Amrica Latina: la nueva agenda de seguridad Author(s): Mnica Serrano Reviewed work(s): Source: Foro Internacional, Vol.

38, No. 1 (151) (Jan. - Mar., 1998), pp. 124-144 Published by: El Colegio De Mexico Stable URL: http://www.jstor.org/stable/27738621 . Accessed: 27/06/2012 15:40
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AM?RICA LATINA: LA NUEVA AGENDA DE SEGURIDAD

M?nica

Serrano

Este ensayo est? dirigido a hacer una evaluaci?n de la relevancia de la nueva agenda de seguridad en el contexto de Am?rica Latina. Est? dividido en dos partes: la primera proporciona una perspectiva general de cu?les son las tendencias en torno a la seguridad que se est?n desarrollando en la regi?n, y de la forma en que est? cambiando
como consecuencia de las de ello; en la naturaleza creciente "nuevas" segunda amenazas que la

el significado de este concepto

se examina m?s en de cerca convertido fuente

parte se han

de

preocupaci?n.

Tendencias

y concepciones

de la seguridad

en Am?rica

Latina

Entre los factores que hoy d?a est?n influyendo en la seguridad de los Esta
dos latinoamericanos,

sencia de un orden regional estable y m?s o menos predecible;1 2) la persistencia de instituciones d?biles y fragmentadas que minan la capaci dad de los gobiernos para controlar de manera efectiva sus territorios y firme sobre el uso de la violencia organizada; para mantener un monopolio 3) el cambio aparente en lamanera en que se conciben ahora la soberan?a y el principio de intervenci?n en los pa?ses de la zona, y 4) finalmente, el surgimiento de una nueva agenda de seguridad que ha venido a poner de relieve la interdependencia existente entre las caracter?sticas internas y

hay

cuatro

que

merecen

especial

atenci?n:

1)

la pre

1 Durante el periodo Latina en el mercado internacional colonial, el papel de Am?rica consist?a en proveer materias de los pa?ses del ?rea no modific? primas. La independencia esta condici?n de dependencia de los estados regionales, ni tampoco lo hizo la sustituci?n en el siglo xix de Espa?a como este externa. Durante dominante por Gran Breta?a potencia su condici?n han mantenido latinoamericanas siglo, las econom?as y su vulnera dependiente bilidad respecto a los factores externos.

124

Ene-Mar

98

Am?rica

Latina:

la nueva agenda Cada

de seguridad

125

externas de la seguridad
revisado a continuaci?n.

de cada Estado.

uno de estos factores ser?

debe a que Am?rica Latina complet? construcci?n nacional mucho antes que otras regiones. Lo que hab?a sido un escenario de agitaci?n e intervenciones extranjeras durante el siglo XIX se fue tranquilizando paulatinamente. Y si bien la intervenci?n extranjera
continu?, ?sta fue monopolizada cada vez m?s por Estados Unios al conso

es cierto que a lo largo de una de estabilidad internacional gozado con otras regiones del mundo nos damos pocos los conflictos que ha habido en la Si bien

este siglo Am?rica Latina no ha absoluta, cuando la comparamos cuenta de que son notablemente zona. Entre otras razones, esto se su proceso de descolonizaci?n y

la zona, particularmente durante los a?os de Reagan, los gobiernos una estadunidenses han mostrado inclinaci?n mayor por la posteriores como el desarrollo de intereses la comunes, cooperaci?n regional y mejor manera de ejercer la hegemon?a.3 La relativa estabilidad internacional en Am?rica Latina tambi?n se ha explicado en t?rminos de una aparente aceptaci?n, por parte de los estados regionales, de los principios que rigen el orden internacional, al igual que de la ONU como arbitro supremo en caso de disputa. Las rep?blicas latinoamericanas tienen desde hace mucho tiempo como una pr?ctica
2

lidar su hegemon?a en la regi?n.2 M?s a?n, se ha dicho que la presencia de Estados Unidos ejerci? una influencia moderada sobre la hegem?nica esta la el militar por competencia regional. Aunque preocupaci?n poder dunidense y por el riesgo de una intervenci?n sigui? latente entre los pa?ses de

de Am?rica Latina hacia 1949 como escenario perif?rico de la en la frente a las organiza posici?n del gobierno estadunidense a la tienen regionales, hay diferencias que importantes que subyacen concepci?n Estados Unidos yAm?rica Latina de la oea. La visi?n latinoamericana no s?lo pone ?nfasis en la cooperaci?n tambi?n guarda ciertas reservas respecto a los riesgos de una econ?mica, intervenci?n estadunidense. No obstante, la Carta de laOrganizaci?n de Estados Americanos en de una crisis desatada (redactada Bogot? en medio por el asesinato del l?der del Partido en 1948) se ajust? a la visi?n estadunidense de una agencia Liberal, Jorge El?ecer Gait?n, dise?ada V?ase Roger R. Trask, "The para la "defensa colectiva de las Americas". Impact of the Cold War on U.S.-Latin en Diplomatic History, vol. 1, American Relations, 1945-1949", num. 3, 1977, pp. 281-282. 8 Elliot Abrams, "The America Hemisphere after the Cold War", The Changing Security Environment and American National Interests Working Paper Series, num. 5, Harvard Cambridge, en las Americas", en Abraham Lowenthal 1993; Andrew Hurrell, University, "Regionalismo y G. T. Treventon Fondo de Cultura Econ?mi (eds.) Am?rica Latina en un mundo nuevo, M?xico, a new ca, 1996, p. 106; Augusto Varas, "From coercion to partnership: for security paradigm en Jonathan in theWestern Hemisphere", et al, (eds.) The United States cooperation Hartlyn and Latin America in the 1990s, Chapel Hill, University of North Carolina Press, 1992; Augusto de la posguerra Varas, "La seguridad hemisf?rica fr?a", en Olga Pellicer (ed.) La cooperativa enAm?rica Latina y el Caribe, M?xico, SRE, 1995. seguridad internacional guerra ciones

Si bien

el surgimiento fr?amarc? un cambio

126

M?nica

Serrano

/7XXXVIII-1

establecida, la b?squeda de soluciones pac?ficas y de cooperaci?n regional para hacer frente a las amenazas a la paz.4 De hecho, ha sido claramente limitado el n?mero de conflictos que ha llevado a los Estados latinoameri canos a recurrir a la guerra.5 En efecto, en una cantidad significativa de los han Estados disputas, dirigido sus esfuerzos hacia la b?squeda de una soluci?n pac?fica, en lugar de llevar sus diferencias hasta el punto de un conflicto b?lico. Este patr?n no s?lo se ha visto como una muestra de cierto grado de madurez en el comportamiento de los pa?ses de Am?rica Latina frente al uso de la fuerza, sino que tambi?n ha animado a los estudiosos
sobre

mantenimiento
to. Sin

seguridad

centrar

su

atenci?n

en

asuntos

relacionados

con

el

de la paz m?s que en las din?micas

al parecer la causa de estos patrones

potenciales
no radica

del conflic
tanto en la

Por supuesto que las iniciativas de control de armas forman parte de esta tradici?n. Si bien ?stas han sido promovidas por potencias externas, tambi?n han tenido fuertes defensores entre los Estados latinoamericanos.6 esto se ha visto Recientemente, los reflejado en el inter?s que han mostrado actores regionales por establecer medidas de edificaci?n de confianza
4

presencia de instituciones regionales establecidas, incluida laOrganizaci?n de Estados Americanos (OEA), como en la inclinaci?n de los Estados de la a en confiar ad hoc y de naturaleza m?s flexible. mecanismos regi?n

embargo,

mente

El papel fundamental que ha lamediaci?n desempe?ado ym?s reciente diplom?tica, las medidas de edificaci?n se han visto de confianza, reflejados en un n?mero sig nificativo de negociaciones. Entre lasm?s importantes la resoluci?n de la puede mencionarse en 1980; el acuerdo de retiro de disputa entre Colombia yVenezuela tropas firmado en 1981, en el contexto del conflicto armado que se dio en la frontera entre Per? y Ecuador; y la mediaci?n que hiciera el papa en la disputa de 1984 por el canal de Beagle, entre Chile y Ar envueltos en negociaciones fronterizas gentina. En 1991, estos dos pa?ses se vieron nuevamente del Desierto, en tanto que la explotaci?n por la Laguna y Venezuela Argentina negociaron y uso de los canales de Mart?n Garc?a en ese mismo a?o. Por otra parte, la resoluci?n expedida en 1992 por la Corte Internacional de Justicia ofreci? una salida a la disputa entre Honduras y El Salvador, y en ?pocas m?s recientes, el grupo de pa?ses garantes ha provisto un marco favorable para lidiar con la de edificaci?n disputa fronteriza entre Per? y Ecuador. Las medidas de confianza tambi?n han cumplido un papel importante dentro de la regi?n. Dichas medidas se volvieron con la del Plan de Paz Arias, parte del proceso de paz en Centroam?rica adopci?n del acercamiento nuclear entre Brasil yArgentina. y han Jsido clave en la institucionalizaci?n En general han sido pocas las veces en que se ha recurrido al uso de la fuerza. Entre los conflictos armados m?s la guerra de Chaco importantes de este siglo puede mencionarse la guerra del f?tbol de 1969 entre Honduras (1932-1935), de y El Salvador, el rompimiento en 1981 entre Per? hostilidades la guerra de las Malvinas/Falklands de 1982, la y Ecuador, crisis de Centroam?rica, y el reciente conflicto fronterizo entre Per? y Ecuador. 0 como una zona de paz: el "Am?rica Latina G?lvez, del Sergio Gonz?lez problema en Revista Mexicana control de armamentos", de Pol?tica Exterior, n?m. 50, primavera-verano, "El Tratado de Tlatelolco: 1996; M?nica la contenci?n de la amenaza Serrano, nuclear en Am?rica de Pol?tica Exterior, n?m. 50, Latina", Revista Mexicana 1996; primavera-verano, de confianza mutua en Am?rica Latina, de Augusto Varas e Isaac Caro (eds.) Medidas Santiago 1994. Chile, Flacso/Stimson Center-SER,

Ene-Mar

98

Am?rica

Latina:

la nueva agenda

de seguridad

127

el acercamiento de edificaci?n de confianza que acompa?aron medidas entre Argentina y Brasil, fue la pol?tica exterior del gobierno de Menem la las refrend? formalmente.9 que
La mayor?a de los art?culos que aparecen en Augusto Varas e Isaac Caro, op. cit., incluye este concepto de control de armas en su an?lisis de las mec. Aunque "tradicionales" esquemas marc? un cambio de ?nfasis hacia "operaciones militares" ?en vista del punto muerto que alcanzaron las negociaciones sobre control de armas en la d?cada de los setenta?, diversas de desarme hab?an desempe?ado propuestas y de control de armamentos ya un papel en el contexto de la importante seguridad regional. Iniciativas tales como las siguientes entran en la de control de armas: el Tratado de Tlatelolco firmado en 1967, categor?a "tradicional" el cual declaraba la regi?n como una zona libre de armas nucleares; la Declaraci?n de a fines militares en de 1974, cuyo objetivo era reducir los presupuestos destinados Ayacucho 7

(MEC).7 Aunque algunas MEC rudimentarias han estado presentes durante se interesan ahora largo tiempo en la regi?n, los Estados latinoamericanos en mecanismos de tipo m?s formal para hacer frente a algunos de los zona. Durante el proceso de paz en problemas de seguridad que afectan la la idea de las MEC, introducida por primera vez por los Centroam?rica en 1983, pas? a formar parte del Plan Esqui representantes canadienses se dio en en 1987. Un avance m?s formal y vigoroso de estas medidas pulas el plan global de desarme y de edificaci?n de confianza de 1991, presenta sobre una concepci?n m?s as? como en el documento do por Honduras, en ese mismo a?o, al igual OEA la elaborado de la por seguridad, amplia que en la institucionalizaci?n del acercamiento nuclear entre Argentina y Brasil, que culmin? en la creaci?n de una agencia com?n para el segui miento y control de materiales nucleares (ABAAC) en 1992.8 Aunque hubo

en Mitchell Reiss y Roberts S. Litwak, Nuclear Argentina", proliferation after the Cold War, Press/The Johns Hopkins University Press, 1994. D.C., The Woodrow Wilson Washington, * en las relaciones entre los dos La mejora con frecuencia se relaciona con la visi pa?ses ta del a Buenos Aires en mayo de 1980. Sin en 1976 comenzaron presidente Figueiredo embargo,

el ?rea; el "Compromiso de Mendoza" firmado en 1991 por Argentina, Brasil y Chile, que en la zona; y la declaraci?n las armas qu?micas y biol?gicas prohibe conjunta hecha por Ecuador la cual estos pa?ses renunciaron al uso Bolivia, Colombia, y Per? en 1991, mediante de todo tipo de armas de destrucci?n masiva. Un an?lisis cr?tico de las mec puede encontrarse en Marie-France Desjardins, Rethinking confidence building measures, Adelphi Paper Series, num. nss, 1996. 307, Londres: 8 a que se asemejan Hay otros esquemas algunas versiones de las mec:, entre los que se incluyen el Tratado de Paz yAmistad de 1984 entre Chile yArgentina, que puso fin a la disputa navales, por el canal de Beagle, que conten?a algunas medidas para regular las maniobras en el modelo basadas de las mec. De manera similar, la declaraci?n conjunta de 1990 entre inclu?a varias medidas mar?timas de y Gran Breta?a Argentina y navales de edificaci?n confianza, tales como la pronta notificaci?n de maniobras militares. No obstante estas mejoras, resulta claro que uno de los obst?culos para el desarrollo de futuras mec en la re principales las fuerzas armadas a que los civiles se inmiscuyan en lo que gi?n es la resistencia que muestran sus dominios consideran exclusivos. V?ase Jack Child, en "Medidas de confianza mutua Am?rica Central", en Augusto Varas e Isaac Caro, op. cit., p. 57; Michael Morris, "Medidas de en Augusto Varas e Isaac Caro, op. cit., p. 122; Rut Diamint, confianza mutua en Sudam?rica", "La seguridad estrat?gica regional y las medidas de confianza mutuas pensadas desde Argen "Brazil and tina", en Augusto Varas e Isaac Caro, op. cit., pp. 147 y 152; y M?nica Serrano,

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M?nica

Serrano

F/XXXVIII-1

Si bien estos factores han ayudado a que haya una relativa estabilidad en las relaciones interestatales en Am?rica Latina, en la actualidad se tiene cada vez m?s la certeza de que los problemas de seguridad m?s apremiantes
en la

?stos incluyen, adem?s de otros, una inestabilidad aguda producto de tensiones sociales, la divisi?n pol?tica y el debilitamiento de las instituciones del Estado, a causa del efecto acumulativo del tr?fico de drogas, la pobreza, la sobrepoblaci?n, el desempleo, la migraci?n, la escasez de tierra y el
deterioro ambiental.

regi?n

son

predominantemente

de

orden

interno

transnacional.

Si bien
mente como

las Rep?blicas
Estados

latinoamericanas
muestran

no

pueden
algunos

describirse
elementos

exacta
iden

tificados por Barry Buzan como caracter?sticos de los Estados d?biles. De hecho, con frecuencia han ejercido el poder estatal l?deres autoritarios, en lugar de que se basara en un principio s?lido de consenso sociopol?tico. Tal situaci?n ha llegado a producir altos niveles de violencia pol?tica y periodos de inestabilidad, ante los cuales los gobiernos han con el respondido control de losmedios de comunicaci?n y el uso de la fuerza.10 A lo largo de este siglo, oleadas sucesivas de autoritarismo y democratizaci?n han puesto al descubierto la debilidad b?sica de muchos Estados latinoamericanos resolver conflictos sociales mediante para y pol?ticos procesos leg?timos
basados en las instituciones.11

"an?rquicos",

a?n

Sin embargo,
Latina puede tener

la debilidad
serias

de

las instituciones estatales

internacionales. La

en Am?rica
disputa fron

teriza entre Ecuador y Per? de 1995 es una muestra de ello. Este conflicto de la econom?a interna y las puso al descubierto que el debilitamiento estructuras pol?ticas pueden alimentar f?cilmente la percepci?n de amena

repercusiones

las visitas y los ejercicios navales amistosos. Despu?s de esto vinieron en 1980 los acuerdos sobre investigaci?n nuclear y sobre la utilizaci?n y desarrollo pac?fica de la energ?a. Si bien estos acuerdos a ambos crear un frente com?n a las permitieron pa?ses para oponerse restricciones fueron igualmente impuestas por los abastecedores, importantes las consecuen cias sobre el incremento de la la confianza y el entendimiento mutuo seguridad, al promover en un momento en que el desarrollo de programas resultaba un campo f?rtil para nucleares malas sentaron las bases para la y c?lculos err?neos. Estas medidas interpretaciones posterior adopci?n de mec formales y como elemento central de la pol?tica exterior y de defensa argentina. V?ase Andrew Hurrel, "The of a South Atlantic a South of for politics survey security: proposals Atlantic treaty organization", en International Serrano, "Brazil and Affairs, 1983, p. 186; yM?nica pp. 238-239. Argentina", 10 in the Third Barry Buzan, "People, States and Fear: The National Security problem en E. Azar y World", (eds.), National Chung-in Moon Security in the Third World, Maryland: Centre for International 1988. Development, 11 La presencia c?clica de gobiernos fuertes en la regi?n, con frecuencia por respaldados las fuerzas armadas, no ha la debilidad de los Estados. fundamental remplazado

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Am?rica

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la nueva agenda

de seguridad

129

zas, e incluso la reactivaci?n de disputas fronterizas que hab?an permane cido m?s o menos inactivas en el pasado. Otro ejemplo puede encontrarse en la "balcanizaci?n" del territorio colombiano a manos de las guerrillas, lo la capacidad del gobierno para mantener la ley y el orden que ha minado a lo largo de la frontera con Venezuela. Esta situaci?n ha obligado a ambos gobiernos a desarrollar una pol?tica especial de seguridad en su frontera com?n, para prevenir
De manera

incursiones de
se considera

la guerrilla
el

en territorio venezola
en los niveles

no.12

similar,

violencia a lo largo de la frontera de M?xico est? y Estados Unidos vinculado a la encarnizada lucha entre los c?rteles de la droga por el control del mercado de la coca?na en este ?ltimo pa?s. Nuevamente, esto ha llevado a ambos gobiernos a fortalecer su cooperaci?n a lo largo de la frontera.13 este de Probablemente tipo disputas internacionales originadas a par
tir de problemas internos ser?n m?s comunes en el futuro. De ser as?, esto

que

incremento

de

podr?a propiciar divisoria entre problemas

m?s borrosa. Ya

intervenciones
autores,

externas
como

en la medida
que

internos y problemas
Ullman,

en que la l?nea internacionales se vuelva

prev?n una erosi?n

gradual del principio

nos.14 Aunque los

algunos

de no intervenci?n entre los Estados

regionales han valorado

latinoamerica
a?os este

Estados

durante

principio, y algunos incluso lo han considerado como base de la unidad y la estabilidad en el hemisferio occidental,15 su interpretaci?n absoluta ha sido ya objeto de cierto cuestionamiento. Son tres los principales factores
que han desencadenado este cambio.

El primero de ellos es el proceso de transici?n a la democracia que en la regi?n a lo hemos observado largo de la ?ltima d?cada. Como consecuencia algunos pa?ses, por ejemplo Argentina, Brasil, Chile y Uru la guay, propusieron que la OEA incluyera entre sus responsabilidades en de la democracia el hemisferio. de y protecci?n salvaguarda Despu?s

'El 9 de agosto de 1997 los a un acuerdo y Venezuela gobiernos de Colombia llegaron la frontera. Esta situaci?n llev? a las farc (Fuerzas Armadas para patrullar seguridad Revolucionarias de Colombia) a establecer una y al ei.n (Ej?rcito de Liberaci?n Nacional) "alianza estrat?gica" en las provincias de Arauca, Casanare, Boyac? y Santander. Una semana m?s tarde, en el contexto de una nueva ofensiva de la guerrilla, el presidente del Congreso colombiano una propuesta a present? para crear una fuerza internacional que ayudara controlar el deterioro del orden del pa?s. Reforma, 12 p?blico y contribuyera a la pacificaci?n y 17 de agosto de 1997. '" Se han vinculado estos hechos con la muerte de Amado Carrillo, la cabeza del c?rtel de de Ju?rez. Reforma, 25 de agosto de 1997. M V?ase Richard Ullman, "Los Estados Unidos, Am?rica Latina y el Mundo despu?s de la Guerra Fr?a", en Abraham Lowenthal y G. T. Treverton (eds.), Am?rica Latina en un Mundo Fondo de Cultura Econ?mica, nuevo, M?xico, 1996, p. 39. 1:) Augusto Varas, "La seguridad hemisf?rica cooperativa", p. 45.

130
esto, en junio de miso de Santiago
ricano". Permanente Bajo esta de

M?nica

Serrano

F/XXXVIII-1

1991 laAsamblea General de la OEA adopt? el "Compro por la democracia y la renovaci?n del sistema interame
resoluci?n, los miembros en caso de convinieron que se en que el una la OEA se reunir?a presentara Consejo crisis de

en cualquiera de los Estados miembros.1() Luego sigui? el la democracia Protocolo de Washington de 1992, en el que se acord? expulsar a cualquier el Estado miembro cuyo gobierno democr?tico fuera derrocado mediante uso de la fuerza. El Grupo de R?o utiliz? dichas resoluciones al acordar la como miembros de la organizaci?n, suspensi?n de Panam? y de Per?
misma

de gobiernos democr?ticos.17 compromiso El segundo hecho que contribuy? a cambiar el contexto legal para la tanto de la OEA como la ONU en el intervenci?n fue la activa participaci?n en Nicaragua, El Salvador y restablecimiento de la paz y la democracia Guatemala.18 Como dijera Andrew Hurrell, "la participaci?n en elecciones y en la actividad pol?tica se ha convertido en un elemento central para las leyes internacionales de derechos humanos en Am?rica Latina".19 El tercer hecho es el efecto de la globalizaci?n y de la integraci?n econ?mica en la d?cada de los noventa, que produjera cambios importan tes en el ejercicio y la manera de entender la soberan?a en la regi?n. como el TLC Mediante acuerdos de comercio e integraci?n econ?mica, de Libre los Estados han tenido que Comercio) (Tratado y Mercosur, han implicado desencadenado
de inter?s y de compartir o renunciar a esferas de su soberan?a.

que

se

levant?

una

vez

con el restablecimiento

que

ambos

pa?ses

dieron

muestras

de

su

actores

a?n la creaci?n de instituciones supranacionales, s? han una din?mica compleja en la que las actividades de grupos
econ?micos trascienden cada vez m?s las fronteras

Aunque

estos

acuerdos

no

nacionales. No s?lo las econom?as de la regi?n se han acercado, tambi?n lo han hecho los sistemas pol?ticos, lo que ha forzado a los Estados regionales a adoptar definiciones de soberan?a nacional m?s flexibles.

mantenimiento

1() Elliot Abrams, "Los mecanismos op cit., p. 5; Margarita para el Di?guez, regionales en Olga Pellicer, op. cit., pp. 168-169; de la paz y la seguridad hemisf?rica", en States and Latin America: Andrew Hurrell, "The United Neo-Realism Re-examined", international relations since 1945, Oxford, Oxford University (ed.), Explaining Ngaire Woods Press, 1996, p. 160. 1' op. cit., p. 171. Margarita Di?guez, 18 en Un cuidadoso an?lisis del papel de la onu en Centroam?rica puede encontrarse en "Las Naciones Cristina Eguiz?bal, Unidas de la paz en Centroam?rica", y la consolidaci?n Olga "The United States and Latin America: Neo-Realism Re-examined", en Ngaire Woods international relations since 1945, Oxford, Oxford University (ed.), Explaining Press, pp. 155-179. Pellicer, op. cit. 10 Andrew Hurrell,

Ene-Mar

98

Am?rica

Latina:

la nueva agenda

de seguridad

131

El legado de m?s de una d?cada de reformas neoliberales en la regi?n en torno al impacto de estas reformas un ha desencadenado amplio debate en distintos dominios, los cuales van desde la pobreza y la distribuci?n del ingreso hasta el imperio de la ley, e, igualmente importante, la capacidad de
los Estados latinoamericanos

de la fuerza. El cambio de un modelo de desarrollo basado en la industria la sustituci?n de importaciones lizaci?n mediante (ISI por sus siglas en una econom?a de orientada hacia el exterior ha tenido al desarrollo ingl?s),

para

mantener

el

monopolio

sobre

el uso

tambi?n importantes implicaciones estrat?gico-militares. Aparte de los efectos en la seguridad asociados a los acuerdos de integraci?n econ?mica que han ocurrido en la regi?n, queda claro que las pol?ticas de industriali zaci?n estuvieron muy vinculadas a los procesos de construcci?n del Estado en Am?rica Latina. En otras palabras, durante mucho tiempo, bajo la influencia del modelo de industrializaci?n por la v?a de la sustituci?n de importaciones el Estado detent? el papel principal en el desarrollo nacio nal. Esta tendencia lleg? a su fin en la d?cada de los ochenta con el surgimiento de las pol?ticas neoliberales. El repliegue del Estado parece haber afectado las estructuras que tradicionalmente proveyeron orden en el interior de los pa?ses de la regi?n.
ser?a un error afirmar que la violencia interna amenaza la supervi

Aunque

vencia del Estado en Am?rica Latina, resultar?a igualmente equivocado subestimar el impacto potencial de estas pol?ticas en la capacidad de los
gobiernos su monopolio latinoamericanos sobre la fuerza para controlar sus territorios duda el y para continuo mantener endeuda organizada. Sin

miento y la crisis fiscal del Estado han reducido severamente la capacidad de los gobiernos regionales para cumplir muchas de sus responsabilidades p?blicas b?sicas. Si bien durante mucho tiempo ha sido evidente la exis tencia de fuerzas policiacas ineficientes y corruptas en toda la regi?n, la de la crisis de orden magnitud p?blico desatada en Brasil, por las huelgas de polic?as en varias provincias de este pa?s durante el verano de 1997, no deja duda alguna acerca de las precarias condiciones en que operan estas
instituciones.

Esta fragilidad de las instituciones estatales se ha complicado a?n m?s por el surgimiento o exacerbaci?n de nuevos problemas que abarcan desde las presiones demogr?ficas, los problemas ambientales y las demandas sociales, hasta el crimen organizado y el irresoluble problema del tr?fico de
drogas. Estos

existencia de fortalezas de seguridad aisladas por las fronteras nacionales tradicionales de y por el otro, han puesto en duda las concepciones soberan?a estatal en la regi?n. John Chipman advirti? que "la estrategia
debe concebirse en t?rminos internacionales, ya que las fronteras naciona

problemas

han

cuestionado,

por

un

lado,

la creencia

en

la

132
les no pueden separar de inestabilidad".20

M?nica

Serrano

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[ya] claramente

las ?reas de seguridad de las ?reas

La nueva agenda Muchos

de seguridad

en Am?rica

Latina

de los desaf?os a la seguridad "nuevos" y "no tradicionales", son estrictamente in?ditos, provienen en buena medida del fracaso aunque de m?ltiples Estados de \? regi?n en sus esfuerzos por garantizar el bienestar de sus ciudadanos y por proveer las m?nimas condiciones de orden dentro de sus fronteras. Como antes dijimos, estos problemas "inter en que nos" podr?an tener repercusiones internacionales en la medida en se A la estabilidad continuaci?n pongan presenta un peligro regional.21
esbozo de esos problemas. ?tnica

Autodeterminaci?n

En general
seguro en

los Estados
sus v?nculos

latinoamericanos
con la naci?n. Aunque

han

encontrado
en a?os

un cimiento
algunas

recientes

comunidades ?tnicas en Colombia, Ecuador yM?xico han reivindicado su identidad en t?rminos pol?ticos, se puede arg?ir que es poco probable que cambie la integridad b?sica de estos Estados.22 De hecho, desde su inde la idea de naci?n ha sido un factor de legitimaci?n que ha pendencia del mundo, no se han presentado disputas internacionales alimentadas por tensiones ?tnicas. M?s a?n, en el caso de Chiapas, por ejemplo, se ha demostrado que el resurgimiento y activaci?n de demandas ?tnicas est?
20 Barry Buzan, People, states and fear, 1983; Robert H.Jackson, Qitasi-states, sovereignty, international relations and theThird World, Cambridge Studies in International Relations, num. "The future of strategic 12, Cambridge, Cambridge University Press, 1990; John Chipman, studies: beyond even grand strategy", en Survival, vol. 34, num. 1, 1992, p. 112. 21 Malcolm Deas, "Canjes violentos: reflexiones sobre la violencia pol?tica en Colombia", en Deas, Malcolm y Fernando Gait?n Daza, Dos ensayos especulativos sobre la violencia en Colombia, apuntalado a los Estados latinoamericanos. Y, a diferencia de otras regiones

ionade/dnp, 1995; Andrew Hurrell, Bogot?, "Triggers Nests of Dependence: understanding en la 37th Annual the links between economic and security regionalism", ponencia presentada Meeting of the isa 16-29 April, San Diego, California, p. 5; v?ase tambi?n Paul W Drake, "Latin America in a changing world order 1492-1992", en Roberto Rabel (ed.), Latin America in a chinging world order,Dunedin, 1992, p. 112; Elliot Abrams, op. cit., p. 24. University of Otago, "' Si bien ?ste es un tema controvertido, como se?ala Paul Drake, Am?rica Latina podr?a haber sido una "colonia fundamentalmente no haber sido por el de pueblos ind?genas [...] de crecimiento de la poblaci?n La proliferaci?n mestiza". de tipos ?tnicos y raciales hizo casi o imposible "mantener una estratificaci?n y una discriminaci?n por genotipos fenotipos". En la raza se defini? cada vez m?s en t?rminos de cultura, y hacia consecuencia, principios del xx la a dominar Am?rica Latina. siglo poblaci?n mestiza lleg?

Ene-Mar

98

Am?rica

Latina:

la nueva agenda

de seguridad

133

estrechamente vinculado al claro fracaso del Estado por llevar la paz y la prosperidad al sur del pa?s.23 como en otras partes de Am?rica Latina, los gobiernos En M?xico, vez a las comunidades alentaron alguna ind?genas para que reafirmaran a contrarrestar identidades fin de el viejas poder de caciques y ?lites locales. La afirmaci?n de identidades hist?ricas y ling??sticas permiti? a algunos nales y recursos. Al deteriorase
forzadas las comunidades a grupos demandar, de manera efectiva, derechos sobre

las condiciones
por recursos

socioecon?micas
cada vez m?s

viejas

tierras

comu

y al ser
escasos, se

aceler? la activaci?n pol?tica de las identidades ?tnicas en la regi?n. Si bien es cierto que el proceso de "indigenismo" puede ayudar a revertir condi esta tendencia tambi?n ciones discriminatorias y de desigualdad, puede convertirse en una importante fuente de conflictos. En Chiapas, por ejem plo, la cuesti?n ?tnica ha sido un tema recurrente en la copiosa literatura sobre el levantamiento armado. Y mientras que, con raz?n, ha sido bien recibida la protesta ind?gena ?en cuanto a su contribuci?n a poner al descubierto los profundos prejuicios y la intolerancia racial?, los informes con estudios m?s recientes de la rebeli?n frecuencia y zapatista ignoran el

competir

peso que tienen los conflictos inter?tnicos y las tensiones religiosas en la creciente ola de violencia que aqueja hoy a Chiapas.
ambiental

Deterioro

Durante

la d?cada pasada, el medio ambiente se convirti? en un tema clave las relaciones latinoamericanas debido a tres razones principales: 1) la para necesidad de hacer frente a problemas tales como la deforestaci?n, urgente la erosi?n del suelo y la contaminaci?n urbana; 2) los costos internacionales asociados a los fracasados intentos de lidiar con el deterioro ambiental, como lo demostr? la experiencia brasile?a en la deforestaci?n del Amazo nas, y 3) el potencial de cooperaci?n que se percibe en esta ?rea. Si bien es cierto que la creciente interdependencia ambiental ha magnificado el en se de conflictos la como una arena tambi?n potencial regi?n, percibe importante para la cooperaci?n. Algunas pruebas de ello son el Programa Ambiental de la OEA y el acuerdo paralelo bilateral sobre medio ambiente entre Estados Unios yM?xico. Desde luego, la aceptaci?n por parte de las naciones industrializadas ?incluido el renuente gobierno estadunidense?
":

Kamal S. Shehadi, Ethnic self-determination and the break-up of states, Adelphi Paper "Ethnic conflict and international Series, num. 283, Londres, nss, 1993, p. 3; Michael Howard, vol. 1, part 3, noviembre de 1995; Richard Ullman, security", en Nations and Nationalism, op. cit., p. 34.

134
de

M?nica de

Serrano

/7XXXVIII-1

transferencia de fondos ha facilitado Sin embargo, todav?a existe una significa de fricci?n, y es posible que ?sta semanifieste en debates tiva potencialidad m?s amplios sobre la compatibilidad entre las agendas ambiental y econ? mica, al igual que en divergencias sobre la distribuci?n de tareas y respon sabilidades en la administraci?n del medio ambiente, y el control pol?tico
de las instituciones y violencia que.est?n civil a cargo de esa tarea.24

la legitimidad del principio parcialmente dicha cooperaci?n.

Insurgencia

Durante la d?cada de los sesenta la guerra de guerrillas urbana y rural fue un problema com?n en Am?rica Latina. En ese entonces, la mayor?a de los movimientos guerrilleros fue influida por las concepciones foquistas desa rrolladas por el Che Guevara, pero se desintegraron gradualmente despu?s de la captura y asesinato del guerrillero argentino en Bolivia. Las respues tasmilitares y contrainsurgentes desplegadas por los diferentes gobiernos, a pesar del alto costo en t?rminos de violaciones a los derechos humanos y de la viabilidad de la democracia, lograron contener la amenaza rebelde a lo largo de la regi?n. Sin embargo, y no obstante la creciente inclinaci?n de las diferentes fuerzas pol?ticas a favor de la participaci?n pac?fica y de la v?a electoral, la opci?n armada continu? siendo parte importante de la agenda de la izquierda en la regi?n. Para 1979, el ?xito de los Sandinistas en Nicaragua infundi? nueva vitalidad a las actividades de la guerrilla urbana y rural en Per?, El Salvador, Colombia, Guatemala y Chile, donde hab?an surgido del peruano
yendo

movimientos

Sendero

guerrilleros

de

naturaleza

m?s

Luminoso.
el apoyo

pragm?tica

?con

Aprovechando
social, estos grupos

oportunidades
consiguieron

y constru
aumentar

excepci?n

su influencia pol?tica en forma significativa.25Sin embargo, hacia finales de los a?os ochenta, el efecto combinado de varios factores, entre los que se incluyen el riesgo de una intervenci?n estadunidense, las lecciones derivadas de la derrota electoral sandinista, as? como la incertidumbre producida por el fin de la guerra fr?a y el colapso de la Uni?n Sovi?tica, comenz? a eclipsar muchas de las ventajas atribuidas a la izquierda armada.26
-^ Andrew Hurrell y Benedict (eds.), The international politics of the environment Kingsbury actors interestsand institutions,Oxford, Clarendon, 1992, 492 pp.; Andrew Hurrell, op. cit., 1996, "Nafta and the environment", en Victor Bulmer-Thomas, N. pp. 218-220; y Roberto S?nchez, Craske yM. Serrano North American Free-Trade Agreement: Who will benefit?, (eds.), Mexico and the Institute of Latin American 1994. Londres, Mcmillan Studies, -:) Oxford Analytica, Latin America Daily Brief, 24 de octubre de 1996. 2bRichard Gillespie, "Guerrilla warfare in the 1980's", en Barry Carry Steve Elmer (eds.), The Latin American left,Boulder, Westview Press, 1993.

pacientemente

Ene-Mar

98

Am?rica

Latina:

la nueva agenda

de seguridad

135

A principios de la d?cada de los noventa muchos comenzaron a pro nosticar el fin de la violencia social y de losmovimientos guerrilleros en la resultaron prematuras. Si bien regi?n. Sin embargo, tales predicciones
varios movimientos armados de Am?rica Central se transformaron en

partidos pol?ticos,
Colombia, M?xico

la amenaza
y Per?. De

insurgente ha regresado
hecho, una nueva generaci?n

con nuevos br?os a

de movimien

tos guerrilleros ha surgido con una serie de caracter?sticas que los distin guen de los anteriores; las m?s importantes entre ellas son su capacidad para crear y explotar oportunidades pol?ticas, su habilidad para utilizar los
medios de comunicaci?n, su destreza

e, igualmente
de financiamiento.27

importante, para diversificar pragm?ticamente

para

coordinar

acciones

concertadas

sus fuentes

la violencia civil y la protesta armada han igual que en el pasado, donde la del Estado es relativamente d?bil o pr?ctica surgido presencia mente nula. De hecho, la inefectividad de las instituciones del Estado para enfrentar y resolver conflictos sociales y pol?ticos locales ha fortalecido la percepci?n de los grupos guerrilleros como interlocutores pol?ticos v?lidos. como en Per? y en M?xico, muchos de los En el caso de Colombia, Al movimientos

el apoyo de la poblaci?n al insurgentes han conseguido o la arbitraria del bien al asumir Estado, y corrupta presencia desplazar funciones que el Estado no hab?a cumplido adecuadamente. Esto ?ltimo abarca un amplio rango que va desde la provisi?n b?sica de seguridad hasta tareas m?s complejas. En Colombia, por ejemplo, losmovimientos guerri lleros participan en la explotaci?n de oro y petr?leo al igual que en la regulaci?n de relaciones laborales en las ?reas dominadas por el tr?fico de
drogas, tales como Guaviare,

Gonzalo
movimientos

S?nchez

en este n?mero,
colombianos

Caqueta

estas actividades
?m?s

y Putumayo.

Como

tambi?n

se?ala

han permitido

a los

Armadas Nacional

Revolucionarias de Colombia (FARC) y al Ej?rcito de Liberaci?n atraer el (ELN)? apoyo pragm?tico de la poblaci?n, e incremen

guerrilleros

espec?ficamente

a las Fuerzas

_/ A mediados de los a?os ochenta una nueva de surgi? en Colombia generaci?n movimientos guerrilleros que se inclin? a favor de estrategias flexibles, incluidos los frentes La estas organizaciones sociales y populares. ve?a en los sindicatos y los barrios plataforma de su de las grandes ciudades populares principal blanco, y busc? crear amplios frentes sociales al igual que redes internacionales de apoyo. La perspectiva generalizada era la de una guerra Los recientes movimientos en M?xico popular prolongada. guerrilleros que han aparecido tienen algunas similitudes con sus contrapartes colombianas. Es extensa la literatura sobre este tema. V?ase, entre otros, Pizarro De la autodefensa Eduardo, Las farc (1949-1966). Leong?mez a la combinaci?n de todas las formas de lucha, Bogot?, Instituto de Estudios Pol?ticos y Relaciones Mundo InternacionalesATercer Editores, 1991; Daniel Pecaut, "Presente, pasado y futuro de la en An?lisis Pol?tico, n?m. 30, enero-abril, in violencia", 1997; M?nica Serrano, "Civil violence the origins and the causes of the revolt", en M?nica Serrano (ed.), Mexico: assessing Chiapas: neo-liberal reform,Londres, Institute of Latin American 1997. Studies,

136
tar su base de recursos.

M?nica
Como

Serrano
de esto, durante

F/XXXVIII-1
los

consecuencia

como el ELN han crecido significativamente: las quince a?os tanto las FARC FARC pasaron de ocho frentes en 1979 a 18 en 1983, y se estima que para 1995 ten?an 60 frentes con 7 000 hombres. De manera similar, el ELN pas? de once frentes en 1986 a 32 en 1996, que inclu?an 3 000 hombres. el control pol?tico de municipalidades Adem?s, mediante y el "clientelismo armado", su base territorial se extendi? al pasar de 170 municipalidades en 1985 a m?s de 600 en 1996; ?stas representan m?s de lamitad del total de de Colombia.28 El poder creciente de las agrupaciones lasmunicipalidades en Colombia ha estado vinculado m?s al control que ejerce guerrilleras
sobre social.

pasados

a su encauzar la protesta recursos, para que capacidad importantes son ricos, Los movimientos ahora y pode pragm?ticos guerrilleros sus acciones una De rosos, y econ?mica. y pol?tica siguen l?gica militar, con la el apoyo de acuerdo activo, inestable, observadores, aunque algunos una m?s encubrir antisist?mica, que representar protesta podr?a poblaci?n,

el deseo b?sico de contar con la presencia del Estado.29 El crecimiento de losmovimientos guerrilleros en Colombia, M?xico y Per? ha venido acompa?ado de un virtual desalojo de las agencias encar sea del descontento de la mediante lamanipulaci?n imponer ley,ya gadas a su vez ha alentado o actos Este medio de violentos. por proceso p?blico la creaci?n de provincias aut?nomas de facto, que est?n bajo el control de la o de los c?rteles de la droga. Esto no s?lo ha erosionado la auto guerrilla ridad de los gobiernos centrales y el monopolio sobre el uso organizado de
la fuerza, potencial sino de que, como fricciones se se ha convertido en fuente tambi?n antes, apunt? La de tropas interestatales.'M) incursi?n guatemalte

cas en territorio mexicano,

frontera ciones entre guerrilleras Colombia no

al igual que los incidentes que ocurrieron

son una muestra de que respetan las fronteras nacionales. De

en la

y Venezuela, siempre

las agrupa hecho,

con frecuencia conf?an en hallar asilo o rutas de abastecimiento

vecinos.

en pa?ses

28 no s?lo el panorama Dicha municipalizaci?n ha cambiado administrativo del pa?s, .El "clientelismo se refiere a la tambi?n el de la insurgencia armado" de bienes apropiaci?n el uso de la fuerza. La guerrilla nombra ahora a funcionarios p?blicos y p?blicos mediante deduce un porcentaje de salarios y una cuota de contratos p?blicos. El legado negro de este entre 1986 y 1996, y un asesinados proceso y 12 diputados incluye 29 alcaldes, 26 concejales total de 178 secuestros de servidores p?blicos. Alfredo Rangel, "El poder local: objetivo actual en el Seminario de la guerrilla", Trabajo sobre Descentralizaci?n yOrden P?blico, presentado Santa Fe de Bogot?, ECEOL/Millenioum, Pecaut, op. cit. julio de 1996; Pizarra, op. cit. y Daniel -9 Pizarra, op. cit., pp. 165-166. M) con Malcolm De acuerdo tanto en el la explosi?n de la violencia en Colombia, Deas, como en ?ste, ha sido la una entre m?s de violencia que una siglo pasado iguales, expresi?n entre el Estado y la oposici?n. confrontaci?n permanente Deas, op. cit., p. 21.

Ene-Mar

98

Am?rica

Latina:

la nueva agenda

de seguridad

137

Flujos como

recursos y control de migratorios en Am?rica de latina fuentes conflicto

hacia la migraci?n flujos migratorios y las pol?ticas estadunidenses e una han constituido durante mucho fuente de tensi?n legal ilegal tiempo en las relaciones entre Estados Unidos yAm?rica Latina, en particular con M?xico. Aunque hacia mediados de los a?os sesenta el gobierno estaduni

Los

dense alent? oficialmente la inmigraci?n mexicana, los flujos migratorios como un tema de la bilateral hacia 1971. Durante este surgieron agenda varios estudios demostraron ambos que periodo pa?ses ganaban m?s de lo con la Sin que perd?an migraci?n. embargo, para 1980 comenz? a perfilar
se un creciente consenso en el Congreso estadunidense respecto a la

necesidad de proteger las fronteras nacionales. No s?lo se hab?an incre mentado dram?ticamente los flujos migratorios, sino que la tasa de naci
mientos entre los mexicano-estadunidenses era tres veces m?s alta

del resto de la poblaci?n. Desde finales de la d?cada de los ochenta, el go bierno de Estados Unidos ha procurado contener estos flujos por medio de nuevas o bien de medidas de legislaciones, vigilancia extrema, las cuales, de acuerdo con algunos observadores, virtualmente han militarizado la
frontera.31

que

la

Pero el desempleo y la densidad tambi?n poblacional han apuntalado lo que algunos autores llaman una "cultura de la migraci?n" en la zona. De acuerdo con ciertos c?lculos, 25% de la poblaci?n de los pa?ses caribe?os de habla inglesa ha emigrado a Gran Breta?a, Canad? y Estados Unidos, y m?s de 10% del total de la poblaci?n de esos pa?ses reside ahora en Estados Unidos.32 Si bien lamayor?a de los flujos migratorios ha sido motivada por
consideraciones econ?micas en las

mas

se convirti? tambi?n principal polo de atracci?n, la crisis en Centroam?rica en una fuente de importante refugiados pol?ticos. En otros lugares los flujos migratorios han estado vinculados a proble
relacionados con contenidos por las el de recursos, han sido y la escasez y aunque manejo se fronteras han manifestado como fuente nacionales,

que

Estados

Unidos

act?a

como

el

lo ha demostrado el conflicto en importante de fricci?n social. Como los de colonizaci?n han creado una din?mi patrones Chiapas, ymigraci?n ca extremadamente de compleja disputas por cuestiones de propiedad y conflictos entre comunidades. El proceso de colonizaci?n que empez? en

V?ase por ejemplo Timothy J. Dunn, The Militarization 1978-1992, Austin, The University of Texas at Austin, 1996. 32 Abrams, op. at., p. 15.

31

of the US-Mexico

Border,

138
los a?os

M?nica

Serrano

F/XXXVIII-1

treinta se aceler? en la d?cada de los sesenta. Para los a?os en la parte sur del estado hab?a el crecimiento demogr?fico como en Colombia, entero. los factores al En del pa?s Chiapas, superado a la reubicaci?n la incluyeron: I) cam migraci?n y principales subyacentes bios en la producci?n y en la demanda de la tierra; 2) pol?ticas oficiales que evitaban una redistribuci?n equitativa de la tierra en ?reas dominadas por la ?lite local, favoreciendo en cambio la colonizaci?n de zonas de frontera, y 3) la expansi?n de pastizales y de ranchos ganaderos que oblig? a cientos ochenta,
de

condiciones ambientales en Chiapas se hayan deteriorado al intensificarse el flujo de inmigrantes en la d?cada de los ochenta, luego de la erupci?n del volc?n El Chichonal y el arribo de miles de refugiados guatemaltecos a la zona. Como consecuencia, 70% de la selva en Chiapas fue talada, pero la ef?mera de las tierras tropicales signific? que el impacto productividad redistributivo de la colonizaci?n de la selva fuera muy limitado. Un resultado similar produjo la colonizaci?n de la zona de Los Llanos en Colombia, incluida laArauca, donde el control del Estado era realmente d?bil o pr?cticamente inexistente. Con el est?mulo de programas oficiales de colonizaci?n,

campesinos

a establecerse

en otras

zonas.^

No

es de

sorprender

que

las

el arribo de pobladores pronto fue mayor que los recursos disponibles, y los poblados crec?an un promedio de 20% anual, aproxima damente. Esto no s?lo trajo consigo disputas por la tierra entre los coloni zadores, sino tambi?n propici? que los grupos guerrilleros se convirtieran en una fuerza activa en la regi?n, dedicados a cobrar impuestos sobre las ventas y el comercio de ganado. Algunos de los inmigrantes eran tambi?n en la frontera con bandidos que robaban y contrabandeaban ganado
Estas dos situaciones apuntan nuevamente a las consecuencias de la

Venezuela.34

falta de capacidad de los gobiernos colombiano ymexicano para proveer prosperidad econ?mica y para garantizar el orden interno y la seguridad a
sus ciudadanos, lo que a su vez ha ocasionado fricciones con sus respectivos vecinos: Guatemala y Venezuela.

el ?rea dedicada al ganado y la pastura creci? alrededor de 95% entre 1960 tasa anual de 6.3%. Seg?n fuentes, de un total de 150 disputas algunas por invasiones de tierra por parte de ganaderos y grandes agrarias, 87 fueron originadas en M?xico, terratenientes. Adem?s, al igual que en Colombia, el cambio del r?gimen de las haciendas al convertirse en ganaderas la expulsi?n masiva de campesinos que hasta provoc? se hab?an mantenido entonces como peones. Este proceso resultar?a altamente explosivo. in Chiapas". Serrano, "Civil violence 34 Andr?s P??ate, Arauca. Politics and oil in a Colombian province, Oxford, M.Phil Thesis en y 1970, Latin American Studies, 1991, pp. 9-11.

33 En Chiapas con una

Ene-Mar
de

98

Am?rica

Latina:
de armas

la nueva agenda
y crimen

de seguridad

139

Tr?fico

drogas,

tr?fico

organizado

El aumento en el tr?fico de drogas en Am?rica Latina durante las dos las instituciones estatales ?ltimas d?cadas ha erosionado dram?ticamente en toda la regi?n. Los enclaves controlados por los c?rteles de la se droga en un en como han convertido Per? y Colombia, grave problema pa?ses
M?xico

manifestaciones
mente pa?ses claras

tes no s?lo ha desafiado debilitado la capacidad

en Am?rica

y, en

algunos

casos,

la alianza

de

estos

transnacionales
Latina, y abastecedores

a las autoridades del Estado para

con

grupos

con

fuerzas

estatales, sino que tambi?n ha controlar sus fronteras.35 Las del comercio de drogas han sido suma
cambios de en la narc?ticos, producci?n en como tanto las entre principales

insurgen

rutas de tr?nsito.30 En efecto, la inestabilidad pol?tica y la presencia de instituciones estatales debilitadas o ileg?timas no son consecuencia ?nica mente del floreciente tr?fico de drogas, sino tambi?n prerrequisitos de su existencia. En Am?rica Latina, como en otras regiones del mundo, este tipo de empresas tiene lugar con mayor frecuencia "donde la autoridad guber namental es d?bil o est? ausente".37 Por otra parte, lamilitarizaci?n de la guerra contra las drogas no s?lo ha puesto en peligro las instituciones sino que ha acarreado democr?ticas, importantes implicaciones para la ciudadana En la resistencia violenta a las efecto, y seguridad regional.
ha campa?as antidrogas obligado a reconsiderar lar al colombiano, 3;' en ocasiones a los sus gobiernos, que pol?ticas.38Mientras en particu la transieren

productores

En el punto m?s se consider? la posibilidad de una ?lgido de la crisis peruana intervenci?n multilateral para revertir los avances de Sendero Luminoso (v?ase Elliot Abrams, similar, el poder acumulado op. cit., pp. 30 y 56). De manera por la alianza entre los traficantes de drogas y los guerrilleros la decisi?n de Colombia de ayudar?a a explicar y Venezuela la propuesta de crear una agencia hemisf?rica respaldar que sirviera de apoyo a los pa?ses de la regi?n en la guerra contra las drogas. Hasta ahora, las tareas principales previstas para el nuevo organismo ser?an operaciones de inteligencia. Reforma, 17 de agosto de 1997; La 18 de de 1977. agosto Jornada, 30 V?ase Mar?a Celia Toro, Mexico's War on 1995; Paul B. drugs, Londres, Lynne Rienner, Stares, Global habit: thedrug problem in a borderless world, Washington, Institu D.C., Brookings en Elizabeth tion, 1996, pp. 30-40; y las distintas colaboraciones Joyce y Carlos Malamud of Latin (eds.), Latin America and the multi-national drug trade, Londres, McmiHan/Institute American 1997. Studies, 37 Stares, op. cit., p. 52. 38 Campa?as en?rgicas de erradicaci?n provocaron que en 1994 grupos de campesinos furiosos ocuparan instalaciones petroleras del Estado; este hecho tuvo interna implicaciones cionales debido a que impidi? el flujo de a la costa del Pac?fico. petr?leo ecuatoriano Quiz?s m?s dram?tica fue la respuesta de los narco trafican te s a la decisi?n del gobierno colombiano de intensificar las como lo cual dio resultado las se fuerzas pol?ticas antidrogas, que policiacas convirtieran en el blanco de sus ataques. Esto sucedi? sobre todo en Medell?n, donde los asesinatos de polic?as y la colocaci?n en puestos de carros-bomba ocurr?an "casi policiacos semanalmente". Entre 1982 y 1992, 2 834 polic?as fueron asesinados en el de cumplimiento

140

M?nica

Serrano

F/XXXVIII-1

de los cia de armas, cuyo prop?sito original es fortalecer las capacidades Estados asediados por los traficantes de drogas, puede tener efectos nega tivos en el equilibrio militar regional.39 La explosi?n del tr?fico de drogas en Am?rica Latina en las dos ?ltimas d?cadas no puede explicarse simplemente por la falta de habilidad o de voluntad de los Estados regionales para hacer frente al problema. De
acuerdo con

Cuando
entrada

ci?n del tr?fico de drogas en M?xico y en otros pa?ses latinoamericanos de los a?os ochenta es, en buena medida, resultado del desde mediados reducir la pro establecimiento de pol?ticas prohibitivas que pretendiendo ducci?n y el consumo de drogas, han incrementado su costo y su precio. el gobierno
1981,

la gran

mayor?a

de

los

especialistas

sobre

el

tema,

la exacerba

estadunidense
precios, se

aument?

en los riesgos enfrentados por los traficantes. 4() los recursos institucio Aunque han aumentado de manera exponencial nales y financieros destinados por los Estados latinoamericanos a la lucha contras las drogas, los resultados han sido sumamente pobres. Adem?s, las cuencias sociales, que nos obligan a recordar la "tesis de la perversidad" de Hirshman. Los esfuerzos de los pa?ses latinoamericanos puestos en la lucha contra las drogas pueden mejorar a corto plazo las relaciones con Washing ton. Sin embargo, en la medida en que ?stos terminan por producir una mayor violencia, pueden f?cilmente enturbiar tales relaciones.41 Las pol?ti
pol?ticas antinarc?ticas actuales han acarreado tambi?n desastrosas conse

en

la vigilancia en los puertos de

compensar el incremento

los

dispararon

para

su deber. Stares, op. cit., p. 64; Office on Latin America, (wola), "The Colombian Washington national police, human rights and U.S. drug policy", Washington, D.C., mayo de 1993, pp. 12-14. 30 de Bush, Colombia con la lucha recibi? m?s ayuda relacionada Bajo la administraci?n antinarc?tica que cualquier otro pa?s. La asistencia econ?mica, militar y para la administraci?n de la justicia aument? de 14 000 000 de d?lares a 143 entre 1988 y 1992. La ayuda militar el deterioro de las relaciones pas? de 4 000 000 de d?lares en 1988 a 92.3 en 1990. Aunque con Estados Unidos, de 1996, dio pie a la disminuci?n de que llev? a la descertificaci?n de agosto de 1997 se anunciaba la reanudaci?n de la ayuda asistencia, para mediados con la lucha antinarc?ticos, relacionada as? como nuevas transferencias de equipos militares. V?ase wola, 18 de agosto de 1997. cit., pp. 3-5; Reforma, 16 de agosto de 1977; La Jornada op. 40 De acuerdo con la se derivan sobre todo del tr? opini?n de los expertos, las ganancias fico de drogas y no de su Los principales se obtienen beneficios dentro del producci?n. mercado estadunidense. las cifras estimadas de las ganancias del narcotr?fico var?an Aunque en M?xico se calcula que en 1988 fueron de alrededor de 2 100 000 000 considerablemente, de d?lares, cifra que representa 1.25% del producto interno bruto o 5% del total de las entre otros Peter Reuter y David Ronfeldt, V?ase exportaciones. "Quest for integrity: the Mexican-U.S. Santa M?nica, Rand, drug issue in the 1980's", A Rand Note N-3266-USDP, 1992 y M. C. Toro, "The political Repercussions en of Drug Trafficking in Mexico" Joyce y Malamud Multinational Drug-Trade. (eds.), Latin America and the 41 Abrams, op. cit; p. 26.

Ene-Mar

98

Am?rica

Latina:

la nueva agenda

de seguridad

141

cas antinarc?ticas no s?lo parecen amenazar la ley y el orden internos, sino en que fomenten el establecimiento de alianzas entre que, en la medida de productores drogas y guerrilleros, pueden llegar a poner en peligro la existencia misma de los Estados m?s afectados por el tr?fico de lasmismas. En consecuencia, el costo total de los esfuerzos antinarc?ticos deber?a
tomar en cuenta tanto los recursos financieros destinados a este

como el da?o infligido a las instituciones del Estado, por no hablar del deterioro en su capacidad para asegurar la ley y el orden.42 Sin duda, los exorbitantes recursos financieros de que disponen los se?ores de la droga les han permitido comprar protecci?n para defenderse del sistema de justicia y de otras autoridades, as? como organizar fuerzas de seguridad y
financiar

prop?sito,

bia como

estas

en Per?, el cultivo y la producci?n de drogas han provocado interna, lo que ha ocasionado significativos flujos de migraci?n importan tes consecuencias el para equilibrio ecol?gico de la regi?n.43 Adem?s, en
regiones ha surgido un sistema alternativo de "lucro y poder", un or

campa?as

violentas

en

contra

de

sus

enemigos.

Tanto

en Colom

den social y econ?mico en el cual la violencia organizada cumple un papel y desaf?a abiertamente la supremac?a del Estado.44 Como ocurriera antes en Colombia, en M?xico los se?ores de la droga su capacidad para han demostrado el poder judicial y para, en manipular caso de ser no su s?lo libertad, sino tambi?n sus recuperar aprehendidos, Los confiscadas. esc?ndalos continuos indican los alt?simos propiedades ha alcanzado la dentro de las instituciones del grados que corrupci?n La corrupci?n y la violencia asociadas a las drogas Estado mexicano.
actualmente

asesinato de numerosos jefes policiacos, al igual que el arresto del general acababa de ser nombrado director Jes?s Guti?rrez Rebollo en 1997?quien del INCD (Instituto Nacional para el Combate de la Droga), el organismo federal antinarc?ticos m?s importante?, bajo el cargo de colaboraci?n con los se?ores de la droga m?s prominentes. La evidencia de a corrupci?n causa del narcotr?fico entre elementos del ?una mexicano institu ej?rcito no ci?n ?nica en el plano regional? deja dudas sobre el alto costo institu
42 Desde mediados de la d?cada de los ochenta, en M?xico se destina aproximadamente 60% del presupuesto a las de la Procuradur?a General El n?mero total pol?ticas antinarc?ticas. a la lucha contra la de tropas asignadas droga aument? de 5 000 a finales de la d?cada de los la administraci?n de Salinas, el presupuesto setenta, a m?s de 25 000 en 1987. Durante a estas se destinado de la Polic?a Judicial y m?s de 1 500 elementos pol?ticas cuadruplic? fueron remplazados. V?ase Toro, "The political repercussions of drug trafficking inMexico". 43 Roberto Lerner, "The drug trade in Peru", en Elizabeth (eds), Joyce y Carlos Malamud Austin America and the Multinational Drug-Trade. 44 David Keen, en The Times "When was itself is privatized", Literary Supplement, 29 de diciembre de 1995. V?ase tambi?n Pecaut, op. cit.

parecen

estar

fuera

de

control.

Prueba

de

esto

ha

sido

el

142

M?nica

Serrano

/7XXXVIII-1

cional que ha tenido la guerra contra las drogas en nuestro pa?s. El esc?ndalo en torno al general Guti?rrez Rebollo ha desatado un debate de la participaci?n de las fuerzas armadas que de sobre las consecuencias
manera creciente han venido a

en varios Estados. A medida sobre la antinarc?ticos que la evidencia a la luz p?blica, se han materializado de la ha salido magnitud corrupci?n los temores expresados en la d?cada de los ochenta respecto a los riesgos de exponer a las fuerzas armadas a la lucha contra las drogas.45 Los hechos ocurridos en Colombia, M?xico y Per? tambi?n indican que
en ocasiones existe un grupos insurgentes, pernicioso sus cuando v?nculo intereses entre convergen traficantes de drogas y El temporalmente.

apuntalar

las fuerzas

policiacas

en

la lucha

crecimiento del tr?fico de drogas en Colombia desde finales de los a?os setenta contribuy? a la reactivaci?n de los movimientos insurgentes. En
efecto, los recursos cada vez

incluido el tr?fico de drogas, pueden

guerrilleros, pero m?s claramente,

mayores

asociados

actividades

haber beneficiado
recursos

a losmovimientos
posible su ex

ilegales,

estos

hicieron

pansi?n al debilitar las instituciones estatales.46 La preferencia de la nueva generaci?n de rebeldes colombianos por establecerse en lasmismas ?reas que se vieron afectadas por la Violencia de los a?os cincuenta, ha sido
utilizada pr?cticas por algunos tales como autores el para que explicar secuestro y la extorsi?n. estos Como a recurriesen grupos se mencion? antes,

los movimientos
t?rminos econ?micos

guerrilleros
como

en Colombia
Los

se han

fortalecido
financieros

tanto en
obtenidos

militares.

recursos

del cobro de rescates e impuestos no s?lo han fortalecido al ELN y las FARC,
Los costos de transferir esas responsabilidades al ej?rcito ya se han hecho patentes en En 1986, la prensa el expediente esc?ndalos de las fuerzas armadas. que manchan de nexos con los traficantes de drogas en contra del entonces secretario report? acusaciones de la Defensa, el general Ar?valo Gardoqui, y de otros tres generales m?s. Durante el gobierno de Salinas, el jefe de la Armada Mexicana, fue destituido de su Mario Scheleske S?nchez, razones. En 1991, el entre agentes de la polic?a y soldados en puesto por las mismas choque el estado de Veracruz puso en evidencia la protecci?n del ej?rcito hab?an que los miembros con las ofrecido a narco trafican tes. Sin duda, los esc?ndalos de corrupci?n relacionada drogas no son nuevos, pero la a de quienes est?n implicados de procesar y la decisi?n jerarqu?a son a funcionarios La decisi?n hechos sin precedente. de poner los militares responsables de la justicia civil podr?a fomentar la disciplina dentro de la instituci?n corruptos en manos armada, y hacer patente el compromiso para combatir el efecto corrosivo del narcotr?fico. Sin se del inferir lamagnitud embargo, dado el alto rango del general Guti?rrez Rebollo puede a las fuerzas armadas. da?o ya infligido 4b se volvi? Esa convergencia masivas clara durante las movilizaciones particularmente en los estados colombianos de m?s de 70 000 campesinos de Caqueta, Putumayo y Guaviare. Es posible que el estancamiento al que llegaron el gobierno colombiano y los movimientos se viera agudizado por la ola de narcoterrorismo ?desatada por las extradicio guerrilleros a finales de la d?cada de los ochenta. V?ase Daniel nes? Pecaut, op. cit., y Pizarra, op. cit., p. 110. 40

varios

Ene-Mar sino que

98

Am?rica

Latina:

la nueva agenda

de seguridad

143

tambi?n les han permitido realizar funciones "paraestatales" en su control. aquellas regiones que est?n bajo De manera similar, el surgimiento del Ej?rcito Popular Revolucionario en el estado de Guerrero se ha asociado al tr?fico de droga, as? en M?xico como a alta incidencia de robos y secuestros. De hecho, ya exist?a evidencia de la presencia de grupos armados en la parte sur del estado antes de que dicho grupo saliera a la superficie en 1996. Las autoridades locales hab?an informado con anterioridad sobre el surgimiento y proliferaci?n de grupos de autodefensa, as? como de considerables flujos de armas. Guerrero no es s?lo uno de los m?s importantes productores de amapola en el pa?s, sino tambi?n uno de los estados con mayores ?ndices de secuestros. S?lo entre abril de 1993 ymayo de 1994, se reportaron 55 secuestros en ese estado y la cantidad total que el crimen organizado obtuvo de los rescates podr?a haber todav?a est? muy superado los 4 000 000 de pesos. Aunque M?xico actualmente el tiene de las cifras colombianas, segundo lugar en lo lejos en a un con se secuestros 1 450 total de 1995. refiere, que de un impor Pero adem?s estas tendencias han venido acompa?adas se ha tante aumento en el flujo de armas dentro de la regi?n. Como documentado

de armas en pa?ses vecinos la disponibilidad ampliamente, manera afect? de transnacionales y significativa la estabili produjo flujos en la d?cada de los ochenta, ym?s dad en varios estados de Centroam?rica recientemente en la frontera de M?xico con esta regi?n. La decisi?n de la
de monitorear la transferencia de armas en Centroam?rica fue, en

ONU

buena medida, representaban

motivada por la apreciaci?n del peligro que dichos flujos para la estabilidad regional.47

Conclusi?n

Este te a

ensayo

ha

los Estados

mostrar querido latinoamericanos

que

las amenazas podr?an tener

que un

afectan peso cada

internamen vez mayor

para la seguridad de la regi?n. Con raras excepciones, el comportamiento una considerable internacional de los Estados regionales ha mantenido madurez en lo que respecta al uso de la fuerza. Sin embargo, aqu? se plantea
47 en 1993 m?s de 90% de las muertes, las bajas y heridos, Seg?n algunas estimaciones, en alrededor de 90 conflictos fue porducido por armas ligeras. El final de la guerra fr?a de a la proliferaci?n de ese tipo de armas. En Centroam?rica, hecho pudo haber acelerado pesar de la importante contribuci?n de las iniciativas de desarme y, desmovilizaci?n para pacificar la regi?n, subsiste la sospecha de que se encuentran a?n escondidos arsenales de armas ligeras. V?ase Mats and Demobilization After Civil War, Londres, Iiss/Oxford Berdal, Disarmament University Press, Adelphi Paper Series, num. 303, 1996.

144
que la creciente relevancia

M?nica
de asuntos

Serrano
"no

F/XXXVIII-1
tradicionales"

tienden a exacerbar a la debilidad b?sica de algunos Estados? podr?a a la llegar afectar la estabilidad que ha caracterizado regi?n por muchos a?os. Al analizar algunos de los asuntos de seguridad y de los problemas los Estados la interacci?n latinoamericanos, que enfrentan actualmente entre el ?mbito interno y el internacional se hace cada vez m?s clara. En

y problemas

?que

efecto, la revisi?n general de las cuestiones examinadas en este ensayo no s?lo pone de relieve la l?gica interna de muchos de los problemas que hoy aquejan a la regi?n, sino tambi?n el riesgo de inestabilidad en la zona.