A erosão do princípio da legalidade e a discricionariedade administrativa na crise económica

NDICE
1. Introduo. O princpio da legalidade da administrao e a discriciona riedadeadministrativa.Sntesedasuaevoluohistrica...............................1 2. A crise econmica e financeira de 2007. A resposta dos Estados, o princpiodalegalidadeeadiscricionariedadeadministrativa.Odireito administrativo da emergncia e o controlo judicial da actividade administrativaemsituaesdecrise.............................................................12 3. Concluso. Os reflexos da crise no princpio da legalidade e na discricionariedadeadministrativa.................................................................28 Bibliografia ........................................................................................................... 31
AEROSODOPRINCPIODALEGALIDADE
AEROSODOPRINCPIODALEGALIDADEEA DISCRICIONARIEDADEADMINISTRATIVA
1. Introduo. O princpio da legalidade da administrao e a discriciona riedadeadministrativa.Sntesedasuaevoluohistrica. A relao entre a Administrao Pblica e o direito representa, porventura, a razo de ser do direito administrativo e um dos maiores pontos de contacto entre o direito pblico e a realidade social e econmica em que ele opera, dado que essa relao varia em funo dessa realidade. A anlise do princpio da legalidade da administraoedadiscricionariedadeadministrativapermitenosconstatarosreflexos das situaes de crise econmica no direito administrativo e o seu papel nessas situaes,daorelevodestaquesto. Todavia, antes de nos centramos sobre os reflexos da crise no campo do princpio da legalidade e da discricionariedade administrativa, h que definir este princpioeresumirasuaevoluo. Apresentando uma noo de princpio da legalidade da administrao, podemosdizerqueeleconsistenasubordinaodaAdministraoedasuaactividade lei.Opoderadministrativolimitadopelalei,estvinculadoaela,ouseja,assegura se o controlo do poder legislativo sobre o poder executivo. Todavia esta vinculao pode ser to estreita que Administrao pouco mais resta do que declarar o contedo da prescrio legal, ou pode ser mais flexvel, cabendo Administrao um papel mais intenso na aplicao do direito na prossecuo do interesse pblico, sendo que nesses casos se atenua o controlo judicial da actividade administrativa, por respeito prossecuo do interesse pblico que incumbe Administrao. Estes dois tipos de situaes so designados pela doutrina, respectivamente, de poderes vinculados e de poderes discricionrios da Administrao, um campo intimamente
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ligado ao princpio da legalidade que definimos h pouco1, sendo certo que a actividade administrativa simultaneamente vinculada e discricionria, no havendo actospuramentevinculadoseactospuramentediscricionrios2. Referindonos evoluo histrica do princpio da legalidade, poderemos afirmar que o princpio da legalidade da administrao surgiu, a par do direito administrativo, em incios do sculo XIX, com as Revolues Liberais e a instituio do Estado de Direito de Legalidade Formal. Assegurada a existncia de uma assembleia representativa do Terceiro Estado, procuravase criar condies para a realizao do programa liberal do livre desenvolvimento da iniciativa privada e submeter o Poder ExecutivosnormasditadaspeloParlamento,consideradoorepresentantedavolont gnral, impedindose o atropelo da iniciativa privada e a excessiva interveno do Executivo caracterstica do Estado Absoluto3, que cerceava os direitos do Terceiro Estado. Assim surgiu o princpio da legalidade, que se exprimiria4 em dois subprincpios: o princpio do primado da lei, que implicava, num sentido negativo, a proibio de violao da lei por parte da Administrao, e a sua consequente subordinao ao poder legislativo do Parlamento, e princpio da reserva da lei, que estabelecia as reas que s podiam ser reguladas por lei parlamentar, estando vedada Administrao qualquer interveno nessas matrias sem autorizao legal, sendo que as reas reservadas lei seriam as dos direitos dos particulares por excelncia: a liberdade e a propriedade, cerne da livre iniciativa privada, sendo esta reserva entendida, num triplo sentido, como reserva de Parlamento, enquanto rea de competnciaexclusivadorgorepresentativo;comoreservadefunolegislativa,no sentido de se entender a lei como norma geral e abstracta criada pelo Parlamento respeitante aos direitos dos particulares; e como reserva de direito, sendo jurdico apenas o que respeita aos direitos dos particulares, no sendo direito tudo o que no caibanestecampo.
Sobre a noo do princpio da legalidade e a noo de poderes vinculados e poderes discricionrios da administrao ver, por exemplo Rogrio E. Soares, Princpio da Legalidade e Administrao Constitutiva, in Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, Vol. LVII, Coimbra, 1981, pgs. 168 e ss., e Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Vol. II, 2. edio, Almedina,Coimbra,2011,pgs.49ess.,e84ess.
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Nestesentido,eemtermosprximos,v.FreitasdoAmaral,Cursocit.,Vol.II,pgs.8687.
Ou, mais correctamente, do Estado de Polcia, entendido como caracterizado por uma forte intervenodoexecutivo,lideradopeloMonarcaabsoluto,apoiado,porvezes,empoderososministros, na realizao do interesse pblico, sem quaisquer limitaes. Exemplo acabado deste modelo foi, entre ns, o governo pombalino na poca de D. Jos I. V. Rogrio E. Soares, Interesse Pblico, Legalidade e Mrito,Coimbra,1955,p.49ess.,ondesefazemconsideraesrelevantesnaquestoemanlise. Nesta descrio seguimos de perto Jos Carlos Vieira de Andrade, O Ordenamento Jurdico Administrativo Portugus, in Contencioso Administrativo, Livraria Cruz, Braga, 1986, pgs. 33 e ss., sobretudo3537.
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E este entendimento tinha uma implicao decisiva no campo da discricionariedade administrativa. Efectivamente entendiase que fora do mbito das reas cuja regulao estava reservada ao parlamento, a Administrao poderia actuar livremente; era a chamada discricionariedade livre, o campo da liberdade natural da administrao,podendoestaadoptarasmedidasquelheparecessemmaisadequadas de entre um leque de solues igualmente admissveis, dado que actuava num campo no jurdico, ou seja, fora do campo da liberdade e da propriedade a administrao actuava como entendesse melhor, sendo a discricionariedade vista como verdadeira liberdade, algo que, face ao abstencionismo estatal caracterstico desta poca, no seriaalarmante5. Este entendimento do princpio da legalidade seria profundamente alterado durante o sculo XX devido a vrios acontecimentos. Efectivamente, j no final do sculo XIX surgiram questes, nomeadamente de ndole social, que reclamavam a interveno estadual e tutela jurdica. Da que, por um lado aumenta significativamente a regulao legal de situaes que exorbitavam do tradicional domniodaliberdadeepropriedade,aparecendoaschamadasleismedida,claramente distantes da clssica generalidade e abstraco das leis, que visavam, muitas vezes, acorrer a concretos problemas sociais. O legislador viuse obrigado a intervir cada vez mais, muitas vezes sem preparao adequada, dada a forma restrita como concebia a interveno do executivo, surgindo o fenmeno da motorizao legislativa ou da inflao legislativa6, ou seja, o alargamento das reas reguladas pela lei parlamentar, refugiandose a lei em conceitos indeterminados e em frmulas gerais carentes de densificao. A Administrao, em face da natural incapacidade do legislador de regular adequadamente um leque to vasto de problemas como os que ento se levantavam viuse obrigada a intervir crescentemente, atravs de actos administrativos e de regulamentos autorizados por lei e at assumindo poderes legislativos normais. No raro aumentaramse os poderes discricionrios da Administrao e autorizaramse formas de actividade claramente opostas estrita
Consideraes em grande medida ainda tributrias deste modo de entender o princpio da legalidade e a discricionariedade administrativa so feitas por Marcello Caetano, no Manual de Direito Administrativo, Tomo I, 10. edio, (8 reimpresso da edio de 1973), Almedina, Coimbra, 2007, pgs. 2831 e 213216, onde no entanto se faz meno a uma certa evoluo deste entendimento. Esta opinio do ilustre Professor foi sustentada por grande parte da doutrina durante muito tempo num quadro de clara superao deste entendimento, sendo relativamente recente a sua completa superao, em particular quanto discricionariedade administrativa, que era entendida como a possibilidadedeaAdministraoescolherentrevriasopesigualmenteadmissveis. Estas expresses so utilizadas por Rogrio Soares, Direito Pblico e Sociedade Tcnica, Tenacitas,Coimbra,2008,pgs.134ess.,querefere:ansiadolegisladoremnodeixarumpontopor regular.
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subordinao da Administrao lei nos domnios da liberdade e da propriedade, em particular no campo da organizao administrativa, com a crescente descentralizao. Em suma, a lei parlamentar entrou em crise, bem como a ideia liberal da Administraocomomeraexecutoradaleiecomopoucointerventivanavidasocial.A I Guerra Mundial tornaria claro este estado de coisas. Mas interessanos sobretudo, pela semelhana com a situao actual, o quadro resultante da Grande Depresso de 1929. Sabese que esta crise se iniciou com o clebre crash de Wall Street de 29 de Outubro desse ano, tendo culminado em falncias de bancos e de empresas, na restriodecrditoeemfaltaderendimentosedescidadaprocuradebens,comuma acentuada descida de preos e aumento do desemprego e da pobreza, tendose este fenmeno espalhado dos Estados Unidos para o resto do mundo7. Sintomtica da superao do entendimento tradicional da legalidade foi a legislao que efectivou a reaco do Estado norteamericano, o clebre New Deal do Presidente Franklin D. Roosevelt. Efectivamente, j em 1933, acabado de chegar ao poder, referia o PresidenteAmericanoqueaconfiguraodospoderesdeintervenodoExecutivona economiaentoexistentepodianosersuficienteparafazerfaceaoaugedacrise,da que pudesse ter de pedir poderes de emergncia para intervir na economia8. Pese embora tal pedido no tivesse tido lugar, o certo que o legislador norteamericano alargouconsideravelmenteospoderesdoExecutivo,porviadeleiscomooEmergency Banking Relief Act de1933, aprovado pelo Congresso a 9 de Maro de 1933 aps 8 horas de intenso debate. Neste diploma o Congresso no s declarou a existncia de uma grave emergncia, como reconheceu a necessidade de uma reaco rpida para acorrer situao de crise dosistema financeiro, tendo aprovado e confirmado a deciso do Presidente tomada anteriormente, sem base legal, de encerrar compulsivamente bancos na seco 1. do referido diploma, sendo que a sua seco 2. conferiu ao Presidente poderes para regular, investigar e proibir, directamente ou por meio de quaisquer entidades reguladoras que designasse, transferncias de crditodeinstituiesbancriasoupagamentosefectuadosporessasinstituies,nos termos das regras e regulamentos elaborados pelo Presidente, durante o Estado de Emergncia declarado pelo prprio Presidente, permitindo a seco 3. ao Secretrio
ParaumabrevepanormicadaGrandeDepressoedasrespostasdoestadoaessasituaov. Giulio Napolitano, The Role of the State in (and after) the Financial Crisis: New Challenges for Administrative Law, in Susan RoseAckerman e Peter L. Lindseth (Directores), Comparative administrative law, Edward Elgar Published Limited, Northampton, Massachusetts, USA, 2010, p. 569 e ss., sobretudo o ponto 1, bem como Ioannis Glinavos, Regulation and the role of law in economic crisis, 2009disponvelemhttp://ssrn.com/abstract=1425782,pg.4. Discurso inaugural de Roosevelt em 1933, in Eric A. Posner e Adrian Vermeule, Crisis Governance in the Administrative State: the 9/11 and the Financial Meltdown of 2008, USA, Novembro de2008,disponvelemhttp://ssrn.com/abstract=1301164,pg.38.
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do Tesouro exigir a qualquer pessoa singular ou colectiva o pagamento e entrega de moedas, barras e certificados de ouro de que fossem proprietrios s Finanas, se considerasse essa medida necessria proteco do sistema monetrio dos Estados Unidos, embora se exigisse o pagamento do valor equivalente dos bens entregues em outra forma de moeda corrente nos Estados Unidos. Dificilmente encontraramos melhor paradigma da superao da concepo tradicional da legalidade do que estas normas, criadas para combater a excessiva especulao por parte das instituies bancrias,queseentendiatercriadoasexcessivassubidasdosmercadosimobiliriose bolsistas durante os anos 20 e a subsequente crise9. Por um lado o legislador sancionou medidas de emergncia do Executivo tomadas sem uma slida base legal10, por outro lado conferiulhe poderes para designar entidades reguladoras do sector bancrio sua escolha e permitiulhe at actuar na esfera da propriedade dos cidados quando entendesse estarem verificados certos pressupostos. A atribuio de poderes discricionrios Administrao particularmente clara na seco 3. do referido diploma, que dispe que a exigncia do pagamento e entrega de moedas ou barrasoucertificadosdeouroouaosparticularesserefectuadaquandooSecretrio do Tesouro entender que tal necessrio para proteger o sistema monetrio dos Estados Unidos, ou seja, a lei no definiu os pressupostos da aplicao da medida, deixando directamente Administrao a competncia de ajuizar da convenincia da medida em causa, utilizando um conceito indeterminado: a proteco do sistema monetrio dos Estados Unidos. Efectivamente em abstracto difcil de preencher este conceito, da que, segundo a doutrina moderna,11 s a Administrao, perante cadacasoconcreto,estemcondiesdeaveriguarseelesepreencheouno,daque estejamos perante um conceito indeterminado, neste caso um conceito tipo12, que refere apenas um tipo difuso de situao, em relao ao qual os casos concretos so expresses, sendo que compete Administrao, em cada caso, encontrar a soluo
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4.
SeguimosdepertoIoannisGlinavos,Regulationandtheroleoflawineconomiccrisis,cit.,pg.
Mark Aronson, The Great Depression, this Depression, and Administrative Law, in Federal Law Review, Volume 37, Nmero 165, University of New South Wales, 2009, disponvel em http://ssrn.com/abstract=1512451, pg. 196, refere que estas medidas foram aplicadas com base numa lei de 1917, portanto, da poca da I Guerra Mundial, acrescentando que as decises do Presidente Roosevelt foram em grande parte arbitrrias, o que confirma que as primeiras medidas do Executivo Americanotomadasem1933careciamdeumasuficientebaselegal,comoafirmmos. Sobre o enquadramento rigoroso destas situaes v. Freitas do Amaral, Curso cit., Vol. II, pgs.122ess.,eRogrioSoares,DireitoAdministrativo,policopiado,Coimbra,s.d.,pgs.7273e7980. Paulo Otero, in Legalidade e Administrao Pblica: O sentido da vinculao administrativa juridicidade, Almedina, Coimbra, 2003, pgs. 893 e ss., designa as normas que contm estes conceitos denormaslegaisembranco,referindoascomosintomadaerosodalegalidadeadministrativa.
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UtilizamosaexpressoeadefiniodeRogrioSoares,naob.eloc.cits.nanotaanterior.
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adequada,peloqueestanormaatribuiaoExecutivopoderesdiscricionrios.Poroutro lado vimos que a Seco 2. veio permitir ao Presidente disciplinar, por meio de regulamentos, os termos em que as entidades estaduais podiam intervir no sector bancrio, ou seja, permitese a substituio da lei pelo regulamento na previso de certas matrias13. O caminho de superao da concepo tradicional da legalidade seguido pelas normas do Emergency Banking Relief Act, uma lei paradigmtica do direito administrativo da emergncia, foi continuado pelo legislador norte americano no Banking Act de 1933, que regulou em termos mais definitivos a intervenodoExecutivonosectorbancrionorteamericano.Nessediplomaafirmou se o intuito de combate especulao bolsista e de regular o uso de produtos financeiros por parte dos bancos. Por exemplo, na seco 11. (b) atribuiuse ao Federal Reserve Board competncia para regular a taxa de juro dos depsitos a prazo praticada em bancos membros da Reserva Federal, sendo que a seco 10. conferiu ao Federal Reserve Board competncia para regular as transaces dos Bancos da Reserva Federal com banqueiros estrangeiros. Criouse ainda, na seco 8. desse diploma, a Federal Deposit Insurance Corporation, cujos accionistas seriam bancos, e que teria competncia para comprar, gerir e liquidar os activos de bancos encerrados, nomeadamente por deciso do Estado, tendo ainda a competncia para garantir os depsitos dos bancos dos bancos membros do Federal Reserve System ou dos bancos que no fossem membros desse sistema, mas fossem accionistas da Federal Deposit Insurance Corporation da classe A, por meio de um Fundo Federal de Garantia dos Depsitos (Temporary Federal Insurance Deposit Fund).14 Em suma, foram atribudos vastos poderes de regulao a entidades administrativas15. O intervencionismo estatal continuou a alargarse com a II Guerra Mundial e em particular nas dcadas seguintes a 1945 com o apogeu do Estado Social. Com efeito, os poderes assumidos pelos Executivos durante as situaes referidas, apesar de configurados como temporrios, no desapareceram com o fim das crises. Muito pelo contrrio, as instituies criadas
Seguimos de perto Ana Raquel Gonalves Moniz, A Recusa de Aplicao de Regulamentos pelaAdministraocomFundamentoemInvalidade,DissertaodeDoutoramentoemCinciasJurdico Polticas,FaculdadedeDireitodaUniversidadedeCoimbra,Coimbra,2011,pg.57. Curiosamente, s poderiam ser membros da Federal Desposit Insurance Corporation os bancos que obtivessem certificado de que os seus activos eram suficientes para cumprir as suas obrigaesperanteosdepositrioseoutroscredores,segundoareferidaseco8.. Sobre a legislao de outros pases durante a Grande Depresso, que seguiu o exemplo dos Estados Unidos v. Mark Aronson, ob. cit., pgs. 170 e ss., e 186 e ss., que apresenta o quadro da legislao Britnica e dos pases da Commonwealth, e refere, impressivamente, uma norma do Banking Act Australiano de 1947, que permitia ao Treasurer, transferir compulsivamente aces de bancos detidas na Austrlia para o Commonwealth Bank, configurando este poder com significativa discricionaridade.
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aps 1929 tiveram um profundo impacto no direito administrativo, acentuandose a crena de que o Estado devia intervir econmica e socialmente, sendo essa interveno vista como um bem e no como um atropelo dos direitos dos cidados. Assim, o Estado Regulador e o Estado Administrativo desenvolveramse rapidamente aps 194516. Com este desenvolvimento multiplicaramse as situaes que evidenciavamaclarasuperaodaconcepotradicionaldalegalidadeadministrativa. Surgiu a chamada administrao de prestao ou constitutiva, da qual se esperam medidasdeprogramasocial,equalseinadequaaideiadaAdministraocomomera executora da lei, da que se desintegrasse o princpio da legalidade na concepo tradicional17, em particular no campo da reserva de lei. Desde logo, alterase a concepo da reserva de Parlamento, dandose um considervel alargamento das reas abrangidas pela lei, assumindo em muitos casos o Executivo poderes legislativos normais, da que este problema se desloque para o campo do direito constitucional, regulando as relaes entre dois rgos com competncia legislativa. A reserva de lei entendida como reserva de funo legislativa tambm se desintegra, deixando de se circunscrever ao campo da liberdade e propriedade dos cidados, dada a necessidade crescente de controlar a interveno da Administrao em cada vez mais reas. Tambm se supera a reserva de lei entendida como reserva de direito, pois no s se admitem outras fontes de direito para alm da lei, como princpios jurdicos, como se considera que a esfera do direito no se restringe ao campo dos direitos dos particulares, abrangendo outras matrias dignas de tutela face actividade administrativa18.Passaaentenderseareservadeleicomoumcampoemqueseexige uma especial densidade normativa do legislador, sendo da exclusiva competncia do legislador a determinao, pelo menos, do fim da actividade administrativa e das competncias dos rgos para a sua prossecuo. A reserva de lei passa a ser entendida como base legal maior ou menor da actividade administrativa, o que no poderiadeixardesereflectirnocampodoprincpiodalegalidade,passandoaleiaser no s limite, como pressuposto e fundamento da actividade administrativa19, ou seja, surge o princpio da precedncia de lei. Assistese ainda a um alargamento do campo deaplicaodoprincpiodalegalidade,facenecessidadedecontrolaraactividadeda Administrao que se libertava de velhas malhas; o princpio da legalidade passa a
Neste sentido, e em termos prximos v., p. ex., Giulio Napolitano, ob. e loc. cits. na nota 7, ponto2.2. Sobre este ponto v. Rogrio Soares, Princpio da Legalidade e Administrao Constitutiva cit.,loc.cit.nanota1,pgs.178ess.,eAnaRaquelGonalvesMoniz,ob.cit.,pgs.23ess. Sobre a evoluo do princpio da reserva de lei, ver Vieira de Andrade, O Ordenamento JurdicoAdministrativoPortugus,loc.cit.nanota4,pg.38,queseguimosdeperto.
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V.denovo,VieiradeAndrade,ob.cit.nanotaanterior,pg.40.
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aplicarsenosadministraoagressivadosdireitosdosparticulares,mastambm administrao de prestao ou constitutiva20, referindose at a ideia da reserva de lei global, ou seja, que se estende a todas as matrias, embora em graus diversos21. Por outro lado alargamse as fontes de direito que vinculam a Administrao: esta encontrase vinculada no s lei como Constituio e at a um conjunto de princpios jurdicos fundamentais, como o princpio da igualdade, o princpio da proporcionalidadeeoprincpiodajustia,quevinculariamaAdministraomesmo no uso de poderes discricionrios, da que hoje se afirme o princpio da juridicidadee no o mero princpio da legalidade da Administrao. E isto no decorre apenas dos dados doutrinais, o direito positivo fundamentaclaramente esteentendimento. Por exemplo em Portugal, a Constituio da Repblica de 1976, no actual artigo 112., n. 7 consagra o princpio da precedncia de lei em matria regulamentar, obrigando os regulamentosaindicaraleiquedefineacompetnciaobjectivaesubjectivaparaasua emisso, consagrando no actual artigo 266., n. 2 um conjunto de princpios gerais a que a Administrao est subordinada22, afirmando o princpio da juridicidade, que concretizado na lei ordinria nos artigos 2., n. 5 e 3. e seguintes do Cdigo de Procedimento Administrativo, que elencam vrios princpios da actividade administrativa. No entanto a superao da concepo tradicional da legalidade projectouse com especial acuidade no campo da discricionariedade administrativa. Anteriormente a discricionariedade administrativa era vista como uma zona livre do direito, de liberdade natural, ou de poder originrio da administrao, em que ela actuaria livre de controlo judicial. Todavia, com as alteraes resultantes dos acontecimentos que descrevemos, impsse uma reponderao desta questo, tendo a discricionariedade passado a ser entendida como a concesso Administrao de poderes prprios para resolver casos concretos. Entendese que, face incompletude da lei na regulao de certasmatriaseutilizaodeconceitosindeterminadospelalei,comosucedeucom algumas normas da legislao norteamericana que analismos, se justifica que a lei deixeAdministraoatarefade,emconcreto,delimitarosentidoealcancedecertas normas. Competir Administrao nesses casos, no s a escolha do contedo da medida a adoptar, mas tambm a determinao de factos e interesses relevantes, apreciao e ponderao desses interesses e a concretizao e harmonizao dos
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Sobreestepontoemparticular,v.FreitasdoAmaral,Cursocit.,Vol.II,pgs.64ess. Nestesentido,v.,p.ex.,VieiradeAndrade,ob.cit.nanota18,pg.40.
Sobre estas normas v. J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituio da Repblica PortuguesaAnotada,Vol.II,Artigos108.a296.,4.edio,CoimbraEditora,Coimbra,2010,anotao XXXaoartigo112.,pgs.75ess.,eanotaesaoartigo266.,pgs.791ess.
diversos interesses pblicos no caso a decidir23, o que implica que se entenda a discricionariedade como uma delegao feita pelo legislador ao agente para encontrar a soluo para o caso concreto24. E isto tem consequncias ao nvel do controlo judicial da actuao discricionria da Administrao, pois nesses casos o controlo judicial atenuase, no por se entender a discricionariedade como um espao livre de direito, mas por se conceber esta como um espao de conformao deixado Administrao, ou seja, a uma matria reservada ao 2. poder25, uma considerao que se acentua com o dado relevantssimo ainda hoje, aventado por Rogrio Soares26, de que o Poder Executivo passou a ter legitimidade democrtica, ou seja, a sua formao resulta da vontade popular, da que se torne a valorizar o papel do Poder Executivo na transformao da sociedade. Todavia, o controlo judicial dos actos discricionrios atenuase, mas no inexistente. O tribunal, se no pode substituir o acto discricionrio, pode controlar se esse acto no est viciado de incompetncia, de desvio de poder, ou seja, do exerccio do poder discricionrio para um fim diverso do pensado pela lei, dado que a lei, como vimos, regula pelo menos estes dois aspectos do acto discricionrio, sendo ainda possvel sindicar os actos discricionrios com base em erro de facto, ou seja, a inexistncia ou falsidade dos pressupostos em que se baseou a actuao administrativa, ou com base em erro manifesto de apreciao, ou seja a avaliao ou qualificao errada da situao de facto pela Administrao, sendo ainda possvel sindicar os actos discricionrios com base nos princpios jurdicos fundamentaisdaactividadeadministrativa,comooprincpiodaigualdadeeoprincpio daproporcionalidade.Emsuma,seocontrolojudicialdosactosdiscrionriosseatenua com base na separao de poderes entre o administrador e o juiz, nem por isso os actos discricionrios deixam de estar vinculados juridicamente, sendo susceptveis de serem sindicados judicialmente.27 Por todas estas razes, considerase a discricionariedade no um arbtrio, mas uma competncia, ou uma funo jurdica da Administrao, que est obrigada nesses casos a encontrar a melhor soluo para o interesse pblico, que pode no ser necessariamente apenas uma, mas que no se
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CitamosexpressesdeVieiradeAndrade,ob.cit.nanota18,pg.44. AexpressodeRogrioSoares,DireitoAdministrativo,cit.pg.65.
Citamos Rogrio Soares, Administrao Pblica e Controlo Judicial, in Revista de Legislao e de Jurisprudncia, ano 127., n. 3845, Coimbra Editora, Coimbra, Dezembro de 1994, pgs. 226 e ss., sobretudo,pg.228.
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V. Rogrio Soares, Administrao Pblica e Controlo Judicial, loc. cit. na nota anterior, pg.
Sobreocontrolojudicialdadiscricionariedadeadministrativa,v.deVieiradeAndrade,ob.cit. nanota18,pg.46,eFreitasdoAmaral,Cursocit.,Vol.II,pgs.108ess.,queseguimosdeperto.
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reconduzaumlequedemedidasindiferentementeadmissveis.Tratasedeumespao derealizaoconstitutivadoDireitopelaAdministrao28. Para finalizar o tratamento da evoluo histrica do princpio da legalidade, referiremos um ponto, particularmente controverso no direito administrativo portugus: o fenmeno da deslegalizao e a maior importncia dos regulamentos enquanto fonte de direito administrativo. Sabese que o regulamento se traduz num conjunto de normas jurdicas emanadas por um sujeito de direito administrativo no exerccio da funo administrativa29, sendo certo que o regulamento pode limitarse a complementar ou executar as previses da lei, sendo nesse caso um regulamento complementar ou executivo, ou pode constituir a regulao inicial de uma determinada matria, sendo nesse caso um regulamento independente. justamente esteltimotipoderegulamento,quedisciplinainicialmentecertamatria,quelevanta problemas no que respeita ao princpio da legalidade, nomeadamente quanto ao princpio da precedncia da lei. Na verdade, a lei, durante o sculo XX, cada vez mais permitiu que matrias cuja regulao cabia lei passassem a ser disciplinadas por regulamentos, ou seja, deslocaramse matrias do nvel legal para o nvel regulamentar. Tratase do fenmeno da deslegalizao, que motivado no s pela incapacidadedolegisladoremprevertudo,comotambmporumaideiadeflexibilizar a regulao de uma determinada matria s exigncias do interesse pblico, e possibilitando uma maior interveno de diversas entidades no seu processo de elaborao, o que implica uma acentuada perda de relevo da lei no campo do direito administrativo30, um fenmeno que admissvel entre ns, salvo quanto a matrias reservadas lei31. No que respeita aos regulamentos independentes, colocase o problema de saber, em Portugal, se os regulamentos independentes do Governo violam o artigo 112., n. 7 da Constituio, que impe a indicao da lei que define a competnciaobjectivaesubjectivaparaasuaemisso.Aesterespeitoafirmasequeo Governo, em Portugal, pode elaborar regulamentos independentes sem necessidade da existncia de uma lei prvia habilitante, com base no artigo 199., alnea g) da Constituio, que confere ao Governo a competncia de praticar os actos e
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Nestesentido,v.,porexemplo,FreitasdoAmaral,Cursocit.,Vol.II,pgs.88ess.
Usamos a noo de Afonso Queir, Teoria dos Regulamentos, 1. parte, in Revista de DireitoedeEstudosSociais,AnoXXVII(1.srie),n.s1,2,3e4,pgs.1ess. Sobre este ponto, e no mesmo sentido, v. Paulo Otero, Legalidade e Administrao Pblica cit.,pgs.900ess.,queseguimosdeperto.V.aindaFreitasdoAmaral,Cursocit.,Vol.II,pgs.206ess. Neste sentido, v. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituio Anotada cit.,, Vol. II, anotao XXVao artigo112., pg. 69,quereferem que no obsta a este fenmenooartigo 112. n.5 da Constituio, desde que seja a lei a permitir que um regulamento venha a disciplinar no futuro certa matria.
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providncias necessrias satisfao das necessidades colectivas32, o que implica dispensar qualquer base legal para a elaborao desses regulamentos e possibilitar a dinamizao da ordem jurdica e de adaptar a regulao de diversas matrias ponderao de interesses cada vez mais complexos, na implementao de um programadeprossecuodointeressepblico,daquesedispenseabaselegaldesses regulamentos.33 Independentemente da controvrsia desta questo, fora de dvida que a crescente importncia dos regulamentos enquanto disciplina inicial de certas matrias demonstra uma clara crise da lei e uma eroso do princpio da legalidade tradicional.34 Ficaassimexposta,emtraosgerais,aevoluodoprincpiodalegalidadeeda discricionariedadeadministrativaataosnossosdias.Emgrandeparteacausadacrise da lei reside na mutao das exigncias do interesse pblico, incumbindo Administrao uma maior responsabilidade na execuo de programas de transformao social apenas esboados pelo legislador35. Esta evoluo foi clara duranteoapogeudoEstadoSocial,caracterizadopelaintervenoeconmicaesocial, ao contrrio do abstencionismo do Estado Liberal. Todavia, sobretudo durante a dcada de 80, houve um regresso a ideias liberais, sendo executados programas de privatizao e dandose uma retraco na regulao de certos sectores, afirmandose at que se chegou a estados de desregulao ainda mais claros do que a situao existente antes da Grande Depresso36. Esta situao duraria at crise econmica e
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Nestesentido,v.AfonsoQueir,TeoriadosRegulamentos,loc.cit.,pg.15.
Notese que, no entanto, autores como Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituio Anotadacit.,Vol.II,anotaoXXVIIIaoartigo112.,pgs.72ess.,eFreitasdoAmaral,Cursocit.,Vol.II, pgs. 207 e ss., criticam esta possibilidade com base na sujeio dos regulamentos independentes ao princpio da legalidade, no texto do artigo 112., n. 7 da Constituio, que no distingue quaisquer tipos de regulamentos, acrescentando ainda que a admisso de regulamentos independentes directamente fundados na Constituio tornaria desnecessria a competncia legislativa normal ao Governoquefeitanoartigo198.daConstituio.Adoutrinacontrriatendeareferirqueafunode dinamizao da ordem jurdica que desempenhadapelos regulamentos independentes seria frustrada com a recusa dos regulamentos independentes do Governo directamente fundados na Constituio. V., nestesentido,VieiradeAndrade,ob.cit.nanota18,pg.66. Sobreestaeroso,bemcomoofenmenodadeslegalizao,v.AnaRaquelGonalvesMoniz, ob. cit., pgs.64 e ss., que, no entanto, reconduz a deslegalizao ao fenmeno genrico de retirada da lei na regulao de certas matrias, possibilitando a interveno do regulamento, uma posio com a qual no concordamos, por se apresentar como excessivamente ampla, preferindo antes aceitar a ideia de que a deslegalizao se refere ao fenmeno de a lei permitir que uma matria anteriormente reguladaporleivenhaaserdisciplinadaporumregulamento.
35 36 34
V.,emtermosprximos,AnaRaquelGonalvesMoniz,ob.cit.,pgs.23ess. V.IoannisGlinavos,ob.cit.nanota7,pgs.45,eGiulioNapolitano,ob.cit.nanota7,ponto
2.1.
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financeira iniciada em 2007 nos Estados Unidos, cujas consequncias no campo do princpiodalegalidadeedadiscricionariedadeadministrativaanalisaremosaseguir. 2. A crise econmicae financeira de 2007. A resposta dosEstados,o princpio da legalidade e a discricionariedade administrativa. O direito administrativo da emergnciaeocontrolojudicialdaactividadeadministrativaemsituaesdecrise. As consequncias da evoluo que descrevemos no ponto anterior continuaram a fazerse sentir, ainda que com menor intensidade, durante as dcadas de 80 e 90 do sculo XX, dominadas pela doutrina de no interveno do Estado na economia, sendo este entendido como regulador e garante do funcionamento normal do mercado. A crise econmica e financeira iniciada em 2007 obriganos, porm, a reflectir de novo sobre o princpio da legalidade e a discricionariedade administrativa, acentuandoouquestionandoalgumasconclusesquereferimosatrs. Consideremos a evoluo desta crise e a reaco dos Estados, em particular a base legal das medidas adoptadas37. Sabese que esta crise se iniciou em 2007 nos Estados Unidos com a crise do subprime do mercado imobilirio e com a falncia de algumas entidades que concediam crdito habitao. Motivada por crescentes taxas deincumprimentodocrditohabitaoeporumaacentuadadescidadospreosdos imveis,estacrisecontaminoutodoosectorfinanceiro,levandooGovernoamericano a intervir, por meio de emprstimos da Reserva Federal a outros bancos e por via da descida da taxa de juro. A nvel legal, surgiu o Economic Stimulus Act de 2008, que admitiu a concesso de crditos fiscais num total de 150 mil milhes de dlares. Apesardestasmedidas,maisentidadesfinanceirasentraramemcolapso,emparticular o banco Bear Stearns, que a partir de Maro de 2008 se encontrou em risco de falncia. Considerando que a queda desta entidade acarretaria graves riscos para o sistemafinanceiro,oGovernoamericanoresolveupermitirqueoJPMorganadquirisse o Bear Stearns, procurando resolver a crise com base no mercado e nos instrumentos legais existentes, lanando mo da Regulation by Deal, na expresso da doutrina norteamericana, ou seja, facilitando a resoluo dos problemas por via de contratos entre privados, supervisionados pelo Estado, nomeadamente garantindo um emprstimo de 30 bilies de dlares do JPMorgan ao Bear a 15 de Maro de 2008. A base legal desta actuao foi a seco 13. do Federal Reserve Act, uma norma da poca da Grande Depresso, estipulava que, em face de circunstncias invulgares e
Na descrio desta crise seguimos de muito perto Steven M. Davidoff e David Zaring, Big Deal: The Governments response to the financial crisis, disponvel em http://ssrn.com/abstract=1306342,p.8ess.
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exigentes, o Board ofGovernors do Federal Reserve System, podia autorizar qualquer Banco da Reserva Federal a conceder emprstimos, por via da chamada Discount Window, a pessoas singulares e empresas, desde que o Banco da Reserva Federal obtivesse prova da incapacidade de obteno de crdito por parte desses entes noutras instituies bancrias. Esta norma, que basearia outros auxlios a bancos, assenta num conceitotipo, as circunstncias invulgares e urgentes, concedendo assim, discricionariedade Reserva Federal quanto apreciao dos pressupostos da concesso do referido crdito. Assim, para fazer face a graves dificuldades do sistema financeiro, o Estado norteamericano lanou mo de normas que lhe conferiam poderes discricionrios, cujo controlo judicial era praticamente inexistente, e interpretouas em termos latos, admitindo a concesso de emprstimos a qualquer instituio financeira e com uma baixa taxa de juro38. Tendo sido cancelada a garantia estatal, por presso do Governo, que pretendia outra soluo, acordouse a aquisio do Bear Stearns pelo JP Morgan, por um preo baixo (2 dlares por aco). ParticularmenterelevantefoiadiscussotravadaentreoBearStearnseoJPMorgana propsito da intensidade do vnculo jurdico que ligaria o Bear ao JP Morgan, tendose passado de um direito de opo do JP Morgan a adquirir 19.9% das aces do Bear, paraumaaquisiode49.93%dassuasacespeloJPMorgan,quetemiaquesurgisse outroadquirentedoBear,oquelheseriaprejudicial,porqueoacordoestipulavaqueo JP Morgan garantiria as obrigaes do Bear. Esta alterao, em grande parte contrria a disposies de direito comercial do Estado do Delaware, que visavam proteger os pequenosaccionistasdoenriquecimentodosmaioresaccionistassuacusta,devidoa uso abusivo de poderes de controlo pelos maiores accionistas39, no seria, porm, atacada pelos tribunais desse Estado, chegando a ser afirmado pelo tribunal que, em face das circunstncias sui generis do caso, era fundamental que o tribunal no contribua para uma situao prejudicial para os contribuintes e cidados dos Estados Unidos, criando o risco de maiores incertezas40. Ou seja, o tribunal recusouse a invalidar um negcio jurdico acordado com o apoio do Estado, o que particularmente relevante. O expediente da Regulation by Deal, que o Estado
38 39
Nestesentido,v.StevenM.DavidoffeDavidZaring,ob.cit.,pgs.14ess.
Sobre este ponto v., para alm da obra citada na nota anterior, Matthew R. Shahabian, The Government as shareholder and political risk: Procedural Protections in the Bailout, in New York UniversityLawReview,Vol.86,2011,pgs.351ess.,sobretudo369ess.,queseguimosdeperto. Ver as afirmaes do Vice Chancellor Roger Parsons, na deciso de uma aco movida pelos accionistas, in Steven M. Davidoff e David Zaring, ob. cit., pg. 19. Referem estes autores que os advogadosdoJPMorganhaviamaconselhadoestainstituioacelebraroacordonosreferidostermos, dadoque,tendosidoapoiadopeloEstado,paraacorreraumasituaodecrise,noseriaatacadopelos tribunais.
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americano usou neste caso continuou a ser utilizado, em termos praticamente idnticos, em casos semelhantes. Todavia, a 31 de Maro de 2008 o Secretrio do Tesouro Paulson recomendava alteraes legislativas no sentido do aumento da regulao estatal das actividades financeiras, bem como o aumento dos poderes da Reserva Federal e do Tesouro norteamericano. Embora esta proposta no tenha vingado na altura, o Housing and Economic Recovery Act de 2008, criado para responder crise do mercado imobilirio, aumentou os poderes das entidades reguladoras desse sector e do prprio Governo Federal, criando a Federal Housing Administration, que tinha significativos poderes de interveno nas entidades financeiras.Ouseja,oEstadoAmericanopareciaestaraadmitiranecessidadedeuma resposta estatal a nvel legislativo, embora a considerasse um meio de preveno. Os poderesconferidospeloreferidodiplomaseriamutilizadosaquandodanacionalizao dos bancos Fannie Maee FreddieMac em Setembro de 2008, no caso a seco 1117. do referido diploma, que permitia ao Secretrio do Tesouro comprar obrigaes e outros ttulos nos termos determinados pelo Secretrio e no montante por ele determinado,ouseja,umanormaqueconferiadirectamenteaoSecretriodoTesouro poderes discricionrios, neste caso quanto intensidade da medida adoptar e quanto ao seu prprio contedo, adquirindo o Tesouro norteamericano 79.9% das aces de cada uma dessas entidades. O resultado destas intervenes foi tornarse o Estado norteamericano detentor ou garante de 42% do mercado hipotecrio norte americano41. Logo de seguida a Reserva Federal, novamente com base na Seco 13. do Federal Reserve Act aligeirou os requisitos para a concesso de emprstimos ao abrigo da Discount Window, aceitando um leque mais vasto de garantias. Particularmente relevantes foram os acontecimentos ocorridos em meados de Setembro de 2008, nas entidades financeiras Merill Lynch e Lehman Brothers, que culminaram na venda do primeiro ao Bank of America por 50 bilies de dlares, e na declarao de insolvncia do segundo, cujos nicos potenciais adquirentes eram o Barclays e o Bank of America, sendo que este, tendo adquirido o Merill, recusouse a intervir, ao passo que aquele recusouse a adquirir o Lehman sem auxlio do Estado. No caso do Lehman, o Governo americano, que anteriormente havia utilizado contratos ou normas que lhe conferiam poderes discricionrios, recusou qualquer interveno neste banco com fundamento na ideia de que o Estado norteamericano no podia actuar como garante de todas as instituies financeiras, uma ideia muito controversa42.Todavia,emfinaisdeSetembrode2008,maisumavezaseco13.do
41 42
AssimafirmamStevenM.DavidoffeDavidZaring,ob.cit.,pg.25.
Steven M. Davidoff e David Zaring, ob. cit., pg. 29, referem que, em face das crticas a esta atitude, o Secretrio do Tesouro Paulson afirmou que o Governo Federal no tinha poderes suficientes 14
Federal Reserve Act seria utilizada, desta vez para fundamentar a nacionalizao da AIG, uma instituio financeira com um importantssimo papel no sector dos seguros nos Estados Unidos, em risco de colapso, concedendo a Reserva Federal um emprstimo a esta entidade no valor de 85 bilies de dlares, com uma taxa de juro elevada, adquirindo o Tesouro Americano aces privilegiadas da AIG que lhe conferiam 79.9% dos votos, uma interveno controversa em face de disposies de direito comercial, como sucedera no caso Bear Stearns, e que seria sucessivamente revista at que a ajuda estatal AIG atingiu os 173 bilies de dlares, sempre com basenareferidaseco13.doFederalReserveAct.OcolapsodoLehmanBrothersea nacionalizao da AIG provocaram o pnico nos mercados financeiros americanos, com perdas significativas nos fundos de investimento privados, gerandose uma fuga generalizada dos investidores para os certificados de dvida pblica dos Estados Unidos,ficandoasinstituiesfinanceiraseasempresasquedependiamdecrditoem riscodecolapso.AreacodoGovernoamericanoaestascircunstnciasfoi,maisuma vez, aumentar os poderes das entidades reguladoras para preservar os fundos de investimento.A19deSetembrooDepartamentodoTesouroafirmouquegarantiriaos fundos de investimentoat ao montante de 50 bilies de dlares. A base legal deesta interveno foi uma norma do tempo da Grande Depresso, o Gold Reserve Act de 1934, que previa que o Departamento do Tesouro podia criar um fundo de estabilizao com a aprovao do Presidente, com a competncia para negociar em ouro, e quaisquer outros instrumentos de crdito, um conceito indeterminado que permitiu Reserva Federal garantir os fundos, ainda que negociando em dlares, tendo obtido aprovao presidencial. Embora, por interveno do Congresso, o recurso a este fundo fosse limitado43, certo que este diploma evidencia, de novo, o aumento do poder das entidades reguladoras e a interpretao lata de normas da poca da Grande Depresso como traos da reaco do Estado americano ao desenvolvimento da crise. A 25 de Setembro de 2008, o Estado norteamericano teve de socorrer outra instituio financeira, neste caso o Washington Mutual. Neste caso interveio a Federal Insurance Deposit Corporation, que na referida data se apropriou dos activos bancrios dessa entidade, tendoos vendido ao JP Morgan por 1.900
para salvar o Lehman Brothers, uma ideia que estes autores criticam face lata interpretao que permitiu usar a seco 13. do Federal Reserve Act como base legal de outras intervenes. Sem tomarmos posio sobre esta questo, diremos que as afirmaes do Secretrio Paulson apontam para um problema jurdico claro: a ausncia de uma base legal suficientemente forte para fundamentar a interveno do Estado, bemcomo a prpria necessidadesentidadedarmais flexibilidade interveno da Administrao, para que se obtenha uma prossecuo mais eficaz do interesse pblico em situaes decrise. StevenM.DavidoffeDavidZaring,ob.cit.,pg.40es.,informamqueestefundonochegou avigorarduassemanas.
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milhes de dlares, sem ter enviado qualquer informao aos administradores do Washington Mutual44, tendo declarado a insolvncia a holding do Washington Mutual que se manteve independente. A 27 de Setembro a Federal Insurance Deposit Corporation interveio de novo, desta feita para socorrer o Wachovia, em risco de falncia, tendo optado por vender os activos desta entidade financeira ao Citigroup, que assinaria um contrato com o Wachovia a 29 de Setembro, que estipulava que o Citigroup compraria futuramente os activos do Wachovia por dois mil e duzentos milhes de dlares, tendo este contrato falhado dado que o Wells Fargo, que j anteriormenteapresentaraumapropostadeaquisiodo Wachovia,apresentounova proposta, desta feita aceite pela Federal Insurance Deposit Corporation, que todavia exigiu celeridade nas negociaes, que seriam concludas a 2 de Outubro, com um acordo de fuso do Wachovia com o Wells Fargo, pelo valor de quinze mil e cem milhes de dlares, recebendo ainda o Wells Fargo aces privilegiadas que equivaliamaumapercentagemde39.9%dosvotosemassembleiageraldeaccionistas do Wachovia. Constatando a violao do acordo que assinara com o Wachovia, o Citigroup demandou o Wachovia e o Wells Fargo, tendo a Federal Insurance Deposit Corporationintervindoparatravarolitgioentreasparteselevlasaumatransaco, todavia sem sucesso, sendo que o Citigroup acabaria por desistir da sua proposta, permitindoafusodo WachoviacomoWellsFargo.Ouseja,nestecasooEstado,que procurara supervisionar a venda do Wachovia, escolhendo o seu comprador, acabou por se ver obrigado a aceitar uma soluo que resultou da negociao entre duas entidades privadas, que era legalmente admissvel em face do primeiro acordo45. Uma ltima interveno ocorreria no Morgan Stanley, cuja notao de risco caa bruscamente, sendo que, a 14 de Outubro de 2008, estava previsto um investimento do Mitsubishi Bank no Morgan no valor de nove mil milhes de dlares, havendo crescentes receios de que tal acordo no se concretizaria, sendo que o Tesouro americano procurou garantir que este negcio se realizaria, assegurando que apoiaria o Morgan Stanley se o investimento do Mitsubishi no serealizasse, aomesmo tempo que assegurava a este ltimo que o auxlio estatal ao Morgan no poria em causa o investimento a realizar, sendo que estas garantias permitiram que o referido investimentoserealizasse. Tal foi o quadro da resposta do Estado norteamericano crise at ao surgimento dos diplomas anticrise mais relevantes. A anlise destas intervenes torna clara a sua relevncia nesta questo. Se certo que a interveno do Estado
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SegundoinformamStevenM.DavidoffeDavidZaring,ob.cit.,pg.41. Nestesentido,v.StevenM.DavidoffeDavidZaring,ob.cit.,pg.43.
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NorteAmericano se pautou por uma actuao por via negocial, utilizando o expediente da Regulation by Deal, caso a caso, supervisionando o Estado acordos entreparticularesoucelebrandoeleprprioacordoscomosparticulares,acordosque implicaram uma significativa ingerncia estatal nas instituies financeiras e, por vezes, a sua nacionalizao, no menos certo que as intervenes que descrevemos sefundamentaramemnormaselaboradasemfacedecrisesanteriores,comoaseco 13. do Federal Reserve Act, que foi utilizada frequentemente, normas essas que concediam poderes discricionrios Administrao, directamente ou atravs de conceitos indeterminados, chegando a Administrao a fundamentar a sua interveno em interpretaes, em termos muito latos, dos conceitos dessas normas. Assim,estasintervenesquestionamoprincpiodalegalidade,tendoemcontaquea sua base legal debilssima. Um outro trao relevante o claro aumento dos poderes das entidades reguladoras nesta primeira fase, ou seja, o Estado norteamericano apercebeuse que os instrumentos legais existentes no lhe permitiam prosseguir o interesse pblico em face de excepcionais circunstncias, sentindose na necessidade de alargar os seus poderes de interveno no mercado. No menos relevante foi a celeridade e o secretismo de alguns dos procedimentos que descrevemos. de referir ainda a importncia da relao entre a Administrao Pblica e o controlo judicial. Como vimos, no caso Bear Stearns o tribunal recusouse a sindicar um acordo apoiado pelo Estado, alegando que a sua anulao acarretaria graves prejuzos para os contribuintes e para o pas, podendo agravar uma situao de crise. Este exemplo evidenciaqueocontrolojudicialdaintervenodoEstadoemtemposdecriseatenua seclaramente,indiciandoaerosodoprincpiodalegalidade. Consideremos a legislao norteamericana que visou criar um programa anti crise.Ofulcrodalegislaoanticrisenorteamericanaseriaumaleiresultantedeuma proposta do Secretrio do Tesouro Paulson apresentada ao Congresso a 20 de Setembro de 2008, cujo objectivo essencial era a obteno de 700 mil milhes de dlares, que seriam utilizados na aquisio dos clebres activos txicos das instituies financeiras, que se tratavam de activos que se tinham desvalorizado e que no encontravam comprador, piorando a situao das instituies financeiras. Particularmente relevantes na questo que nos ocupa so os contornos jurdicos de algumasnormaspropostas.Nostermosdaproposta,oDepartamentodoTesouroteria poderes para comprar os referidos activos de quaisquer entidades financeiras com sedenosEstadosUnidos,nostermosecondiesestabelecidospeloSecretrio46,ou seja, de novo nos deparamos com uma norma que confere directamente a um ente
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SegundoinformamStevenM.DavidoffeDavidZaring,ob.cit.,pg.46.
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administrativo poderes discricionrios, neste caso quanto aos termos de aplicao de umamedida.AreferidapropostaconferiaaindaaoTesouro competnciaparageriros activos adquiridos. No menos relevante a debilidade dos mecanismos de controlo da actuao administrativa previstos na proposta. Na verdade as medidas a adoptar pelo Secretrio apenas se encontravam limitadas temporalmente e limitadas quanto ao fim, dado que deveriam ser utilizadas para obter estabilidade e evitar perturbaes nos mercados financeiros e no sistema bancrio, protegendo os contribuintes, um limite muito flexvel, em face da indeterminao de alguns dos termos desta norma. O controlo judicial das medidas a adoptar era claramente proscrito, dado que a proposta referia que as decises adoptadas pelo Secretrio no uso da autoridade conferida por esta lei no podem ser controladas por qualquer tribunal ou agncia administrativa., subtraindose assim a actividade administrativa praticada ao abrigo das disposies da proposta a todo e qualquer controlo judicial e colocandose em causa a ideia de controlo judicial dos actos discricionrios que esboamos atrs. Restava apenas o controlo destas normas com base nos limites constitucionais, que eram questionados pela proposta. Neste campo de referir a clusula Due Process, que implica a existncia de um procedimento legalmente reguladoequegarantaosdireitosdosparticularesperanteactosablativosdosdireitos dos particulares, uma ideia que poderia ser posta em causa pela proposta de Paulson, dado que o Tesouro poderia adquirir os activos a preos particularmente baixos, privando os proprietrios do seu direito sem observar o due process of law, sendo o controlo judicial desta actividade muito atenuado. A proposta de Paulson tambm coloca questes no campo da Nondelegation doctrine norteamericana, que implica a inconstitucionalidade das normas que delegassem poderes discricionrios no Executivo sem prever um princpio claro de limitao desses poderes, o que poderia configurar uma assuno de poderes legislativos essenciais pelo Executivo, dados os termoslatosemquealgumasnormasestavamredigidas47.ApropostadePaulsonseria alteradanoCongressoporviadachamadapropostaDodd, que,emboracriassealguns mecanismos de controlo da Autoridade do Secretrio, mantinha o cerne da proposta inicial e at aumentava os poderes do Secretrio em matria de compra de aces, permitindo injeces de capital nas instituies financeiras. Destas alteraes resultou oEmergencyEconomicStabilizationActde2008.Dentreasvriasdisposiesdestalei, destacase a seco 101., pargrafo primeiro, que autorizava o Secretrio do Tesouro a estabelecer o Trouble Asset Relief Program para comprar e financiar iniciativas de compra de activos txicos a qualquer instituio financeira, nos termos e condies
Sobre estas questes de constitucionalidade, v. Steven M. Davidoff e David Zaring, ob. cit., pgs.48ess,eAnaRaquelGonalvesMoniz,ob.cit.,pgs.118ess,enotas379ess.
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determinados pelo Secretrio, de acordo com as disposies deste acto e com as polticas e procedimentos desenvolvidos e publicados pelo Secretrio, uma norma clara na atribuio de poderes discricionrios ao Secretrio, como resultava da proposta, e que contm conceitos indeterminados, como activos txicos, o que implica que se atribuiu discricionariedade quanto aos pressupostos e quanto ao contedo da medida, embora se referisse que a definio do conceito activos txicos seria estabelecida em legislao do Congresso, segundo a seco 103., que tambmpermitiaaoSecretrio,apsconsultaaoPresidentedoBoardofGovernorsdo Federal Reserve System, determinar os activos que seria necessrio comprar para promover a estabilidade dos mercados financeiros, uma norma que, de novo atribua discricionariedade ao Secretrio, por via de um conceito indeterminado, a estabilidade dos mercados financeiros, que lhe permitia, em rigor, ajuizar a cada momento da convenincia da compra de activos. No menos decisiva na atribuio de poderes discricionrios seco 101. (c), que permitia ao Secretrio tomar todas e quaisquer medidas que considerasse necessrias para exercer as competncias conferidas por este diploma, apresentando a seguir um leque exemplificativo de medidas, do qual destacaremos a possibilidade de elaborar regulamentos necessrios execuo deste diploma. A seco 102. permitia ainda ao Secretrio, nos termos e condies por ele determinados, criar garantias dos chamados activos txicos. O objectivo destes preceitos claro. Como o Congresso afirmou, visavase sobretudo restaurar a liquidez e estabilidade do sistema financeiro e proteger os depsitos dos particulares48, sendo a sua consequncia imediata a atribuio ao Secretrio do Tesouro de mais discricionariedade do que a prpria proposta, para que este pudesse enfrentar a crise49. significativo o facto de os mecanismos de controlo da actividade do Secretrio previstos no referido diploma serem particularmente atenuados, dado que apenas se estabeleceu a criao de um InspectorGeral, uma avaliao da execuo do plano por parte do Government Accountability Office, e um comit de superviso,bemcomoaobrigaodeinformaoaoCongresso50,sendoquesepreviu que as decises do Secretrio seriam consideradas ilcitas se fossem consideradas arbitrrias, caprichosas, ou um abuso de poderes discricionrios, ou se violassem a lei, afirmandose depois que as medidas tomadas pelo Secretrio ao abrigo da
V. Matthew R. Shahabian, ob. cit. e loc. cit. na nota 39, pg. 355 e s., que cita ainda outros objectivos. A doutrina estrangeira salienta claramente este trao do referido diploma. V., entre tantos, Steven M. Davidoff e David Zaring, ob. cit., pg. 53, e Eric A. Posner e Adrian Vermeule, ob. cit., na nota 7.,pg.2.
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perto.
Sobre este ponto v. Steven M. Davidoff e David Zaring, ob. cit., pg. 53, que seguimos de
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seco 101. que citmos, seriam insusceptveis de controlo judicial, salvo com base em inconstitucionalidade, ou seja, por um lado comeou por afirmarse que existiria umcontrolodosactosdiscricionriosdoSecretrio,combaseemprincpiosjurdicose em violao da lei, mas por outro lado isentaramse desse controlo as medidas tomadas ao abrigo do preceito essencial do referido diploma51. A aplicao desta lei pela Administrao Americana foi particularmente curiosa. Embora o proposto da lei fosse facilitar a compra de activos txicos, a Administrao usou os poderes discricionrios conferidos pela lei para comprar aces directamente aos seus emissores,ouparainjectarcapitaleminstituiesfinanceiras,abandonandoaideiada compra dos activos txicos, com base na interpretao em termos latos dos conceitos indeterminados que vimos que algumas normas continham52. Embora o uso dos poderesdiscricionriosconferidospeloEmergencyEconomicStabilizationActsetenha deslocado para reas inteiramente diversas das que o legislador havia considerado na feitura da lei, o trao essencial deste diploma mantevese intacto. A legislao anti crise norteamericana assentou na concesso de largos poderes discricionrios Administrao, com uma notvel flexibilidade de interveno nas instituies financeiras e um controlo particularmente atenuado. O caminho trilhado pelo Emergency Economic Stabilization Act seria prosseguido pelo American Recovery and InvestementActde2009,jnomandatodo PresidenteObama,que,emboraaparente conter mais mecanismos de controlo, tambm contm normas que conferem poderes discricionrios Administrao, neste caso para a obteno e aplicao de 789 mil milhes de dlares. Tais so os traos da resposta administrativa e legislativa norte americanacrise. Antes de reflectirmos sobre o impacto destes acontecimentos sobre a questo que nos ocupa, apresentaremos alguns breve pormenores das consequncias da crise em Portugal, que so significativos nesta matria. A crise financeira, entre ns, tambm afectou as instituies financeiras, ainda que em menor grau. Duas instituies financeiras foram significativamente afectadas por esta crise: o Banco Privado de Negcios e o Banco Privado Portugus, com consequncias inteiramente diversas. No caso da primeira entidade o processo terminou numa nacionalizao, no segundo na falncia da instituio financeira em questo. No que respeita ao Banco
V.aseco119.doEmergencyEconomicStabilizationAct,eMatthewR.Shahabian,obcit.e loc.cit.nanota39,pg.368. O Secretrio do Tesouro Paulson afirmou que o diploma em questo conferia poderes flexveis ao Tesouro, de modo a potenciar a sua utilizao eficiente, da a admissibilidade das injeces decapital.
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PrivadoPortugus53,dereferirqueestebanco,emNovembrode2008, comunicou entidadereguladoradosectorbancrio,oBancodePortugal,queseencontravanuma situao de ruptura de liquidez, tendo o Estado, aps parecer favorvel do Banco de Portugal, e por receios de contgio ao restante sistema financeiro, concedido uma garantia54 de um emprstimo no valor de 450 milhes de euros, que resultou de um emprstimo de outros bancos, garantia essa que foi sucessivamente prorrogada, sendoque,emDezembrode2008,oConselhodeAdministraodoBancodePortugal decidiu nomear uma administrao provisria para o Banco Privado, bem como dispensar o Banco Privado, durante 3 meses, do cumprimento de obrigaes anteriormente contradas. No tendo sido apresentado pelo Banco Privado um adequado plano de recuperao dentro de um ano, a 15 de Abril de 2010, o Banco de Portugal revogou a autorizao do exerccio de actividade bancria do Banco Privado, decretando a sua dissoluo e liquidao. A base legal da actuao do Banco de Portugal neste caso foi, em grande parte, o Regime Geral das Instituies de Crdito e Sociedades Financeiras, aprovado pelo DecretoLei n. 298/92, de 31 de Dezembro, posteriormente alterado, que se reveste de interesse nesta matria. Notese que em 2008, quando j se faziam sentir os efeitos da crise financeira, este diploma foi alterado no sentido de aumentar os poderes de superviso do Banco de Portugal55, sendo conferida ao Banco de Portugal, pelo artigo 76. do referido regime, competncia para estabelecer quaisquer regras de conduta das instituies bancrias que considere necessrias para fazer cumprir o referido diploma, sendo ainda de referiroartigo77.A,queautorizaoBancodePortugalatomartodasasmedidasque considere necessrias para fazer cumprir as normas que lhe cumpra salvaguardar. No caso do Banco Privado, foi utilizado em particular o artigo 141. do referido regime, que prev: Quando uma instituio de crdito se encontre em situao de
Sobre a interveno estatal no Banco Privado Portugus ver os Relatrios de Auditoria do Tribunal de Contas n. 53/2009, 2. Seco, de Dezembro de 2009, pgs. 19 e ss., e n. 20/2010, 2. Seco,deSetembrode2010,pgs.15ess.,eoAcrdodoTribunalCentralAdministrativoSulde9de Setembrode2010,processon.06834/10,queseguimosdeperto. A ttulo complementar, notese que a base legal da referida garantia no foi a Lei n. 60 A/2008, de 20 de Outubro, posteriormente regulamentada, que estabeleceu a possibilidade de concesso extraordinria de garantias pessoais do Estado, no mbito do sistema financeiro, que foi pensada,justamenteparaacorrerasituaesdeemergncia,comoresultadoseuartigo1.,querefere expressamente o objectivo de reforo da estabilidade financeira e de disponibilizao de liquidez nos mercados financeiros, mas sim o regime das garantias pessoais do Estado constante da Lei n. 112/97, de 16 de Setembro, com o fundamento de que o primeiro diploma citado no havia sido pensado para acorrer a instituies que se encontravam em risco especial de degradao, segundo o Banco de Portugal, o que no deixa de levantar dvidas, face s disposies que citmos. V. o primeiro relatrio doTribunaldeContascitadonanota53. Assim afirma o prembulo do Decretolei n. 1/2008, de 3 de Janeiro, que republicou em anexooreferidoregime.
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desequilbrio financeiro, traduzido designadamente reduo dos fundos prprios a um nvel inferior ao mnimo legal ou na inobservncia dos rcios de solvabilidade ou de liquidez, o Banco de Portugal poder determinar, no prazo que fixar, a aplicao de alguma ou de todas as seguintes providncias de recuperao e saneamento, elencando de seguida um leque de providncias, das quais se destacam a apresentao de um plano de recuperao e saneamento, referido na alnea a), concretizada no artigo 142., cujo nmero 2 permite ao Banco de Portugal fixar os requisitosdeaceitaodoplanoqueconsiderenecessrios,permitindoonmero3ao Banco de Portugal apresentar um plano de interveno caso os accionistas no aprovem o plano de recuperao, sendo que o artigo 143. permite a designao de umoumaisadministradoresprovisriosparaobanco,umamedidaquefoiutilizadano caso do Banco Privado. Todas estas normas tm o trao comum de aumentar os poderes das entidades reguladoras, conferindolhes discricionariedade quanto aos pressupostos,comoocasodoartigo141.,queutilizaumconceitoindeterminado,o desequilbrio financeiro, e discricionariedade optativa, ou seja, permitem a escolha de uma ou mais medidas de um certo conjunto, sendo que o Banco de Portugal, no casoemanliselanoumodelas,nomeadamentedanomeaodeadministradorese daobrigaodeapresentaodeumplanoderecuperao. Quanto ao Banco Privado de Negcios56, de referir que esta entidade, que se encontrava em dificuldades financeiras em 2008, recebeu apoio financeiro da Caixa Geral de Depsitos e do Banco de Portugal, por via de emprstimos que rondavam os 500 milhes de euros. Tendo sido apresentado um plano de recuperao, que implicava um aval do Estado para garantir umemprstimono valor de 500 milhes de euros,bemcomoumainjecodecapitalporpartedoEstadonovalorde600milhes deeurosemacespreferenciais,aquesejuntariaumainjecodecapitalprivadono valor de 380 milhes de euros. Tendo pedido parecer do Banco de Portugal, o Ministrio das Finanas, considerando que o montante pedido era elevado e que as aces a adquirir no conferiam direito de voto, invocando ainda que a taxa de remunerao das aces era reduzida face s exigncias do Direito da Unio Europeia, que era tambm violado pela percentagem de fundos prprios de base que as aces representavam, que excedia o limite estipulado de 35%, optou por nacionalizar o banco, de modo a salvaguardar o sistema financeiro das consequncias de uma
Sobre a nacionalizao do Banco Privado de Negcios, podero colherse informaes relevantes no relatrio da Comisso Parlamentar de Inqurito sobre a situao que levou sua nacionalizao e sobre a superviso bancria inerente, de 6 de Julho de 2009, publicado no Dirio da Assembleia da Repblica, 2. srie, Subsrie B, Nmero 162, de 15 de Julho de 2009, pgs. 2 a 363, ponto4.
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eventual falncia do banco. Assim, diversamente do sucedido nos Estados Unidos, o Estado Portugus optou, no por supervisionar negcios jurdicos entre particulares, mas por uma soluo autoritria, a nacionalizao coerciva do Banco, sendo controversa a sua conformidade com as exigncias de subsidiariedade e proporcionalidade salvaguardadas pela Constituio. Cremos que o caso do Banco Privado de Negcios assenta numa lgica algo distinta da Regulation by Deal norte americana, pois neste caso no se usou a via negocial, mas o resultado foi idntico: o Estado interveio numa instituio financeira num caso concreto; simplesmente a soluo adoptada neste caso foi mais afastada do quadro do mercado. A nacionalizao seria aprovada pela Lei n. 62A/2008, de 11 de Novembro, que aprovouoRegimejurdicodaapropriaopblica.Logonoartigo2.dareferidalei,no seu n. 1, referemse os motivos que determinaram a nacionalizao, neste caso os interesses dos depositantes e a estabilidade do sistema financeiro bem como a natureza de ultima ratio da nacionalizao. No quadro do regime aprovado por esta lei, destacamse o artigo 1., que refere que a apropriao pblica s se admite quando, por motivos excepcionais e especialmente fundamentados, tal se revele necessrioparasalvaguardarointeressepblico.Apesardeseformularemrequisitos de necessidade, de proporcionalidade e de fundamentao, evidente a indeterminao deste preceito, que implica que ser o Estado a avaliar, em cada situao, se esto preenchidos os requisitos de excepcionalidade que podem fundamentar a nacionalizao, que, nos termos do artigo 13., da competncia do membro do Governo responsvel pela rea das finanas, que pode praticar todos os actos necessrios concretizao da nacionalizao, cabendo aqui um vasto leque de medidas. Salientase ainda um acrdo proferido pelo Tribunal Constitucional Portugus57 em sede de fiscalizao abstracta de constitucionalidade, a propsito da lei do Oramento de Estado para 2011, elaborada num momento em que o Estado Portugal se encontrava sobre forte presso dos mercados financeiros, que questionavam a situao financeira do Estado Portugus. Em face disto, para cumprir as exigncias oramentais da Unio Europeia, o legislador aprovou uma srie de medidas restritivas da despesa no referido Oramento, entre as quais constava, no artigo19.dareferidalei,areduodasremuneraesdetitularesdecargospblicos, bem como funcionrios, agentes e trabalhadores do Estado e demais entes pblicos, comefeitosapartirde1deJaneirode2011,sendoprevistasnormasespeciaisparaos
Cfr. Acrdo do Tribunal Constitucional n. 396/2011, de 21 de Setembro de 2011, processo n.72/11.
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magistradosjudiciaisedoMinistriopblico,nosartigos20.e21.,respectivamente. Entre outros fundamentos foi invocada a violao do princpio da proteco da confiana, corolrio do princpio do Estado de Direito, consagrado em particular no artigo 2. da Constituio, na medida em que a reduo salarial implicaria uma frustraodaslegtimasexpectativasdosfuncionrios.Confrontadocomestaquesto, o Tribunal Constitucional referiu inicialmente que havia que proceder a uma anlise rigorosa das situaes, de modo a averiguar se elas so dignas de tutela face ao princpio em causa, sendo que posteriormente verificao destes requisitos ter que procederse a uma ponderao entre o interesse pblico que fundamenta a medida e o interesse privado que a medida afecta. No quadro desta questo, afirma o Tribunal Constitucional: No se pode ignorar, todavia, que atravessamos reconhecidamente uma conjuntura de absoluta excepcionalidade, do ponto de vista da gesto financeira dos recursos pblicos. O desequilbrio oramental gerou forte presso sobre a dvida soberana portuguesa, com escalada progressiva dos juros, colocando o Estado portugus e a economia nacional em srias dificuldades de financiamento, acrescentando que haviam sido adoptadas medidas semelhantes noutros pases da Europa, por vezes com maior impacto. impressivo o seguinte passo do acrdo: Do que no pode razoavelmente duvidarse de que as medidas de reduo remuneratria visam a salvaguarda de um interesse pblico que deve ser tido por prevalecente e esta constitui a razo decisiva para rejeitar a alegao de que estamos perante uma desproteco da confiana constitucionalmente desconforme. () As redues remuneratrias integramse num conjunto de medidas que o poder poltico, actuando em entendimento com organismos internacionais de que Portugal faz parte, resolveu tomar, para reequilbrio das contas pblicas, tido por absolutamente necessrio preveno e sanao de consequncias desastrosas, na esferaeconmicaesocial.Somedidasdepolticafinanceirabasicamenteconjuntural, de combate a uma situao de emergncia, por que optou o rgo legislativo devidamente legitimado pelo princpio democrtico de representao popular. Ou seja,independentementedaquestojurdicadefundo,certoqueosexcertoscitados demonstramqueotribunalatenuouoseucontrolodanormadedireitoadministrativo em questo, com base na exigncia do interesse pblico que se impunha acautelar face conjuntura da poca, considerando a medida em questo aceitvel em virtude daprprialegitimidadedemocrticadolegisladorqueaaprovou. Apresentado este extenso leque de intervenes estatais e de controlo judicial das mesmas, h que averiguar das consequncias destas situaes no problema que nos ocupa. Em face do que fomos referindo, podemos dizer que todas estas situaes
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so exemplos do chamado direito administrativo da emergncia58, ou seja, de um conjunto de normas e outros modos de actividade administrativa criados para responder com celeridade e eficcia a circunstncias de urgente e exigente interesse pblico, cujos efeitos no se esgotam numa nica actuao, mas que se prolongam no tempo. Este direito administrativo caracterizase justamente pela menor vinculao aos princpios gerais da actividade administrativa, e muito em particular ao princpio da legalidade, princpios que em Portugal, esto consagrados constitucionalmente. Como vimos a respeitoda situao nos Estados Unidos, a aco do Estado na resposta crise caracterizouse desde o incio pela falta de uma base legal adequada, tendo o Estado recorrido a interpretaes de normas com conceitos indeterminados em termos muito latos. Se vimos que, na configurao mais recente, o princpio da legalidade implica que a lei deve ser vista como pressuposto e fundamento da actividade administrativa, no sendo admissvel uma actuao administrativa sem a existncia de uma lei prvia habilitante, o certo que praticamente toda a actividade do Estado na reaco crise careceu da existncia de lei prvia, justamente porque estavam em causa circunstncias excepcionais que o legislador, por natureza, no consegue prever, da que a Administrao anteponha o interesse pblico legalidade estrita. Este ponto obriganos a reponderar um dos actuais postulados do princpio da legalidade, o que nos leva a considerar que, mais uma vez, estamos perante uma situao de crise da lei, ou seja, em que a importncia da lei parlamentar decresce, devendo mais uma vez, ser sublinhada, j no a legalidade, mas a juridicidade da actuao administrativa, devendo ser garantida, mesmo em tempos de crise, a vinculao da Administrao s exigncias essenciais dos princpios fundamentais da actividade administrativa, como o princpio da justia e da proporcionalidade, uma ideia que no elimina as dificuldades do controlo judicial da actividade administrativa em situaes de crise, mas contribui para as atenuar. Esta situao de crise da lei particularmente clara se atendermos ao facto de as leis existentes constiturem um embaraoparaaactuaoadministrativa,daqueaAdministraoopteporformasde actividadediversasdastradicionais,pormotivosideolgicosouporentenderquetal mais adequado prossecuo do interesse pblico. O expediente da Regulation by Deal que referimos, mais no do que a procura de solues caso a caso para os problemas levantados pela crise, nem sempre no quadro do mercado, sendo a
V. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituio Anotada cit., Vol. II, Anotao X ao artigo 266., pg. 800801, que distinguem esta emergncia do estado de necessidade tradicional, dado que, ainda que ambas as situaes se traduzam numa menor vinculao ao princpio da legalidade, a administraodeemergnciaexecutamedidasquenoestolimitadasespacialetemporalmentepor uma situao excepcional. No mesmo sentido, Giulio Napolitano, ob. e loc. cits. na nota 7, ponto 4, refereseexistnciadeConstituiodaemergnciaeconmica.
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Administrao supervisora e garante de acordos entre particulares, com recurso a procedimentos cleres e com termos que, como vimos chegam a pr em causa o direito existente59. As situaes de crise levantam novos problemas, para os quais o suporte legal existente inadequado ou insuficiente, da que a Administrao, como sucedeu com o Secretrio do Tesouro Paulson, declare que a Administrao necessita de mais poder. por esta razo que a legislao elaborada em tempos de crise aumente consideravelmente os poderes da Administrao, como sucedeu com o Emergency Economic Stabilization Act, que se materializou numa larga outorga de poderes discricionrios Administrao, que resultam em particular de conceitos indeterminados, sobretudo quanto aos pressupostos das medidas a adoptar, que permitem Administrao conferir se a cada momento, se levantam exigncias de interesse pblico, ou por via do elenco de medidas que podem implicar, muitas vezes, intervenes na esfera jurdica dos particulares. O legislador, muitas vezes, passa um verdadeiro cheque em branco Administrao para que esta actue. A incapacidade do legislador em tudo prever leva a que a discricionariedade administrativa seja intensificada nestes perodos. O legislador sentese mal preparado para responder s exigncias de cada caso concreto, deixando a sua resoluo Administrao, cedendo assim aos apelos de mais poder do Executivo, que se materializam no aumento de poder tambm de entidades reguladoras, na convico de que o mercado carece de certa vigilncia para funcionar adequadamente. Neste campo, o espao em branco deixadopelaleipassaaserocupadopeloregulamentoadministrativo,muitasvezesao abrigo das chamadas clusulas Henrique VIII, que permitem uma alterao da disciplina legal por regulamentos60. Assim, de novo, a Administrao ganha um papel deprimeiroplanonocampodoequilbriodepoderes,incumbindolheencontrarnovas respostas para novos problemas, e realizar o direito que o legislador no prev em termos acabados. No esprito da new public management, exigese, em face de situaes econmicas difceis, uma maior responsabilidade de iniciativa e uma maior responsabilidade de desenvolvimento de um conjunto de medidas que se afiguram necessrias para acorrer a exigncias excepcionais de interesse pblico, que a lei no
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Nestesentido,v.StevenM.DavidoffeDavidZaring,ob.cit.,pg.66.
Estes traos da legislao anticrise so salientados pela esmagadora maioria da doutrina. V. Mark Aronson, ob. cit. na nota 10,pgs.165 e ss., Eric A.Posner e Adrian Vermeule,ob. cit., na nota 8., pgs.18 e ss.,e Matthew R.Shahabian, obcit. e loc. cit. na nota39,pgs. 355 e ss. V.aindaAna Raquel Gonalves Moniz, ob. cit., pgs. 22. e ss., e 74, sobre o enquadramento jurdico de algumas situaes. Notese que entre ns, o artigo 112., n. 5 da Constituio probe tais clusulas. Um exemplo muito prximo deste fenmeno encontrase no American Recovery and investmentActde2009,que, segundo alguns,permitequealgumasdisposiesqueestabelecemqueosmateriaisutilizadosemobraspblicas devem ser adquiridos preferencialmente a norteamericanos, possam ser alteradas por meio de regulamentos.V.V.MarkAronson,ob.cit.nanota10,pg.202.
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consegue prever nem to pouco regular em termos de vinculao absoluta da Administrao61. Assim, a ideia de que a discricionariedade administrativa uma funo jurdica parece manterse. No entanto, o controlo de normas de direito administrativo e da actividade administrativa de emergncia particularmente atenuado em situaes de crise econmica. Como vimos suceder com os tribunais norteamericanos e com o nosso Tribunal Constitucional, o tribunal, perante uma norma ou deciso elaboradas em situaes de emergncia, muito prudente no seu controlo, atendendo ao interesse pblico que as medidas prosseguem e s prprias consequncias da sua deciso. O juiz no se sente preparado para refazer o juzo da Administrao,sobpenadeinvadirmatriareservadaaoExecutivo,apoiandoseainda na legitimidade democrtica de que a Administrao hoje dispe, vendose por vezes impossibilitado, em termos prticos, de atacar um facto j consumado, receando causar graves consequncias econmicas e polticas que no est legitimado a causar.62 neste ponto que os poderes discricionrios tipicamente atribudos pela legislao anticrise correm o risco de se transformar em arbtrio. Se por vezes a prpria lei que limita o controlo judicial dos actos discricionrios, como exemplificmos,poroutroladoacautelaquecaracterizaojuiznessescasospodelevar a Administrao a actuar com total desrespeito pelos princpios fundamentais do Estado de Direito, com o argumento de que a emergncia tudo desculpa. Neste campo,emboraaleiporvezesconsagreaproibiodoarbtrioedeviolaodalei,f lo em termos de tal forma gerais que o juiz no se sente suficientemente seguro. A este propsito, cremos que h vrias observaes a fazer. Em primeiro lugar, sem dvida que estas situaes implicam o respeito pela prpria responsabilidade de deciso da Administrao, que hoje goza de legitimidade democrtica, mas no menos certo que h de terminadas exigncias que possvel efectivar, mesmo em situaes de emergncia. Se a medida em causa for manifestamente desproporcional ou injusta, no poder deixar de ser sindicada. Assume grande relevncia o princpio da proporcionalidade, devendo averiguarse se as medidas adoptadas se apresentam como minimamente aceitveis e razoveis em face das circunstncias em causa, averiguandose se um administrador medianamente prudente e sensato as teria adoptado naquelas circunstncias. ainda decisiva a fundamentao dos actos
61 62
CitamosAnaRaquelGonalvesMoniz,ob.cit.,pg.23.
Sobre estas dificuldades no controlo judicial v. Eric A. Posner e Adrian Vermeule, ob. cit., na nota7.,pgs.28ess,eaindaMatthewR.Shahabian,obcit.eloc.cit.nanota39,pgs.368ess.V.ainda as consideraes ainda hoje actuais de Rogrio Soares, in Administrao Pblica e Controlo Judicial, loc.cit.nanota25,pgs.228ess.
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praticados em situaes de emergncia econmica que sejam de legalidade duvidosa, dado que sero os motivos apresentados pela Administrao que permitiro ao juiz averiguar a existncia de eventuais erros na apreciao dos pressupostos e da prpria legalidade das medidas. Por outro lado, finda a situao de emergncia que a ocasionou, o controlo judicial poder ser feito a posteriori com maior segurana. O certo que se impe uma grande conteno ao juiz no controlo da actividade administrativa em tempos de crise, tendo em conta que o seu controlo, se no for cauteloso, poder transformarse num controlo de mrito. Estas consideraes gerais realam a ideia de que o controlo judicial dos actos discricionrios da administrao em situaes de emergncia muito mais atenuado do que o habitual, mas, ainda assim,nopodeserinexistente. 3. Concluso. Os reflexos da crise no princpio da legalidade e na discriciona riedadeadministrativa. Face ao exposto, cremos que a crise ps claramente em causa o princpio da legalidade e o valor da lei. Tratase de uma situao que demonstra que impensvel que a lei constitua a base total do campo de actuao administrativa. H situaes excepcionais que levantam problemas que a Administrao tem de resolver, de forma por vezes contraditria com os esquemas legais existentes, mas que devem ser atendidas,sobpenadeodeverdeprossecuodointeressepbliconosercumprido. A lei no consegue abarcar a totalidade da realidade, perdendo assim o seu estatuto quasesagrado,comodemonstraaclarahabilitaoqueelafaz,aposteriorieapedido da Administrao, de poderes discricionrios Administrao, para que esta encontre a melhor soluo para cada caso. Por outro lado, as velhas formas de actividade administrativa entram em desuso, necessitando a Administrao de esquemas mais cleres e eficazes. No menos decisivo o facto de a situao de emergncia levar sistematicamente a um aumento dos poderes de interveno da Administrao, o que evidenciaqueacriseeconmicalevaaumareconsideraodopapeldaAdministrao na aplicao do direito. Neste campo, a crise aponta para um novo direito administrativo, pautado por novos esquemas, mas no qual se devem manter algumas exigncias, mesmo no campo do controlo judicial dos actos discricionrios praticados nestas situaes, que apesar de dever respeitar a esfera de aco da Administrao, deve tambm controlar as actuaes mais graves de violao dos princpios fundamentais. Fora de dvida, que no podemos afirmar o princpio da legalidade com a fora habitual nestas situaes, sendo certo que ainda vigoram algumas limitaes de ordem legal actividade administrativa, como a exigncia de especial
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fundamentao dos actos administrativos e a limitao temporal dos actos administrativos praticados em situaes de crise. Haver sempre que ponderar legalidade estrita e interesse pblico, cedendo em muitos casos a primeira ao segundo. inegvel que, em situaes de crise, a legalidade estrita limitada por consideraes de praticabilidade, o que no deixa de colocar a questo de averiguar atquepontoquealegalidadepodeserlimitadapelaemergncia.Arespostaparece ser, at que cheguemos concluso que a limitao da legalidade pe em causa exignciasfundamentaisdoordenamentojurdico,subvertendooseucerne.Emsuma, comoafirmaGiulioNapolitano,acrisecolocanovosdesafiosaodireitoadministrativo, querquantoaopapeldoEstado,querquantobaselegaldaactividadeadministrativa, querquantoaoseucontrolo63.
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V.GiulioNapolitano,ob.eloc.cits.nanota7,ponto5.
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