Acreditacin y fomento de la calidad La experiencia chilena de las ltimas dcadas

Luis Eduardo Gonzlez*

Introduccin

l tema de la calidad siempre ha estado presente en la educacin superior chilena en su expresin de la excelencia acadmica, la cual se asocia a la disponibilidad de profesores prestigiosos, de buenas instalaciones, de laboratorios apropiados y de una biblioteca bastante completa para los temas en estudio.

Sin embargo, la preocupacin por la calidad surge como tema prioritario en la educacin superior al producirse cambios en la estructura del sistema a partir de 1981. Estos cambios implicaron una drstica expansin y diversificacin de la oferta educativa. De ocho universidades, en gran medida financiadas por el Estado, altamente selectivas y que reclutaban a la lite de estudiantes y acadmicos, se pas a un sistema que hoy cuenta con 240 instituciones de muy distinta naturaleza1. Muchas de estas instituciones no son selectivas con el propsito de lograr autofinanciamento (incluidas las estatales) e incluso generar beneficios (en el caso de algunas privadas). En estas circunstancias, identificar y promover a las instituciones de buena calidad y facilitar su mejoramiento, as como la exigencia de ciertos estndares mnimos, pasaron a constituir una demanda social. A continuacin se presentan algunos elementos referenciales que sirven de marco para analizar los procesos de evaluacin, acreditacin y fomento de la calidad que se han dado en Chile en las ltimas dcadas.
* Ingeniero Civil y Magster en Educacin de la Pontificia Universidad Catlica de Chile, Magster y Doctor of Education de la Universidad de Harvard, USA. Investigador Senior del Programa Interdisciplinario de Investigaciones en Educacin (PIIE). Consultor permanente del Centro Interuniversitario de Desarrollo (CINDA).

141

Las universidades en Amrica Latina: reformadas o alteradas?

Definir calidad en educacin no es fcil, debido a los variados enfoques teleolgicos que subyacen en los diferentes proyectos educativos y a la diversidad de intereses que tienen los estudiantes, las instituciones y el propio Estado (Ayarza y Gonzlez, 1990: 31-37, y 1994: 55-64). Sin embargo, es posible establecer ciertos componentes bsicos de la calidad que permiten perfilar las caractersticas de una institucin o de una carrera y determinar si est siendo consecuente con el proyecto que se ha propuesto desarrollar. Asimismo, se pueden establecer estndares mnimos en relacin con criterios, variables e indicadores predeterminados con el fin de dar garantas a la sociedad, en especial para el ejercicio de ciertas profesiones de riesgo social (un modelo para sistematizar informacin referida a la calidad se puede encontrar en Espinoza et al, 1994). El mejoramiento de la calidad de un Sistema de Educacin Superior puede abordarse desde dos perspectivas, que son por cierto complementarias: la del fomento, y la del aseguramiento. La primera consiste bsicamente en un proceso permanente que se promueve a travs de estmulos tales como las polticas, el financiamiento, los premios y honores, y sobre todo por la satisfaccin que implica una superacin permanente. En este caso los estndares son auto-impuestos, no tienen una cota superior y son cada vez ms exigentes para la institucin. El aseguramiento de la calidad, en cambio, est orientado a garantizar el cumplimiento en un nivel mnimo aceptable de ciertas especificaciones, usualmente establecidas a travs de criterios e indicadores para los cuales se fijan estndares de comportamiento. El aseguramiento de la calidad por tanto requiere, necesariamente, de una verificacin imparcial y objetiva del cumplimiento de los estndares prefijados. De ah que sea necesaria la participacin de evaluadores externos y una certificacin con validez social que garantice la fe pblica. El mejoramiento de la calidad en la educacin superior de un pas conduce necesariamente al tema de la regulacin, entendida para estos fines como un proceso permanente que realizan las propias instituciones (en forma autnoma y en su conjunto), el Estado (en un sentido lato y no slo de gobierno) y los usuarios (a travs de las opciones que escogen para proseguir sus estudios), tendiente a lograr un desarrollo ptimo y armnico del sistema y de cada una de las entidades que lo componen, en funcin de dar una adecuada satisfaccin a la misin que la sociedad les ha encomendado o que las propias instituciones se han propuesto cumplir en funcin de un proyecto educativo2. La regulacin del sistema de educacin superior se puede realizar a travs de distintas funciones, incluyendo entre ellas la evaluacin, la superintendencia, la certificacin y la informacin al pblico. La funcin de evaluacin puede entenderse como un proceso de medicin, dimensionamiento y anlisis de la realidad, emitiendo juicio sobre ella con el fin de tomar decisiones tendientes a mejorar la situacin actual en torno de un ideal que 142

Luis Eduardo Gonzlez

se desea alcanzar. La funcin de evaluacin puede ejercerse como una metaevaluacin a nivel del sistema en su conjunto, de las instituciones, de las unidades, de los programas y tambin de las personas. La funcin de certificacin est dada por la oficializacin de los resultados de la evaluacin a travs de una entidad que tenga reconocimiento social y que garantice la fe pblica. La informacin pblica consiste en compilar, sistematizar, validar y divulgar los resultados de la evaluacin. La funcin de superintendencia est orientada a asegurar el cumplimiento de las normativas existentes y de proteccin al usuario. En la perspectiva de la regulacin de un sistema de educacin superior, para el mejoramiento de la calidad de una institucin se pueden distinguir tres etapas durante su desarrollo, en las cuales se aplican en diferentes formas las funciones antes sealadas, de acuerdo al siguiente esquema. Cuadro 1 Funciones de regulacin de un sistema segn las etapas del desarrollo de una institucin
Etapa Fundacional Funcionamiento a prueba, autoevaluacin y evaluacin externa Funcionamiento Autnomo Evaluacin Revisin del proyecto Supervisin del desarrollo, de reclamos Evaluacin de calidad, cumplimiento de estndares mnimos, autoevaluacin y evaluacin externa Superintendencia Anlisis de estatutos y aspectos legales Cumplimento de normas y atencin Certificacin Autorizacin de funcionamiento Licenciamiento o autonoma Informacin Sobre la autorizacin oficial Cuenta del estado de avance

Cumplimento de normas y atencin de reclamos

Acreditacin de instituciones y programas

Difusin de acreditacin

Evolucin de los procesos de evaluacin y fomento de la calidad en Chile

Utilizando como referente el esquema indicado el Cuadro 1 se puede analizar el proceso de fomento a la calidad en la educacin superior chilena en los ltimos veinte aos. Para ello se distinguen tres perodos consecutivos y traslapados que obedecen a lgicas diferentes: el perodo neoliberal, el de transicin democrtica y el de autorregulacin y compromiso institucional. Dichos perodos estn asociados a importantes cambios polticos ocurridos en el pas.

143

Las universidades en Amrica Latina: reformadas o alteradas?

Primer perodo: la evaluacin de la calidad en la lgica neoliberal Se puede decir que este perodo se inicia en diciembre de 1980, bajo el rgimen militar, con la promulgacin del Decreto Ley 3.541 que dio origen a un conjunto de cambios en la educacin superior. Es posible considerar que culmina en 1990, con la promulgacin de la Ley Orgnica Constitucional de Enseanza (LOCE) dictada el ltimo da del gobierno militar. De acuerdo a la revisin de los documentos de la poca, los responsables de la legislacin de 1980 sealaban que con la nueva ley se pretenda enfrentar tres situaciones problemticas relevantes: La presin social por el ingreso a las universidades3; El crecimiento desmesurado de las universidades, dada la presin que exista por ingresar a ellas (Rodrguez y Bahamondes, 1979); La informalidad de la educacin tcnica superior y incluyendo la desregulacin de los organismos que impartan carreras cortas no universitarias4. La legislacin de 1980 impuls la diversificacin del Sistema de Educacin Superior y abri paso a la creacin de nuevas instituciones, tanto pblicas como privadas5. Dicha normativa se fundament, en general, en la lgica de desestatizacin y desconcentracin de inspiracin neoliberal que caracteriz al proyecto modernizante del Gobierno Militar (Nuez, Gonzlez y Espinoza, 1993). La desestatizacin se expres en una reduccin de los recursos fiscales a la Educacin Superior, traspasando parte de este gasto al sector privado. Para ello se autoriz y se incentiv la apertura de establecimientos privados. Con el fin de lograr esto se oper con el supuesto de que la informacin y transparencia del mercado seran elementos necesarios y suficientes para la regulacin de la oferta y la demanda, tanto acadmica como ocupacional, de los profesionales y tcnicos egresados del sistema. La desconcentracin se aplic fraccionando a las dos grandes universidades del Estado, integrando sus sedes en provincias y generando universidades regionales derivadas6. En tal sentido, se supona que la mayor autonoma para administrar los recursos de los establecimientos en las regiones y la competencia entre instituciones dinamizara el sistema y redundara en un mejoramiento cualitativo de la formacin de profesionales7. Con la legislacin de los 80 se produjo una diversificacin estratificada de la educacin post-secundaria, establecindose tres niveles de instituciones jerarquizadas: universidades, autorizadas para otorgar postgrados y ttulos profesionales que requieren previamente la licenciatura; institutos profesionales, autorizados a otorgar ttulos profesionales sin licenciatura; y centros de formacin tcnica, que pueden otorgar cualquier ttulo tcnico 8. Adems, el gobierno incentiv a 144

Luis Eduardo Gonzlez

las universidades existentes para que se concentraran en doce carreras de mayor prestigio y se desprendieran de las que no les correspondan. Durante este primer perodo, la funcin de evaluacin y superintendencia para la etapa fundacional se ejerca a travs del Ministerio de Educacin, que con el solo trmite de inscripcin otorgaba la personera jurdica. Luego se revisaba el proyecto y se autorizaba el funcionamiento, lo cual se daba a conocer mediante una publicacin en el Diario Oficial. En la etapa siguiente, de funcionamiento a prueba, la nuevas Universidades e Institutos profesionales sometan a examinacin a las cinco primeras promociones de sus estudiantes por parte de una universidad tradicional fundada antes de 1981. Luego de ello, si ms del 50% aprobaba, se les otorgaba la plena autonoma. En el caso de los centros de formacin tcnica el Ministerio de Educacin ejerca una labor de verificacin, sin que estuviera claro el proceso por el cual alcanzaban su plena autonoma. Mediante este procedimiento, se le otorg la autonoma a tres universidades, pero ningn instituto profesional ni centro de formacin tcnica la logr. Segn lo sealado, durante este perodo slo oper el proceso de licenciamiento de nuevas instituciones y no hubo acreditacin propiamente como tal. En concordancia con las polticas vigentes, entre 1980 y 1990 se planteaba que las instituciones que alcanzaban la etapa de funcionamiento autnomo se regularan mediante la competencia en un mercado libre y abierto, en el cual las entidades de menor calidad y prestigio se veran obligadas a cerrar por s solas, dada la falta de demanda. Para ello se planteaba como fundamental que existiera una adecuada informacin pblica y que se diera transparencia al mercado, aunque en la prctica esto no se implement suficientemente.

Segundo perodo: la evaluacin de la calidad en la lgica de un Estado en transicin democrtica Este perodo va desde la promulgacin de la Ley Orgnica Constitucional de Enseanza (LOCE), que coincide con el inicio del gobierno de transicin democrtica, en marzo de 1990, hasta la puesta en marcha del Programa de Mejoramiento de la Calidad y la Equidad de la Educacin Superior MECESUP (1999). Como se ha sealado, al terminar su gestin el Gobierno Militar promulga la LOCE, que por su condicin de Ley Orgnica Constitucional requiere de una mayora de dos tercios del Congreso para ser modificada. Como esto no ha sido posible hasta ahora9, los gobiernos de la Concertacin Democrtica10 han debido operar en el marco de esta ley. Lo ms importante de la misma desde la perspectiva de la calidad es la creacin del Consejo Superior de Educacin (CSE), un organismo autnomo con re145

Las universidades en Amrica Latina: reformadas o alteradas?

presentatividad de diversos sectores de la sociedad encargado de velar por la marcha del sistema11. Esta entidad ha sido clave, dentro de un rgimen de plena democracia, para la regulacin del sistema y el fomento de la calidad. Cabe sealar que el gobierno de la Concertacin Democrtica que asumi el poder en esa poca dio mayor impulso a la participacin del Estado, en especial en cuanto a la definicin de orientaciones de polticas y a su posterior evaluacin de cumplimiento. De acuerdo con esta nueva legislacin, para la funcin de evaluacin y de superintendencia de la etapa fundacional de las universidades e institutos profesionales intervienen tanto el Ministerio de Educacin como el CSE, los que revisan el nuevo proyecto con el fin de que el Ministerio certifique la autorizacin para funcionar. En el caso de los centros de formacin tcnica, slo el Ministerio revisa y aprueba el proyecto de una nueva institucin. En ambos casos, la funcin de informacin consiste bsicamente en la publicacin del decreto aprobatorio en el Diario Oficial. Para la etapa de funcionamiento a prueba, la funcin de evaluacin, de acuerdo a la LOCE, se realiza mediante diversas modalidades: Las instituciones creadas con anterioridad a la Ley Orgnica Constitucional de Enseanza podan continuar con el proceso de examinacin explicado anteriormente para las universidades e institutos profesionales, y el de verificacin para los centros de formacin tcnica. Estos procesos, que en algunos casos se mantienen hasta ahora, eran regulados por el Ministerio. Sin embargo, en los aos posteriores, para las universidades e institutos profesionales el Consejo ha solicitado un informe final a la entidad examinadora en base al cual toma una decisin definitiva. En este caso, el Ministerio, con la aprobacin del Consejo, otorga el decreto de plena autonoma12. Las instituciones creadas con posterioridad a la LOCE, as como las creadas con anterioridad que as lo decidieran, se someteran a un proceso de licenciamiento13 por un perodo de seis aos, prorrogable por un mximo de cinco ms en caso de no satisfacerse las condiciones para otorgar la autonoma. Este proceso consiste en un seguimiento de la evolucin de la institucin en relacin a lo planteado en su proyecto fundacional. Para ello, la propia institucin realiza una autoevaluacin en base a un formato que se le proporciona y que se verifica mediante una evaluacin documental y de visitas in situ por pares evaluadores externos. Estos revisan tanto los aspectos acadmicos como los legales y financieros. Al detectarse debilidades o incumplimientos, se plantea un complemento de la evaluacin mediante la examinacin de los estudiantes y la aplicacin de sanciones que incluyen la suspensin del ingreso de nuevos alumnos y el cierre de carreras o de la institucin en los casos extremos. Si el desarrollo de la institucin es satisfactorio, se le otorga la plena autonoma14. Las funciones de superintendencia se efectan como parte del mismo proceso de licenciamiento. La funcin de informacin pblica se ejecuta mediante la edicin de boletines 146

Luis Eduardo Gonzlez

en los que se difunden las caractersticas de la institucin en proceso de licenciamiento. Adems, todos los acuerdos del CSE son pblicos y se difunden. En la LOCE no se contemplaron procedimientos para la evaluacin y acreditacin en la etapa de plena autonoma; por tanto, las instituciones autnomas no estn sujetas a ningn tipo de regulacin. No obstante lo anterior, hacia el final de este perodo las instituciones en especial las universidades tradicionales comenzaron a preocuparse por el tema de la calidad y a hacer experiencias pilotos de autoevaluacin.

Tercer perodo: la evaluacin de la calidad en la lgica del compromiso institucional Este perodo se extiende desde la implementacin del Programa de Mejoramiento de la Calidad y la Equidad en la Educacin Superior (MECESUP) en 1999 en adelante. El MECESUP est claramente orientado al mejoramiento de la calidad del sistema. El Programa se prepar a fines de los 90 sobre la base de un anlisis de los problemas de la educacin superior chilena (ver documentos preparatorios del Programa MECESUP) que muestra lo ocurrido en el perodo anterior. En el diagnstico realizado para el diseo del Programa se indicaba que los problemas eran de dos tipos: los operativos y los de conceptualizacin. Los problemas operativos sealados eran de diferentes tipos: De estructura: La falta de articulacin del sistema, tanto interna como con otros niveles educativos. La rigidez de la gestin de las universidades estatales, que deban competir con el resto de las instituciones teniendo una serie de restricciones propias de su condicin. El desequilibrio entre las grandes universidades localizadas en la capital y las universidades regionales, que deban competir teniendo menos tradicin y menos oportunidades para atraer acadmicos destacados, y deban seleccionar a sus estudiantes de una poblacin ms reducida (el 39% de la poblacin del pas se concentra en la Regin Metropolitana). De financiamiento : La falta de crditos para los sectores de ingresos medios. Las dificultades para lograr una distribucin ptima de los recursos de becas y crditos. El deterioro relativo que haba tenido el presupuesto de educacin superior en relacin a los otros niveles educativos. Las dificultades para establecer prioridades en la asignacin de recursos pblicos, incluyendo una excesiva proporcin de fondos fijos sin exigencias de rendimiento y calidad y sin distincin de funciones acadmicas. De regulacin: Las imperfecciones de la legislacin con que operaban los organismos reguladores y la carencia de un sistema nico y homogneo de 147

Las universidades en Amrica Latina: reformadas o alteradas?

supervisin y evaluacin, ya que de acuerdo a la ley coexistan los mecanismos de examinacin, verificacin y licenciamiento. El temor de las entidades privadas a que el intervencionismo del Estado limitara su autonoma, la libertad de ctedra y la capacidad de innovacin y de competitividad. La posible subjetividad y sesgo de los evaluadores externos (todos los cuales eran acadmicos de las universidades vigentes a 1981) que, a pesar de ser capacitados para realizar sus funciones, pudieran mantenerse apegados a las experiencias y a los modelos de las universidades tradicionales. La falta de un adecuado sistema de informacin pblica sobre las instituciones y las carreras que se imparten. La carencia de un organismo especializado (superintendencia) que regulara el cumplimiento de las normativas y acogiera los reclamos de los usuarios. La Carencia de un sistema de acreditacin de carreras e instituciones para las universidades tradicionales y autnomas. Entre los problemas de conceptualizacin se sealaban: Una crisis de identidad y de claridad en la misin de las instituciones de educacin superior y, particularmente, de las universidades que trataban de optimizar su funcionamiento con un modelo que respondiese a la sociedad industrial sin saber bien cmo adaptarse a los requerimientos de una cultura postmoderna. Las universidades trataban de ser empresas eficientes, que respondan a los servicios solicitados con una lgica de mercado, y no entidades seeras y proactivas que contribuyeran a construir un futuro con mejor calidad de vida para toda la poblacin. Adems, resultaba difcil diferenciar los distintos tipos de instituciones de educacin superior, ya que en la prctica las universidades nuevas no realizaban las funciones tradicionales de docencia, investigacin y extensin. La falta de suficiente claridad respecto al rol del Estado y de las instituciones estatales en la educacin superior, lo que por cierto estaba mediado por concepciones valricas y polticas diferentes de distintos sectores. Frente a esta realidad, el MECESUP se plante como objetivo el mejorar la calidad de la educacin y la capacidad de respuesta del sistema a objetivos de inters nacional; la eficiencia, articulacin y coordinacin entre las instituciones; y la equidad en el sistema de educacin superior. Para el logro de estos objetivos, el programa MECESUP se organiz en cuatro componentes: aseguramiento de calidad; fomento (fondos competitivos para el mejoramiento del desempeo y la calidad); formacin de tcnicos de nivel superior; y fortalecimiento del sistema y de las instituciones. En cuanto al aseguramiento de la calidad, se indicaba explcitamente que: Cualquier forma de regulacin que se establezca debe enmarcarse en trminos de los valores y fines de la libertad, la relevancia y la equidad. La 148

Luis Eduardo Gonzlez

calidad y la eficiencia deben presidir la organizacin del sistema de educacin superior (Brunner, 1991: 15). Adems, se especificaba que: Por ello, se debe continuar en la lnea de que cada establecimiento goce de la mayor autonoma e independencia para definir su propia identidad, su organizacin acadmica, su misin, sus metas y su forma de gobierno, estando slo sujeto a un mnimo comn de normas Es as como en el proyecto del MECESUP se clarifica la labor del Estado en funcin de la evaluacin y mejoramiento de la calidad, entregando mucha mayor responsabilidad a las propias instituciones y asumiendo un papel de orientador y animador. Esta situacin se sustenta en el avance del proceso de licenciamiento logrado en el perodo anterior y en el aumento de las instituciones autnomas para las cuales la evaluacin y la acreditacin son voluntarias, como se observa en la tabla siguiente. Cuadro 2 Situacin de las instituciones de educacin superior en relacin con la acreditacin
Situacin En Licenciamiento En examinacin En supervisin Autnomas* TOTAL 38 64 11 60 Universidades 19 7 Institutos profesionales 17 32 67 6 116 Centros de formacin tcnica 43 TOTAL 79 39 67 55 240

Fuente: MINEDUC a diciembre del 2000. *Incluye 16 universidades estatales y 9 privadas existentes o derivadas de las existentes en 1981 que no estuvieron sometidas a proceso de examinacin o licenciamiento.

En este nuevo perodo se mantienen los mismos procesos de evaluacin de instituciones y carreras para las etapas fundacional y de funcionamiento a prueba, as como las de superintendencia e informacin. En relacin con la etapa de funcionamiento autnomo se crearon, con el apoyo del programa MECESUP, la Comisin Nacional de Acreditacin de Pregrado (CNAP) y la Comisin Nacional de Acreditacin de Postgrado (CONAP). Dichas comisiones tienen como propsito promover y apoyar los procesos de acreditacin y mejoramiento de la calidad en sus respectivos niveles. Estos procesos son totalmente voluntarios pero han tenido bastante acogida, lo que se refleja en el nmero de instituciones que han participado, quizs en parte motivadas porque la 149

Las universidades en Amrica Latina: reformadas o alteradas?

acreditacin constituye un requerimiento obligatorio para acceder a ciertos fondos estatales concursables y a becas. Adems, se le encomend particularmente a la CNAP preparar una propuesta para definir un sistema consolidado de mejoramiento de la calidad en la educacin superior del pas, de lo cual se da cuenta ms adelante. Para la acreditacin del postgrado se han fijado dos procedimientos opcionales: Autoevaluacin con auditoria acadmica externa de la CONAP: el programa prepara un informe de autoevaluacin y lo somete a pares evaluadores externos, quienes realizan adems una visita de verificacin y emiten un informe que, sumado al de autoevaluacin, es considerado el informe final del programa. La CONAP audita todo el proceso y emite una resolucin al terminar ste. Evaluacin externa tradicional por la CONAP: la institucin prepara un informe con los antecedentes del programa que enva a la CONAP, la cual los somete a un grupo de pares evaluadores debidamente entrenados, quienes informan a un comit del rea disciplinaria que corresponda. Luego se organiza una visita de evaluacin y se decide sobre la acreditacin en base al informe remitido por el comit de rea respectivo. En este perodo la CONAP ha constituido diecisis comits de reas. En el ao 2000, de los 75 programas de doctorado existentes en el pas, 66 se presentaron a acreditacin y fueron aprobados 36. Las acreditaciones son por dos, cuatro y seis aos de acuerdo al nivel de desarrollo del programa. El 76% de los programas fue aprobado por dos aos, y slo un 13% lo fue por seis aos. Asimismo, de los 364 programas de maestras que se imparten en el pas, fueron acreditados 93. Cabe sealar que los estudiantes de programas de postgrado acreditados pueden postular a becas estatales. Por su parte, la Comisin de Acreditacin de Pregrado ha constituido diez comits tcnicos en diversas disciplinas, los cuales ya han establecido criterios de evaluacin y estndares de calidad. A fines del ao 2001 se haban definido procesos de autoevaluacin tendientes a la acreditacin en nueve carreras de Educacin, ocho de Psicologa, siete de Agronoma, seis de Medicina, cinco de Arquitectura, cinco de Bioqumica, cuatro de Veterinaria y tres de Qumica y Farmacia. Si bien estas 47 carreras constituyen una proporcin menor del universo total, incluyen a las universidades ms prestigiosas del pas y por lo tanto tienen un enorme impacto en el sistema. Adems hay una cantidad considerable de otras carreras que han solicitado incorporarse a este procedimiento. Las instituciones incorporadas tienen posibilidades de acceder a fondos concursables del MECESUP. Adems, la CNAP ha preparado materiales, ha capacitado al personal, ha puesto a disposicin una nmina de consultores, ha organizado visitas de los res150

Luis Eduardo Gonzlez

ponsables de los procesos de evaluacin de las instituciones a pases con mayor experiencia en este campo y ha realizado seminarios internacionales para debatir sobre el tema. Finalmente, en marzo del ao 2002, de acuerdo al mandato que le dio origen, la CNAP ha entregado una propuesta de una nueva estructura para el mejoramiento de la calidad15. En la misma se plantea un Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad (SINAC) que pretende tener una doble finalidad. Por una parte, desarrollar el control de la calidad, enfatizando los mecanismos de supervisin, y por la otra velar por el cumplimiento de condiciones mnimas, como la promocin de la calidad mediante el licenciamiento de nuevas instituciones, la acreditacin de carreras y programas y la evaluacin institucional. Tambin se seala la importancia de que existan otros mecanismos de poltica que debieran ser implementados por los organismos pertinentes en base a los resultados de los procesos de aseguramiento y promocin de la calidad. De acuerdo a lo indicado, para el SINAC se proponen cinco funciones principales: Licenciamiento de nuevas instituciones de educacin superior, que implica la supervisin durante el perodo de funcionamiento a prueba hasta alcanzar la plena autonoma. Evaluacin institucional, que implica un anlisis y certificacin de los mecanismos internos de aseguramiento de la calidad vigentes en las instituciones, incluyendo la verificacin de su aplicacin y resultados Para la evaluacin se considera la incorporacin de al menos la autoevaluacin, la evaluacin de pares externos y un dictamen pblico de una agencia acreditadora. Acreditacin de carreras y programas, que implica una evaluacin con fines de informacin y garanta pblica de calidad aplicada a las carreras y a programas de pre y postgrado. Habilitacin profesional, que implica el diseo y la aplicacin de mecanismos para certificar los conocimientos adquiridos por una persona y que la habilita para desarrollar una tarea tcnica o profesional. Informacin en la educacin superior, que implica identificar los datos relevantes, los mecanismos para su recoleccin, su validacin y difusin al pblico. Como se observa, en la propuesta se plantea trabajar a nivel de pre y postgrado en trminos de instituciones, carreras e individuos. El Sistema Nacional de aseguramiento de calidad propuesto estara conformado por seis componentes, incluyendo algunos de los actuales organismos existentes (entre ellos el Consejo Superior de Educacin o CSE; la Comisin Nacional de Acreditacin de Pregrado profesional y tcnico o CNAP; y la Comisin 151

Las universidades en Amrica Latina: reformadas o alteradas?

Nacional de Acreditacin de Postgrado, maestras y doctorados, o CONAP) y nuevas entidades, entre las cuales se cuentan la Agencia Nacional de Aseguramiento de la Calidad, agencias acreditadoras de carreras, y agencias pblicas y privadas encargadas de difundir la informacin sobre la educacin superior. La Agencia Nacional de Aseguramiento de la Calidad sera una entidad de carcter pblico, pero autnoma y creada por ley. En ella deberan estar representados al menos el Gobierno, las instituciones de educacin superior y las asociaciones profesionales. Sus funciones seran: coordinar el Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad; desarrollar la funcin de evaluacin institucional; autorizar y supervisar las agencias acreditadoras de carreras; estudiar y proponer sistemas y mecanismos de habilitacin profesional y de certificacin de competencias en el caso de estudios tcnicos; desarrollar los procesos obligatorios de evaluacin y acreditacin que se implementen; coordinar la recoleccin y distribucin de informacin de la educacin superior; asesorar al Gobierno en materias de regulacin. Las agencias acreditadoras de carreras seran organismos nacionales o internacionales debidamente consolidados, que estaran autorizados y supervisados por la Agencia Nacional de Aseguramiento de la Calidad. Las agencias encargadas de la informacin seran las responsables de establecer mecanismos para estandarizar datos, recolectar, sistematizar, validar, procesar y divulgar la informacin relevante sobre la educacin superior.

Comentario final
En este trabajo se intenta dar cuenta de la evolucin de los procesos de evaluacin y mejoramiento de la calidad en la educacin superior chilena en las ltimas dcadas y su asociacin a las distintas concepciones que la sustentan, mostrando adems diferentes roles de la participacin del Estado. Para ello se establecieron tres perodos. En el primer perodo, que comienza en 1981, se gener la actual estructura. En ese entonces se pensaba que las universidades constituiran un grupo reducido de entidades de lite que se caracterizaran por realizar investigaciones y por tener programas de postgrado vinculados a esta funcin; los institutos profesionales estaran orientados fundamentalmente a la formacin de profesionales, mientras que los centros de formacin tcnica estaran destinados a la capacitacin de tcnicos de nivel superior mediante carreras cortas de dos aos y de fcil adaptacin a las demandas del mercado ocupacional16. Esta conceptualizacin original cambi por la va de los hechos, ya que se fue perdiendo el concepto elitista de la universidad compleja, debido a que las nuevas instituciones se concentraron en la funcin docente. Como consecuencia de ello los institutos profesionales fueron perdiendo su espacio en el sistema y sus organizadores fueron trans152

Luis Eduardo Gonzlez

formndolos en nuevas universidades17, lo cual explica su reduccin en nmero. A su vez, los centros de formacin tcnica entraron a competir con las universidades y los institutos profesionales, que mantuvieron o crearon nuevas carreras tcnicas como una forma de incrementar su matrcula. Es as como a fines de los 80 un 22% de los alumnos de carreras tcnicas se capacitaban fuera de los centros de formacin tcnica. Por otra parte, se fueron produciendo estancos competitivos entre los diferentes niveles de la educacin superior, lo que gener una desarticulacin del sistema, y se dificult la continuidad de los estudios. En definitiva este modelo redund en una gran heterogeneidad en el sistema, que no contribuy a mejorar la calidad. Por otra parte, la lgica del mercado que inspiraba al gobierno militar oper efectivamente en cuanto a absorber la demanda de quienes teniendo los recursos para autofinanciar sus estudios quedaban excluidos de las instituciones selectivas. Sin embargo, implic que la oferta educativa de las nuevas instituciones se concentrara en carreras de menor costo de implementacin y con alto nmero de postulantes, pero sin ajustarse a las condiciones de ocupabilidad de los egresados. Es as como en las carreras del rea de administracin, periodismo o psicologa, por citar algunas, se ha producido una gran oferta de profesionales18. Esta lgica tambin afect a los centros de formacin tcnica, cuyas carreras tienen mayor costo de implementacin pero, por tener menor prestigio social, no reclutan postulantes de altos ingresos. Dicha situacin ha redundado en el cierre de ms de la mitad de los centros creados en el pas a lo largo de estos aos, con la consiguiente distorsin que ello implica para el campo laboral. Asimismo, esta lgica contribuye a una segmentacin socioeconmica del sistema, ya que los estudiantes de mayores recursos se concentran en las instituciones ms prestigiosas y de mayor nivel, lo cual se reproduce posteriormente en las redes de bsqueda de trabajo para los egresados, debilitando las potencialidades de la movilidad social de los estudios superiores. En definitiva, la lgica de mercado promovida durante este perodo oper para satisfacer la demanda por educacin superior del sector de ingresos medios y altos, pero por s misma no funcion adecuadamente para regular la condicin de empleabilidad en relacin con las demandas reales del sector productivo, generando adems segmentacin y heterogeneidad (Lavados, 1994: 12). En definitiva, no lo result suficientemente operativa como para fomentar la calidad del sistema en su conjunto (Brunner, 1991: 44). Durante el segundo perodo de evaluacin y mejoramiento de la calidad, en la lgica de un Estado en transicin democrtica, tanto el Consejo Superior de Educacin como el Ministerio de Educacin asumieron con mucha acuciosidad, y tambin con mucho realismo, los procesos de licenciamiento de nuevas instituciones. Entre otros aspectos generaron material, capacitaron personal y fueron bastante exigentes para otorgar la autonoma a pesar de algunas restricciones e 153

Las universidades en Amrica Latina: reformadas o alteradas?

imperfecciones de la ley, que fueron resueltas por va administrativa. De hecho, se cerraron varias instituciones por incumplimiento de los acuerdos o por condiciones de inviabilidad. En general, se puede decir que ha habido un reconocimiento pblico de esta labor y se ha dado confianza tanto a las instituciones como a la sociedad en general. Desde esta perspectiva hubo un logro con respecto al aseguramiento y el fomento de la calidad. Se deduce tambin de esta experiencia que el Estado tiene una labor fundamental, que resulta exitosa si los organismos estatales cumplen sus funciones con un personal de reconocida probidad y si cuenta con estructuras representativas que tengan un alto grado de autonoma frente a distintos sectores y que no estn sometidas a presiones polticas o del gobierno. Por otra parte, se puede sealar que la gran debilidad del proceso de evaluacin y fomento de la calidad en este perodo fue la ausencia de mecanismos formales de acreditacin para las instituciones autnomas. Tambin se deduce de esta experiencia la necesidad de tener un mayor grado de flexibilidad para la supervisin, de modo de poder apoyar mejor a las instituciones en proceso de desarrollo y no tener la disyuntiva de cerrar o dar autonoma a instituciones que, habiendo terminado el plazo establecido por la ley, deberan haber prolongado un poco ms la etapa de prueba para lograr su plena madurez institucional. En cuanto a los aspectos que podran haberse perfeccionado, cabe sealar las funciones de superintendencia y de informacin pblica. En el tercer perodo se asume una postura ms colaborativa entre el Estado y las instituciones autnomas, promovindose la autorregulacin. A travs de este proceso, de acreditacin de carcter voluntario, se llega al convencimiento de que para lograr un mejoramiento real de la calidad son las propias instituciones las que deben establecer mecanismos internos de evaluacin y fomento de la calidad (como las unidades de autoevaluacin o de estudios institucionales). El Estado en este caso asume una funcin de apoyo, e incentiva por la va de los accesos a fondos concursables y a becas. En opinin de las autoridades, esta experiencia reciente ha fomentado la promulgacin de planes estratgicos y la instalacin de sistemas de informacin en las instituciones, y ha generado una preocupacin por tomar decisiones con antecedentes fundados. Tambin, ha mejorado el desarrollo de las carreras y ha fortalecido un clima de participacin y colaboracin. Adems, ha permitido acelerar los procesos de cambio 19. A nivel del sistema esta forma de evaluar y promover la calidad reconoce la diversidad real de las instituciones, no las obliga a seguir el modelo nico de la universidad compleja, promueve la creatividad y el desarrollo autnomo, pero sin dejar de lado la preocupacin por los estndares mnimos y por garantizar la fe pblica. A nivel de las instituciones, reconoce que stas atienden a poblaciones 154

Luis Eduardo Gonzlez

estudiantiles diferentes y que estimulan una mayor preocupacin por una docencia ms centrada en el aprendizaje que en la enseanza. Adems, modifica un estilo de competitividad entre instituciones por otro de perfeccionamiento permanente de cada cual. La propuesta formulada en marzo del 2002 por la Comisin Nacional de Acreditacin de Pregrado plantea en los hechos una consolidacin del modelo actual y lo perfecciona en los aspectos organizativos, lo cual sin dudas resulta positivo. En dicha propuesta se plantea implcitamente el trmino del procedimiento de verificacin y acreditacin que realiza el Ministerio de Educacin para los centros de formacin tcnica, pero no se aclara cmo se solucionan algunas de las anomalas que an persisten en los procedimientos de autonoma por examinacin. La propuesta tampoco se refiere a la funcin de superintendencia. En cuanto a lo organizativo, tampoco est claro an cmo se podran compatibilizar y coordinar las atribuciones que estn establecidas por ley para el Ministerio de Educacin, el Consejo Superior de Educacin y las propuestas para la Agencia Nacional de Acreditacin. Entre las tareas de corto plazo que estn pendientes dentro de este esquema, cabe mencionar el desarrollo de un sistema de informacin con datos estandarizados a nivel nacional y con indicadores consistentes que apoyen la gestin. Entre otros aspectos, se requiere contar con informacin actualizada sobre la disponibilidad y ocupabilidad de profesionales y tcnicos en el pas. Tambin es importante incrementar el trabajo de acreditacin de carreras tcnicas. Adems, existe cada vez mayor consenso en el establecimiento de exmenes de ttulo en las carreras de riesgo social, lo cual permitira establecer estndares mnimos de calidad a nivel de competencias y aprendizajes fundamentales. Por otra parte, existe una preocupacin importante por el incremento de la oferta de carreras no presenciales, en especial cuando se trata de instituciones extranjeras cuya certificacin se otorga fuera del pas y que en la LOCE no fueron contempladas. Para ello, tanto los acuerdos de acreditacin internacional como los exmenes de ttulo pueden ser una opcin para asegurar la calidad. En muchos de los aspectos que se han sealado como deficitarios ya existe la conciencia del problema y algn grado de avance, pero no el suficiente como para los requerimientos actuales.

155

Las universidades en Amrica Latina: reformadas o alteradas?

Bibliografa
Ayarza, Hernn y Luis Eduardo Gonzlez 1990 Calidad de la docencia universitaria en Amrica Latina y el Caribe (Santiago: CINDA) Ayarza Hernn y Luis Eduardo Gonzlez 1994 Poltica y gestin universitaria (Santiago: CINDA). Brunner, Jos Joaqun 1991 Educacin superior en Chile. Fundamentos de una propuesta (Santiago: FLACSO) Documento de Trabajo Serie Educacin y Cultura, N 9, Junio. Espinoza, Oscar; Luis Eduardo Gonzlez, Alvaro Poblete, Soledad Ramrez, Moiss Silva y Maruja Ziga 1994 Manual de autoevaluacin para instituciones de educacin superior (Santiago: CINDA). Gonzlez, Luis Eduardo 1970 Anlisis de la enseanza de ingeniera elctrica en Chile (Santiago: Universidad Catlica de Chile). Gonzlez, Luis Eduardo 1999 Accreditation of higher education in Chile and Latin America, en Altbach Philip Private Prometheus. Conecticut USA; Greenwood Press Gonzlez, Luis Eduardo; Oscar Espinoza; Daniel Uribe 1998 Disponibilidad y ocupabilidad de profesionales y tcnicos en Chile (Santiago: MINEDUC). Lavados, Ivn 1994 Antecedentes institucionales de CINDA, en seminario Polticas pblicas: educacin superior, ciencia y tecnologa y cooperacin internacional (Santiago) Mayo. Ministerio de Educacin Comisin Nacional de Acreditacin de Pregrado 2002 Propuesta sistema nacional de aseguramiento de la calidad de la educacin superior (Santiago) Documento de Trabajo, Marzo. Nez, Ivn; Luis Eduardo Gonzlez y Oscar Espinoza 1993 Planificacin de la educacin en el contexto del proceso de descentralizacin: el caso de Chile (Santiago: Instituto Internacional de Planificacin Educacional). Rodrguez, Cristina y Jorge Bahamondes 1979 Caractersticas de la demanda por carreras de la Universidad de Chile (Santiago) Agosto.

156

Luis Eduardo Gonzlez

Notas
1 Estas instituciones comprenden 64 Universidades, 60 Institutos Profesionales y 116 Centros de Formacin Tcnica. 2 Cabe hacer notar que en esta definicin de regulacin se ha optado por una posicin en que se consideran diferentes actores sociales, lo cual no es necesariamente aceptado por quienes propugnan posiciones diferentes, como por ejemplo aquellos que postulan que la regulacin se da automticamente por el libre juego de la oferta y la demanda en una lgica de libre mercado. 3 En 1980 haba 118.978 estudiantes en la Educacin Superior. En 1990 aument a 249.482 y en la actualidad hay 452.347, lo cual da cuenta de la demanda, ya que aproximadamente a partir de esa poca en todas las carreras se paga matrcula. 4 Al momento de establecerse la ley existan en el pas aproximadamente 66.000 estudiantes de nivel tcnico post secundario en carreras y cursos de educacin no formal. Esta cifra se refleja luego en la matrcula tcnica superior en el ao 1985, que era de 50.000 alumnos. 5 Este proceso no es propio de Chile, sino que se dio tambin en varios pases de Amrica Latina. Una breve sntesis de este proceso se puede ver en Gonzlez (1999: 65-83). 6 De dos universidades estatales en 1980 se pas inicialmente a once universidades regionales y cinco institutos profesionales, todos los cuales se transformaron posteriormente en universidades. De estas diecisis universidades, cuatro se encuentran en la Regin Metropolitana y doce en las otras regiones del pas, contando cada regin con su propia universidad, con excepcin de la XI, que tiene muy baja densidad poblacional. 7 En ese entonces las dos universidades estatales, la Universidad de Chile y la Universidad Tcnica del Estado, tenan veintitrs sedes en todo el pas. En algunos casos haba duplicacin de recursos innecesarios. Por ejemplo, en los aos 70 se estimaba que en al rea de ingeniera elctrica se poda hacer un ahorro considerable de fondos pblicos con slo consolidar cursos de alta especializacin y reducido nmero de estudiantes (ver Gonzlez, 1970). Desde esta perspectiva la racionalizacin es justificable. Cabe sealar sin embargo que en la actualidad varias universidades estatales han abierto sedes en distintas regiones del pas o han establecido programas a distancia con el propsito de aumentar el nmero de estudiantes e incrementar sus ingresos. En la actualidad las 25 universidades ms tradicionales cuentan con 45 sedes, las 39 universidades privadas nuevas tienen 55 sedes, los 60 institutos profesionales tienen 110 sedes, y los 116 centros de formacin tcnica, 190 sedes. En total existen 400 sedes donde hay ofertas de carreras post secundarias distribuidas en las trece regiones del pas. 157

Las universidades en Amrica Latina: reformadas o alteradas?

8 A ello se suman los Institutos Superiores de las Fuerzas Armadas. Adems, han existido propuestas de incorporar a los centros acadmicos independientes (CAIs), que realizan investigacin y actividades docentes de nivel de postgrado. 9 Se han hecho tres intentos por modificar la LOCE en 1990, en 1994 y en 1997, pero sin xito. 10 La Concertacin por la Democracia es una coalicin que agrupa a los partidos que se oponan a la Dictadura Militar y que patrocinaron una salida poltica pactada. Incluye a la Democracia Cristiana, el Partido por la Democracia, el Partido Radical Social Demcrata y el Partido Socialista. 11 El Consejo Superior de Educacin est integrado por: el Ministro de Educacin, que lo preside directamente en caso de asistir; un acadmico designado por los rectores de las universidades estatales; un acadmico designado por las universidades privadas que gozan de autonoma acadmica; un acadmico designado por los rectores de los institutos profesionales que gozan de autonoma acadmica; dos representantes de las Academias del Instituto de Chile; un acadmico designado por la Excelentsima Corte Suprema de Justicia; un acadmico designado conjuntamente por el Consejo Superior de Ciencias y el Consejo Superior de Desarrollo Tecnolgico; un acadmico designado por los Comandantes en Jefe de las Fuerzas Armadas y el General Director de Carabineros (polica); el Secretario Ejecutivo, que tiene slo derecho a voz y que ejerce como su ministro de fe. Le corresponde, adems, cumplir los acuerdos del Consejo. El Consejo elige de entre sus miembros un Vicepresidente, que lo preside en caso de ausencia del Ministro. 12 Una situacin particular se da en el caso de instituciones que impartan carreras que no se dictaban en ninguna de las universidades tradicionales que actuaban como entidades examinadoras. En esos casos el Ministerio aprob su funcionamiento pero no se hizo una examinacin de las mismas; por lo tanto, nunca alcanzaron la condicin de aprobacin del 50% de las cinco primeras cohortes. En consecuencia, hay un vaco de la ley que no ha permitido otorgar autonoma a algunas Universidades e Institutos profesionales que se encuentran en esta situacin anmala. 13 Si bien en la LOCE se define este proceso como acreditacin, en la prctica corresponde a un proceso de licenciamiento. 14 Al trmino de este perodo el procedimiento de examinacin de estudiantes se aplicaba en 10 de 42 universidades, y en 47 de 74 institutos profesionales existentes en esa poca. El procedimiento de la verificacin operaba para 109 de los 118 centros de formacin tcnica que estaban en funcionamiento. Adems, una situacin anmala se da en 11 institutos profesionales que tienen carreras creadas a travs de la aplicacin de un mecanismo legal de liberacin de examinacin y que, por tanto, no tienen ningn tipo de evaluacin en dichas carreras, no estando claro cmo podrn lograr su plena autonoma. 158

Luis Eduardo Gonzlez

15 En los prrafos siguientes se utilizan algunos textos de la propuesta en una versin adaptada. Ver Ministerio de Educacin, Comisin Nacional de Acreditacin de Pregrado (2002). 16 Incluso algunos pensaban que los centros de formacin tcnica podran llegar a reemplazar a los tcnicos de la enseanza media con las consiguientes ventajas de costo comparativo. De hecho, como medida complementaria se redujo entonces la subvencin por alumno a los estudiantes de los dos primeros aos de la educacin media tcnico-profesional. 17 A partir de fines de la dcada de los 80, diecisis universidades han surgido de esta forma, manteniendo catorce de ellas los institutos profesionales nominalmente abiertos por conveniencias legales. Incluso el propio Estado en 1993 transform en universidades a los nicos dos institutos profesionales que tena a la fecha. 18 En algunos casos las carreras han ms que duplicado la oferta en pocos aos. Ver Gonzlez, Espinoza y Uribe (1998). 19 Opiniones recogidas de las autoridades que han participado en los seminarios de capacitacin.

159