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Encontro Internacional Participao, Democracia e Polticas Pblicas: aproximando agendas e agentes

23 a 25 de abril de 2013, UNESP, Araraquara (SP)

A insero da segurana pblica na estratgia de articulao federativa e multidisciplinar do programa Crack, possvel vencer.

MRCIO JLIO DA SILVA MATTOS Ministrio da Justia Departamento de Sociologia/UnB

1. Introduo O consumo de crack tem se expandido em todo o mundo nos ltimos anos, contudo, tem sido marcado por especial intensidade no Brasil na ltima dcada. Concomitante a esse movimento, a exposio que o tema tem tido perante a opinio pblica estimula a estigmatizao de usurios e de espaos e a inclinao por medidas extremadas de interveno. Diante da complexidade do fenmeno da dependncia qumica e, em particular, do crack, o sentido indicado pela reviso da literatura indica para a integrao entre as diferentes polticas pblicas, extrapolando lgicas de atuao apartadas no mbito de medidas especficas. Nesta comunicao, pretende-se discutir a insero do campo da segurana pblica na estratgia de articulao federativa e multidisciplinar do Plano Integrado de Enfrentamento ao Crack e outras drogas. Denominado posteriormente de Crack, possvel vencer, o referido plano foi lanado em maio de 2010, como corolrio do processo de construo coordenado pela Casa Civil da Presidncia da Repblica. Em detalhe, o plano se prope a induzir a integrao entre as redes de sade, de assistncia social, de segurana pblica, de educao e do sistema de garantia de direitos, nos diferentes nveis de governo e com a participao da sociedade civil. Em outras palavras, a estratgia de governana do programa abrange a articulao da Unio, dos Estados e dos Municpios, em campos temticos especficos, com suas caractersticas, prticas a atores, cuja interseo o alinhamento, conceitual e de processos, sobre uma poltica de drogas. Para tanto, apresenta-se um breve histrico de construo da poltica sobre drogas no Brasil, caracterizando-o em torno das abordagens proibicionista e integracionista. Em seguida, discute-se a relao entre os conceitos de governamentalidade e de governana, associados perspectiva de gesto em rede. A partir da, so apresentados os eixos e caractersticas do Programa, para em seguida problematizar a insero do campo de segurana pblica nessa discusso, por meio da anlise dos relatos construdos durante as reunies de adeso e as oficinas de nivelamento conceitual conduzidas ao longo de 2012. 2. As polticas sobre drogas no Brasil A complexidade que envolve o tema das drogas e, consequentemente, a dependncia qumica, est associada a distintas concepes de natureza social, poltica, econmica e moral. Por vezes, essas divergncias acabam resultando no agravamento dos problemas decorrentes da ineficincia do
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Estado, em suas mltiplas abordagens, em estabelecer polticas que contemplem as diversas interfaces envolvidas nesse fenmeno. Nesse sentido, a discusso em torno das drogas no Brasil tem oscilado num movimento pendular resultante das lutas concorrenciais protagonizadas por diversos atores sociais e polticos sobre o tema das drogas no Brasil. Grosso modo, de um lado, est a perspectiva proibicionista ou intervencionista, em que se destacam aes de controle social, em especial de represso ao trfico e ao consumo, conduzidas pelos rgos do sistema de justia criminal; no polo oposto, encontram-se correntes que defendem abordagens que privilegiam a perspectiva de sade pblica, cujas medidas esto centradas em mltiplos atores conduzindo aes de preveno, tratamento, educao e reinsero social de longo prazo, sob o ponto de vista da integralidade em detrimento da orientao jurdico-criminal (Brasil, 2003). A despeito dos pressupostos que opem as duas correntes citadas, o sentido do histrico de polticas pblicas sobre drogas indicam alternativas hbridas, antecipando solues de tangenciamento entre as perspectivas apresentadas. Notadamente, a perspectiva proibicionista encontra respaldo num conjunto de ideias que defendem a associao entre o grau severidade da legislao e o controle social (Rodrigues, 2002, p.108). Nesse sentido, o cenrio internacional1 representou um espao de discusses de incomum consenso em torno da necessidade de reprimir o trfico e o consumo de drogas, repercutindo, sobretudo, a poltica estadunidense da primeira metade do sculo XX2. Com efeito, o esforo dirigido reduo da oferta e da demanda de drogas, que tende a criminalizar o trfico e o uso, traz consigo um componente moral que associa a droga ilegalidade, numa percepo de que o usurio ou o traficante estaria constantemente desafiando o pacto social ou a prpria coletividade. Essa lgica refratria ideia durkheiminiana de que o crime seria um fato social e se definiria pela sano social e no pelo fato em si, ou seja, pela resposta de reafirmao e de fortalecimento da conscincia coletiva (Durkheim, 2007). Nesse sentido, a literatura registra crticas ao posicionamento proibicionista por relacionar a pecha negativa das drogas ilicitude em si, e no sua toxicologia, aos efeitos deletrios clnicos e teraputicos que causam (Forte, 2007; Rodrigues, 2002; Garcia et ali., 2008; Andrade, 2011). Em outras palavras, a droga se torna algo ruim por ser ilegal, quando sua malignidade est diretamente relacionada dependncia e no
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Apenas no mbito da Organizao das Naes Unidas, destacam-se as convenes de 1961, em Nova Iorque, de 1971, em Viena, e de 1988, novamente em Viena, como representativas da orientao proibicionista em torno das discusses em torno das drogas. Ver Ribeiro e Arajo, 2006. 2 Neste sentido, conferir a discusso de Paulo Cesar de Campos Morais (2005) sobre a construo da poltica estadunidense sobre drogas.

ilegalidade em si. E essa lgica acompanha a violncia associada s drogas: no se trata de um desgnio criminoso relacionado rede do trfico; pelo contrrio, a dependncia o fator que motiva grande parte dos atos de violncia dos usurios (Ribeiro e Laranjeira, 2012, p.76). Historicamente, a legislao brasileira mostra-se alinhada com a perspectiva proibicionista de abordagem do fenmeno das drogas. Desde 1940, com o Cdigo Penal, a legislao criminalizou o porte e o trfico de substncias entorpecentes, e o fez de maneira indistinta3. Posteriormente, em 1976, a Lei 6.368 reiterou a perspectiva proibicionista, prevendo, contudo, a assistncia sade de dependentes de substncias entorpecentes. De toda forma, as aes de sade ainda estavam em segundo plano, sob o ttulo de recomendao e no uma determinao legal (Alves, 2009). J em 2002, a Lei n 10.409 no alterou a criminalizao do porte de drogas, contudo trouxe referncias s aes de reduo de danos sociais e sade, antecipando medidas protetivas e de integralidade, como a adoo de medidas profilticas e educativas aos usurios. Por sua vez, em 2005, a Poltica Nacional Antidrogas4 apresentou caractersticas marcadamente proibicionistas, como o objetivo de buscar o ideal de uma sociedade livre do uso de drogas ilcitas e do seu uso indevido5, convocando o Estado a combater firmemente as drogas. Por outro lado, o texto trazia como pressuposto a implantao de atividades, aes e programas de reduo de danos, levando em considerao os determinantes de sade (PNAD, 2002). J em 2006, a lei 11.343 estabeleceu a possibilidade de penas alternativas 6 privao de liberdade para o usurio de drogas. Alm disso, possibilitou-se a diferenciao entre as condies de usurio e de dependente qumico, o que indica o avano da perspectiva de sade pblica no tratamento legal da questo. Em suma, se verdade que a legislao brasileira est amparada em pressupostos proibicionistas, tambm inequvoco o movimento no sentido da flexibilizao da abordagem criminal, diferenciando papis sociais em torno do uso e do trfico de drogas. Nesse sentido, crescente nos estudos sobre as agncias policiais a percepo de que o encarceramento no representa a alternativa mais eficiente em relao s drogas (Saffer e Chaloupka, 1998 apud

O artigo 281 do Cdigo Penal equiparava as condutas importar ou exportar, vender ou expor venda, e trazer consigo, todas sujeitas s apenaes de recluso e multa. 4 A Poltica Nacional Antidrogas foi instituda por meio do Decreto n 4.345/2002. Posteriormente, foi modificada e passou a se chamar Poltica Nacional Sobre Drogas, esta aprovada por meio da Resoluo n 03 do Conselho Nacional Antidrogas, de 27 de outubro de 2005. 5 Transcrio do pressuposto 2.1 da PNAD. 6 Tais como advertncia sobre os efeitos das drogas, prestao de servios comunidade ou medida educativa de comparecimento a programa ou curso educativo. Art. 28, incisos I a III. Para alm, existem a admoestao verbal e o pagamento de multa.

Morais, 2005). Pelo contrrio, os resultados indicam que a represso e o tratamento de usurios so eficientes na reduo do consumo, mas no a priso. 3. Governabilidade, governana e gesto em rede Durante a anlise da poltica pblica representada pelo Programa Crack, ser recorrente a utilizao das ideias de governamentalidade e de governana, alm da noo de gesto em rede. Em relao ao primeiro campo semntico e conceitual, recorre-se construo de Michel Foucault (1980, 2002 e 2009) acerca do funcionamento do Estado. O mtodo do autor7, conhecido como princpio da exterioridade, direcionava a anlise no para o Estado enquanto objeto, mas nas suas tcnicas e processos, ou seja, nas aes tpicas de governo. Em outras palavras, a preocupao ontolgica residia nos mecanismos tpicos que caracterizavam e tornavam possvel o objeto, ou seja, suas atividades, procedimentos, tcnicas, saberes e poderes (Foucault, 2002). A governamentalidade, assim, diz respeito ao conjunto formado pelas instituies, procedimentos, anlises e reflexes, os clculos e as tticas que possibilitam o exerccio de sua forma assaz e especfica, embora complexa, de poder, que tem por alvo a populao, por principal forma de conhecimento a economia poltica e por meio tcnico essencial os aparatos de segurana (Burchell et all, 1991, apud Amos, 2010). Em especfico, a perspectiva foucaultiana contribuiu com a diferenciao entre governo e estado, em que as lgicas das relaes de poder so apresentadas numa perspectiva histrica desde o governo de territrios, do patriarcado e da soberania, o governo de populaes, dos dispositivos de segurana, at os saberes relacionados ao aparato racional-legal weberiano de governo. A discusso acerca de governana, por sua vez, refratria cincia poltica e s cincias sociais8 e est associada s noes de ordem, de direcionamento, de regulamentao (Mayntz, 2009, apud Amos, 2010). Contudo, a partir da perspectiva orientada em Foucault, possvel pensar na interpretao da governana como sendo a capacidade de direcionar, ordenar vontades, por negociao, obedincia ou adaptao (Amos, 2010), em suma, refere-se capacidade de governar. Mais especfica que a governamentalidade, a governana prescinde de relaes de hierarquia que
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notria a aplicao do mtodo na anlise acerca das prises apresentada pelo autor em Vigiar e Punir (1995). 8 Para essa discusso, ver o artigo de Karin Amos (2010). Nas relaes internacionais, o conceito debatido com referenciais prprios, em que a obra seminal Governana sem governo, de Rosenau e Czempiel (1992).

caracterizam o Estado, sendo marcada por estruturas em forma de rede. Em grande medida, a noo de governana enseja relaes de mtua dependncia, em que os atores em rede so regulados por relaes de poder pautadas pela participao e no pela vinculao. Nesse sentido, ressaltar a anlise de Walter Powell (1990) sobre as formas de organizao em rede bastante apropriado. Segundo o autor, a lgica de ordenamento em rede caracterizada por padres recprocos de comunicao e trocas, segundo a qual o pertencimento dos atores participar para continuar fazendo-o. A despeito de se dirigir ao campo de estudos econmicos, a ideia de Powell possibilita implicaes ao entendimento da organizao estatal: ora, a viabilidade do modelo de rede no est centrada na lgica concorrencial dos mercados, tampouco na lgica hierrquica das burocracias governamentais, mas sim no princpio da reciprocidade. Para Peters (1998), esse conjunto de ideias oferece teoria poltica ferramentas para interpretar o relacionamento em rede na esfera estatal a partir de aes como induo, coordenao, articulao e no mais a dispositivos como comandar ou ordenar. Assim, a governana das redes de polticas pblicas compatibilizam autonomias e interdependncias, cuja anlise deve levar em considerao um novo tipo de capital, qual seja a capacidade de coordenao de aes dos atores participantes em termos colaborativos e no essencialmente impositivos. Para Costa (2011), os sistemas de normas institucionalizados, que so marcantes na esfera estatal, contribuem no direcionamento e na coordenao desses atores. Nesse sentido, parece importante direcionar esforos na formulao de estruturas de governana que contemplem o convencimento e o pertencimento dos diferentes atores com a vontade coletiva representada pela poltica pblica em questo. Em suma, os conceitos de governamentalidade (Foucault, 1980) e a noo de governana estruturada em rede (Powell, 1990; Peters, 1998), permitem a compreenso de aspectos das polticas pblicas a partir da anlise dos seus mecanismos de participao e de envolvimento dos atores envolvidos em seu escopo. Nesse sentido, as relaes de poder que atualmente orientam o estabelecimento programtico das polticas pblicas em grande medida se valem da lgica da gesto em rede, em que aes como induzir, coordenar e articular ganham espao, delineando o Estado como mais um ator no processo, alm da posio de protagonismo. 4. Cultura policial e tendncias de gesto

A reviso da literatura sobre segurana pblica quase sempre destaca caractersticas que distanciam as agncias policiais e seus gestores do processo de construo compartilhado e integrado com outras polticas pblicas. marcante na cultura policial a desconfiana, como uma espcie de a priori que orienta o trabalho cotidiano nas ruas e, em alguma medida, o prprio processo de tomada de decises. Por um lado, destaca-se o isolamento social e o forte sentimento de solidariedade interna como corolrios da exposio ao perigo e do prprio exerccio de autoridade (Skolnick, 2005; Waddington, 2005). Por outro lado, so recorrentes descries acerca da dificuldade em ter acesso a informaes acerca do sistema criminal, em especial das polcias, o que ajuda a explicar o ainda acanhado, porm crescente, desenvolvimento do nmero de pesquisas nesse campo. A publicao peridica e consistente de dados criminais ainda est distante de ser regra no pas, e a prpria considerao acerca de sua relevncia nas instituies parece no ser uma questo prioritria. Em que pese diferentes estudos apresentarem aspectos que marcam o carter fechado das agncias policiais, existem indcios que salientam um processo gradual de mudana. Para Garland (2001), dentre as diferentes tendncias observadas no campo do controle, duas estratgias parecem organizar aes de maior impacto: a segregao punitiva e as parcerias preventivas. A primeira diz respeito centralidade das agncias policiais e prisionais, postulando maior autonomia desses autores. Por meio do endurecimento do perodo e das condies prisionais, o discurso legalista apresenta opinio pblica o argumento da eficincia alocativa dos recursos existentes, de forma a garantir a neutralizao dos apenados, e no mais o ideal de reabilitao. Em relao s parcerias preventivas, Garland refere-se tendncia de coordenao de aes envolvendo diversas agncias, sobretudo dirigidas preveno criminal por meio da reduo das oportunidades e da conscientizao do pblico. Numa palavra, Garland afirma que esta estratgia, que constantemente invocada por autoridades da justia criminal nos dois lados do Atlntico, implica um conjunto de crenas criminolgicas (as novas criminologias da vida cotidiana); um estilo de governana (responsabilizao, governar distncia); e um repertrio de tcnicas e conhecimentos, todos muito recentes e distintos dos modos de pensar e agir at ento praticados (Garland, 2001, p. 314). Ora, destaca-se justamente a tendncia ao compartilhamento de responsabilidades e da aproximao ao pblico para orientao. Corolrio desse conjunto de ideias, esto medidas que visam a
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diminuir a discricionariedade dos policiais, a expanso dos controles internos e externos, os sistemas de monitoramento com recursos de tecnologia da informao e a adoo de modelos de gesto por resultados nas dinmicas internas (Macedo, 2012). Nesse sentido, Garland destaca a inclinao das agncias de justia criminal, em especial as polcias, em atuar na reduo dos medos, das desordens e das incivilidades. A percepo de segurana que correntemente afeta as pessoas diz respeito a sintomas de desordem em relao a aspectos prximos ao cotidiano, relacionados qualidade de vida. Mesmo as estatsticas criminais indicam que apenas uma parcela reduzida dos atendimentos das polcias est relacionada a crimes ou contravenes. Por bvio, no implica dizer que se trata de fatores de menor importncia. De fato, justamente o oposto. O avano do medo e da insegurana acompanha a frustrao hodierna na capacidade de se conseguir qualidade de vida (Bauman, 2008). Segundo essa lgica, os encontros nos espaos pblicos so marcados pela incerteza, em que tende a prevalecer a no convivncia, enclausurando as pessoas em enclaves fortificados (Caldeira, 2008). Com efeito, a ateno gerencial s demandas associadas reduo dos medos e dos sintomas de desordens est diretamente relacionada polcia comunitria. Em grande medida, a estratgia comunitria de orientar a atuao das agncias policiais est relacionada ampliao do conceito de segurana para alm da perspectiva legalista que conduz vigilncia, ao controle social e ao cumprimento penal. Em sentido expandido, revela-se que a qualidade de vida o aspecto central da segurana pblica, e, em ltima medida aquilo que orienta as concepes de desordem e mesmo de crime, este ltimo formalizado como sendo a vontade coletiva. Dessa forma, as agncias policiais so instituies constitudas para garantir condies mnimas de regulao das relaes interpessoais numa dada comunidade (Bayley, 2002, p. 22), tendo sido conferidas, para esse desgnio, com o recurso do uso da fora legtima de maneira oponvel a todos os demais. Existe, portanto, um mandato social que confere s polcias as atribuies que atualmente se conhecem como lhes sendo tpicas, mas que na prtica tm variado dentre atividades to distintas quanto a emisso de documentos, controles de aduanas e fronteiras, policiamento ostensivo e conduo de processos criminais, dentre outros. A polcia comunitria, dessa forma, busca instaurar novas formas de interao e parceria entre as instituies policiais e a sociedade, privilegiando o atendimento preventivo (Trojanowicz e Bucqueroux, 2003). Para tanto, os policiais so orientados a estreitar laos com a comunidade em que atuam,
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conhecendo os moradores e os seus problemas que possam gerar crimes e desordens. Lgica tal que, por princpio, deve caracterizar e conferir identidade polcia, ou seja, garantir a segurana por meio da mtua-interao com a comunidade, que a auxilia e legitima. Ou seja, no existem unidades, fraes, setores comunitrios. Como valor e princpio, deve ser encarado como elemento fundante das relaes conduzidas por seus agentes (NEV, 2009). Em grande medida, a polcia comunitria inverte a lgica de priorizar os atendimentos emergenciais e se esfora em resolver os problemas especficos da regio de forma preventiva, o que se denomina de estratgia de policiamento orientado para o problema9. Em suma, a estratgia de polcia comunitria representa a tendncia das agncias policiais em dispensarem ateno e esforos para questes que afetam a qualidade de vida das pessoas. Mais do que isso, insere-se num contexto de monitoramento de resultados em que se destaca a reduo da discricionariedade dos profissionais de segurana pblica. A lgica de atuao integrada e em contextos multiagenciais est associada definio de responsabilidades dirigidas reduo da criminalidade por meio do maior acesso informao e diminuio das oportunidades de comportamentos desviantes. 5. O Plano Integrado de Enfrentamento ao Crack e outras Drogas O Governo Federal instituiu, em maio de 2010, o Plano Integrado de Enfrentamento ao Crack e outras Drogas10. Como corolrio do movimento de flexibilizao que o antecedeu, o referido plano estipula como seus objetivos a preveno do uso, o tratamento e a reinsero social de usurios e o enfrentamento do trfico de crack e outras drogas ilcitas. Posteriormente, estes viro a ser os eixos de estruturao do Plano, em que os papis dos atores envolvidos ainda careciam de delineamento. Nesse sentido, a estrutura de governana previa a articulao entre Estados, Municpios e a Unio, observadas a intersetorialidade, a interdisciplinaridade, a integralidade, a participao da sociedade civil e o controle social 11, coordenando as polticas de sade, assistncia social, segurana pblica, educao, desporto, cultura, direitos humanos, juventude, dentre outras 12. A coordenao do comit gestor

Os conceitos no se confundem, mas compartilham estratgias. Para uma discusso ampliada acerca da relao entre a polcia comunitria e o policiamento orientado para o problema consultar a obra seminal de Herman Goldstein, Problem-Oriented Policing, de 1990. Posteriormente, o autor apresenta em Policiando uma sociedade livre (2003) discusses mais abrangentes acerca da atuao das agncias policiais, em especial no captulo 2. 10 Decreto n 7.179, de 20 de maio de 2010. 11 Art. 1, 1, do Decreto n 7.179, de 20 de maio de 2010. 12 Art. 1, 2, do Decreto n 7.179, de 20 de maio de 2010.

do Plano era conduzida conjuntamente pelo Gabinete de Segurana Institucional da Presidncia da Repblica, ao qual se vinculava a Secretaria Nacional de Polticas sobre Drogas, a SENAD, e pelo Ministrio da Justia. Cabe novamente destacar o sentido de compatibilizao entre as vertentes proibicionista e integracionista no referido Plano. Se, por um lado, so incentivadas medidas de enfrentamento ao trfico de drogas pelas agncias policiais em conjunto com as Foras Armadas, inclusive com a criao de um centro integrado de combate ao crime organizado e o fortalecimento das polcias estaduais para o enfrentamento ao trfico de crack em reas de maior vulnerabilidade ao consumo; por outro lado, a ampliao da rede de ateno sade e assistncia social para o tratamento e a reinsero de usurios de crack e a ampliao das aes de preveno ajudam a distinguir a diferena no tratamento em relao aos usurios. Com efeito, o Plano no apresentou novidades quanto criminalizao do uso de drogas, contudo estipulou a priorizao da perspectiva de sade pblica na conduo das questes relacionadas ao consumo. Em dezembro de 2011, o Plano foi alterado por meio do Decreto 7.637, por meio do qual foram introduzidas mudanas significativas. Em primeiro lugar, a coordenao executiva do programa passou a ser concentrada no Ministrio da Justia, em detrimento da conduo conjunta com o Gabinete de Segurana Institucional. poca, a SENAD j havia sido transferida para o Ministrio da Justia13, o que simbolicamente reflete o sentido da desvinculao da questo das drogas do mbito das discusses de segurana nacional, refratrias operao segundo uma lgica essencialmente militarista. Em segundo lugar, destaca-se o incremento da governabilidade do Plano por meio da obrigatoriedade de que os ministros e os secretrios executivos dos rgos envolvidos participassem do processo de tomada de deciso e, sobretudo, do monitoramento das aes. Anteriormente, a participao era delegada a representantes dos rgos envolvidos. Em especial, deve-se destacar que a Casa Civil da Presidncia da Repblica14 tem papel de destaque na articulao e no acompanhamento do Plano. Em terceiro lugar, o instrumento de pactuao da Unio com os entes federados passou a ser o termo de adeso. Em grande medida, essa opo indica a preocupao em manter a linha conceitual do Plano durante as negociaes com os Estados e os Municpios, o que se reflete nas aes
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O Decreto 7.426, de 7 de janeiro de 2011 formalizou a desvinculao da SENAD em relao ao Gabinete de Segurana Institucional da Presidncia da Repblica. 14 Em especfico, o Plano acompanhado pela estrutura da Subchefia de Articulao e Monitoramento da Casa Civil.

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imediatas e estruturantes previstas no decreto. No ordenamento anterior, no havia definio quanto formalizao da cooperao com os entes federados, o que ensejava a possibilidade de desvios em relao aos servios e estratgias pensados para o Plano de uma maneira geral. Alm disso, corolrio do ponto anterior, passou-se a exigir dos entes federados a estruturao de instncias de articulao federativa nos entes, priorizando minimamente as reas de sade, assistncia social, segurana pblica e educao. Pragmaticamente, revela-se a preocupao em garantir a replicao das estruturas de governana da Unio para os demais entes federados, ao menos nos eixos prioritrios do Plano. Por fim, a estratgia de divulgao e comunicao foi alterada, sendo que a marca do Plano passou a ser Programa Crack, possvel vencer. Em suma, a estrutura de governana do Programa apresenta o duplo desafio a que se prope, quais sejam coordenar, articular e integrar diferentes redes de polticas pblicas, contemplando a participao da sociedade, e fazlo em diferentes nveis de governo. Em outras palavras, o Programa traz em suas diretrizes a perspectiva de atuao coordenada e integrada entre as redes e lgicas de funcionamento da rea de sade, de assistncia social, de educao, do sistema de garantia de direitos, includas as instncias de participao social, em mbito federal, estadual e municipal. a. Os eixos O Programa Crack possvel vencer est estruturado em trs eixos: cuidado, preveno e autoridade. O eixo cuidado rene medidas das polticas de assistncia social e de sade com o objetivo de aumentar a oferta de tratamento de sade e ateno aos usurios, de acordo com o estabelecimento de servios para as diferentes necessidades, buscando a reinsero social e oferecendo apoio integral aos usurios e s famlias (Brasil, 2012). J o eixo preveno destina-se a reduzir o ritmo de crescimento do nmero de usurios de crack por meio de aes da poltica de educao e de medidas de informao e capacitao. Nas escolas e nos Centros Regionais de Referncia, a poltica de preveno est associada disseminao de informaes acerca da dependncia qumica, seus efeitos e formas de preveno e tratamento, sendo essas ltimas destinadas especificamente aos profissionais das redes de sade, assistncia social, segurana pblica e do sistema de justia criminal. Por sua vez, as aes de segurana pblica esto organizadas no eixo autoridade e so conduzidas por meio da articulao do Ministrio da Justia, em especial pela SENASP, Polcia Federal e Rodoviria Federal, com as
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secretarias estaduais e municipais. A estratgia do eixo autoridade est construda por meio de duas aes prioritrias, quais sejam a atuao nas cenas de uso e o enfrentamento s organizaes criminosas. Essa ltima refere-se a medidas de incremento atuao das agncias policiais na investigao e desmantelamento do crime organizado, sobretudo aquelas estruturas relacionadas ao trfico de drogas. Nesse sentido, desde o aumento do nmero de policiais nas fronteiras, realizao de operaes conjuntas com as polcias estaduais, esto previstas aes de represso rede de empreendedores (Sapori, 2012) do trfico de drogas. Em relao s cenas de uso, o objetivo promover a atuao dos profissionais de segurana pblica em conjunto com as demais redes em territrios de elevada vulnerabilidade social, garantindo as condies de tratamento e cuidado dos usurios e inibindo o trfico local de drogas. O Decreto 7.17915 trata da implantao de aes integradas de mobilizao, preveno, tratamento e reinsero social nos Territrios de Paz do PRONASCI e nos territrios de vulnerabilidade e risco. A estratgia utilizada para tanto o fortalecimento da mobilizao a partir da estratgia de polcia comunitria. Essa concepo contribuiu construo do consenso entre os trs eixos em torno de reas prioritrias, de forma a compatibilizar as lgicas de articulao dos servios das diferentes redes nos territrios. Tendo em vista a compulso ao uso associada dependncia de crack e a lgica de relaes de violncia implicadas nas redes de bocas (Sapori, 2012:21), os territrios urbanos marcados pela pecha de cracolndias tm aumentado significativamente. Como decorrncia, os espaos passam a ser de no convivncia, estigmatizando os seus frequentadores e sendo estigmatizados numa espiral que tem na degradao o sentido de sua retroalimentao. Ora, distingue-se um duplo movimento: o primeiro relacionado ao enfrentamento ao trfico de drogas nesses territrios e o segundo de proporcionar condies de tratamento e cuidado aos usurios de crack pelos profissionais de sade e assistncia social por meio da estratgia de polcia comunitria. b. As relaes de governana A forma de adeso ao programa no constitui um eixo, todavia seus instrumentos e rituais apresentam caractersticas que merecem destaque. Rotulado como prioritrio em mbito federal, o Programa Crack passa a ser incorporado ao conjunto de polticas acompanhadas pela Casa Civil da

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Em especfico, trata-se do inciso III, 2, Art. 5 do Decreto 7.179, de 20 de maio de 2010.

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Presidncia da Repblica, o que enseja a condio de ser pautado pela chefa do executivo aos ministros responsveis. De maneira pragmtica, os critrios de distino servem governabilidade da poltica que remete coordenao de aes de diversas pastas, entretanto representam, ainda, razes sua priorizao nas respectivas burocracias, tendo em vista a iminente possibilidade de ter aes questionadas e medidas repreendidas. Dessa forma, a estratgia de governana do programa abrange a articulao da Unio, dos Estados e dos Municpios, em campos temticos especficos, com suas caractersticas, prticas a atores, cuja interseo o alinhamento, conceitual e de processos, sobre uma poltica de drogas. Para aderir ao Programa, os entes devem, em primeiro lugar, constituir um comit gestor que tenha participao mnima das reas de sade, assistncia social, segurana pblica e educao. Isso equivale a dizer que cada municpio e o estado devem atender regra. Feito isso, realizada a formalizao por termo assinado pelo respectivo governador, prefeito e ministros das reas envolvidas. Por bvio, essa rotina processual, envolvendo diferentes redes de polticas pblicas, suscita questionamentos e dvidas, desde aspectos conceituais queles mais procedimentais. Para tanto, criaramse as reunies de pactuao e as oficinas de alinhamento conceitual. Grosso modo, as reunies de pactuao consistiram em viagens conjuntas de tcnicos16 do Governo Federal s capitais17 dos Estados, onde permaneciam reunidos discutindo as respectivas polticas sobre drogas. Ao final dessa reunio, haveria a assinatura do termo de adeso do municpio e do estado ao Programa Crack, com a presena de um dos ministros das reas envolvidas. O quadro abaixo apresenta a relao das reunies de pactuao realizadas em 2012, com as respectivas datas e locais.

Reunies de adeso

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Os tcnicos do Governo Federal envolviam, normalmente: Ministrio da Sade, profissionais da Secretaria Nacional de Ateno Sade, em especial da Coordenao de Sade Mental; Ministrio da Educao; Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica; Ministrio da Justia, em especial profissionais da Secretaria Nacional de Segurana Pblica e da Polcia Federal; Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, profissionais da Secretaria Nacional de Assistncia Social; alm da prpria Subchefia de Articulao e Monitoramento da Casa Civil da Presidncia da Repblica. No final do ano, foram realizadas reunies em Braslia, oportunidade em que os representantes dos Estados e dos Municpios se dirigiam capital. 17 Durante o ano de 2012, priorizou-se a pactuao com as capitais dos Estados. A partir da reformulao do Programa no incio de 2011, os Estados e as respectivas capitais receberam informaes a respeito das propostas da Unio. A partir da, seguiu-se o processo de articulao federativa com aqueles entes que manifestaram interesse em aderir ao Programa. Em 2013, a expanso do Programa dirigiu-se aos 136 municpios com populao superior a 200 mil habitantes. Nessa oportunidade, a pactuao foi conduzida por videoconferncia. Os demais municpios interessados sero atendidos de acordo com o diagnstico de cada ministrio.

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Municpio/Estado

Data de realizao

Local de realizao

Assinatura dos termos de adeso 13/04/12 14/03/12 27/03/12 17/04/12 7/12/12 No houve 5/7/12 2/7/12 29/6/12

1 2 3 4 5 6 7 8 9

Rio de Janeiro/RJ Recife/PE Macei/AL Porto Alegre/RS Braslia/DF Salvador/BA Florianpolis/SC Rio Branco/AC Belo Horizonte/MG Vitria/ES Campo Grande/MS Teresina/PI Curitiba/PR Fortaleza/CE So Paulo/SP

4, 9 e 19/01/12 16 e 17/01 /12 7 e 8/02/12 13 e 14/02/12 3/04/12 26 e 27/04 /12 24 e 25/05/12 28 e 29/05/12 28 e 29/06/12

Rio de Janeiro Recife Alagoas Porto Alegre Braslia Salvador Florianpolis Rio Branco Belo Horizonte

10 11

10 e 11/07/12 24/07/12

Vitria Braslia

11/7/12 24/7/12

12 13 14 15

26/07/12 27/07/12 31/07/12 12/11/12

Braslia Braslia Braslia So Paulo

26/7/12 27/7/12 31/7/12 8/11/12

Reunies de adeso do Programa Crack, possvel vencer. Fonte: MATTOS, 2013.

As oficinas de alinhamento conceitual e de monitoramento, por sua vez, tm como objetivo propiciar a discusso acerca das polticas sobre drogas envolvendo tcnicos e gestores em nvel federal, estadual e municipal, relacionados s reas de segurana pblica, sade, assistncia social e do sistema de garantia de direitos. Alm disso, a intersetorialidade apresentada e analisada em dois dias de reunies por meio de oficinas temticas18 que problematizam situaes especficas e rotineiras envolvendo a dependncia qumica relacionada ao crack, tais como situaes de urgncia e emergncia,
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Comumente, so reunidos at 30 profissionais em cada oficina. De maneira voluntria, as pessoas participam dos temas, respeitada a necessidade de garantir a representao de todas as redes em cada oficina.

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situaes envolvendo crianas e adolescentes, envolvendo violncia e envolvendo pessoas em situao de rua. Durante as oficinas, so discutidas as fragilidades e potencialidades das redes envolvidas, sendo estimulada a participao dos tcnicos na formulao de solues de integrao entre os servios associados a cada poltica. Ao final das oficinas, realizado um encerramento com a presena dos gestores das redes que integram o Programa. O quadro abaixo apresenta a relao de oficinas realizadas em 201219. Oficinas de alinhamento conceitual Municpio/Estado 1 Rio de Janeiro/RJ Macei/AL Porto Alegre/RS Florianpolis/SC Rio Branco/AC Data de realizao 18 e 19/09/12 Local de realizao Rio de Janeiro

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11 e 12/9/12 23 e 24/08/12 6 e 7/11/12 26 e 27/09/12

Alagoas Porto Alegre Florianpolis Rio Branco

Oficinas de alinhamento conceitual do Programa Crack, possvel vencer. Fonte: MATTOS, 2013.

Em resumo, foram realizadas 15 reunies de adeso e 5 oficinas de alinhamento conceitual conforme tabelas acima. Ao final dessas reunies e das oficinas, foram produzidos relatrios que refletem as discusses e as percepes dos participantes nos diferentes locais. Em que pese tais relatrios no serem sistemticos serviro de subsdios s consideraes que sero apresentadas adiante. 6. A insero da segurana pblica no Programa Crack, possvel vencer. A principal caracterstica que ilumina a insero do campo da segurana pblica no Programa Crack possvel vencer a abordagem da gesto em rede. Em virtude da complexidade do fenmeno do uso e do abuso de crack e do poder destrutivo que se lhe associa, a concertao de diferentes atores e medidas atende s diferentes interfaces que envolvem a questo. Trata-se de pressuposto ao enfrentamento de suas dimenses a partir das abordagens de diferentes polticas pblicas, alm do mbito individual ou mesmo familiar. A
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Para o ano de 2013, as oficinas de alinhamento sero realizadas seguindo orientao conceitual e metodolgica apresentada, contudo a sua representao para atender a todos os Municpios est sendo analisada.

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prpria opo pela articulao multiagencial e federativa revela a inefetividade que envolve aes desconectadas e fragmentadas. De fato, reside neste aspecto o ponto mais caro da proposta concatenada pelo Programa Crack e talvez aquele de maior repercusso para o amadurecimento das relaes entre as polticas pblicas envolvidas. A intersetorialidade, a partir de uma perspectiva da gesto rede, pressupe o mtuo reconhecimento entre os parceiros de interao, em condies de respeito s lgicas prprias de ordenao que informam as polticas envolvidas. A induo e o convencimento so aes com sentido prprio, que a despeito de se distanciarem de ordenar e comandar, no prescindem do estranhamento que informa a relao entre atores, suas prticas, rotinas, vontades e regras, desabituados em, muitas vezes, interagirem. E justamente esse parece ser o fator de crescimento proporcionado pela perspectiva de gesto em rede: a compreenso da alteridade, naquilo que a distingue e qualifica, e o seu reconhecimento como parceiro de interao. Em outras palavras, o Programa Crack estabelece as condies para atuao integrada e coordenada entre os profissionais das redes de assistncia social, de sade, de educao, do sistema de garantia de direitos, de segurana pblica, dentre outros, com o objetivo comum de enfrentar o uso e o abuso de crack. Adiante, argumentaremos que essa estrutura pode repercutir em diversos outros aspectos da organizao da poltica de segurana pblica. a. Infraestrutura e qualificao A partir da perspectiva de integrao, o primeiro gargalo tratava de compatibilizar lgicas de referenciao territorial distintas entre as redes envolvidas. Enquanto as polticas de sade, assistncia e educao so marcadamente municipalizadas, estruturadas em torno da oferta de servios definidos em conferncias20 que envolvem as trs esferas de governo e inclusive com definio oramentria para tanto, a poltica de segurana pblica essencialmente centrada nos Estados. Alm de possurem os efetivos mais numerosos, as instituies estaduais de segurana concentram grande parte das atribuies criminais no pas. Mais do que isso, as duas principais instituies operam segundo lgicas distintas e por meio de equipamentos e servios tambm diversos: as polcias militares so orientadas pelos valores da hierarquia e da disciplina e so
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Como exemplo, em 2011 foi realizada a 14 Conferncia Nacional de Sade, sendo que a primeira foi realizada em 1941, durante o Governo de Getlio Vargas. Em relao poltica de assistncia social, est agendada para o final de 2013 a 9 Conferncia Nacional de Assistncia Social, tendo iniciado o processo em 1995. Ao passo que a primeira e nica Conferncia Nacional de Segurana Pblica foi realizada em apenas em 2009.

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responsveis pelo policiamento ostensivo; ao passo que as polcias civis no so militarizadas e tm atribuies de investigao e de polcia judiciria. s guardas municipais cabe a segurana patrimonial. Dessa feita, os equipamentos a serem utilizados no Programa crack sero bases comunitrias mveis com videomonitoramento. Em que pese a mobilidade das cenas de uso, a estratgia visa aliar carros e motos, para as rondas, ao videomonitoramento, que poder compartilhado com as centrais de comando. Alm disso, sero entregues pistolas de condutividade eltrica e espargidores de pimenta para os profissionais que atuaro nas cenas de uso, como alternativas de uso da fora de menor efeito letal. A iniciao dos profissionais de segurana pblica no Programa Crack se d com a realizao de um curso de capacitao que conta com 160 horas, divididas em trs mdulos. Como critrio para participao, exige-se que os profissionais tenham prvia formao em polcia comunitria, sejam, preferencialmente, voluntrios a esse trabalho e que as turmas tenham composio das instituies de segurana pblica estaduais e municipais envolvidas. O primeiro mdulo21 possui duas semanas de durao e representa uma especializao na estratgia de polcia comunitria, em que so abordadas questes como gesto de projetos, direitos humanos e mobilizao comunitria. J o segundo mdulo denominado Tpicos Especiais em Policiamento e Aes Comunitrias - TEPAC: Redes de ateno e cuidado e foi formatado de maneira conjunta por especialistas das reas de sade, de assistncia social e de polticas. O objetivo principal possibilitar aos profissionais de segurana pblica o reconhecimento das redes de ateno, preveno e cuidado e o seu papel nesse cenrio. Destaca-se no TEPAC Redes de ateno e cuidado a metodologia do psicodrama na conduo do primeiro dia de atividades, oportunidade em que os policiais, bombeiros e guardas municipais assumem os papis dos outros atores no contexto das cenas de uso. Dessa forma, os limites e as possibilidades de intervenes podem ser deslindados, por meio de posturas proativas voltadas construo de solues aos problemas apresentados em grupo. Ademais, os docentes desse mdulo so integrantes das redes estaduais e municipais de sade e de assistncia. Por fim, o terceiro mdulo o TEPAC Abordagem policial a pessoas em situao de risco, cujo objetivo principal oferecer alternativas ao uso da fora por meio do estmulo ao dilogo e ao emprego de tcnicas de conduo no coercitiva. Amparado em diretrizes internacionais de uso da fora,
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Trata-se do Curso Nacional de Multiplicador de Polcia Comunitria (Ministrio da Justia, 2006).

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recepcionados pela Portaria 4.22622, o curso estimula a reflexo por meio de oficinas de vivenciamento em que so retratadas situaes cotidianas que envolvam a possibilidade de encaminhamento dos usurios aos servios de sade e de assistncia social. Durante o ano de 2012, foram realizados 26 cursos de capacitao, sendo formados 933 profissionais para atuao no Programa Crack possvel vencer, dentre policiais militares, policiais civis, bombeiros e guardas municipais. Os Estados que realizaram capacitaes foram: Acre, Alagoas, Cear, Esprito Santo, Mato Grosso do Sul, Pernambuco, Piau, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul, Santa Catarina, alm do Distrito Federal. No decorrer dos cursos, so produzidos relatrios com as avaliaes dos discentes acerca do curso e dos docentes, alm dos relatrios dos supervisores do Ministrio da Justia que acompanharam parte dos cursos. Em seguida, tais relatrios sero utilizados, juntamente com os relatrios das reunies de adeso e das oficinas de alinhamento conceitual, como dados secundrios para a apresentao das consideraes a respeito da insero do campo da segurana pblica na estratgia de articulao federativa e multidisciplinar do Programa. b. Culturas profissionais Inicialmente, foram recorrentes os relatos acerca da diversidade de olhares acerca do uso da droga e da dependncia qumica como consequncia. Dentre os profissionais de segurana, parece arraigado o sentido da criminalizao orientado pela perspectiva legalista que ajuda a informar a cultura profissional dos agentes da lei. Em grande medida, foram registrados diversos relatos favorveis internao compulsria dos usurios e ao endurecimento transacional e penal dos traficantes. Por vezes, a linha entre o uso e o trfico foi questionada pelos profissionais de segurana pblica, identificando a dificuldade associada diferenciao entre tais condutas. Expresses como viciado no tem discernimento, condio de escolha e o que resolve internar exemplificam a reticncia dos policiais. Por um lado, so reflexos do comportamento conservador e pessimista que marca as polcias em termos gerais, espcies de componentes que retratam os esquemas de percepes e disposies que orientam o trabalho policial, iluminando, em grande medida, a interpretao de aspectos do habitus policial militar, como o processo de construo dos suspeitos (SILVA, 2009), a relao com a exposio ao risco (SUASSUNA, 2011) e a valorizao do policiamento repressivo. Contudo, esse conservadorismo moral (SHEARING; ERICSSON,
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A Portaria 4.226 de 31 de dezembro de 2011 foi fruto do trabalho coordenado entre o Ministrio da Justia e a Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica.

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2005) est diretamente relacionado ao sentimento de descrena e frustrao associados proposta de medidas que pretendam aes integradas com outras redes de polticas pblicas. Em alguma medida, o discurso de integrao entre as prprias agncias policiais traz consigo uma pecha negativa, decorrente de iniciativas de gesto compartilhadas empreendidas sem sucesso no pas. Mais do que isso, a reticncia dos policiais est relacionada ausncia de representatividade nas discusses, ou seja, o processo de tomada de deciso no lhes compartilhado. Por outro lado, o desconhecimento acerca do funcionamento das redes de assistncia e de sade ajuda a explicar aquelas expresses e questionamentos como levar pra onde?, qual o horrio de funcionamento? e em quanto tempo so atendidos?. Mais do que desvendar as siglas associadas aos servios de sade e assistncia, a capacitao proporcionou a interao entre os tcnicos e os responsveis pela execuo das polticas. o caso, por exemplo, de visitas aos Centros de Ateno Psicossocial, que tm a funo de regulao e referenciao dos atendimentos relacionados dependncia qumica no sistema de sade, em que policiais relataram que aquela era sua rea de atuao e imaginavam se tratar de mais um posto de sade. Por vezes, durante as oficinas de alinhamento conceitual, os tcnicos das reas de sade destacaram a dificuldade que eles encontram em se fazerem conhecer, em orientar acerca do funcionamento dos seus equipamentos. Ora, se o aumento da oferta de servios de ateno e cuidado aos usurios uma das principais diretrizes do programa, parece que a sensao de isolamento relatada pelos policiais reflete aspectos de sua rotina diria. Numa palavra, um policial militar em Fortaleza resumiu essa rotina de relaes: de que adianta levar o viciado para a delegacia? Ele sai antes da gente e volta pro mesmo lugar onde o pegamos. No adianta, tem de internar. Outro ponto de discusso relatado nas oficinas de alinhamento conceitual a lgica de construo de vnculos por parte dos assistentes sociais. Grosso modo, trata-se da estratgia de escutar necessidades e demandas no apenas dos usurios, como tambm das pessoas que o circundam e fortalecem, possibilitando a construo de vnculos para o estabelecimento de planos de acompanhamento de acordo com suas necessidades23. Por meio de diferentes tcnicas, os assistentes sociais compartilham aspectos da vivncia daqueles sujeitos que os levam a gerar relaes de confiana, dentre eles relatos de violncias e desvios. Em termos
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TEPAC RAC (Ministrio da Justia, 2012).

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ticos e profissionais, essa lgica destina-se reconstruo das condies de superao do prprio indivduo, o que nem sempre entendido pelos agentes da lei. Em alguns casos, durante as oficinas de alinhamento, essa lgica foi questionada quanto possibilidade de serem ocultadas situao de cometimento de crimes. Em especial, a divergncia entre as lgicas legalista e de acolhimento foi ressaltada durante o psicodrama nas capacitaes, oportunidade em que, no papel de assistentes sociais, os policiais puderam experimentar a dificuldade associada no convencimento sobre a dependncia qumica e a importncia do envolvimento do contexto familiar. Em relao estratgia de reduo de danos, houve pouca divergncia entre os policiais e os agentes redutores. Em grande medida, durante as capacitaes, os efeitos epidemiolgicos associados ao uso de drogas causaram grande impacto nos discentes. Numa ocasio, foram apresentadas situaes limites em que a indicao clnica seria a administrao da prpria substncia psicoativa, o que, discutido a partir de abordagens cientficas, gerou elevada adeso dos discentes. A menor resistncia abordagem de reduo de danos pode estar relacionada ao emprego de contedos apresentados em pesquisas cientficas relacionadas vitimizao e a estratgias de tratamento em outros pases. Quanto lgica de construo de vnculos, em contrapartida, a relao pode ser oposta: a dificuldade de apreenso das interaes envolvidas contribui menor adeso, sobretudo diante de pblicos resistentes. Dessa feita, a proposta do Programa Crack tem de lidar com obstculos internamente nas agncias policiais, quer sejam de natureza gerencial, como a reticncia integrao que povoa o imaginrio dos policiais, quer sejam relacionados s dificuldades de compreenso e adeso a lgicas de funcionamento e a servios diversos. Em outras palavras, as prticas, os hbitos, as rotinas que marcam o trabalho de cada uma desses profissionais parecem seguir em sentidos que os afastam, e isso de maneira sistmica, para alm de suas concepes morais. De toda forma, foi possvel constatar uma maior adeso proposta de integrao das redes apresentada pelo Programa Crack, aps as oficinas de alinhamento e, sobretudo, depois das aulas com os profissionais das redes envolvidas. c. Organizao administrativa das redes de sade, assistncia e segurana pblica A estruturao das redes de sade, de assistncia social e de segurana pblica foi um ponto recorrente de discusso tanto nas oficinas quanto nas capacitaes. Como um amlgama para crticas de natureza institucional, as
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diferentes formas de organizao federativa dos servios de cada uma das redes foram citadas como empecilhos integrao por profissionais de todas as reas envolvidas. Em suma, tal sorte de colocaes reflete o quadro que indica, por um lado, a municipalizao das redes de assistncia social, de sade e de educao; e por outro a perspectiva centrada na figura dos Estados que orienta a poltica de segurana pblica. Qual o 190 da sade?. Com esta pergunta, diversos policiais e guardas questionavam a capacidade de atendimento das demais redes. A distncia entre os equipamentos tambm foi citada nos relatos das oficinas de alinhamento. Sob o argumento de agirem de maneira higienista, os agentes de segurana eram questionados por serem preconceituosos, por atuarem tentando esconder os problemas da opinio pblica, por vezes de maneira truculenta. Nesse sentido, o entendimento e o reconhecimento que antecedem o processo de integrao das redes configuram a oportunidade de maturidade das polticas pblicas envolvidas. Para alm do Programa Crack, o processo de integrao, com rotinas e processos compartilhados, tanto em nvel tcnico quanto operacional, se apresenta como possibilidade real de continuidade de servios e atendimentos. Por exemplo, a atuao dos policiais militares do Programa Educacional de Resistncia s Drogas nas escolas dirige-se preveno primria ao uso e ao abuso de drogas por crianas e adolescentes em idade escolar. Em comum com componentes curriculares do Programa Mais Educao do Ministrio da Educao, trazem abordagem de temas ainda pouco discutidos, contudo por meio da figura do policial. A convergncia entre essas estratgias tambm se d no atendimento ao pblico de crianas e adolescentes matriculados em escolas, o que est longe de esgotar os grupos em mais grave situao de vulnerabilidade. Alm do PROERD, diversos so os programas e aes conduzidos pelas agncias policiais e que se inserem no campo da preveno social da criminalidade. So iniciativas que associam prticas esportivas a palestras educativas, como os projetos Bom de bola, bom na Escola24 e Esporte meianoite25; atividades artsticas e de expresso cultural a rodas de conversas e aulas sobre dependncia qumica, como o Bloco Show26 e o Picasso no pichava27; dentre outros, esses projetos trazem em comum a atuao de profissionais de segurana pblica que tm a preveno como fio condutor. O
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Projeto de Campo Grande/MS. Programa de Braslia/DF. 26 Projeto de Belo Horizonte/MG. 27 Programa de Braslia/DF.

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que se percebe a inclinao por agregar servios e formas de atuao que por vezes divergem de reclamaes desses mesmos agentes acerca da diversidade de atendimentos que realizam e so instados a realizarem. Se por um lado forte perante a sociedade a crena de que a funo policial est centrada no controle do crime, por outro lado, internamente, os policiais se veem diante de atividades bastante diversas. Em outras palavras, no se trata de questionar a importncia de que esses trabalhos sejam realizados, mas o ponto principal o protagonismo das agncias policiais e a prpria integrao s demais polticas existentes. A filosofia de polcia comunitria pressupe estratgias e modalidades segundo as quais os servios de segurana pblica devem ser realizados. Mais do que isso, dirige-se modificao da maneira como esses servios so prestados, so interpretados pelos seus agentes. O ponto de inflexo indica a participao da comunidade na identificao dos problemas e na construo das solues. Este conjunto de ideias, por exemplo, compartilhado pela poltica de sade por meio da HumanizaSUS28. Segundo o caderno de formao na poltica de humanizao: a problemtica adjetivada como desumanizao, conceito sntese que revela a percepo da populao e de trabalhadores da sade frente a problemas como as filas, a insensibilidade dos trabalhadores frente ao sofrimento das pessoas, os tratamentos desrespeitosos, o isolamento das pessoas de suas redes scio familiares nos procedimentos, consultas e internaes, as prticas de gesto autoritria, as deficincias nas condies concretas de trabalho, incluindo a degradao nos ambientes e das relaes de trabalho etc, derivam de condies precrias da organizao de processos de trabalho, na perspectiva da PNH. Ou seja, estes problemas so a expresso fenomnica - tomam expresso concreta e real - de certos modos de se conceber e de ser organizar o trabalho em sade (Ministrio da Sade, 2010). Literalmente, o excerto indica o sentido da aproximao dos servios prestados s necessidades da comunidade que os recebe. Mais do que apenas se aproximar das ideias defendidas pela filosofia de polcia comunitria, essa citao indica um sentido que orienta as polticas pblicas de uma maneira mais ampla. Em que pese os argumentos que associem a adoo de perspectivas semelhantes em virtude de crises de legitimidade enfrentadas pelas diferentes redes, parece ser o caso engendrado por novas maneiras de

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A respeito, ver a srie de cadernos publicados pelo Ministrio da Sade em 2010.

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formular, estruturar e conduzir polticas pblicas. Com efeito, esta corrente est associada ao modelo gesto em rede, em que as aes so associadas ao convencimento e induo, em detrimento do protagonismo de relaes hierrquicas prprias de comandar e ordenar (Powell, 1990). Em suma, o que se apresenta a possibilidade que o Programa Crack esteja conduzindo a um processo de integrao entre diferentes lgicas de construo e conduo de polticas pblicas que marcam no apenas suas especificidades, mas a prpria constituio do exerccio de governar em sociedades democrticas. Nesse sentido, a aproximao entre as lgicas de sade, assistncia social e de segurana pblica so antes uma forma de reconhecimento que tende a mover as relaes entre o Estado e a sociedade. 7. Consideraes finais A discusso apresentada possibilitou a apresentao do Programa Crack possvel vencer e suas caractersticas de composio, articulao e conduo. Nesse sentido, a lgica de coordenao federativa e multidisciplinar que pressupe a integrao entre diferentes polticas em nveis de governos distintos impe formulaes prprias da perspectiva de gesto em rede. O Programa em si foi apresentado em torno de suas caractersticas que contemplam tanto ideias de vertente proibicionistas, quanto aquelas de orientao integracionista, tendentes flexibilizao da abordagem criminal, diferenciando papis sociais em torno do uso e do trfico de drogas. A prpria composio da governana do Programa indica o fio condutor que conduz a estruturao da poltica: aes articuladas envolvendo sade, assistncia social, educao, segurana pblica e o sistema de garantia de direitos. Em especial, dedicou-se ateno insero do campo de segurana pblica nesse cenrio de construo compartilhada e de atuao integrada. A estratgia de polcia comunitria orienta a perspectiva das aes de segurana pblica nas cenas de uso e abuso de crack, diferenciando o tratamento destinado aos traficantes. Em outras palavras, as foras policiais so orientadas a distinguirem as prticas e condutas das redes de bocas, por um lado, e das redes de empreendedores por outro. A partir das anlises dos relatrios produzidos durante as oficinas de alinhamento conceitual entre os tcnicos das diferentes reas e os cursos de capacitao dos profissionais de segurana pblica, distinguiram-se trs conjuntos de consideraes principais. Em primeiro lugar, as divergncias em relao s culturas profissionais foram marcantes. A percepo dos prprios indivduos que integram essas redes por vezes diverge quanto natureza do uso de droga. Enquanto o sentido da criminalizao sedimentado pela
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orientao legalista dos agentes de segurana, a dimenso da integralidade do cuidado estabelece os contornos da discusso na assistncia e na sade. Em outras palavras, as prticas, os hbitos, as rotinas que marcam o trabalho de cada uma desses profissionais parecem seguir em sentidos que os afastam, e isso de maneira sistmica, para alm de suas concepes morais. Em especial, a oposio entre a lgica de reduo de danos e a estratgia de reduo de danos, por um lado, e a criminalizao dos usurios, por outro, foi marcada nos relatrios. Em segundo lugar, as diferentes formas de organizao administrativa das redes tambm foram motivo de discusses. Por um lado, as redes de assistncia social, de sade e de educao so marcadas pela descentralizao da oferta de seus servios e da estruturao de suas redes de governana, de acordo com as diferentes necessidades, no sentido da municipalizao. Por outro lado, a segurana pblica concentrada em nvel estadual, relegando gesto municipal atividades de menor prestgio. Os relatos mostram, ainda, a resistncia na articulao com esferas polticas distintas. Em terceiro lugar, os mecanismos de interao entre as gestes nos diferentes nveis de governo so orientados por lgicas tambm distintas: as redes de cuidado e proteo foram formatadas por meio de conferncias nacionais que permitiram a consolidao de instrumentos de gesto prprios, como o financiamento por meio de repasses fundo a fundo. J na segurana pblica, o processo de redemocratizao o ponto de inflexo na anlise de sua estruturao, sendo que a vinculao constitucional das instituies aos Estados e Unio estabeleceu as caractersticas atuais. Quanto s formas de financiamento, a nica conferncia nacional sobre o tema possui como legado a modificao do fundo nacional e a constituio de um conselho que a regula. Os relatrios demonstram que a mobilizao de recursos recorrente na comparao entre as redes envolvidas. Por fim, discute-se a tendncia representada pelo Programa Crack possvel vencer que conduz formulao de polticas pblicas orientadas para integrao de processos e rotinas. Nesse sentido, a aproximao entre as lgicas de sade, assistncia social e de segurana pblica so antes uma forma de reconhecimento que tende a mover as relaes entre o Estado e a sociedade. 8. Referncias bibliogrficas

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