Gesto educativa gerencial: superao do modelo burocrtico?

Suldes de Arajo* Alda Maria Duarte Arajo Castro**

Resumo
O estudo discute as mudanas ocorridas na gesto pblica e suas repercusses no campo educacional a partir da adoo do modelo flexvel de produo. Parte do pressuposto de que as modificaes ocorridas nas sociedades contemporneas foram influenciadas pela necessidade de reorganizao do capital que, em crise, tentava superar o modelo taylorista/fordista de produo, por um modelo mais gil, mais flexvel que atendesse s atuais exigncias do mercado. Para a implementao da nova gesto pblica, os pases latino-americanos passaram a utilizar estratgias que tinham, como referncia, o modelo empresarial e se baseavam em critrios de eficincia, de eficcia e de produtividade. Nesse novo paradigma gerencial, defendia a substituio do modelo burocrtico de gesto por um modelo descentralizado, com foco no atendimento ao cliente. Essas diretrizes tiveram uma ampla repercusso no campo educacional e foram disseminadas pelos organismos internacionais. Os estudos evidenciam que o modelo de gesto gerencial no tm conseguido superar o modelo de gesto burocrtica que existia no interior da escola; o que se constata a transformao desta em uma burocracia flexvel, coerente com o novo modelo de produo. Palavras-chave: Gesto burocrtica. Nova gesto pblica. Gesto educacional.

Educational management: overcoming the bureaucratic model? Abstract

The study discusses the changes in public management and their impacts on the educational field from the adoption of the flexible model production. It is based on the assumption that the changes in
* Mestre em Educao, Professor do Departamento de Educao da Universidade Federal do Rio Grande do Norte. E-mail: sueldesaraujo@yahoo.com.br ** Doutora em Polticas Pblicas, Professora Doutora do Programa de Ps-Graduao em Educao da Universidade Federal do Rio Grande do Norte. E-mail: alda@ufrnet.br Ensaio: aval. pol. pbl. Educ., Rio de Janeiro, v. 19, n. 70, p. 81-106, jan./mar. 2011

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contemporary societies were influenced by the need to reorganize the capital that, in crisis, tried to overcome the Taylor/Ford production model, by implementing a more agile, more flexible one to meet the current demands of the market. For the implementation of the new public management, the Latin American countries started to use strategies based on the business model and the criteria of efficiency, effectiveness and productivity. This new management paradigm advocated replacing the bureaucratic model of management by a decentralized model, with focus on customer service. These guidelines have a broad impact on the educational management and were disseminated by international organizations. Studies show that the management model has been unable to overcome the bureaucratic model of management that existed within the school, which is found in the transformation of a bureaucratic flexibility, consistent with the new model of production. Keywords: Bureaucratic management. New public management. Educational management.

Gestin educativa gerencial: superacin del modelo burocrtico? Resumen

Este estudio discute los cambios ocurridos en la gestin pblica y sus repercusiones en el rea educacional a partir de la adopcin del modelo flexible de produccin. Parte de la idea de que las modificaciones ocurridas en las sociedades contemporneas son fruto de la necesidad de reorganizacin del capital que, estando en crisis, trataba de superar el modelo taylorista/ fordista de produccin, por un modelo ms gil, ms flexible que atendiera las actuales exigencias del mercado. Para la implementacin de la nueva gestin pblica, los pases latinoamericanos pasaron a utilizar estrategias que tenan, como referencia, el modelo empresarial y que se basaban en criterios de eficiencia, eficacia y productividad. En ese nuevo paradigma gerencial, se defenda el reemplazo del modelo burocrtico de gestin por un modelo descentralizado, con foco en la atencin al cliente. Esas directrices tuvieron una amplia repercusin en el campo educacional y se diseminaron por todos los organismos internacionales. Los estudios dejan claro que el modelo de gestin gerencial no ha conseguido superar el modelo de gestin burocrtica que exista en el interior de la escuela; lo que s se constata es la transformacin de sta en un proceso de burocracia flexible, coherente con el nuevo modelo de produccin. Palabras clave: Gestin burocrtica. Nueva gestin pblica. Gestin educacional.
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Introduo
O artigo tece uma discusso acerca das mudanas ocorridas na gesto pblica e suas repercusses no campo educacional, a partir da adoo do modelo flexvel de produo. Parte do pressuposto de que as grandes modificaes ocorridas nas sociedades contemporneas, no sculo XX, foram influenciadas pela necessidade de reorganizao do capital que, em crise, tentava superar o modelo taylorista/fordista de produo, considerado lento, rgido e padronizado, por um modelo mais gil, mais flexvel que atendesse s atuais exigncias do mercado. O denominado modelo de acumulao flexvel demanda uma forma de organizao descentralizada com participao de todos os envolvidos no processo de produo. Nesse contexto, a gesto pblica, at ento burocrtica e centralizada, passa a ser influenciada em todos os setores por essas novas idias, desencadeando alteraes substantivas no padro de regulao e controle dos servios pblicos. Para a implementao dessa nova forma de gerenciamento do setor pblico, os pases passaram a utilizar estratgias de gesto que tinham como referncia, o modelo empresarial, e se baseavam em critrios de eficincia, de eficcia e de produtividade. No campo das polticas sociais, a educao passa a ser entendida como fator de competitividade e estratgia de mobilidade, capaz de possibilitar a insero dos pases em desenvolvimento no mundo globalizado. Para atingir esse objetivo, todo o sistema educacional necessitou ser reformado para se adequar s novas exigncias do capital, com destaque para a dimenso da gesto educacional que passou a ser evidenciada como uma estratgia de sustentao da reforma, fundamental para o sucesso da aprendizagem e a melhoria da qualidade da educao. O presente trabalho est estruturado em trs partes. A primeira discute as mudanas no mundo da produo, ocorridas a partir de meados de 1970, e suas repercusses para o modelo burocrtico de gesto. A segunda apresenta os novos delineamentos para a gesto pblica e as estratgias utilizadas para a sua operacionalizao na escola. A terceira analisa o papel dos organismos internacionais na disseminao das novas idias da gesto educacional na Amrica Latina. Por fim, apresenta algumas consideraes sobre os impactos desse novo modelo de gesto no cotidiano das escolas pblicas.

Mudanas na produo e as repercusses no modelo burocrtico de gesto

O homem, no seu dia-a-dia, necessita se organizar para tornar a sua vida produtiva. Em alguns momentos se organiza por uma necessidade individual; em outros, por uma necessidade social. Como necessidade individual, pode-se dizer que a grande maioria pratica um ritual no seu cotidiano, utilizando produtos e servios que,
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sozinho, no seria capaz de produzir. Todavia, para que essa rotina se concretize na sociedade capitalista, o homem precisa definir onde e como comprar os produtos de que necessita diariamente. Mas, para que esses produtos fiquem disponveis no mercado, outros homens precisam produzir, organizar e transportar esses produtos objetivando chegar aos estabelecimentos comerciais, tornando-se disponveis para escolhas, de acordo com a preferncia de cada pessoa. Atualmente, a preferncia do consumidor leva em conta o desejo, a quantidade dos produtos na embalagem, a qualidade, a cor, o sabor, alm de outros atributos inerentes escolha, que diretamente influenciada pela propaganda e pelo marketing. certo informar que nem sempre foi assim. No princpio da organizao do processo de trabalho, no havia ampla liberdade de escolhas porque o modelo de produo artesanal no permitia a produo em larga escala. Com a introduo da mquina no processo de trabalho, e, posteriormente, com o desenvolvimento do sistema taylorista/fordista a produo passou a ser realizada em larga escala; no entanto, na sua maioria, eram produtos padronizados e homogeneizados. A introduo dos princpios da administrao cientfica - idealizada por Frederick Winslow Taylor ao processo de trabalho - foi um dos marcos do sistema capitalista. Segundo Harvey (1993), as idias de Taylor se configuraram em um influente tratado, publicado em 1911, que descreve como a produtividade do trabalho pode ser radicalmente aumentada atravs da decomposio de cada fase do processo de trabalho em seus elementos mais simples, tornando o trabalho fragmentado, segundo padres rigorosos de tempo e de estudo do movimento. Braverman (1987) informa, com riqueza de detalhes, que a gerncia cientfica parte no do ponto de vista humano, mas do ponto de vista do capital, do ponto de vista da gerncia de uma fora de trabalho refratria no quadro de relaes sociais antagnicas. Para ele, esse modelo de produo:
No procura descobrir e confrontar a causa dessa condio, mas a aceita como um dado inexorvel, uma condio natural. Investiga no o trabalho em geral, mas a adaptao do trabalho s necessidades do capital. Entra na oficina no como representante da cincia, mas como representante de uma caricatura de gerncia nas armadilhas da cincia (BRAVERMAN, 1987, p. 83).

A essas ideias, posteriormente, foi incorporada a linha de montagem de Ford, que possibilitou aumentar a racionalidade do processo de trabalho e permitiu s indstrias da poca produzir, em massa, produtos estandartizados. O modelo fordista de produo data, simbolicamente, de 1914 quando Henry Ford introduziu seu dia de oito horas de trabalho e cinco dlares, como recompensa para os trabalhadores da linha automtica de montagem de carros em Dearbon, Michigan (HARVEY, 1993). Nesse
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modelo de produo a proposta era produzir uma grande quantidade de produtos da mesma forma, com idnticas caractersticas para consumo de massa1. Gramsci (apud HARVEY, 1993) em seus Cadernos do Crcere retrata as implicaes sociais desse novo modelo de produo quando enfatiza que o americanismo e o fordismo equivaliam ao maior esforo coletivo para criar, com velocidade sem precedentes, e com uma conscincia de propsito sem igual na histria, um novo tipo de trabalhador e um novo tipo de homem. Esse modo de produo, denominado taylorista/fordista, possibilitou a reorganizao do capital por muito tempo, tendo chegado a sua poca urea no perodo do ps-guerra at meados da dcada de 1970, quando comeou a entrar em declnio. Antunes (2000, p. 29-30) afirma que algumas causas contriburam para motivar a crise do capital, dentre elas:
1- A queda da taxa de lucro, dada, entre outros elementos causais, pelo aumento do preo da fora de trabalho; 2pelo esgotamento do padro de acumulao taylorista/fordista de produo (que na verdade era a expresso fenomnica da crise estrutural do capital), dada pela incapacidade de responder a retrao do consumo que se acentuava. Na verdade tratava-se de uma retrao em resposta ao desemprego estrutural que ento se iniciava; 3- hipertrofia da esfera financeira, que ganhava relativa autonomia frente aos capitais produtivos; 4- por uma maior concentrao de capitais graas s fuses entre as empresas monopolistas e oligopolistas; 5- pela crise do welfare states ou Estado do bem-estar-social e dos seus mecanismos de funcionamento, acarretando a crise fiscal do Estado capitalista e a necessidade de retrao dos gastos pblicos e sua transferncia para o capital privado; 6- incremento acentuado das privatizaes, tendncia generalizada s desregulamentaes e flexibilizao do processo produtivo, dos mercados e da fora de trabalho, entre tantos outros elementos contingentes que exprimiam esse novo quadro crtico.

Dessa forma, como estratgia para a superao da crise do capital, o modelo de produo passou a ser questionado. Principalmente, a rigidez da produo e a for1 [...] a separao entre gerncia, concepo, controle e execuo (e tudo o que isso significava em termos de relaes sociais hierrquicas e de desabilitao dentro do processo de trabalho) tambm j estava sendo bem avanada em muitas indstrias. O que havia de especial em Ford (e que, em ltima anlise, distingue o fordismo do taylorismo) era a sua viso, seu reconhecimento explcito de que produo em massa significava consumo de massa, um novo sistema de reproduo da fora de trabalho, uma nova poltica de controle e gerncia do trabalho, uma nova esttica e uma nova psicologia, em suma, um novo tipo de sociedade democrtica, racionalizada, modernista e populista (HARVEY, 1993, p. 8).

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ma de organizao dos trabalhadores em sindicatos de massa, que negociavam salrios uniformes e cresciam em proporo aos aumentos da produtividade, o que corroia as bases do sistema capitalista. medida que a produo fordista se aproximava de seus limites, surgiram novos mtodos de produo. A saturao dos mercados de massa levava a uma crescente diferenciao dos produtos, com uma nova nfase no estilo e/ou na qualidade. No entender de Clarke (1991), produtos mais diferenciados exigem turnos de trabalho mais curtos, e, portanto, unidades de produo menores e mais flexveis. As novas tecnologias, desenvolvidas no ps-guerra e aperfeioadas nas ltimas dcadas, forneceram os meios pelos quais foi possvel realizar, vantajosamente, a produo flexvel,
[...] estas novas formas de produo tm implicaes profundas. Uma produo mais flexvel requer mquinas mais flexveis e de finalidades genricas, e mais operrios polivalentes, altamente qualificados, para oper-las. Uma maior qualificao e flexibilidade exige que os operrios tenham um grau mais alto de responsabilidade e autonomia (CLARKE, 1991, p. 120).

Essa diversificao da produo capitalista foi uma estratgia encontrada, no final do sculo XX, para adaptao do sistema a um novo contexto de acumulao de capital com o objetivo de garantir maior lucratividade. Nesse sentido, os interesses de uma fora de trabalho mais diferenciada no podem mais ser eficazmente representados por sindicatos e partidos polticos fordistas, monolticos e burocrticos (CLARKE, 1991). So necessrios acordos descentralizados para negociar sistemas de pagamento mais complexos e individualizados, que recompensam a qualificao e a iniciativa. Isso, de certo modo, desmobilizou e enfraqueceu a organizao coletiva de trabalhadores. O sistema de produo flexvel parte, dentre outras, da idia do desenvolvimento de um padro de qualidade pela satisfao do cliente. Para isso, utiliza-se o argumento de que necessrio haver um comprometimento com um consumidor cada vez mais exigente, que no demonstra interesse em adquirir um veculo do mesmo modelo, da mesma cor que o do seu vizinho. Atender satisfao do cliente, aparentemente, parece ser algo normal, principalmente quando a competio e a busca pelos valores so individuais. Nesse sentido, esse fenmeno se apresenta como natural, desconsiderando que a sociedade, em que vivemos, uma sociedade de classes com interesses antagnicos. A satisfao das pessoas construda socialmente e, no contexto atual, sofre influncias da comunicao ideolgica, fruto das idias neoliberais que estimulam a competio, a individualidade e o egosmo entre as pessoas.
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O modelo de produo flexvel influencia, tambm, a cultura, determinando uma nova forma de pensar e agir na prpria sociedade. Nessa nova lgica, o Estado deve eximir-se da responsabilidade com o financiamento dos setores sociais, como educao e sade - setores estratgicos para desenvolvimento de uma nao -, transferindo essa responsabilidade para a sociedade civil na forma de privatizao dos servios pblicos. Essa contraposio ao modelo de bem-estar-social parte de um discurso paradoxal, segundo o qual o Estado est atendendo a poucos e precisa ser ampliado a todos. Abre-se um debate ideolgico de que as pessoas no esto tendo, por exemplo, liberdade de escolher a educao que deseja, porque a opo estatal como nica alternativa, cerceia a liberdade dos indivduos. necessrio ampliar o leque de atendimento, porque a sociedade tem o livre direito de escolhas. E essas no, necessariamente, precisam ser impostas e financiadas pelo Estado, conforme preleciona Friedman (1985). A partir do pensamento liberalizante e privatizante de Hayek (1990) e Friedman (1985), a gesto pblica burocrtica, amplamente centralizada e autoritria, passa a ser questionada como ineficiente por alguns setores da sociedade, provocando novas diretrizes organizacionais. Os defensores dessa nova forma de pensar a gesto pblica argumentam que o velho modelo weberiano, classificado como lento e excessivamente apegado a normas, era ineficiente e burocratizado, havendo necessidade de uma participao direta dos cidados. Essa tese tambm defendida por Bresser Pereira, um dos protagonistas da reforma no Brasil, da dcada de 1990. Para Bresser Pereira (2003, p. 25):
medida que a proteo aos direitos pblicos passava a ser dominante em todo o mundo, foi-se tornando cada vez mais claro que era preciso refundar a repblica, que a reforma do Estado ganhava nova prioridade, que a democracia e a administrao pblica burocrtica - as duas instituies criadas para proteger o patrimnio pblico precisavam mudar: a democracia devia ser aprimorada para se tornar mais participativa ou mais direta, e a administrao pblica burocrtica devia ser substituda por uma administrao pblica gerencial.

Essa linha de pensamento tem seus fundamentos em uma poltica macro-econmica que, no dizer de Abrucio (2003), estaria redefinindo o papel do Estado. Essa redefinio passa pela reorganizao das funes do Estado: de um modelo de Estado pautado em polticas Keynesianas2, garantindo polticas pblicas na rea social (edu2 A poltica keynesiana era caracterizada pelo Welfare States - Estado de bem-estar social , adotado em maior ou menor grau nos pases desenvolvidos. Tinha como objetivo primordial a produo de polticas pblicas na rea social (educao, sade, previdncia social, habitao etc.), para garantir o atendimento das necessidades bsicas da populao (ABRUCIO, 2003, p. 175).

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cao, sade, previdncia, social, habitao), inspirado no modelo burocrtico weberiano, ao qual cabia o papel de manter a impessoalidade, a neutralidade e a racionalidade do aparato governamental, para um Estado fundamentado no modelo de carter neoliberal, baseado na lgica do mercado, tido como eficiente, gil, capaz de oferecer servios de qualidade populao e organizado dentro de um modelo gerencial que privilegia a tica da eficincia, da eficcia e da produtividade. Essas ideias podem ser compreendidas como uma disputa de concepo de Estado. De um Estado que acolhe, abriga e d ateno populao, para um Estado que a deixa merc da regulao dos mercados, com a retrica da liberdade fantasiosa. Na Amrica Latina, mais precisamente, no Brasil, para minar as bases de um Estado acolhedor, uma das deliberaes do governo brasileiro, da dcada de 1990, foi retirar parte das verbas necessrias ao seu funcionamento. Com o Estado oferecendo o mnimo e servios precrios populao, se desvia o debate do aspecto poltico para o tcnico. Nesse sentido, vai se construindo socialmente a ideia de que o modelo de gesto gerencial, inspirado nas organizaes empresariais, mais gil e eficiente e, por isso, h grandes chances de apresentar um servio de maior qualidade. Tenta-se disseminar a ideia de que o setor privado mais eficiente do que o pblico. Nesse cenrio de profundas transformaes no sistema produtivo, as formas de organizao e produo, at ento vigentes, sofrem profundas modificaes, com repercusses no campo da gesto pblica e consequentemente, na gesto educacional, determinando novas diretrizes caracterizadas pela descentralizao, pela privatizao dos servios prestados populao.

Gerencialismo: um novo modelo para gesto pblica

As reformas estruturais implementadas no marco do Consenso de Washington (1989) como forma de reestabeceler o crescimento do sistema capitalista e superar a sua crise, na segunda metade dos anos noventa, comeam a sinalizar que as promessas de superao da crise em vigor, no se cumpririam em sua plenitude, necessitando, portanto, da criao de um novo programa prescritivo, objetivando reformar o contexto institucional. Dessa forma, para a superao da crise do sistema capitalista, que se configurava, a partir da dcada de 1970 e se aprofundava na dcada de 1980, surgiram medidas para melhoria da qualidade da administrao, bem como do sistema judicial e poltico. Essas reformas visavam a modificar a legislao, a administrao pblica e a estrutura do governo central para dar maior governabilidade ao Estado. Com o desencadeamento desse processo, a administrao pblica comeava a se
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reformular para alm da sua estrutura organizacional, preocupando-se, tambm, com o desenvolvimento e os resultados das polticas pblicas, pautando-se nos exemplos de eficincia, eficcia e produtividade. Essas iniciativas foram realizadas, inicialmente, com mais intensidade em pases do mundo anglo-saxo (Gr-Bretanha, Estados Unidos, Austrlia e Nova Zelndia), a partir da dcada de 1980; depois, gradualmente, na Europa continental no Canad (ABRUCIO, 1997). Esse novo modelo de administrao, caracterizado pela busca da eficincia, da qualidade e da produtividade, entre outros, vem configurar a nova gesto pblica, que por meio do discurso da ineficincia passa a desqualificar a administrao burocrtica. Na Amrica Latina, especificamente, no Brasil, as primeiras iniciativas de reforma tiveram incio, na dcada de 1990, e foram orientadas para:
a) a reviso do marco legal (reforma constitucional e da legislao corrente; b) a proposio de uma nova arquitetura organizacional (agncias reguladoras, executivas e organizaes sociais); c) a adoo de instrumentos gerenciais inovadores (contratos de gesto, programas de inovao e de qualidade na administrao pblica); e d) a valorizao do servidor (nova poltica de recursos humanos, fortalecimento de carreiras estratgicas, reviso da poltica de remunerao e intensificao da capacitao de funcionrios, visando a promover a mudana cultural) (MARINI, 2003, p. 3-4).

Segundo Bresser Pereira (1998), apesar de a reforma da administrao pblica ter buscado sua inspirao na administrao privada, diferencia-se desta por no visar ao lucro, mas ao interesse pblico, porque o critrio poltico nela mais importante do que o critrio de eficincia e, tambm, porque pressupe procedimentos democrticos que, por definio, no tm espao no seio de empresas capitalistas. Ainda segundo Bresser Pereira (1998), a reforma gerencial objetiva aumentar a eficincia e a efetividade dos rgos e agncias do Estado, melhorar a qualidade das decises estratgicas do governo e sua burocracia e assegurar o carter democrtico da administrao pblica. H uma difuso da ideia de que o setor privado mais eficiente do que o pblico, portanto, as suas diretrizes de organizao devem ser aplicadas ao setor pblico numa forma de racionalizar os servios e reduzir o gasto pblico. No entender de Bresser Pereira (1998), algumas caractersticas permitem uma melhor compreenso do que seja reforma gerencial, entre elas, podemos destacar: a) a descentralizao/desconcentrao das atividades centrais para as unidades sub-nacionais; b) a separao dos rgos formuladores e executores de polticas pblicas; c) o controle gerencial das agncias autnomas, que passa a ser realizado, levando em conEnsaio: aval. pol. pbl. Educ., Rio de Janeiro, v. 19, n. 70, p. 81-106, jan./mar. 2011

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siderao quatro tipos de controles: controle dos resultados, a partir de indicadores de desempenhos estabelecidos nos contratos de gesto; controle contbil de custos; controle por quase-mercados ou competio administrada; e controle social; d) a distino de dois tipos de unidades descentralizadas ou desconcentradas, as agncias que realizam atividades exclusivas do Estado e os servios sociais e cientficos de carter competitivo; f) a terceirizao dos servios e g) o fortalecimento da alta burocracia. A defesa de que as adoes dessas estratgias de gesto ajudaro a racionalizao dos servios, trazendo maior eficincia e produtividade s instituies organizacionais. Em razo disso, Cabral Neto e Castro (2007) ressaltam que, nessa lgica, o setor pblico precisa se espelhar no setor privado para atingir a qualidade to desejada por todos. Nesse sentido, a administrao de empresas e o seu modelo gerencial tornam-se a inspirao para implementao do novo paradigma de gesto pblica na Amrica Latina. A proposta superar os antigos modelos centralizadores de administrao, incorporando a noo de um modelo moderno, caracterizado pela eficincia, pela reduo e controle dos gastos pblicos, pela demanda de melhor qualidade dos servios pblicos, pela adoo de modelos de avaliao de desempenho, pela proposio de novas formas de controle do oramento e dos servios pblicos e pela descentralizao administrativa. No campo da educao, o modelo de gesto gerencial, pautado na descentralizao administrativa dos macro e micro-sistemas, se apresenta como frmula prtica para resolver os problemas crnicos da educao pblica da Amrica Latina. Esse modelo de gesto passa a ser includo na agenda poltica como proposta inovadora e modernizadora da gesto educativa dos governos latino-americanos para garantia do sucesso escolar, tendo influncia direta nos projetos polticos dos governos da regio.

Estratgias gerenciais na educao pblica: influncias na gesto escolar

As discusses sobre a utilizao de estratgias gerenciais na gesto educacional tiveram incio na Gr-Bretanha, em 1986 e, a partir da, alguns conceitos como o de empowerment (empoderamento) e ao accountability (responsabilizao) se difundiram para os Estados Unidos, pases do Leste Europeu, e, em seguida, para os pases em desenvolvimento. Borges (2004) lembra que, nesse ano, os governos da Nova Direita da Gr-Bretanha defenderam a descentralizao da gesto educacional em termos de benefcio das solues de mercado para proviso de bens e servios. Nesse perodo, o governo Thatcher, na Gr-Bretanha, buscou tirar proveito do clima de insatisfao criado pela cobertura da mdia, acerca das supostas falhas e excessos cometidos por professores e administradores educacionais, particularmente, no mbito das autoridades educacionais locais (LEAs), controladas por administraEnsaio: aval. pol. pbl. Educ., Rio de Janeiro, v. 19, n. 70, p. 81-106, jan./mar. 2011

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es trabalhistas. Nesse contexto, a Lei de educao de 1986, reformou os conselhos locais de administrao educacional, de modo a reverter a maioria dos seus representantes, controladas at ento por administraes trabalhistas, e ampliou a participao de representantes dos pais e da comunidade de negcios. Em continuidade poltica de reformas da educao da Gr-Bretanha, a Lei de Educao de 1986 impetrou mudanas radicais, transferindo poderes extensivos aos conselhos escolares e aumentou o poder de escolha dos pais e alunos (THOMAS, 1993 apud BORGES, 2004). Para esse autor, as reformas vieram acompanhadas por um movimento de recentralizao, na medida em que o governo aumentou seus poderes com o estabelecimento de padres nacionais de currculo e mecanismos concentrados de avaliao. Borges (2004) ressalta que, na Gr-Bretanha e no Pas de Gales, os governos conservadores estimularam a participao de pais provenientes do meio empresarial nos conselhos. Dessa forma, dos quase 75 mil pais-conselheiros das escolas pblicas, desses pases, cerca de 20% provinham do meio de negcios. Levacic (1995 apud BORGES, 2004) ressalta ainda que,
[...] em complemento as estruturas colegiadas de gesto, foram introduzidos elementos de escolha e accountability de mercado. A matrcula livre, isto , a possibilidade de os pais escolherem a escola de seus filhos independentemente do local de residncia, foi combinada com uma frmula de financiamento baseada no nmero e na idade dos estudantes, forando as escolas a competirem pela atrao destes.

Esse modelo de administrao pblica gerencial teve variaes em sua aplicao em diversos pases. Na Amrica Latina, em particular, passou a ser calcado sob a lgica de orientaes para regio, sendo materializado na formulao de polticas com objetivos e estratgias j previamente estabelecidas. Nesse sentido, o processo de reforma desencadeado no continente latino-americano, em consonncia com o direcionamento para o setor pblico, tinha a inteno clara de construir consensos regionais e conceber um projeto homogneo de educao para todo o continente, no qual o Projeto Principal de Educao (PPE) e o Programa Educao para Todos (EPT) so exemplos. Desse modo,
As reformas educativas desenhadas a partir desse movimento tiveram por base alguns elementos centrais, dentre os quais se destacam: os intensos processos de descentralizao; a criao de sistemas nacionais de avaliao de desempenho e de valorizao docente; as reformas curriculares; as novas formas de gesto dos sistemas de ensino (CABRAL NETO; RODRIGUEZ, 2007, p. 15).
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De uma forma ou de outra, as orientaes para Amrica Latina, repercutiram diretamente nas escolas pblicas brasileiras, principalmente na nova forma de conceber a sua gesto que, por meio de estratgias, buscavam garantir um melhor desempenho escolar. H um entendimento entre os defensores desse novo modelo, de que, para modernizar a gesto educativa, necessrio superar a gesto burocrtica da educao implantando uma gesto mais coerente com o novo modo de produo flexvel, inspirado na liberalizao dos mercados. Para isso, torna-se necessrio adotar uma srie de estratgias que possibilitem a descentralizao do sistema pblico de ensino, com maior participao e controle da sociedade nos servios prestados. Segundo Castro (2006), essa nova forma de gerenciamento alterou a forma burocrtico-piramidal de administrao, flexibilizando a gesto, diminuindo os nveis hierrquicos e aumentando a autonomia de deciso dos gestores. As estratgias para nova gesto pblica inauguram atravs do empoderamento, da responsabilizao e da descentralizao, um (neo) taylorismo (ABRUCIO, 1997; DE ROSSI, 2004), a partir do momento em que distribui tarefas e delega poder de deciso a em nveis inferiores da escala organizacional. No caso da escola, aos prprios agentes do processo de trabalho, e no somente aos supervisores do tempo e da produtividade, como acontecia no modelo de produo taylorista/fordista. Nessa acepo, as pessoas passam a ser responsveis diretamente por suas decises no interior da escola, pelo seu sucesso ou pelo seu fracasso. Especificamente, no que se refere ao conceito de empoderamento ou empowerment, os estudos so muito recentes, por esse motivo no existe, ainda, uma definio precisa entre os estudiosos da rea. No entanto, Borges (2004) enfatiza que o conceito de empoderamento vem associado na literatura criao de estruturas independentes e autogeridas. No entender de Handler (1996 apud BORGES, 2004), empoderamento uma disposio psicolgica compatvel com o autogoverno. Isso significa dizer que o empoderamento nas escolas se d a partir do momento em que, atravs das instncias colegiadas, os cidados tm o poder ou a autonomia para planejar, acompanhar, controlar e avaliar, de forma direta, as aes deliberadas,tendo em vista atingir os objetivos estabelecidos pelo coletivo. Em que pese defesa por essa nova modalidade de gesto, algumas crticas so bastante pertinentes, principalmente, porque a transferncia de algumas responsabilidades no se fez acompanhar de uma destinao de recursos suficientes e de apoio tcnico administrativo e pedaggico que permita criar escolas autnomas e efetivas. E esse o entendimento de Cabral Neto e Castro (2007). Segundo os autores, o novo modelo de gesto se apresenta com (re) significao de vrios termos importantes como autonomia, descentralizao e participao, na medida em que subtrado o seu sentido poltico.
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A autonomia, nesse enfoque, passa a ser entendida como consentimento para construir, na escola, uma cultura de organizao de origem empresarial; a descentralizao passa a ser caracterizada como desconcentrao de responsabilidade e no redistribuio de poder, congruente com a ordem espontnea do mercado, respeitadora da liberdade individual e da garantia da eficincia; a participao, por fim, encarada essencialmente como uma tcnica de gesto e, portanto, um fator de coeso de consenso. No h na instituio escolar, espao para o conflito, para o debate e para o confronto de ideias (CABRAL NETO; CASTRO, 2007, p. 43).

Diante do exposto, possvel evidenciar que a escola pblica vem sendo alvo de uma cultura organizacional nos moldes empresariais que, ao invs de estimular a mobilizao poltica na busca da redistribuio do poder, prprio da gesto democrtica, capaz de obstruir a participao ativa e efetiva de embates e conflitos, por uma legitimada, em que os atores sociais participam, apenas, como coadjuvantes do processo educativo. Na prtica, em que pese o discurso da autonomia e da participao, o empoderamento dos grupos desfavorecidos e sub-representados tem sido mais uma exceo do que a regra (BORGES, 2004). Nessa lgica, as estratgias de empoderamento que acontecem na escola, como exemplo, os Grmios estudantis, os Conselhos de Classe, os Conselhos escolares, as Assemblias gerais, as eleies para diretores e o planejamento estratgico servem muito mais para legitimar as aes voltadas para implementao da cultura organizacional gerencialista do que para fazer com que as pessoas possam participar, democraticamente, com poderes de deciso sobre os rumos da escola. No entender de Oliveira (2006), o que h, nesse contexto, uma tendncia de retirar cada vez mais do Estado o seu papel executor e transferir para a sociedade a responsabilidade pela gesto executora dos servios. Isso percebido, segundo a autora, na focalizao da escola como ncleo da gesto e do planejamento; no financiamento per capita com a criao do FUNDEF; na regularidade e ampliao dos exames nacionais de avaliao; na avaliao institucional e nos mecanismos de gesto escolares que pressupem o envolvimento da comunidade. A discusso acerca da estratgia de empoderamento dos atores sociais na escola nos remete a outra estratgia gerencial da nova gesto pblica em implantao no pas, que pressupe uma maior responsabilizao dos servios por parte dos gestores. Significa dizer: a utilizao de estratgias que possibilite um envolvimento e uma maior participao dos cidados na cobrana por servios de qualidade. Isso nos direciona ao conceito de accountability, que tem sido largamente utilizado nos
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Estados Unidos como forma de garantir aos cidados um maior controle dos servios pblicos. Originariamente, o conceito de accountability, segundo Castro (2008), deve ser entendido em um contexto mais amplo de um regime democrtico, cujo objetivo garantir a soberania popular. O conceito de accountability (responsabilizao) foi utilizado, inicialmente, nas naes anglo-saxnicas, tornando-se central nos Estados Unidos. Em um sentido mais amplo, a ideia era fazer com que os governos tivessem a obrigao de prestar contas sociedade dos servios realizados. Campos (1990), tomando como base as idias de alguns autores, dentre eles, Frederich Mosher, enfatiza que o conceito de accountability, como parte da estratgia gerencial, se traduz em uma responsabilidade objetiva, acarreta a responsabilidade de uma pessoa ou organizao perante outra pessoa, fora de si mesma, por alguma coisa ou por algum tipo de desempenho. Essa estratgia visa a estabelecer uma nova cultura organizacional no interior das escolas, baseadas nos princpios de gesto estratgica e do controle de qualidade, direcionada para a racionalizao, eficincia e eficcia dos processos educativos. As diversas formas de accountability so medidas que surgem por meio de reformas nos sistemas de ensino para operacionalizar polticas administrativas de regulao dos sistemas escolares. Nas escolas, as formas de responsabilizao (accountability) esto presentes nos diversos espaos deliberativos. Castro (2008) ressalta que h, nesse contexto, um desvirtuamento do conceito original da accountability, visto que, ao invs de atuar como mecanismo de aproximar os cidados dos valores democrticos, de possibilitar o exerccio da cidadania plena, incorporado ao modelo de gesto gerencial, sendo utilizada numa concepo que enfatiza ganhos de eficincia e efetividade, reduz custos, e aumenta o controle e a fiscalizao dos governos sobre as polticas pblicas, alm de desresponsabilizar o Estado de parte de suas obrigaes com os servios sociais. A indissociabilidade entre empoderamento e responsabilizao deve ser utilizada para caracterizar uma gesto democrtica. Para isso, faz-se necessrio que os gestores assumam os rumos da democracia e ponham em prtica os mecanismos democrticos que facilitem a construo da autonomia no interior da escola, porque a participao tutelada, sob a direo do Estado, no condiz com a democracia. O gerencialismo se utiliza dos conselhos de controle social, da gesto participativa e da descentralizao, como estratgia, para possibilitar o aumento da capacidade de pais e alunos de intervirem nas polticas internas da escola, reduzindo a interferncia de professores e burocratas de suas prticas corporativas, permitindo que a comunidade escolar se responsabilize pelos resultados alcanados.
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Corroborando com essas questes, o Comit do Centro Latino Americano para o Desenvolvimento (CLAD) (2000), ressalta que a responsabilizao atravs do controle social uma das formas de accountability mais usadas na atualidade. Campos (1990 apud CASTRO, 2008), discutindo a dificuldade de operacionalizar esse conceito no Brasil, enfatiza que, na nossa cultura poltica, no h uma tradio de conquistas pela cidadania e que no h compromisso popular com qualquer forma de associativismo. Para a autora, em lugar de participar de organizaes que congreguem os seus prprios interesses, ou para enfrentamento do poder do Estado, as pessoas preferem esperar que o Estado defenda e proteja os interesses no organizados, dificultando a operacionalizao de uma participao mais efetiva do cidado para reivindicar os seus direitos. Ressaltamos que, alm da falta de uma cultura de participao, outros fatores podem contribuir para que essa participao no se efetive na prtica, dentre eles, destacamos: as diversas estratgias que o Estado utiliza para defender os seus interesses, como por exemplo, a forma como so indicados os conselheiros que atuam nos diversos conselhos em funcionamento no pas. Apesar de a legislao indicar que eles devem ser escolhidos pelo voto, na prtica isso no se efetiva na sua totalidade. Essa prtica se reflete nas escolas, pois a grande maioria dos conselheiros acaba sendo indicada ou convidada pelos gestores em exerccio. A ampliao da participao coletiva de forma qualificada nos colegiados pode ser entendida como uma estratgia capaz de superar a administrao autoritria at ento vigente na escola. Contudo, sabe-se que essa qualificao da comunidade escolar no acontecer ao acaso ou pelas vias do Estado; ela ocorrer a partir de um compromisso poltico dos que fazem a gesto por meio de um processo sistematizado de formao poltica para que o coletivo da escola chegue a um nvel de conscincia que supere, naturalmente, qualquer gesto autoritria. Nesse sentido, a tomada de deciso com relao responsabilizao, partir da tomada de conscincia, contribuindo para se alcanar os fins a que se destina a educao numa perspectiva democrtica. Esse um desafio posto aos gestores comprometidos com uma educao de qualidade socialmente referenciada. A modernizao da gesto escolar vem sendo uma temtica recorrente em todo o continente latino-americano. Para isso, contou com a colaborao dos organismos internacionais, que, por meio de encontros sistematizados e de elaborao de diretrizes e documentos procuram disseminar a ideia de que o sucesso da escola depende da forma como ela gerenciada e que, sem modernizao da gesto e o uso de estratgias gerenciais, dificilmente conseguiremos atingir uma educao de qualidade.
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De Jomtien a Dakar: as diretrizes internacionais para gesto educacional na Amrica Latina

A modernizao da gesto e o surgimento de novas estratgias no campo gerencial desencadearam um processo de discusso em toda a Amrica Latina na dcada de 1990 tendo, como referncia, a Conferncia Mundial sobre Educao para Todos3. Os estudiosos mostram que, durante uma dcada (1990 a 2000), houve avanos e retrocessos nas negociaes a respeito de um novo modelo de gesto que viesse superar os problemas educacionais, melhorar os ndices de aprendizagem das escolas e ainda, propiciar a melhoria da qualidade da educao. Desde o documento resultante da Conferncia de Jomtien (DECLARAO..., 1990), que j se apontava para a necessidade da ampliao dos direitos educao no mbito mundial e o estabelecimento de metas decenais, visando educao para todos e todas. Entre os seus objetivos, podemos evidenciar: a satisfao das necessidades bsicas de aprendizagem de cada pessoa criana, jovem ou adulto; a ampliao dos meios e do raio de ao da educao bsica, propiciando um ambiente adequado aprendizagem e ao fortalecimento de alianas; o desenvolvimento de uma poltica contextualizada de apoio; a mobilizao de atuais e novos recursos financeiros e humanos, pblicos, privados ou voluntrios; o fortalecimento da solidariedade internacional. Entendemos que a satisfao das necessidades bsicas de aprendizagens apresentadas na Declarao de Jomtien se constitui em um paradoxo, visto que no diz respeito ampliao dos direitos educao no mbito mundial, mas ao conhecimento de habilidades, atitudes e valores necessrios para as pessoas sobreviverem na informalidade em tempos de desemprego estrutural. Por outro lado, ressaltamos que incluir a educao como eixo central para o desenvolvimento econmico torna-se uma opo ilusria para a classe trabalhadora, tendo em vista que o mercado de trabalho no consegue absorver todos os trabalhadores disponveis por conta do desemprego estrutural. Entretanto, a eficcia da educao como meio de obteno do desenvolvimento econmico, e como mecanismo de equalizao social, pode ser observada com muita clareza nos documentos oficiais para a educao em mbito nacional e internacional (OLIVEIRA, 2005). Em anlise aos artigos da Declarao de Jomtien (DECLARAO..., 1990), possvel estabelecer uma articulao com os pressupostos neoliberais. Nesse sentido, ressaltamos os art. 7 e art. 8, pois se referem reduo do papel do Estado na educao e reduo do financiamento da educao pblica, estimulando a parti3 Convocada pelo Banco Mundial, pela UNESCO (Organizao das Naes Unidas para Educao, Cincia e Cultura) e pelo UNICEF (Fundo das Naes Unidas para a Infncia), a Conferncia de Jomtien tomou como referncia o documento elaborado pela Comisso Econmica para a Amrica Latina, Transformacin productiva com eqidad 1990, que apresentava a educao como elemento central para o desenvolvimento dos pases e para a sua insero no mundo globalizado

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cipao da sociedade civil ao estabelecimento de alianas e parcerias para conseguir atingir a meta de educao bsica para todos. Esses artigos retratam, claramente, a orientao para que se estabelea um pacto ou aliana do Estado com toda a sociedade civil para a efetivao da educao bsica. Essa diretriz apresenta repercusses diretas no papel que o estado tem mantido at ento, de financiador da educao pblica, reduzindo as suas responsabilidades com o financiamento, com a organizao e com a avaliao da educao bsica. uma diretriz que induz privatizao dos servios educacionais, de duas formas: a primeira, em que a sociedade assume indiretamente os custos com a educao, e a segunda, por meio da descentralizao dos recursos pblicos para administrao da iniciativa privada por meio de subvenes ou vouchers, como ocorreu no Chile. A repercusso dessas orientaes percebida no cotidiano das escolas. A descentralizao dos recursos financeiros, a autonomia para a organizao e o apelo participao da comunidade escolar e local na gesto da escola j se fazem bem presentes nas unidades escolares brasileiras. As campanhas para voluntariado, como exemplo O Programa Amigos da Escola, cuja inteno daqueles que querem participar louvvel, mas apenas, legitimam as polticas neoliberais e contribuem com o projeto de desresponsabilizao do Estado com a educao pblica. No Art. 10 (DECLARAO..., 1990) est o fechamento da proposta educacional para a Amrica Latina. Fortalecer a solidariedade internacional. O artigo aponta para a necessidade de uma rede de solidariedade entre os pases, no sentido de buscar resgatar as dvidas sociais, principalmente junto aos pases mais pobres que mantm um dficit educacional muito alto com a populao. Nesse sentido, percebemos que h, nesse artigo, uma articulao com as propostas mais progressistas da UNESCO, que entende solidariedade como um conceito no qual se deve enxergar e se interessar pelos outros, fazendo-se algo por eles. No entanto, verifica-se que essas ajudas, quando efetuadas, principalmente no campo das assessorias e do financiamento, esto sempre associadas a um retorno em termos de juros dos recursos utilizados, principalmente, quando os grandes financiadores so os bancos. Para a implementao das novas diretrizes propostas na Conferncia de Jomtien, e os novos delineamentos da poltica educacional para a regio, importante ressaltar o papel do Projeto Principal de Educao na Amrica Latina e Caribe (PPE). Esse Projeto tinha como objetivo a construo conjunta de uma poltica educacional de longo prazo para a regio, que tivesse impacto nas polticas de desenvolvimento (UNESCO, 2001). A proposta central do projeto regida por um conjunto de princpios que associam a educao com o desenvolvimento das naes, com sua independncia poltica e econmica, com a qualidade de vida das pessoas e o desenvolvimento de potencialidades do ser humano. O PPE nasceu com o objetivo de
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elaborar, acompanhar e avaliar as aes implantadas na regio no campo educacional. Depois de sua fundao seguiram-se reunies, em Santa Lcia (1982), no Mxico (1984),e em Bogot (1987). A partir da dcada de 1990, logo aps a Conferncia Mundial sobre Educao para Todos, em Jomtien, na Tailndia, o Comit Regional Intergovernamental do Projeto Principal de Educao redireciona seus objetivos Declarao Mundial sobre Educao para Todos, caracterizando-a como Marco de Ao (2000) para satisfao das necessidades bsicas de aprendizagens na Amrica Latina. Esse um dos pontos de inflexo do PPE, pois, a partir da Conferncia, toda a ao do Projeto redimensionada. Como forma de orientar os Estados Membros acerca das diretrizes para implementao das reformas educacionais na regio, outros vrios encontros do Comit Regional Intergovernamental (PROMEDLACS) aconteceram no mbito do PPE, originando declaraes relativas execuo de planos nacionais de ao. A reunio do Comit Regional Intergovernamental, realizada em Quito (1991), foi considerada importante, pois, a partir da, o PPE reestruturado e suas aes passam a incorporar as decises de Jomtien, principalmente no que se refere ao desenvolvimento de um novo modelo educativo ligado transformao produtiva com equidade. A Declarao de Quito enfatiza, ainda, que a educao deve ser objeto de grandes consensos nacionais que garantam o compromisso de toda a sociedade para formao de suas futuras geraes e a continuidade de polticas e programas postos em marcha para atender a esses objetivos. No que se refere gesto educacional, a Declarao ressalta que, para responder s exigncias globais, necessrio produzir uma transformao profunda na gesto educativa tradicional, permitindo articular efetivamente a educao com as demandas econmicas, sociais, polticas e culturais, rompendo com o isolamento das aes educativas, transformando sua contribuio em uma efetiva fora para o desenvolvimento econmico, e na justa distribuio de riqueza com a participao cidad. Defende, ainda, a necessidade de criar e desenvolver mecanismos e estratgias de alianas entre diferentes setores da administrao pblica, entre os organismos governamentais, empresas privadas, os veculos de comunicao, as igrejas, as entidades comunitrias e as prprias famlias. O pacto social proposto pela Declarao uma orientao para distribuio de responsabilidades entre Estado e sociedade civil. Essa proposta tem ligao direta com os setores produtivos, tendo em vista que, quanto mais a sociedade civil assume a responsabilidade pelos servios educacionais, maior a possibilidade de o Estado diminuir os tributos a esses setores, gerando uma possibilidade real de maior acumulao de capital.
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O documento aponta, ainda, para a modificao significativa dos estilos de planejamento e administrao. Segundo a Declarao de Quito (1991), a administrao dos sistemas educativos no assegura a participao plena dos principais atores do processo pedaggico; no se responsabiliza pelos baixos resultados do sistema; no focaliza as aes nos setores prioritrios da populao; e no promove a inovao e a criatividade dos docentes. Por isso, precisa ser modificada. Dessa forma, indica a necessidade de impulsionar processos de descentralizao, regionalizao e desconcentrao, projetando geis mecanismos de avaliao de resultados, de implementao de programas eficazes de compensao educativa, de impulsionar programas de emergncia apelando para mecanismos extraordinrios visando a resolver situaes crticas que afetam as populaes em condies de pobreza e marginalizadas. A nova estratgia de gesto trar, segundo esse documento, uma melhoria da qualidade da educao. Em 1993, a UNESCO convoca para uma reunio em Santiago do Chile, os Ministros de Educao e chefes de delegao da Amrica Latina e Caribe, quando elaborada a Declarao de Santiago (UNESCO, 2001). Nessa Declarao, fica explcito que os Ministros da regio reconhecem os esforos e xitos conseguidos, mas que necessrio iniciar uma nova etapa de desenvolvimento educativo. Reiteram que a educao responsabilidade de todos e no s do Estado, de um setor e de um grupo; ratificam a distribuio de responsabilidades pela educao entre Estado e sociedade civil; e a necessidade de modernizar a gesto. No campo da gesto educacional, h o reconhecimento de que existe a necessidade de profissionalizar as aes dos ministrios de educao, dotando-os de recursos adequados e modernos, definindo competncias especficas e novas capacidades humanas, polticas, sociais e tcnicas, tanto nos nveis centrais, como nos nveis regionais e locais. Dessa forma, h o reconhecimento de que preciso profissionalizar a gesto da escola, dando aos estabelecimentos maiores atribuies para regular e fortalecer as capacidades dos docentes, a fim de que estes possam levar adiante o processo educativo com todas as condies de uma atividade profissional, devendo ser capaz de tomar decises e de estar disposto a assumir responsabilidades pelos resultados. Merece destaque, tambm, a sexta reunio do Comit Regional Intergovernamental PROMEDLAC VI, em 1996, realizada na cidade de Kingston, na Jamaica. O documento-base apresentado, nessa reunio reafirma os compromissos assumidos pelos governos da regio quando foi criado o PPE. Reivindica uma educao permanente e prope como metas a universalizao da educao bsica e a alfabetizao funcional, assim como a promoo dos chamados quatro pilares da educao, contidos no relatrio da Comisso Internacional sobre a Educao para o sculo XXI da UNESCO (2001): aprender a aprender, aprender a ser, aprender a fazer e aprender a conviver.
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Nesse sentido, os integrantes da reunio se comprometeram a seguir, entre outras, as seguintes orientaes para formulao e execuo de polticas educativas nacionais para regio: a educao como poltica de Estado; melhorar a capacidade de gesto com maior protagonismo da comunidade educativa local e um papel mais estratgico da administrao central; qualidade para assumir responsabilidade pelos resultados da educao; valorizao profissional dos docentes ligada ao desempenho; a educao ao longo de toda a vida para uma aprendizagem contnua; a educao superior como fator crtico para o desenvolvimento da regio; financiamento e alocao de recursos. As recomendaes de Kingston, em 1996 (UNESCO, 2001), se aproximaram da proposta da nova gesto pblica que estava em processo de discusso na Amrica Latina, na medida em que se exploraram as temticas do empoderamento e da responsabilizao, levando uma proposta de gesto com protagonismo da comunidade educativa local. Apontou, tambm, para valorizao dos docentes por meio da meritocracia, e da produtividade da educao por meio da avaliao, mensurao, e responsabilidade pelos resultados, dentre outras temticas que se vincularam diretamente a essa proposta. Nesse sentido, a declarao de Kingston (UNESCO, 2001) promete melhorar a qualidade da educao pblica e elevar o acesso ao conhecimento, a cultura, a cidadania a todos: crianas, jovens e adultos; valorizar e qualificar o profissional da educao; fortalecer o papel da escola e efetuar trocas dos modelos pedaggicos e de gesto educativa; racionalizar os recursos financeiros; e diminuir a pobreza atravs da educao. Considerando as anlises apresentadas, podemos destacar que as recomendaes oriundas dos PROMEDLACS, na sua maioria, tornaram-se hegemnicas na Amrica Latina e foram implementadas de forma diferenciada nos diversos pases a depender das resistncias internas. Aps dez anos da Conferncia de Jomtien, na qual os pases viveram um contexto de restries de financiamento, a Cpula Mundial de Educao4 se reuniu em Dakar, no Senegal, de 26 a 28 de abril de 2000, com o propsito de
4 Os representantes dos 180 pases presentes Cpula Mundial de Educao, em Dakar (Senegal), entre 26 e 28 de abril de 2000, tiveram o amargo sabor de admitir que no fizeram a lio de casa, proposta em 1990 na Conferncia Mundial de Educao para Todos, em Jomtien (Tailndia). Os 155 governos signatrios da Declarao de Jomtiem se comprometeram a colocar toda criana na escola at o ano 2000, porm ainda hoje, 125 milhes de crianas nunca estiveram numa sala de aula, sendo que 2/ 3 so meninas, sem falar nos 880 milhes de adultos analfabetos. Outro compromisso descumprido foi que a assistncia financeira para a educao bsica seria elevada. Apenas na frica, a ajuda financeira despencou 3 bilhes de dlares, de 1990 para c. A garantia de que os programas do Fundo Monetrio Internacional estariam alinhados aos compromissos com a educao tambm foram jogados por terra, quando o prprio FMI admite que pelo menos 12 pases da frica reduziram seus gastos com educao, sob o impacto de programas do Fundo. Outra promessa vazia foi que o Banco Mundial colocaria em prtica seus programas de Educao para Todos. A instituio, que ampliou seus emprstimos para o setor hoje o principal fundo para a educao, continua responsabilizando apenas os pais pela educao dos filhos (HADDAD; SILVA, 2000).

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traar um Marco de Ao, comprometendo-se a alcanar os objetivos e as metas de Educao para Todos (EPT): para cada cidado e cada sociedade. Os governos, conforme o documento, tm a obrigao de assegurar que os objetivos e as metas de EPT sejam alcanados e mantidos. Segundo a Declarao de Dakar (MARCO..., 2000), essa responsabilidade ser atingida de forma mais eficaz atravs de amplas parcerias no mbito de cada pas, apoiada pela cooperao com agncias e instituies regionais e internacionais, ratificando, tambm, as declaraes da dcada analisada. O documento elaborado em Dakar (MARCO..., 2000) reafirma a viso da Declarao Mundial de Educao para Todos em Jomtien (DECLARAO..., 1990). Apoiada pela Declarao Universal dos Direitos Humanos (2009) e pela Conveno sobre os Direitos da Criana (2009), de que toda criana, jovem e adulto tem o direito humano de beneficiar-se de uma educao que satisfaa suas necessidades bsicas de aprendizagem, que incluam aprender a aprender, a fazer, a conviver e a ser, proposto pelo relatrio da Comisso Internacional sobre a Educao para o sculo XXI (UNESCO, 2001). O Marco de Ao de Dakar (MARCO..., 2000) prope seis objetivos para garantia das necessidades bsicas de aprendizagem: a) expandir e melhorar o cuidado e a educao da criana pequena, especialmente para as crianas mais vulnerveis e desfavorecidas; b) assegurar que todas as crianas, com nfase especial nas meninas e crianas em circunstncias difceis, assim como as que pertencem a minorias tnicas, tenham acesso ao ensino fundamental gratuito e obrigatrio de boa qualidade at o ano de 2015; c) assegurar que as necessidades de aprendizagens de todos os jovens e adultos sejam atendidas mediante um acesso equitativo aprendizagem apropriada, a habilidades para a vida a programas de formao para cidadania; d) alcanar uma melhoria de 50% nos nveis de alfabetizao at 2015, especialmente para as mulheres, e acesso equitativo educao bsica, e continuada para todos os adultos; e) eliminar disparidades de gneros na educao primria e secundria at 2005, e alcanar a igualdade de gnero na educao at 2015, com enfoque na garantia ao acesso e desempenho pleno e equitativo de meninas na educao bsica de boa qualidade; e f) melhorar todos os aspectos qualitativos da educao e assegurar excelncia para todos, de forma a garantir a todos resultados reconhecidos e mensurveis, especialmente na alfabetizao, na matemtica e nas habilidades essenciais vida (MARCO..., 2000). Para atingir esses objetivos, a Cpula Mundial de Educao compromete-se, entre outros, a: desenvolver sistemas de administrao e de gesto educacional que sejam participativos e capazes de dar resposta e de prestar contas; assegurar o engajamento e a participao da sociedade na formulao, implementao e monitoramento de estratgias para o desenvolvimento da educao. Identifica-se na Declarao de Dakar (MARCO..., 2000) um forte compromisso de levar adiante a inteno de aplicar o modelo gerencial para educao, enfatizanEnsaio: aval. pol. pbl. Educ., Rio de Janeiro, v. 19, n. 70, p. 81-106, jan./mar. 2011

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do que o desafio, agora, cumprir os compromissos firmados. A gesto educacional nessa perspectiva, deve ser realizada por meio do planejamento estratgico o qual surge como frmula para racionalizar os parcos recursos financeiros, imagem e semelhana da empresa privada. Esse modelo foi sendo adotado, gradativamente, em todos os pases da Amrica Latina. Estudos realizados por Gajardo (1999) e Fonseca e outros (2004) registram que todos os pases da regio, em maior ou menor escala, promoveram reformas nos seus sistemas educacionais para atender s diretrizes postas a partir da Conferncia de Jomtien (DECLARAO..., 1990). No entanto, chegamos ao sculo XXI com muitas metas e objetivos que no foram atingidos em sua plenitude e com um grande dficit educacional tanto quantitativo quanto qualitativo. Isso significa que os governos dos pases emergentes, apesar de sofreram uma forte influncia dessas organizaes - quer seja por motivos econmicos, polticos, sociais ou culturais - no conseguiram atingir os objetivos previstos para a educao no mundo globalizado. Constata-se, ainda, que h uma persistncia em atingir os objetivos de Jomtien, demarcando que continua presente a crena da correlao entre o binmio educao e desenvolvimento e que atravs da educao que os pases em desenvolvimento podero se inserir no mundo globalizado.

Consideraes finais
O estudo evidenciou que o modelo de produo flexvel e a adoo dos ideais neoliberais tm forado o Estado a desresponsabilizar-se de parte do financiamento de setores essenciais para o funcionamento da sociedade, incluindo a educao. A mudana no padro de produo tambm produziu uma reorganizao nas estruturas administrativas, substituindo o modelo burocrtico de gesto por um modelo mais dinmico e flexvel. Esse modelo, denominado de gerencialismo tem influenciado a gesto educacional, descentralizando os seus servios e trazendo uma noo de maior transparncia e responsabilidade para os gestores pblicos. No entanto, tambm tem reforado modelos de avaliao de desempenho, novas formas de controlar o oramento, os servios pblicos, e estimulando o Estado a realizar parcerias, desobrigando-o de cumprir com suas funes no que se refere s polticas sociais. Essas novas diretrizes passam a servir de parmetros fundamentais, a partir dos quais os pases de acordo com as suas peculiaridades locais passaram a redesenhar as suas antigas estruturas administrativas com a finalidade de racionalizar os meios e buscar a eficincia e a produtividade dos servios. Na Amrica Latina, mais especificamente no Brasil, a partir da dcada de 1990, esse novo modelo de administrao pblica passa a fazer parte da agenda poltica com as propostas de reformas do Estado a partir do governo de Fernando Henrique Cardoso. Nesse sentido, temticas como descentralizao, privatizao e desregulaEnsaio: aval. pol. pbl. Educ., Rio de Janeiro, v. 19, n. 70, p. 81-106, jan./mar. 2011

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mentao se fizeram presentes nesse novo paradigma administrativo que, em maior ou menor escala, foram sendo implementadas como polticas pblicas no pas. Esse novo paradigma perpassa por todas as reas sociais, mas, especialmente no campo da educao, torna-se central e passa a ser sistematicamente orientado pelos organismos internacionais. Cabe destacar as atuaes da UNESCO e do Banco Mundial, que, por meio de seminrios, conferncias, encontros e vrios documentos, promoveram, a partir da dcada de 1990, o debate em torno desse novo paradigma de gesto pblica contribuindo, de certa forma, para que os governos da regio pudessem inclu-lo, gradativamente, em suas agendas polticas. Nesse cenrio, as proposies da Declarao da Conferncia Internacional sobre Educao para Todos, realizada em Jomtien, 1990, se tornaram o marco das propostas de reformas educacionais. Consideramos que os compromissos assumidos pelos pases signatrios dessa Conferncia, pela sua amplitude, so praticamente inexequveis, sob o ponto de vista da viabilidade econmica. Os pases reconhecem as dificuldades em fazer cumprir as metas propostas diante da necessidade de um aporte financeiro bem superior ao empregado na educao. Portanto, no de se admirar que a Amrica Latina ainda esteja longe de atender sua populao com servios educacionais de boa qualidade, principalmente quela populao que no tem como pagar por esses servios. Essa uma constatao feita quando da reunio em Dakar (MARCO..., 2000). Os estudos constatam que aconteceram avanos principalmente no campo da gesto educacional, no entanto, ainda h muito que se realizar para implantar uma gesto que, realmente, garanta a participao dos sujeitos no campo educacional. As estratgias adotadas como o empowerment e o accountability, que, teoricamente, permitiriam uma maior participao e o controle dos gastos pblicos pela populao e pelos colegiados, ainda est muito longe de se tornar uma realidade na maioria das escolas, uma vez que ainda se constata a existncia de prticas centralizadoras de gesto no cotidiano das escolas no Brasil. Fica evidenciado, dessa forma, que o modelo de gesto gerencial, orientado pelas agncias internacionais, no tem conseguido superar o modelo de gesto burocrtica que predominava nas escolas, como prognosticaram os apologistas do livre mercado. O que se constata a transformao desta em uma burocracia flexvel, e principalmente, coerente com o novo modelo de produo. Ressaltamos, ainda, que, apesar das crticas a esse modelo gerencial pela apropriao inadequada dos termos como participao, autonomia, descentralizao, utilizadas, na lgica gerencial, como um processo necessrio racionalizao dos recursos e no como mecanismos de gesto democrtica, possvel a utilizao dessas estratEnsaio: aval. pol. pbl. Educ., Rio de Janeiro, v. 19, n. 70, p. 81-106, jan./mar. 2011

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gias para a superao desse modelo e para a implantao de uma gesto participativa e com autonomia no interior das instituies escolares. Nesse sentido, o conselho escolar, a eleio de diretores, os conselhos de controle social e a elaborao do Projeto Poltico-Pedaggico so espaos de participao que devem ser ocupados por uma presena sempre ativa, eliminando a posio silenciosa, a omisso, ou a ausncia da comunidade escolar dos processos de deciso no interior da escola. Para alcanar esse objetivo, imprescindvel que as polticas educativas se voltem para o fortalecimento da escola pblica favorecendo uma maior igualdade e a construo de uma sociedade efetivamente democrtica e equitativa. importante compreender que um processo democrtico e participativo pressupe igualdade de condies, um nivelamento das diferenas sociais e de status, para que as pessoas possam participar em condies de igualdade. Isso no tem acontecido nos sistemas pblicos de ensino nos quais a situao econmica dos participantes nos espaos colegiados bastante desigual, fazendo com que aqueles detentores de mais renda e escolaridade acabem por ter mais voz no processo decisrio. O fortalecimento da escola pblica requer, portanto, a criao de uma cultura de participao para todos os seus segmentos e a melhoria das condies efetivas para que essa participao possa a vir se efetivar. Esse o desafio que est posto para os educadores que acreditam na possibilidade da criao dos espaos democrticos como superao da nova lgica de mercado presente na atual poltica educacional.

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