional Constituyente, ANC, elegida a fines de 1990. Con la promulgacin de la nueva Carta en julio de 1991, Colo~bia vivi el intento de efectuar la transicin democrtica intra-rgimen, de una democracia representativa llena de restricciones, a una democracia

7 Pizarro, Eduardo. Las FARC 1949-1966. De la autodefensa a la combinacin de todas las formas de lucha. Tercer Mundo Editores- IEPRI, Universidad Nacional. Bogot, 1991.

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participativa ms amplia y consecuente con el marco de un Estado Social de Derecho. Con este proyecto se pretendi superar la que Sartori denomin "democracia electoral", para pasar a una democracia participativa apoyada en la creacin de una gama abarcante de nuevas formas de participacin ciudadana (el referendo, el plebiscito, la consulta popular, el cabildo abierto, la revocatoria del mandato, las veeduras ciudadanas, la iniciativa legislativa ciudadana y el voto programtico). Igualmente se consagr un avance de grandes proporciones en lo relati vo a la igualdad poltica al reconocer el compendio ms abarcante de derechos de la primera, la segunda y la tercera generacin, as como el otorgamiento de acciones individuales y colectivas para exigir su respeto indiscriminado (accin de tutela y acciones populares). Con este proyec. to constitucional, elpas pretenda superar los graves problemas determinantes de una prolongada y aguda crisis de credibilidad y legitimidad institucional, enmarcada por el aumento significativo de la pobreza y, ms grave an, por la prdida del monopolio del uso legtimo de la fuerza fsica. Esto con el fin de pasar a una nueva etapa en donde la democracia participativa se habra de convertir en un elemento de consenso nacional para solucionar los problemas imperantes en aras de poder atender otros frentes de gobierno especialmente en el rea social y en la bsqueda del crecimiento sostenible. Sin embargo, el nfasis en la atencin a la reforma poltica habra significado el descuido de otros frentes importantes de la agenda gubernativa: la poltica de paz, la lucha contra el narcotrfico, la atencin a la apertura y a la internacionalizacin de la economa. Entonces resultaba imperativo concentrar las energas en el manejo de estos asuntos para evitar lo que ya se vea venir como una crisis de Gobernabilidad por causa de la desatencin de muchos otros componentes de la agenda gubernativa. El primer gobierno de la Colombia Postconstituyente termin su periodo bajo la superposicin del inicio de la legislacin de las acciones reglamentarias de algunos principios contemplados en la Carta de 1991 para activar la democracia participativa y la persistencia incremental de los principales problemas estructurales de la realidad poltica nacional (guerrilla, narcotrfico, pobreza, corrupcin, violencia, etctera). Las principales leyes reglamentarias sancionadas entre 1992 y 1994 fueron:

la Ley 5 de 1992, Orgnica del Reglamento del Congreso, para que cualquier ciudadano pudiera presentar observaciones sobre cualquier proyecto de ley o acto legislativo en trmite en alguna de las comisiones parlamentarias; el Decreto 2132 de 1992 de las Veeduras Ciudadanas para la vigilancia de programas y proyectos aprobados por los fondos de cofinanciacin; la Ley 100 de 1993, reglamentaria del sistema de seguridad social y pensiones; la Ley 99 de 1993, reglamentaria de la recuperacin y proteccin del medio ambiente como una tarea conjunta del Estado, la comunidad, las ONGs y el sector privado; la Ley 105 de 1993, del Transporte como elemento de vigilancia y control de este servicio; el Estatuto General de Contratacin Pblica (Ley 80 de 1993) que somete todo contrato a la vigilancia y control de los ciudadanos; la Ley 62 de 1993, sobre las Normas de la Polica Nacional; la Ley 70 de 1993, reglamentaria de los Derechos de Territorialidad de las Comunidades Negras; laLey 101 de 1993, reglamentaria del Desarrollo Agrario y Pesquero; laLey 115 de 1994, General de la Educacin que seala este principio como un servicio pblico de funcin social; laLey 133 de 1994, sobre el Rgimen de Municipios en donde se recogen las formas constitucionales de participacin ciudadana; la Ley 130 de 1994, reglamentaria del Estatuto Bsico de los Partidos Polticos; la Ley 131 de 1994, reglamentaria del Voto Programtico; la Ley 142 de 1994, reglamentaria de la participacin de la comunidad en la prestacin de los Servicios Pblicos; la Ley 152 de 1994, reglamentaria de la participacin comunitaria en los Planes de Desarrollo; la Ley 160 de 1994, reglamentaria del Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino y, la Ley 134 de 1994, reglamentaria de las nuevas Formas de Participacin Ciudadana. A pesar de esta profusin de leyes y decretos reglamentarios, justo es decirlo, la ciudadana colombiana an no se ha apropiado cabalmente de estas nuevas posibilidades de participacin. Tal es sin lugar a dudas, el caso de las leyes 70, 134 y 152. IV. Dimensin coyuntural Durante su campaa, el Presidente Ernesto Samper Pizano propuso un plan de gobierno de corte neoestructural en beneficio de los grupos menos favorecidos de la poblacin, que contrastaba claramente con el

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modelo neo liberal imperante en la administracin de su antecesor, Csar Gaviria y tambin con el asomo de la crisis de gobernabilidad aludida. Con este proyecto poltico, Samper difcilmente alcanz la victoria electoral luego de una ceida competencia, en dos vueltas, contra el candidato conservador Andrs Pastrana. Obtenido el triunfo, sus mpetus de cambio se vieron menguados por la aparicin de los llamados narcocassettes, cuando se sindic al Presidente recin elegido de haber recibido dineros del narcotrfico para financiar su campaa electoral. Posteriormente, el ex-director de la DEA en el pas en ese momento, afirm que el presidente Samper efectivamente habra recibido dinero del Cartel de Cali para financiar su estrategia de movilizacin y reclutamiento poltico, rematando esta fuerte aseveracin con el sealamiento de Colombia como una narcodemocracia. A partir de all, se desencaden un apretado eslabonamiento de acontecimientos que dieron lugar al celebre y confuso Proceso 8.000. Estos dejaron en claro que a la campaa presidencial samperistaingresaron dineros de los carteles del narcotrfico y que en este ingreso estuvieron vinculados los altos directivos de la campaa liberal, quienes en buena parte ya configuraban la estructura del alto gobierno, encabezando carteras tan importantes como Defensa Nacional, Gobierno (hoy Interior) y Relaciones Internacionales. Ante la avalancha de pruebas y cuestionamientos, el Primer Mandatario, solamente pudo argir que si esto haba ocurrido, haba sido a sus espaldas. El peso de las pruebas disponibles impuls a la Fiscala General de la Nacin a entablar una denuncia contra el Presidente para que la Cmara de Representantes, en cumplimiento de sus funciones constitucionales, adelantara la investigacin requerida para determinar la pertinencia de un juicio contra el Presidente Samper. Esta ltima resolvi, luego de un procedimiento severamente criticado por su precariedad jurdica, precluir la investigacin evitando as, el juicio correspondienteS.
8 A principios de noviembre de 1996 un Magistrado de la Corte Constitucional, estableci la posibilidad de que esta alta instancia revise en sala plena la tutela interpuesta por el ex-Ministro de Justicia, Enrique Farejo, para que ampare el debido proceso y el acceso igualitario a la justicia repitimdo la indagatoria al Presidente Samper, pero esta vez con el demandante constituido como parte civil. Vase: Revista Semana, edicin No. 759, Noviembre 19-26.

La saturacin de hechos vinculados a este proceso implic el descuido de los temas de la agenda gubernativa contemplados en el programa ofrecido a los electores durante la campaa Presidencial. Consecuentemente, el narcotrfico, la guerrilla y los dems actores en conflicto se aprovecharon de la debilidad del Ejecutivo, intensificando su protagonismo y fortaleza. A ellos se uni otro actor que si bien, siempre estu vo presente en la poltica colombiana, reingres al escenario con gran fuerza e incidencia protagnica en el proceso: los Estados Unidos. Sus exigencias y presiones para que Colombia desarrollara acciones efectivas contra el narcotrfico incidieron en una serie de respuestas que por un breve lapso permitieron creer que las relaciones entre Colombia y Estados Unidos entraban en un momento de calma y mutua comprensin. Una cadena de xitos en la lucha contra el narcotrfico se hizo evidente. As, se destruyeron ms laboratorios para el procesamiento de la droga y pistas areas clandestinas que nunca; lo mismo ocurri con la confiscacin de aeronaves para el transporte del alcaloide; se alcanzaron las tasas ms altas de fumigacin para la erradicacin de los cultivos de coca; se captur el mayor nmero de narcotraficantes de alto rango en muchos aos de persecucin ... Sin embargo, la penetracin de este flagelo ya haba tocado a la mayora de los sectores de la vida nacional, incidiendo directamente en la erosin de los valores, en la imposicin del individualismo y en la prevalencia del espritu de competencia, para no hablar de la descomposicin social concomitante. Esta persistencia era suficiente para mantener viva la desconfianza de Estados Unidos frente a Colombia. En cuanto a la guerrilla, el nmero de frentes armados creci cubriendo buena parte de la geografa colombiana. El secuestro, el boleteo y la extorsin alcanzan niveles sin precedentes en la historia de la violencia en el pas. La inseguridad rural y urbana afectan a todos los estamentos y sectores de la poblacin. En cuanto a los dems actores en conflicto y otras formas de violencia, difcilmente existe un colombiano que no haya sentido de cerca o en carne propia el alcance de la violencia en cualquiera de sus formas. Paralelamente, el desempleo aument llegando en pocos meses a cifras superiores al 12%; el ritmo de la inversin disminuy sensible-

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mente; las tasas de inters mantuvieron los exorbitantes niveles superiores al 40%; el crecimiento econmico que haba sido previsto para 1995 y 1996 se alej de las expectativas anunciadas por lo~ miembros del equipo econmico oficial bajando del 5% al 3% apro~Im.adam~nte; el gasto pblico se mantuvo a toda costa con u~a ~ura incidencia e.n el aumento de la inflacin; y la recesin se ha constituido en la dura reahdad de los ltimos meses con el consiguiente perjuicio para los exportadores que ahora deben comerciar con un dlar subvaluado. A pesar de la sobrecarga de la agenda gubernati~a por causa .de la canalizacin de las energas hacia la defensa del Presidente y hacia las acciones de lucha contra el narcotrfico, la guerrilla y la violencia generalizada, el gobierno no abandon el tratamiento del proceso d.e reforma poltica. En mayo de 1995, el Presidente conform una Comisin Presidencial para el Estudio de los Partidos Polticos ~ la Refor~a Poltica, cuyo objetivo central consisti en estudiar los tpICOS relacionados con la estructura de representacin que buscaba formular propuestas para el desarrollo legislativo correspondiente. Esta Comisin estuvo coordinada por el Ministro del Interior y fue conformada por 15 notables representantes de los distintos sectores de l~ sociedad. civil q~~ no ejercan funciones directas en el equipo de gobIerno (partidos poht~cos, medios, universidades, gremios y Congreso)". Luego del escaso penodo de dos meses de deliberacin que le fue asignado formalmente, la Comisin entreg un informe con las respectivas recomendaciones sobre la reforma poltica al marco institucional. La irona estuvo en que esta entrega fue hecha a la rama legislativa de la cual forman parte los actores mas insatisfechos con el espritu democrtico de la nueva Constitucin de 1991. Sin embargo, este loable propsito gubernativo se desvaneci porque a la entrega del informe de la Comisin ya s~ h~ban precipitado nuevos hechos de violencia y narcotrfi~o que sIgUIer~n agravando la situacin de crisis. As, las recomendaciones de cambio

institucional ofrecidas se fueron diluyendo ante la urgencia de atender los asuntos mas complejos y exigentes, por un lado, y en el oportunismo estratgico de los parlamentarios enemigos de la progresin democrtica, por el otro. Estos ltimos, al tener que continuar sus oficios legislativos en tomo a la reforma de los asuntos constitucionales, fueron conformando un nuevo proyecto de modificaciones a la Carta que no recoge el tenor de las propuestas formuladas por los miembros de la Comisin y que, alternativamente, alude a los temas institucionales " ...que precisamente no se deban haber tocado, dejando de lado los que s merecan una reforma de acuerdo con la necesidad de fortalecer el espritu de los constituyentes de 1991 en pro de la democracia participativa" 10. La Comisin Presidencial en 1995 haba recomendado los siguientes temas en general. Respecto al desarrollo de la Constitucin de 1991, plante la necesidad de mantener la Carta como el principio bsico de reglamentacin de la estructura de representacin. Frente a los partidos y movimient~s polticos contempl la necesidad de su democratizacin interna. Sobre el tpico de la financiacin de campaas electorales present un esquema de reduccin del tiempo y de los costos de la publicidad con restricciones a las donaciones de particulares. Realz la necesidad de crear un esquema gobierno - oposicin, donde el segundo candidato pasara a ser miembro del Senado y su partido obtendra la potestad de presentar la tema de candidatos para los cargos de control del ejecutivo (la Contralora General de la Repblica y la Procuradura General de la Nacin). Frente a los cuerpos colegiados, manifest la necesidad de establecer una mayor delimtacin de su origen y funciones en aras de incrementar la eficacia de su funcionamiento. Tambin propuso la posibilidad de unificar los calendarios electorales. Finalmente, con respecto a la carrera administrativa, plante la necesidad de reclutar empleados pblicos de calidad mediante concursos abiertos y vigilados por las universidades estatales ..

9 Murillo, Gabriel y Valero, Paola. "De una Democracia Restringida hacia un~ Participativa: el Peligro de la Contra- Reforma y la Reg~esin en. Colombia". E~: El! Diniz (organizadora). O Desafio da Democracia na Amrica Latina. UIPERJ, RIO de

Janeiro, 1996.

10 Este fue el sentido de las criticas hechas por el ex- constituyente liberal, Carlos Lleras de la Fuente, en el lanzamiento de su libro Constitucin Poltica de 1991. Evolucin y Origen el 14 de noviembre de 1996.

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Alternativamente, el proyecto que actualmente est haciendo trnsito legislativo en el Congreso, y que al final del ao legislativo de 1996 no fue aprobado, result mas abarcante y contradictorio con las recomendaciones de la Comisin Presidencial de 1995. Subraya aspectos tales como la enajenacin de la participacin del Estado en sus empresas pblicas. Contempla la financiacin estatal de las campaas electorales de los candidatos oficiales de los partidos y movimientos polticos para Presidente y Congreso y solamente la financiacin parcial de las dems campaas electorales. Respecto al estatuto de la oposicin, le reconoce al segundo partido la jefatura de esta funcin tal como lo propuso la Comisin Presidencial. Frente al Defensor del Pueblo,. propone su independencia respecto del Ministerio Pblico. La Mocin de Censura podr ser aprobada con la mayora simple de cada Cmara. El Congreso en pleno podr escoger al Designado, al Procurador General, a los magistrados de las altas cortes y al Defensor del Pueblo. Se reestructura la integracin del Senado, (habra 94 Senadores por circunscripcin nacional, dos indgenas, dos representantes de las negritudes, dos por los grupos desmovilizados, uno por los colombianos radicados en el exterior, doce por los departamentos con menos de 420 mil habitantes y finalmente una curul para el candidato derrotado en las elecciones presidenciales). Abre la posibilidad de que los congresistas puedan ejercer cargos pblicos o privados inmediatamente despus de renunciar a sus curules. Elimina la figura de la vicepresidencia y el Congreso elige cada dos aos a un Designado que reemplazar al Presidente en fallas absolutas o permanentes. Respecto a los Estados de Conmocin Interior, disminuye su tiempo de vigencia de 270 a 120 das. El nmero de miembros de la Corte Constitucional podr ser fijado por la ley. El voto obligatorio se impondr por ocho aos para elecciones presidenciales. Se mantendrn las diferencias en el calendario electoral. Se unifican los periodos de los concejales, los diputados, los gobernadores y los alcaldes. Se incrementan los periodos, de 4 a 8 aos, para el Consejo Nacional Electoral. La Contralora General se reemplaza por una Corte de Cuentas. Las Asambleas Departamentales no podrn decretar partidas en el trmite de los presupuestos. Finalmente, respecto al tema del presupues-

to, plantea que el gobierno estara en capacidad de hacer ajustes del 1% al pres~pues~o aprobado. En sntesis, constituy una nueva estrategia de superv~vencIa de la cl~se poltica tradicional colombiana para protegerse, segun los planteamientos del ex-alcalde Jaime Castro, "deladestorcida poltica o electoral del Proceso 8.000". Constituy un intento fallido de defenderse contra el triunfo de la antipoltica con argucias y movidas estratgicas, que en buena medida, han caracterizado a los polticos tradicionales colombianos dispuestos a defenderse de cualquier reto a su dominio poltico perenne. Se trat, de un esfuerzo por precipitar un proceso legislativo amaado para adelantar una reforma que habra hecho manifiesto, una vez ms, el espritu regresivo de los actores dispuestos a obstaculizar con sus acciones maniqueas la progresin democrtica en Colombia. A medida que se fue evidenciando el deterioro socioeconmico nacional se consolid la disyuntiva alrededor de la renuncia del Presidente Samper y la opinin pblica se fue polarizando absurdamente en una perspectiva clasista. En buena medida, esta polarizacin estuvo apoyada por la retrica oficial que fue adquiriendo un in ocultable tono populista. Entre tanto, el gobierno moviliza sus recursos en consecuencia con la in~ensidad y dispersin de los brotes de oposicin; irriga ap~yos :natenales (fondos de cofinanciacin) en los sectores parlamentanos; involucra a un representante del sindicalismo progresista al gabinete ministerial; visita lugares perifrico s de la geografa nacional llevando un discurso mesinico como si estuviera en campaa; formula propuestas distractivas para desviar la opinin adversa y, peor an contina disparando el gasto pblico con sus frecuentes ofrecimientos a las demandas urgentes de los desposedos, contrariando el estilo cauteloso y mesurado de la poltica macroeconmica colombiana. Rpidamente los estamentos empresariales gremializados, la mayora de los medios de comunicacin, los intelectuales, las altas jerarquas de la iglesia catlica, el compendio heterogneo de las Organizaciones No Gubernamentales, ONGs, y sectores de ingresos medios y altos, principalme~te han conformado el universo de la oposicin contra Samper y su gobierno -se los ha denominado conspiradores-o Por otro lado, los lderes de los principales grupos econmicos, unos pocos medios de

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comunicacin y capas difusas de la poblacin de la mal llamada provincia, as como de los asentamiento s medios-bajos y bajos de la Capital del pas han conformado la' base del apoyo samperista. Las diferentes encuestas de opinin pblica coinciden en sealar esta divisin. La creencia firme en la inevitable cada del Presidente por causa de las presiones estadounidenses (alusiones amenazantes formales y directas provenientes de funcionarios tanto del Departamento de Estado en Washington como de la Embajada en Colombia, la descertificacin, el retiro de la visa a muchos actores polticos, incluido el propio Presidente ...)11 se fueron debilitando frente a una slida estrategia oficial de permanencia en el poder a toda costa. Su tenacidad lleg a tal extremo que se quiso responsabilizar al Presidente de todos los problemas incidentales en la crtica realidad colombiana, fue el momento de la "samperizacin" de la crisis. Por su parte, Samper insiste en que solamente muerto saldra de la Presidencia, puesto que en vida " ...no abandonar a sus seguidores por quienes ha asumido el compromiso de gobernar a Colombia". Anota con razn la politloga Elizabeth Ungar que como resultado de este proceso, la Presidencia en s misma se constituy en un actor del altsimo protagonismo en el escenario poltico nacional que no se haba visto en el pasado. Su resistencia y "capacidad de aguante" le signific el reconocimiento como "el personaje del ao 1996"12, pero no precisamente por sus logros y realizaciones, sino por su perseverancia y capacidad de desvirtuar las expectativas de la opinin pblica colombiana. Los medios de comunicacin tuvieron un protagonismo muy significativo en el proceso creciente de la crisis de gobernabilidad en Colombia. Los rasgos extraordinarios de la misma, desprendidos de hechos excepcionales por escndalos pblicos, en donde los miembros

11 Restrepo, Luis Alberto. "El Ejecutivo en la Crisis: Dimensiones, Antecedentes y Perspectivas". En: Tras la Huellas de la Crisis Poltica. TM Editores, Fesco!, IEPRI. Bogot, 1996. 12 "El Personaje del ao 1996". Revista Semana. No. 762. Diciembre 9- 16.

del alto gobierno (ministros, el Procurador General y congresistas prin~ip~lmente). fueron los actores centrales, se prestaron para un cubrimiento periodstico de carcter amarillista, el cual se impuso tanto . en el plano noticioso como en el anlisis periodstico. Las posiciones fre~t~ al Proceso 8.000 han sido variables y reflejan todo tipo de pOSICIOnes frente al Presidente Samper. Sin entrar en muchos detalles es posible sealar que sus ms enconados antagonistas han sido los noticieros de televisin (los de mayor raiting) y algunos columnistas de la prensa escrita (diarios y revistas). Sus defensores a ultranza son unos pocos editorialistas y columnistas de la llamada "gran prensa". Una posicin intermedia con pretensiones de total objetividad han esgrimido l~s programas de noticias de las principales cadenas radiales pertenecientes a los grupos econmicos ms poderosos que siempre han reflejado un apoyo tcito al Presidente Samper. De esta manera, el celebre Proceso 8.000, llamado as en consecuencia con el orden de numeracin de los expedientes que para entonces tramitaba la Fiscala General de la Nacin, acapar la atencin de los medios, especialmente en 1995 y en 1996. Los colombianos se vieron saturados por el sensacionalismo de las noticias que, en vez de informar objetiva y profesionalmente, irrigaron a buena parte de la opinin pblica nacional la ideade que con la renuncia d~l Presi~ente, la crisis se. solucionara. La polarizacin social que an VIveel pars, en buena medida ha resultado del manejo informativo de los medios de comunicacin. Los actores polticos aludidos por ellos han ~e~c.ci~nado de manera brusca y confusa. En el Congreso, bajo la uucianva de una parlamentaria gobiernista, se lleg a plantear, Con buen eco, un proyecto de ley de carcter retaliatoro modificando los trminos de los contratos asignados a los noticieros de tele'visin hasta el ao 2002 y proponiendo la apertura de una nueva licitacin para 1997 con el consecuente perjuicio econmico para sus propietarios. El Ejecutivo, por su parte, ha acusado a los medios de comunicacin de imponerle al pa~s ~na "realidad virtual" que poco tiene que ver con la expresin obJetl,;,ade los hechos. Si bien en Colombia los medios de comunicacin en general han venido aumentando su importancia en el tratamiento de los fenmenos polticos, tal vez ha sido con coaccin de este crtico ,

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intenso y complejo Proceso 8.000 que han llegado al mximo nivel de . dad naciona . 113. impacto en la SOCIe Con el paso del tiempo se hacen ms dramticas y precisas las cifras de inseguridad en Colombia (un homicidio cada veinte minutos, tres secuestros diarios en promedio, para no hablar de la violencia contra los. nios, entre otros aspectos muy preocupantes). Igualmente, el deterioro de los indicadores econmicos no detiene su marcha. A pesar de esto, los colombianos han aceptado la inminente permanencia del Presidente Samper en su cargo hasta el7 de Agosto de 1998. Parecera que ahora su nueva gran preocupacin est en establecer la viabilidad de la con~o~macin de una estrategia amplia y mancomunada para superar la cnSIS de gobernabilidad que est afectando al pas. Tambin se. comienza a contemplar una solucin por la va institucional en el sentido de que el nuevo Vicepresidente asuma el manejo de tres elementos centrales de la agenda gubernativa: la poltica de lucha contra el narcotrfic~, la confrontacin con la guerrilla y las relaciones exteriores. En sntesis, lo que el mismo autor de la iniciativa ha denominado l~ "a~en?~ de o~~en pblico" 14. La irona aqu est en que una nueva nsntucion ~~htIca como la Vicepresidencia es contemplada como la tabla de salvaclO~ a la ingobernabilidad imperan te. Algunos de los ms sonoros antagomstas del Presidente que antes insistan en que su salida era indispensable, han cambiado de opinin y predican la importancia de trabajar responsablemente en la salvacin nacional. No obstante, an no existe un proyecto aglutinador que cabalmente explique y justifique estas nuevas intenciones. Mientras tanto, sigue dominando el espritu de frustracin de los colombianos que evidenci y dej perplejo al ex- Presidente venezolano, Carlos Andrs Prez, en su reciente visita al pas 15. Sin embargo, estas

expresiones y frmulas recientes apuntan hacia la pertinencia de contemplar el inicio de una fase proclive a la terminacin de la disolucin virtual de la relacin entre el gobierno y la comunidad poltica tradicional. Esto ltimo se va afianzando con los desacuerdos manifiestos entre los congresistas (especialmente los representantes a la Cmara) y el gobierno del Presidente Samper (apoyado por el gabinete ministerial) frente a la aprobacin del proyecto de ley sobre extincin del dominio de los bienes de los narcotraficantes con retroactividad. As, la intencin oficial de evitar el peligro de una nueva descertificacin a Colombia por parte de Estados Unidos en 1997 va recogiendo el apoyo de otros actores como por ejemplo los tres principales grupos econmicos del pas para evitar esta nueva expresin de condescendencia con los capos del narcotrfico, la cual implicara un deterioro irreversible de la buena imagen colombiana frente al resto del mundo. La desconfianza de la opinin pblica frente a las instituciones polticas, principalmente al Congreso y a la Presidencia, parece haberse copado plenamente. Se tiene la sensacin de que stas ya no ejercen sus funciones constitucionales. La bsqueda del legislativo de mayores mrgenes de autonoma frente a la rama ejecutiva y viceversa se conjuga con una percepcin negativa en cuanto a su funcin. Ya ni siquiera se perciben recprocamente como defensores de la democracia participativa o de alguna forma de democracia en general. La opinin pblica los ve como instituciones que toleran la profusin de casos de corrupcin que actualmente tienen desolada a Colombia!".

13 Una Cronologa muy completa del desarrollo de los acontecimientos pertenecientes al Proceso 8.000 est en: Vargas Mauricio, Lesmes, Jorge y Tellez, Edgar. El Presidente que se Iba a Caer. Editorial Planeta. Noviembre de 1996. 14 "Lemos debe asumir ya la agenda de orden pblico". El Tiempo. Domingo 8 de

1996. Pg. 16A. 15 Vase "Pesimismo".

En: Revista Semana, No. 757. Noviembre 5 - 12.

16 Algunos ejemplos significativos son: el desangre de la empresa colombiana de puertos, Colpuertos; los turbios negociados entre el Ministerio de Defensa y la firma suiza Swipco para definir el monto millonario de las comisiones por la supervisin y asesora para la compra de los equipos militares de un pas en guerra; el oscuro pleito entre la Fiscala General de la Nacin y la Procuradura General de la Repblica, la primera acusando a la segunda de tener nexos con los capos del Cartel de Cali y las reacciones de esta ltima levantando falsos testigos para acusar al Fiscal de acciones dolosas durante el ejercicio del Ministerio de Educacin en la pasada dcada; las intensiones de cambio a los procesos de licitacin de emisoras radiales de frecuencia modulada y a la asignacin de contratos para la emisin de noticieros de televisin reflejan irregularidades que han sido interpretadas como estrategias compartidas de

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V. Conclusin Es creciente el nmero de colombianos que comprende que el conflicto actual que se vive en el pas es la resultante de los choques entre las cpulas de distintos sectores y segmentos de la poblacin nacional. Esta estructura elitista de la confrontacin, aludida por Gary Hoskin, plantea un factor adicional de desprecio y distanciamiento con el mundo de la poltica. La mayora de los colombianos considera que la poltica es un asunto frente al cual hay que mantener una buena distancia prudente. "La poltica es corrupta y no nos compete. Que la hagan el Presidente, los parlamentarios y los dems politiqueros despreciables. No es asunto nuestro". Este tipo de expresiones es cada vez ms ilustrativa del pensamiento del colombiano del comn. La apata ciudadana choca bruscamente con la efervescencia que se alcanza a palpar en el fragmentado y disperso espectro de la sociedad civil. Sin embargo, esta ltima se manifiesta en la conformacin, cada vez ms numerosa, de movimientos cvicos. Tambin en el nfasis que muchas ONGs le estn dando al tema de la participacin y de la construccin ciudadana. Inclusive, las ms representativas del espritu genuinamentedeliberativo han constituido dos procesos de veedura. El primero para fiscalizar la investigacin de la Cmara de Representantes sobre la responsabilidad presidencial frente a la penetracin de los dineros del narcotrfico en la campaa electoral de 199417 El segundo para monitorear el trnsito legislativo del proceso de reforma poltica que actualmente se adelanta en el Congreso de la Repblica.

No cabe duda que la agudizacin de la crisis poltica colombiana est atravesando por una nueva etapa. El evidente deterioro econmico y su correspondiente impacto sobre todo el pas, va delineando, con exagerada antelacin, el espectro de la competencia poltica para la Presidencia de la Repblica a partir del 7 de Agosto de 1998. El nmero de precandidatos a la primera magistratura del pas es muy alto y, de alguna manera, refleja la angustia de los colombianos por el futuro de su nacin. No obstante, la formulacin de los proyectos polticos en competencia temprana an no expresa una real capacidad de formulacin de verdaderas alternativas a la gravedad de la crisis. Menos an, no recoge la atencin de las mayoras que, ahora ms que nunca, se encuentran dedicadas a la lucha por la supervivencia que les impone la dureza del momento. Esta competencia est circunscrita a los pocos colombianos poseedores de algn nivel de cultura poltica y provistos de los recursos requeridos para lograr el acceso a tanta informacin que genera el protagonismo de todos los actores en escena. El nivel de ofuscacin es tan preocupante, que las frmulas de solucin efectivas a problemas tan graves como la violencia y el conflicto armado adquieren un cariz instrumental que omite la consideracin de las profundas determinantes estructurales que, al permanecer desatendidas, siguen incidiendo en la agudizacin de esta crisis. Entre tanto, la gran brecha entre el proyecto de la democracia participativa (la Constitucin Poltica de 1991), por un lado, y el desierto de la indiferencia y el desinters ciudadanos, por el otro, es cada vez mas profunda. Ante esta dura realidad nacional, la encrucijada de la crisis poltica actual slo se resolver si la sociedad civil colombiana se apropia de la nocin de lo pblico en todo sentido. Si deja atrs la preocupacin por la defensa de los intereses particulares y fragmentarios y piensa y acta manifestando su preocupacin por la solucin a los problemas de alcance nacional: la violencia, el narcotrfico, la pobreza, la corrupcin, el logro de la paz ... Todo esto supone un liderazgo aglutinante a cabalidad. Siendo realistas, el logro de estos propsitos tomar tiempo. Mientras tanto, el proceso de potenciacin de la sociedad civil deber continuar apoyado en acciones crecientes de educacin cvica y de construccin ciudadana. Estos podrn ir compartiendo un imaginario realizable que al

retaliacin contra los periodistas que han esgrimido fuertes crticas opositoras contra el Presidente Samper; la sorpresiva detencin de dos alemanes por estar vinculados a la salida clandestina de una compatriota suya secuestrada por la guerrilla. A esto se une la aparicin de una serie de pistas indicativas de los supuestos nexos de estos personajes con altos funcionarios del gobierno colombiano responsables del millonario contrato de modernizacin de la Registradura Nacional del Estado Civil y, peor an, de la negociacin de la paz colombiana. 17 La ONG Fundepblico adelanta los preparativos proceso. finales de un libro sobre este

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MEllA

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crear un nuevo orden converja en una Colombia realizada como el espacio pblico en donde las diferencias tendrn un tratamiento tico y consecuente con la lgica de un pluralismo que asegure el respeto a las diferencias. Referencias bibliogrficas
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Alfredo Keller R. *

Las fortalezas aparentes

El caso de los actores polticos venezolanos frente a los procesos de democratizacin y de reformas econmicas

Sinopsis En el presente ensayo se parte de la premisa de que mientras Amrica Latina en su conjunto lucha para motorizar cambios estructurales que permitan la expansin de sus economas nacionales en un marco creciente de competitividad y libertad de mercado, en confluencia con un amplio proceso de democratizacin, Venezuela parece ir en la direccin contraria, empeada en la preservacin nostlgica del modelo de desarrollo basado en el usufructo de su renta petrolera. El petrleo pasa a ser, as, paradjicamente, el instrumento del bienestar y, al mismo tiempo, el obstculo mayor para que la democracia sea aceptada como un bien cultural, ms all de las formas y de las normas y, un intermediario eficaz para la promocin de la libre iniciativa y la economa de mercado. El anlisis de la experiencia democrtica venezolana, considerada como modelo durante varias dcadas pone de relieve que su concepcin original fue correcta, en respuesta a las necesidades polticas del momento, pero que sus elites fueron incapaces de transformarla y que, por el contrario, la fueron pervirtiendo progresivamente hasta convertirla en un sistema incapaz de sostenerse por s mismo sin el auxilio del patronaje,

1 El autor es Presidente de Consultores 21, S.A. una compaa de investigacin y consultora en opinin pblica radicada en Venezuela. Entre 1979 y 1992 fue, simultneamente, Director de Conciencia 21, un instituto sin fines de lucro vinculado a la Democracia Cristiana continental dedicado al anlisis de los procesos de cambios polticos y sociales latinoamericanos.

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una alta rentabilidad social.

de la industria

petrolera

y una controlada

demanda

despues de la guerra de la Independencia de Venezuela, ha denominado experiencia

y la creacin

de la Repblica la personalidad

que marca irdeleblemente y desarrollo

El presente ensayo analiza crticamente el modelo de desarrollo venezolano a travs de las debilidades de los cuatro supuestos considerados como la base de su estabilidad democrtica: la articulacin de sus elites para privilegiar consensos; la profesionalizacin de las Fuerzas Armadas; la capacidad redistributiva del Estado; y la cultura democrtica implcita de sus ciudadanos. Se concluye que la evolucin de estos supuestos son, justamente, el grmen de la destruccin del sistema. La inestabilidad poltica intrnseca al sistema se pone de manifiesto en febrero de 1992, cuando se produce el intento de golpe de Estado del Comandante Chvez, en coincidencia lamentable con el intento ms serio que ha tenido el pas para modernizar y diversificar su economa. La actitud de las elites frente a estos dos procesos de modernizacin e inestabilidad, en conjuncin con el mantenimiento de una cultura clientelar, no slo legitimaron el abandono y regresin de los pasos dados en direccin a una economa de mercado, sino que hacen sospechar que los venezolanos no aprenden fcilmente de sus propias experiencias.

poltica de este pas para el resto del siglc. Un resto de siglo al que se le como el de la creacin de la democracia y que, al menos hasta 1992 constituy una especie de paradigma o modelo de organizacin poltica para envidia y emulacin de muchos otros pases latinoamericanos

y, junto

con e. petrleo,

materia

prima

de

exportacin. viejas Venezuela era considerada, pues, cono una de las democracias ms y estables de Amrica Latina, usta que los acontecimientos y econmicos de los ltimos cuaro aos pusieron y fragmentacin supuestos en evidencia obligaron a su

polticos revisar fortaleza.

pblica su fragilidad

y, onsecuentemente,

los generalizados

solre los que se sustentaba en el conjunto

La seal que emite Venezuela

actualnente

de pases

1. Los supuestos de la democracia 1.1. La envidia de Amrica Latina

venezolana

latinoamericanos parece ir en direccin cmtraria a la corriente. Cuando se realizan seminarios internacionales iara analizar cmo Amrica Latina administra los procesos de tranicin a la democracia y de cambios hacia modelos de economa de mrcado, Venezuela muestra las garras de la amenaza autoritaria y elevado niveles de riesgo centralista. El anlisis del modelo venezolano de dearroo tiene importancia, por lo tanto, no slo porque pareciera ser n caso atpico en la regin, dramtico en sus efectos y triste en su enlucin, sino porque puede y debe servir de marco de reflexin para dsmitificar algunos supuestos sobre los cuales debe estructurarse un mdelo de democracia en su momento, mucha significacin ent Continente. que tuvo,

Era noche cerrada todava cuando en la madrugada del 23 de enero de 1958 despegaba por ltima vez del aerdromo caraqueo de La Carlota aquel avin presidencial al que el pueblo malicioso haba bautizado como "la vaca sagrada". A bordo escapaba del pas el General Marcos Prez Jimnez, ltimo representante del proceso poltico militar que se haba iniciado 59 aos antes con el advenimiento al poder del General Cipriano Castro. Estas seis dcadas de gobiernos pre-democrticos 1 constituyen la ms larga interrupcin del proceso civilista iniciado

Estos supuestos eran esencialmente uatro: la capacidad temprana de sus elites para articular consensos en ncin de un proyecto comn de pas a travs de un pacto institucional.I Fuerzas Armadas para adaptarse su profesionalizacin; la capacidad compromiso efectivo de las a las re~s democrticas finaciera del Estado por la va de para dirimir

A partir de la muerte del General Juan Vicente Gmez, en 1935, los sucesivos gobiernos militares inician un lento y cauteloso proceso de transicin hacia la democracia que efectivamente se logra en 1945 pero que es nuevamente interrumpido en 1948 hasta enero del 58.
I

conflictos y atender las demandas popures a partir de los inmensos excedentes que arrojaba la renta petrolei; y una cultura democrtica extendida a todos los sectores sociales gicias a la funcin pedaggica

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de unos partidos polticos fuertes que se alternaban en el poder a travs de elecciones libres. 1.2. El pacto de las elites y el reparto del poder El pacto institucional de las lites, acordado en octubre de 1958 por los principales partidos polticos con la anuencia y el respaldo de otros sectores de la sociedad, como la Iglesia catlica, las Fuerzas Armadas y el empresariado privado organizado, adquiri forma a travs de la Constitucin de 1961 que estableca, como propsito poltico fundamental, el "asegurar el funcionamiento satisfactorio de la democracia representativa't-, en el sentido de garantizar, como sugiere Rey, crecimiento con redistribucin ms que la promocin misma de los valores democrticos.l Se trataba, por lo tanto, de darle sentido utilitario al sistema para mantener el respaldo popular necesario a sabiendas de que el pueblo careca de instituciones intermedias capaces de organizarlo en su defensa, amenazado, como estaba, por la derecha militar y por la subversin de la izquierda. Para lograr estos propsitos fue necesario postergar, a travs de la suspensin de algunas garantas constitucionales, las libertades econmicas y la descentralizacin de los poderes pblicos que ampliaban la libertad y la participacin pero que limitaban el control central que requera el modelo propuesto. Por la misma razn fue tambin necesario eliminar del debate nacional algunos temas que eventualmente propiciaran conflictos ideolgicos, como los referidos al manejo de la industria petrolera y las diferencias fronterizas con los pases vecinos. No obstante, la condicin ms relevante para el logro de los propsitos constitucionales fue el de propiciar un esquemacorporativista para la administracin del Estado que no slo estableci consensos

interpartidistas y coaliciones de gobierno sino que llev a cargos de responsabilidad pblica, como poltica oficial, a representantes del sector privado y del sector sindical, siempre en procura del fin ltimo que consista en mantener un clima de armona social como smbolo de cambio entre los regmenes autoritarios y la democracia. Conceptualmente, por lo tanto, los procesos electorales deban servir para determinar quines constituan mayoras y no, necesariamente, para orientar a los electores en la escogencia de polticas pblicas o para segmentarlos ideolgicamente. Pero este sistema corporativista que deleg en las elites los mecanismos de participacin de la sociedad, sobre la base de una supuesta representatividad, al menos formal, fue derivando en estructuras de oligopolios de poder que oblig al entramado social a ajustarse de manera creciente a modos de relacin transaccional de carcter estrictamente utilitario, una de cuyas formas ms visibles fue el desmesurado incremento de la burocracia al pasar de 200 mil el nmero de empleados pblicos en el ltimo ao de la dictadura militar en 1957 a casi un milln ya para 1981.4 El c1ientelismo de este Estado Empleador desarroll, adems, formas ms sutiles, selectivas y exc1uyentes para laredistribucin tanto de los beneficios de la administracin pblica como del poder. En la prctica, los distintos sectores sociales organizados demostraron ser muy poco democrticos ellos mismos para rotar sus niveles jerrquicos de decisin. Por el contrario, se convirtieron en pequeos feudos cerrados, cada uno por separado, bien por ambiciones de poder, bien por ansias de una riqueza relativamente fcil que dependa de las relaciones formales corporativas no segmentadas para su distribucin y beneficio. De esta manera, los enclaves corporativistas que haban sido promovidos para lograr un consenso social mnimo fueron perdiendo su capacidad de articular intereses sectoriales y, consecuentemente, su funcin de representatividad. Esta desvinculacin paulatina entre la sociedad organizada y el pueblo pudo pasar desapercibida hasta mediados de los 80

2 Rey, Juan Carlos: Visin General de las Reformas del Estado y sus Problemas Politicos, en Coleccin del Cincuentenario, N 5, del Consejo Supremo Electoral, Cnracas, 1988. \ ibid.

4 Moiss Nam y Ramn Piango: El Caso Venezuela, una ilusin de armona, ed. IESA, Caracas, 1984, p. 542

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mientras la bonanza petrolera permita disponer de ingentes recursos, pero con la restriccin de excedentes, producto especialmente de la voluminosa deuda externa en coincidencia con las variaciones negativas en los precios petroleros, estos enclaves de poder se transformaron para los ciudadanos en irritantes manifestaciones de privilegios y de abusos de poder. Como consecuencia, ninguna institucin goza hoy en da del aprecio y de la confianza mayoritaria de la poblacin. El primer supuesto de la estabilidad poltica de Venezuela -la capacidad de lograr consensos por parte de sus elites- haba dejado de ser tal, por lo tanto, ya a mediados de los 80, al menos una dcada antes de producirse los intentos de golpe de Estado en 1992. 1.3. Los militares no dan golpes El segundo supuesto de la estabilidad democrtica ha sido, probablemente, el ms auspicioso de todos, pues las Fuerzas Armadas venezolanas, a diferencia de casi todo el resto de Amrica Latina, no hacan sentir su eventual capacidad coercitiva sobre la sociedad y, por el contrario, figuraban como soporte institucional en defensa del sistema. Varias son las causas para explicar esta conducta atpica en Amrica Latina que diferenci fuertemente esta institucin castrense de la de casi todo el resto de los pases de la regin. En primer lugar, las Fuerzas Armadas haban sido incluidas dentro del pacto institucional de consensos que permita equilibrar las fuerzas sociales con acceso al poder a fin de canalizar y satisfacer sus demandas e intereses. La incorporacin de los militares en el esquema corporativista estaba sometida, sin embargo, a una serie de reglas particulares "con el propsito de excluirlas del debate poltico", tal como apunta el General Mller-Rojas, pues "se obtuvo un acuerdo tcito de las fuerzas sociales participantes en la vida de la Nacin de no intentar buscar coaliciones con el sector militar en la bsqueda de sus propsitos en el juego poltico'" y para que ello tuviese

basamento normativo se instituy en la Constitucin del 61 el carcter apoltico de las Fuerzas Armadas con fuerza de ley hasta sus miembros considerados individualmente. Una segunda causa de la institucionalidad democrtica de las fuerzas militares venezolanas fue el creciente profesionalismo asignado a sus estructuras de control y a las exigencias de especializacin ocupacional, cuyo predominio logr la neutral~za~i~n de las tendencias an existentes del ejrcito de montoneras del prmcipio de siglo, que el Gral. Mller llama "pretorianas", as como las de ~orte revolucionario influidas grandemente por la revolucin cubana. Finalmente, una tercera causa para la institucionalidad de las Fuerzas Armadas fue justamente la subversin pro-castrista que se escenific en el pas a comienzos de la dcada de los 60 que tuvo como efecto servir "para estrechar la coalicin que permiti el establecimiento del rgimen, minimizar el sectorpretoriano dentro de las Fuerzas A rma d" as y purgar " a stas de los incipientes sectores revolucionarios qu.e se haban ido fomentando en el seno de la institucin"." Pero no obstante la aparente armona de la fuerza armada, como sostiene el Gral. Mller, en 1988 en una especie de admonicin sobre 10 que vendra cuatro aos ms tarde, el compromiso de sta con el rgimen dependa de la legitimidad del mismo puesto que "slo ha funcionado por el efecto que tiene la renta petrolera en la vida nacional"." 1.4. Pguese y evitaremos los conflictos Efectivamente, el modelo de desarrollo se bas en las oportunidades de redistribucin que ofreca la renta petrolera. Es menester reconocer que tuvo grandes resultados en el corto plazo. pero fue g.enerando tambin grandes perversiones de manera progresiva. A partir de este concepto de Estado Paternalista el pas logr el control de sus recursos naturales, se le dot de grandes obras de infraestructura, se cre una estupenda y gigantesca industria pesada en el rea de la energa y la

5 Gral. (r) Alberto Ml1er-Rojas: Las Relaciones Poltico-Militares en Venezuela, en:Democracia y Fuerzas Armadas en Sudamrica, ed. Cordes, Quito, 1988, p.266.

6 7

Gral. (r) Alberto Ml1er-Rojas: ob. cit., pg. 262. ibid.

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minera, se impuls la diversificacin econmica e industrial privada y se pUSO especial nfasis en extender masivamente los beneficios sociales en electrificacin, vialidad, educacin y atencin sanitaria a toda la poblacin. El crecimiento sostenido de la economa a17 % anual durante los primeros 30 aos de vida democrtica tuvo repercusiones en todas las reas y sectores. Veamos algunos ejemplos sintetizados por Piango y Nam para mediados de los 80: el nmero de instituciones de educacin superior haba pasado de 9 en 1960 a 80 en 1981 y el nmero de estudiantes universitarios creci 11 veces en el mismo perodo; la produccin agrcola se multiplic por 5 entre 1940 y 1980; con un crecimiento del 4% interanual; el nmero de camas hospitalarias pas de 15 mil en 1950 a 40 mil en 1980; el sector industrial creci al 9% interanual entre 1971 y 1978 Yel nmero de agencias bancarias pas de 80a 1.300 entre 1950y 1981.8 El crecimiento basado en la renta de la industria petrolera bajo el esquema del Estado corporativista que hemos descrito ha tenido, en la otra cara de la moneda, enormes consecuencias negativas. Entre ellas, quiz la ms perjudicial ha sido la creacin de una cultura econmica rentista que ha desvalorizado al trabajo y la productividad como instrumentos de desarrollo, al tiempo que ha propiciado el aumento de las demandas sobre el Estado y exacerbado las expectativas de la poblacin.? "Para qu esforzarse con el trabajo si el pas es "rico" y la funcin del gobierno es la de redistribuir esa riqueza? E190% de los venezolanos comparte estas creencias bsicas 10 , de donde no puede extraar la baja motivacin laboral que muestran los estudios que se han realizado al respecto. Algunos de estos resultados muestran el dramtico desafecto que ejerce el trabajo: para el 20 % de la poblacin el trabajo es un castigo,

por lo que no lo desempean ms que en situaciones de extrema necesidad y lo abandonan fcilmente cuando lo obtienen; para otro 34 % adicional, el trabajo se asume estrictamente en lo mnimo necesario sin valorar a cambio nada ms que el salario que se obtiene por l. El 54 %, en total, coincide en esta desvalorizacin de la relacin laboral, pues para esta mayora de la poblacin adulta del pas "nadie se hace rico con un trabajo honesto". Por contraste, slo el 10% de la poblacin manifiesta ndices altos de motivacin hacia el trabajo.'! En parte por las ventajas competitivas y de rentabilidad que supone el petrleo, pero sin dudas tras el cortinaje de esta manera de concebir la riqueza y de crearla, as como de orientada hacia el gasto y no hacia la inversin y el ahorro, las actividades econmicas no petroleras representaron en 1993 apenas el 20% de la productividad laboral del pas.P Ello resulta especialmente dramtico en su impacto sobre el empleo porque la industria petrolera venezolana, a cargo del 80% de la productividad laboral, es fuente directa de trabajo nicamente para 50 mil personas sobre una poblacin econmicamente activa de ms de 8 millones. La baja productividad de las actividades econmicas no petroleras obliga a concluir, como dice Maxim Ross, "que hemos asignado muy mal la renta, trasladando recursos altamente productivos a recursos muy poco productivos o, inclusive, improductivos't.P Estos factores, sumados a otros de tipo conceptual sobre la relacin del Estado y la Sociedad y a los tipos de decisiones pblicas adoptadas en concordancia con el modelo de desarrollo cerrado, centralista y redistributivo que han ejecutado los sucesivos gobiernos hasta 1989, son la causa directa del sostenido incremento de la pobreza. Para 1970, la CEP AL calculaba que el ndice de pobreza en Venezuela afectaba a125 % de la poblacin, apenas 9% en situacin de indigencia. Para 1995,

M. Nam y R. Piango, ibid., p. 541

11 Todos estos datos tomados de Roberto Zapata: Los Valores de los Venezolanos, estudio basado en una encuesta de opinin realizada por Conciencia 21. Edicin actualmente en imprenta. 12 Maxim Ross: Por qu somos ms pobres?, en: Estrategias para superar la pobreza, FKA, Caracas, 1996, p. 82. 13 ibid.

9 Alfredo Keller : Indicadores Sociales y Electorales como Reflejo del Grado de Satisfaccin de las Reivindicaciones Polticas, Ponencia presentada a la Asociacin Alemana de Institutos Latinoamericanos, Bonn, 1992, mimeo. 10 Los estudios continuos de Temas Econmicos, que realiza Consultores 21 desde 1989, abundan en la exploracin sistemtica de los fundamentos culturales de la poblacin en materia econmica y su impacto en las conductas sociales y polticas.

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clculos de la Oficina Nacional de Planificacin (Cordipln) y de UNICEF, la estimaban en 84%, de la cual 34% en situacin extrema. 14 Desde finales de la dcada de los 70 se habla de una Venezuela en crisis. Una crisis claramente percibible por los ciudadanos que podan contrastar unos aos iniciales de democracia con bonanza econmica, inflacin relativamente estable y reducida y bajas tasas de desocupacin laboral, con los aos sucesivos caracterizados por una creciente recesin econmica de altos ndices infIacionarios y gran volumen de desempleados. Con estos indicadores tan malos sobre la repercusin del manejo econmico de los ltimos 40 aos parece difcil comprender por qu la democracia ha logrado perdurar sin mayores sobresaltos hasta 1992. 1.5. Todo depende de la cultura ... democrtica? El cuerpo de creencias que describimos anteriormente para explicar las fuentes de la riqueza y el papel del Estado en su redistribucin est ntimamente correlacionada con la condicin de pas petrolero, como ya vimos. De aqu resulta obvio concluir que este pas hubiera sido completamente otro sin la renta del petrleo, no slo en la capacidad para crear infraestructura y motorizar la economa sino, especialmente, para la articulacin de los intereses sociales y orientar el modelo de desarrollo institucional. El pacto institucional del 58 deleg principalmente en los tres grandes partidos de la poca 15la responsabilidad de ordenar el esquema corporativista que hemos explicado, bajo la condicin inicial de apoyarse mutuamente a travs de un programa mnimo comn de gobierno y la participacin de los tres en el reparto de cargos burocrticos, excluyendo de todo debate a los movimientos de origen marxista. Estas condiciones

tenan un propsito muy claro que buscaba minimizar los tradicionales conflictos que por va poltica haban sido la constante histrica de la sociedad venezolana entre los enclaves conservadores y liberales que haban diezmado a la poblacin durante todo el siglo anterior. Sin ninguna duda, estas metas fueron ampliamente logradas, especialmente en cuanto a la decisin de presentar un frente comn ante las fuerzas de izquierda marxista, a travs de cuya polarizacin no slo se logr la derrota militar, poltica y cultural de la subversin castrista de los aos 60 sino que repercute todava hoy en un sostenido rechazo a las ofertas de la extrema izquierda. De acuerdo con Gil Ypes, "estas nuevas fuerzas ideolgicas determinaron cuatro objetivos generales para la gestin pblica: nacionalismo, estatismo, populismo y desarrollismo'v'' , estableciendo as el carcter y la personalidad poltica de la nueva era democrtica. El nacionalismo se comprende porque para entonces ya se tena amplia conciencia del potencial del pas en recursos naturales, todos en manos de empresas extranjeras que aportaban a la economa nacional slo a travs de regalas a cambio de las concesiones para la explotacin energtica y minera. La culminacin de este proceso arribara en 1976 con la nacionalizacin, muy exitosa por lo dems, de la industria petrolera. El estatismo era consecuencia del creciente nacionalismo, pero tambin era producto de la influencia socialista de la poca, de la desconfianza hacia los pocos empresarios privados que, por ser pocos y formar parte de familias cerradas, constituan sospechosamente una oligarqua del dinero'], de la atomizacin y poca calificacin de los recursos humanos existentes en el mercado laboral y, finalmente, por las tradiciones hispanoamericanas, razones todas segn las cuales "se espera un papel paternalista e interviniente del Estado".18

14 Carlos Sabino: La Pobreza en Venezuela, pobreza, FKA, Caracas, 1996, p. 55.

en: Estrategias

para superar la

16 17

Jos A. Gil Ypes: El Reto de las Elites, Ed. Tecnos, Madrid, 1978.

15 Dos de orientacin socialdemcrata: Accin Democrtica (AD) y Unin Republicana Democrtica (URD) -este ltimo actualmente desaparecido-, y otro socialcristiano: Copei.

Ttulo del libro de Domingo Alberto Rangel (1972) en el que el autor sostiene, equivocadamente, que el sistema poltico y los partidos dominantes estaban controlados por los grandes grupos econmicos de empresas familiares. 18 Jos A. Gil Ypes: ob. cit., pg. 168.

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El populismo ha sido una lnea generalizada del pensamiento poltico de Amrica Latina, a lo cual no escap Venezuela. Por el contrario, teniendo a su disposicin tal cantidad de excedentes financieros, el esquema de desarrollo se concibi para que la funcin prioritaria del Estado fuera la de reducir las desigualdades sociales dndole preeminencia a las polticas sociales a travs de controles a la economa, de suerte de facilitar la incorporacin de las clases menos favorecidas a las oportunidades que ha brindado la renta petrolera. Pero el Estado no deleg estos objetivos en una burocracia tecnocrtica, ni se preocup mucho por formarla, sino que traslad los mecanismos doctrinarios y financieros de sus funciones protectoras y redistribuidoras a los partidos gobernantes dando pie para el desenvolvimiento del esquema de lealtades transaccionales de los ciudadanos en el fenmeno social que conocemos como clientelismo. La supuesta funcin pedaggica de estos partidos para transformar la oferta de igualdad de oportunidades en capacidad productiva de los ciudadanos no trascendi ms all de los escasos cuadros medios gerenciales de los partidos y, en la prctica, se utiliz la capacidad transaccional casi exclusivamente para garantizarse mayoras electorales con las cuales preservar su acceso y control del poder. As que el esquema corporativista del Estado, en respuesta a esta concepcin populista bajo el liderazgo y control de los partidos, trajo aparejado el reforzamiento de un cuerpo de creencias utilitarias, por una parte, y clientelares, por la otra, con el fin de mantener la estructura de equilibrios que se haba logrado. Paradjicamente, lo que el pueblo sali a reclamar en los disturbios callejeros de 1989 y que aplaudi en las asonadas militares del 92, fue justamente la percepcin de que la promesa redistributiva bsica no se cumpla. Y ello puso de relieve lo que ya vena advirtindose en los crculos acadmicos desde mediados de los 80: que la democracia formal y normativa haba dejado atrs el acompaamiento de una cultura poltica democrtica acorde. Por ejemplo, un estudio de opinin pblica, realizado inmediatamente despus del intento de golpe de Estado de febrero de 1992, revel que el 42% de la poblacin crea que "los militares actuaban para poner orden en la democracia" y que, puesto el orden, "a los tres meses convocaran a

nuevas elecciones't.'? Ms recientemente, otro estudio de opinin pblica concluye que la libertad -especficamente la libertad de expresin- es el nico valor positi vo que ha ofrecido la democracia, y que sus deficiencias en cuanto ajusticia, igualdad de oportunidades, proteccin de las personas y de sus bienes y acceso a los mecanismos de superacin individual, como la educacin, son signos de su fracaso.P Puede decirse que el desarrollismo, como propsito de un Estado que privilegia el estatismo nacionalista, resulta una contradiccin. No obstante, el Estado venezolano, a travs de sus sucesivos gobiernos, ha mantenido una sistemtica poltica de incentivos a la iniciativa privada, por la va de regulaciones y de exhoneraciones, al menos hasta hace cinco aos, en la idea de promover "el desarrollo del sector moderno de la economa para que ste crezca y beneficie e incorpore al mayor nmero posible de los ciudadanos a la produccin y disfrute de bienes sociales".21 No obstante, estas polticas desarrollistas, especialmente expandidas durante el primer gobierno de Carlos Andrs Prez (1974-79), derivaron hacia la formacin de enclaves econmicos fuertes pero escasos, acumulacin de capitales, monetarizacin de la economa, orientacin de los negocios hacia el consumo externo de bienes y servicios y, en general, a la prdida de la inversin y el ahorro y la consecuente demostracin de despilfarro, privilegios y corrupcin. Estos cuatro elementos valorativos de la cultura democrtica fueron muy atractivos para todos los estratos sociales y para todos los sectores, pblicos y privados. Eran rentables, producan beneficios y satisfacan necesidades. Pero no soportaban la disminucin de la renta petrolera de que se nutran ni, mucho menos, los cambios en las polti~as pblicas que reorientaran sus propsitos. Hoy en da, algunos estudios realizados al respecto muestran, con sobrado dramatismo, la fuerza con que estos valores han penetrado en la cultura de la sociedad y cmo

19 20

Consultores 21: Estudio de Opinin Pblica, N" 29292, marzo de 1992. Consultores 21: Estudio de los Valores de la Democracia, N 55095, enero de Jos A. Gil Ypes: ob. cit., pg. 170.

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ejercen una presin muy grande para volver a ellos. Puede estimarse en este sentido, que el 60 % de la poblacin contina defendiendo estos valores sin aceptar revisin alguna; 25 % aboga por cambios orientados hacia la modernizacin y el resto se desentiende de estos temas.22 En resumen, los grmenes de la inestabilidad poltica del sistema creado en 1958 estuvieron siempre en el propio esquema de desarrollo que se ~aba puesto en marcha, no porque entonces estuviera ya equivocado, ~IllO porque sus dirigentes no supieron o no pudieron hacerlo evolucionar de una prioridad basada en el ordenamiento poltico a un mode~o sus~entado en un orden econmico y social. En 1992 slo se puso en evidencia que este esquema haba hecho al pas cada vez ms dependiente de l~ renta petrolera y que no slo era fundamental para su mantemmiento SIllO que se haba convertido en un obstculo para la modernizacin. De esta manera, los cuatro supuestos sobre los que se fundament la democracia fueron creando una severa distorsin general. Lo triste del caso venezolano es que las continuas seales del apar~~te xito para preservar al sistema, especialmente por el contraste manifiesto con la tendencia autoritaria colectiva del resto de Amrica Latina, convenci a las elites polticas propias y ajenas de que Venezuela haba puesto en prctica un modelo propio que era el ms adecuado para el desarrollo democrtico y el ms hbil para mantener un crecimiento econmico constante con una redistribucin eficaz de la renta nacional bajo el propsito de disminuir las diferencias sociales. Del impacto del modelo venezolano de desarrollo durante los primeros 30 aos de democracia son testimonio evidente la profusin de literatura acadmica internacional existente. Qu equivocacin tan grande! Pero todava hoy, la constante es que el observador externo (y muchos internos) se pregunta cmo es posible que fracasara tan estrepitosamente la econo-

ma venezolana si el pas dispone de todos los recursos necesarios para haber alcanzado el ansiado desarrollo. Es una constante que revela poco conocimiento de las causas de la crisis y mucha confusin general sobre las soluciones. 1.6. La excusa de las reformas econmicas Para contribuir con esta confusin, hay una generalizada creencia de que la inestabilidad poltica y econmica venezolana sobrevino sbitamente en 1992 como reaccin a las polticas de modernizacin econmica que haba emprendido en 1989 el segundo gobierno de Carlos Andrs Prez. En otras palabras, que "si al loquito del Comandante Chvez no se le hubiera ocurrido mover los tanques y sacar las bayonetas", este pas estara en una situacin como la de Chile o, en el peor de los casos, como Mxico o Argentina. N o obstante, he tratado de dar una visin histrica de conjunto con la cual puede concluirse que el desgaste del modelo de desarrollo y de la democracia venezolana tuvieron sus inicios en las propias bases del sistema que se ide en 1958 y que fue pervirtindose progresivamente, especialmente a partir del boom petrolero de 1974. En este sentido, los dos intentos de golpe de Estado en 1992 representan slo el desbordamiento de las fisuras estructurales del sistema que adquiri relevancia por el desencanto contenido durante muchos aos, mientras que las polticas de ajuste econmico fungieron como un detonante legitimador del rechazo popular. Adems de este deterioro progresivo y sostenido de los supuestos sobre los cuales se dise el esquema de desarrollo econmico y democrtico, tal como hemos visto en las pginas anteriores y sobre lo cual no vale la pena continuar profundizando, otros factores jugaron un papel muy importante para alcanzar el estado de deterioro en que se encuentra ahora Venezuela. De los muchos que se podran listar tratar de concentrarme tan slo en dos: el primero, en las causas adjetivas y en los procesos de la administracin de los cambios de modernizacin econmica por parte del gobierno existente para el momento en que se produce la ruptura institucional del 92. El segundo, en el papel de las elites, la calidad de su liderazgo y la competencia de los sectores

22 Consultores 21: Un Modelo Distinto de Anlisis para Comprender el Entorno en: Informe Analtico de Resultados, Estudio Nacional de Temas Econmicos, tercer tnmestre de 19~3. L.~medici?n .del soporte pblico a las polticas de cambio que lleven hacia l~ modernizacon econorrnca son realizadas sistemticamente cada tres meses. La no significancia de las variaciones halladas desde 1991 hasta 1996 demuestra el arraigo cultural del esquema de desarrollo iniciado en 1958.

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dirigent~s y de las instituciones formales para comprender los procesos de cambio y para agregar los necesarios intereses sociales en torno a su orientac~?,e imp~ementa~in. Podr concluirse entonces que el proceso de transicin esta sometido a la frustracin de expectativas que an acumula el modelo de desarrollo que se va dejando atrs, especialmente por la fundamentacin lgica derivada del cuerpo de creencias de los procesos econmicos compartida por casi toda la sociedad y sin que aparentemente haya intencin institucional para ser modificada. ~o~fo en ~ue este enfoque ayudar al lector a completar la p.anoran:lca, .no solo para comprender por qu se ha llegado hasta ac, smo a visualizar hacia dnde va Venezuela, por qu va hacia donde lo hace y cul es el papel que juegan los actores polticos en ello. 2. El reventn de la inestabilidad poltica

casi el 4% en 1986, luego al-3% en el 87 y de -8% en 1988. Otro tanto ocurre con la balanza de pagos y con las reservas internacionales, repercutiendo muy fuertemente en un sostenido proceso inflacionario, contraccin de la inversin y del ahorro interno, desconfianza en las polticas pblicas e incremento del desempleo y del subempleo. Adems, el desorden administrativo derivado de estas polticas intervencionistas, muchas de las cuales de aplicacin discrecional por parte de largas cadenas de funcionarios mal pagados y de vocacin clientelar, propiciaron un aumento notable de la corrupcin con grandes prdidas patrimoniales para el tesoro nacional." Un documento crucial para comprender, entonces, las decisiones que tomara el nuevo gobierno ante este estado de cosas es el memorandum de intencin que se cursa ante el Fondo Monetario Internacional el l" de marzo de 198924, el cual vale la pena analizar ampliamente porque en el fondo plantea un nuevo paradigma para la concepcin del desarrollo de Venezuela; nuevo paradigma que por primera vez antepone las necesidades de un ordenamiento econmico sobre las del ordenamiento poltico y que traera consigo la ruptura de una serie de mitos y creencias en los cuales se haba convertido el modelo de desarrollo hasta entonces vigente. Este memorandum al FMI plantea, como propsito general, "la necesidad de instrumentar un amplio programa de ajustes para enfrentar los fuertes desequilibrios internos y externos (...) diversificar la economa y mantener el crecimiento econmico en el mediano plazo" para lo cual declara un conjunto de medidas que buscan "a) fortalecer el ahorro

2.1. El pecado capital de atreverse a cambiar Efectivamente, el nuevo gobierno que se inici en febrero de 1989 decidi poner en prctica de inmediato un fuerte plan de ajustes mac~o.econmicos y dar inicio a una serie de reformas estructurales que corngieran las distorsiones severas que estaba sufriendo la economa venezolana desde 1983, sometida a un proceso de estanflacin como consecuencia, entre otros factores, del descenso de los precios petroleros y por la prdida del crdito internacional que haba ocasionado la inmensa deuda externa contrada a partir del segundo lustro de los 70. Las polticas seguidas en el perodo 1983-88 se haban concretado en la reduccin tmida del gasto pblico, en fuertes y crecientes controles sobr~ la tas,a.cambiaria, sobre las importaciones y sobre los precios y en una sistemtica devaluacin de la moneda con distintos tipos de cambio. Los resultados haban sido casi epilpticos dado los mensajes encontra?os y a veces contradictorios de estmulos a la produccin privada para mc~emen~ar la ~apacidad exportadora diversificada, por una parte, y de desincentivos fiscales, cambiarios y comerciales, por la otra. De esta suerte, las cifras de estos aos muestran un dficit del.9% del PIB en 1982, un supervit del 5 % en 1985 para volver a caer a nuevos dficit de

23 Como claros ejemplos del poco inters de la dirigencia poltica dominante por el problema de la tica administrativa mientras la bonanza petrolera "daba para todos", Gonzalo Barrios, especie de patriarca de Accin Democrtica, luego de la muerte de Rmulo Betancourt, haba declarado en alguna ocasin que "los venezolanos roban porque no tienen razones para no robar". El Presidente Jaime Lusinchi, por su parte, le restaba importancia a las acusaciones por corrupcin administrativa contra militantes

de su partido, calificndolos de "roba-gallinas". 24 Copia del cual est publicado en la Revista del Banco Central de Venezuela, vol. 4, N 2 de abril-junio de1989, pg. 197 Y ss.

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interno; b) promover la entrada de capital extranjero; y e) diversificar la economa a travs de un proceso de ajuste y liberalizacin que permita C ..) reforzar la estrategia de desarrollo hacia afuera". Parece obvio e inocente, pero para la sociedad venezolana estas simples propuestas constituan prcticamente un anatema contra la concepcin dominante que se tena sobre el desarrollo. De hecho, el gobierno estaba rompiendo con los pilares rentistas de la economa basados en el petrleo; estaba restringiendo el gasto; estaba admitiendo capitales forneos, lo cual acababa con los regmenes proteccionistas, y estaba obligando a la adopcin de esquemas competiti vos internacionales para los cuales muy pocos se sentan preparados o interesados de llevarlos a cabo. Las medidas concretas no se hicieron esperar y, entre muchas otras, se dio inicio a un programa de reformas que unificaron el valor cambiario de la moneda eliminando las tasas preferenciales, se desregularon mecanismos de proteccin comercial y financiera, se redujeron sustancialmente los controles de precios, se elimin un conjunto de subsidios y de exoneraciones arancelarias y se inici un proceso de mejoras en la gestin fiscal, siendo las de mayor impacto la del aumento inmediato de los combustibles en un 110% en promedio -con la intencin de aumentarlos nuevamente en un 70% un ao ms tarde--; el anuncio (que qued slo en anuncio porque nunca lleg a aplicarse durante este gobierno) de la creacin de un impuesto general a las ventas como preludio a un impuesto al valor agregado; ajustes en las tarifas de los servicios pblicos para mejorar la posicin financiera de las empresas del Estado y un plan de privatizaciones de empresas estatales deficitarias. Al aplicar estas medidas, el gobierno esperaba una fuerte expansin en la inversin del sector privado que permitira alcanzar un sostenido crecimiento econmico en el sector no petrolero de hasta 5% anual a partir de 1992, especialmente por el "aumento considerable" que tendran las exportaciones no tradicionales. Pero la meta ms importante de todas era la de emitir las seales ms claras y determinantes posibles para lograr el clima necesario de confianza sobre la economa venezolana que permitiera enfrentar las brechas para el financiamiento externo de la deuda (que obligaban a la cancelacin de US$ 2.750 millones anuales);

recuperar la capacidad de endeudamiento de la Repblica y el cr~dito internacional; reponer las reservas del Banco Central; y atraer capitales extranjeros que estimularan la actividad econmica privada, sobre la cual se concentrara el peso de la estrategia del nuevo desarrollo. En paralelo, previendo el impacto que las nuevas polticas podran tener sobre la poblacin y sobre la capacidad adquisitiva real del consumidor, el gobierno dispuso un plan de compensaciones sociales para los sectores de menores recursos por valor de US$ 235 millones; un incremento decretado del 45% de los sueldos para la administracin pblica; un aumento del 50% sobre el salario mnimo, adems de disponerse a reorientar el gasto pblico para fortalecer al e~pleo ~~rmal por la va de sustituir la ejecucin de grandes proyectos de I~v~rslOn por los ms expandibles en la oferta laboral de gastos de mantenirruento y de servicios sociales. 2.2. De cmo estrellarse sin haber levantado vuelo Pero slo 25 das despues de la toma de posesin del nuevo gobierno, el propio Ejecutivo tuvo que reconocer en .un nuevo memorandum al FMI25 que "los ajustes iniciales en los precios controlados y en las tarifas de empresas del Estado, as como tambin la flotacin del tipo de cambio, originaron un sustancial incremento en los precios26 y dieron lugar a brotes de violencia afin~les d~ febr~ro", a pesar de lo cual-dice el nuevo memorandum-, el gobierne no piensa alterar el contenido esencial de dicho programa (de ajustes econmicos) ni su curso de implementacin". Este extracto del texto muestra nicamente el hecho objetivo de que las nuevas polticas provocaban fuertes reacciones populares. Pero tambin trasluce un cierto tono fatalista de que el pas debe pagar un

25

Tambin publicado en la Revista del Banco Central de Venezuela, vol. 4, N 2,

de abril-junio de 1989, pg. 217 Y ss. . 26 "Que en algunos casos super el 100% en alimentos, medicinas y pasajes de autobs", segn reconoce el segundo memorandum al FMI, ob. cito pg. 219.

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"costo inevitable". Ello era quiz comprensible en medio de la todava existente euforia por ser Carlos Andrs Prez el primero que lograba regresar al poder a travs de un proceso electoral y por haber ganado las elecciones con e153% de los votos contra 43% de su principal adversario. La verdad, sin embargo, es que los disturbios callejeros de fines de febrero fueron de tal magnitud y la reaccin oficial tan cruenta/? que el principal objetivo de todo el programa de ajustes, la recuperacin de la confianza en la economa del pas, se desvaneci antes de poderse aplicar. Los sucesos de febrero de 1989 tuvieron ms efectos de carcter poltico que econmico pues el programa de ajustes continu aplicndose efectivamente, aunque con mayor cautela (no se adelantaron las privatizaciones, por ejemplo) y, ciertamente, con menor xito de lo esperado, especialmente en lo que al control de la inflacin se refiere, pues si se haba estimado en un 35 % para el ao 89, en realidad culmin en 79% en el ndice general de precios, pero ms del 100% en los productos ms sensibles de la canasta bsica y en los servicios de consumo inflexible. 2.3. Del rbol cado todos hacen lea Los sucesos de febrero no significaron slo la derrota por anticipado del "paquete neo liberal" del Presidente Prez, como sus detractores

comenzaron a llamar al programa de ajustes, sino que conllevaron a la prdida del poder de convocatoria del carismtico Presidente como primer paso para un creciente aislamiento que muy poco despus dejara al gobierno sin piso poltico de apoyo y que polariz al pas en un nuevo eje de relacin poltica entre quienes deseaban regresar al modelo anterior de desarrollo y quienes propugnaban por seguir avanzando en la direccin de los cambios iniciados. Por el recuerdo de la gestin de su primer gobierno, Carlos Andrs Prez era el smbolo de la bonanza petrolera y, consecuentemente, representaba al arquetipo del modelo populista, paternalista y clientelar que el propio Prez se propona cambiar sin haberlo anunciado. Esta contradiccin con la imagen mtica y mesinica de su primer gobierno (que cuid mucho de desmentir durante la campaa electoral del 88), fue lo suficientemente contrastante con las polticas que estaba intentando aplicar apenas dos meses despues como para que sus propios seguidores lo tildaran de "traidor".28 Efectivamente, la popularidad del Presidente y la de su gobierno cayeron dramticamente en las encuestas de opinin pblica, pero mucho ms importante y trascendente fue que su propio partido, Accin Democrtica, comenz a retirarle su apoyo con la excusa de que el Presidente y su gobierno haban sidos secuestrados por un grupo de tecncratas sin sensibilidad social.P Nuevamente, el oportunismo poltico de Accin Democrtica, anclado en el populismo, priv sobre la racionalidad econmica que demandaban las circunstancias; y detrs de las seales de desafecto de este partido hacia su propio gobierno, le fueron retirando progresivamente la mano el sector comercio, el empresariado importador, la burocracia, los estudiantes, los profesionales de ejercicio liberal, la Iglesia catlica, los periodistas y la poderosa

27 Los disturbios comenzaron en Guarenas, ciudad dormitorio e industrial en las afueras de Caracas, en la maana del da 26 de febrero, pero se expandieron rpidamente entre ese da y el siguiente a todas las principales ciudades del pas, bajo el estmulo del factor demostracin de una aparente impunidad que mostraba la televisin. Las protestas callejeras y saqueos a negocios, especialmente de comestibles y de electrodomsticos, fueron completamente espontneas, sin organizacin poltica que las promoviera. Al no tener cabecillas ni organizacin, la situacin no poda ser controlada rpidamente, adems que el gobierno demor 48 horas en tomar las iniciativas necesarias para establecer el orden a travs de la suspensin de algunas garantas constitucionales, decretando el toque de queda y movilizando al ejrcito en sustitucin de las fuerzas policiales, insuficientes para reprimir los saqueos. Oficialmente, se estima en 400 el nmero de muertos que cost reinstaurar la tranquilidad en el pas.

Consultores 21: Un Modelo Distinto ... , pg. 12. La responsabilidad del diseo y aplicacin del programa econmico estaba, en efecto, en manos de un grupo de investigadores y profesores del Instituto de Estudios Superiores de Administracin (!ESA), no necesariamente vinculados a partido poltico alguno. A este grupo de ministros y funcionarios de alto nivel se les conoci como "los iesaboys", Aos ms tarde, el Presidente Rafael Caldera los rebautiz con el nombre de "las viudas del paquete".
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central sindical CTV, sectores todos acostumbrados de una u otra manera al proteccionismo del Estado proveedor cuyo modelo de referencia e instrumento de corporativizacin haba sido Accin Democrtica, al estilo del PRI mexicano. Quines mantuvieron el apoyo al gobierno y a las medidas econmicas que se estaban iniciando con tan mala fortuna? El inventario es breve porque no puede identificarse ms que a tres sectores: parte del sector empresarial, especialmente el industrial orientado a las exportaciones; parte de la intelectualidad, dispersa y refugiada en pequeos centros gremiales y acadmicos; y, paradjicamente, parte de la dirigencia del principal partido de oposicin, el socia1cristiano Copei, cuyo candidato en las elecciones recin concluidas, Eduardo Fernndez, haba abogado intensamente durante su campaa por una economa de mercado y por un cambio en las estructuras de poder, tal como estaba aplicndolas su contrincante. El que el Presidente tuviera a su propio partido como opositor a su gestin, mientras que su archirival, Copei, fungiera como su partido de respaldo, contribuy enormemente a crear un clima de disonancias cognitivas sobre las tradiciones polticas del pas y, consecuentemente, a profundizar un nuevo esquema de polarizacin poltica que, en este caso yano era, como en el pasado, entre socialdemcratas y socia1cristianos (polarizacin dominante), o entre socialistas y capitalistas, demcratas y autoritarios, conservadores y liberales (polarizaciones secundarias), sino entre seguidores y detractores del "paquete". Esta consecuencia es de gran importancia porque ella constituira, si no la causa principal, s la excusa principal para la fragmentacin y el divisionismo que se producira a continuacin en los principales partidos y dems instituciones del sistema. Con tan escasos respaldos institucionales, por una parte, el alto costo social de las medidas de ajuste, por la otra, y a un creciente tono de soberbia gubernamental que se reflej en una escasa y mal concebida poltica comunicacional y en ningn esfuerzo por educar a la poblacin en la nueva orientacin de los asuntos del Estado, fue articulndose un gran frente de oposicin al gobierno, al Presidente y a sus polticas. De

esta manera, cuando el Comandante Chvez y otros oficiales intentaron el golpe de Estado en febrero de 1992 ya exista un terreno abonado para legitimar la subversin del orden y el clima suficiente de credibilidad en la denuncia para aceptar sin mayores problemas el proceso de acusaciones por corrupcin administrativa contra Carlos Andrs Prez que finalmente lograra sacado del poder en mayo de 1993, un ao antes de concluir su mandato constitucional. Algunos indicadores de opinin pblica muestran el desarrollo del proceso de ilegitimacin de los resultados de la gestin gubernamental de Carlos Andrs Prez a travs de las tendencias de aislamiento creciente del Presidente y del rechazo a las polticas de mercado que estaba implementandor'''
Tabla N 1 Apoyo al Presidente Enero 1989 Marzo 1990 Marzo 1991 Junio 1991 Septiembre 1991 Diciembre 1991 Marzo 1992 70% 44 % 45 % 44% 37 % 36 % 27 % Apoyo a las medidas econmicas nd 41 % 46% 34 % 31 % 30 % 25 %

2.4. La democratizacin de la democracia La crisis institucional de 1992 que, como hemos visto, vena gestndose desde los inicios del gobierno de Carlos Andrs Prez como respuesta a las polticas de ajustes econmicos, hizo pasar algo desapercibido uno de los logros polticos ms importantes de los ltimos 35 aos: la descentralizacin. Aunque este proceso democratizador del poder pblico ya haba dado sus primeros pasos desde mediados de la dcada

30 Consultores 21: Serie de Estudios de Temas Econmicos, basada en encuestas nacionales de opinin pblica sobre una muestra de 1.500 casos cada una.

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de los 70, es slo en diciembre de 1989 que los venezolanos pueden elegir de manera directa, por primera vez, a los gobernadores de 22 estados y a los alcaldes de 330 municipios. Previo a esta reforma del rgimen municipal y del poder regional, los gobernadores eran designados "a dedo" por el presidente de la Repblica y el alcalde se elega del seno de los concejos municipales de entre sus propios miembros que, a su vez, respondan a cuotas de poder que se repartan los principales partidos polticos. Todos los estudios realizados hasta la fecha para evaluar este proceso muestran lo exitosa que ha sido la descentralizacin para la salvaguarda de la democracia a travs de la apertura de nuevos mecanismos de participacin ciudadana. En la certeza de quedarme corto, la siguiente podra ser una breve lista de los principales xitos logrados con esta decisin poltica: 1) La reasignacin de responsabilidades a los diversos niveles del poder pblico permiti que en la medida en que el proceso descentralizador fue transfiriendo a las alcaldas y gobernaciones la gestin de los servicios pblicos, el Poder Central fue dedicndose exclusivamente a los grandes temas nacionales, deslastrndose de las necesidades de satisfacer demandas locales. 2) Mejor significativamente la prestacin de muchos servicios pblicos, especialmente la distribucin de agua potable, la recoleccin de basuras, el ornato urbano, la vigilancia policial, los servicios de salud y de educacin, el transporte colectivo y el ordenamiento vial. 3) Emergieron nuevas figuras polticas y nuevas organizaciones de participacin popular, especialmente a travs de movimientos vecinales. 4) Se cre un sentimiento de valoracin de competitividad territorial para la atraccin de inversiones y de diversificacin econmica. 5) Se iniciaron procesos de privatizacin "por debajo" en servicios e infraestructuras regionales antes que sobre empresas nacionales, por ejemplo, en puertos, aeropuertos y peajes de autopistas. 6) Mejor notablemente la recaudacin fiscal por derechos y patentes.

Pero quiz el mayor xito de este proceso de descentralizacin resida, por ahora, en el hecho poltico de que cuando se produce el intento de golpe de Estado en febrero del 92 son los alcaldes y gobernadores las instancias que intermedian entre el desconcierto colectivo y la seguridad poltica del sistema y actan como factor de contencin ante la ruptura institucional que sobreviene por la deslegitimacin tanto del gobierno central como de los principales partidos polticos, Accin Democrtica y Copei, que son su soporte bsico. 3. Elliderazgo para el cambio

3.1. !Ay, Dios mo! ... nuestras elites Los analistas del escenario poltico, tanto los acadmicos como los que escriben regulares columnas en los peridicos, son actualmente muy . 1 . 31 poco indulgentes con las elites. Anbal Romero, por eJemp o, sostiene que "uno de los factores fundamentales que explican la decadencia del rgimen democrtico, as como el retroceso generalizado del pas estos pasados aos, se deriva del desplome intelectual, moral y poltico experimentado por los diversos grupos de elite.32 Romero atribuye este desplome a la divisin de los grupos que poseen poder econmico y prestigio social; a la preferencia de los medios de comunicacin por un mensaje radical y revanchista; por la ausencia de recursos intelectuales y ticos en la dirigencia laboral; por la inversin de valores que premia a la subversin y por la adopcin de un lenguaje radicalizado de izquierda por parte de la Iglesia. Nam y Piango, en su fabuloso diagnstico del caso Venezuela, al que no al azar le pusieron como subttulo una ilusin de armona, apuntan que el consensualismo como filosofa dominante del sistema dobleg la voluntad de las elites para

31 Anbal Romero: Decadencia y Crisis de la Democracia, ed. Panapo, Caracas, 1994. Columnistas extremadamente crticos del papel que juega elliderazgo nacional son legin. Especial agudeza muestran en sus escritos Alberto Quirz Corradi, Ibsen Martnez, Fausto Mas y Luis Garca Mora, por mencionar slo a algunos. 32

Anbal Romero: ob. cit., p. 90

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dejar exclusivamente en manos del Estado y de los partidos polticos la responsabilidad de conducir al pas." Pero las elites venezolanas han demostrado que no slo se han doblegado a esta filosofa sino que la comparten. No ha sido impuesta por un Estado superdominante o autoritario. Los estudios de opinin pblica que hemos realizado en Venezuela nos muestran un hecho sorprendente durante el perodo que comienza en 1989, desde que se inici el proceso de transformacin del modelo de desarrollo econmico hasta la fecha: que el soporte de la cultura econmica del populismo, por una parte, y del autoritarismo, por la otra, est enclavado en las clases ms privilegiadas de la sociedad, con lo cual se da la paradoja de que las mayores resistencias a los cambios que supone la modernizacin se encuentra entre los ms ricos de la sociedad y, por lo tanto, entre quienes, en teora, deberan ser los ms interesados en una economa competitiva. La conducta que se deriva de estas actitudes puede ser explicada nicamente por las evidencias de que el modelo de desarrollo basado en la redistribucin de la renta petrolera bajo criterios clientelares ha favorecido especialmente a estas clases y les ha castrado la voluntad competitiva y productiva. Estas clases de mayores recursos son las que han tenido el mayor acceso a los centros de decisin del poder y son tambin las que ms han disfrutado del beneficio de dicha renta a travs de privilegios, otorgamiento de contratos, medidas proteccionistas y, naturalmente, de la corrupcin, la malversacin y el derroche a gran escala. Obsrvense algunos ejemplos de estas constataciones en las tablas 2 y 3. Las cifras nos comprueban, por lo tanto, que las clases altas son efectivamente un poco ms autoritarias y bastante ms populistas que el resto de los estratos sociales. Son pues estas clases, de donde necesariamente emergen las elites, ms demcratas que el resto de la poblacin? Son ellas las que van a promover los cambios estructurales sobre la manera de organizarse el Estado y la economa?
33

Evaluacin

Tabla N 2 del Intento de Golpe de Estado del 4/2/9234 Poblacin total Clase alta

* El propsito de los gol pistas era: a) "poner orden en la economa, castigar a los corrupto s y convocar a elecciones democrticas en pocos meses" 47 % b) "el de todas las dictaduras que duran muchos aos a costa de la libertad y que no resuelven ni la economa ni la corrupcin" 35 %
* Los juicios contra los militares que intentaron el golpe deben ser: a) "comprensivos, lo menos fuerte posible" 63 % b) "rigurosos, aplicando con fuerza la ley" 22 % * Buena opinin del Tcnel. Hugo Chvez (lder golpista) 60%
Tabla N 3 y actitudes econmicas'" Poblacin total

55 %

29 %

61 % 31 % 73 %

Creencias

Clase alta

* Niegan la frase: "Si hay competencia no es necesario que el gobierno controle los precios"

48 %

65 %

* Niegan la frase: "El Estado debera limitarse a prestar los servicios de salud, educacin y seguridad, dejando en manos privadas el resto de las actividades econmicas" 34 % * Niegan la frase: "La existencia de subsidios es un problema para la economa venezolana"

64 %

30 %

64%

3.2. El liderazgo modernizador y su enclave institucional Naturalmente, es algo injusta la generalizacin que convierte a todas las elites en poco proclives a la democracia ya la modernizacin
34 Consultores 21: Estudio de Opinin Pblica, W 29292, realizado en las cinco principales ciudades del pas a los 15 das de haber ocurrido estos sucesos. 35 Consultores 21: Estudio sobre la Cultura Democrtica de Venezuela, N 55095, realizado en enero de 1996.

Moiss Nam y Ramn Piango, ob. cit.

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LOS ACTORES

SOCIALES

Y POLTICOS

VENEZUELA

- ALFREDO

KELLER R.

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econmica. En la prctica, las propuestas de cambio ms claras y mejor sustentadas siguen proveniendo de algunos grupos de elites, aunque de manera dispersa, frecuentemente bajo criterios de competitividad en los argumentos y, normalmente, anteponiendo las necesidades o deseos de figuracin protagnica sobre los requerimientos del momento histrico. Ello es una prueba de la crisis de liderazgo, producto a su vez de la prdida de credibilidad y de la falta de confianza en el hombre pblico y por la atomizacin institucional que sufre el pas. Y esta crisis de liderazgo se ve reforzada por el dbil impacto y la baja incidencia popular del debate nacional que no ha logrado interesar en l a los grandes instrumentos de promocin para cualquier causa como son los medios de comunicacin social. Pero como hemos dicho, existe un liderazgo demcrata modernizador caracterizado por figuras y mtodos ms bien de tipo personalista debido a la fuerte y an vigente tradicin caudillista de la manera como se han impulsado las polticas pblicas en Venezuela. De esta suerte, las iniciativas de cambios o de reformas econmicas estn teidas normalmente de voluntad poltica expresa o son interpretadas como tales. De hecho, hay una especie de creencia generalizada de que "la nica va verdadera para promover cambios con xito en el pas es a travs de la Presidencia de la Repblica'v". As, detrs de todo aqul que promueve cambios se percibe normalmente aspiraciones de candidaturas presidenciales, lo cual tipifica automticamente a todo liderazgo modernizador

bajo sospechas de aspiraciones polticas. Ello ha traido como consecuencia que el sector privado moderno o los altos niveles tecnocrticos de la industria petrolera nacionalizada o el sector acadmico de avanzada, como ejemplos de tres grupos claramente a favor de la modernizacin econmica, se retraigan de asumir posiciones pblicas promotoras de los cambios estructurales de desarrollo, a objeto de no ser estigmatizados como motivados por intereses polticos "bastardos". La prctica de estos sectores productivos, incluyendo al acadmico e intelectual moderno, por lo tanto, ha sido la de buscar alianzas de intereses con lderes polticos "compatibles" con este nuevo esquema de relaciones que podra tildarse de "ideolgicas". El resultado ha sido verdaderamente notable en la dinmica de estos grupos pues ha logrado conciliar las antiguas diferencias sectarias provocadas por la competencia entre dirigentes de partidos de distinto cuo, aunque esta conciliacin de intereses an no ha permeado explcitamente a la poblacin. De hecho, slo es posible comprender el desarrollo del nuevo liderazgo a partir de la constatacin de que ste est sometido, al igual que toda la sociedad, a un proceso de transicin ideolgica entre los viejos enclaves dominantes de filiaciones partidistas de tipo socialista, socialdemcrata y socia1cristiana (que con el tiempo desdibujaron sus plataformas doctrinarias diferenciadoras) con los nuevos enclaves que suponen el conservadurismo de las viejas tradiciones populistas redistributivas, por una parte, y la modernizacin poltica y econmica, por la otra. Como consecuencia de esta transicin, encontramos dentro de los partidos supuestamente homogneos por los lazos histricos de afectos y de solidaridad grupal la tensin, y la crecientemente conflictiva convivencia, de lderes cuyos intereses ideolgicos comienzan a evidenciarse como antagnicos. Para quienes conocen los nombres de los dirigentes polticos venezolanos no les extraa ya ms detectar que pareciera haber mayor compenetracin ideolgica entre Claudio Fermn, de Accin Democrtica (socialdemcrata), Eduardo Fernndez, de Copei (socia1cristiano), y Teodoro Petkoff, del MAS (socialista), que la que los tres tienen con los presidentes de sus partidos respectivos. Esta misma divisin ideolgica la hallamos en el sector empresarial (entre comerciantes e industriales, entre importadores y exportadores,

3(, La frase sintetiza el valor asignado al presidencialismo. Fue la expresin utilizada por Rafael Caldera para explicarle al autor en 1987 por qu, habiendo ya sido Presidente de la Repblica una vez, aspiraba a volver a serlo. Reseo esta expresin porque el argumento fue utilizado por Caldera con muchas otras personas y ya ha trascendido alguna vez a la prensa. Lo interesante del caso es que el mismo argumento ha sido esgrimido al autor, actuando en funciones de consultara, tambin por otros dirigentes polticos en referencia a s mismos cuando explican su motivacin para liderar los cambios, incluso los que conducen a la modernizacin. En todos los casos, esta expresin va ms all del significado administrativo y poltico objetivo, pues es enmarcado porun discurso que racionaliza tanto el ejercicio del cargo como el propsito bajo el dictamen de una misin di vina o mesinica en confluencia con el presidencilismo ya mencionado.