52 Globalizacion y Privatizacion El Sector Publico en Mexic PDF

GLOBALIZACIN Y PRIVATIZACIN: EL SECTOR PBLICO EN MXICO, 1982-1999
PREMIO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICA INAP 2000
Roco Citlalli Hernndez Oliva
iNP
INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICA, A.C Mxico, 2001
Globalizacin y privatizacin: El sector pblico en Mxico, 1982-1999 Diseo de Portada: INAP / Edgar A. Rodrguez Cuevas Correccin: Adriana J. Paz Mojica
ISBN 968-6403-32-5
Derechos Reservados conforme a la Ley Primera edicin julio de 2001 Instituto Nacional de Administracin Pblica, A.C. km. 14.5 Carretera Libre Mxico-Toluca, Col. Palo Alto 05110 Cuajimalpa, D.F.
Tels.: 52-59-33-40 y 55-70-69-45

Impreso en Mxico Mxico, 2001 El contenido de esta obra es responsabilidad de la autora y no expresa necesariamente el punto de vista del Instituto Nacional de Administracin Pblica, A.C. Se autoriza la reproduccin total o parcial de esta obra, citando la fuente, siempre y cuando no sea con fines de lucro
NDICE
PRESENTACIN PRLOGO INTRODUCCIN
IX XI XVII
PRIMERA PARTE EL PAPEL DEL ESTADO Y DEL SECTOR PBLICO: TEORA Y PRCTICA
CAPTULO 1. MARCO CONCEPTUAL PARA EL ANLISIS DEL ESTADO Y DEL SECTOR PBLICO 5 1.1. El Estado polica del liberalismo clsico. 8 1.2. La teora marxista del Estado capitalista. 13 1.3. La conceptualizacin keynesiana: el Estado de bienestar. 18 1.4. La escuela de la CEPAL y el Estado promotor del desarrollo. 21 1.5. La doctrina neoliberal del Estado mnimo y su embate contra el sector pblico. 24
CAPTULO 2. EL PAPEL DEL INTERVENCIONISMO ESTATAL EN EL CAPITALISMO 2.1. El Estado de bienestar en los pases avanzados. 2.2. El Estado desarrollista en los pases subdesarrollados. 2.3. El Estado intervencionista en los pases asiticos.
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CAPTULO 3. EL PAPEL DEL ESTADO Y DEL SECTOR PBLICO EN MXICO: 1940-1982 3.1. El Estado desarrollista y la ampliacin del sector pblico, 1940-1970. 3.2. Auge y declive del sector pblico, 1970-1982.
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SEGUNDA PARTE GLOBALIZACIN Y PRIVATIZACIN: LAS TENDENCIAS MUNDIALES HACIA EL DESMANTELAMIENTO DEL SECTOR PBLICO
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CAPTULO 4. LA GLOBALIZACIN Y SU IMPACTO SOBRE LOS ESTADOS NACIONALES 4.1. Los riesgos de la globalizacin y la integracin econmica. 4.2. El ataque neoliberal contra el Estado y el sector pblico. 4.2.1. Desmantelamiento del Estado desarrollista. 4.2.2. Desmantelamiento del Estado de bienestar.
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CAPTULO 5. EL NUEVO PAPEL DEL ESTADO

5.1. Las funciones del Estado neoliberal. 5.2. El papel del sector pblico de cara a la globalizacin.
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91 97
CAPITULO 6. EL PROCESO PRIVATIZADOR MUNDIAL 6.1. La privatizacin como estrategia globalizadora. 6.2. La privatizacin en el proceso de desmantelamiento del sector pblico.
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TERCERA PARTE LA PRIVATIZACIN Y EL DESMANTELAMIENTO DEL SECTOR PBLICO EN MXICO EN EL MARCO DE LA GLOBALIZACIN: 1982-1999
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CAPTULO 7. GLOBALIZACIN, INTEGRACIN Y SECTOR PBLICO 7.1. El Estado y el sector pblico frente al torbellino globalizador: el TLCAN. 7.2. Mxico en los procesos de globalizacin e integracin econmica. 7.3. Mxico como pas maquilador.
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CAPTULO 8. PRIVATIZACIN Y REFORMA DEL ESTADO: PROYECTO SUPRANACIONAL 8.1. Del intervencionismo estatal al intervencionismo supraestatal: la injerencia del FMI y del BM. 8.2. La privatizacin y el desmantelamiento del sector pblico en el consenso de Washington. 8.3. La reforma del Estado y la privatizacin.
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CAPTULO 9. EL PROCESO DE PRIVATIZACIN Y DESMANTELAMIENTO DEL SECTOR PBLICO 9.1. La privatizacin y la tecnoburocracia. 9.2. La privatizacin como estrategia desmanteladora del sector pblico. 9.3. Las reas estratgicas del sector pblico y su entrega al gran capital. 9.4. El desmantelamiento de las reas sociales del sector pblico. 9.5. La nueva funcin del Estado: de rector a "rescatista".
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EPLOGO. BIBLIOGRAFA Y HEMEROGRAFA.
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PRESENTACIN
Por vigsima quinta ocasin el Instituto Nacional de Administracin Pblica se complace en presentar una obra merecedora del primer lugar en el certamen Premio Nacional de Administracin Pblica-INAP: "Globalizacin y Privatizacin: el Sector Pblico en Mxico, 1982-1999". En este trabajo su autora, Roco Citlalli Hernndez Oliva, se propone hacer una revisin tanto terica como histrica del periodo 1982 a 1999 en torno al papel que han jugado el Estado y el sector pblico en Mxico, bajo una estrategia de redimensionamiento del aparato pblico cuyo marco de referencia tiene lugar en el proceso de globalizacin y regionalizacin de amplias franjas de la geografa mundial. A lo largo del presente texto, se podr constatar el hilo conductor de la temtica estudiada, su contenido aborda los tpicos relacionados con la intervencin del Estado, y el nuevo papel que corresponde a la administracin pblica en un contexto de creciente presencia del sector privado en los mercados de competencia mundial y, desde luego participando activa y ampliamente en los procesos de desarrollo econmico nacional. Las caractersticas de esta obra, denotan las cualidades de una investigadora crtica y acuciosa cuyas preocupaciones del entorno econmico se reflejan en una toma de posicin respecto de los procesos de globalizacin a escala nacional y mundial. Es un trabajo serio y bien desarrollado cuya metodologa y enfoque terico respaldan la calidad de la investigacin. Sin duda el ttulo que ahora ponemos a la consideracin del pblico y de los estudiosos de lneas de investigacin similares, forma parte de los grandes temas que ocupan la agenda nacional, su lectura es obligada para ampliar nuestro acervo de conocimientos en la materia.
INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICA
PROLOGO
Los jvenes investigadores universitarios que se estn forjando en los estudios superiores del rea de la administracin pblica, estn queriendo canalizar sus preocupaciones sobre el rumbo del pas mediante la realizacin de trabajos acadmicos ambiciosos, abordando con toda seriedad y profundidad aspectos cruciales de la dinmica globalizadora que se ha convertido en una piedra de toque de nuestra problemtica actual y, con esas investigaciones, al mismo tiempo, nos estn alertando sobre procesos significativos para dilucidar nuestro futuro como nacin. El trabajo de Roco Citlalli Hernndez Oliva cuyo ttulo es Globalizacin y privatizacin: el sector pblico en Mxico, 1982-1999. es de escencial relevancia para aquellos interesados en los complejos procesos de transformacin que vive nuestro pas -fundamentalmente el Estado y sector pblico- en el contexto de la actual globalizacin. Sobre todo porque se trata de un amplio estudio de fuerte matriz interdisciplinaria, que recoge textos de administracin pblica, de historia, de ciencia poltica y de economa, para dar cuenta de una ambiciosa tarea: hurgar en las tensiones entre el proceso de globalizacin y las tendencias privatizadoras, como base de una explicacin del desmantelamiento del sector pblico en Mxico, desplegado desde comienzos de los aos ochenta pero continuado hasta nuestros das. Roco Citlalli Hernndez Oliva actualiza un debate que se inici a partir de la nueva versin de la globalizacin impuesta al mundo desde el ltimo cuarto del siglo XX, mundializacin que polariza como nunca antes las sociedades, los pases y regiones, y acelera de manera vertiginosa el empobrecimiento de vastos grupos de la poblacin mundial. Incorpora acertadamente las consecuencias de un proceso impulsado desde instancias administrativas supranacionales y que hoy est retirado ante su rotundo fracaso, la generalizacin (globalizacin) del malestar y las protestas sociales y el incremento de las demandas de participacin real que hacen las mayoras. Efectivamente, a casi dos dcadas de iniciado el experimento, el balance del modelo neoliberal mexicano demuestra que la omnipresencia del mercado y el repliegue del sector pblico mediante las privatizaciones y desregulaciones a ultranza, resultaron profundamente destructivos de las
XII bases de un funcionamiento equilibrado, sostenido y equitativo de la sociedad y economa nacionales y, lo que es sumamente importante, debilitaron la capacidad reguladora, rectora y soberana del Estado al ceder el control de espacios estratgicos de la gestin pblica a las poderosas fuerzas del capital transnacional, el que, hemos visto, ha salido plenamente fortalecido. De ah que una parte medular del trabajo subraya "el declive del Estado desarrollista y la mayor injerencia de instituciones financieras internacionales en el diseo de las polticas pblicas [como] el punto de inflexin que marca el trnsito de un modelo de fuerte intervencin estatal a otro donde prevalece el intervencionismo supraestatal y supranacional de autoridades localizadas en Washington". La reflexin crtica de la autora sobre la privatizacin del espacio pblico para fortalecer al mercado y los intereses hegemnicos del gran capital, la llevaron a sealar que la administracin de los asuntos pblicos y las principales decisiones de poltica pblica se realizan en las cpulas empresariales de los grandes centros de poder econmico internacional para despus imponerse a nuestro pas en forma de programas y reformas estructurales. Las privatizaciones y rescates a empresarios forman parte de estas decisiones arbitrarias y discrecionales realizadas por las lites del poder al margen de la sociedad. El caso ms reciente lo tenemos con la venta del banco ms importante del pas, Banamex, al grupo financiero Citibank de Estados Unidos. Es importante mencionar que Roco rescata importantes contribuciones de estudiosos de la administracin pblica que con estas transformaciones tambin avisoran la prdida de ganancias socio-econmicas obtenidas en el pasado, la necesidad de denunciar el paso de un estado obeso a un estado famlico y cuestionar los reduccionismos que identifican el desempeo del sector privado con eficiencia y medio ineludible para obtener competitividad internacional. Bajo este enfoque terico se subraya de manera oportuna que el sector pblico mantiene una presencia importante inclusive en pases calificados como los impulsores del cambio hacia el libre mercado, mientras que los pases subdesarrollados como el nuestro se tornan extremistas emprendiendo polticas pblicas de desmantelamiento del Estado y en concreto del sector pblico sin seguir pasos calculados. Los resultados de la investigacin emprendida por la maestra Citlalli Hernndez demuestran que "la oportunidad de acceder a capitales,
XIII mercados y tecnologa que ofertaba la reforma salinista del Estado, se ha tornado en un incremento de nuestra dependencia a un solo mercado y nuestra virtual transformacin en pas maquiladorde los Estados Unidos, quebrantando la soberana del Estado nacional." Adems, "el retiro del Estado de muchas reas y sectores de la economa para abrirlos al sector privado nacional y extranjero no slo no ha significado un crecimiento y la mayor eficiencia de los mercados, sino que se ha traducido en una cada en el crecimiento de vastos sectores de la economa as como en serios problemas de ineficiencia y corrupcin en el manejo de los recursos pblicos transferidos o vendidos al sector privado (bancos y carreteras); en mayores niveles de concentracin de la riqueza nacional; en un aceleramiento en el proceso de extranjerizacin de los bienes nacionales; y en la drstica cada en los niveles de ingreso de la poblacin." El hilo conductor del planteamiento del trabajo, el cual est redactado en forma amena, clara, directa y elegante, es que tanto los procesos internacionales como la dinmica nacional, condujeron a la crisis de una modalidad de intervencionismo estatal en Mxico, pero no a su fin. El examen terico-histrico de la intervencin estatal en la economa a nivel general y especficamente en Mxico resalta la importancia que tiene recurrir al anlisis histrico comparado de la formacin de las instituciones del Estado de Bienestar, as como las particularidades de las polticas desarrollistas y de las decisiones de ampliar el intervencionismo estatal frente a las insuficiencias probadas de los mercados. En esa comparacin histrica, no slo se da cuenta de la amplitud de procesos que podramos calificar como "globales" sino, lo ms importante, se hace el reconocimiento de las especificidades nacionales, cosa que hoy se tiende a olvidar debido a las presiones homogeneizadoras que proceden de las economas centrales. Roco Citlalli Hernndez Oliva se ocupa de las tensiones entre el proceso de globalizacin y los estados nacionales,ms especficamente, la privatizacin como una estrategia globalizadora y como base del proceso de desmantelamiento del sector pblico. Examina el papel del cambio cientfico-tcnico para explicar las tendencias globalizadoras, que luego son expresadas en instancias administrativas supranacionales, mismas que estn empujando a una codificacin de los espacios en que se puede y en los que no se debe aceptar la intervencin estatal.
XIV El cuestionamiento ms slido a la idea de que la globalizacin est llevando al mundo a un proceso de convergencia en las condiciones de desarrollo, se prueba mediante el examen de la dinmica destructora de las instituciones del bienestar, especialmente el impulso a la mercantilizacin de los sectores educativo y de la salud, hasta entonces firmemente asentados como "bienes pblicos". La autora retoma y aterriza los impactos especficos de dichos procesos de reforma sobre el Estado mexicano, ubicando adems la dinmica regional en la que nos vimos envueltos mediante las negociaciones y la entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte, establece que la firma del TLCAN, como los convenios con los organismos financieros internacionales, comprometen las capacidades de gestin pblica en todos los niveles de gobierno, lo que prcticamente quita de manos nacionales el destino bsico de nuestro desarrollo. El complejo proceso de desregulacin se revela como la pieza clave para la introduccin de las nuevas formas estatales y, dentro de ellas, de la dinmica restrictiva de la administracin pblica en reas centrales: las telecomunicaciones, la petroqumica, los ferrocarriles, los puertos, aeropuertos, el manejo de recursos naturales, el despliegue de las obras de infraestructura social y urbana. La autora toma partido y defiende su postura con gran solidez: no se puede ni se debe regresara la intervencin estatal de viejo cuo, pues la quiebra del Estado desarrollista es irreversible, pero el desarrollo nacional requiere de acciones pblicas reguladoras y conductoras de la economa y la sociedad. Los mercados han sido, son y seguirn siendo, fuentes de enormes desigualdades y no hay nada parecido a la elevacin generalizada de los niveles de bienestar. Por todo eso, la accin estatal es una prioridad y la administracin debe ser una herramienta de ayuda para elevar la eficacia de las empresas pblicas, no para destruirlas. Como el lector lo podr constatar, el trabajo revela una consistencia metodolgica que se refleja en el despliegue ordenado, coherente e incisivo de sus razonamientos bsicos. Estamos enfrente de un texto slido y claramente plural, firmemente asentado en reflexiones crticas de las ms variadas corrientes de pensamiento econmico, desde la escuela clsica hasta el marxismo, desde la escuela evolucionista hasta la institucionalista. En el terreno de la administracin pblica, se despliegan creativamente
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los razonamientos de la "eleccin pblica" y de la "nueva administracin pblica". Las evidencias empricas, proceden lo mismo de textos oficiales que individuales, nacionales que internacionales, la calidad y la profundidad, son atributos del trabajo en su conjunto, dejando un texto que invita a la reflexin, al debate sobre las perspectivas. El lector podr constatar nuestras aseveraciones. Alejandro Alvarez Bjar
INTRODUCCIN
La globalizacin es un proceso que se sustenta en el despliegue de los mercados y el retiro del Estado de sus tareas fundamentales de conduccin, regulacin y planeacin del desarrollo. Este globalismo y su expresin actual en el modelo neoliberal, no slo ha desestructurado a los Estados nacionales replegndolos a un mnimo indispensable y volvindolos apndices de los mercados internacionales. Tambin hizo superfluas las polticas y administraciones pblicas orientadas a un desarrollo nacional y a la consecucin de mejores niveles de bienestar para la poblacin. Instruidos por los organismos financieros internacionales, los Estados y administraciones pblicas pusieron la mira en los mercados externos, y su estrategia para atraerlos es poner en venta lo mejor de sus recursos y activos. La privatizacin se convirti as, en condicin fundamental para entrar a la globalizacin. Menos Estado y ms mercado ha sido tambin la divisa seguida por Mxico desde la implantacin del modelo neoliberal en 1982. Diferentes voces impulsoras de tal modelo -desde el empresariado nacional hasta los tecncratas nativos y externos- coincidieron en que se requeran ms que nunca reformas al aparato estatal y readecuaciones a la administracin pblica a fin de aprovechar los retos de la globalizacin. Estas transformaciones del aparato pblico se condensaron en un punto primordial: el programa privatizador. La poltica de privatizaciones emprendida por la tecnoburocracia, no slo desmantel reas, empresas y funciones estratgicas del sector pblico, tambin signific la demolicin de instituciones y programas sociales que propiciaron una mayor desigualdad y la ampliacin de la brecha entre ricos y pobres. La nueva orientacin de la administracin pblica hacia el mercado y el traslado de empresas y activos pblicos a los sectores privados, contribuy al aumento de las prcticas monoplicas y al incremento desmesurado de la concentracin de la riqueza. Sin embargo, el ataque furibundo del neoliberalismo al sector pblico y al Estado benefactor-desarrollista contina, teniendo su expresin mxima en los pases subdesarrollados, pues a ellos van dirigidos y en ellos adquieren mayor auge los programas de privatizacin y desmantelamiento que se viven en el mundo a partir de los aos ochenta del siglo XX. Y un
XVIII caso clsico es el de Mxico, en donde los cambios tomaron un cauce acelerado con el llamado cambio estructural y la adopcin de la reforma del Estado, procesos promovidos por una administracin pblica deficiente y fuertemente centralizada, identificada con los proyectos privatistas y aperturistas y aliada de la oligarqua productivo-financiera, a la que le transfiere un papel protagnico en los procesos de globalizacin. Nuestra preocupacin por el cauce que han tomado estos procesos en Mxico y que separan al Estado y administracin pblica de la gestin y control de los recursos y servicios fundamentales de la nacin para depositarlos en el sector privado, nacional y extranjero, quebrantando con ello la capacidad de planeacin, conduccin y rectora del Estado y la responsabilidad de la administracin pblica a favor del inters pblico nacional, condujo a la elaboracin de la presente investigacin. Su propsito es, pues, demostrar que la actual estrategia globalizadora y los procesos de privatizacin adoptados por los gobiernos neoliberales a partir de 1982, slo lograron despojar al Estado de sus principales activos y recursos estratgicos, debilitando su capacidad de conduccin y rectora de la nacin y reemplazando la funcin social redistributiva de la administracin pblica por la de promotora y gestora de los procesos del mercado mundiales que dirigen las empresas transnacionales. Con base en estas consideraciones, se establece en la hiptesis que las privatizaciones y el desmantelamiento del sector pblico en Mxico, en el periodo que va de 1982 a 1999, devienen, por un lado, de los procesos de globalizacin e integracin en tanto determinantes externos que impulsan los mecanismos del mercado por medio de los acuerdos con el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, y, por el otro, son tambin resultado de la deficiente administracin pblica emanada del ascenso y consolidacin de la tecnoburocracia, lite poltica dirigente que pretendi implantar un nuevo modelo de desarrollo de carcter eficientista y orientado al mercado externo pero fuertemente dependiente del capital financiero internacional. Esta nueva clase dirigente se encarg de desmontar al Estado desarrollista y populista y consolidar al Estado neoliberal. El anlisis de estos aspectos nos llev a verificar que tanto los procesos externos como los internos condujeron a la crisis de una modalidad intervencionista del Estado pero no al fin del intervencionismo estatal. El desmantelamiento de importantes reas y funciones del sector pblico a partir de la desregulacin y privatizacin de sus activos potencialmente ms
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rentables y empresas estratgicas, benefici una forma de intervencin ms abocada al fortalecimiento de los mercados y menos al logro de objetivos sociales y de equidad. La privatizacin, la desregulacin y los rescates de empresarios ineficientes, forman parte de las nuevas funciones que el Estado y la administracin pblica de la era de la globalizacion utilizan para facilitar la consolidacin de los grandes capitales a costa de mutilar la funcin rectora y planificadora del Estado y de abdicar a la responsabilidad social y redistributiva de la administracin pblica. Para abordar esta problemtica hemos dividido el trabajo en tres partes, cuyo hilo conductores el intervencionismo estatal y la relacin que guarda con la administracin pblica y los procesos de cambio econmico en el mundo contemporneo. En la primera parte, El papel del Estado y del sector pblico: teora y prctica, hacemos en un primer captulo la revisin y anlisis del rol y tareas que las principales concepciones tericas le han asignado al Estado y a los sectores pblicos en el desenvolvimiento del capitalismo y que en diferentes periodos histricos han llegado a justificar o denostar la accin estatal y la permanencia de los sectores pblicos. Se trata de las escuelas del liberalismo clsico, la marxista, keynesiana, cepalina y neoliberal. En el siguiente captulo nos abocamos al examen histrico general del proceso intervencionista del Estado, en tanto fenmeno inherente y consustancial al desarrollo capitalista, el cual dio lugar a la expansin y diversificacin de los sectores pblicos y a la formacin de los Estados de bienestar en los pases avanzados y de los Estados desarrollistas en los pases subdesarrollados. En el ltimo captulo de esta primera parte, retomamos el caso particular de Mxico, analizando el papel desempeado por el intervencionismo estatal en su desenvolvimiento histrico durante el periodo que abarca la fase de desarrollo, expansin y declive del sector pblico: 1940 a 1982. Este marco histrico-conceptual nos permiti corroborar el papel fundamental que cumplen los Estados y sectores pblicos en el funcionamiento y expansin del capitalismo, pues no slo sirvieron para consolidar el auge y las economas de bienestar en los pases desarrollados, sino que los pases atrasados no hubieran podido transitar a fases de desarrollo industrial sin la presencia activa y permanente del Estado y el desarrollo institucional de la administracin pblica a travs de la creacin y diversificacin de un amplio sector pblico, el que protegi y promovi un desarrollo econmico y social siempre en desventaja, lo cual ilustramos en el caso de Mxico.
XX La segunda parte de la investigacin, denominada Globalizacin y privatizacin: las tendencias mundiales hacia el desmantelamiento del sector pblico, nos introduce al problema de la globalizacin y su impacto sobre los Estados nacionales y sectores pblicos. Aqu abordamos la forma como la globalizacin determina los profundos cambios en el funcionamiento y estructura de los Estados y administraciones pblicas, disminuyendo las reas de influencia estatal, redefiniendo la actuacin de las administraciones pblicas como promotoras del mercado, replegando las actividades pblicas e imponiendo la primaca del mercado en los procesos econmicos, sociales y administrativos mediante los mecanismos de la privatizacin, desregulacin y liberalizacin. En esta parte nos interesa destacar que la globalizacin no ha tenido el mismo impacto en todos los pases, pues mientras los desarrollados impulsores de las polticas del "libre mercado" introducen nuevas medidas proteccionistas y amplan sus sectores pblicos, las naciones menos desarrolladas aplican de manera doctrinal los procesos de apertura y repliegue de sus sectores pblicos, debilitando con ello su soberana estatal y la capacidad de gestin pblica autnoma. En el primer captulo de esta segunda parte se analizan las consecuencias de la globalizacin y la integracin econmica en tanto nuevo entorno de funcionamiento de los Estados y como procesos que van desmontando a los sectores pblicos y sus instituciones. Exponemos cmo estos procesos conducen aceleradamente al desmantelamiento del Estado benefactor y del Estado desarrollista, y a la reestructuracin y tambin desmantelamiento de los sectores pblicos. Los otros dos captulos estn dedicados a describir y analizar el nuevo papel del Estado y las funciones del sector pblico reformado, as como el rol que cumplen las privatizaciones en los procesos de recomposicin de las relaciones entre el Estado y el mercado a favor de este ltimo. En la tercera parte, La privatizacin y el desmantelamiento del sector pblico en Mxico en el marco de la globalizacin: 1982-1999, recuperamos los anlisis precedentes para introducirnos al caso particular de Mxico en el periodo en que se incorporan y consolidan las polticas desmanteladoras del sector pblico: 1982-1999. Fue preocupacin nuestra demostrar que las privatizaciones y el desmantelamiento del sector pblico en Mxico estn determinados tanto por factores externos como por factores internos, es decir, por los procesos de globalizacin e integracin econmica a travs del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte
XXI (TLCAN), as como por una nueva correlacin de fuerzas al interior del aparato pblico administrativo mexicano, que da como resultado el ascenso de la tecnocracia como clase poltica identificada con los procesos privatistas y con los grandes grupos industrial-financieros. A lo largo de tres captulos explicamos la forma como se fueron incorporando los procesos que terminaron por arrancarle al Estado su funcin rectora, y a la administracin pblica su papel social redistributivo y de promotora del desarrollo econmico y social. Sealamos cmo los procesos de globalizacin y la tecnoburocracia hicieron de Mxico un pas maquilador y cmo las polticas neoliberales se fueron introduciendo con el cambio estructural y la reforma salinista del Estado, recomendados por los organismos financieros internacionales y el "consenso de Washington". Adems, destacamos que la reforma del Estado y la llamada Nueva Administracin Pblica, como partes medulares de esta estrategia neoliberal, contribuyeron dramticamente con los cambios sufridos por la administracin pblica tanto en su estructura como en sus funciones para hacerla congruente con los procesos globalizadores del capital internacional. En este rengln, los esfuerzos de la administracin pblica se encaminaron no tan slo a la depuracin de sus estructuras para eliminar reas consideradas obsoletas para las nuevas tareas relacionadas con la promocin del pas en el exterior (de sus recursos, activos, mano de obra y hasta territorio), sino que se disearon mecanismos administrativos y se crearon organismos destinados a aplicar las polticas de ajuste, liberalizacin y privatizacin (casos como el de las Unidades de Desincorporacin y de Desregulacin Econmica y la Oficina para las Negociaciones del TLC, son tan slo tres ejemplos de la forma como administradores de lo pblico se transformaron en gestores de los procesos privados en detrimento de sus tareas para mejorar el bienestar de la poblacin). El abordaje de esta problemtica se inicia con el examen de las consecuencias que la globalizacin ha tenido sobre el Estado y el sector pblico, desestructurndolos para adecuarlos al proceso de integracin con los Estados Unidos a travs del Tratado de Libre Comercio, el cual deja establecida una amplia desregulacin y un programa efectivo de privatizaciones, anlisis que hacemos en el primer captulo. En el siguiente, observamos cmo se da el trnsito de un modelo de fuerte intervencin estatal a otro donde la intervencin es de carcter supranacional, el cual deriv de la firma de los acuerdos con organismos financieros internacionales que introdujeron las polticas de ajuste y el inicio de la reforma del
XXII Estado, cuyos ejes rectores han sido los programas de privatizacin y desregulacin. En el tercer y ltimo captulo se muestra que la privatizacin tambin es resultado de la nueva correlacin de fuerzas al interior del aparato pblico de poder que da lugar al ascenso de la tecnoburocracia. La consolidacin de esta nueva lite dirigente favorece la reconversin de la administracin pblica en gestora y "facilitadora" de los procesos mercantiles, lo que propicia la enajenacin de los activos y empresas ms rentables del sector pblico y la entrega de los principales recursos pblicos a los grandes capitales, tanto nacionales como extranjeros, consolidndose el desmantelamiento del sector pblico y el debilitamiento del Estado y de su capacidad de conduccin y gestin pblica. Finalmente, en el eplogo hacemos la recapitulacin de las principales ideas vertidas y terminamos con la enumeracin de la bibliografa y hemerografa consultadas.
PRIMERA PARTE
EL PAPEL DEL ESTADO Y DEL SECTOR PBLICO: TEORA Y PRCTICA
EL PROBLEMA DE SI AL PENSAMIENTO HUMANO SE LE PUEDE ATRIBUIR UNA VERDAD OBJETIVA, NO ES UN PROBLEMA TERICO, SINO UN PROBLEMA PRCTICO. ES EN LA PRCTICA DONDE EL HOMBRE TIENE QUE DEMOSTRAR LA VERDAD, ES DECIR, LA REALIDAD Y EL PODERO, LA TERRENALIDAD DE SU PENSAMIENTO. CARLOS MARX. TESIS 2 SOBRE FEUERBACH. ES POR DEMS ERRNEO CONSIDERAR EL CRECIMIENTO DEL ESTADO COMO UNA "CARGA" IMPRODUCTIVA QUE PESA SOBRE EL SECTOR CAPITALISTA: CADA VEZ MS, CONSTITUYE UNA PRECONDICIN NECESARIA PARA LA ACUMULACIN DE CAPITAL PRIVADO. IANGOUGH
Los procesos de privatizacin y desmantelamiento del sector pblico que acompaan a la globalizacin, implican la redefinicin del papel del Estado y de la administracin pblica hacia su repliegue y debilitamiento y el apuntalamiento del mercado como agente primordial de los procesos econmicos y sociales. La crtica en torno al fracaso del Estado populista interventor y la inoperancia de un sector pblico ensanchado y que dio paso a la adopcin del neoliberalismo como nuevo paradigma impulsor de estos cambios, nos obliga a hacer una revisin histrica del papel desempeado por el Estado y el sector pblico en los aos de fuerte intervencionismo estatal y de expansin acelerada del sector pblico, as como de las teoras que han polemizado sobre el quehacer del Estado y las virtudes o vicios del sector pblico. Este examen nos permitir evaluar hasta dnde y cmo el Estado en Mxico cumpli con su rol de conductor principal y rector del desarrollo econmico y social y por qu funciones y reas relevantes del sector pblico se vieron desmanteladas y sustituidas por los mecanismos del mercado. En esta primera parte del trabajo nos proponemos hacer una revisin tanto terica como histrica, del papel que ha jugado el Estado en el capitalismo en general y, fundamentalmente, en la evolucin econmica y social de Mxico a partir de la expansin del sector pblico, lo que nos permitir comprender el carcter de los cambios profundos que se estn
GLOBAUZACIN Y PRIVATIZACIN: EL SECTOR PBLICO EN MXICO, 1982-1999
verificando en la estructura y funcionamiento del Estado y la administracin pblica mexicanos y que determinaron su orientacin hacia el mercado. En el captulo uno hacemos una revisin y anlisis de las teoras que desarrollaron propuestas adversas o favorables al activismo estatal y que incidieron en la formulacin de polticas pblicas, como la teora del liberalismo clsico, la marxista, la keynesiana, la escuela de la cepal y el paradigma neoliberal, el cual est conduciendo las actuales transformaciones de los Estados, gobiernos y administraciones pblicas, mediante mecanismos como la privatizacin, desregulacin y liberalizacin econmica. El captulo siguiente se aboca al examen histrico general de la evolucin del intervencionismo estatal en el capitalismo, tanto en los pases avanzados como en los subdesarrollados, as como del comportamiento y desarrollo de los sectores pblicos en los Estados benefactor y desarroilista. Por ltimo, en el tercer captulo nos referimos al caso concreto de Mxico, analizando el papel desempeado por el intervencionismo estatal en el desarrollo histrico de Mxico, en el periodo que abarca la fase de desarrollo, expansin y, finalmente, declive de su sector pblico: 1940 a 1982.
Captulo I
MARCO CONCEPTUAL PARA EL ANLISIS DEL ESTADO Y DEL SECTOR PBLICO
I.MARCO CONCEPTUAL PARA EL ANLISIS DEL ESTADO Y DEL SECTOR PBLICO

El papel que juega el Estado en la regulacin, conduccin y, en general, administracin de las sociedades, determina el nacimiento del sector pblico, en tanto conjunto de instituciones, organismos, departamentos, agencias del gobierno, empresas pblicas, activos gubernamentales, instrumentos y mecanismos que se hallan bajo el control y manejo directo del Estado y que cumplen funciones pblicas a travs de actividades polticas, administrativas y productivas, como las actividades de gobierno y la administracin y provisin de bienes y servicios. El origen del sector pblico est directamente asociado a la participacin del Estado en la economa y a la concrecin y organizacin de su relacin con la sociedad a travs de la administracin pblica. De aqu que este sector se haya desarrollado significativamente a lo largo del siglo XX en funcin del incremento del intervencionismo estatal y de las tareas pblicas que derivan en nuevos sectores administrativos, diferentes del militar y del financiero, como el productivo, educativo, de infraestructura, bienestar y cultura, para hacer frente a las necesidades crecientes de una economa, sociedad y gobierno, ms complejos y diversificados. Para los objetivos de este trabajo, hemos convenido en definir el trmino sector pblico como el ente encargado de realizar todas las actividades y funciones polticas y administrativas para los frnes y tareas del Estado, actividades que en trminos globales realiza la administracin pblica en virtud de que es el instrumento organizador del Estado, por lo que el concepto se usa indistintamente al de administracin pblica.1 "El mbito del sector pblico -nos dice Luis Inostroza Fernndez- abarca una serie de acciones que se realizan en el plano del gobierno y administracin de un pas determinado, as como en la actividad productiva de las empresas pblicas, en las reas estratgicas y prioritarias del desarrollo nacional....El mbito institucional del SP [sector pblico] est determinado por la administracin
1 Aqu no queremos decir que sector pblico sea lo mismo que administracin pblica, ya que sta existe desde que existe el pacto social y cubre funciones y mbitos de actuacin tan extensos como las propias necesidades del desarrollo humano, comprendiendo todas aquellas actividades administrativas que regulan y coadyuvan a mantener y preservar el orden social establecido, como la propiedad privada. Carlos Juan Bonnin, fundador de la moderna ciencia de la administracin, define a la administracin pblica como "una potencia que arregla, corrige y mejora cuanto existe, y da una direccin ms conveniente a los seres organizados y a las cosas." Asi concibe a la administracin pblica como direccin del estado, no como una institucin o mecanismo estatal sino como tecnologa del estado que acta sobre la sociedad, como el rgano a travs del cual acta el cuerpo poltico. Ver Ornar Guerrero. Introduccin a la Administracin Pblica. Mxico, Ed. HARLA, 1985, p. 92.
pblica, que la integran el gobierno central, el sector paraestatal (empresas pblicas) y los bancos o entidades financieras del estado".2 El intervencionismo estatal ha sido objeto de anlisis y crticas desde muy diversos ngulos y enfoques tericos que intentan explicar, en cada etapa de la evolucin del Estado, sus causas, as como las diversas funciones e implicaciones que conlleva este intervencionismo. La ampliacin cuantitativa de las funciones del Estado, as como las modificaciones cualitativas en el modo de funcionamiento de la administracin pblica, se aceleran conforme el capitalismo transita de su fase mercantil a la liberal y de sta a la monoplica, a fin de asegurar y consolidar las condiciones de permanencia de las diversas formaciones econmico-sociales. En cada una de estas etapas han evolucionado distintas concepciones tericas que intentan responder al problema del Estado y explicar su intervencin en la vida econmica y social, dndole diferentes interpretaciones que en su momento han derivado en propuestas de accin concretas y definitorias en tomo al Estado y al sector pblico. Las escuelas que analizaremos atraviesan por enfoques que van desde una profunda desconfianza hacia el Estado interventor, el liberalismo clsico, pasando por su justificacin que introduce la teora keynesiana y asume la escuela cepalina, para, finalmente, retomarlas comentes hostiles al Estado y al sector pblico que actualmente prevalecen en el mundo y que se expresan en la doctrina del neoliberalismo. Retomamos tambin el anlisis marxista del Estado capitalista, teora que nos sirve de marco conceptual y metodolgico de anlisis.
1.1. El Estado polica del liberalismo clsico.

La doctrina liberal se expresa como teora econmica y como teora poltica, siendo en ambos casos partidaria de una intervencin mnima del Estado. Esta postura no intervencionista se entiende mejor si analizamos su surgimiento en el contexto de los hechos histricos. El liberalismo clsico nace en oposicin a la poltica mercantilista del gobierno del antiguo rgimen y en defensa de un capitalismo emergente que requera liberarse de toda traba feudal para su desenvolvimiento y expansin. Esta corriente
> Luis Inostroza Fernndez. "El sector pblico en Amrica Latina", en Edgar Ortiz, comp./Ed. Administracin Pblica. Economa y Finanzas. Problemas Actuales en los Pases de Norteamrica y el Caribe. 1988-1989, t.l. Mx., Depto. de Administracin Pblica. CIDE, febrero de 1990.
de pensamiento tiene lugar con los cambios polticos, econmicos y sociales que dieron origen en Europa a la etapa industrial, poniendo fin a la era de la servidumbre. De aqu que constituya un sistema terico que se apoya sobre algunos de los aspectos peculiares del sistema poltico y econmico de la Europa de fines del siglo XVIII y principios del XIX, como el ascenso del capitalismo industrial en Inglaterra, la concepcin de un orden natural y un derecho individual -en oposicin al derecho divino-, la libertad econmica y la emergencia del Estado moderno. No obstante estos cambios, el desarrollo del Estado moderno se vea entorpecido por los residuos del feudalismo y la tirana administrativa del Estado absolutista,3 lo cual justifica el proyecto liberal burgus de recortar los poderes al Estado para consolidar el trnsito al Estado moderno y a la clase capitalista. En efecto, la visin clsica se opone en lo fundamental a la concepcin de los mercantilistas del antiguo rgimen, quienes postulaban que las actividades mercantiles slo podan florecer bajo la tutela del Estado y que, por lo tanto, el Estado deba desempear un papel activo en la regulacin de la economa. La doctrina mercantilista, que florece en la poca de auge del capitalismo comercial (siglos XVII y XVIII), sita al Estado como pieza clave en el desarrollo del mercado. Y esto no es en vano, ya que la expansin comercial de ultramar, base de la acumulacin de capitales que dio origen a la Revolucin Industrial y propici la conquista y explotacin de las colonias, enriqueciendo a los pases centrales, fue impulsada y propiciada por los Estados nacionales con monarquas absolutas que con sus polticas proteccionistas y bajo formas de organizacin poltica cameral y de polica, desarrollaron y fortalecieron una economa de mercado al mismo tiempo que acrecentaban el podero estatal y la formacin de una poderosa burocracia. Sin embargo, la permanencia de un orden de cdigos, sanciones y alcabalas, esto es, de privilegios y derechos feudales que mantena la administracin absolutista, frenaban la evolucin y ascenso del capitalismo industrial. Es por esto que el ncleo de la doctrina liberal, en contraste con el mercantilismo, es el Estado mnimo, es decir, el Estado que debe
' Alexis de Tocqueville nos relata que a finales del siglo XVIII, la nobleza francesa haba dejado de ejercer la administracin pblica y decreca su opulencia y poder, pero segua conservando derechos exclusivos: "Las sustituciones, el derecho de primogenitura, los tributos, el maestrazgo, todos los restos de la vieja sociedad feudal subsistan an", y que, segn Tocqueville, la hacan "odiosa". El Antiguo Rgimen y la Revolucin, I. Espaa, Alianza Editorial, 1982, p.28.
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apartarse y dejar hacer a los particulares, asumiendo la creencia de que la economa marchara sola y con tendencia al equilibrio si se dejaba a la ley natural. As pues, los clsicos se ocuparon de proponer una actuacin mnima del Estado y el desmantelamiento de la administracin absolutista, la cual mantena poderes abusivos y resabios feudales que obstaculizaban la inversin industrial y la emergencia de una clase capitalista. Abogaban por un nuevo orden social en el que se eliminara la actuacin estatal de carcter feudal que solo beneficiaba a una aristocracia terrateniente en detrimento del progreso econmico del capital y la economa de mercado, por lo que propusieron como nueva filosofa la libertad econmica, baluarte del individualismo capitalista. El ascenso de las manufacturas y de la burguesa industrial origina esta nueva visin terica, ocupndose de la defensa de la libertad de produccin y libertad de mercado y cuyas premisas destituyen al Estado como ente central de los procesos productivos, aunque aceptaba que protegiera a las nacientes industrias hasta su maduracin. Mientras que el mercantilismo fue una teora de la intervencin estatal en el funcionamiento de la economa a partir de una poltica expansionista y belicista en trminos de rentabilidad comercial y podero para el Estado absolutista; es decir, mientras se sustentaba en la unidad de los rdenes poltico y econmico (para los mercantilistas el propsito de la economa era fortalecer al Estado), la teora del liberalismo clsico propugnaba por una rigurosa separacin formal de los sistemas poltico y econmico, por una distincin entre economa y poltica con base en la supremaca del mercado y su capacidad para conseguir el equilibrio. Los clsicos del pensamiento liberal, como Locke, Montesquieu, Kant, Adam Smith, David Ricardo, Humboldt, Constant, John Stuart Mili y Tocqueville, combaten al Estado absolutista de los prncipes para lograr emancipar el poder econmico del poder poltico, limitando la esfera de accin del poder poltico absoluto e instaurando la supremaca del mercado y de los propietarios capitalistas. La escuela liberal clsica impuls al Estado limitado o guardin, el cual deviene de la idea de que la nica tarea del Estado es la de impedir que los individuos se hagan dao mutuamente, segn nos dice Norberto Bobbio, idea que deriva de "cuando los que tenan derecho a votar eran solamente los propietarios [por lo que] era natural que pidieran al poder pblico que ejerciera una sola funcin fundamental, la proteccin de la propiedad".4
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Ver Norberto Bobbio. El futuro de la democracia. Mx., F.C.E., 2000, pp.42-43.
Roco Cttlalli Hernndez Oliva
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El liberalismo econmico, por su parte, persigui la idea del individualismo en la consecucin del mximo bienestar social, sin otra gua que la "mano invisible" que orienta su conducta. Segn esto, el sistema econmico opera como un mecanismo natural y separado de lo poltico, que conduce por s mismo al equilibrio y funcionamiento ptimos a travs de la actuacin espontnea de los individuos, los cuales, al perseguir su propio inters individual sin ningn tipo de interferencias, como las estatales, y bajo el criterio de obtener una ventaja mxima para s, logran una mejor asignacin de los recursos y la maximizacin de los beneficios de la comunidad: "Cada individuo en particular -deca Adam Smith- se afana continuamente en buscar el empleo ms ventajoso para el capital de que puede disponer. Lo que desde luego se propone es su propio inters, no el de la sociedad; pero estos mismos esfuerzos hacia su propia ventaja le inclinan a preferir, de una manera natural, o ms bien necesaria, el empleo ms til a la sociedad como tal".5 Se identifica con la idea mecanicist de que el libre mercado es el mejor medio de asignacin de recursos y el nico con capacidad de autorregular las actividades econmicas privadas. La doctrina del liberalismo econmico o librecambista, cuya formulacin ms clara es la sentencia del "dejar hacer, dejar pasar" (laissez faire, laissez passer), se identifica y aboga por los intereses de la burguesa industrial en ascenso. De aqu que sus premisas se encaminaran a la abolicin de las restricciones a los industriales a travs de la promocin de polticas econmicas cuyos puntos bsicos son el libre mercado, presupuesto balanceado (a travs de una poltica de gastos pblicos mnimos), la liberalizacin del mercado de trabajo y una poltica fiscal que no interfiera en las ganancias de los empresarios. Tambin, y como aspecto central de la doctrina, se propuso la eliminacin de las restricciones al comercio y su intensificacin mediante el aprovechamiento de las "ventajas comparativas" de la dotacin de recursos de los diversos pases del mundo. En trminos de David Ricardo, significaba que cada pas produjera "...aquellos artculos que, debido a su clima, su situacin y dems ventajas naturales o artificiales, le son propios...",6 intercambindolos por los producidos en otros pases. El libre comercio, obviamente, garantiz el abastecimiento de materias primas y recursos naturales a los centros industriales de las metrpolis que los requeran
! Adam Smith. Investigacin sobre la naturaleza y causas de la riqueza de las naciones. Mxico, Ed . FCE, 1997, p.400. 9 David Ricardo. Principios de economa poltica y tributacin. Mxico, F.C.E., 1973, p.101.
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GLOBALJZACIN Y PRIVATIZACIN: EL SECTOR PBLICO EN MXICO, 1982-1999
cada vez en mayores proporciones, al mismo tiempo que abri nuevos mercados a sus productos manufacturados. Esto someti a los pases perifricos a un detrimento de sus trminos de intercambio. Para el pensamiento clsico, el liberalismo no significaba la eliminacin del intervencionismo estatal, sino su reformulacin hacia un activismo ms limitado a guardar el orden natural de la economa y sociedad y a proteger la propiedad y libertad individuales, creando y resguardando las condiciones de la propia economa de mercado y de su crecimiento en intervenciones exclusivamente para sostener las bases legales de las relaciones sociales capitalistas (manteniendo una moneda estable, manejando la hacienda, la defensa y las relaciones exteriores). Lo que se traduce en la mxima reduccin de las funciones del Estado y su confinamiento a las de polica y guardin del sistema capitalista industrial. El desarrollo del capitalismo con la configuracin de un sistema monoplico que supla la estructura de libre competencia de la poca de los clsicos, as como las tendencias al desequilibrio y crisis de la economa, mostraron la incapacidad de la teora del liberalismo para explicar y resolver las contradicciones econmicas y sociales de la nueva era, dndose las condiciones para la llamada escuela neoclsica de fines del siglo XIX y principios del XX. Esta nueva corriente despoja a la teora librecambista de todo contenido social (la nocin de clases sociales fue sustituida por el estudio de individuos homogeneizados y con las mismas posibilidades de acceder al mercado), y construye una visin asptica, parcial e idealizada de la realidad, pues sus supuestos son los de una economa esttica, cerrada y sin gobierno. Aunque mantienen continuidad con los sustentos bsicos de los liberales clsicos, como la concepcin de Estado polica o Estado gendarme de la era anterior, en realidad los neoclsicos se ocupan de la intervencin estatal slo para condenarla. Para clsicos y neoclsicos, el Estado, a travs de su administracin pblica en tanto ente en accin, deber intervenir slo como garante y preservador de un sistema autorregulado y regido por los particulares. Es decir, para ambas teoras las funciones del Estado se limitan a las militares, policiales, educativas y jurdicas, dejando todo lo restante a las "libres fuerzas del mercado".
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1.2.La teora marxista del Estado capitalista.

Si la visin liberal considera al Estado y a la sociedad civil como rganos independientes, es porque refleja el pensamiento poltico que acompaa el nacimiento y la formacin del Estado moderno, el cual se presenta como la expresin de lo universal y garanta del inters general de toda la sociedad. As vemos que el Estado fue entendido como la forma racional de la existencia social del hombre (Hobbes); como arbitro imparcial que impide la degeneracin de la sociedad natural (Locke); o como "expresin de la voluntad general" (Bonnin). Ante estas corrientes, Carlos Marx (18181883) contrapone su teora del Estado en tanto la forma de organizacin de la sociedad y rgano que, lejos de ser independiente de la sociedad civil, la representa pues deviene de su divisin en clases antagnicas para amortiguar y conciliar sus antagonismos. Esto significa que el Estado es el representante oficial de toda la sociedad y su sntesis en un cuerpo social visible, pero lo es slo como Estado de la clase dominante.7 El marxismo surge en el periodo del fortalecimiento de los Estados nacionales de Europa y cuando el capitalismo era ya dominante como sistema mundial (Marx, Engels), y se enriquece con las aportaciones de los tericos del imperialismo en la etapa moderna del capitalismo, cuando el reino de la libre competencia deja su lugar al de los monopolios (Lenin, Gramsci, Hilferding, Luxemburgo, Magdoff, O'Connor, Palloix, Poulantzas, Castells). No se dedic exclusivamente a hacer una crtica de la economa poltica clsica y del capitalismo de su tiempo, sino que constituye todo un aparato terico para analizar los procesos sociales, econmicos y polticos en su devenir histrico y su concatenacin entre ellos bajo una nueva perspectiva totalizante y dialctica: la del materialismo histrico. Esta visin histrica y dialctica analiza y critica al Estado capitalista entendindolo como la sntesis y expresin de la sociedad, como la forma de organizacin y el rgano de dominacin de la clase capitalista, que brota de la sociedad pero que se sita por encima de ella y se divorcia cada vez ms de ella, afianzando y legalizando esta opresin y amortiguando los choques entre las clases mediante aparatos de poder del Estado, como la burocracia, el ejrcito permanente y la polica que, al igual que el Estado, estn situados por encima de la sociedad y separados
7 Cf. Carlos Marx. "La guerra civil en Francia", Federico Engels. "Del socialismo utpico al socialismo cientfico", "El origen de la familia, la propiedad privada y el Estado", en Obras Escogidas en dos Tomos. Mosc, Ed. Progreso, 1955; Vladimir llich Lenin. El Estado y la Revolucin. Espaa, Ed . Planeta-Agostini, 1993.
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de ella, pero que permiten su organizacin. En este sentido, "el Estado es la organizacin de la sociedad" en tanto que la administracin pblica es "la actividad organizadora del Estado", la que le permite esta y no otra forma de organizacin.8 La teora marxista del Estado explica que la separacin del Estado moderno burgus de la sociedad civil es una mera apariencia y la forma mediatizada que reviste la autonomizacin y privatizacin de los individuos en una sociedad basada en la reproduccin ampliada del capital y la competencia y en los intercambios universalizados de mercancas, y que a nivel poltico se expresa en los valores "universales" de libertad y de igualdad formales y abstractos. Un jurista estudioso de la teora marxista del Estado, Nicos Poulantzas, establece que".. .en la medida en que aparecen las estructuras polticas unlversalizantes del Estado, ste se disocia de la sociedad civil que sigue siendo el lugar de las contradicciones entre intereses privados. Su carcter de universalidad basado en una conciliacin de los diversos intereses privados, en una sntesis de sus contradicciones es...slo una ilusin y una pura formalidad 'falsa' ...El Estado moderno, por lo tanto, aunque corresponde a los intereses privados de la clase burguesa, mediante una proyeccin 'ideolgica' claramente mistificadora, se 'proclama' la esfera del inters universal".9 As, en el Estado representativo moderno, los intereses privados y sociales, lo econmico y lo poltico, estn estrechamente vinculados en la medida en que el Estado "traduce" los intereses particulares de las clases dominantes como intereses generales de toda la sociedad. Sin embargo, para Engels, el "...Estado moderno, cualquiera que sea su forma, es una mquina esencialmente capitalista, es el Estado de los capitalistas, el capitalista colectivo ideal".10 Al identificar al Estado como Estado de clase, es decir, al considerarlo como la forma en que est organizada la sociedad capitalista en tanto Estado de los capitalistas y no como arbitro imparcial y manifestacin de la voluntad general, el marxismo busca los males de esta sociedad en la esencia misma del capitalismo, en la forma de organizacin social capitalista, y no en una forma concreta de Estado y
"El Estado y la organizacin de la sociedad, no son, desde el punto de vista poltico, dos cosas diferentes. El Estado es la organizacin de la sociedad " Carlos Marx. "Notas crticas al artculo 'El rey de Prusia y la reforma social. Por un prusiano'"(1944), p. 366, en INAP, Revista de Administracin Pblica, no. 4-54,1956-1983, feb., 1983, p. 365. " Nicos Poulantzas. Sobre el Estado capitalista. Espaa, Ed. Laia, 1974, pp.83-84. "' Federico Engels. "Del socialismo utpico al socialismo cientfico", en op.cit., p.147.
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de su administracin. La fuente de los males sociales, portante, no debe buscarse en deficiencias accidentales o intencionales de la administracin pblica -la que slo representa la actividad organizadora del Estado burgus-, o en leyes naturales ante las que nada puede hacer el hombre, sino en el propio modo de produccin capitalista sustentado en la explotacin del trabajo asalariado y la apropiacin privada de la riqueza y del que el Estado capitalista es sntesis y expresin activa.11 Siendo as el Estado moderno".. .una organizacin creada por la sociedad burguesa para defender las condiciones exteriores generales del modo capitalista de produccin contra los atentados, tanto de los obreros como de los capitalistas individuales",12 la teora marxista le atribuye al Estado de los capitalistas una funcin especfica pero fundamental: la de crear y garantizar las condiciones generales de existencia de la clase en el poder. Aqu la concepcin del Estado-polica de la visin clsica se ampla a otras muchas funciones que le permiten crear y recrear estas condiciones de la sociedad capitalista y no tan slo resguardarlas, pues junto a la funcin econmica que de manera directa e indirecta le permite al Estado crear las condiciones materiales de la reproduccin capitalista, se hacen necesarias la funcin jurdico-poltica de dominacin y la funcin ideolgica de subordinacin, funciones que realiza el Estado en la moderna sociedad capitalista a travs de la actividad organizadora que desempea la administracin pblica mediante el manejo de la demanda, socializando los costos y manteniendo la paz social y la estabilidad poltica. Adems, la injerencia estatal en la vida econmica y social se ha ido incrementando conforme el desarrollo del capitalismo acentuaba los componentes de inestabilidad inherentes al proceso de acumulacin y que ni el mercado ni la clase en el poder por s solos pudieron librar sin el auxilio del Estado y la administracin pblica. El reconocimiento de la impotencia de la clase capitalista para dirigir el funcionamiento normal del capitalismo y el papel suplementario del Estado en este funcionamiento, le permite a Engels hacer la siguiente aseveracin: "A la parque las crisis revelan la incapacidad de la burguesa para seguir rigiendo las fuerzas productivas modernas, la transformacin de las grandes empresas de produccin y transporte en sociedades annimas, trusts y en propiedad
" "Cuanto ms poderoso es el Estado.. tanto menos dispuesto se halla a buscar la razn de las dolencias sociales en el principio del Estado - o sea, en la actual organizacin de la sociedad, de la que el Estado es expresin activa, consciente y oficial -, tanto menos dispuesto se halla a comprender que el Estado es el principio universal de esas dolencias." Carlos Marx. "Notas crticas al artculo 'El rey de Prusia y la reforma social. Por un prusiano'"(1944), p. 366, en INAP, loe. cit. " Federico Engels. "Del socialismo utpico al socialismo cientfico", en op.cit., pp. 146-7.
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del Estado demuestra que la burguesa no es ya indispensable para el desempeo de estas funciones...". Lo que no significa que las empresas asimiladas por el Estado o nacionalizadas pierdan su condicin y su carcter capitalista, tan slo que el Estado pasa a hacerse cargo del mando de la produccin "en provecho y beneficio de los capitalistas".13 La crtica marxista al Estado capitalista se sustenta en la argumentacin general -independientemente si se trata de la perspectiva instrumentalista, estructuralista o hegeliano-marxista- de que este Estado sirve ampliamente a los intereses de la clase capitalista en su conjunto. Segn la teora marxista, el Estado moderno capitalista obedece a una racionalidad capitalista no a capitalistas individuales, por lo que interviene para regular los intereses de la multitud de capitalistas individuales que se contraponen unos a otros, pero con el nico y esencial objetivo de dar al inters medio de la burguesa una forma general y, de esta manera, garantizar sus beneficios comunes. En el Manifiesto Comunista, Marx y Engels sealan: "El gobierno del Estado moderno no es ms que una junta que administra los negocios comunes de toda la clase burguesa".14 Lo cual le permite participar al lado de los capitalistas pero sin entrar a competir con ellos, no slo llenando las lagunas funcionales de los particulares sino tambin paliando las distorsiones del mercado. Es importante sealar tambin que para la teora marxista, las funciones del Estado estn determinadas histricamente por las distintas etapas de acumulacin capitalista y la correlacin de fuerzas imperante entre las fracciones del capital. Esto significa que el Estado no gobierna para toda la burguesa, sino que favorece a las fracciones hegemnicas de sta, que son las que imponen, en ltima instancia, las directrices y la racionalidad del sistema. Aqu damos cuenta de que no hay funcionamiento puramente global de la actuacin estatal ni enteramente fraccionada, sino que la intervencin estatal articula ambos aspectos variando segn las respectivas posiciones de las clases y segn el alcance poltico de las medidas que se han tomado. As, en la etapa reciente del capitalismo en la que domina e impera el capital financiero monoplico, las funciones que cumple el Estado a travs de la administracin pblica y que le permiten contrarrestar la cada de la
" Ib., pp. 145-146. " Marx-Engels. S Manifiesto del Partido Comunista. Mosc, Ed. Progreso-Eds. de Cultura Popular, 1979, p.32.
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tasa de ganancia en favor de esta fraccin son, en sus trminos ms amplios, la desvalorizacin del capital (socializando las prdidas y mediante las transferencias financieras y subvenciones al capital, manteniendo y creando un mercado a los bienes que produce el sector capitalista privado y mediante polticas econmicas favorables al capital); y la gestin de la fuerza de trabajo para disminuir los costos de su reproduccin y aumentar su productividad (mediante la poltica laboral, los gastos sociales en educacin, salud, vivienda, investigacin y tecnologa, etctera).15 Esta ltima funcin, a la que algunos autores denominan administracin tutelar,16 en realidad abarca ms que la tarea de contrarrestar los males sociales y como paliativo de la miseria, pues la gestin de la fuerza de trabajo tiene como finalidad primordial reproducir la relacin social capitalista (capital-trabajo), independientemente de que esta relacin profundice la pauperizacin. Adems, la expansin y perennizacin del sistema capitalista a travs de la intemacionalizacin del capital es otra funcin llevada a cabo por los Estados nacionales de los pases imperialistas. Se entiende, por todo lo aqu dicho, que el Estado es funcional a la reproduccin del capital y que el crecimiento del sector pblico no es antagnico a la acumulacin de capital privado sino un prerrequisito a su propia existencia. Sin embargo, tambin existen aspectos disfuncionales o negativos a esa misma reproduccin y que el curso del desarrollo capitalista fue demostrando. La acumulacin capitalista va involucrando al Estado en una gama cada vez ms amplia de responsabilidades que fueron complicando el manejo de la administracin pblica, pero al mismo tiempo alej al aparato estatal de la posibilidad de resolverlas, ya que los gastos crecientes del mismo no son compensados con sus ingresos. La ampliacin de la injerencia del Estado para regular la economa y administrar una sociedad cada vez ms compleja, su intervencin para socializar los costos de la expansin capitalista mediante los enormes volmenes de gasto pblico y las polticas pblicas que limitan los ingresos
" Cf. Manuel Castells. La teora marxista de las crisis econmicas y las transformaciones del capitalismo. Mx., Ed SXXI, 1978; lan Gough. "Gastos del Estado en el capitalismo avanzado", en H.R. Sonntag y H. Valecillos. El Estado en el capitalismo contemporneo. Mx., Ed. S.XXI, 1977. '" Ornar Guerrero nos dice que "el pauperismo, adems de reproducirse, produce deficiencias en la salud, en la reproduccin de la fuerza del trabajo y en las facultades creativas e intelectuales de los pobres. Por tanto, la administracin tutelar del Estado abarca, adems de las instituciones de beneficencia, otras ms de seguridad social, salud y proteccin al salario. Inclusive los ministerios y organismos descentralizados del Estado encargados de la administracin tutelar, llegan a absorber buena parte del presupuesto anual de la administracin pblica en los pases capitalistas." La Administracin Pblica del Estado Capitalista. Mxico, Ed. Fontamara,1995, p.193.
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estatales para beneficiar la rentabilidad del capital, dieron como resultado una sobrecarga de compromisos y obligaciones que le impidieron al sector pblico seguir funcionando como "motor" del capitalismo. La intervencin creciente del Estado, a pesar de ser un fenmeno estructural intrnseco a la reproduccin del capital y el eje de la estabilidad social, se fue transformando en una de las ms profundas causas de inestabilidad y en obstculo a esta misma reproduccin. As tenemos que los crecientes requerimientos en el cumplimiento y desarrollo de las funciones del sector pblico y la incapacidad del mismo para hacerse de mayores recursos financieros, ha trado como consecuencia la crisis fiscal del Estado. No es entonces, como algunas corrientes tericas antiestatistas alegan, que el Estado se convierte por s mismo en impedimento y obstculo al desenvolvimiento de los pases capitalistas, sino que son la multitud de funciones que le ha impuesto el desarrollo del capitalismo y que la teora marxista ha demostrado, lo que ha hecho que el Estado y el sector pblico crezcan desmesuradamente, impidindoles, en un momento dado, ejercer su papel de propulsor importante e imprescindible del sistema capitalista.
1.3.La conceptualizacin keynesiana: el Estado de bienestar.

La grave crisis y el desplome de los aos treinta que naciera en Estados Unidos y se extendiera a todos los pases capitalistas invalidaron las teoras que descansaban en el predominio del Estado liberal y que sostenan la autorregulacin del mercado. La visin de la doctrina liberal clsica segn la cual la regulacin estatal de la actividad de los particulares era un mal que deba evitarse por principio, as como sus propuestas aejas de continuar con un presupuesto equilibrado, fue duramente criticada por Keynes al incorporar a su anlisis la observacin de la realidad concreta de la que se haban alejado las teoras precedentes y que no poda seguirse soslayando, como la presencia del Estado como un factor objetivo fundamental para restablecer el equilibrio a travs del gasto pblico y la inoperancia de la "mano invisible" para resolver las tendencias al desequilibrio del capitalismo, realizar una ptima asignacin de los recursos, maximizar los beneficios sociales y proveer de ocupacin plena a la poblacin trabajadora. La creciente participacin del Estado en las principales economas del mundo y la posicin favorable de Keynes ante este hecho -que como
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economista y poltico ingls se preocup por los problemas que aquejaban a su pas-, permiti que su teora se inclinara a favor de dotar al aparato estatal de la capacidad de regular y corregir los desajustes funcionales y salvaguardar al capitalismo de nuevas crisis, constituyndose sus postulados en la nueva visin terica para enfrentar y recomponer las bases del funcionamiento del sistema capitalista y favorecer una nueva etapa de expansin del mismo. John Maynard Keynes( 1883-1946) es un apologista del sistema capitalista17 y como tal predica y sanciona la intervencin del Estado como el nico mecanismo que puede suplir las deficiencias del mercado y restablecer la estabilidad de la economa en el corto plazo. Dota al sector pblico de una funcin de regulacin global y reprueba la teora del laissez-faire pues demuestra que el sistema capitalista por s mismo es incapaz de superar los desequilibrios coyunturales por lo que aprueba la intervencin del Estado como una excepcin necesaria al buen funcionamiento de la economa.18 La llamada escuela keynesiana, al igual que la teora liberal, refleja los intereses de la burguesa industrial pero frente a momentos histricos diferentes, pues mientras en el periodo de los clsicos sta estaba en plena etapa de ascenso, a fines de los aos veinte del siglo XX y ya como clase consolidada se enfrenta a una profunda crisis y depresin econmica que no lograron explicar los paradigmas existentes (clsicos y neoclsicos). La labor de Keynes fue demostrar no slo la falsedad y lo insostenible de los postulados acerca de que un mercado libre tiende automticamente al equilibrio en una poca en que predominan los monopolios y se ampla el sector pblico, sino tambin la insuficiencia e incapacidad de las teoras prevalecientes para esclarecer los nuevos procesos que agitaban a los pases industrializados, como la crisis y el estancamiento econmico. (Incluso entre los neoclsicos exista la versin, poco antes de la gran depresin, de que Estados Unidos se encaminaba a un crecimiento permanente y sostenido y al ms prolongado periodo de prosperidad).
" En tanto consejero de Estado y miembro destacado de la burguesa inglesa, Keynes se muestra favorable a la defensa de lo que l llama sus intereses de clase y que le permiten visualizar las medidas de poltica necesarias para solucionar los problemas de funcionamiento del sistema capitalista, del cual es un claro apologista. "Si yo tengo que defender intereses parciales - nos dice el economista ingls -, defender los mos. Cuando llegue la lucha de clases como tal, mi patriotismo local y mi patriotismo personal... estarn con mis afines. Yo puedo estar influido por lo que estimo que es justicia y buen sentido; pero la lucha de clases me encontrar del lado de la burguesa educada ..."J.M. Keynes, en Osvaldo Sunkel y Pedro Paz. El subdesarrollo latinoamericano y la teora del desarrollo. Mx., Ed. S.XXI, 1993, p.224. " Hctor Guillen Romo. Orgenes de la crisis en Mxico. Mx., Ed. ERA, 1984, pp.16-19.
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Keynes observ serios obstculos a la vigencia del sistema econmico capitalista ante su incapacidad para procurar la ocupacin plena y una mejor distribucin de lariquezay los ingresos. Si su defensa de la injerencia estatal lo llev a propuestas redistributivas del ingreso y al planteamiento del Estado de bienestar, no lo hace con intereses populistas y socializantes; antes bien ve en esta participacin la nica condicin para mantener al sistema y evitar su colapso. En este contexto, como portavoz de la burguesa industrial y con la clara perspectiva de resolver los problemas econmicos que las teoras anteriores no pudieron explicar y que derivaron en experiencias econmicas y sociales lamentables como la sobreproduccin y el desempleo, desencadenando la crisis ms aguda que haya vivido el capitalismo hasta entonces, Keynes se manifiesta a favor de una influencia mayor del gobierno: "Creo -nos dice- que una socializacin bastante completa de las inversiones ser el nico medio de aproximarse a la ocupacin plena; aunque esto no necesita excluir cualquier forma, transaccin o medio por los cuales la autoridad pblica coopere con la iniciativa privada. Pero fuera de esto, no se aboga francamente por un sistema de socialismo de estado que abarque la mayor parte de la vida econmica de la comunidad. No es la propiedad de los medios de produccin la que conviene al estado asumir".19 De cualquier manera, el nuevo tipo de Estado que emerge de esta concepcin keynesiana sintetiza una nueva articulacin entre sociedad civil y Estado, al incorporar viejas demandas sociales y representara las clases subalternas, rebasando as la mera funcin de gestor de la crisis para ser tambin el Estado de bienestar. Para Keynes el Estado deba dejar su anterior papel de guardin y actuar de manera ms dinmica con el establecimiento de "ciertos controles centrales en asuntos que actualmente se dejan casi por completo en manos de la iniciativa privada" y con polticas pblicas de impulso a la demanda. Su propuesta fue la de un Estado ms interventor, aunque ste deba actuar de manera indirecta, con polticas que eviten el desempleo y aumenten el nivel de consumo a fin de contrarrestar las crisis de sobreproduccin. As, la defensa que hace Keynes del Estado benefactor no se contrapone a su apologa del individualismo y la libertad capitalistas: "...mientras el ensanchamiento de las funciones de gobierno, que supone la tarea de ajustar la propensin a consumir con el aliciente para invertir, parecera a
" J.M. Keynes. Teora general de la ocupacin, el inters y el dinero. Mx., Ed. FCE, 1977, pp.332-333.
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un publicista del siglo XIX o a un financiero norteamericano contemporneo una limitacin espantosa al individualismo, yo las defiendo, por el contraro, tanto porque son el nico medio practicable de evitar la destruccin total de las formas econmicas existentes, como por ser condicin del funcionamiento afortunado de la iniciativa individual".20 De ah que la intervencin estatal para Keynes deba ser circunstancial y compensatoria de la actuacin privada as como restringida a aquellas funciones que permitan restablecer el equilibrio y salvaguardar al capitalismo.
1.4. La escuela de la CEPAL y el Estado promotor del desarrollo.

Hasta la dcada de los cuarenta, los pases latinoamericanos carecieron de una herramienta terica propia que permitiera a los gobiernos enfrentar sus problemas a partir de un conocimiento profundo de la realidad de la regin, disponiendo exclusivamente de los enfoques neoclsico y keynesiano para fundamentar su poltica econmica. La adopcin de estos esquemas los limit de manera importante en la estructuracin de una visin terica autctona que los ayudara a esclarecer la problemtica latinoamericana de desarrollo y dependencia.21 Frente a estos esquemas importados, a fines de los aos cuarenta se desarrolla una corriente terica alternativa y propia de la regin latinoamericana: la doctrina cepalina. El pensamiento de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), organismo perteneciente a las Naciones Unidas, surge para contraponerse a las explicaciones keynesiana y del liberalismo clsico que, por ser teoras importadas, no ponen el acento en la especificidad latinoamericana y en su necesidad de resolver los problemas del subdesarrollo y del cambio social. De hecho, uno de los pioneros de las tesis cepalinas, Ral Prebisch, se aboc a las crticas de los esquemas librecambistas de las ventajas comparativas que asignan a los pases de la periferia latinoamericana el papel especfico de producir alimentos y materias primas para los grandes centros industriales, esquema pretrito de la divisin internacional del trabajo que los privaba de la posibilidad de industrializarse y de elevar el nivel de vida de la poblacin.22
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Ibidem., pp.332 y 334-335. Hctor Guillen Romo, op.cit., pp.16-26. " Ver Ral Prebisch. "El desarrollo econmico de la Amrica Latina y algunos de sus principales problemas". Boletn Econmico de Amrica Latina. New York, CEPAL, febrero, 1962 y marzo, 1961.
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El esfuerzo de industrializacin, apoyado en la sustitucin de importaciones de manufacturas, fue la respuesta latinoamericana ante el estrangulamiento del sector extemo, el que ya no poda impulsar el desarrollo de Amrica Latina. Este esfuerzo fue alentado y promovido por la CEPAL, institucin que albergaba en sus idearios un intervencionismo estatal sistemtico y directo para conducir los procesos de industrializacin. De modo general, el ideario cepalino asigna al Estado la tarea de planificar y promover un desarrollo industrial equilibrado, manteniendo el control nacional de las decisiones fundamentales sobre las polticas productivas de las empresas a travs de planes globales de desarrollo, la planificacin tecnolgica, el establecimiento de normas para la transferencia y adaptacin de tecnologas y la regulacin de la participacin y actuacin de las inversiones y empresas extranjeras.23 Los que comparten la postura crtica y nacionalista de los primeros aos de la CEPAL observaron al proceso industrializador, no como un fin en s mismo sino como un medio para alcanzar un desarrollo independiente y sustentable de la periferia. Las tesis de la CEPAL fueron compartidas por muchos gobiernos de Amrica Latina -incluido el de Mxico-, las cuales se centraron en la necesidad de impulsarla industrializacin de la regin no slo mediante la aplicacin de las polticas de sustitucin de importaciones, sino tambin a travs de polticas tendientes a desarrollar las exportaciones de manufacturas, a ampliar los mercados internos y a lograr la integracin subregional.24 Por supuesto que todas estas modalidades necesarias para impulsar un "desarrollo hacia adentro" y promover la recuperacin y expansin econmica entraaban una intervencin estatal ms dinmica y diversificada, es decir una injerencia directa en los procesos productivos y distributivos. De aqu que en los aos cuarenta surja una frmula intervencionista estatal acorde con las necesidades de impulsar, planificar y promover un modelo desarrollista orientado al mercado interno y al fomento de una clase empresarial nacional. Esto es, el Estado desarrollista. Las corrientes cepalinas respaldaron ampliamente el nuevo rol del Estado como promotor y planificador del desarrollo industrial y social as como la participacin decisiva y directa del sector pblico en el proyecto sustitutivo de importaciones, pero sin soslayar la importancia del mercado como mecanismo regulador de la economa. Por ello vemos que en un documento de la CEPAL se establece que la intervencin estatal no slo se ha
" Ver CEPAL. La industrializacin latinoamericana en los aos setenta. Cuadernos de la CEPAL. Santiago de Chile, 1975. " Ibidem, p.37.
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apoyado en mecanismos indirectos como las polticas comercial, fiscal, monetaria, etctera, tambin se ha dado una forma ms activa y deliberada de promocin industrial, "...ya sea para constituir empresas estatales y mantenerlas como tal, para transferirlas al sector privado una vez consolidadas o para orientaras desde su inicio como empresas privadas, proponiendo y contribuyendo a llevar a cabo las iniciativas o apoyando las ya surgidas de particulares".25 Esta poltica de promocin estatal directa a travs de la ampliacin del sector pblico promovida por la CEPAL, ha ejercido una enorme influencia en el dinamismo y orientacin de las actividades industriales y en el impulso de un sector privado que de esta manera pudo participar y beneficiarse del intervencionismo estatal. El reconocimiento por parte de la CEPAL del carcter supletorio y complementario del sector pblico y no competitivo con el privado, lo establece en el mismo documento cuando nos dice que, lejos de que las entidades pblicas signifiquen una competencia al capital privado, se orientaron ".. .ms bien a atender a las exigencias de crecimiento de sectores industriales que la iniciativa privada no estaba en condiciones de atender, ya fuese por la cuanta global de recursos o por el riesgo que involucraba su participacin".26 Como se comprende, el sector pblico slo acude a aquellas actividades a donde no lo hace el capital privado de forma espontnea, creando empresas estatales y facilitando las condiciones para que, una vez consolidadas por las entidades pblicas pertinentes, fueran transferidas a los particulares. De aqu que la contribucin del sector pblico al desarrollo latinoamericano haya sido ms de carcter cualitativo que cuantitativo al abrir campos nuevos al desarrollo del sector privado. Es decir, la reafirmacin del papel del Estado, bajo los criterios de la CEPAL, tiene que ver con un papel no slo regulador y orientador de la actividad econmica general, sino tambin "...como partcipe directo del proceso de industrializacin en el carcter de empresario, sobre todo en el campo de las industrias bsicas",27 a donde el mismo sector pblico realiz la sustitucin de importaciones en calidad de pionero. Sin embargo, debe reconocerse que la transferencia de empresas ya consolidadas al sector privado no es propiamente la actitud de un empresario, como lo explica en diferente documento dicho organismo; as entonces "...las instituciones pblicas han tenido un papel ms bien 'promotor' que
''CEPAL. El proceso de industrializacin en Amrica Latina. Nueva York, Naciones Unidas, 1965, p.173. "bidem, pp. 176-177. "CEPAL, 1975; p.38.
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'empresarial' propiamente dicho. De ah que no siempre quepa evaluar en sentido estricto las condiciones de operacin y rendimiento del conjunto de las empresas estatales que han permanecido como tales, pues si bien a menudo se comprueba una eficiencia relativamente baja, no debe olvidarse que han sido precisamente aquellas que han registrado niveles mayores de productividad las que en muchos casos han sido transferidas a los intereses particulares".28 No obstante que las principales tesis de la CEPAL se centraron en el sentido de promover un desarrollo industrial que alcanzara mayores niveles de justicia social y abatiera la dependencia extema a partir de la conduccin y planificacin estatal, tesis que prevalecieron aunque no con xito en muchos pases latinoamericanos hasta los aos setenta, las condiciones de la economa latinoamericana y su conduccin por ios linderos del neoliberalismo trastocaron por igual los fundamentos cepalinos, perdiendo la CEPAL su espritu crtico y nacionalista y ajustando sus criterios a los de las corrientes neoliberales. Con el ascenso de las teoras del libre mercado y del achicamiento del sector pblico, las propuestas cepalinas en cuanto al papel del Estado se adaptan a la poltica neoliberal que hoy, y a partir de los aos ochenta, es aplicada por todos los gobiernos de Amrica Latina y el Caribe (exceptuando al cubano). As, el secretario ejecutivo de la CEPAL en 1992 sugiere que el Estado "...debe abandonar muchas de las actividades que abord en el pasado para concentrarse en lo verdaderamente esencial".29 Las ideas de la CEPAL proponen hoyen da un Estado regulador en lugar de uno abocado a una intervencin directa, es decir, terminaron por alinearse a los esquemas importados anglosajones del neoliberalismo.
1.5.La doctrina neoliberal del Estado mnimo y su embate contra el sector pblico.
El expansionismo del sector pblico que dio origen al Estado de bienestar en los pases desarrollados, ayud a proporcionar durante mucho tiempo bases firmes para la acumulacin del capital, pero a partir de la dcada de los setenta se convierte en un obstculo al propio funcionamiento del sistema capitalista y en una amenaza para la continuidad del proceso de acumulacin. El carcter contradictorio del intervencionismo estatal, su
" CEPAL: 1965; p.177. M Isabel Rueda Peiro (coord.) Tras las huellas de la privatizacin. El caso de Altos Hornos de Mxico. Mx., HEcS XXI Editores, 1994, p.25.
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papel de eliminador de obstculos y su conversin misma en obstculo al sistema econmico, ha dado lugar al planteamiento de nuevos problemas tericos a los estudiosos del Estado y su relacin con la economa y al surgimiento de doctrinas adversas al intervencionismo estatal. En efecto, el fin de la era del auge de la segunda posguerra y el inicio de la crisis capitalista de fines de los aos sesenta y principios de ios setenta en los pases industriales, y que se extiende a los pases tercermundistas, da lugar al derrumbe del paradigma keynesiano y del proyecto cepalino en Amrica Latina, as como al renacimiento de las ideas que ponen nfasis en la vuelta del mercado y el desmantelamiento del Estado benefactor, con lo que se pretende volver la antigua visin ortodoxa clsica sobre el Estado mnimo. Atacando ferozmente la presencia del sector pblico en todas aquellas reas que no sean las del orden y defensa y ensalzando las virtudes del mercado libre como el nico mecanismo capaz de restablecer el equilibrio, optimizar los recursos y lograr la armona social, la nueva doctrina del liberalismo pone especial inters en conceptos como la austeridad, el saneamiento fiscal, la desregulacin, privatizacin, desburocratizacin y liberalizacin de las economas. Milton Friedman (Nueva York, 1912) y Friedrich August von Hayek (Viena, 1899) son los mximos representantes de esta corriente conocida como neoliberalismo, la cual ha tenido un profundo impacto en diversas corrientes tericas en Estados Unidos a partir de la dcada de los cuarenta. El neoliberalismo, lejos de hacer aportaciones cientficas y estructurar esquemas tericos novedosos para responder a los nuevos problemas de la economa y hacer frente a la doble crisis en la que se sumieron los pases a partir de los aos setenta (estancamiento e inflacin), se remite a culpar al intervencionismo estatal de todos los males del capitalismo y a pregonar la superioridad del mercado y la libre empresa por sobre cualquier institucin pblica o social, pues aquellos son considerados los nicos mecanismos capaces de asignar de manera eficiente los recursos y de restablecer el orden y el bienestar social. Hayek defendi la superioridad del mercado sobre el Estado, nos dice Jos Ayala Espino, en virtud de que, para este representante del liberalismo econmico, "el mercado es el mecanismo disponible ms eficiente para procesar el cmulo de informacin necesaria para coordinar el proceso de intercambio y asignacin de recursos entre los agentes econmicos. A partir de ello, propuso que la intervencin del Estado en las economas
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capitalistas y/o en las llamadas economas mixtas, es un mecanismo altamente ineficiente, en comparacin con el mercado para realizar la coordinacin econmica entre agentes. La planeacin econmica en los pases capitalistas y socialistas, cancela la libertad individual, la competencia econmica y la transmisin de informacin a travs de los precios; todos ellos, aspectos esenciales para la eficiencia econmica y el bienestar social".30 En este sentido, Hayek plantea la anulacin de la planificacin estatal, el fin del Estado planificador y benefactor, as como de los sindicatos, para dejar que la produccin, el comercio, la distribucin de bienes y servicios, incluida la fuerza de trabajo, sean organizados y administrados por las fuerzas del mercado. Esta idea conduce a Hayek a proponer al mercado como alternativa de regulacin social y poltica sin "jerarquas" ni poderes autoritarios: "El mercado impone un modo de regulacin social abstracto, porque son 'leyes' objetivas las que rigen las relaciones entre los individuos, sin que haya entre ellos ninguna relacin de subordinacin o de mandato".31 Al proponer la vuelta al liberalismo de los clsicos y justificar el principio de la mano invisible de Adam Smith, segn el cual la satisfaccin de los intereses individuales (maximizar sus ganancias) garantiza el bienestar de la colectividad, los neoliberales arremeten contra toda forma de intervencin pblica que interfiera con la libre competencia, la propiedad privada y la libertad de los precios, es decir, la libertad para obtener ganancias ilimitadas. Los tericos del neoliberalismo comparten la creencia de que el mercado es el nico ordenamiento racional, que permite a los individuos la consecucin de sus objetivos econmicos y utilitaristas bajo un sistema competitivo de libre mercado. As tenemos que para el pensamiento neoliberal, el mercado es la principal institucin econmica y social, de cuyo funcionamiento se derivan el orden, la libertad y el bienestar, elementos contrapuestos al "caos" que impone cualquier forma de intervencin pblica y planificacin estatal.32 Los seguidores de Friedman y Hayek emprenden un embate contra el Estado benefactor y los sectores pblicos asociados a programas welfaristas, a los cuales se les acusa de ineficientes, onerosos y perniciosos para el libre
50 Jos Ayala Espino. Mercado, eleccin pblica e instituciones. Una revisin de las teoras modernas del Estado. Mx., Fac. de Economa/UNAM y Ed. Porra, 1996, p.110. 11 F.A. Hayek. La presomption fatale, cit. Por H. Guillen Romo. La cotranrevolucin neoliberal, Mx., ERA, 1997, p.45. " Enrique Dussel Peters. "En el nombre de la Libertad. El sistema Terico del neoliberalismo", en Economa Informa No. 255, UNAM, marzo de 1997.
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mercado. As, el creador de la llamada Escuela de Chicago y difusor principal del mito del mercado como mbito natural de la libertad y el progreso, Friedman, decide atacar por todos los frentes al Estado de bienestar, al que caracteriza como "el principal foco de interferencias con el sistema de mercado libre", y al sector pblico, del que dice: "...un sector pblico cada vez ms intervencionista destruir tanto la prosperidad que debemos al sistema de libre mercado como la libertad humana proclamada de manera elocuente en la Declaracin de Independencia". Por consiguiente, Estado providencia y sector pblico ampliado son enemigos de la libertad empresarial, por lo que debern privatizarse todos aquellos servicios que provee este sector (salud y seguridad social, asistencia pblica, vivienda, conservacin del medio ambiente, proteccin al consumidor, etctera), ya que en manos del sector pblico, dice Friedman, "debilitan la familia; reducen el incentivo al trabajo, al ahorro y a la innovacin; impiden la acumulacin de capital y limitan nuestra libertad".33 De esta manera, el centro de ataque de este nuevo liberalismo son el Estado benefactor y el sector pblico ampliado, quienes seran sealados como los causantes de todos los males sociales y econmicos del capitalismo, desde la gran depresin y la prdida de prosperidad hasta la falta de libertad poltica y econmica, desde la inestabilidad econmica hasta el debilitamiento de la familia, destacando que slo mediante la expulsin del Estado de la vida activa de un pas y el desmantelamiento del sector pblico de todas las reas econmicas y sociales en las que interviene, se lograr alcanzar la prosperidad general. Ante esta avalancha antiintervencionista, no debe perderse de vista que el objetivo principal del neoliberalismo, como corriente ideolgica que acompaa a la globalizacin, no es el progreso econmico y el bienestar social, sino la restauracin de la economa de mercado y su globalizacin, convirtiendo al planeta en un solo gran mercado como va para restablecer la rentabilidad del capital en el largo plazo y enfrentar la crisis estructural del capitalismo. Si recordamos que la gran depresin de la dcada de los treinta se vali de la teora keynesiana para intentar restablecer el equilibrio del sistema capitalista contribuyendo a su dinamizacin y expansin, la crisis actual, que adquiere carcter universal, se ha sustentado en el neoliberalismo como proyecto a ser aplicado a escala global a fin de enfrentar las secuelas de esta crisis con base en una reestructuracin profunda del capitalismo en funcin de los intereses del gran capital financiero internacional.
" Milton Friedman y Rose Friedman. Libertad de elegir. Hacia un nuevo liberalismo econmico. Espaa, Ed. Grijalbo, 1980, pp.22, 35 y 180.
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Esto se ha logrado con la imposicin del proyecto neoliberal en todos los pases en tanto doctrina que se propuso vencer al keynesianismo y al Estado benefactor y como estrategia de retorno al liberalismo econmico en todo el orbe para abrir espacios al capital privado. Con el dogma neoliberal monetarista, que cobr auge en todo el mundo en los aos ochenta, se volvi a los tiempos en que el mercado reinaba por sobre la sociedad y sus fuerzas decidan y fijaban los precios de los factores de la produccin sin que intervinieran ni el Estado ni los sindicatos u otras instituciones sociales de los tiempos modernos. Su planteamiento no se aparta del que proponan los clsicos en tiempos de la libre competencia: libertad de comercio, libre mercado, presupuesto balanceado y eliminacin del Estado en su papel de agente econmico; esto es, dejar hacer a los particulares y relegar al Estado a la funcin de guardin de la ley y el orden. Como en el fondo se trata de golpear al Estado benefactor y a las instituciones que impiden el libre despliegue de las leyes del mercado, la libertad irrestrcta del capital y su internacionalizacin, los neoliberales no se cansan de culpar al Estado y al sector pblico de los desajustes de la economa por los grandes dficit presupustales que el intervencionismo acarreaba. De tal suerte que la teora monetarista pone nfasis tanto en la disminucin del aparato estatal y la liberalizacin del mercado en tanto estrategia para contener a la crisis, como en la adopcin de polticas de austeridad y saneamiento fiscal con el propsito de corregir los excesos del Estado interventor. Esta doctrina parte del falso supuesto de que el dficit pblico genera necesariamente inflacin y evala forzosamente la mala administracin del Estado. Segn este dogma, el Estado debe equilibrar su presupuesto como buen administrador y "hacer ms con menos", o poco pero bien, que mucho y mal. En este sentido tenemos que decir que el dficit del sector pblico no proviene en trminos generales de una administracin dispendiosa, sino de gastos que generan ms crecimiento para el futuro, ya que se trata de erogaciones en infraestructura, salud, educacin, etctera, que suscitan, a su vez, inversiones productivas a largo plazo, por lo que benefician a la colectividad en su conjunto, adems que reducen los costos de reproduccin al sector privado. Por el contrario, los recortes a ultranza de los gastos pblicos provocados por las polticas ortodoxas de austeridad contraen la inversin, la produccin y el empleo, imposibilitando el desarrollo. En estas condiciones, "el nico dficit pernicioso es el que resulta de las polticas de austeridad que inflan los pagos de intereses y comprimen la inversin creadora de riqueza. La austeridad significa regresin social...", ya que la insuficiencia de gastos
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-no el dficit presupuestal- pone en peligro el crecimiento, hipotecando el futuro de una nacin.34 Es claro que para la doctrina neoliberal los tiempos histricos no cuentan ni tampoco las transformaciones en el funcionamiento y estructura del capitalismo contemporneo y en la organizacin estatal. Deliberadamente, los llamados Chicago boys olvidan que el mundo de hoy no es de libre mercado sino de un mercado monopolista, el cual recurre a un Estado y a una administracin pblica no para promover el "libre mercado" sino para evitarlo mediante el desmantelamiento de los controles y mecanismos pblicos que regulan las grandes fuerzas monoplicas, las que terminan por reabsorber las mejores empresas de los sectores pblicos y de sus competidores en aras de la reconcentracin apabullante de la riqueza social: "La evidencia histrica demuestra que el mercado concentra capitales, poder e informacin; que en virtud de las leyes que rigen su desarrollo transforma su primitiva competencia relativa en dictadura de los oligopolios; que siempre ha requerido el auxilio del Estado, y que si en su fase semicompetitiva sus afinidades selectivas eran congruentes con la democracia liberal hoy, en su etapa monoplica e imperialista, ellas lo impulsan hacia el despotismo poltico".35 La incomprensin y exclusin en el anlisis monetarista del fenmeno de los monopolios como unidad tpica y cada vez ms generalizada en el capitalismo contemporneo y entes contrarios a la libre competencia (pues controlan, fragmentan y desarticulan los mercados), lleva a Friedman y sus seguidores a incurrir en aberraciones histricas y lgicas como la que lo induce a reclamar que no es el predominio de los monopolios empresariales lo que liquida la economa de mercado sino la proliferacin de controles econmicos por parte del Estado y la existencia de los sindicatos obreros. De aqu que el llamado neoliberalismo comparta las mismas ideas que esbozara Adam Smith en relacin al papel que debe jugar el Estado, nada ms que con doscientos aos de diferencia, cuando el Estado y el mundo eran un tanto diferentes al de hoy: "El soberano queda completamente exento de toda obligacin de tratar de llevar a cabo lo que por fuerza tendr siempre que estar expuesto a innumerables ideas falsas, para cuya realizacin adecuada no habr jams
" Hctor Guillen Romo. La contrarrevolucin neoliberal. Mxico, Ed. ERA, 1997, p.107. " Atilio Born. "Mercado, Estado y democracia. Reflexiones en torno a una propuesta paleoliberal", en Rosario Green. Los mitos de Milton Friedman. Mx., Ed. Nueva Imagen, 1983. p.77.
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sabidura ni conocimientos bastantes, a saber: la obligacin de dirigir las actividades de los particulares y de encaminarlas hacia las ocupaciones que ms convienen al inters de la sociedad. De acuerdo con este sistema de libertad natural, el soberano slo tiene que atender tres obligaciones, que son, sin duda, de grandsima importancia, pero que se hallan al alcance y a la comprensin de una inteligencia corriente: primera, la obligacin de proteger a la sociedad de la violencia y de la invasin de otras sociedades independientes; segunda, la obligacin de proteger, hasta donde esto es posible, a cada uno de los miembros de la sociedad, de la injusticia y de la opresin que puedan recibir de otros miembros de la misma, es decir, la obligacin de establecer una exacta administracin de la justicia; y tercera, la obligacin de realizar y conservar determinadas obras pblicas y determinadas instituciones pblicas...".36 Este ltimo deber del Estado no fue del todo aceptado por un Friedman reacio a cualquier intervencin que no fuera para asegurar el orden y la defensa, pues segn l esta tercera funcin estatal pudiera parecer que justifica todo tipo de excesos y "defectos" del sector pblico y el que ha dado lugar a ese expansionismo estatal tan enemigo del mercado y por ende del sistema de libertad. Estado y mercado son antpodas en el esquema friedmaniano, con lo que elimina de un plumazo todo vestigio histrico que muestra lo contrario, desde el mismo origen del mercado capitalista hasta su desarrollo gracias a la intervencin y uso del poder del Estado. "La introduccin de los mercados libres -nos dice un crtico de la concepcin del mercado autorregulado-, lejos de hacer desaparecer la necesidad de controles, regulaciones e intervenciones, increment enormemente su alcance. Los administradores tuvieron que estar constantemente alertas para asegurar el libre funcionamiento del sistema. De este modo, an aquellos que deseaban ms ardientemente liberar al Estado de obligaciones innecesarias, y cuya entera filosofa reclamaba la restriccin de las actividades estatales, no pudieron sino confiar a ese mismo Estado los nuevos poderes, rganos e instrumentos requeridos para el establecimiento del laissez-faire".31 Al separar al Estado del mercado, la teora neoliberal est sancionando la visin liberal clsica del siglo XIX que considera al Estado y la sociedad civil, la poltica y la economa, como entes independientes y neutrales. Nada ms lejos de la realidad de hoy.
'" Adam Smith, cit. por M. Friedman, op.cit., pp. 49-50. " Karl Polansky, cit. por A. Born, op.cit., p.77.
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Como tericos del neoliberalismo y ejes dinmicos de los ataques al Estado, Hayek y Friedman no se limitan a postular una disminucin del tamao del Estado y del sector pblico sino que reclaman la desarticulacin de las bases que dieron origen y sustentan al Estado moderno, entre las que estn las instituciones democrticas. De esta manera, para instaurar el imperio del mercado reclaman hacer uso de la fuerza poltica y del autoritarismo a fin de imponer medidas adversas al bienestar general, como el recorte al gasto pblico y las disminuciones salariales. De aqu que para Friedman, "es claramente posible tener arreglos econmicos que son fundamentalmente capitalistas, y estructuras polticas que no son libres".38 Por su parte, Hayek -quien asesor a Pinochet para la instauracin del modelo neoliberal en Chile- pronunci la frase "ninguna libertad para los enemigos de la libertad", refirindose a los que se oponen al libre mercado, lo que ha servido para justificar las represiones a los supuestos enemigos de la libertad.39 Esto nos demuestra que el nuevo liberalismo y la democracia son incompatibles, como bien dira Norberto Bobbio en su ensayo sobre la democracia, pues el pensamiento liberal renace con carcter regresivo y reaccionario, con el cual "no solamente est en juego el Estado benefactor, o sea el gran compromiso histrico entre el movimiento obrero y el capitalismo maduro, sino la misma democracia...".40 El objetivo de los neoliberales, lo estamos viendo, es salvar al capitalismo, an a costa de sacrificar la democracia. Las reformas orientadas hacia la liberalizacin de los mercados han requerido del uso de gobiernos autoritarios, en detrimento de las instituciones representativas, por lo que el neoliberalismo como proyecto econmico se ha tenido que acompaar de un programa ideolgico y poltico que lo complementa y justifica: la llamada escuela del public choice (eleccin pblica). El neoliberalismo, entonces, no es tan slo un proyecto econmico de enfrentamiento con el Estado keynesiano. Representa tambin un programa ideolgico y poltico de matices autoritarios y represivos, necesario para la instauracin del nuevo orden burgus fundado en una economa de mercado a ultranza y su globalizacin. La corriente del public choice, que surge a fines de los aos sesenta por conducto de J.M. Buchanan, pretende aplicar al Estado y al sector pblico
" Enrique Dussel. art. c/. p. 23 '" Ricardo J. Gmez. "Antineoliberalismo=idiotez: una respuesta crtica", en Economa Informa, No. 255, loe. Cit. pp 4-10 4 1 1 Norberto Bobbio, op.cit., p.140.
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el mismo enfoque de anlisis que para la economa, con el fin de oponer a la teora de las tallas del mercado" (nacida con el Estado de Bienestar) la de las "fallas del gobierno" y de esta manera reforzar su embate al Estado y su campaa para el desmantelamiento del sector pblico. Rescatando la idea de Hobbes de que el Estado es un monstruo ("Leviatn") que crece desmesuradamente y sin control, la escuela del public choice sostiene que el Estado en su gigantismo produce ms males que bienes, y que tanto polticos como burcratas son agentes egostas y maximizadores de sus beneficios, por lo que el sector pblico no puede ser el mecanismo ms eficiente para corregir externalidades (fallas del mercado). Sus propuestas prcticas para minimizar al "Leviatn" o "Estado monstruoso" y controlarlo, estn inspiradas en la teora del liberalismo y tienen que ver con medidas como la privatizacin, desregulacin, desburocratizacin y reducciones salariales. "La solucin burocrtica, afirma esta escuela, es siempre menos eficaz que la solucin de mercado, y concluye que el Estado recauda ms recursos de la sociedad que los que le entrega...As, el pensamiento econmico de Friedman junto con el de Buchanan y Tullock, a travs de la escuela del public choice, se conjugan para configurar el nuevo liberalismo como un proceso contrarrevolucionario no slo en el orden econmico sino tambin en el poltico".41 El discurso monetarista de regreso al liberalismo econmico del laissez faire esconde en realidad todo un proyecto poltico-ideolgico de ataque abierto y sistemtico a todas las conquistas sociales y polticas expresadas en el Estado de bienestar, promueve el desmantelamiento de las instituciones asistenciales y representativas para instaurar el imperio de un mercado que, lejos de ser libre y armnico, representa la esfera del conflicto y del predominio del ms fuerte, pues reagrupa a los intereses del capital financiero y monopolista que busca la intemacionalizacin de capital y la globalizacin de los mercados. Aunque los postulados del neoliberalismo han sido rebasados ante el fracaso de la "mano invisible" como mecanismo espontneo para impedir las crisis recurrentes del siglo XX e incluso han provocado mayores crisis, un menor crecimiento de las economas mundiales y el incremento desmesurado de las desigualdades sociales, y aunque se ha demostrado que la liberalizacin a ultranza ha suscitado el desarrollo de un capitalismo
41 Rene Villarreal. La contrarrevolucin monetarista. Teora, poltica econmica e ideologa del neoliberalismo. Mx., Ed. Ocano, 1983, p.462.
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salvaje, usurero, descontrolado y cada vez ms desequilibrado, fomentando la desestructuracin de los Estados nacionales y la fragmentacin de sus soberanas as como una reorientacin alarmante de las administraciones pblicas hacia objetivos meramente mercantiles, no parece vislumbrarse para los albores del nuevo siglo la supresin del neoliberalismo como ordenamiento supraestatal de la economa mundial.
Captulo II
EL PAPEL DEL INTERVENCIONISMO ESTATAL EN EL CAPITALISMO
II. EL PAPEL DEL INTERVENCIONISMO ESTATAL EN EL CAPITALISMO.

Es importante destacar que el intervencionismo estatal es un fenmeno inherente y consustancial al desarrollo capitalista. El modo de produccin capitalista fue involucrando cada vez ms al Estado en la actividad econmica, por lo que no es el Estado el que interviene en la vida econmica sino que el proceso de acumulacin conduce a que la vida econmica intervenga en el Estado. La razn es muy sencilla aunque no simple: las economas crecen en tamao y complejidad, pero los mecanismos del mercado son impotentes para dirigir el funcionamiento normal de la economa por s mismos, por lo que la clase capitalista involucra al Estado en procesos cada vez ms amplios y complejos. De aqu que en el proceso de evolucin del capitalismo, los Estados y administraciones pblicas hayan tambin evolucionado, agregando nuevas funciones y realizando tareas administrativas y productivas ms vastas, especializadas y diversificadas. El Estado no slo establece las regulaciones necesarias para mejorar la asignacin de recursos, tambin invierte y gasta para mantener con ello el nivel de las ventas y el de la tasa de ganancia y para coadyuvar a reproducir y abaratar la fuerza de trabajo. Ningn pas -desarrollado o no- ha podido prescindir del aparato estatal, ni ha dejado de realizar las actividades polticas y administrativas requeridas para asegurar el desenvolvimiento del capitalismo, cualesquiera haya sido su etapa de desarrollo, ni en sus orgenes, ni en la etapa liberal, ni mucho menos cuando este sistema se ha enfrentado a profundas crisis en su fase monopolista. La intervencin del Estado en la vida econmica y social de un pas capitalista, ya sea como Estado benefactor, desarrollista o simplemente interventor, y la subsecuente creacin de un importante sector pblico, ha jugado un papel fundamental en el funcionamiento y expansin del capitalismo, al grado de que no se puede entender el propio desenvolvimiento de este sistema sin la participacin abierta o velada del Estado. Aunque en los tiempos actuales de globalizacin y fortalecimiento de los mercados, la presencia del Estado tienda a disminuir y los sectores pblicos reduzcan su presencia institucional, su intervencin a travs de polticas pblicas activas (como la poltica industrial en los pases asiticos) y los niveles de gasto de los gobiernos (que cubren los subsidios y "rescates" al sector privado), no solo no ha desaparecido sino que se
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incrementa y especializa. As tenemos que en los pases desarrollados el intervencionismo no ha dejado de incrementarse, tomando en cuenta que los gastos de sus gobiernos continuaron creciendo en las ltimas dcadas del siglo XX, hasta significar la mitad de su producto nacional, a pesar del progresivo desmantelamiento del Estado benefactor. Por su parte, los pases subdesarrollados han emprendido nuevas formas de intervencin, ms selectivas pero no menos profundas, abocadas todas al mercado y sin las regulaciones y controles del Estado desarrollista, por lo que se menoscaba la capacidad rectora del Estado. En tanto que los pases asiticos han encontrado nuevos canales de intervencin estatal y gestin administrativa que permiten a sus Estados coordinar y planear cambios econmicos y sociales a gran escala y sobre los cuales se finca su xito econmico. Si bien la importancia de este intervencionismo as como la forma en que se presenta vara de acuerdo a los tiempos histricos y los distintos pases y regiones, lo cierto es que la tendencia global al incremento del papel del Estado se acenta con el desarrollo del capitalismo y el avance de la globalizacin. En este captulo veremos cmo el intervencionismo estatal, tanto en los pases desarrollados como en los subdesarrollados, se intensifica para coadyuvar a enfrentar los crecientes desequilibrios que conlleva la mundializacin capitalista, ya que representa la forma de sobrevivencia de un sistema econmico y social que, lejos de desenvolverse en forma armnica y estable, lo hace con fuertes desequilibrios y profundas contradicciones, los cuales se amplan como resultado del proceso de internacionalizacin del capital, la exacerbacin de la competencia y los requerimientos de mejores condiciones para la acumulacin y expansin capitalistas.
2.1. El Estado de bienestar en los pases avanzados.

La evidencia histrica muestra que fue la intervencin sistemtica de los gobiernos en los asuntos de la sociedad y la economa lo que permiti la destruccin del antiguo rgimen y el trnsito a la naciente sociedad burguesa. En los pases desarrollados, la actividad estatal fue estratgica para consolidar el modo de produccin capitalista: la empresa de unificar territorialmente a una nacin y de asumir la administracin pblica de todo un pas a travs de un poder estatal centralizado mediante la milicia; las obras pblicas; resguardando el orden pblico en las provincias; la intervencin en la economa para proteger y fomentara la naciente industria y
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robustecer el comercio interior y exterior; y la organizacin poltica. La centralizacin poltica y econmica, el proteccionismo y la expansin ultramarina engrandecieron al Estado absolutista a la vez que beneficiaban a la burguesa industrial: incrementaron los ingresos fiscales del primero al proporcionar oportunidades de negocio a la segunda.42 En los orgenes del capitalismo y hasta su etapa liberal, el intervencionismo estatal se concret a las tareas administrativas y de fomento. Aunque esto no fue as en todas las naciones. Los pases desarrollados con "capitalismo tardo" como Estados Unidos, Alemania, Japn y Francia, no hubieran llegado a serlo sin una fuerte intervencin del Estado y sin sus polticas proteccionistas, que crearon las bases para su sistema manufacturero, industrial y, despus, tecnolgico y militar. La crisis capitalista de la dcada de 1930 modifica de manera importante el papel del Estado, amplindolo y transformando cualitativamente el rol que el liberalismo econmico le atribua como simple guardin del libre juego del mercado al de un Estado interventor ms acorde con las necesidades de la acumulacin. La gran depresin posteriora 1929 revel las tendencias inherentes a las fluctuaciones de la acumulacin capitalista y la necesidad de que el Estado desempeara un papel ms importante en la regulacin de la economa, en virtud de la incapacidad de las "fuerzas del mercado" para superar la crisis, reconocindose su importancia como elemento para contrarrestar sus efectos y para asegurar un nivel elevado del producto y la ocupacin. Adems, los crecientes procesos de concentracin y centralizacin del capital que la crisis impuls y que dieron origen a las grandes corporaciones monoplicas en los pases industrializados, incrementaron los costos tanto econmicos como sociales de la acumulacin, requirindose la presencia ms activa del Estado y de gastos pblicos elevados para dinamizar la demanda y contrarrestar un estancamiento ms profundo. El mayor incremento de la intervencin estatal para hacer frente a la crisis y restablecer la demanda, ampliando los gastos pblicos y servicios sociales y creando un conjunto amplio de instituciones y organismos pblicos, condujo a la constitucin del Estado de bienestar o welfare state, cuyas caractersticas bsicas son: una fuerte intervencin estatal en la economa para mantener un alto nivel de empleo; la provisin pblica de servicios sociales universales; y la responsabilidad estatal de mantener un
'2 Ver Perry Anderson. El Estado Absolutista. Mxico, Ed. S.XXI, 1990.
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mnimo nivel de vida como derecho social para todos los ciudadanos.43 As, el Estado de bienestar propici una expansin econmica sin precedentes para la mayora de los pases capitalistas avanzados y un incremento en el nivel de vida de sus habitantes que se prolong hasta la dcada de los 70. Los gastos de los gobiernos de los principales pases desarrollados, indicador que mide el tamao de los sectores pblicos, pasaron de representar el 9% del producto interno bruto antes de la primera guerra mundial (1913), a significar el 20.7% alrededor de 1937.44 Este proceso de expansin del sector pblico y de los gastos gubernamentales continu en los aos posteriores a la segunda guerra mundial. Los gobiernos socialdemcratas o laboristas de los pases europeos y el gobierno de Franklin Delano Roosevelt en Estados Unidos (el que inaugura la poltica del New Deal en 1932 para hacer frente a una de las crisis ms graves de ese pas), introducen una amplia gama de instituciones y estructuras administrativas encargadas de ampliar y unlversalizar los servicios sociales como la salud, seguridad social, educacin y vivienda, adems de proteger sus ciudadanos en casos de enfermedad, invalidez, vejez, maternidad y desempleo, independientemente de sus ingresos. Esto evidentemente impuls la demanda y contrarrest la desocupacin que mantena estancadas las economas industrializadas, por lo que la ampliacin del campo de la accin estatal y de los sectores pblicos en todos los pases capitalistas centrales se hizo necesaria para la propia subsistencia de la clase empresarial. Con la acentuacin de la participacin estatal en la vida econmica y social de los pases desarrollados a travs del welfare state o estado asistencialista, se logra que stos retomaran el proceso de expansin industrial y tecnolgica que los caracteriza hoy en da, pero tambin se hizo posible que tanto Alemania como Japn se convirtieran en los nuevos puntales del capitalismo avanzado. La presencia del Estado en los pases capitalistas centrales se fue haciendo ms ostensible al crear ste una gran cantidad de organismos y empresas as como instituciones encargadas de la gestin de servicios sociales y al transformarse en sujeto activo y rector del proceso de desarrollo, con lo que asumi nuevas funciones y empez a ampliar los sectores pblicos, participando poco a poco los gobiernos en actividades que la teora convencional del siglo XIX le tena vetadas.
" Jos Juan Snchez Gonzlez. La administracin pblica en la reforma del Estado en Mxico. Tesis, 1997. Fac. de Ciencias Polticas y Sociales. UNAM, p.24. " V e r Alejandra Cabello. Globalizacin y lberalizacin financieras y la Bolsa Mexicana de Valores. Del auge a la crisis. Mx.. Ed. Raza y Valds, 1999. cuadro 2.1.
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La expansin acelerada de los sectores pblicos y la emergencia de los Estados de bienestar sancionados por la teora keynesiana, lleg a significar que estos destinaran al gasto pblico sumas cada vez ms importantes, no slo para impulsar una demanda contrada y proporcionar infraestructura, educacin, salud, investigacin cientfica y tecnolgica, sino tambin para hacerse cargo de industrias en decaimiento o producir insumos esenciales como el gas y la electricidad y que los sectores privados no eran capaces de abastecer. Hubo sectores pblicos engrosados con nacionalizaciones de empresas entradas en dficit por subsidiar a la industria privada o dedicados a comprar masivamente a empresas nacidas al amparo de los pedidos gubernamentales. En el caso del Reino Unido, por ejemplo, la tercera parte de los gastos corrientes del sector pblico, para la dcada de los setenta, estuvo destinada a la compra de bienes y servicios al sector privado (armamento, frmacos, construcciones, etctera); en tanto que 10% de la industria manufacturera fue adquirida por el gobierno central.45 A pesar del avance de las polticas neoliberales y de los intentos por desmantelar el Estado de bienestar, el intervencionismo en los pases industrializados sigue en aumento. Si consideramos el nivel de los gastos gubernamentales en relacin con el PIB, que es el indicador ms conocido del intervencionismo, observaremos que stos pasaron del 20.7% en 1937 al 30% aproximadamente para 1960, en tanto que para 1980 ya rebasaban el 40% del PIB y para mediados de la dcada de 1990 se aproximaban al 50%, aunque algunos pases rebasaban este ndice con creces. Francia, por ejemplo, tiene un nivel de gastos del 54.9% con respecto al PIB; Italia, del 53.9%; Holanda, 54.4%; Noruega, 55.6%; y Suecia, 68.8%.46 El mismo Banco Mundial reconoce que el tamao de los sectores pblicos de los pases industrializados se ha ido incrementando, al grado de que entre 1960 y 1995 ya se haba duplicado, debido fundamentalmente al crecimiento de las transferencias y los subsidios al sector privado.47 As, para finales del siglo XX, la importancia del sector pblico alcanza para todos los pases avanzados, niveles nunca antes registrados en su historia. Sin embargo, esta creciente participacin del Estado en la economa a travs del crecimiento del empleo, del gasto pblico y del ascenso de la ayuda directa a la industria privada, no se ve compensada con los ingresos
" lan Gough, art.cit., pp.244-245. " Alejandra Cabello, toc.c/f. " Banco Mundial. Informe sobre el desarrollo mundial, 1997. El Estado en un mundo en transformacin. BM, Washington, D.C., p.24.
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que recibe el Estado, que son cada vez ms reducidos, generando la llamada crisis fiscal del Estado. De esta forma, el intervencionismo estatal en los pases avanzados ha tenido un papel importante en su evolucin y transformacin econmicas. En sus diversas formas, la intervencin estatal ha servido de eje al auge de la posguerra permitiendo que la mayora de los pases capitalistas avanzados alcanzara las ms altas tasas de crecimiento de su historia. Tambin fue la participacin estatal, a travs de un importante sector pblico, la que cre una economa de bienestar e impuls el nivel de vida de sus habitantes.
2.2.EI Estado desarrollista en los pases subdesarrollados.

En el caso de los pases atrasados y dependientes, la presencia permanente y activa del Estado ha sido fundamental para el desenvolvimiento y subsistencia de las relaciones de produccin capitalistas al emprender las tareas de reconstruccin posteriores al periodo colonial y de industrializacin y reactivacin de la economa despus de la segunda posguerra. En estos pases, el Estado vino a suplir la insuficiencia histrica de las nacientes burguesas, incapaces de crear y reproducir las condiciones materiales de su propia existencia. Esto es, el sector capitalista como tal surge a instancias del sector pblico en los llamados pases tercermundistas. Los Estados de las naciones dependientes se abocaron a la tarea de proteger y promover un desarrollo econmico y social siempre en desventaja y amenazado constantemente por la competencia internacional, por lo que sus administraciones pblicas crecieron en tamao y complejidad en sintona con sus economas y sociedades. Las necesidades de fomentar, estimular y ampliar las relaciones capitalistas de produccin las cumpli eficazmente el Estado en momentos en que el sector privado demostraba su incapacidad para retomar de manera plena este proyecto, haciendo del intervencionismo estatal una forma de sobrevivencia de las economas atrasadas. Es por esto que el intervencionismo estatal en las naciones dependientes y subdesarrolladas antecedi a la evolucin capitalista, no fue resultado de sta.48
" Ver Rolando Cordera Campos. "Estado y economa: apuntes para un marco de referencia". Comercio Exterior, vol.29, no.4, Mx., abril, 1978, pp.411-418.
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El Estado liberal del siglo XIX asumi enormes responsabilidades ante la ausencia o limitaciones de una clase empresarial burguesa y la necesidad de fomentar la incorporacin de los pases al mercado mundial como economas agroexportadoras. Por lo que, en contraposicin a la ideologa liberal, no se limit a las funciones de polica y salvaguarda de la propiedad dejando hacer a los particulares, sino que impuls y consolid al modelo primario-exportador, provocando cambios profundos en las estructuras socioeconmicas y la aparicin de las clases sociales fundamentales de la formacin social capitalista (burguesa y proletariado) as como de los estratos medios.49 Es decir, el Estado consolid el modo de produccin capitalista en las naciones perifricas. En el siglo XX, los Estados y administraciones pblicas de los pases atrasados, adems de enfrentar las secuelas de la depresin de la dcada de los treinta, se abocaron a la tarea de reorganizar las sociedades hacia un proceso de industrializacin sustentado en la sustitucin de importaciones. En efecto, la crisis de 1929-33 y el estrangulamiento exterior que le sigui, propiciaron en algunos pases el trnsito hacia la industrializacin, la cual slo pudo lograrse mediante una participacin directa y amplia del sector pblico a travs de instituciones administrativas encaminadas a regular y proteger un desarrollo econmico nacional, as como con la creacin de empresas pblicas orientadas a desarrollar actividades econmicas bsicas e impulsar el crecimiento industrial. Ante el colapso del modelo primario-exportador, muchos pases de Amrica Latina, el Oriente Medio y frica emprendieron el desarrollo econmico y la industrializacin promovidos por sus Estados y bajo la conduccin y gestin de sus lites burocrticas, impulsando con ello la expansin acelerada del sector pblico, el cual no vino a "quitar" funciones a los sectores privados, sino a cumplir tareas que la clase capitalista no realizaba por insuficiencia o debilidad. Este activismo de los sectores pblicos a favor del desarrollo capitalista permiti el ascenso de un tipo de Estado abiertamente consagrado a las actividades en favor del desarrollo industrial y la clase empresarial en ascenso: el Estado desarrollista. En el caso de Amrica Latina, la prolongada depresin de los aos treinta y la segunda guerra mundial estimularon en los pases de la regin -funda" Ver Peter H. Smith. "Ascenso y cada del Estado desarrollista en Amrica Latina", en Menno Vellinga (coord.) El cambio del papel del Esfacfo en Amrica Latina. Mx., Ed. S.XXI, 1997, pp.74-102.
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mentalmente en los que contaban con estructuras diversificadas como Brasil, Mxico, Argentina, Chile y Uruguay-, la orientacin de la economa hacia las actividades industriales -es decir, hacia el mercado interior y ya no tanto el exterior-, proceso que slo fue posible con un Estado promotor y rector del desarrollo industrial, el Estado desarrollista, y una administracin pblica centralizada que estableca las reglas y formas de conduccin de la sociedad y la economa introduciendo en algunos casos frmulas populistas de gobierno como mecanismos de incorporacin y consenso a sus proyectos desarrollistas. El Estado desarrollista, bajo frmulas populistas de gobierno, emprendi la creacin de un vasto sistema administrativo como la educacin, la salud, la vivienda y el desarrollo asistencial, orientado a ciertos sectores de las clases populares, con lo cual no solamente se cumpla con la funcin de subsidiar la reproduccin de la fuerza de trabajo mediante importantes gastos sociales, disminuyendo as los costos al capital, sino que la gestin de los servicios sociales tambin cumple propsitos clientelares y de cohesin social. Esto es, a fin de obtener una amplia base social de apoyo a los proyectos de desarrollo industrial y mantener controlados a los trabajadores sindicalizados (principales grupos clientelares), se recurre al patronazgo estatal y a proyectos populistas que benefician a grupos corporativos selectivos. De aqu que los gastos sociales del Estado desarrollista y el incremento de su aparato burocrtico no tengan que ver con las prestaciones del Estado de bienestar de los pases avanzados, que son universales y elevan el nivel de vida de sus poblaciones. El desempeo de los Estados populistas a fin de alcanzar el desarrollbmo industrial, no consigue el incremento del bienestar, aunque s se acompae de un gigantismo del aparato burocrtico administrativo que se desenvolvi en la crisis fiscal del Estado. Los problemas financieros del Estado en los pases dependientes y la crisis de la deuda de los aos ochenta, se trataron de resolver reduciendo la participacin estatal y abriendo los sectores pblicos a la participacin privada. El intervencionismo en estos pases se vio profundamente modificado a partir de entonces, en que se impusieron los esquemas de mercado libre y la desregulacin econmica, inicindose el desmantelamiento del Estado desarrollista. En consecuencia, los sectores pblicos se redujeron de manera sustancial con la implantacin de las polticas neoliberales de privatizacin, liberalizacin y recortes al gasto pblico, polticas que en estos pases se siguieron puntual y religiosamente. As, los sectores pblicos de los pases atrasados, en contraste con los de los pases desarrollados, tienen actual-
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mente una importancia mucho menor, pues la relacin entre el gasto pblico y el PIB, que habamos mencionado que para el promedio de los ms desarrollados era del 47% en 1994, para el caso de Mxico, es del 21.2%, para Brasil, del 30.6%, para Chile, 32.5% y 33 % para Sudfrica.50 Las transformaciones que sufrieron los Estados y sectores pblicos con la introduccin de mecanismos mercantiles que acompaan a la globalizacin, afectaron el carcter y forma de la participacin estatal, pero no terminaron con el intervencionismo. Despojan a los Estados de los pases subdesarrollados de sus funciones reguladoras y de rectora y planeacin, inducen a las administraciones pblicas a cumplir el papel de promotoras del mercado y a sus gobiernos los reducen a una funcin policial. Ante este embate contra los Estados rectores, el aparato estatal ha ido aprendiendo otras formas de intervencin, ms selectivas, que favorecen y privilegian exclusivamente al mercado.
2.3.EI Estado intervencionista en los pases asiticos.

Desde la perspectiva histrica, el papel activo del Estado en los procesos econmicos y sociales de los pases tanto desarrollados como subdesarrollados para encauzarlos y orientarlos de manera vigorosa hacia formas de desarrollo ms avanzadas, ha sido muy importante. La experiencia de los pases del sudeste asitico como Corea del Sur, Japn y Taiwn, ratifica la importancia que tiene el intervencionismo estatal en el desarrollo econmico y social y en la transformacin econmica hacia procesos industrales de alta tecnologa. Ha-Joon Chang nos muestra en un estudio sobre el papel del Estado en los pases asiticos,51 que las altas tasas de crecimiento que registraron las economas de pases de Asia Oriental durante el periodo de posguerra (entre 1950 y 1987), y que superaron las de los pases ms avanzados, se debi fundamentalmente al fuerte intervencionismo estatal y al papel positivo que jugaron las polticas pblicas en el desarrollo econmico de estos pases. En efecto, Corea del Sur, Japn y Taiwn son pases con un importante intervencionismo gubernamental, pero no en el sentido
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Banco Mundial, 1991, cit. Por Ha-Joon Chang. El papel del Estado en la economa. Mx., Ed. Ariel, Fac. de Economa, UNAM, 1996, p.155. Ha-Joon Chang, op.cit.
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tradicional. Es decir, la participacin del Estado en estos pases no se mide por la importancia del gasto pblico con respecto al PIB, ni por la participacin del sector de las empresas pblicas en el mismo rubro, indicadores que en el caso asitico no destacaran el papel estatal. La forma de intervencin del Estado es completamente diferente a la que registran los dems pases del mundo, nos dice Chang, pero no por eso es menor. "La intervencin estatal en Asia -explica este autor-funciona mediante canales, como el control del sector bancario (en Corea y Taiwn), el asesoramiento administrativo, la influencia ejercida mediante sociedades industriales, a travs de otras redes ms informales, en lugar de la produccin pblica o de esquemas impuestos/subsidios." Mediante este intervencionismo, los Estados "han ejercido gran influencia al designar lo que cada quien producir y en qu trminos mediante controles ejercidos en los prstamos bancarios, en la poltica cambiara, en la importacin de tecnologa, en la capacidad instalada, y en otros factores".52 Este intervencionismo le permite al Estado ejercer el papel de agente fundamental del cambio y transformacin econmica, pues slo el Estado puede proporcionar una visin coherente, amplia y de largo alcance que permita organizar los esfuerzos concertados. Los sectores privados, por s solos, nos dice Chang, carecen de una visin "sistmica" pues sus intereses son sectoriales y no pueden proponer cambios que abarquen toda una nacin. El gran despegue de las naciones del sudeste asitico, especialmente Corea del Sur, se bas en este papel fundamental del Estado, en tanto planificador y coordinador, as como empresario (no propietario), cuyas polticas pblicas, como diseador, defensor y reformador de muchas instituciones de fomento a la industria, permitieron que estos pases se encuentren entre las economas de mayor crecimiento del mundo.
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Ib., p.157.
Captulo III
EL PAPEL DEL ESTADO Y DEL SECTOR PBLICO EN MXICO: 1940-1982
III. EL PAPEL DEL ESTADO Y DEL SECTOR PBLICO EN MXICO: 1940-1982.

En nuestro pas, el intervencionismo estatal fue adquiriendo relieves cada vez ms preponderantes despus de la crisis de los aos treinta. Su importancia se encuentra asociada tanto a los requerimientos de enfrentar los efectos de la depresin econmica como a la necesidad de transitar a una fase de industrializacin sustitutiva y consolidar un crecimiento econmico y social estables. De un simple supervisor y regulador de las condiciones del mercado del periodo liberal, el Estado mexicano de la poca moderna lleg a convertirse en rector de la economa, productor y proveedor de bienes y servicios, planificador, inversionista, consumidor, promotor, distribuidor, protector, benefactor y dirigente de un modelo de desarrollo que estimul el crecimiento y diversificacin del sector pblico, as como el auge del desarrollo institucional de la administracin pblica. Para los objetivos de este trabajo, es importante que recalquemos el papel que jug el intervencionismo estatal en el desarrollo econmico y social de Mxico a partir de 1940 y hasta 1982, pues ello nos permitir dilucidar la importancia de la administracin pblica para los fines de promocin y desarrollo de la clase capitalista y el sector industrial, desvirtundose su funcin de promotora de un proyecto de desarrollo social equitativo y autosustentable. El carcter de este intervencionismo dio origen al Estado desarrollista y populista y a la centralizacin y burocratizacin de la administracin pblica, Estado cuya injerencia creciente en la vida econmica y social mediante polticas pblicas proteccionistas impuls el crecimiento y expansin del sector pblico, pero tambin su hipertrofia y posterior declive. En el presente captulo analizamos el intervencionismo en sus dos etapas cruciales, atendiendo la evolucin y el papel desempeado por el sector pblico: la etapa de desarrollo y expansin del sector pblico (19401970), en la cual se consolida el Estado desarrollista, y la etapa de auge y posterior decaimiento de este sector (1970-1982), periodo de crisis del Estado desarrollista.
3.1. El Estado desarrollista y la ampliacin del sector pblico, 1940-1970.

En Mxico, como en los dems pases dependientes y subdesarrollados, el Estado moderno consolid la formacin del capitalismo y de sus relaciones
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sociales como modo de produccin dominante. Bajo la gida de un Estado plenamente consolidado y una burocracia poltica firmemente hegemnica, a partir de la dcada de 1940 se fueron constituyendo las estructuras econmicas, polticas y sociales que permitieron y garantizaron el proceso de industrializacin y el desarrollo y promocin de una clase capitalista en ascenso. La participacin ampliada del Estado en la vida econmica y social es resultado del propio proceso de desarrollo capitalista y de la incapacidad e impotencia de la naciente burguesa para dirigirlo por s misma. La funcin primordial del intervencionismo estatal en nuestro pas a partir de los aos 40 ha sido, entonces, la de promover un desarrollo industrial "a toda costa", en particular, y un crecimiento econmico, en general, utilizando para ello todos sus recursos polticos y econmicos as como administrativos disponibles a fin de convertir al sector industrial en una actividad rentable y en expansin, como bien lo logr hasta la dcada de los 70. Bajo esta perspectiva, entendemos que el papel del Estado y de la administracin pblica ha sido fundamentalmente desarrollista y no precisamente de bienestar, pues en los aos que estamos considerando no se atendieron adecuadamente demandas sociales en cuestiones de salud, educacin, vivienda, salarios, etctera, y s se present una tendencia creciente al fomento y desarrollo industriales. En efecto, la intervencin del Estado en la economa fue decisiva para el paso de las actividades agrarias a las industriales, mediante la conduccin del proceso industrial, la produccin de insumos y bienes esenciales para la acumulacin y el suministro de servicios, supliendo de esta manera la insuficiencia histrica de una burguesa incapaz de crear y reproducir las condiciones materiales de su propia existencia. De esta manera es que se modifica cualitativa y cuantitativamente el funcionamiento y la anatoma del Estado y se ampla, reestructura y expande el sector pblico en Mxico, sobre todo a partir de los aos cuarenta. Aunque el intervencionismo estatal se fundamenta en los preceptos de la Constitucin Poltica de 1917, la cual otorga al sector pblico atribuciones extraordinarias en materia econmica y social en los artculos 3o, 25, 26, 27,28 y 123, fue hasta el primer Plan sexenal (1934-1940) que se establecen las bases de una importante y activa participacin del Estado en diferentes sectores para proteger, estimular y desarrollar la industria y conducir la vida econmica y social. As, las polticas y proyectos emprendidos por el presidente Lzaro Crdenas desde 1935 dieron los primeros impulsos a
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la industrializacin y al inicio de la formacin de un amplio y complejo sector pblico. Es en la dcada de los cuarenta cuando arranca propiamente el proceso industrial y cuando el intervencionismo estatal adquiere una dinmica e impulso singulares. La injerencia del Estado y la creacin de un amplio sector pblico vino a suplir la deficiencia del sector industrial y a impulsar, reactivar y subsanar elementos que frenaban su desarrollo (las comunicaciones y energticos, la estrechez del mercado interno, la dependencia de los abastecimientos del exterior, la escasez de materias primas y de productos bsicos). La trayectoria del intervencionismo estatal a partir de entonces y hasta 1970 se caracteriza porque permite la formacin del sector pblico de la economa y su diversificacin acelerada. El Estado se convierte en el pionero y rector de este proceso debido al incremento y expansin de sus gastos directamente productivos para la creacin de las empresas y organismos de carcter industrial, comercial, financiero y de servicios (el sector pblico de la economa), y a travs de inversiones en grandes obras de infraestructura y de fomento industrial.53 El intervencionismo estatal se expresa fundamentalmente en un fuerte gasto pblico, por lo que la industria en general se vio beneficiada en estos primeros aos con la expansin de la inversin pblica, que en 1940 representa ya el 47.5% del gasto pblico total. Analizando el destino y la composicin de la inversin pblica en el periodo que va de 1940 a 1970,54 nos podemos dar cuenta del carcter y naturaleza del desarrollo que el Estado quiere fomentar, esto es, su inters no es el bienestar social sino el desarrollo industrial. En los aos cuarenta, la inversin pblica se dirige sobre todo a Comunicaciones y Transportes (entre el 50 y el 60% de la inversin pblica total), lo que nos habla de un intervencionismo estatal ms abocado a la creacin de obras de infraestructura, afn de proporcionar un contorno amplio y rentable a las inversiones del sector privado. Paulatinamente se va dando un mayor nfasis al gasto directamente productivo, ya que la inversin para fomento industrial (electricidad, petrleo y gas, siderurgia y minera) pas de representar el 8.3% del total de la inversin pblica en 1941 a absorber el 38% en 1970. Sin embargo, las inversiones del gobierno en beneficio social no muestran el mismo dinamismo. El comportamiento de la inversin pblica destinada
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Ver Alejandro lvarez Bjar et.al. Industrializacin y lucha de clases en Mxico: la etapa de transicin al capitalismo monoplico. Tesis, UNAM, 1973. 54 Ver NAFINSA. La economa mexicana en cifras. Mxico, 1981, cuadro 6.24.
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al beneficio social en los aos que van de 1940 a 1970, y que cubren las reas de salud y seguridad social, educacin e investigacin, vivienda, servicios pblicos urbanos y rurales y otras inversiones sociales, muestran una tendencia errtica y ms bien baja, representando tan slo el 16.8% promedio de la inversin pblica federal total; en tanto que para el fomento industrial y comunicaciones, el gobierno destin inversiones que en el mismo periodo significaron ms del 66% de la inversin total. Para los aos posteriores y que consideramos son la etapa de crisis de este modelo intervencionista (1971-1979), las inversiones destinadas al beneficio social sufrieron una cada drstica hasta representar niveles de inversin social inferiores a los registrados en los periodos presidenciales de Adolfo Lpez Mateos y Gustavo Daz Ordaz. Como es de suponerse, las empresas del sector pblico aumentan su participacin relativa dentro de la inversin pblica de una manera significativa: de 44% en 1940 a 53% para 1955. Una explicacin est en que en este periodo se crearon ms de 140 empresas de participacin estatal y organismos descentralizados (hasta 1939 existan 65 aproximadamente).55 Se trataba sobre todo de industrias que provean de medios bsicos y baratos al sector manufacturero privado (siderurgia, fertilizantes, cemento, papel, azcar, textiles, petroqumica, metalmecnica), y en los que necesitaban sustituirse importaciones, fundamentalmente a partir de la segunda guerra mundial. Pero tambin eran empresas que haban fracasado en manos del capital privado y que retom el Estado para su reorganizacin y saneamiento (Ayotla Textil, DINA, Toyoda de Mxico, Manufacturera Corpomex, Aceros Esmaltados).56 Es importante recalcar que un instrumento muy poderoso de la administracin pblica lo constituy la Nacional Financiera, que como banca de desarrollo y fomento juega un papel primordial en el proceso de industrializacin, pues ante el desapego de las instituciones financieras privadas para financiar el crecimiento industrial o debido al mal equipamiento de otros organismos de inversin para realizar esta labor especializada, esta institucin pblica fungi no slo como banco de inversiones, sino que ampli sus posibilidades al apoyar a empresas ya existentes pero poco atractivas para el capital privado, financiando a aquellas que se consideraba necesario fomentar y fundando nuevas.
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Alejandro Carrillo Castro. La reforma administrativa en Mxico (1971-1979), t.2, Mx., Ed. Porra, 1980; y A. Carrillo Castro y Sergio Garca Ramrez. Las empresas pblicas en Mxico. Mx., Ed. Porra, 1983. " NAFINSA. "La poltica industrial", en Leopoldo Sols. La economa mexicana. El Trimestre Econmico, Lecturas 4, Mx., Ed. FCE, 1973.
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Sin embargo, este expansionismo del sector pblico no signific un aumento igualmente importante dentro del producto total manufacturero: "Las empresas estatales, por lo general, se orientan hacia actividades industriales bsicas, que requieren montos de inversin muy grandes y que son de alto riesgo. Ms que su aporte cuantitativo (las empresas estatales participan con muy poco del producto industrial) su importancia es cualitativa, al abrir paso y campos nuevos a la produccin industrial".57 Es decir, el sector pblico transfiere al industrial privado un capital creado en las empresas estatales: "La expansin del sector pblico, y particularmente del sector paraestatal, fortaleci la base material de la economa con el desarrollo de la industria bsica (siderurgia, generacin de energa elctrica, petrleo y petroqumica bsica), y permiti la acumulacin, en el sector privado, de un capital generado en las empresas del Estado. El desarrollo econmico del sector pblico aunado al carcter netamente corporativo del aparato estatal, form un capitalismo y una burguesa de Estado que sustenta su poder indistintamente, tanto en la posesin de los medios de produccin estatales, cuanto en realizar una funcin indispensable en la reproduccin ampliada del capital social".58 As, la administracin pblica se fue inclinando cada vez ms a un proyecto de desarrollo industrial dejando de lado programas de bienestar social. Tanto la creacin y consolidacin de empresas y organismos del sector pblico, como la poltica proteccionista y de incentivos fiscales al capital privado (la ley de industrias nuevas y necesarias que foment la creacin de empresas medianas y pequeas, la regla XIV de la Tarifa General de Importaciones), fueron creando "...un clima muy favorable para la expansin de las actividades industriales, asegurando un rpido proceso de formacin de ahorros y de capitales y atrayendo a la inversin extranjera. En esa forma se ha hecho viable la expansin de la base productiva industrial, aunque al mismo tiempo hayan quedado relegados a segundo plano objetivos relacionados con la distribucin del ingreso, el ensanchamiento del mercado interno y el desarrollo regional equilibrado".59 El apoyo estatal al sector privado de la industria no ha sido indiscriminado, sino que desde sus inicios el intervencionismo estatal se fue perfilando hacia ciertas ramas industriales que ms inters tena en promover. A partir de la
" CEPAL. El proceso de industrializacin en Amrica Latina. Nueva York, 1956, p.177. M Adolfo Orive y R. Cordera. "Mxico: industrializacin subordinada", cit. por A. lvarez Bjar et.al., op.cit., p.13. w NAFINSA. "La poltica industrial", op.cit., p.203.
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dcada de los aos 50, el Estado desarrollista se dirigi a favorecer a las empresas con mayor dinamismo y alta concentracin de capital, y que son, adems, las que estn ms vinculadas al capital extranjero, a diferencia de los aos 40 que promovi y benefici a pequeas y medianas industrias nacionales. Desde entonces, la accin del sector pblico (altamente proteccionista y de incentivos fiscales a les grandes capitales) favoreci la entrada masiva de capital extranjero, tanto en forma de inversin directa con las empresas transnacionales como en calidad de prstamos, promovi una industria ineficiente y acentu la concentracin y centralizacin industrial en favor de los monopolios. La poltica del "desarrollo estabilizador" emprendida desde fines de los 50 hasta 1970, fue reforzando esta monopolizacin de la economa mexicana, y por lo mismo el Estado tuvo que incrementar su actividad "como causa y efecto del propio avance de los monopolios, ya sea a travs del crecimiento del gasto corriente para atender los problemas de realizacin propios de una economa monoplica, o de los incrementos de los gastos de capital para abaratar los costos de produccin de los capitalistas, apoyando de este modo su tasa de ganancia".60 La trayectoria que sigui el intervencionismo estatal fue, entonces, para prohijar un sector industrial fuertemente integrado al proceso de internacionalizacin del capital y en donde empezaban a predominar las empresas transnacionales, fundamentalmente estadunidenses. Tanto la ampliacin y diversificacin del sector pblico, como las exoneraciones fiscales a los ingresos del capital y los subsidios y transferencias a la industria privada -merced a la poltica de precios y tarifas reducidos de los bienes y servicios de las empresas pblicas-, contribuyeron de forma definitiva al deterioro paulatino de las finanzas del Estado y a una creciente subordinacin de todo el sector pblico a las necesidades de acumulacin del capital monoplico. En efecto, los aos que inician con la dcada de los 50 estn marcados por los enormes gastos que asume el sector pblico en infraestructura e insumos bsicos para apoyar a la industria manufacturera y profundizar la sustitucin de importaciones, traducindose esto en un creciente dficit del sector pblico que se financiaba con deuda interna y externa de manera creciente.
" Jos Ayala. "Auge y declinacin del intervencionismo estatal, 1970-1976". Investigacin Econmica, no.3, julsept, 1977, UNAM, p.71.
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En los aos 60, por ejemplo, se realiza el proceso de mexicanizacin de la rama minera y la nacionalizacin de la industria elctrica. Esta ltima era una empresa altamente ineficiente en manos de particulares, pues ante la ausencia de una rentabilidad inicial, el capital privado dejaba de producir este apreciable fluido a sectores y regiones que lo requeran, obstaculizando su desarrollo. El sector pblico absorbe tambin empresas privadas en quiebra o abandonadas por la iniciativa privada por no ser lucrativas, como las vinculadas a la rama textil, pesquera, del azcar, henequn, envasado de pescado y mariscos, beneficio del tabaco, astilleros navales, bienes de capital y hasta de refrescos y bicicletas.61 Bajo esta dinmica se inicia en la dcada mencionada una expansin acelerada y la hipertrofia del sector pblico, cuyo origen no fue solamente la adquisicin de empresas no redituables a corto plazo para el capital privado, sino la compra (rescate) de empresas estratgicas tanto nacionales como extranjeras, que en manos de la iniciativa privada haban fracasado, como fueron los casos de la Compaa de Luz y Fuerza del Centro, el grupo de Telfonos de Mxico, las azufreras, Ayotla Textil, el grupo Hilos Cadena, el grupo SOMEX, la mayora de los ingenios azucareros, algunas empresas mineras y las empresas hoteleras.62 Como es comprensible, la diversificacin del sector pblico no ha obedecido a una estrategia de expansin planeada desde y por el Estado, sino a decisiones polticas coyunturales y a necesidades del sector privado, lo que ha dado lugar al llamado "gigantismo" e hipertrofia del sector pblico. Es por esto que para principios de los setenta, el nmero de entidades del sector pblico es ya muy alto, pues alcanza una cifra alrededor de las 600, entre empresas, organismos descentralizados, fideicomisos, comits, comisiones, consejos y centros, distribuidos en todos los sectores de la economa.63 Es decir, el sector pblico no es de ningn modo un sector competitivo con el sector privado, sino que es funcional y ha sido estructuralmente necesario al mismo en la etapa de expansin del capital monoplico, al permitir y garantizar altas tasas de rentabilidad a este capital y propiciar el crecimiento sostenido de la economa, que a partir de 1940 y durante tres
" Jorge Tamayo. "Las entidades paraestatales en Mxico". Mxico: 75 aos de Revolucin. Mx., Ed. FCE, 1988. " A. Carrillo Castro y Sergio Garca R., op.cit., pp. 39-40. 83 A. Carrillo Castro, coord.(1980), op.cit.
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dcadas alcanz tasas promedio de un 6.5% anual, como nunca antes en la historia. Sin embargo, su papel de motor de este crecimiento fue a costa de su descapitalizacin y deterioro crecientes y de la desatencin del bienestar social. Y esto nos habla del carcter contradictorio del intervencionismo estatal.
3.2. Auge y declive del sector pblico, 1970-1982.

Hasta aqu hemos visto cmo la creciente actividad gubernamental conlleva profundas contradicciones, pues si por un lado el sector pblico se ampla para convertirse en el eje y garanta del crecimiento capitalista, por el otro lado (el revs de la moneda), este intervencionismo estatal llega a volverse obstculo de este mismo crecimiento. Estas contradicciones, cuyas causas mencionaremos, pusieron en evidencia los lmites del intervencionismo estatal. Los lmites al intervencionismo del Estado se encuentran en la propia evolucin contradictoria del modelo de desarrollo capitalista, cuyos ejes son la creciente socializacin de los costos (a cargo del sector pblico) y la mayor apropiacin privada de los beneficios (por parte del sector empresarial). Es decir, "al mismo tiempo que el Estado aumenta su intervencin en la economa, y por consiguiente el volumen de sus gastos, reduce proporcionalmente la parte de plusvala que se apropia".64 Esto se expresa en las constantes y crecientes transferencias al sector privado y en el carcter de la participacin no rentable de la empresa pblica. Edgar Ortiz, Alejandra Cabello y Marcela Torres demuestran en un ensayo65 que la empresa pblica es obligada frecuentemente a asumir un papel diferente al empresarial, por lo que sus niveles de desempeo han sido dbiles, errticos y muy dispersos. Esto se debe, nos dicen, a la poltica de rezago de precios y tarifas y al manejo dbil del crdito y cobranzas de las empresas pblicas, el cual tambin sufre de profundos rezagos. Mediante el manejo de precios de bienes y servicios por debajo del precio del mercado para promover la industrializacin y el otorgamiento de crditos excesivamente preferenciales para las empresas privadas, las empresas
" Manuel Castells. La crisis econmica mundial y el capitalismo americano. Espaa, Ed. Laia, 1978, p.113. 95 Edgar Ortiz, Alejandra Cabello y Marcela Torres. "Desempeo financiero de la empresa pblica mexicana sujeta a control presupuesta!", en Empresa Pblica. Problemas y Desarrollo, Vol.ll, nos.6-7, enero-diciembre, 1988, Divisin de Administracin Pblica, CIDE, pp. 127-154.
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pblicas estn cumpliendo un papel subsidiario del mercado y de banca de desarrollo muy liberal -explican estos autores-, lo que claramente provoca utilidades bajas y descapitalizacin, impactando negativamente en su desempeo financiero. El hecho de que las empresas pblicas no sean rentables no significa que no puedan serlo, sino que se les impone una modalidad de crecimiento deficitaria para que el sector privado reduzca costos de produccin. Este desempeo aparentemente pobre e ineficiente de la empresa pblica y su intervencin poco rentable, sacrificando sus propios recursos, sirvi para que el sector privado, sobre todo el monoplico, alcanzara -l s- altos niveles de rentabilidad y eficiencia. "Las prdidas de las empresas y organismos de propiedad estatal -nos dice Roberto Castaeda- son la contrapartida -incluso contable- de las altas tasas de ganancia del capital privado...Los bajsimos mrgenes de ganancia [...] de PEMEX, de la Comisin Federal de Electricidad, y los crecientes dficit de operacin de los Ferrocarriles, etctera, son precisamente la prueba de esto, al representar bajos costos de energticos, insumos y transportes",66 Lo que se traduce en subsidios y endeudamiento. Aunque tambin habra que considerar, nos dice Castaeda, los graves problemas de corrupcin dentro de la administracin pblica, de saqueo, rapia y peculado, que tambin perjudican el desempeo de la empresa pblica, pues durante largo tiempo han sido botn de los gobiernos en turno. "As, el sector de capital monopolista produce proporcionalmente, cada vez ms valor y distribuye cada vez menos rentas, mientras que el sector pblico funciona en sentido contrario en los dos terrenos. El Estado emplea cada vez ms trabajadores y distribuye cada vez ms rentas sin hacerse con el control de las fuentes de creacin de valor y permaneciendo por detrs del sector privado en cuanto al crecimiento de la* productividad." Como resultado de esto, "el desfase estructural entre la socializacin de los costos y la privatizacin de las ganancias desemboc en la crisis presupuestaria del Estado".67 Esto denota que el Estado y la administracin pblica se han subordinado a los requerimientos de acumulacin de los sectores hegemnicos, an a costa de contribuir a incrementar los desequilibrios estructurales, como la mayor oligopolizacin de la economa, los mayores rezagos sectoriales,
Roberto Castaeda R.C. "Los lmites del capitalismo en Mxico. Las finanzas del rgimen", en Cuadernos Polticos, no.8, abril-junio, 1976, pp.56-57. 07 Manuel Castells, loe. cit.
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el incremento de la concentracin del ingreso y desatendiendo a los grandes grupos de poblacin. No es el Estado desarrollista en s el que gener fuertes desequilibrios e ineficiencias, ni la expansin desordenada del sector pblico ni una administracin dispendiosa lo que provoc la crisis de esta modalidad intervencionista, sino que ellos mismos son expresin y resultado de la crisis de un modelo de desarrollo sustentado en fuertes y graves contradicciones. Las contradicciones que hemos venido mencionando, y de las cuales forma parte importante el crecimiento desmesurado del sector pblico, condujeron a la crisis econmica que estalla en los aos setenta. En efecto, la oligopolizacin de la economa, el endeudamiento creciente y el incremento de la participacin del Estado en la vida econmica y social, de ser los elementos contrarrestantes de los desequilibrios, se vuelven en su contrario, en fuentes de inestabilidad, al encontrar lmites estructurales para seguir impulsando el modelo de desarrollo. La prdida relativa de injerencia estatal a fines de los sesenta fue una consecuencia derivada del inicio de la crisis, la cual se expresaba en las disminuciones del gasto y la inversin pblicas a partir de 1965 debido al deterioro financiero del sector pblico y al lento crecimiento de sus ingresos. Un ejemplo del fuerte deterioro fiscal que ha venido sufriendo el sector pblico y que se agudiz en estas fechas, se demuestra en las enormes transferencias corrientes al sector privado y a las entidades paraestatales, las cuales representaron ms del 30% de los gastos corrientes del gobierno federal en 1969. Los subsidios y las transferencias corrientes a la industria, al comercio y al sector agropecuario guardan relacin con la poltica estatal de fomento al capital privado an a costa de su debilidad financiera y de contraer compromisos financieros con el exterior. "Numerosas industrias han disfrutado de subsidios (aparte de evadir impuestos) durante periodos que parecen ms prolongados de lo necesario; de donde mientras las empresas en cuestin obtienen elevadas tasas de ganancia, el sector pblico incurre en gastos virtuales que limitan su capacidad financiera para promover otras empresas o actividades".68 Ahora bien, la disminucin de la presencia estatal a finales de la dcada de los sesenta tuvo sus secuelas inmediatas en el retraso de la produccin de ramas clave de la economa, tales como petrleo, electricidad, siderurgia
M
Francisco Javier Alejo. "La poltica fiscal en el desarrollo econmico de Mxico". La sociedad mexicana: presente y futuro. Selecc. de U.S. Wionczek, Lecturas 8. El Trimestre Econmico. Mx., Ed. FCE, 1979, pp. 73-74.
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y minera, as como rezagos importantes en los gastos de bienestar social. Estas mltiples exigencias y presiones sobre el sector pblico contrastaban con el deterioro creciente de las finanzas gubernamentales y la descapitalizacin de sus empresas. Sin embargo, a partir de los setenta, el gobierno de Luis Echeverra (19701976) instrument una poltica de expansin del sector pblico sin precedentes, lo que implic "la ampliacin de la infraestructura del sector pblico para abrir campos que consideraron insuficientemente cubiertos (vivienda: INFONAVIT; ciencia y teconologa: CONACYT; promocin de exportaciones: IMCE; industrializacin rural: FONAFE; energa nuclear: INEN), as como el mltiple desarrollo de fideicomisos, comisiones especiales, ampliacin de funciones de organismos existentes, creacin de nuevas empresas, etctera".69 En consecuencia, en el periodo de 1971 a 1981, adems de experimentarse un crecimiento notable de la inversin estatal, se produce una acelerada expansin del sector pblico (esto se da de 1971 a 1976), se fortalecen las reas bajo control estatal, como las industrias de insumos bsicos, y se fomenta la produccin de bienes de capital en asociacin con capital transnacional (aos de 1977 a 1981).70 Como sealbamos, el crecimiento que experiment el sector pblico de 1971 a 1976 respondi a requerimientos importantes de produccin de bienes de capital (por ejemplo, el Grupo Industrial NKS y Clemex, en coinversin) y de petroqumicos secundarios (Adhesivos, S.A., Poliestireno y Derivados, etctera), y a una poltica de "mexicanizacin" de industrias, mediante la cual pasaron a control pblico las empresas: Cananea, Azufrera Panamericana, Telmex, Compaa Minera Autln, Tabacalera Mexicana, Motores Perkins, CONDUMEX, Alimentos del Fuerte, y otras. A partir de 1977 y hasta 1981, se continu con una expansin del aparato productivo estatal en el rea de bienes de capital, y se mantiene la tendencia a la asociacin del sector pblico con el capital privado, extranjero y nacional.71 Adems, se propaga la creacin desordenada y sin control de otros organismos (que en muchos casos fue por necesidades inmediatas y para atender conflictos sociales), como fideicomisos, comits, comisiones, consejos y centros, que abultaron al aparato burocrtico-administrativo y
w
Gerardo M. Bueno "Las estrategias del desarrollo estabilizador", en Gerardo M. Bueno, coord. Opciones de poltica econmica en Mxico. Mx., Ed. Tecnos, 1977, p.32. 70 Jos Ayala, Garrido y Feo.Javier Villa. "El complejo productivo estatal: elementos para un diagnstico", Economa Informa, no.106, julio de 1983, UNAM. " Cf. Jos L. Ayala et.al., op.cit.
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se convirtieron en fuentes de corrupcin y despilfarro, complicando el manejo de la administracin pblica. As, el nmero de entidades del sector pblico aument considerablemente en la administracin de Echeverra, pues de ser 600 a principios del sexenio, para fines de 1976 se registraron ms de 900, de los cuales 122 eran organismos descentralizados; 256, empresas de participacin estatal mayoritaria, 78, de participacin minoritaria; 236, centros, comisiones, comits y consejos; 185, fideicomisos; y 65, organismos del sector financiero.72 En trminos globales, en el periodo 1971 -1981, se da una tendencia general a que el gasto del sector pblico aumente, en particular, el de capital. Este se concentra en los sectores productores de insumos bsicos, fortaleciendo, a su vez, los circuitos financieros estatales (NAFINSA, SOMEX, BANOBRAS) a fin de apoyar la expansin de la industria de bienes de capital, induciendo al capital privado a invertir en reas consideradas como prioritarias por el Estado. Esto dio como resultado una mayor inversin extranjera y se observa un proceso de asociacin entre el Estado y el capital forneo (caso de Turalmex, S.A., Turbinas de Vapor, Grupo Industrial NKS S.A., Productora Mexicana de Tubera, S.A., Nitrocelulosa, S.A., Tuberas y Equipos Industriales, S.A., Productora de Engranes y Reductores, S.A. y Fbrica de Tractores Agrcolas, S.A.), representado por compaas suizas, japonesas, espaolas y alemanas.73 El auge del sector pblico de los aos que van de 1970 a 1976, y que form parte del proyecto reformista y modemizador de Luis Echeverra, fue la estrategia gubernamental para tratar de impedir la cada de las ganancias empresariales en los aos de la crisis. En este sentido, el mismo secretario del Patrimonio Nacional en el sexenio mencionado, Horacio Flores de la Pea, reconoci el papel que el sector pblico cumple al estar subsidiando en forma deliberada a la iniciativa privada para que alcance los niveles de competencia que su falta de integracin les impide conseguir, asegurando, a su vez, que la crisis financiera del Estado se debe a que "gran parte de la prdida de los ingresos pblicos se convierte en utilidades del sector privado.. .".74 De esta manera, el expansionismo del sector pblico, mediante el expediente de aumentar la inversin pblica ante las tendencias contraccionistas de la
72 A . Carrillo Castro, coord. Las empresas pblicas en Mxico. Su importancia Bases jurdicas de su accin. Mxico, INAP, 1976, cuadro 2. 73 J.Ayala, et.al., op.cit. " El Da, 31 de diciembre de 1 9 7 1 .
en el sector industrial y
comercial.
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inversin privada y a costa del engrasamiento del conjunto de entidades del Estado, as como la poltica de subsidios y transferencias al sector privado va precios reducidos de las empresas estatales y una polticafiscalregresiva, adems de la poltica populista de ajustes salariales, elevaron extraordinariamente el dficit de las finanzas pblicas y condujeron al deterioro generalizado del conjunto de sus empresas. Este dficit creci ms de 845% durante el sexenio, "cuestin que oblig a dar menos nfasis al gasto social, a una descapitalizacin de las empresas estatales y, en general, a un debilitamiento de lasfinanzaspblicas".75 Esto marc el inicio de la crisis de esta modalidad intervencionista y el declive del sector pblico como palanca del desarrollo. Tenemos entonces que como resultado directo de este intervencionismo estatal para asegurar la reproduccin ampliada del capital y ante la incapacidad del Estado para realizar una reforma fiscal profunda y una modificacin de los precios y tarifas de los bienes y servicios pblicos, la situacin financiera del sector pblico se degrad fuertemente entre 1971 1976. Sin embargo, "...frente a la alternativa de elevar el precio de los bienes y servicios producidos por las empresas estatales -disminuyendo la tasa de beneficio de los empresarios privados y/o creando fuertes presiones inflacionistas- o apelar al endeudamiento, el Estado decidi utilizar esta ltima opcin".76 As entonces, la crisis financiera del sector pblico, al conjugarse con la recesin internacional de los aos 70, conducen al deterioro y declive de este sector e imponen lmites al intervencionismo estatal, pero tambin imponen al Estado la bsqueda de fuentes de financiamiento en el exterior. Por lo que a partir de 1973, tanto el sector pblico como las empresas privadas recurrieron ampliamente al crdito extemo, dndose una verdadera expansin de la deuda extema de Mxico, que lleg a quintuplicarse en tan slo seis aos, pasando de 6 mil millones de dlares en 1970 a una deuda externa total de aproximadamente 30 mil millones de dlares en 1976.77 Partiendo de esta situacin y ante la magnitud del problema de la deuda externa y el compromiso de pagar todas las obligaciones contradas, el
J.Ayala (1977), pp. 78 y 86. Es importante sealar que si el sector paraestatal pudo cumplir con el cometido de subsidiar al sector privado, ha sido porque sus niveles de productividad han sido muchas veces ms altos que en la industria privada. Los datos del valor bruto agregado por persona ocupada para 1970 demuestran que en el sector de empresas estatales fue 90% ms alto que en la industria nacional, lo que le ha permitido transferir recursos el sector privado. Cf. J.Ayala . "La empresa pblica y su incidencia en la acumulacin de capital en Mxico durante los aos setenta". Investigacin Econmica., no. 150, oct-dic, 1979, vol. XXXVIII, pp.401-430. 78 Hctor Guillen Romo (1984), p.48. 77 Cf. Rosario Green. La deuda extema de Mxico: 1973-1987. De la abundancia a la escasez de crditos. Mxico, Sra. de Relaciones Exteriores, 1988, p.22.
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gobierno de Jos Lpez Portillo (1976-1982) adopt un programa de estabilizacin a partir de 1977 mediante la firma de un Convenio de Facilidad Ampliada con el Fondo Monetario Internacional (FMI). Esto signific el compromiso de someter las polticas pblicas a los criterios monetaristas de este organismo internacional y de la comunidad financiera de Estados Unidos, que coincidan con los planteamientos habituales del sector empresarial y la doctrina neoliberal friedmaniana de recortar funciones al Estado y trasladar actividades pblicas al sector privado. A partir de entonces, sobre todo de 1982 con la administracin de Miguel de la Madrid Hurtado (1982-1988), se somete al Estado y a la administracin pblica a cambios profundos en su modalidad intervencionista que profundiz la crisis del Estado desarrollista y condujo al sector pblico a una reestructuracin profunda y achicamiento mediante mecanismos como la privatizacin, desregulacin y recortes al gasto pblico, lo que tambin llev a la economa a una profunda recesin en aras de destinar la mayor parte de los recursos presupustales al pago de la deuda externa. Esto en realidad ha significado una forma de traslado de los recursos del erario pblico a manos del capital financiero. En trminos generales, podemos decir que en estos 40 aos que examinamos, el sector pblico, siguiendo un criterio de intervencin estructural de largo plazo inspirado en las tesis de la CEPAL, cumpli, entre otros, con los siguientes objetivos: garantizar el crecimiento de la economa a travs de un cierto volumen global de inversin en reas estratgicas y construccin de infraestructura; proporcionar servicios pblicos indispensables para el funcionamiento de la economa y el desenvolvimiento de la sociedad; complementar a la inversin privada y mantener fuentes de ocupacin; subsidiar a las empresas privadas sin atender a los costos (operando las industrias bsicas para abastecer al capital privado de productos y servicios a precios reducidos); garantizar el crecimiento industrial subsidiando los costos de instalacin y operacin de un nmero creciente de empresas industriales; ampliar y mantener en operacin los sistemas bsicos de transporte y comunicacin, aunque sea en condiciones antieconmicas; evitar colapsos financieros, absorbiendo pasivos en que incurren empresas financieras o industriales. Aunque el Estado desarrollista asumi labores de empresario y se convirti en protagonista directo de los procesos productivos y sociales, esta modalidad fue resultado de las propias necesidades del desarrollo capitalista y
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de la ausencia de un eje dinmico nacido de una burguesa fuerte y emprendedora. Ornar Guerrero nos expone al respecto: "En Mxico, el Estado ha actuado donde la burguesa no ha querido, no ha podido o donde no le conviene actuar. En buena medida las empresas estatales modernas han nacido de estas causas. Por esto, el petrleo, la petroqumica, los ferrocarriles, la energa nuclear y la energa elctrica, el correo, los telgrafos, la acuacin de moneda, la emisin de billetes y el servicio de banca y crdito, estn a cargo de instituciones descentralizadas [...], es decir, a cargo del Estado y ellas se consideran, segn lo establece un distinguido especialista en administracin pblica, cometidos esenciales del constitucionalismo mexicano. As, las empresas estatales encargadas de realizar los cometidos esenciales del Estado mexicano se sitan estratgicamente en el organismo del Estado, pues consideradas errneamente como 'paraestatales', deben concebirse como inherentes a la condicin del Estado por cuanto tal y por extensin relacionadas con sus funciones soberanas".78 Si bien este intervencionismo fue al principio garanta de crecimiento, para la dcada de los 70 en que inicia la crisis estructural del capitalismo internacional se convirti en su contrario, no porque dejara de cumplir su papel fundamental de apoyar la acumulacin del capital, sino porque esta modalidad de participacin margin a una creciente proporcin de la poblacin y descuid aspectos fundamentales para alcanzar un desarrollo nacional integral. El Estado desarrollista no slo no cumpli un papel redistribuidor y benefactor de la poblacin, tampoco llev a cabo los cometidos esenciales del constitucionalismo mexicano, que tienen que ver con "la rectora del desarrollo nacional para garantizar que ste sea integral y sustentable" y, bajo una planeacin democrtica, imprimirle equidad, solidez y dinamismo al crecimiento de la economa. Antes bien, el Estado y la administracin pblica han estimulado una mayor centralizacin en la toma de decisiones que derivaron en mayores estmulos a los grupos de poder oligoplicos, favoreciendo la concentracin del ingreso y el crecimiento desequilibrado, en lugar de promover la inversin con fines sociales o de desarrollo regional.
"Ornar Guerrero. El Estado y la Administracin Pblica en Mxico. Mx., Eds. INAP, 1 a . Ed. 1989, pp 573-574.
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Sin embargo, los actuales cambios en el desempeo del Estado y la administracin pblica por los linderos del neoliberalismo, no han modificado la esencia de sus anteriores funciones y, por lo tanto, sus nuevas funciones tampoco se apegan a la Constitucin, pues continan propiciando el debilitamiento y crisis financiera del sector pblico y desarrollando un sistema de privilegios, aumentando la agudizacin de los desequilibrios econmico-sociales. El desmantelamiento de reas fundamentales del sector pblico y la transformacin de la administracin pblica en gestora abierta de los procesos de mercado, subordinando el inters general y la poltica a las necesidades econmicas de la globalizacin, no slo despojan al Estado de sus funciones de rectora y planeacin para depositarlas en el mercado, contribuyendo a ampliarla brecha entre las principales clases sociales; tambin estn comprometiendo la soberana de la nacin y la capacidad estatal para dar cumplimiento a los objetivos nacionales de crecimiento sostenido, equitativo y democrtico.
SEGUNDA PARTE
GLOBALIZACIN Y PRIVATIZACIN: LAS TENDENCIAS MUNDIALES HACIA EL DESMANTELAMIENTO DEL SECTOR PBLICO
Desregulacin liberalizacin y privatizacin. Estas tres "acciones" se convirtieron en los instrumentos estratgicos de la poltica econmica europea y americana, que el programa neoliberal elev a ideologa decretada por el Estado.
Hans-Peter Martin y Harald Schumann A esas polticas las llaman neoliberales, pero debemos reconocer que hay mucho fraude en eso. Son programas neoliberales para las vctimas, pero no para los manipuladores. Y los Estados Unidos sirven de ejemplo. La gente que trata de imponer los principios del neoliberalismo en el Tercer Mundo y en los slums (barrios bajos) de nuestras ciudades no quiere esos principios para ella misma. Quiere un poderoso Estado nodriza para protegerlos, como siempre. Hay un mercado, pero es un mercado guiado por el Estado, y el Estado nodriza es un factor crucial, con el cual todas las corporaciones cuentan. Noam Chomsky
El papel y el alcance del Estado y del sector pblico, como hemos visto, se han modificado con el propio desarrollo de la sociedad y las necesidades del capitalismo. Al ampliarse estas necesidades por todos los confines del planeta como resultado de la intemacionalizacin del capital del ltimo cuarto del siglo XX, la actuacin del Estado y la magnitud e importancia del sector pblico tambin se transforman para adecuarse a los nuevos objetivos del ahora sistema planetario. La globalizacin, como proceso de reestructuracin del capitalismo a nivel mundial y bajo esquemas neoliberales, conduce a una nueva forma de organizacin y funcionamiento de los Estados y administraciones pblicas y a una revaloracin de los sectores pblicos, tomando en cuenta que lo pblico se convierte en el centro del expansionismo del capital al agotarse o restringirse sus mbitos de actuacin en la esfera privada. Esto ha provocado el progresivo desmantelamiento de los sectores pblicos para abrir espacios de movilidad a los capitales privados a travs de la desregulacin y concesin de los servicios pblicos y la privatizacin de las empresas y organismos del Estado. Globalizacin y privatizacin se
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convierten as en tendencias mundiales que, al permitir la ampliacin y rectora irrestricta del mercado en todos los procesos, no tan slo econmicos, sino sociales y administrativos, modifican sustancialmente el papel del Estado en favor de los grupos hegemnicos asociados al gran capital y promueven el desmantelamiento de los sectores pblicos acelerando el avance de la concentracin de la riqueza y la desproteccin de las poblaciones mayoritarias. En esta segunda parte abordamos la forma como la globalizacin ha afectado a los Estados nacionales y los sectores pblicos, limitando los mbitos de actuacin estatal, redefiniendo el papel del Estado y de la administracin pblica en trminos neoliberales e imponiendo la primaca del mercado mediante los procesos de privatizacin que conducen al desmantelamiento progresivo del Estado benefactor y del Estado desarrollista y a la reestructuracin de los sectores pblicos. Para estos efectos, hemos considerado tres captulos. En el primero, se analizan el origen y consecuencias de la globalizacin en tanto nuevo entorno de funcionamiento de los Estados nacionales y como proceso de redefinicin, a nivel planetario, de los espacios econmicos, polticos y sociales. Los objetivos de los otros dos captulos son describir y analizar el nuevo papel del Estado y las funciones del sector pblico reformado, as como el rol que cumplen las privatizaciones en los procesos de recomposicin de las relaciones entre el Estado y el mercado a favor de este ltimo.
Captulo IV
LA GLOBALIZACION Y SU IMPACTO SOBRE LOS ESTADOS NACIONALES
IV. LA GLOBALIZACIN Y SU IMPACTO SOBRE LOS ESTADOS NACIONALES.

Hablar de la globalizacin nos remite a un proceso ya aejo -la intemacionalizacin del capital- proceso que, sin embargo, cobra vigoren las ltimas dcadas del siglo XX a partir de la crisis econmica de los aos setenta que afecta inicialmente a los pases altamente industrializados. La globalizacin es la forma como se est reestructurando el sistema mundial capitalista para hacer frente a esta crisis y a la competencia feroz que desata. Es un proceso que representa "la expresin visible de los reacomodos de las fuerzas y grupos econmicos dominantes a escala mundial",79 impulsado bsicamente por las naciones dominantes del grupo de los siete (G-7) en un intento por reactivar el capitalismo estableciendo acuerdos, repartos y reglas del juego para que la competencia y la confrontacin no desemboquen en conflicto.80 Esto es, la globalizacin representa una tendencia -primero econmicaa la conformacin de autnticos sistemas mundiales como mecanismo de salida a la crisis del capitalismo, expandiendo los mercados ms all de las fronteras nacionales, proceso que hoy se facilita gracias a la extraordinaria movilidad que han adquirido el capital y la informacin a nivel mundial a raz de la III Revolucin cientfico-tcnica en el campo de las comunicaciones y transportes. Ahora bien, el principal freno al proceso globalizador es la permanencia de los Estados nacionales y de sus mercados, pues la regla para la mundializacin es derribar fronteras y obstculos a los libres flujos de inversin y a los mercados de capital. Estado y mercado nacional, as como la defensa de la soberana econmica, se constituyen en estorbos a la operacin del capital internacional, de aqu que, para los fines de la globalizacin, los gobiernos de este fin de milenio deben ajustarse y ajustar sus sistemas econmicos a la lgica del mercado mundial.
4.1.Los riesgos de la globalizacin y la integracin econmica.

La globalizacin se ha desarrollado mediante la promocin de esquemas de economa abierta e imponiendo a los pases subdesarrollados la aper70
Roberto Moreno Espinosa. La administracin estatal y municipal en el Estado de Mxico en los procesos de globalizacin, apertura e intercambio. Mxico, IAPEM, 1996, p.20. K David Mrquez Ayala. "El reto global por el futuro". La Jornada, enero 8 de 1996, pp.52-3.
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tura de sus economas y la eliminacin del papel regulador de la gestin pblica para que se pueda dar la expansin y movilidad del capital transnacional. Siguiendo el planteamiento del investigador y acadmico mexicano Pablo Gonzlez Casanova,81 "tenemos que pensar que la globalizacin es un proceso de dominacin y apropiacin del mundo" la cual "est piloteada por un complejo empresarial-financiero-tecnocientfico-poltico y militar" asentado en las grandes potencias y el cual va disponiendo de los Estados de todo el mundo para este fin. La mundializacin de la economa se gesta como una tendencia a unificar el mercado mundial desplazando el capital, principalmente de los pases del G-7 (Estados Unidos, Alemania, Japn, Gran Bretaa, Canad, Francia e Italia) a los pases de bajos salarios para abaratar costos, lo que se resuelve abatiendo las fronteras comerciales, primero, para despus eliminar las fronteras polticas de las naciones. Se hace ostensible que la actual estrategia de globalizacin conlleva modificaciones sustantivas en el papel y funcionamiento de los Estados nacionales, pues fija lmites a su actuacin y propicia el desmantelamiento progresivo de reas completas de los sectores pblicos a fin de abrir espacios al crecimiento del sector privado, en donde las grandes corporaciones transnacionales llevan la batuta. Esta tendencia mundial a la disminucin del papel de los Estados y el incremento del poder del mercado no significa la desaparicin de los Estados nacionales aunque s su debilitamiento y paulatino sometimiento a las necesidades de reproduccin del capital financiero internacional, el cual desva las facultades de gestin pblica de los Estados hacia instancias administrativas supranacionales que lo representan (Banco Mundial y Fondo Monetario Internacional). De esta manera, el inicio de la reestructuracin de los aparatos pblicos se ha dado con la implantacin de procesos de reforma del Estado que el Banco Mundial ha promovido bajo la estrategia del llamado "cambio estructural". En efecto, desde los aos 80, tanto el Banco Mundial (BM) como el Fondo Monetario Internacional (FMI) han promovido la implantacin de programas de ajuste y estabilizacin en ios pases miembros, que incluyen "cada vez ms fnanciamiento para la reforma de las polticas encaminadas a lograr una reforma econmica integral orientada al sector privado".82 Esto se ha traducido en la privatizacin de reas importantes del sector pblico y la
" Pablo Gonzlez Casanova. La Jornada, septiembre 9 de 1998. 82 Banco Mundial. Informe Anual 1998, BM. Washington, D.C. p.63.
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desregulacin de la economa, implicando cambios fundamentales en el funcionamiento y estructura de los sectores pblicos acorde a las nuevas necesidades de acumulacin del capital internacional. Lo cual, en un contexto de crisis mundial del capitalismo y de recomposicin de sus bases de funcionamiento, signific el abandono de los modelos de economa con fuerte participacin estatal (el de sustitucin de importaciones en Amrica Latina y el de planificacin centralizada de los pases socialistas de Europa del este y la ex Unin Sovitica), as como la disolucin del Estado benefactor de los pases avanzados y la adopcin de un modelo secundario-exportador por parte de los tercermundistas, es decir, una economa orientada hacia el exterior, produciendo para el mercado mundial aprovechando exclusivamente el bajo nivel salarial. La globalizacin -nos dice el primer ministro francs Lionel Jospin- es la ltima mutacin del capitalismo.83 Mutacin, diramos, que incorpora las tendencias ms recientes de este sistema, como el despliegue cientfico y tecnolgico, la relocalizacin industrial, la acelerada integracin de las economas nacionales, el deterioro del medio ambiente, la formacin de alianzas econmicas estratgicas entre pases y entre empresas y las tendencias crecientes a la regionalizacin derivadas del recrudecimiento de la competencia entre los pases ms desarrollados. Es decir, es un fenmeno no tan slo econmico, sino que ha incorporado procesos tecnolgicos, culturales y sociales y ha mundializado las polticas econmicas y sociales, los problemas ambientales, el narcotrfico, el trfico de rganos humanos y la pobreza, adems de rebasar a los Estados nacionales al instaurar la preeminencia del mercado y el predominio de las empresas transnacionales mediante la desregulacin de las economas y el desmoronamiento de los sistemas de gestin estatal en aras de una gestin supranacional depositada en los centros de poder del capital financiero internacional. Esta reconfiguracin mundial se acompaa, a su vez, de un bagaje tericoideolgico que se ha extendido a todo el planeta, el cual se sustenta en el rescate y rehabilitacin de la doctrina del liberalismo clsico que, como vimos en el primer captulo, defiende la idea de que el libre juego de las fuerzas del mercado asignar de manera ptima los recursos y lograr el desarrollo econmico y social, por lo que propone que las fronteras se
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Lionel Jospin. "Europa ante la crisis mundial". La Jornada, septiembre 18 de 1998.
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abran y los gobiernos se minimicen a fin de que reine el mercado. Aspectos estos ltimos que cumplen al pie de la letra los pases subdesarrollados, pues aplican un liberalismo de carcter doctrinal, no as las grandes potencias, quienes han incrementado su proteccionismo al mismo tiempo que los primeros lo abaten. Bernardo Kliksberg cita un informe de la ONU donde se menciona que 20 de 25 pases industrializados tenan en 1992 barreras aduanales ms altas que diez aos antes.84 En este sentido, cabe hacer notar que existen matices en la aplicacin de la teora liberal: "Segn Frdric Poulon podemos identificaren los pases desarrollados tres tipos de liberalismo: el liberalismo doctrinal, el social liberalismo y el liberalismo de fachada. El liberalismo doctrinal es aquel que pretende aplicar la doctrina liberal de manera integral, tratando de reducir su mnima expresin al Estado, a fin de que reine de manera universal el mercado. Como ejemplo de esto se tienen la poltica de Thatcher en Inglaterra y de Chirac en Francia entre 1986 y 1988. Este tipo de liberalismo es diferente al social liberalismo aplicado por la RFA y Suecia. Se trata del mismo liberalismo, muy estricto a nivel presupuestal y monetario, pero con ciertas preocupaciones sociales, sobre todo en el terreno laboral. Finalmente, tenemos el liberalismo de fachada, cuyo ejemplo tpico lo constituyen los Estados Unidos, que a pesar de su discurso a favor de la economa liberal tienen un enorme dficit presupuestal y practican un fuerte proteccionismo que se aleja totalmente de los principios liberales".85 Contrariamente a lo que predica el modelo terico neoliberal en el sentido de que la existencia del libre mercado lleva a la competencia perfecta y a una asignacin eficiente de los recursos, la realidad de la economa internacional nos muestra una estructura de mercado de competencia monopolstica en la que se enfrentan fuerzas desiguales y ya no reguladas. En este esquema monoplico, un nmero cada vez ms pequeo pero ms fuerte de grandes competidores realiza fusiones y alianzas estratgicas, sobre todo en las ramas en las cuales se centra el progreso tecnolgico y que fueron consideradas estratgicas y de exclusividad pblica, ".. .formando grandes conglomerados y acuerdos no slo de precios, sino de produccin, mercados, tecnologa, etctera, dejando atrs la capacidad real de la legislacin 'anti-trust', que tericamente intenta prohibir los
" Bernardo Kliksberg. "El rediseo del Estado para el desarrollo socioeconmico y el cambio. Una agenda estratgica para la discusin", en Bernardo Kliksberg (comp.). El rediseo del Estado. Una perspectiva internacional. Mx., INAP-FCE. 1994, p. 21. * F. Poulon, "Libralisme et sortie de crise", en Economie Aplique, vol.XVII,1989,no.1, cit, por H. Guillen R. El sexenio decrecimiento cero. Mxico, Ed. ERA.1994, p.193.
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acuerdos de precios, pero que ha sido rebasado por la realidad de la globalizacin".86 Realidad que lleva irremediablemente a la concentracin del poder econmico y a la negacin de facto del libre mercado. As, pese al discurso actual de que las reformas neoliberales estimulan la competencia, el hecho real es que estamos presenciando, en el marco de la globalizacin, el fenmeno de mayor concentracin de capitales de la historia mundial.87 La forma primordial como se ha dado la globalizacin ha sido a travs de la internacionalizacin del capital, la cual es producto de un largo proceso histrico pero que en la fase actual del desarrollo del capitalismo, y ante el recrudecimiento de la competencia internacional derivada de la crisis, ha adquirido mayor magnitud y avance al sustentarse en la enorme capacidad y movilidad que le confiere la revolucin tecnolgica al capital y a la informacin. Esto quiere decir que la confluencia del desarrollo de la microelectrnica, la informtica y las telecomunicaciones en los procesos productivos le ha permitido a las grandes empresas transnacionales la subdivisin y separacin de estos procesos y su descentralizacin hacia un gran nmero de pases que puede ser todo el planeta, sin que el control sobre la produccin global disminuya. Con este procedimiento, los departamentos o divisiones de una misma empresa se despliegan hacia otros pases en un nuevo marco de produccin global y de divisin internacional del trabajo que integra toda una serie de procesos, tales como la produccin de partes, componentes y servicios, buscando las mejores condiciones de rentabilidad y atendiendo a sus propias caractersticas, esto es, si son procesos intensivos en fuerza de trabajo o en capital. Dentro de esta reestructuracin del mercado mundial capitalista, los pases perifricos -y Mxico entre ellos- entraron a jugar un papel principal como maquiladores de productos industriales (fabricantes de partes y componentes) y en actividades de ensamble, pero tambin se mantienen como proveedores de materias primas y mano de obra abundante y barata, en tanto que los pases avanzados se centran en la produccin de bienes industriales con un alto componente de capital y tecnologa de punta.
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Rene Villarreal. "Hacia una economa participativa de mercado. El reencuentro del mercado con el Estado y la sociedad*. El Economista Mexicano, nueva poca, vol. 1, no. 3, abril-junio, 1997, p.36. "' "De hecho, en 1998 se ha impuesto un rcord en el valor de las fusiones, compras, asociaciones y alianzas estratgicas entre grandes compaas en prcticamente todo el planeta, alcanzando la cifra descomunal de ms de un trillan de dlares, de acuerdo con The Financial Times". Carlos Marichal. La Jornada, octubre 28 de 1998.
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Esta operacin o redespliegue de las empresas a nivel planetario se ha facilitado con el impulso a los esquemas de economa abierta que imponen la liberalizacin y desregulacin de las economas y el retiro del Estado de reas y sectores productivos, lo que beneficia radicalmente la movilidad de los capitales y, por ende, contribuye a la interconexin de los circuitos comerciales, productivos y financieros de todo el planeta, afianzando la conformacin de una economa global. La adopcin del modelo neoliberal en todo el mundo a partir de la dcada de los setenta tuvo como objetivo principal crear las bases para la expansin y el dominio global de las transnacionales propiciando transformaciones en la actuacin de los Estados con el compromiso de que brindaran un marco administrativo adecuado para que las grandes empresas puedan aprovechar ms plenamente las ventajas comparativas de todos los pases, reforzando con ello su presencia planetaria. As, en la globalizacin las empresas transnacionales juegan un papel central. Son ellas sus principales impulsoras, ejecutoras y beneficiaras ya que, en su bsqueda por encontrar nuevos espacios de inversin y mercados para hacer frente a la competencia de otras empresas gigantes, se valen del control y uso de las nuevas tecnologas que el liderazgo tecnolgico les confiere para desplegar sus operaciones hacia otras regiones y disfrutar de las ventajas comparativas que stas ofrecen (acceso a materias primas, mano de obra barata, productos intermedios y terminados) incrementando sus ganancias. Pero sobre todo, presionan a los gobiernos para que instrumenten procesos de apertura de sus economas y de desregulacin y privatizacin, bajo el chantaje de que slo bajo estas condiciones acuden a los pases, lo que les permite desplazar sus inversiones y tomar parte de los mercados de la regin realizando compras de empresas pblicas y megafusiones, de cara a una competencia global. De esta manera, los procesos privatizadores forman parte de la estrategia global de las grandes corporaciones que explican su redespliegue territorial e incursin en actividades antes limitadas al sector pblico. En cuanto a la regionalizacin, este es un proceso que deriva de la propia globalizacin pero que se contrapone abiertamente a ella pues reduce la tendencia integradora global a las zonas de libre comercio. La agudizacin de la competencia, inherente a la globalizacin, conduce a los Estados nacionales pertenecientes a regiones naturales a su integracin en bloques comerciales preferenciales para hacer frente a sus enemigos en materia comercial, reforzando sus fronteras y protecciones regionales. Es por
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ello que los bloques regionales tienen un carcter excluyente y reido con el "libre" comercio, ya que se encuentran montados "...como una no muy nueva pero si bastante sofisticada forma de proteccin ante el recrudecimiento de la competencia internacional." De hecho, "...los grandes bloques comerciales que se estn formando hoy, fragmentan el mercado mundial ms que abrirlo...",88 pues aumentan los proteccionismos con base en una complicada forma de regulacin. Al incrementar su competitividad, los bloques exacerban la competencia y desvan el crecimiento del comercio hacia el interior de los bloques, dndose una marcada tendencia a la concentracin del comercio mundial en las tres grandes zonas en proceso de integrarse (la europea, norteamericana y asitica), en detrimento del comercio mundial. Esto se expresa en que los pases de las zonas realizaron en 1989 el 77% de las exportaciones mundiales en tanto que las ventas intrabloque significaron el 78% de las mundiales.89 Al mismo tiempo, en los ltimos veinte aos se ha registrado tambin un incremento del comercio intrafirma, al grado de que hoy en da "...se calcula que alrededor del 40% del comercio mundial no se realiza a travs de un mercado libre sino como comercio intraempresarial".90 Adems, es indudable que este proceso est redefiniendo, a su vez, los lmites de actuacin de los Estados nacionales, pues al formar parte de un bloque regional de comercio, los Estados supeditan sus polticas a las del Estado hegemnico, que es el que dicta e impone las formas de regulacin capitalista a escala regional en beneficio de las grandes empresas transnacionales.91 De esta forma, los pases desarrollados reservan la liberalizacin para los ms atrasados y el proteccionismo para s, por lo que los europeos, japoneses y estadunidenses cuentan con numerosas barreras no arancelarias y armas para regular su comercio exterior pero tambin disponen de instrumentos para forzar la apertura de las economas perifricas de la regin92 y alentar el retraimiento de sus Estados, en tanto que en Europa y en el bloque asitico se presenta un papel destacado del Estado.
Cf. Alejandro lvarez Bjar. "El Estado nacional y el mercado: mitos y realidades de la globalizacin". Investigacin Econmica 297, enero-marzo, 1994, p.160. " Arturo Guillen. "Bloques regionales y globalizacin de la economa". Comercio Exterior, vol.44, no.5, mayo, 1994, p.381. 00 Heinz Dieterich Steffan. "Globalizacin, educacin y democracia en Amrica Latina", en Noam Chomsky y H. Dieterch. La sociedad global. Mxico, Ed. Joaqun Mortiz, 1996, p.49 sl Alejandro lvarez Bjar (1994), ibidem. * "...el desmantelamiento de la proteccin de las economas nacionales lleg a su fin hace ya varios aos.[...] pero en su lugar los pases desarrollados erigieron numerosas barreras proteccionistas: derechos compensatorios, restricciones voluntarias de exportacin, ampliacin arbitraria del concepto de comercio desleal en la legislacin norteamericana y tantos otros instrumentos cuya reglamentacin y supervisin es sumamente difcil, cuando no estril." Alfredo Guerra-Borges. "Regionalizacin y bloques econmicos. Tendencias mundiales desde una perspectiva latinoamericana", en J.L. Calva (coord). Globalizacin y bloques econmicos. Realidades y mitos. Mxico, Ed. Juan Pablos, 1995, pp.126-127.
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En los bloques regionales, los oligopolios operan como ejes y es entre ellos que se realiza la mayor parte del comercio, aprovechando mejor las ventajas de cada pas de la regin, con lo cual mejoran su competitividad mundial. De aqu que la firma de un tratado de libre comercio en las actuales condiciones del mercado -que es oligoplico y no "libre"- implica la cesin de poderes a favor de las grandes y poderossimas empresas transnacionales y en detrimento de la capacidad de gestin autnoma de los Estados sobre reas estratgicas de sus economas. Las asimetras de la regin permanecen y an se acentan, por lo que la relacin de las corporaciones con los Estados nacionales es el de una nueva versin de dependencia entre centro-periferia. Como decamos, esta tendencia integradora global la vive esencialmente una parte restringida del mundo empresarial, la comprendida por las grandes empresas transnacionales quienes, y debido a su estructura interna multidivisional y la ventaja de controlar las nuevas tecnologas derivadas de la III Revolucin cientfico-tecnolgica, tienen la posibilidad de operar a escala mundial, aunque la propiedad del capital sigue siendo del pas de origen de las matrices. De esta necesidad global de las empresas transnacionales de ocupar espacios ms all de sus fronteras para aumentar sus ganancias, es que surge la ideologa neoliberal de la globalizacion y liberalizacin de la economa mundial, con el argumento de ser la nica condicin para impulsar el desarrollo econmico de los pases y generar instituciones eficientes, por lo que se debe evitar que cualquier fuerza ajena a las que comanda el mercado intente obstruir este objetivo. Por consiguiente, la regionalizacin lo mismo que la tendencia a la globalizacion son fenmenos impulsados por los pases ms poderosos a fin de que sus empresas transnacionales aseguren la ampliacin de sus mercados y el libre flujo comercial intrafirma. "Son [...] las economas de los pases ms desarrollados las que se mundializan, las que conquistan con las empresas transnacionales los mercados del orbe y las que permean los dbiles mercados financieros y de servicios del mundo".93, con la consecuencia de que ambos procesos llegan a rebasar las fronteras de los Estados nacionales y las propias determinaciones de sus aparatos de poder. Aunque nos hemos movido en forma acelerada a la integracin de una economa global -recordemos la vocacin mundial del capitalismo-, lo cierto
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Francisco R. Dvila Aldas. "Cambios tecnolgicos, globalizacion econmica y regionalizacin", en J.L.Calva, coord., op.c/t., p.98.
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es que el fenmeno de la globalizacin es un proceso que avanza hacia su contrario: un planeta dividido en una vasta periferia marginal y un grupo pequeo de pases que concentran la riqueza. La idea de la "aldea global" se convierte en un mito ante la realidad del creciente y acelerado desarrollo desigual entre regiones y pases.
4.2. El ataque neoliberal contra el Estado y el sector pblico.

Hemos dicho que el proceso globalizador que impulsan las grandes potencias requiere escoltarse del complejo ideolgico neoliberal para justificar la apertura de los mercados y la disminucin de la actividad del sector pblico. Este paradigma plantea que la sobrerregulacin del mercado acab por distorsionarlo y que el sobrestatismo transfigur al Estado hasta convertirlo en un Leviatn o monstruo gigantesco que detenta y absorbe todas las funciones. Es decir, se volvi "amo absoluto de la sociedad". Soslayando las causas profundas que condujeron a una creciente intervencin del Estado en todos los pases capitalistas a fin de socializar los costos que el mismo desarrollo del capitalismo iba ampliando, los tericos de la globalizacin y del libre mercado -as como sus propagadoresarremeten contra los sectores pblicos alegando su supuesta ineficiencia y burocratismo en la asignacin de los recursos, en tanto que entronizan al mercado en su rol predominante en la globalizacin. Los principales impulsores del ataque neoliberal contra el Estado y el sector pblico han sido los organismos financieros internacionales, que son las instituciones administrativas que representan los intereses globales del gran capital transnacional. Estos organismos, como el BM y el FMI, preocupados por abrir los mercados a la globalizacin y ante la premura de desmantelar los sectores pblicos para ello, se apresuran a diagnosticar que".. .La iniciativa privada sigue siendo vctima de un legado de relaciones antagnicas con el Estado. Larigidezde la reglamentacin inhibe la iniciativa privada. Adems, las empresas estatales, en muchos casos sostenidas por privilegios monopolsticos, dominan ciertas esferas econmicas que sera ms provechoso dejar en manos de los mercados competitivos".94 Tambin coinciden en asociar directamente los problemas de pobreza y desarrollo humano con deficiencias administrativas existentes, con un
" Banco Mundial. Informe sobre Desarrollo Mundial. 1997. El Estado en un mundo en transformacin. Washington, D.C., p.70. Subrayado mo.
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excesivo control central y por la incapacidad de la administracin para suministrar con eficiencia los servicios. De aqu que propongan a los gobiernos de los pases en desarrollo profundas reformas de sus administraciones pblicas que tengan por objetivo la "reestructuracin o purga de los organismos pblicos".95
4.2.1. Desmantelamiento del Estado desarrollista.

Estas propuestas, obviamente, no son meras indicaciones para mejorar el desarrollo de los pases atrasados sino que coinciden con "el establecimiento de un sistema en el que se permita que acten los incentivos apropiados del mercado..."96 y que conduzca a un retiro ms o menos rpido del sector pblico de las reas econmicas fundamentales. Es decir, se instruye a los pases atrasados a la implantacin de las polticas y el modelo neoliberales y al desmantelamiento del Estado interventor y desarrollista. De tal forma, y a raz de la crisis de la deuda de los aos 80 en los pases dependientes y subdesarrollados, la presencia del FMI y del BM en estas economas se hace ms relevante y coincide con el resquebrajamiento del modelo de sustitucin de importaciones y el desmantelamiento del Estado desarrollista para transitara un Estado neoliberal. La promesa de renegociar la deuda externa de estas naciones y otorgarles nuevos crditos estuvo condicionada y sigue estando, a la negociacin de programas de ajuste con estos organismos que implican la apertura de los mercados y la privatizacin y desregulacin de la economa, siendo que estos organismos intervienen directamente en la supervisin y seguimiento -y algunos casos diseo- de los programas.97 A travs de estos programas se impone a los gobiernos de los pases subdesarrollados y los ex-socialistas una reforma integral que incluye reformas econmicas e institucionales como la llamada reforma del Estado o reinvencin global del Estado. Para el BM y el FMI, la reforma del Estado es condicin fundamental para aumentar la eficacia del Estado de cara a la globalizacin y mejorar la situacin econmica de estos pases, pero
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Banco Mundial. Informe sobre Desarrollo Mundial. 1980. Washington, D.CV Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento/ BM, agosto de 1980, p.93. Banco Mundial. Informe Anual 1985, BM, Washington, D.C., p. 63. " "La supervisin de las polticas de los pases miembros que realiza el Fondo [FMI]...sigue siendo la principal actividad de la institucin." Fondo Monetario Internacional. Informe Anual 1990, p.13.
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en la realidad significa la reestructuracin de la administracin pblica como promotora del mercado, la disminucin, descapitalizacin y desmantelamiento de sus sectores pblicos, as como la entrega de los recursos nacionales al capital internacional. Esto lo constatamos a travs de los diversos informes del BM, como el Informe sobre el Desarrollo Mundial de 1996, donde conmina a los Estados a hacerse harakiri reduciendo su presencia y modificando su naturaleza, pues deben".. .abandonar su papel de agente econmico principal en la mayora de los sectores, para facilitar en cambio la actividad privada".98 En este sentido, los Estados slo justifican su presencia prosigue este mismo Informe, "...cuando los mercados no bastan -en campos tales como la defensa, la educacin primaria, los caminos rurales y algunas prestaciones de seguridad social-, y an en tal caso slo en la medida en que funcione el mejoramiento del mercado". Adems, "...el Estado debe dejar de restringir y controlar directamente la actividad comercial privada y abstenerse de intervenir en el sector financiero, concentrndose en cambio en fomentar la estabilidad macroeconmica y ofrecer un marco jurdico e institucional que incentive el desarrollo del sector privado y la competencia".99 La manera de producir la muerte por inanicin a los Estados interventores la da el propio BM cuando establece que la reforma del Estado exige reordenar las finanzas pblicas con base en la privatizacin de entidades pblicas y un control ms severo del gasto, que en trminos estrictos significa dar prioridad a la economa de mercado reduciendo los gastos sociales y las inversiones de capital. De esta suerte vemos que informes recientes del Banco Mundial, como el llamado "De la planificacin centralizada a la economa de mercado" y el que se refiere a "El Estado en un mundo en transformacin", sirven para avalar esta doctrina neoliberal de rechazo a ultranza del sector pblico y para recomendar a los pases dependientes "modelos de reforma" imponiendo lmites a la actuacin estatal. Todos estos modelos estn encaminados al desmantelamiento de las funciones rectoras del Estado y del papel regulador y promotor del desarrollo nacional de la administracin pblica, y a la instauracin de una economa de mercado introduciendo cambios como "la privatizacin de las empresas estatales, la desmonopolizacin de la industria y la reforma de las normas contables, el
08 Banco Mundial. Informe sobre el Desarrollo Mundial, 1996. De la planificacin centralizada a la economa de mercado. BM, Washington, D.C., p.133. " Ibidem.
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sistema fiscal, el sistema jurdico, el sector financiero y la administracin pblica".100 Es decir, los organismos financieros instruyen a los pases para que adopten un cambio rpido y sin pausa a una economa de mercado, mediante un proceso de reforma del Estado que introduzca la apertura de las principales instituciones gubernamentales que han estado monopolizadas por el sector estatal, como las telecomunicaciones y la generacin de energa elctrica, a la competencia internacional. "Otro dispositivo utilizado para estimular la competencia -asegura el estudio- es la licitacin y subasta de los servicios pblicos. Esta tendencia es significativa en las naciones industriales (Reino Unido, estado de Victoria en Australia), pero tambin los pases en desarrollo estn empleando mecanismos de esta ndole para mejorar la eficiencia (mantenimiento de la red vial en el Brasil, por ejemplo). Debido a su escasa capacidad administrativa, algunos pases (Bolivia, Uganda) prestan los servicios sociales mediante contratos con organizaciones no gubernamentales".101 Como vemos, el proyecto neoliberal en boga a nivel internacional pero muy cuestionado, no se cansa en propagar que el principal freno al proceso globalizador ha sido la permanencia de los sectores pblicos, los que al controlar y regular amplias reas de la economa impiden que se facilite la operacin global de las grandes corporaciones. Sobre todo, de que el gran capital pueda concurrir y apropiarse de aquellas actividades altamente rentables y en las cuales se centra el desarrollo tecnolgico, como las reas mencionadas de telecomunicaciones, transporte y energa. Al punto que "una solucin obvia es la privatizacin", predican los personeros del Banco Mundial. El primer paso para desmantelar al Estado desarrollista lo dio el dictador Augusto Pinochet en Chile al inaugurar el modelo neoliberal en 1973 y tras el golpe militar que derroc al gobierno popular de Salvador Allende. La generalizacin del modelo a los dems pases latinoamericanos se hizo posible a partir de la crisis de la deuda de 1982, "coyuntura en la que los organismos financieros internacionales impusieron la poltica de estabilizacin y ajuste estructural que ha caracterizado los ltimos [...] aos en toda la regin".102 Para la dcada de los noventa, ya todos los pases
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Banco Mundial. Informe sobre el Desarrollo Mundial, 1996, loc.cit, p.11. Banco Mundial. Informe sobre el Desarrollo Mundial. 1997, loc.cit., p.11. Ricardo A. Yocelevzky. "Privatizaciones, ideologa y modelo de desarrollo". Revista Iztapalapa, UAM-Z, ao 16, no 38, 1996, pp.39-40.
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de Amrica Latina haban desmantelado al Estado desarrollista y reformado su administracin pblica hacia la promocin del mercado y haban iniciado la privatizacin de sus principales activos y entidades gubernamentales, reduciendo en mucho la magnitud y alcance de sus sectores pblicos. As vemos que este nuevo modelo orientado al mercado que acompaa a la globalizacin arremete contra los sectores pblicos y la regulacin estatal de los pases que se caracterizaron por sus polticas desarrollistas, a travs de la instrumentacin de los llamados programas de "cambio estructural". Estos programas contemplan tanto la desestatizacin de la economa va la privatizacin de las empresas pblicas, como su desregulacin y desproteccin va la reforma administrativa que elimina controles y regulaciones y suprime funciones pblicas a fin de liberar los mercados internos y abrirlos a la competencia internacional. La lgica de la "desestatizacin", "desregulacin" y "desproteccin" se fue encaminando al achicamiento de los Estados y los sectores pblicos en aras de la globalizacin de los mercados. Con estas frmulas, bajo los gobiernos neoliberales las grandes corporaciones llegaron a internacionalizar sus procesos productivos y de inversin, ya que sin trabas ni regulaciones y con amplios sectores productivos a la venta, pudieron descentralizar y reubicar sus filiales y divisiones en un inmenso espacio territorial que se extiende a todo el planeta ya sin fronteras, dando lugar al fenmeno llamado "fbrica mundial". Esto nos da a entender que la globalizacin no es un proceso conducido por los Estados, sino que, por el contrario, en l van perdiendo sus prerrogativas y facultades frente a las grandes corporaciones transnacionales. Y no slo esto, en el "mundo sin fronteras" de hoy, las grandes empresas transnacionales han sabido aprovechar al mximo su capacidad de movilidad para hacer "turismo fiscal" y evadir sus impuestos trasladando hacia los llamados parasos fiscales partes de sus patrimonios para sustraerlos de gravamen. As, los beneficios de estas empresas se multiplican en igual medida que las recaudaciones pblicas se restringen. Las contribuciones a los erarios de los gobiernos por parte de estos grandes consorcios han venido reducindose paulatinamente, al grado que algunos son evasores declarados. As, por ejemplo,".. .el gigante de la electrnica Siemens desplaz fiscalmente al extranjero la sede de su consorcio. De los 2,100 millones de marcos de beneficio del ejercicio 1994/1995, el fisco alemn ni siquiera obtuvo 100 millones; en el ao 1996 Siemens ya no pag".103
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Hans- Peter Martin y Harald Schumann. La trampa de la globalizacin. El ataque contra la democracia y el bienestar, Madrid, Ed. Taurus, 1998, p.245.
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La globalizacin de la evasin fiscal ha sido slo la gota que acab por debilitar unas finanzas pblicas enflaquecidas por los sistemticos y permanentes saqueos de las arcas pblicas. Las transnacionales, que se han beneficiado siempre del gasto pblico mediante subsidios y ayuda de todo tipo, hoy se aprovechan de subvenciones ms generosas que los gobiernos de todo el mundo, y ante la presin de la competencia internacional, les ofrecen en un intento de atraer sus inversiones: "Cuando la multinacional coreana Samsung hace que el Ministro de Hacienda pague la construccin de su nueva fbrica electrnica en eJ norte de Inglaterra, con un valor de inversin de mil millones de dlares, con 100 millones, ya resulta extremadamente barata. Los Estados y regiones que quieren un emplazamiento en la red de Mercedes-Benz tienen que invertir mucho ms. En la futura fbrica de vehculos pequeos de Mercedes en Lorraine, en la Lorena, los contribuyentes de la UE y Francia aportan con subvenciones directas la cuarta parte del total de la inversin. Si aaden a esto las desgravaciones previstas, la participacin del Estado, sin derecho a voto, se eleva a un tercio..." "En el estado norteamericano de Alabama, comparativamente pobre, Mercedes-Benz no pag en 1993 ms que el 55% de los costes de un nuevo centro de produccin. En cambio, la exencin total de impuestos por diez aos que General Motors ha conseguido a partir de 1996 en Polonia y Tailandia es ms bien modesta".104 Aqu vemos que la propuesta neoliberal de restringir al mnimo la participacin del Estado slo se aplica para los casos en que se dirija a beneficiar a la poblacin, pero nunca cuando se trata de proteger los intereses del capital. En realidad, el Estado de la era global, ante la crisis financiera estructural a que lo condujo su trayectoria intervencionista para hacer funcionar al capitalismo, ha tenido que reducir sus gastos "all donde poderosos grupos de inters no lo impiden, es decir, en el sistema social, en las instalaciones culturales y servicios pblicos, desde las piscinas a las universidades, pasando por los colegios. De este modo, los Estados terminan siendo agentes de la redistribucin de abajo arriba".105 Consecuentemente, "...con el pretexto de la competitividad global (que requiere una alta acumulacin de capital), los gobiernos han reducido sustancialmente los impuestos sobre las utilidades de las empresas, que
104 105
Ibidem, p. 250. Ibidem, p. 255.
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eran el sustento del capitalismo avanzado, de la redistribucin del ingreso, de los sistemas de seguridad y bienestar social. Al descender los ingresos gubernamentales por este concepto y por la venta de empresas rentables, los gobiernos han recurrido al endeudamiento primero y, al llegar a un lmite, a la reduccin de la inversin pblica y del llamado gasto social despus. As, el empobrecimiento de las sociedades y la disminucin de los niveles y la calidad de la vida son el costo -una especie de impuesto feudal, de los ms para los menos- que las corporaciones y sus gobiernos van imponiendo".106
4.2.2. Desmantelamiento del Estado de bienestar.

Despus de iniciada la demolicin del Estado interventor y desarrollista de los pases dependientes y subdesarrollados, el impulso a los esquemas de economa abierta y el cuestionamiento a la funcionalidad de los sectores pblicos se traduce tambin en el ataque abierto y sistemtico al Estado benefactor de los pases industrializados y su gestin econmica y social, inicindose su reestructuracin para limitar sus campos de accin y reducir al mnimo indispensable el papel del sector pblico. Esto se logra, como ya se ha dicho, con los programas de privatizacin y desregualcin econmica, as como con los recortes al gasto pblico y la desaparicin de muchos servicios del sistema del welfare state iniciados por la poltica conservadora de Margaret Thatcher en Gran Bretaa en 1979 y la administracin de Ronald Reagan en Estados Unidos, el cual asciende al poder en 1981. Esta poltica, encaminada a disminuir el papel del Estado en la economa y a fortalecer al sector privado, inaugur el modelo neoliberal que hasta la fecha ha encontrado seguidores eficaces tanto en los gobiernos del Primer Mundo como en los del Tercero, sin olvidar a los del desaparecido Segundo Mundo, que han pasado a convertirse en el ltimo furgn del tren occidental. En las altas esferas polticas de los Estado Unidos se empez a hablar de que la era del "gobierno grande" (big government) ya haba pasado. Incluso se cuestion la propia existencia de los gobiernos, fuera de su ocupacin para la defensa y la procuracin del marco jurdico-legal del sistema capitalista. Recordemos que Friedman ya haba advertido de las amenazas del Estado de bienestar para la libertad y la acumulacin de capital, cuyos programas considera un fraude y un rotundo fracaso. De aqu que predique
10
David Mrquez Ayala, loc.cit.
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la urgencia por desmantelar todos aquellos programas relacionados con la seguridad social, la asistencia pblica, las subvenciones a la vivienda, los cuidados mdicos, las pensiones, etctera, a fin de terminar por siempre y para siempre con el Estado benefactor en tanto encarnacin de las ideas de Keynes. La llamada reaganomana, siguiendo estos lineamientos de Friedman, pone nfasis en los siguientes puntos que afectan sustancialmente al Estado benefactor: la reduccin de las dimensiones del gobierno federal y la escala y carcter de su intervencin en la economa; reduccin de impuestos sobre la renta hasta por un 30%; y reduccin del gasto presupuestal, sobre todo de tipo social (no as cuando se trata de aumentar los gastos militares para lograr la supremaca mundial y reactivar la economa).107 Sin embargo, y a pesar de que sus objetivos primordiales eran reducir el dficit presupuestal, la poltica de Reagan lo increment notablemente debido tanto a la recesin de 1980-82 como a los enormes incrementos de los gastos de defensa, en tanto que los beneficios sociales se vieron reducidos al privatizarse servicios sociales como los de salud y educacin. El adelgazamiento de las finanzas pblicas en favor de la economa libre, es decir, del sector privado, ha conducido paulatinamente al deterioro de las instituciones y organismos del sector pblico en pases industrializados que, antes de la adopcin de las polticas neoliberales, eran ejemplos de estados de bienestar. As, Estados Unidos y Gran Bretaa, pioneros en la instauracin del "Estado mnimo", han visto cmo se degradan las condiciones sociales al mismo tiempo que se recortan los gastos pblicos: "En Washington, por ejemplo, la mayora de las escuelas estn listas para el derribo. Haran falta 1,200 millones de dlares, asegura el alcalde, para volver poner los edificios en condiciones. La polica de la ciudad estima que precisa una suma semejante para la puesta al da de sus equipos tcnicos y su parque mvil. Pero el Congreso se niega a pagarla."... "Tambin en las islas Britnicas, el Estado europeo modelo del neoliberalismo, el sistema educativo y social se est acercando al nivel de un pas en desarrollo. Uno de cada tres nios britnicos crece hoy en la pobreza, y 1.5 millones de nios menores de diecisis aos tienen que trabajar por falta de apoyo social.. .Al mismo tiempo, el porcentaje de analfabetos asciende en vertical".108 En los pases subdesarrollados
107
Jos Luis Cecea. "Reflexiones sobre la reaganomana y el Tercer Mundo". Problemas del Desarrollo, no. 58, 1984. mayo-julio, vol.XV. IlEc, UNAM. 108 Hans-Peter Martin y Harald Schumann, op.cit., p.256.
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seguidores de estas reestructuraciones neoliberales de sus sectores pblicos, estas cifras alcanzan magnitudes de desastre social. De este modo, para la corriente neoliberal la permanencia del Estado desarrollista en los pases atrasados y del Estado de bienestar en los industrializados deja de ser funcional para los tiempos que corren, porque impiden el libre flujo de la actividad econmica y estorban a los mercados (es decir, a las transnacionales). As vemos que la defensa de los recursos naturales y la proteccin de la industria y productos nacionales por parte de los gobiernos de los pases subdesarrollados, y la intervencin del Estado en medidas asociadas al bienestar y desarrollo sociales, se abandonan en aras de los mercados y los capitales financieros. Esto da lugar al surgimiento del Estado neoliberal en todos los confines del planeta donde el capital transnacional se ha globalizado y donde se han ido desechando las soberanas e independencias polticas -y por supuesto econmicas-, para que las grandes empresas transnacionales funcionen mejor y sean ms "eficientes". En el mercado sin fronteras, la aceleracin y ampliacin de la reforma del Estado impuesta a la mayora de los pases capitalistas dejaron a sus Estados y administraciones pblicas con limitadsimos recursos de intervencin directa y de regulacin de las fuerzas y fallas del mercado. El recorte de los gastos del Estado y la eliminacin de prestaciones sociales lo han ido despojando de su funcin social redistributiva en tanto que la desposesin de sus activos productivos le merman capacidad de gestin y funcin soberana sobre vastos sectores de poltica econmica y social. La liberacin de las fuerzas ciegas del mercado y el coto que el neoliberalismo le ha impuesto al Estado y al sector pblico, "lejos de conducir a la mxima eficiencia y bienestar de todos, lleva al desperdicio, la pauperizacin creciente de las masas y a ms y ms concentracin de la riqueza".109 Por lo que no sorprende que la embestida neoliberal contra lo pblico en este fin de milenio y los albores del nuevo, se est expresando no slo con la formacin de un vasto sistema social excluyente que se espera que para el prximo siglo abarque al 80% de la poblacin mundial, sino que tambin va conduciendo a la ruina poltico-econmica de los Estados y a su impotencia frente al enorme podero del mercado global.
108
Julio Boltvinik. La Jornada, septiembre 14 de 1998.
Captulo V
EL NUEVO PAPEL DEL ESTADO
V. EL NUEVO PAPEL DEL ESTADO.

El desmantelamiento progresivo de las funciones sociales del Estado benefactor en los pases industrializados y su retiro de los procesos productivos en los pases subdesarrollados (el desmantetamiento del Estado desarrollista), forman parte de los procesos de reforma a que ha sido sometido el Estado en el mbito mundial para reorientarlo hacia el mercado en trminos de un Estado neoliberal. En este sentido, la transformacin de la estructura del Estado mediante el sistema de adelgazamiento y el desmantelamiento de sus componentes sociales le fueron asignando un nuevo papel acorde con las necesidades de la globalizacin y del mercado libre. Las funciones que este Estado neoliberal asume no son, entonces, exclusivamente las de polica y guardin de la ley, sino que debe ofrecer y garantizar las condiciones para la consolidacin de los mercados globales y la intemacionalizacin de las empresas transnacionales. Se est viendo que la nueva economa mundial requiere de los Estados y sus aparatos pblicoadministrativos para eliminar los obstculos o barreras a la integracin econmica mundial y ofrecer las condiciones normativas necesarias as como una seguridad militar indispensable para la consolidacin del mercado mundial.
5.1. Las funciones del Estado neoliberal.

El nuevo papel del Estado en la globalizacin es el de "anfitrin" de la economa transnacional, definicin acuada por los paladines neoliberales del Instituto de Economa Mundial (IfW) de Kiel, Alemania, que en trminos estrictos significa que "...las empresas entrelazadas sin fronteras adquieren cada vez ms un carcter de parsitos"110, de sus Estados, se entiende, pues cada vez ms viven a sus expensas. En efecto, todas las grandes corporaciones lo han llegado a ser porque cuentan con los subsidios pblicos y se han beneficiado de intervenciones especficas de los Estados nacionales donde tienen su base. As, un estudio reciente sobre las cien transnacionales ms importantes de la lista de Fortune refiere que todas fueron beneficiadas, siendo veinte de ellas
1
Hans-Peter Martin, op.cit, p.254.
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rescatadas del colapso total por medio de la intervencin estatal.111 Tan es as que, a pesar de que las grandes empresas transnacionales dominan ahora una parte extraordinaria de la economa mundial y que los poderes de los Estados nacionales y las administraciones pblicas han sido rebasados por el despliegue del podero de empresas planetarias, lo cierto es que estos gigantes son muy dependientes de sus propios Estados. Los mismos propagadores de la doctrina neoliberal reconocen que los mercados libres necesitan "una estructura de apoyo fsica, social, mental, educativa y organizativa";112 necesitan del Estado-nacin para facilitar la expansin mundial del capital y conseguir el "xito" econmico. As tenemos que los organismos financieros internacionales, como el Banco Mundial, dejan claramente establecido el nuevo carcter del Estado tras su modificacin radical para orientarse al mercado, haciendo nfasis en que la intervencin estatal slo estar justificada para "...fomentar la estabilidad macroeconmica y ofrecer un marco jurdico e institucional que incentive el desarrollo del sector privado y la competencia".113 Para el terico neoliberal Kenichi Ohmae,114 quien ha representado los intereses de las empresas transnacionales por muchos aos, "acoger" a la economa mundial o ser su "anfitrin" es mejor eleccin para los Estadosnacin que seguir siendo los principales conductores de sus economas, ya que la nica manera de alcanzar la prosperidad y mejorar la calidad de vida de las personas, nos dice, es transformando el papel de los Estados, de rectores a "catalizadores" eficaces de la economa global, de gestores de un desarrollo econmico independiente y equilibrado, en instrumentos de apoyo y promotores de la "globalizacin" y la integracin econmica mundial. Esto es, en garantes del sistema de "libre" mercado. Este nuevo papel del Estado de la era global que le permite reforzar su intervencin a favor de la integracin del mercado mundial, se contrapone a la esencia antintervencionista del neoliberalismo, que proclama un Estado minimizado y restringido a guardar la ley y estabilizar el orden. Contrariamente a la argumentacin ortodoxa neoliberal del Estado mnimo o pasivo, el protagonismo del mercado exige un nuevo tipo de intervencin
111 Ver Noam Chomsky habla de Amrica Latina y Mxico. Entrevistas con Heinz Dietrich. Mxico, Ed. Ocano, 1998, pp.136-146. 112 Lester C.Thurow. El futuro del capitalismo. Buenos Aires, Arg., Javier Vergara Editor, 1996, p.291. 113 Cf. Banco Mundial (1996), p.133. 114 Kenichi Ohmae. El fin del Estado-nacin. Chile, Ed. Andrs Bello, 1997.
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estatal para garantizar y mantener este reciente rol del mercado. As, en la reestructuracin del mercado global, la presencia del Estado se mantiene pero bajo la redefinicin de sus funciones que parten de un nuevo enfoque del papel del Estado y de la gestin de gobierno. En el pensamiento del Banco Mundial, el Estado es considerado esencial para sentar las bases institucionales que requiere la expansin del mercado global, pero deber replantear su funcionamiento para esto. Lo cual significa, en pocas palabras, hacer del Estado un Estado eficaz. Pero eficaz para el mercado, mediante el cumplimiento de tres funciones bsicas, a saber: 1 )asegurarel orden pblico, 2)proteger la propiedad, y 3)aplicar las normas y polticas para lo anterior.115 Se observa que estas funciones no cubren los aspectos sociales, pues la ideologa neoliberal plantea que la carga social no debe recaer nicamente sobre el Estado, sino que se debe fomentar la idea de una economa de mercado ideal con base en la responsabilidad individual: "...en lugar de garantizar generosamente a todos los individuos unas condiciones de vida satisfactorias -nos dice el BM-, los gobiernos deben fomentar una mayor responsabilidad personal en lo que respecta a la obtencin de ingresos y el bienestar".116 Esto es, el Estado neoliberal deber obviar, necesariamente, su funcin social, o bien, aplicarla fundamentalmente a los grupos ms vulnerables de la poblacin, ya que lo pertinente en una economa de mercado es "aprovechar las fuerzas del mercado en beneficio de los fines pblicos", dejando que el sector privado participe en la prestacin de servicios sociales y de infraestructura: "Es un hecho cada vez ms evidente -apunta el BM- que, en muchos pases los monopolios pblicos de infraestructura, servicios sociales y otros bienes y servicios tienen pocas posibilidades de ser eficaces. Al mismo tiempo, las nuevas tecnologas y sistemas de organizacin han creado nuevas oportunidades para que proveedores privados competitivos participen en actividades hasta ahora reservadas al sector pblico. Para aprovechar estas nuevas oportunidades y lograr una asignacin ms eficiente de la escasa capacidad pblica, los gobiernos estn empezando a hacer una distincin entre el financiamiento de las obras de infraestructura y los servicios, por un lado, y su suministro, por el otro, y entre los segmentos competitivos del mercado de servicios pblicos y los segmentos monopolsticos. Los pases partidarios de la
s 1
Ver Banco Mundial (1997), p.4. Banco Mundial (1996), ibidem.
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reforma tambin estn tomando medidas para distinguir entre los programas de seguro social, encaminados a atender la salud y los problemas de inseguridad en el empleo de toda la poblacin, y los de asistencia social, destinados a ayudar nicamente a los grupos ms pobres de la sociedad".117 Es evidente que las medidas propuestas por el BM en su Informe no se reducen a sealar el replanteamiento de la funcin del Estado, sino que tambin muestra a los gobiernos "la forma en que los pases podran iniciar un proceso de reconstitucin de la capacidad estatal",118 o lo que es lo mismo, los mecanismos de apertura y las reformas de la administracin pblica (lase privatizacin y desregulacin) que debern seguir los gobiernos para estimular la competencia y determinar los lmites de la accin estatal. "Para el establecimiento de un sector pblico eficaz en estas circunstancias se requiere la apertura de las principales instituciones gubernamentales, a fin de mejorar los incentivos en esferas que durante mucho tiempo han estado monopolizadas por el sector estatal. Decenas de pases de las Amricas, Europa y Asia, aprovechando los cambios tecnolgicos, han introducido la competencia en las telecomunicaciones y la generacin de energa elctrica...Otro dispositivo utilizado para estimular la competencia es la licitacin y subasta de los servicios pblicos".119 Se mencionan, adems, reformas para recortar el exceso de personal en el sector pblico. El desmantelamiento de los sectores pblicos a travs de la privatizacin, desburocratizacin y mercantilizacin de los servicios sociales en aras de la reinvencin gubernamental y la eficiencia de los mercados, as como la adopcin de criterios gerenciales y eficientistas para administrar la vida pblica (sin olvidar la ampliacin de los aparatos policiales) es, pues, parte tambin de la tarea del Estado neoliberal reinventado. Es decir, el Estado reformado transform radicalmente el papel que vena cumpliendo hasta antes de la llegada del "mundo sin fronteras", pero no mediante la reduccin y desaparicin de sus funciones, sino con su intensificacin y especializacin. En la prctica, el Estado "anfitrin" de la economa transnacional, en funcin de la adopcin de los preceptos monetaristas y el nuevo papel que le corresponde realizar (y que supera el de mero equilibrador de un sistema econmico en calidad de empresario y regulador), deber intensificar su intervencin, pero de manera ms selectiva y especializada,120 dejando
'" Banco Mundial (1997), p.6. " Ibidem, p.3. "/b/dem.p.H. 120 Alejandro Alvarez Bjar. (1994).
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en manos del sector privado y facilitndole, la realizacin y gestin de las actividades ms productivas y rentables. Esto, en lenguaje de los tericos de la llamada "reinvencin del gobierno" o "rediseo del Estado", es la funcin de catalizador y facilitador.121 Con base en la estrategia anteriormente descrita, los Estados as reformados van perdiendo su capacidad de intervenir para orientar y conducir el desarrollo de sus naciones al desmontar proporciones importantes de sus sectores pblicos, pero a cambio, su regulacin se refuerza en aqullas reas necesarias para facilitar y garantizar el despliegue globalizador de las grandes empresas. De hecho, la privatizacin y desregulacin son, en rigor, una nueva forma de regulacin estatal, ms selectiva en favor del capital financiero internacional y de las grandes corporaciones, al trasladar a manos privadas patrimonios que antes pertenecan al sector pblico. La globalizacin conduce necesariamente a un mundo en el que estructuras administrativas supranacionales dictan las polticas nacionales. Lester Thurow advierte sobre esto en su libro El futuro del capitalismo, pues nos dice que "Una economa global crea una desconexin fundamental entre las instituciones polticas nacionales y sus estrategias para controlar los hechos y las fuerzas econmicas internacionales que tienen que ser controladas. En lugar de un mundo donde las polticas nacionales orientan las fuerzas econmicas, la economa global crea un mundo en el cual las fuerzas geoeconmicas extranacionales dictan las polticas econmicas nacionales. Con la intemacionalizacin los gobiernos nacionales pierden muchos de sus recursos tradicionales de control econmico".122 En este proceso, son las grandes corporaciones las que deciden dnde, cmo y cunto invertir y a las que se deben doblegar los esfuerzos de los gobiernos, los cuales dejarn que ellas determinen la direccin econmica, social y hasta poltica de los pases, y slo limitarn su actuacin a crear y recrear las condiciones para la adecuada expansin del capital mundial. Es por esto que mediante el "triunfo" del mercado mundial, las transacciones econmicas se vuelven cada vez ms invisibles para los gobiernos de los Estados-nacin, y el poder que stos tenan sobre la actividad econmica se traslada hacia la "red sin fronteras" que no son
121 Ver David Osborne y T e d Gaebler. La reinvencin del gobierno. La influencia del espritu empresarial pblico. Barcelona-Buenos Aires-Mxico, Ed. Paids, 1 9 9 1 . 122 Lester Thurow, op.cit., pp.140-141.
en el sector
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precisamente las "innumerables decisiones individuales" sino las de unas pocas corporaciones transnacionales. As, "trasladar el campo de batalla de la nacin a la regin transfronteriza ser uno de los ejes de la estrategia empresarial del siglo XXI".123 Y no es gratuito que se hable en trminos blicos de la forma de operacin de las transnacionales, pues lo que se conoce como economa mundial en realidad representa el campo de batalla de una guerra econmica global que se libra entre las grandes corporaciones por el reparto de la riqueza y los mercados del mundo. La realidad ha demostrado que los programas neoliberales se han diseado para los pases de la periferia, pero no para los que los disean: para los pases del subdesarrollo, menos Estado y ms mercado, para los pases avanzados, ms mercado y ms Estado, pero un Estado nodriza para protegerlos y ayudarlos a realizar su proyecto globalizador. As pues, no es el fin del Estado-nacin, como aseguran los tericos del neoliberalismo, es la reestructuracin de su funcionamiento en el seno del proceso de mundializacin del capital para contribuir a su consolidacin, pero que pone en riesgo una gran proporcin de soberana estatal frente a las empresas transnacionales. Fenmeno que se acenta ms en los pases subdesarrollados, al grado que "la erosin de su potestad [del Estado] alcanza ya tal dimensin que puede afirmarse positivamente que su gobernabilidad ha sido expropiada sustancialmente y depositada en los centros de poder internacionales".124 Recientes declaraciones venidas de organismos regionales, como el Sistema Econmico Latinoamericano (SELA), que funciona al margen de Estados Unidos, se une a tales advertencias al considerar que "...los gobiernos del planeta han transferido su poder a los mercados financieros y con ello cercenaron su capacidad para elaborar polticas de desarrollo contra las crisis econmicas cclicas".125 La insercin desventajosa y subordinada de la propuesta neoliberal no es el nico camino ni el mejor para integrarse a los procesos econmicos internacionales. Tampoco pensamos que la alternativa es el desarrollo autrquico, que adems es una falacia en un mundo interdependiente. Se requiere de un nuevo modelo que redefina los vnculos econmicos entre los pases hegemnicos y los perifricos, que no reste capacidad de gestin
123 124 125
Kenichi Ohmae, op.cit., p. 153. Heinz Dieterich Steffan, art.cit., p.67. La Jornada, septiembre 26 de 1998.
Roco Cittalli Hernndez Oliva
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a las autoridades administrativas de estos ltimos sino que, por el contrario, se busque su reafirmacin sustentndose en la democratizacin del poder, tanto en el interior de los Estados como entre ellos.
5.2. El papel del sector pblico de cara a la globalizacin.

Las corrientes neoliberales que acompaan a la globalizacin aplicadas al sector pblico son las del New Public Managment o Nueva Administracin Pblica y la escuela del Public Choice. Ambas aplican el enfoque de mercado para la reforma administrativa y la modernizacin del sector pblico, lo que est relacionado con la "reinvencin" o "rediseo" de las organizaciones pblicas en funcin de las necesidades del mercado y de visualizar al ciudadano como "cliente" y a la administracin pblica cumpliendo objetivos de costo-beneficio. En pocas palabras, modernizar al sector pblico significa recortar el gasto gubernamental y aplicar enfoques empresariales en la organizacin y funcionamiento del sector pblico. Este proyecto modernizador dominante parte de que la gerencia del mercado es superior a la de la administracin pblica, por lo que debe darse una solucin de mercado a la administracin pblica mediante la transferencia de las actividades de gobierno al sector privado otorgndole un mayor peso a las privatizaciones, desregulaciones y contrataciones externas, medidas que cumplen con la funcin de reducir el empleo publico, flexibilizar las estructuras salariales y fortalecer al sector privado. El esquema de la Nueva Administracin Pblica significa que la tarea del gobierno ser la de promover los valores de la competencia, la eficiencia y la productividad (la cultura del mercado), pero como catalizador y facilitador de los procesos mercantiles. Es decir, la funcin del sector pblico "reinventado" reside no en prestar servicios o producir bienes sino en asegurar que stos se proporcionen, en delegar al sector privado las funciones antes ejercidas por el sector pblico para beneficio de las empresas. La mundializacin de la economa -nos dice el que fuera el primer presidente del Banco Europeo de Reconstruccin y Desarrollo Jacques Attalimarca un modelo de servicio pblico en el cual el Estado deja de ser el ente responsable de brindar los servicios como la educacin y la salud para pasar a regirse por los dictados del mercado, que en estricto sentido significa la demanda privada solvente. Esto se traduce en que ya no sern
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las necesidades colectivas las que se tomen en cuenta y determinen la cantidad y calidad del servicio pblico sino la evolucin del mercado que considera ante todo una jerarquizacin por el dinero de la oferta de bienes pblicos. El proceso de globalizacin -prosigue el que tambin fuera asesor de Francois Mitterrand- que abarca a todos los pases y a todos los aspectos de la vida humana, aplicado a los servicios pblicos como la educacin y la salud, significa que ahora el mercado dicta y rige quin y cmo accede a estos servicios cada vez ms estandarizados en funcin de la solvencia econmica individual, marcando una mayor dualidad entre los que tienen y no acceso a la educacin y a la salud. As, por ejemplo, "en los pases donde tal evolucin llegase a su trmino, es decir, ah donde el mercado rigiera la enseanza superior, su presupuesto disminuira, dado que no tendra en cuenta las necesidades colectivas, sino slo la demanda privada solvente....", agravndose con esto las desigualdades frente al saber. Pero no slo eso: "Si esa evolucin, an balbuceante a la escala del planeta, debiese concretarse, en Francia -nos asegura Attali- barrera todos los cimientos de la Repblica. La igualdad de acceso al servicio pblico de la enseanza, que es uno de los mayores principios, no sera garantizada ms. Francia, en su naturaleza misma sera invalidada en consecuencia".126 Y si esta advertencia vale para Francia, nacin con un alto nivel de desarrollo, razn de ms para Mxico, que tiene un per capita diez veces inferior y un presupuesto social cada vez ms golpeado por las polticas pblicas del neoliberalismo. Este esquema parte del principio de que el sector pblico es ineficiente y por lo tanto menos competitivo frente al sector privado, al que se supone ms eficiente para la produccin y administracin de los servicios pblicos. Por lo mismo, se deben de introducir la competencia y mecanismos mercantiles en la generacin de estos servicios y dejar al sector pblico que cumpla slo aqullas funciones que hace mejor, esto es,".. .la incentivacin de recursos y el establecimiento de prioridades sociales". Siguiendo esta lgica, que plantean Osbome y Gaebler, la tarea del gobierno reinventado y del sector pblico minimizado no reside en prestar servicios ni producir bienes (por lo tanto tampoco en organizar ni planificar un desarrollo nacional que ha escapado de sus manos), sino en facilitar a otros para que lo hagan, o sea "dejar mayor margen para que otros remen".127 Lo cual se traduce en que "...el
1!
* Ver Jacques Attali. "Para un nuevo modelo de enseanza superior", cit. por La Jornada, 22 de agosto de 1999, PP. 5-7. 127 D.Osbome y T. Gaebler, op.cit, pp.61y 62.
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rol del gobierno se limita a la puesta en vigor y cumplimiento de ciertos contratos o bien a la reglamentacin, control y certificacin de los intercambios en el sector privado".128 As, la funcin del sector pblico se reduce a mero "gestor" de las actividades privadas a travs de polticas pblicas "amigas del mercado" (market friendly policies). La aceptacin de que el sector pblico es menos eficiente que el privado a la hora de prestar servicios o producir bienes pblicos, ha justificado ante las sociedades las enormes transferencias de activos y fondos pblicos al sector empresarial y al hecho de que ste se convierta en el principal prestador de servicios sociales en muchos pases. Las secuelas de esto ya se estn manifestando con la creacin de enormes monopolios privados, el incremento desmesurado de los costos de los bienes y servicios pblicos, la poca y nula eficiencia al otorgar los servicios as como el progresivo debilitamiento en la responsabilidad pblica del Estado. Nuria Cunill nos advierte de las serias limitaciones de este proyecto modernizador hegemnico y de su embate contra el sector publico. Se ha demostrado -nos dice- su incapacidad para incrementar la eficacia y eficiencia del sector pblico: el empleo excesivo de asesores y sus elevados sueldos conducen a crecientes costos administrativos; los programas de flexibilidad salarial y los recortes de empleo no conducen a un mayor rendimiento del sector pblico y s a un deterioro de las condiciones de trabajo y la disminucin de la eficacia y la calidad de los servicios pblicos. Pero sobre todo -explica Cunill- este modelo conduce al "debilitamiento de las capacidades de formulacin de polticas pblicas", mermando la capacidad del Estado para actuar sobre la sociedad y coordinar la economa. El enfoque modernizador neoliberal o New Public Managment favorece el despliegue del mercado pero no los derechos de los ciudadanos, y favorece el debilitamiento de la responsabilidad pblica del aparato pblico y su conduccin a su apropiacin privada.129 Adems, la implantacin de las tesis modernizantes y eficientistas que conlleva el desmantelamiento y/o privatizacin y mercantilizacin de los servicios sociales antes prestados por el Estado, se acompaa por el crecimiento paulatino del aparato policial y represivo necesario para enfrentar las inconformidades sociales a que este modelo neoliberal con12 124
" John D. Donahue. La decisin de privatizar. Fines pblicos, medios privados. Argentina, Ed. Paids, 1991, p.23. Nuria Cunill Grau. "Repensando lo pblico a travs de la sociedad. Nuevas formas de gestin pblica y representacin social", en CIAD, Reforma y Democracia. Caracas, Venezuela,no.8, mayo de 1997, pp. 197-308.
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duce. El retiro del sector pblico de reas sociales fundamentales como la educacin, la salud y seguridad social, la vivienda, la eliminacin de subsidios al consumo, etctera, es suplantado por un mayor autoritarismo del Estado como respuesta a la impotencia de la poltica frente a la economa. No es casual que los principales propagadores de la ideologa neoliberal hayan sido los gobiernos conservadores de Margaret Thatcher en Gran Bretaa y el de Ronald Reagan en Estados Unidos, los que inauguraron modelos de corte neoliberal en 1979 y 1981, respectivamente. En Amrica Latina, por ejemplo, la puesta en marcha de los programas de ajuste o "polticas de choque" sugeridos por los organismos financieros internacionales para disminuir a los sectores pblicos y recortar los gastos sociales, se inici en Chile con un golpe de Estado y la instauracin de un rgimen militaren 1973 representado por Augusto Pinochet, quien muy pronto y antes que en cualquier otra parte del mundo, inaugur los procesos de privatizacin y desregulacin, posteriormente imitados por los dems pases latinoamericanos. El arribo del modelo neoliberal, extendido a todo el planeta en la dcada de los ochenta, oblig a los Estados y administraciones pblicas a apartarse de sus responsabilidades sociales y econmicas y a abandonar poco a poco la provisin de bienestar social a la poblacin para delegarlo en los particulares. Esto es, condujo al desmantelamiento del Estado de bienestar y del Estado desarrollista asignndole a la administracin pblica un papel supletorio de la actividad privada empresarial y de emisor de polticas pblicas paliativas de los efectos sociales de las medidas de austeridad y ajuste estructural. El papel de los sectores pblicos de Amrica Latina a partir de los ochenta es el de administradores de la pobreza. Su funcin ya no es mejorar el reparto del ingreso y eliminar la pauperizacin, pues la lgica neoliberal los obliga a cumplir programas mnimos sociales, meramente asistenciales y paliativos de la pobreza. La funcin pblica en lo social en la llamada era global, se restringe a una poltica de beneficencia pblica y compensatoria para subsanar los efectos devastadores de las condiciones sociales de vida que los programas neoliberales provocan sobre la poblacin. As, slo para hablar de cuatro casos, en Bolivia se ha creado el Fondo de Emergencia Social, en Per se estableci un programa temporal de obras pblicas para dar empleo a los pobres de las ciudades, en Venezuela se crearon los programas de beca alimentaria y el de apoyo a la economa popular, entre otros, en tanto que en Mxico tuvimos el Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL) y, ms recientemente, el Programa de
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Educacin, Salud y Alimentacin (Progresa), como mecanismos para gestionar la pobreza y paliar su potencial conflictivo.130 Por otro lado, la descentralizacin poltica y administrativa, que es uno de los ejes en que se sustenta la modernizacin de la administracin pblica, pareciera estar encaminada, no a la bsqueda de verdaderos procesos de redistribucin de facultades y recursos en beneficio de las formas polticas locales, sino a conseguir la total autonoma de las regiones generadoras de riqueza para que stas puedan integrarse sin cortapisas a la "economa mundial" para su libre explotacin, con el consecuente quebrantamiento o prdida de la unidad nacional. Los Estados y sus gobiernos debern ofrecer todas las condiciones y facilidades para que las zonas y regiones ms ricas del pas puedan incorporarse al "libre flujo de los mercados", contrarrestando sus tendencias centralizadoras y ajustando sus economas al mercado mundial. Esto significa no slo abrir las economas a los grandes capitales, sino tambin las estructuras administrativas y gubernamentales de la nacin en favor de otras supranacionales, pues se exige de los Estados-nacin que transfieran autoridad y capacidad de gestin sobre los recursos que comprenden su territorio a las "modernas" y poderosas corporaciones transnacionales. Y es que para la ideologa neoliberal de la globalizacin, los pases no tienen fronteras polticas ni de ninguna ndole, ya que la mundializacin econmica las ha borrado como lo hace con los Estados nacionales. Si las nociones de soberana, independencia, inters nacional, etctera, han dejado de tener vigencia, tambin la de inters pblico, que surgi en el mbito de un contrato social para defender y preservar los intereses colectivos de los pueblos y que ahora se sustituye por un inters individual y del "ms fuerte" sustrado de un darwinismo social propio de la era de la globalizacin y las empresas gigantes. Soberana, Estado-nacin, inters nacional e inters pblico han cado en desuso derivado del fenmeno de la globalizacin, el cual afecta directamente las formas de organizacin y funcionamiento de los Estados nacionales y su autonoma relativa cuando estos se insertan en una economa mundial de manera desigual.
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Jon Shefner. "La redefinicin de la poltica del Estado en el campo social, con nfasis en el caso de Mxico"; Luis Gmez Calcao. "La redefinicin del Estado social: el caso de Venezuela", en Menno Vellinga, coord. El cambio del papel del Estado en Amrica Latina. Mx., Ed. SXXI, 1997.
Captulo VI
EL PROCESO PRIVATIZADOR MUNDIAL
VI. EL PROCESO PRIVATIZADOR MUNDIAL.
El eje fundamental del cambio estructural en todo el mundo ha sido la privatizacin y el progresivo desmantelamiento de los sectores pblicos. Lo que significa que la estrategia privatizadora a nivel mundial cumple con el objetivo central de hacer Estados "menos pesados" y sectores pblicos no ensanchados para fortalecer y ampliar -esto s- los sectores privados y el podero de empresas planetarias gigantes. El desmantelamiento del sector pblico a travs de la venta de empresas estatales al capital privado, es una estrategia mundial que deviene de las necesidades de ampliar los campos rentables de inversin al capital ante la crisis y el incremento de la competencia que la globalizacin trae consigo.
6.1. La privatizacin como estrategia globalizadora.

La privatizacin se ha convertido en el eje fundamental de la globalizacin en el proceso de reestructuracin y ampliacin del mercado mundial capitalista en todo el orbe. Este proceso se ha afianzado a travs de la propagacin de las corrientes del neoliberalismo que consideran que los desafos de los tiempos presentes y los retos de la globalizacin exigen de los gobiernos programas de modernizacin (que incluye la llamada Reforma del Estado), que incrementen sus niveles de eficiencia y competitividad bajo el liderazgo de la empresa privada ante el supuesto fracaso del sector pblico en la asignacin de los recursos.131 Este vuelco ideolgico, que se inicia en los pases avanzados y pronto se propaga al resto del mundo, alent los llamados cambios estructurales de los sectores pblicos a fin de depurar y disminuir el tamao de los Estados y alentar a la inversin privada. As tenemos que estos procesos se manifestaron como Maekewa o reforma administrativa (gyoseikaikaku), en Japn; reconversin industrial en Espaa; glasnot y perestroika en la ex U.R.S.S.; fanshen o transformacin en China; desregulacin en Estados Unidos; privatizacin en Gran Bretaa; desgubemamentalizacin en Puerto Rico;
131 Los empresarios, al asumir filosficamente que el sector privado es ms eficiente que el pblico, se arrogan la tarea de "salvar" al mundo y construir - una vez ms - el progreso: "En esta hora difcil - dice el presidente de Volkswagen de Brasil -, otra vez somos llamados a asumir el papel histrico de constructores del progreso." Wolfgang Saber. "El caso de Brasil", en Miguel de la Madrid Hurtado et.al. Cambio estructural en Mxico y en el mundo. Mxico, FCE-SPP, 1987, p.71.
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reforma administrativa en Argentina; desburocratizacin o racionalizacin del sector pblico en Brasil; redimensionamiento, desincorporacin o Reforma del Estado, en Mxico. La privatizacin es entendida como".. .una transferencia masiva de activos productivos y financieros del gobierno al sector privado..." y como"... un recorte sustancial de las funciones y regulaciones que se fueron agregando al estado." Por lo que la privatizacin resulta "...la nica posibilidad de que el sector privado y el mercado sustituyan al estado".132 Bajo esta connotacin, la privatizacin se convierte en el mecanismo idneo para la mundializacin de los mercados y la globalizacin de las grandes empresas porque permite abrir los sectores productivos nacionales al capital extranjero. Aunque los justificantes econmicos y polticos para la privatizacin sean, por un lado, crear derechos de propiedad ms eficientes redefiniendo las esferas pblica y privada y por el otro, "contrarrestar y/o revertir la centralizacin en la toma de decisiones, el patrimonialismo, el rentismo, y las ineficiencias en la prestacin de servicios pblicos",133 lo cierto es que estos slo han servido como argumentos ideolgicos en pro de la restriccin del dominio pblico para promover y justificar el proceso globalizador de las transnacionales. Como un proceso clave en la reestructuracin capitalista y un medio novedoso de relacionarse el Estado y el mercado, la privatizacin sintetiza una nueva forma de intervencin estatal, ms selectiva y ms orientada al mercado. Es decir, la privatizacin se convierte en un instrumento de poltica y de intervencin del Estado a favor del capital, el que encuentra nuevos mercados y recursos para repuntar su decada tasa de ganancia. Es por esto que imprime mayor alcance a la construccin del mercado mundial capitalista en todo el orbe, pues permite a las grandes empresas encontrar espacios de inversin ms extensos y rentables a sus flujos de capital, esto es, permite su globalizacin. Esto se traduce en la reestructuracin y el desmantelamiento progresivo de los sectores pblicos a travs -principalmente- de la privatizacin de sus activos ms rentables para ampliar los campos de accin al capital transnacional. Es decir, se orienta a los Estados nacionales y a sus organizaciones administrativas a cambios fundamentales en su funcionamiento y estructuras bajo la justificacin ideolgica de que as lo exige la globalizacin y una insercin eficiente en el mercado mundial.
1M
Jos Luis Ayala Espino. Limites del mercado, limites del Estado. Mxico, Ed. INAP, 1992, p.152. '*>fbidem.
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Los grandes capitales han presionado desde inicios de la dcada de los ochenta para la creacin del "gran mercado" y la apertura total de las fronteras a los flujos de capital, con la mira puesta en los sectores pblicos y el "peso intolerable" de las empresas pblicas. Las grandes empresas transnacionales ganaron una importante batalla cuando quince gobiernos de Europa firmaron el Tratado de Maastricht el 7 de febrero de 1992, "cuyo artculo 129-B daba pleno poder a la Comisin Europea para privatizar las telecomunicaciones". Ms tarde, en 1996, se abriran a la competencia, es decir, se desreglamentaran para su privatizacin, las infraestructuras fundamentales de los sectores pblicos europeos: las redes telefnicas de los ferrocarriles, de las compaas de distribucin de gas, de agua, de electricidad y de teledistribucin.134 Como en el caso europeo, ante el redespliegue de las operaciones de las transnacionales, los Estados de todo el mundo se fueron retrayendo no slo de la produccin manufacturera, sino de sectores que antes se consideraron estratgicos y de inters nacional, como las telecomunicaciones, servicios financieros, el petrleo, la electricidad, la siderurgia y las aerolneas, para privatizarios y transferirlos al capital transnacional. A fines del siglo XX, las operaciones de fusin de grandes firmas industriales, comerciales y financieras, a costa de los sectores pblicos, es un dato cotidiano, cobrando impulso en todo el mundo el fenmeno de las privatizaciones. Para no ir muy atrs, el 31 marzo de 1999 se anunci en el diario espaol El Pas la compra de la compaa generadora de electricidad chilena Enersis por parte de la transnacional espaola Endesa, con lo que esta ltima retoma el control de Enersis al adquirir el 64% del capital, que le dar el control del mayor grupo elctrico de Amrica Latina, con posibilidades de expansin en Brasil, Mxico y otras reas como un 'grupo industrial integrado', con negocios elctricos y complementarios. Para un directivo espaol de Endesa, Amrica Latina presenta para esta empresa ".. .caractersticas favorables a la inversin, por su razonable estabilidad, buenas expectativas de crecimiento econmico y regmenes polticos en
los que se puede confiar".5
Por otro lado, el peridico francs Le Monde Diplomatique comunica que el volumen de negocios de las grandes corporaciones ha llegado a ser en ocasiones superior al producto nacional bruto de muchos pases desarro134 155
Gerard De Seylis. Entrevista realizada a. Proceso, 1024, 17 de junio de 1996, pp.42-45. El Pas Digital, marzo 31,1999, no.1062. http://wMw.elpafs.eS/p/d/19990331/ecoromia/chile.htm. (subrayado mo)
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Hados: el de General Motors es superior al PNB de Dinamarca, el de Exxon es superior al de Noruega, y el de Toyota es superior al de Portugal. As, nos dice Le Monde, "...El monto de los recursos financieros de que disponen estas firmas es a menudo superior a los ingresos presupuestarios de los Estados, incluyendo los ms desarrollados. Es superior, sobre todo, a las reservas de cambio de los bancos centrales de la mayora de los grandes Estados. Como en vasos comunicantes, a medida que las firmas se vuelven gigantes por medio de las fusiones, los Estados, mediante las privatizaciones, se vuelven enanos".136 Por lo tanto, la privatizacin no ha sido un proceso ajeno al fenmeno de la globalizacin y al fortalecimiento de los grupos de poder econmico. Pero tampoco es ajeno al debilitamiento de los Estados nacionales ni a la disminucin de su capacidad de gestin autnoma, pues en los procesos de globalizacin e integracin econmica son los diversos capitales, pero fundamentalmente el capital financiero internacional, los que se apropian del aparato pblico-administrativo del pas al que acuden y desvan las facultades de gestin pblica de los Estados nacionales hacia instancias administrativas supranacionales que los representan, debilitando y obstaculizando toda gestin pblica que no est orientada a la expansin del mercado privado.
6.2.La privatizacin en el proceso de desmantelamiento del sector pblico.

Segn datos del Banco Mundial, ms de ochenta pases lanzaron programas de privatizacin de sus empresas pblicas o nacionalizadas a partir de 1980 en respuesta a las necesidades y presiones del capital en un mundo cada vez ms competitivo. Una investigacin reciente sobre el proceso de privatizacin a nivel mundial realizada por un periodista belga, Gerard de Seylis, demuestra que estas operaciones (las privatizaciones) fueron resultado de las presiones que ejercieron sobre los gobiernos los dirigentes de las corporaciones transnacionales que, "conscientes de la gravedad de la crisis se vieron interesadas y asustados por las perspectivas de guerra econmica, empezaron a interesarse muy especialmente en el sector pblico". Desde entonces, prosigue el tambin investigador, "se privatizaron 6,832 empresas
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Francois Chalis. La mondialisation du capital. Pars, Syros, 1997,p.251, cit. por Ignacio Ramonet. "Empresas gigantes, Estados enanos". Le Monde Diplomatique, ao 1, no.3, junio15-julio 15 de 1998, p.1.
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pblicas en el mundo, 2,000 de las cuales se encuentran en los pases en desarrollo...Numerosos elementos indican que los mejores activos de los pases del sur y del este (llamado exbloque sovitico) fueron adquiridos por los del norte y del oeste, y que las transnacionales y las lites locales fueron las grandes ganadoras en estas operaciones".137 Chile, el primer pas que instaur un programa masivo de privatizaciones a partir del golpe militar de Augusto Pinochet, inaugur el modelo neoliberal friedmaniano con una ola de privatizaciones (entre 1974 y 1981) que devolva la mayora de las compaas estatizadas durante el gobierno popular a sus anteriores dueos (entre 250 y 350 empresas).138 Con la privatizacin del sistema de pensiones en 1980, la dictadura chilena se prest al inicio de la privatizacin de la seguridad social y su posterior mercantilizacin y abri un espacio privilegiado para la acumulacin y la generacin de beneficios al capital privado, pues los fondos de pensiones son especialmente atractivos para ste al ser fondos financieros depositados a largo plazo. La presencia en Chile de Milton Friedman como asesor del gobierno militar fue decisiva para la propagacin de las polticas privatizadoras en todo el continente. Gran Bretaa fue el segundo pas que emprendi un proceso desnacionalizador de grandes magnitudes, inicindolo en 1979 con la venta de importantes empresas industriales y de servicios, como la British Petroleum, la British Gas, British Aerospace, British Airways, British Steel, el Servicio de Ferry Sealink, Jaguar, todos o parte de sus intereses en British Sugar, cerca de un milln de viviendas pblicas y varias empresas de servicios pblicos, as como una de las ms grandes empresas en telecomunicaciones, la British Telecom. Las empresas del sector de telecomunicaciones han sido de las ms ambicionados por los compradores de activos pblicos por ser altamente rentables y estar situadas en sectores estratgicos para el cambio tecnolgico de la era global. As, Japn en 1986 e Italia en 1985, privatizan sus respectivas empresas del sector: la Nippon Telegraph and Telephone y la Sirti; mientras que Argentina hizo lo propio a partir de 1990 con ENTEL, la compaa pblica de telecomunicaciones. Pero tambin los programas privatizadores afectaron ramas como la de la energtica, aviacin, ferrocarriles, qumica, financiera, minas e indus137
Gerard De Seylis, loc.cit. Jos Pinera y William Glade. "Privatizacin en Chile", en Glade, W. Privatizacin de empresas pblicas en Amrica Latina. Mx., Ed. Gernika, 1995, pp.47-72.
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tria, cuando muchos pases ponen en venta parte de sus bienes pblicos. Es el caso de Espaa, que vendi la compaa petrolera estatal y ms de 200 empresas; Italia se deshizo de Alfa-Romeo, de sus intereses en la compaa area nacional Alitalia y de otros activos; Alemania puso a la venta el 13.7% del grupo VERBA (productos energticos); Japn privatiz la National Railways, Japan Airlines, Japan Tobacco y otras explotaciones pblicas; Francia en un periodo de cinco aos desnacionaliza 65 compaas y bancos; Bangladesh, en 1975 inicia la privatizacin de ms de 600 compaas; Turqua vendi el puente sobre el Bosforo como prembulo de una campaa de privatizacin ms amplia; Malasia tom medidas para desembarazarse de sus compaas area, telefnica y ferroviaria; y Argentina hizo lo propio a partir de 1990 con los Ferrocarriles Argentinos, la compaa de servicios elctricos (SEGBA), la Empresa Lneas Martimas Argentinas (ELMA), las Aerolneas Argentinas, la industria petroqumica y entidades financieras. Brasil ha privatizado la Compaa Federal de Seguros as como industrias de bienes de capital sumamente rentables y eficientes.139 El delirio privatizador en Estados Unidos alcanz incluso a la realizacin de contrataciones privadas en materia militar (tanto en cuestiones de logstica como de grupos mercenarios) y la contratacin de personal externo para escribir los discursos ms importantes de Reagan!140. Esta tendencia, que separa al Estado del suministro y administracin pblica de los servicios y lo elimina como agente econmico directo y como agente social fundamental, abandonando los recursos y potencialidades de la nacin, inicialmente al sector privado nacional y posteriormente al capital extranjero, reduce drsticamente las posibilidades de planeacin y gestin del desarrollo econmico y social por parte del Estado, debilitando su capacidad de negociacin frente a los grandes intereses econmicos y poniendo enriesgola rectora y soberana estatales sobre los recursos fundamentales de la nacin. Adems, al modificar sustancialmente la relacin Estado-mercado en favor de ste ltimo, la privatizacin y desmantelamiento del sector pblico
" Cf. Jos Juan Snchez Gonzlez. La privatizacin en el proceso de desmantelamiento del Estado de Bienestar al surgimiento del Estado neoliberal. Tesis, Facultad de Ciencias Polticas y Sociales, UNAM, 1993; John Donahue. La decisin de prvatizar. Fines pblicos, medios privados. Argentina, Paids, 1991, p.21; Javier Gonzlez F. "La privatizacin argentina en retrospectiva"; Rogrio L.F.Werneck. "Los vacilantes pasos hacia la privatizacin en Brasil", en William Glade, op.cit. ' * John D. Donahue, op. cit., p.20.
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conducen al debilitamiento del Estado redistribuidor de la riqueza, dando lugar a la cada vez mayor concentracin del ingreso, tanto en manos de los grupos monoplicos nacionales como extranjeros, con lo que se pone en peligro no slo el objetivo social de la administracin pblica sino tambin su funcin nacional.
TERCERA PARTE
LA PRIVATIZACIN Y EL DESMANTELAMIENTO DEL SECTOR PBLICO EN MXICO EN EL MARCO DE LA GLOBALIZACIN: 1982-1999
...en varios pases de Amrica Latina, el sometimiento de las burguesas rectoras a la ecuacin reaganista ha consistido en desgastar y deliberadamente averiar los organismos estatales para poder luego justificar ante la opinin pblica la buscada privatizacin, con la consiguiente erosin de la soberana. Mario Benedetti Segn el criterio capitalista de la supervivencia del ms apto hay un papel muy limitado para el gobierno. Cuando el Contract with America habla de la privatizacin universal se est refiriendo a un repliegue del sector pblico. A medida que el sector pblico se retire se consagrar cada vez menos esfuerzo en hacer que las actividades pblicas funcionen con eficiencia, el gobierno llegar a ser cada vez menos respetado y es ms probable que emprenda nuevas retiradas. Lester C. Thurow
En esta tercera parte nos introducimos al examen del proceso de privatizacin y desmantelamiento de las reas estratgicas y servicios pblicos en Mxico en tanto resultado de los procesos de globalizacin e integracin subordinada as como de la nueva correlacin de fuerzas al interior del aparato pblico administrativo que deriva en la reforma del Estado y en un nuevo intervencionismo estatal de carcter neoliberal. En el primer captulo realizamos un examen de las consecuencias que el fenmeno de la globalizacin ha tenido sobre el Estado mexicano y sobre el sector pblico, reestructurndolos para adecuarlos a los procesos de integracin con los Estados Unidos a travs del Tratado de Libre Comercio, el cual deja establecida una amplia desregulacin y un programa efectivo de privatizaciones. En el siguiente captulo retomamos el anlisis que iniciamos en el captulo tres sobre el declive del sector pblico, que deriv en la adopcin de las teoras neoliberales y el inicio de la Reforma del Estado, cuyo eje rector han sido los programas de privatizacin recomendados por el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial. Vemos cmo estas estrategias de carcter supranacional han promovido el desmantelamiento del sector pblico y el fortalecimiento del sector privado en el marco de la globalizacin y del consenso de Washington. Finalmente,
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en el ltimo captulo se muestra que junto con los cambios mundiales, el proceso privatizador ha derivado del ascenso de la tecnoburocracia y del predominio de las tendencias neoliberales al interior del aparato pblico, dando lugar a los procesos de desincorporacin y privatizacin y a la entrega de los principales recursos pblicos a los grandes capitales, nacionales y extranjeros, con lo que se consolida el desmantelamiento del sector pblico.
Captulo Vil
GLOBALIZACION, INTEGRACIN Y SECTOR PBLICO
VII.GLOBALIZACIN, INTEGRACIN Y SECTOR PBLICO.

La globalizacin neoliberal, as como los procesos de integracin que se viven en el mundo, no solamente se despliegan de una forma desigual y antidemocrtica, sino que conducen a una cada vez mayor subordinacin de los pases atrasados y al desmantelamiento de sus sectores pblicos en aras de los intereses globales de las lites de poder de los pases capitalistas desarrollados. Mxico no escapa a este proyecto de sometimiento de los Estados nacionales a los intereses hegemnicos de los capitales transnacionales, pues esta forma de globalizacin se ha traducido en una integracin de carcter colonial de nuestro pas con Estados Unidos, en donde el primero ha ido cediendo espacios de soberana e independencia al segundo al mismo tiempo que procedi al desmantelamiento unilateral de reas importantes de su sector pblico para sujetarlas a su desregulacin, venta y paulatina desnacionalizacin en favor de las corporaciones extranjeras. Este fenmeno, que busc transformar al Estado a tono con las necesidades de globalizacin del capital restndole espacios y poder de decisin as como achicando al sector pblico hasta su desmantelamiento, se fue formalizando desde finales de la dcada de los setenta a travs de los convenios firmados con el FMI que impusieron al pas programas de ajuste, pero tambin con la firma en 1993 del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN), con el cual se asegura la integracin y subordinacin del Estado mexicano al torbellino globalizador dirigido por Estados Unidos, significando con ello la culminacin de los esfuerzos a favor del mercado.
7.1. El Estado y el sector pblico frente al torbellino globalizador: el TLCAN

Como ya mencionamos, la globalizacin obedece a un nuevo contexto histrico de reproduccin y expansin del capitalismo, que incluye una nueva configuracin de los mercados y los territorios del planeta. En esta nueva era, el adelgazamiento del Estado y el refuncionamiento de la administracin pblica hacia el mercado se constituyen en un proyecto global, que incluye a nuestro pas en calidad de nacin estratgica. Fundamentalmente para Estados Unidos, cuyos intereses econmicos, polticos y militares estn puestos en nuestro pas tanto por la situacin geopoltica de nuestro territorio que conecta el noreste americano con la cuenca del
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Pacfico como por el monto de su deuda externa, sus grandes reservas petroleras y cuantiosos recursos naturales, as como por su magnfica biodiversidad de gran valor estratgico para los capitales estadounidenses y los nuevos patrones tecnolgicos (la ingeniera gentica y la biotecnologa). El Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte responde a la necesidad globalizadora de los grandes capitales de Estados Unidos de impulsar el libre comercio ms all de sus fronteras en aras de crear campos de inversin ms extensos y rentables. Como sealamos, son las grandes transnacionales norteamericanas las que fomentan la apertura de nuestros mercados impulsando las polticas de lberalizacin comercial, de desregulacin econmica y privatizacin a fin de desplegar sus procesos productivos hacia reas que antes les estaban vetadas, como las reservadas al Estado. En este sentido, la creacin de un fuerte bloque de comercio tutelado por Estados Unidos y que ampara la expansin y globalizacin de sus corporaciones, significa formalizar un proceso que debilita al Estado mexicano y disminuye y desmantela al sector pblico. La regionalizacin como la globalizacin, en los trminos en que se estn dando, obedecen a impulsos provenientes de las grandes corporaciones, que son las verdaderas beneficiaras de la conformacin de estos espacios preferenciales de comercio entre pases de desigual desarrollo, obteniendo de los pases que los conforman el acceso a sus mercados y a sus recursos naturales mediante el impulso a los esquemas de economa abierta y la desregulacin de reas estratgicas de la economa. Recordemos que la globalizacin agudiza la lucha por los mercados externos, por lo que el TLC ha sido el instrumento idneo para que Estados Unidos incremente de manera cuantiosa sus exportaciones a Mxico y su presencia en el mercado mexicano aprovechando el bajo costo salarial de la mano de obra mexicana, mejorando con ello su competitividad frente a Europa y Japn. De aqu que con el Tratado se refuerzan los procesos de liberalizacin, desregulacin y privatizacin, institucionalizando un mecanismo que retrae y limita la injerencia estatal en la economa para abrirla plenamente a los capitales extranjeros. Mediante el TLCAN "Estados Unidos quera volver irreversible las reformas de la economa mexicana y avanzar, lo ms posible, en la apertura extema, en el proceso de privatizacin y en la entrada de la inversin extranjera. Se trataba de ingresar a sectores que durante mucho tiempo
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fueron considerados como estratgicos y prioritarios y, portante, reservados al Estado y al capital privado nacional. En este aspecto, no hay que olvidar el inters muy explcito, por parte de Estados Unidos, de incluir el petrleo en las negociaciones".141 La incorporacin en el TLCAN de un amplio programa de privatizaciones apunta a una tendencia mayor a la desnacionalizacin de segmentos importantes del aparato productivo, los que entran en el libre juego y disputa por parte de los monopolios. La puesta en marcha del TLCAN el primero de enero de 1994 significa la formalizacin de un proceso de integracin silenciosa y desigual con Estados Unidos (las relaciones econmicas entre Canad y Mxico tienen escasa importancia). Integracin que profundiza la dependencia productiva, financiera, comercial y tecnolgica de Mxico, acabando por arrancarle al Estado capacidad de decisin sobre espacios estratgicos de su poltica econmica y social. No es para nadie desconocido que esta integracin Mxico-Estados Unidos ha estado sustentada en una historia de invasiones, despojos y agresiones a que ha sido sometido nuestro pas en aras del expansionismo norteamericano. Si el determinismo geogrfico, sin reconocer diferencias, ata nuestro destino al de Estados Unidos, el TLCAN profundizando estas asimetras, institucionaliza esta atadura y convierte en realidad el viejo sueo norteamericano plasmado en la doctrina del "destino manifiesto" que presupone a la regin americana coto exclusivo de Estados Unidos. Hay que tomar en cuenta que es a partir del ltimo tercio del siglo XX, en que el pas del norte ve disminuida su competitividad internacional, cuando "...en el continente americano las presiones hegemnicas de Washington se han reforzado, dado que, en principio, sta es la regin por medio de la cual los estadounidenses intentan hacer frente a los desafos de los procesos de regionalizacin que se estn gestando en otras latitudes, particularmente en Europa occidental".142 Cosa que han logrado con creces, pues con todo y que se nos considera una economa deteriorada (a battered economy south of the border), voceros del empresariado estadounidense insisten en haber ganado con el TLCAN.143 Lo cierto es que si hace dos siglos el continente americano era contemplado por los recin formados Estados Unidos como "su madriguera",144 hoy, con
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Hctor Guillen Romo. La contrarrevolucin neoliberal. Mxico, Ed. ERA, 1997, pp.142-3. Mara Cristina Rosas. Mxico ante los procesos de regionalizacin econmica en el mundo. Mxico, UNAM-MEc, 1996, p.163. 143 Stuart R. Brown. "Winning in Mxico under NAFTA". Fortune, agosto 5,1996,pp.3-7. 144 "...Nuestra Confederacin debe contemplar como su madriguera a toda Amrica." Thomas Jefferson a Archibald Stuart, en 1786, cit. por Gastn Garca Cant. Las invasiones norteamericanas en Mxico. Mxico, Ed. ERA-SEP, 1986p.117.
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el TLCAN y la cercana configuracin para el ao 2005 de un rea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA), finalmente se constituye en zona exclusiva y preferencial de este coloso del norte y sus empresas gigantes al asegurarles la ampliacin de los mercados existentes, el libre comercio intrafirma y la apropiacin de sectores reservados a la naciones, gracias a estas reformas institucionales que merman la soberana de los Estados al sur del ro Bravo. Ms que un acuerdo comercial, nos dice John Saxe-Fernndez, el TLCAN debe ser contemplado como el instrumento de reestructuracin del aparato pblico mexicano, que incluye modificaciones legales y constitucionales, a fin de adecuarlo a las necesidades geoestratgico-empresariales de Estados Unidos, "por medio del traspaso, a favor de sus grandes corporaciones, de las principales actividades econmicas desplegadas sobre el territorio mexicano, lo que incluye el sector estratgico, petrleo, gas natural, electricidad, ferrocarriles, telecomunicaciones, constitucionalmente reservadas a la nacin".145 Con el TLC se vive la lgica de que Mxico est en venta, lo que queda bien claro para el gobierno de Estados Unidos al equiparar este tratado con la compra de Luisiana o Alaska. No sobra decir que, en este contexto, el Estado y el sector pblico han sido arrollados por la globalizacin y la conformacin de un bloque de comercio en Amrica del Norte, pues con la inauguracin de las polticas neoliberales en 1983, tanto el Estado como el sector pblico no han hecho otra cosa que despojarse progresivamente de sus bases de funcionamiento y formas de supervivencia, al permitir a las fuerzas del mercado internacional la devastacin del mercado interno; al supeditar el ejercicio del poder pblico y las instituciones nacionales a las necesidades de la economa transfronteriza; y al contraerse al mnimo indispensable el sector pblico mediante la superposicin de instrumentos jurdicos supranacionales a los preceptos constitucionales y mediante la venta y desnacionalizacin del patrimonio nacional. En el centro de este torbellino globalizador se encuentra el TLCAN, con el cual se consolida el deterioro de estas bases del Estado nacional, ya que, nos dice el mismo Saxe Fernndez, "...los espacios de soberana e independencia del pas se reducen considerable y aceleradamente, no
' Ver John Saxe-Fernndez. "Soberana, territorio y seguridad nacional", en Quorum, ao VIII, no.67, julio-agosto de 1999. Mx., Cmara de Diputados-Instituto de Investigaciones Legislativas, pp.81-93.
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slo por lo que se refiere a las polticas econmicas en el sector agrominero, industrial y de servicios, incluyendo de manera notable los vnculos con el crdito y el depsito, sino tambin en aspectos bsicos de jurisdiccionalidad y de la misma legalidad constitucional, en cuyo contexto... est subsumido el concepto de 'seguridad nacional mexicana'." El TLCAN ata a los sectores fundamentales de la economa y a las actividades reservadas al Estado mexicano al libre juego de las fuerzas de las transnacionales estadounidenses, dejando establecida una amplia desregulacin y un programa efectivo de privatizaciones as como el desmantelamiento del sector pblico. En el Anexo III seccin B del TLCAN se establece lo referente a la Desregulacin de Actividades Reservadas al Estado acordando que "...si Mxico permite la participacin de inversiones privadas en tales actividades [establecidas en la seccin A, a saber: petrleo, otros hidrocarburos y petroqumica bsica; electricidad; energa nuclear y tratamiento de minerales radiactivos; comunicaciones va satlite; servicios de radiotelegrafa; servicio postal; ferrocarriles; emisin de billetes y acuacin de moneda; y control, inspeccin y vigilancia de aeropuertos y helipuertos] a travs de contratos de servicios, concesiones, prstamos o cualquier otro tipo de actos contractuales, no podr interpretarse que a travs de dicha participacin se afecta la reserva del Estado en esas actividades".146 Y en referencia directa al sector pblico, el artculo 1022 dispone que".. .una Parte [la nacin o pas] podr realizar reorganizaciones de sus entidades del sector pblico [...] incluyendo los programas para la descentralizacin [...] de dichas entidades o las funciones pblicas correspondientes dejen de ser llevadas a cabo por cualquier entidad del sector pblico." Y el dedicado a la Enajenacin de Entidades (artculo 1023) reafirma que "...Nada de lo dispuesto en este captulo se interpretar en el sentido de impedir a una parte enajenar a una entidad cubierta por este captulo [...] mediante la oferta pblica de acciones de una entidad que figuran en el Anexo 1001.1 a-2, o mediante otros mtodos...", y que incluye a empresas como Petrleos Mexicanos (PEMEX), Comisin Federal de Electricidad (CFE), Ferrocarriles Nacionales de Mxico (Ferronales), Telecomunicaciones de Mxico (Telecomm), Servicio Postal Mexicano (SEPOMEX), Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), Comisin Nacional del Agua, entre otros que suman una lista de 36 empresas gubernamentales.
' * Ver Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte. Tomo II. Mxico, Ed. Gernika, 1994, pp.161-2.
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En la parte correspondiente a las Empresas del Estado (artculos 1502 y 1503) se establece que los gobiernos se comprometen a impedir que stas "...afecten desfavorablemente la inversin de un inversionista de otra Parte..." con prcticas contrarias a la competencia, sino que, por el contrario, cada uno de los pases firmantes".. .se asegurar de que cualquier empresa del Estado [...] otorgue trato no discriminatorio [el mejor trato, entre trato nacional y trato de nacin ms favorecida] a las inversiones de inversionistas de otra parte en su territorio, en lo referente a la venta de sus bienes y servicios".147 Como se observa por estas referencias, a travs del TLC se hace entrega de soberana en materia de recursos estratgicos como el petrleo y la electricidad, adems de la mencionada red ferroviaria nacional y las telecomunicaciones de Mxico, entre otros, que se incluyeron en la agenda de dicho tratado. En su captulo VI se dice que "...Las actividades y los bienes energticos [petrleo y electricidad] y petroqumica se regirn por las disposiciones de este Tratado...". En lo que respecta al petrleo, el que fuera funcionario de PEMEX, Jos Luis Manzo Yepes, nos dice que lo que se acord en el artculo 605 del mismo captulo "...busca en realidad garantizar el abasto seguro de crudo mexicano y canadiense al voraz consumidor de energa que tienen por socio, antes que a cualquier otro pas".148 Al renunciar el Estado a la soberana de sus recursos estratgicos para depositar su gestin en manos extranjeras, se somete a las empresas pblicas a su desmantelamiento para cumplir con los designios de la globalizacin, que no son sino los de las grandes corporaciones extranjeras, principalmente estadounidenses, en perjuicio de nuestra propia seguridad nacional. El TLCAN aceler la apertura comercial, industrial y financiera de nuestro pas para la libre penetracin y redespliegue de las empresas transnacionales, lo que ha sumido al Estado y su sector pblico en un torbellino globalizador dirigido por los Estados Unidos en aras de un nuevo expansionismo. Siendo el TLCAN de carcter global y de consecuencias a muy largo plazo y que, adems, implica su superposicin por encima de los ordenamientos constitucionales, lo que se ve es que est comprometiendo -advierte un estudioso de los procesos de integracin de Mxico con Estados Unidos, Alejandro lvarez,-"...las capacidades de accin guberna147
Ver TLCAN. Tomo I, loc.cit. "* Jos Luis Manzo Yepes. Qu hacer con PEMEX? Una alternativa a la privatizacin. Mx., Ed. Grijalbo, 1996, p.36.
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mental en todos los niveles, federal, estatal, municipal, y en diferentes asuntos, lo que prcticamente quita de manos nacionales el destino bsico de nuestro desarrollo econmico. El NAFTA camina en la misma direccin estratgica en que nos puso el FMI con sus programas de ajuste estructural".149 Es indudable que con la puesta en marcha del TLCAN, nos dice Dvila Aldas, "...Mxico se inserta de modo inexorable en el bloque dirigido y tutelado por Estados Unidos y transita, por va indirecta...en la era de la globalizacin...[aunque] la apertura comercial, industrial y financiera que el pas tuvo que realizar a marchas forzadas para la libre penetracin de las empresas transnacionales en el pas se est desplegando bajo las reglas del North American Free Trade Agreement (NAFTA), esto es mediante la firma de un privilegio comercial del que gozan principalmente las empresas transnacionales norteamericanas cuya actividad comercial industrial y financiera en promedio es el 80% de la que despliegan las transnacionales de otro origen".150 De esta manera, frente al TLCAN el Estado mexicano cede soberana y capacidad de gestin pblica sobre espacios fundamentales de nuestra economa y nuestra sociedad a favor de las grandes corporaciones de Estados Unidos. La erosin del poder de negociacin del Estado mexicano se visualiza tan solo al percatarnos que lo que para Estados Unidos es un "acuerdo" (North American Free Trade Agreement), para Mxico es un "tratado", por lo que tiene menor jerarqua en el marco legal estadounidense y mayor jerarqua en el mexicano.151 Aunque la historia nos advierta de la amenaza que representa un pas fundado sobre la violencia, que adhirindose a su doctrina Monroe y por encima de cualquier nacin y soberana se permite actuar como una "potencia policiaca internacional"152 para asegurar que los intereses econmicos de Estados Unidos se extiendan a todo el planeta, (la secretaria de Estado de esa nacin, Madeleine Albright, record que "uno del los objetivos prioritarios de nuestro gobierno es el de asegurar que los intereses econmicos de Estados Unidos puedan extenderse a escala planetaria"153), nuestro proceso de integracin
" " Alejandro lvarez Bjar. "El Estado nacional y el mercado: mitos y realidades de la globalizacin". Investigacin Econmica 207, enero-marzo de 1994, pp. 170-171. 1S Francisco R. Dvila Aldas. Identidad, soberana y nacionalismo en Mxico en la era de la globalizacin. Mxico, mimeo, 2 de octubre de 1998. 151 Ver Eduardo Margin. El Tratado de Libre Comercio y la crisis del neoliberalismo mexicano. Mxico, Universidad de Guadalajara-Juan Pablos Editor, 1997. 152 "...la adhesin de los Estados Unidos a la Doctrina Monroe puede obligar a los Estados Unidos, no importa con cunta renuencia por su parte cuando se trata de flagrantes casos de semejante mala conducta o impotencia, a actuar como una potencia policiaca internacional " Theodore Roosevelt. Mensaje anual de 1904, en Lecturas Universitarias 19, Latinoamrica en el siglo XX 1898-1945, t.1. Mx., UNAM, 1973, p.53 (subrayado mo). 153 Madeleine Albright. The Walll Street Journal, 21 de enero, 1997.
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con la economa norteamericana en la era de la globalizacin se ha seguido profundizando de una manera desigual y subordinada. A tal grado que, tras el tratado de libre comercio y los programas de ajuste promovidos por el FMIyel BM, el pas del norte interviene en el nuestro por encima de las normas del derecho internacional y de nuestros principios constitucionales de soberana estatal e independencia nacional. Con el pretexto de la globalizacin, que no es otra cosa que la eliminacin de restricciones al capital financiero, el concepto de soberana que integra la independencia y la autogestin del Estado mexicano, ha sido rebasado y avasallado por los grandes capitales transnacionales en contubernio con el aparato de poder mexicano, el cual slo ve en la inversin extranjera, la tecnologa y la gestin de fuera, la nica salida para nuestro pas. El resultado es que nuestro socio principal en el TLC controla de manera ms directa decisiones fundamentales en materia de gestin poltica, econmica y social que el gobierno cede en beneficio de las compaas transnacionales y los inversionistas estadounidenses.
7.2. Mxico en los procesos de globalizacin e integracin econmica.

La forma de insercin de Mxico al proceso de globalizacin y su integracin desventajosa al bloque de Norteamrica a travs del Tratado de Libre Comercio, han conducido no slo a profundas mutaciones en el papel intervencionista del Estado al transferir a las fuerzas del mercado transnacional un papel protagnico y supraestatal, sino que han derivado en una serie de propuestas modernizadoras del sector pblico que conllevan la reduccin y desmantelamiento de las instituciones de la administracin pblica identificadas con las prcticas proteccionistas y con el Estado social y desarrollista. La llamada nueva administracin pblica se ha expresado en nuestro pas con la apertura y privatizacin de reas estratgicas del sector pblico como las telecomunicaciones, aerolneas, carreteras, puertos, ferrocarriles, yacimientos minerales, siderurgia, energticos, la banca, el campo, la infraestructura y la seguridad social, con secuelas desnacionalizadoras y de riesgo para la seguridad nacional, as como con efectos sociales regresivos y devastadores. Frente a los procesos de globlalizacin e integracin econmica, Mxico sigu la lgica de liberalizar y desregular su economa para reducir trabas
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al capital transnacional y trasladar el control y propiedad de los recursos nacionales a los capitales transnacionales. Lo cual significa que, ante las nuevas necesidades de acumulacin mundial y las presiones de los acreedores internacionales y sus empresas por medio del FMI y del BM, Mxico ha respondido con una apertura unilateral y una liberalizacin indiscriminada de los mercados (sobre todo en lo que concierne a las inversiones extranjeras), con los procesos de privatizacin y desregulacin de la economa y con la aceleracin e institucionalizacin de nuestra integracin al bloque de Norteamrica a travs del TLC. Para los impulsores del proyecto modemizador, el modelo estatista y proteccionista que prevaleci en la economa mexicana desde la dcada de los cuarenta es un anacronismo inaceptable en tiempos de la globalizacin. De aqu que las administraciones de Miguel de la Madrid, Carlos Salinas y Ernesto Zedillo se propusieron y lograron abrir el aparato productivo nacional a la inversin extranjera, condenndolo a su desmantelamiento y desnacionalizacin. La urgencia por abrir el mercado nacional a la competencia derribando barreras y prohibiciones al capital extranjero, parte del supuesto neoliberal -que la evidencia de los hechos demostr insostenible- de que la integracin a ultranza a los mercados mundiales impulsara nuestro desarrollo econmico y el bienestar social. Por ejemplo, el secretario de Hacienda y Crdito Pblico durante la administracin de Carlos Salinas, Pedro Aspe Armella, sealaba en su libro sobre la transformacin econmica que "...la eliminacin de regulaciones y restricciones excesivas tiene como objetivo mejorar el nivel competitivo de la economa a fin de aprovechar ms plenamente las ventajas competitivas de Mxico..., [lo cual constituye] una base importante para el mejoramiento futuro en la asignacin de recursos.. .[que permitir redundar] en mejores niveles de vida de la poblacin".154 Por su parte, el presidente Ernesto Zedillo declar recientemente en Davos, Suiza (31 de enero del 2000) ante los dueos de las mximas corporaciones industriales y financieras del mundo, que slo con el libre comercio hay crecimiento econmico y salarios crecientes. As es que, desde la perspectiva de este proyecto modemizador hegemnico del libre comercio, el trnsito de un modelo sobreprotegido y antiexportador, con fuerte presencia estatal, a otro abierto, desestatizado
15<
Pedro Aspe Armella. El camino mexicano de la transformacin econmica. Mx., Ed. FCE, 1993, pp. 146-7.
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y centrado en las exportaciones manufactureras, es condicin fundamental para mejorar nuestra competitividad e incorporarnos al proyecto globalizadorde manera "eficiente". Se piensa -y se hace una defensa a ultranza de esta posicin ideolgica al grado de descalificar a los crticos de esta forma de globalizacin como "globalifbicos"- que la apertura comercial y la desregulacin de la economa inducen la eficiencia econmica y el bienestar de la poblacin, y que muy pronto, exponindonos a la competencia y abrindonos al capital extranjero, desaparecern las diferencias de desarrollo entre nuestro pas y los del Primer Mundo. Siguiendo estas convicciones, pero sobre todo atendiendo a los acuerdos firmados con el FMI desde 1976, los gobiernos neoliberales emprenden una apertura profunda y sbita de nuestra economa y su reorientacin hacia el exterior, con base en el repliegue del Estado y abandonando las tesis proteccionistas y la poltica de sustitucin de importaciones que hasta entonces haban prevalecido y que los neoliberales consideran responsables de la crisis. As, con la integracin de Mxico al Acuerdo General de Tarifas Aduanales y Comercio (GATT) en 1986 y la firma del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN) en 1993, Mxico ha pasado a ser una de las economas ms abiertas del mundo. Para el enfoque modernizador neoliberal, la inversin extranjera es signo de globalizacin y desarrollo, pues se le identifica con nuevas plantas productivas y ms y mejores empleos. De aqu que la promocin a la inversin extranjera directa (IED), as como la desregulacin y privatizacin, se hayan convertido desde mediados de los ochenta en los mecanismos ideales para lograr una integracin eficiente de nuestro aparato productivo con los procesos de globalizacin e integracin econmica. Los gobiernos identificados con estos lineamientos de repliegue del Estado han ido promoviendo profusos cambios en la estructura legal e institucional del pas, incluyendo modificaciones importantes a nuestra Constitucin, a fin de permitir la participacin de la inversin y la propiedad privadas, nacionales y extranjeras, en reas de exclusividad estatal. De hecho, entre 1982 y 1999, ms del 90% del marco legal de Mxico fue modificado para apoyar el libre mercado y la globalizacin, segn un anlisis del Centro de Estudios Econmicos del Sector Privado (CEESP).155 Por lo que, "...adems de la desregulacin de las actividades de expor155
Ver La Jornada. 6 de septiembre de1999.
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tacin, otras importantes reformas en los reglamentos fueron aplicadas en el campo de la tecnologa, patentes y marcas, en el sector de comunicaciones y transportes, en la industria automotriz, en el campo de las telecomunicaciones, en las actividades de acuacultura y pesca, en la industria textil, en la industria petroqumica y en la industria elctrica".156 Bajo el argumento de que la defensa de los intereses nacionales es un anacronismo inaceptable en tiempos de la globalizacin, rpidamente se han ido eliminando trabas a la inversin extranjera, como lo corrobora en el mismo trabajo Pedro Aspe: en 1984 se liberaliz el cdigo de la inversin extranjera abrindose nuevos sectores de la economa nacional a los capitales forneos, como la petroqumica, los bancos comerciales y las compaas de seguros, as como permitiendo a los inversionistas extranjeros el establecimiento de nuevos negocios en Mxico con 100% de propiedad en actividades econmicas denominadas "no restringidas" y que en conjunto constituyen el 66% del PIB. Y no slo eso, tambin se expidi en 1992 la nueva Ley de Inversiones Extranjeras que postula el principio genrico de libertad de comercio y de inversin para los extranjeros, cambiando totalmente el sentido -no slo el nombre- de la anterior ley de 1973 ("Ley para Promover la Inversin Mexicana y Regular la Inversin Extranjera"). Al dejar de regular y limitar la inversin extranjera y ms bien promoverla en detrimento del capital nacional, dicha ley lesiona los intereses nacionales. Un ejemplo es el que nos da Emilio Krieger cuando dice que esta ley permite que "los extranjeros adquieran la situacin de fideicomisarios hasta por 99 aos y, a ese ttulo, poseer, disfrutar y disponer de inmuebles situados en zonas fronterizas y costeras, que en la terminologa anterior se llamaban 'zonas prohibidas' y ahora, en la terminologa del neoliberalismo, son solamente 'zonas restringidas'. Con base en esa transformacin del criterio, ya revestido de validez legal formal, se multiplican en todas las costas y fronteras cada vez ms escandalosamente, bajo el dominio de capitales trasnacionales y de ciudadanos de otros pases".157 Como resultado, las compaas extranjeras estn haciendo compras masivas de empresas mexicanas ante la acometida aperturista y su debilitamiento ocasionado por la crisis. En tan slo dos aos (1996-1997),
158
Hctor Guillen Romo (1997), p.121. ' " Emilio Krieger. En defensa de la Constitucin. Violaciones presidenciales a la Carta Magna. Mxico, Ed. Grijalbo, 1994, pp.224-225.
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la transferencia de propiedades de manos mexicanas a extranjeras alcanza un monto de ms de 7,000 millones de dlares en acciones de empresas de todo tipo que abarca a todos los sectores: alimentos, seguros, automotriz y autopartes, banca, bebidas, comercio, construccin, electricidad, agua, electrodomsticos, electrnica, minera, pesca, petrleo y gas, telecomunicaciones, textil, farmacutico, hotelera, informtica, maquinaria y equipo, cigarros, supermercados, etctera.158 Esto habla de algo muy importante: el crecimiento de la inversin extranjera no es sino el auge que han tenido en los ltimos aos las fusiones de empresas y adquisiciones de activos nacionales por parte de compaas transnacionales, siendo que una buena parte de la IED (entre el 50 y el 60%) corresponde a adquisiciones de activos ya existentes entre los aos 1991 y 1997.159 Esto es, ms de la mitad de las inversiones extranjeras ni crean valor ni generan empleos, simplemente representan un cambio de propiedad que incluso incluyen casos de recorte de personal para abatir costos. Frente a esta entrega del aparato productivo nacional a las transnacionales, el presidente de la Confederacin de Cmaras Industriales, Jorge Marn Santilln, advierte que".. .de seguir esta situacin estaremos hablando de la posible extincin del empresariado [mexicano]. Estamos en peligro de convertirnos la mayora en empleados y no en empresarios".160 As vemos que en lugar de que este proceso de desestatizacin, liberalizacin y apertura comercial del pas a la competencia fortaleciera a los productores nacionales redundando en "mejores niveles de vida de la poblacin", lo cierto es que la simple y total apertura de la economa y el retiro del Estado de sus anteriores compromisos descapitaliz a todos los sectores por la cada drstica de la inversin pblica; desintegr ramas fundamentales de la economa al provocar el cierre masivo de establecimientos industriales o su transferencia a las transnacionales, haciendo de los empresarios nacionales no socios sino empleados del inversionista extranjero; y condujo a niveles de desastre la actividad agropecuaria al promover nicamente las grandes unidades agrcolas mecanizadas exponiendo a los pequeos productores y campesinos ejidatarios a la desocupacin y migracin; todo esto redundando en mayores niveles de pobreza y marginacin.
15t 158 180
Proceso, no. 1095, 26 de octubre, 1997, pp. 39-40. Alejandro Nadal. "F&A: leyendas de la globalizacin". La Jornada, 15 de dic. de 1999. Proceso, loc.cit.
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Un resultado inmediato de esta estrategia neoliberal lo podemos observar en el campo mexicano, donde la apertura deliberada, la comercializacin del ejido, la eliminacin de precios de garanta y subsidios, as como el abrupto repliegue del Estado de sus responsabilidades en la promocin del desarrollo agropecuario (el gasto pblico global en fomento rural declin de 152.1 miles de millones de pesos en 1981 a slo 51.3 miles de millones de pesos en 1992), mantuvo al sector primario en la mayor crisis que haya padecido. Esto llev al pas a profundizar su dependencia alimentaria pues nos consolidamos como importadores de alimentos, triplicando nuestros volmenes de importacin de productos alimenticios -incluidos granos bsicos- en tan slo una dcada de neoliberalismo, de 1,790,000 miles de dlares en 1982 a 6,094,009 en 1992.161 Como ejemplo tenemos el caso del arroz, del que Mxico era autosuficiente hasta la dcada de los sesenta, pero que para 1998 tuvimos que importar el 57% de la demanda nacional, llegando a ser el grano con mayor grado de dependencia del exterior. Segn seala la Federacin Nacional de Productores de Arroz de la Confederacin Nacional Campesina, "gracias" a la poltica aperturista y al TLC, Mxico se convirti en el segundo pas importador de arroz de Estados Unidos, por lo que entre 1986 y 1998 se cerraron 34 de las 70 industrias del sector, perdindose 3 mil 100 plazas directas e indirectas.162 Es decir, Mxico es de los pases que ms ha llevado hasta sus ltimas consecuencias los procesos de apertura e integracin econmica al despojarse, sin medida ni cautela, de todos los controles, apoyos y regulaciones que antes protegan a sus empresas y sectores vitales de la economa, como el campo, sin darles alternativas para reestructurarse y enfrentar la competencia de las grandes y poderosas empresas extranjeras. El derribo arbitrario de las medidas de proteccin nacional en aras de incorporar la economa mexicana a los procesos de globalizacin e integracin, no fue compensado con el desarrollo de mercados eficientes, crecimiento econmico y mejores niveles de vida. Por el contrario, los resultados de la liberalizacin salvaje muestran un crecimiento econmico muy por abajo del logrado durante el periodo proteccionista de sustitucin de importaciones (1940-1979), en el cual el PIB creci a una tasa anual promedio de 6% y 2% per capita, mientras que durante los tres periodos de neoliberalismo -Miguel de la Madrid, Carlos Salinas y Ernesto Zedilloel crecimiento fue, respectivamente, de 0.18%, 3.16 y 2.7%, con un per capita negativo.
'' Jos Luis Calva. El modelo neoliberal mexicano. Mxico, Juan Pablos Editor, 1995, p. 67 y cuadro XVII. 192 La Jornada, enero 11de 2000, p.18.
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Y no slo eso, el retiro del Estado de las reas fundamentales de la economa ha fortalecido el poder monoplico de los grandes capitales, debilitando al sector pblico frente al libertinaje absoluto del capital y del mercado. De todo esto se ha derivado una mayor dependencia econmica y financiera de Estados Unidos; un proceso de desnacionalizacin de algunos sectores estratgicos y el desmantelamiento de importantes instituciones pblicas; el impulso a los procesos de concentracin del poder dentro del sector privado; la desarticulacin del inters pblico nacional por intereses oligoplicos transnacionales; as tambin, y de manera peligrosa, la acentuacin de los niveles de miseria y desigualdad de la poblacin.
7.3. Mxico como pas maquilador.

De este modo, la inauguracin de un modelo dirigido hacia afuera y sustentado en las polticas neoliberales de ajuste y apertura a partir de los aos ochenta y de cara a la globalizacin, promovi una mayor penetracin del capital transnacional en Mxico y el resquebrajamiento del aparato productivo nacional. Debido a la liberalizacin y desregulacin del mercado nacional, as como la apertura comercial abrupta y la poltica de privatizaciones, se dio un mayor flujo de capitales forneos que se dedicaron a la compra de activos nacionales, incluyendo las empresas pblicas, y la relocalizacin de filiales o divisiones de empresas fundamentalmente norteamericanas en nuestro territorio que se orientaron a la exportacin. Estas corporaciones han tenido mayor acceso a la mano de obra barata, a partes e insumos suficientes, a un trato preferencial y a un creciente mercado para la exportacin desde y hacia Mxico. As, con la posibilidad de ser 100% propietarias de sus subsidiarias mexicanas, las grandes corporaciones de Estados Unidos se han ido posesionando de nuestro aparato productivo incluyendo los sectores estratgicos, y se han convertido en los ejes del sector que el modelo convirti en el ms dinmico: la industria maquiladora de exportacin. Ya se seal que los procesos de globalizacin y la consecuente integracin en bloques regionales de comercio se organizan en funcin de las pautas polticas y econmicas de las grandes potencias y sus corporaciones industriales y financieras, quienes han impuesto una nueva divisin internacional del trabajo entre los pases. En el caso de Amrica del Norte, el proceso de integracin se est gestando bajo la hegemona del capital estadounidense, con una creciente subordinacin de los sistemas productivos de Mxico y Canad al de Estados Unidos. Este proceso no
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debe sorprendernos si reconocemos las enormes diferencias de desarrollo que hay entre las tres economas, lo que da lugar, a su vez, a que las relaciones de poder econmico y poltico de Estados Unidos limiten y subordinen las estructuras y las polticas estatales de los otros dos pases, sobre todo las de Mxico. Nuestra funcin en esta nueva reestructuracin mundial consiste en la exportacin masiva de cierto tipo de manufacturas hacia el pas norteo (textiles, juguetes, electrnica), adems de las tradicionales materias primas y el petrleo. Esto ha significado para Mxico su especializacin como maquilador con la fabricacin de partes, componentes y ensamble, aprovechando su ventaja comparativa de contar con exceso de mano de obra barata. Esta funcin se cumple a travs de las propias empresas norteamericanas, las que trasladan a nuestro territorio segmentos de los procesos productivos que requieren poco capital y mucha mano de obra poco calificada y sumamente barata.163 De este modo observamos que empresas como la Lexmark Electronics, al ubicarse en Reynosa, Tamaulipas "tratar de establecer una presencia global y abrir ms instalaciones que nos acerquen a nuestros clientes internacionales", segn su vicepresidente Ben Streepey. O en el caso de la empresa especializada en mezclilla, Guilford Mills, la cual cerr su planta en Carolina del Norte para reubicarse en Mxico y as abatir costos de produccin.164 Es importante recordar que las tendencias mundiales a partir de la dcada de los setenta, como el deterioro de la hegemona econmica de Estados Unidos y el ascenso europeo y japons en la competencia internacional, obligan a las grandes empresas de ese pas a desplegar sus operaciones productivas y financieras hacia los pases perifricos, en este caso Mxico, en donde encuentran mrgenes de ganancias mayores y perspectivas de ampliacin de esos mercados. Es en este deterioro de la hegemona norteamericana en la economa mundial donde radica su inters por formar un mercado comn con Canad y Mxico, sus principales socios comerciales. Si antes Estados Unidos tena el liderazgo mundial en ramas como la industria automotriz y el acero, hoy en da cedi terreno a sus competidores tanto en estas como en otras reas.165
Hctor Guillen Romo. El sexenio de crecimiento cero. Mxico, Ed. ERA, 1994, p.13. ' M Ver La Jornada, enero 11 de 2000, p.21. 105 "Esa prdida de competividad norteamericana se refleja en una cada de su participacin relativa dentro del total de las exportaciones mundiales, en tasas menores de crecimiento de la productividad que Japn y Alemania, en una mayor participacin de las importaciones en la formacin de su producto bruto y en un importante crecimiento de la inversin extranjera directa dentro de Estados Unidos." Cf.Alejandro lvarez Bjar. "El Acuerdo de Libre Comercio entre Mxico y Estados Unidos", en Momento Econmico, Instituto de Investigaciones Econmicas, UNAM, enero-feb., 1991, no.53, p. 3.
1B
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Para hacer frente a este deterioro competitivo en la globalizacin, Estados Unidos ha recurrido al trasladado de divisiones de sus empresas hacia Mxico, como es el caso de las maquiladoras, pues aqu encuentra niveles salariales muy bajos y condiciones polticas favorables. En consecuencia, el desarrollo de las maquiladoras en nuestro pas se ha disparado en las ltimas dcadas de manera impresionante, pues si en 1975 haba 454 plantas de ensamble, para junio de 1999 ya se registraban ms de 3 mil 300 plantas instaladas a lo largo de todo el territorio.166 "Lo ms importante -nos dice lvarez Bjar- es que [las maquiladoras] son actividades en las cuales las empresas involucradas tienen una movilidad excepcional debido al bajo capital fijo invertido; a que pueden contar con 100% de capital extranjero; a que despliegan sus negocios en una zona libre fiscalmente hablando; a que realizan slo fragmentos de procesos productivos como ensamble, armado y acabado; a que utilizan una tecnologa elemental y tienen por lo general bajo nivel de mecanizacin-automatizacin; a que demandan sobre todo mano de obra barata, joven, femenina y descalificada (se estima que el 80% de los trabajadores son mujeres menores de veinte aos y sin experiencia laboral previa)".167 Como se hace notar, en este proceso de globalizacin -advierte lvarez Bjar en otro trabajo- "...son las grandes empresas transnacionales de origen norteamericano, las primeras interesadas en los procesos de integracin de las economas nacionales de Estados Unidos, Canad y Mxico, pues bajo los esquemas de libre comercio pueden organizar cmodamente sus escalas de produccin, racionalizarlas y aprovechar las ventajas de operar con un mercado unificado".168 De esta manera, la globalizacin se expresa en Mxico con la consolidacin de las operaciones globalmente integradas de las empresas estadounidenses en nuestro territorio, mediante la adquisicin y fusin de empresas mexicanas debilitadas ante la apertura y la cada del mercado interno (las llamadas "alianzas estratgicas"), as como con la reubicacin de sus maquiladoras, cuyas estrategias globales y regionales se han llegado a constituir en un determinante de las relaciones bilaterales entre ambos pases. El hecho de que la incorporacin de nuestra economa al proceso de globalizacin no sea en realidad ms que nuestra mayor insercin al mercado estadounidense, se demuestra en que despus de quince aos de
1M
Segn estimaciones del Banco de Mxico y la SECOFI, cit. por La Jornada, dic.15 de 1999. ' " Alejandro lvarez Bjar. La crisis global del capitalismo en Mxico. 1968-1985. Mxico. Ed. ERA, 1987. pp "* Alejandro lvarez Bjar (1991), ibidern.
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infructuosos intentos por globalizarnos, el 80% de nuestro comercio se sigue realizando con la potencia del norte, en tanto que del total de inversin extranjera que recibi Mxico en 1998, el 78% es de procedencia estadounidense (apenas un 0.3% provino de Canad, nuestro otro socio en el TLC). Tan slo en el rubro de las exportaciones vemos que no solamente no se han diversificado con los procesos de apertura y liberalizacin, sino que siguen concentrndose dramticamente en un nico mercado, ya que si en 1988 se dirigi a Estados Unidos el 77% de nuestras exportaciones totales, para 1998 ya era el 87%, segn los datos ofrecidos por el presidente Zedillo en su Cuarto Informe de Gobierno.169 A su vez, nuestras exportaciones manufactureras han seguido el mismo proceso de concentracin en el pas del norte, pues de destinarse el 80% de estas exportaciones a Estados Unidos en 1970 se pas a exportarles el 90% del total en 1990, en detrimento de otros destinos como Europa y Japn. Un informe del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) seala, tambin, que el destino del 95% de las exportaciones de automviles y motores de nuestro pas en 1992 (que realiza fundamentalmente la transnacional estadounidense General Motors de Mxico) son los Estados Unidos.170 Si en la era de la globalizacin, nuestro mercado internacional es fundamentalmente Estados Unidos, no deja de ser cierto que ha sido este pas, a travs de sus empresas, el que se ha apoderado del mercado nacional, siendo que".. .un 75% de la actividad exportadora de Mxico la lleva a cabo un puado de tan slo diez grandes empresas, cinco de las cuales son transnacionales con su matriz precisamente en Estados Unidos. Por lo que hace a la exportacin de manufacturas en especial, ms de la mitad se realiza entre matrices y filiales estadunidenses".171 Es decir, las exportaciones "mexicanas" las estn realizando cada vez en mayor magnitud las corporaciones estadunidenses a sus matrices en Estados Unidos, y ante el despliegue exportador han ido adquiriendo un poder de negociacin ms y ms fuerte.
Cuarto Informe de Gobierno. 1 de septiembre de 1998. Anexo. Estados Unidos Mexicanos, Presidencia de la Repblica, p.121. 170 BID. Progreso econmico y social en Amrica Latina, Informe 1992, Washington, cit. por Gregorio Vidal. "Amrica Latina, flujos internacionales de capital y proceso de privatizaciones", en Guadalupe Mntey de Anguiano y Noem Levy Orlik (comp.) Desorden monetario mundial y su impacto en el sistema financiero mexicano. Mx., UNAM-DGAPA-ENEP, Acatln, 1996. 171 Luis Gonzlez Souza. "Mxico ante la integracin de Norteamrica: entre la democracia y el vasallaje", en Vctor M. Bernal Sahagn et.al. La integracin comercial de Mxico a Estados Unidos y Canad alternativa o destino?. Mx., IIEc-S.XXI, 1990, p.245.
1sg
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El transformarnos en una "potencia exportadora" a la manera neoliberal no ha tenido otro resultado que el hacer de Mxico un pas maquilador y base de las exportaciones de las corporaciones estadounidenses. Nuestra funcin como pas maquiladorse demuestra en que si en 1988 la maquila de exportacin realizaba el 33% de las exportaciones totales de mercancas, para 1998 ya eran ms del 43% y para el ao de 1999 llegaron a realizar el 45% de las exportaciones totales del pas. Es decir, prcticamente la mitad de las ventas externas nacionales son efectuadas para esta ltima fecha por la industria maquiladora.172 Su dinamismo se comprueba en las altas tasas de crecimiento de sus exportaciones, que para 1998 alcanzaron un 18.3%, mientras que las exportaciones totales lo hicieron en un 8.7%.173 Esto habla de que el comercio que se ha incrementado es, en realidad, entre las grandes corporaciones estadounidenses instaladas a uno y otro lado de la frontera. Este dinamismo de la maquila, sin embargo, est sustentado en los bajos salarios y la alta productividad de los trabajadores mexicanos los que, en relacin con los del pas del norte, reciben un salario ocho veces ms bajo, pues en Mxico la maquila paga la hora a 1.70 dlares, mientras que en Estados Unidos las remuneraciones por hora alcanzan 13.70 dlares. (En Canad la remuneracin industrial por hora de trabajo es de 11.40 dlares; en Japn, de 19.50; en Alemania, de ms de 30 dlares; en Corea es de 4.90 dlares; en Brasil, de 2.83 y en Chile es de 2.40 dlares.174) Por si fuera poco, el xito maquilador se debe, a su vez, a que son empresas subsidiadas; no slo no aportan valor agregado al pas sino que estn exentas de impuestos por ser altamente exportadoras y por estar dentro de un rgimen de maquila que lo contempla el TLC. Con ellas, el Estado pierde mucho en materia de ingresos fiscales y, por consecuencia, se agudiza ia debilidad financiera del Estado. Vemos, pues, que el modelo ptimo de economa abierta que establecen los neoliberales para nuestro pas es el que muestra la exportacin masiva de productos de maquila, actividad en la que han destacado las transnacionales, principalmente a partir de la eliminacin de restricciones a la
172 173
Para 1988 y 1998 ver Cuarto Informe de Gobierno, loc.cit.,p.112. Para 1999 ver La Jornada, dic.15 de 1999. Cf. Cuarto Informe de Gobierno., loc.cit., p.112. "El aumento de la productividad del trabajo en la industria manufacturera a un ritmo superior al de las remuneraciones reales por trabajador ha contribuido a reducir los costos de la mano de obra, fortaleciendo la capacidad competitiva de las industrias mexicanas y, en consecuencia, el incremento de sus exportaciones." INEGI. "Remuneraciones y Productividad de los trabajadores de Mxico y de otros pases", 1999, cit. por La Jornada, 18 de octubre de 1999, p.25.
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participacin extranjera y a los bajos salarios que pagan a sus trabajadores que, en trminos reales, son inferiores a los que se pagaban antes del TLC. Este modelo de desarrollo que propusieron los neoliberales de cara a la globalizacin y la integracin econmica, no est en funcin de un desarrollo endgeno que impulse a un mercado interno y un crecimiento equilibrado y autosustentable, sino que se trata de un modelo orientado hacia el exterior, esto es, produciendo para el mercado externo y cuya eficiencia y competitividad se sustenta exclusivamente en los bajos salarios de los trabajadores mexicanos. El supuesto de que nuestra integracin al mercado mundial mediante la estrategia exportadora es condicin esencial para nuestro desarrollo econmico y base para el bienestar social, se ha traducido en la transformacin de nuestro pas en plataforma exportadora de las empresas transnacionales de Estados Unidos y en nuestra virtual integracin subordinada con ese pas, menoscabando la capacidad institucional del Estado y reduciendo sustancialmente al sector pblico mediante la apertura, desregulacin y entrega de nuestros principales recursos estratgicos y espacios territoriales a los capitales transnacionales, proceso que se institucionaliza con el Tratado de Libre Comercio. La disputa por los mercados y las fuentes de materias primas y mano de obra barata que conlleva la globalizacin y que conduce a los Estados Unidos a construir un bloque de comercio con Canad y Mxico, as como el estallamiento de la crisis de la deuda en 1982, se concreta en una nueva forma de intervencin de Estados Unidos en nuestro pas. Esta vez, mediante los organismos financieros internacionales (FMI y BM), los que promovieron, con anuencia de los gobiernos mexicanos, el llamado cambio estructural y la reforma del Estado como la estrategia idnea para salir de la crisis y enfrentarnos a los cambios internacionales que representan la globalizacin y regionalizacin.
Captulo VIII
PRIVATIZACIN Y REFORMA DEL ESTADO: PROYECTO SUPRANACIONAL
VIII. PRIVATIZACIN Y REFORMA DEL ESTADO: PROYECTO SUPRANACIONAL.

Nuestra reinsercin al mercado mundial en calidad de pas maquiladory exportador de manufacturas intermedias y como abastecedor de petrleo a Estados Unidos, plante el paso de una economa protegida a otra esencialmente abierta y el trnsito de un modelo de fuerte intervencin estatal con base en un Estado desarrollista, a otro donde se inici el retraimiento del sector pblico y el ascenso de un Estado de corte neoliberal. Este fenmeno debe visualizarse a partir de las posturas neoliberales impulsadas por el FMI y el BM en el mbito del sector gubernamental mediante acuerdos firmados con estos organismos desde finales de los aos setenta. Estos acuerdos, junto con el TLCAN y el ascenso de una nueva clase poltica de corte tecnocrtico, conducen al achicamiento del Estado y a la reconversin de la administracin pblica en promotora del mercado, mediante la instrumentacin de polticas pblicas que liberalizan y desregulan la economa e introducen transformaciones profundas en el Estado y el sector pblico en favor del mercado y la globalizacin de los capitales bajo la modalidad de cambio estructural y reforma del Estado. Aqu vemos cmo estas estrategias de origen supranacional han ido consolidando el desmantelamiento del sector pblico y su entrega al capital transnacional mediante los procesos que conforman y le dan sentido a la llamada reforma del Estado: la privatizacin y la desregulacin.
8.1. Del intervencionismo estatal al intervencionismo supraestatal: la injerencia del FMI y del BM.
La crisis de las formas de intervencin estatal que prevalecieron desde los aos cuarenta hasta fines de los aos setenta, as como la crisis de la deuda externa, provocaron una mayor intervencin del FMI y posteriormente del BM en los asuntos nacionales. De hecho, aqu consideramos que el declive del Estado desarrollista y la mayor injerencia de instituciones financieras internacionales en el diseo de las polticas pblicas, han sido el punto de inflexin que marca el trnsito de un modelo de fuerte intervencin estatal a otro donde prevalece el intervencionismo supraestatal y supranacional de autoridades localizadas en Washington.
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Como dijimos en el tercer captulo, el aumento del intervencionismo estatal como nico mecanismo para asegurar el crecimiento econmico y el proceso de industrializacin, se tradujo en el deterioro de las finanzas del gobierno y el consiguiente sobreendeudamiento externo del pas. Esta expansin acelerada de la deuda externa durante los aos setenta, tuvo como origen no slo la necesidad de financiamiento de la economa de parte de un sector pblico debilitado y un sector empresarial estancado, sino que se suscita debido a la existencia de crditos internacionales en abundancia que los bancos comerciales en Estados Unidos, Japn y Europa requeran urgentemente colocar. Esto lo hicieron canalizando cantidades crecientes de recursos financieros a nuestro pas bajo condiciones favorables de prstamo, sobre todo a partir del "boom" petrolero (entre 1973 y 1979). Debido a esto, Mxico lleg a adquirir con gran facilidad enormes recursos que lo colocaron a la cabeza de la lista de los diez mayores prestatarios mundiales del mercado europeo de 1975 a 1979, y se transform, a principios de los ochenta, en la principal deudora del mundo subdesarrollado con la banca norteamericana.175 As pues, este enorme crecimiento de la deuda externa (que lleg a dispararse de 6 mil millones de dlares en 1970 a 30 mil millones en 1976 y a cerca de 85 mil millones en 1982), fue propiciado por la propia banca internacional la que, sin embargo, redujo y encareci drsticamente sus crditos a partir de la dcada de los ochenta, con repercusiones desastrosas para Mxico, marcando con ello el inicio del papel preponderante de la banca internacional (fundamentalmente la estadounidense) en la conduccin del pas y nuestra virtual sumisin a los requerimientos del capital financiero internacional. La razn es que frente al problema de la deuda externa, la estrategia estatal se somete, a partir de 1977, a los programas de ajuste y estabilizacin impuestos por las polticas monetaristas del Fondo Monetario Internacional y del Banco Mundial como condicin para acceder a programas de renegociacin de la deuda. Un problema fundamental es que la deuda externa (a la que recurrieron ampliamente el Estado y las empresas privadas despus de 1972), as como la decisin de pagarla a toda costa, son "las causas fundamentales que llevan a los pases a aceptar los programas de ajuste del Fondo Monetario Internacional, que constituye hoy el brazo financiero de mayor importancia del imperialismo que de est manera interviene en las polticas econmicas de ms de 40 pases".176
175 Estos y los ss. datos sobre la deuda ver en Rosario Green. La deuda externa de Mxico: 1973-1987. De la abundancia a la escasez de crditos. Mxico, SRE-Ed. Nueva Imagen,1988. 176 Magdalena Galindo. "Mxico, campen mundial en el proceso de reprivatizacin". Revista Universidad Obrera de Mxico, no.3, junio 15, 1988, p.11.
Roco Citlalti Hernndez Oliva
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La intervencin de los organismos financieros internacionales se convierte a partir de los aos setenta en condicin y exigencia de la banca internacional acreedora para que los pases endeudados recuperen su capacidad de crdito; esto, mediante la firma de un acuerdo con el FMI -en calidad de aval de deuda-, por medio del cual tienen que cumplir con compromisos verificables de poltica pblica: "La relevancia de los organismos financieros internacionales surge de manera ms visible a partir de que los acreedores privados exigen el establecimiento de convenios con el FMI como una condicin para proceder la renegociacin. De esta manera, los programas de ajuste convenidos aseguraban la aplicacin de programas econmicos que reestablecieran la capacidad de pago de las naciones que haban padecido crisis de pagos".177 Y es que los bancos privados, antes de aceptar cualquier proceso de renegociacin de la deuda, reclaman de los pases endeudados la aplicacin de programas de ajuste avalados y supervisados por el FMI, que garanticen el pago de la deuda. Estos programas de ajuste macroeconmico -que incluyen transformaciones polticas- estn estrictamente diseados para que los pases ajusten sus sectores pblicos a un uso ms racional de los recursos a fin de asegurar el pago de sus compromisos externos. Esto significa trasladar a manos de los acreedores los recursos pblicos sacrificando el desarrollo en aras de cumplir con el capital financiero internacional. De aqu que los programas implementados por el FMI pongan en prctica las recetas del neoliberalismo centradas en la austeridad y el repliegue estatal, cuyos objetivos explcitos son: la eliminacin del dficit del sector pblico, el abatimiento a la inflacin y la generacin de un supervit en la cuenta corriente de la balanza de pagos. El FMI y el BM asumen el papel de organismos representativos de los intereses del capital financiero de las grandes potencias occidentales, sobre todo, de Estados Unidos, pas que cuenta con la mayora de votos dentro de ambos organismos y, por lo tanto, su hegemona es definitiva: "El tesoro de Estados Unidos tiene gran influencia sobre las polticas del FMI. Los recursos, las polticas de ajuste y an el nombramiento del personal dirigente del FMI han sido determinados en gran medida por el gobierno norteamericano." De esta manera, Estados Unidos interviene en las economas endeudadas a travs del Fondo, el cual "...tiene un
177 Enrique Quintana y Janine Rodiles. "La influencia de los organismos financieros multilaterales en el diseo de la poltica econmica". Revista Anlisis Econmico, UAM-A, vol.X, no.21, jul-dic,1992, Mx., pp.122. Hctor Guillen Romo (1994), p.188 y p.35.
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poder de control sobre la poltica econmica, financiera y monetaria de los pases deudores que le permite imponerles la concepcin dominante o la ms acorde a los intereses del gran capital en los grandes pases industriales".178 Con las polticas de ajuste y las reformas estructurales se asiste a una prdida en la capacidad de control del Estado sobre sus principales instrumentos de intervencin en la economa, lo que es un requisito impuesto por los organismos financieros y Washington a fin de que predominen las condiciones macroeconmicas favorables al capital financiero internacional. "Este proyecto -nos dice Coraggio en relacin a la poltica del FMIimpone su ritmo y condiciona brutalmente las polticas nacionales porque cuenta con la fuerza que da el poder de condicionar crditos o ayuda internacionales en una poca de crisis y erosin de las escasas bases de autonoma y de estabilidad social en nuestros pases y, ms recientemente, porque opera en el espacio de chantaje abierto por la deuda externa, que aunque se la ha terminado por considerar impagable, es mantenida como espada de Damocles para imponer determinada poltica de (ajuste) y reforma del Estado".179 De aqu que el Estado, por imposicin externa derivada de la fuerza adquirida por el capital financiero internacional en la globalizacin, as como por los enormes requerimientos de entradas de capitales, se somete a partir de entonces -y lo vemos claramente en el caso mexicano- a proyectos de largo plazo diseados por instancias administrativas supranacionales que le dejan poco o nulo margen de maniobra "para responder a las demandas y reclamos de la poblacin que contrarresten los efectos recesivos, de desempleo y desacumulacin de capital". Y no slo esto, sino que ahora las polticas gubernamentales "actan para acentuar dichos problemas".180 As vemos que tanto el FMI como el BM adquieren la capacidad de exigir a los pases con problemas de deuda la adopcin de polticas encaminadas a reformar la economa y los Estados a favor del mercado y la globalizacin con el propsito de que el capital privado desempee un papel hegemnico. Lo cual se ha logrado con la anuencia y hasta el beneplcito de los propios
Hctor Guillen Romo (1994), p.188 y p.35. " J.L.Coraggio. "La propuesta de descentralizacin: en busca de un sentido popular", cit. por Reynaldo Maia Muiz. "Reforma del Estado en Amrica Latina: descentralizacin o decadencia del Estado-Nacin?, en Mauricio Merino H.(coord) Cambio poltico y gobernabilidad. Mx., Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin PblicaCONACYT, 1992, p. 119. " Ver Arturo Huerta. Carteras vencidas, inestabilidad financiera. Mxico, Ed. Diana, 1997, pp.106-7.
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gobiernos de las naciones endeudadas, quienes ansiosos de inversiones extranjeras se someten a los designios de los organismos internacionales. Esto beneficia al mercado financiero internacional, pues el repliegue del Estado y la aplicacin de los programas de ajuste significan la apertura de fronteras a las mercancas y capitales del exterior, la desregulacin de la economa y la privatizacin de activos nacionales; mecanismos contemplados dentro de lo que se ha dado en llamar la reforma del Estado. En estos proyectos est centrado el inters del gran capital y a ellos los organismos financieros dirigen cada vez ms su financiamiento. Los organismos supranacionales consideran que estas reformas estructurales deben acelerarse en todo el mundo, por lo que en su informe anual de 1985, el BM recomienda a los pases de Amrica Latina y el Caribe "...el establecimiento de un sistema en el que se permita que acten los incentivos apropiados del mercado, [ya que esto] puede contribuir a asegurar que las inversiones privadas se encaucen hacia actividades en las que haya una relativa ventaja comparativa." En su Informe de 1987 conmina a los pases endeudados a emprender las reformas de poltica estructural que permitan la participacin ampliada del sector privado: "Entre esas reformas se cuentan la racionalizacin de los incentivos y los regmenes de comercio exterior, la modificacin total de los sistemas de empresas pblicas y la ejecucin de reformas institucionales..." [para lo cual] "...el Banco ha asumido un papel ms activo en la movilizacin de recursos externos para los pases latinoamericanos".181 Para el Banco Mundial, los cambios estructurales incluyen la modificacin de las instituciones, de tal manera que puedan adecuarse y faciliten la adopcin de las reformas. En este sentido es importante la reforma del Estado, pues la "Reforma del Estado significa -dice el BM- no slo reforma de las polticas, sino tambin institucionalizacin de buenas normas de conducta para su acatamiento por los organismos estatales".182 En consecuencia, el mismo organismo resuelve que".. .Para que el sector privado desempee un mayor papel como motor principal del crecimiento econmico son precisos marcos jurdicos y reglamentarios adecuados para proteger los derechos de propiedad y los intereses de los consumidores. El Banco est ayudando a los gobiernos a establecer leyes y reglamen111
Banco Mundial. Informe Anual 1985. Washington, D.C., USA, p.93 y B.M. Informe Anual 1987, loc.cit., pp. 83 y
89.
182 Banco Mundial. Informe sobre el Desarrollo Mundial, 1997. "El Estado en un mundo en transformacin." B.M, Washington, D.C.
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taciones que aumenten la eficiencia y crear instituciones encargadas de velar por su cumplimiento." Por lo que "...el Banco est proporcionando asimismo asistencia tcnica y prstamos sectoriales con vistas a mejorar o establecer marcos reglamentarios para el desarrollo de la infraestructura."... "Adems, el Banco patrocin una reunin de un grupo consultivo, a la que asistieron encargados de la adopcin de polticas de todo el Caribe, para examinar polticas relativas a las reglamentaciones laborales, el sector financiero y la poltica comercial".183 Por su parte, y en el mismo tono, el FMI instruye a los pases que acuden a su ayuda a llevar a cabo "una reforma orientada al mercado", cuyas caractersticas generales deben ser: reemplazo del sistema de planificacin centralizada y reglamentacin de la actividad econmica por sistemas de gestin y control macroeconmicos; reduccin del sector pblico, que incluye la privatizacin de la mayora de las empresas pblicas; reformas institucionales y jurdicas para dar mayor participacin al sector privado; y la apertura comercial. En este sentido, el Fondo reconoce en su Informe Anual de 1986, que "...tambin ha colaborado directamente con los pases miembros en la concepcin de los programas de ajuste que, adems, ha apoyado con recursos financieros".184 La intervencin del FMI y del BM en el diseo de la poltica econmica de Mxico se da por partida doble: "Por un lado, la renegociacin de la deuda externa implica la negociacin de programas de ajuste con el Fondo Monetario Internacional y con el Banco Mundial. Por otra parte, la presencia de estos organismos y su intervencin directa en la negociacin se vuelven cruciales para lograr que se concreten los acuerdos con los acreedores." Para concretar los procesos de renegociacin de la deuda, Mxico se ha visto obligado a suscribir con el FMI una Carta de Intencin y un Memorndum Tcnico de Entendimiento, en el cual se establecen objetivos generales de poltica econmica; a su vez, este organismo interviene directamente en la supervisin y seguimiento de los programas, para lo cual el Fondo recibe un informe trimestral sobre el desempeo de la gestin pblica.185
183
Banco Mundial. Informe Anual 1998. Washington, D.C., USA, p.58. FMI. Informe Anual 1990. Cit. por E. Quintana y J. Rodiles, op.cit., pp.141-142 y FMI. Informe Anual 1986. Washington, D.C., USA, p.47. 5 " Ver Enrique Quintana y Janine Rodiles, op. cit, p.122.
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Un dato que habla de la influencia de los organismos financieros multilaterales en el diseo de la poltica econmica de los pases endeudados, lo encontramos en una carta dirigida en 1988 al director del organismo, Michael Camdessus, de parte de uno de los miembros del staff del FMI para Amrica Latina: "Hacemos la evaluacin del desempeo econmico y financiero de un pas (que debe ser aceptada como verdad indiscutible por nuestro Consejo Ejecutivo y por la comunidad internacional); redactamos nuestras propias Cartas de Intencin a nombre del ministro de finanzas a quien las damos a firmar despus de concederle pequeas modificaciones. As, despus de haber negociado un programa nos dedicamos a administrarlo; determinamos si el gobierno en cuestin cumpli con lo acordado y, portante, si es elegible para recibir los recursos financieros y el apoyo ofrecido".186 Cabe sealar que, en el caso especfico de nuestro pas, la responsabilidad de los programas de ajuste no recae exclusivamente en los estrategas del Fondo, sino que para su formulacin y seguimiento se requiri de la participacin activa y decisiva, as como el apoyo irrestricto, de los miembros del aparato gubernamental. Un fuerte sector de este aparato, con antelacin a los acuerdos ya se identificaba con las enseanzas monetaristas de Friedman, por lo que coincida plenamente con las recomendaciones de corte neoliberal de los organismos financieros: "As, la banca privada internacional, las autoridades monetarias nacionales y los organismos financieros internacionales se vuelven los principales defensores del dogma de la austeridad y de algunos otros viejos mitos del liberalismo econmico".187 Bajo la perspectiva neoliberal de estos organismos y sus seguidores, se lleg a la conclusin de que los problemas de Mxico -como del resto de los pases subdesarrollados- se deben a la creciente intervencin del Estado en la vida econmica: "En la mayora de los pases en desarrollo -seala el BM en un Informe sobre el Desarrollo Mundial-, la continua expansin de las actividades del sector pblico ha generado sus propias limitaciones; muchas administraciones se han convertido en burocracias grandes, poderosas y defensoras de sus propios intereses".188
"*lbidem, p.128. " 7 Hctor Guillen Romo (1994), pp.41-2. ' " Banco Mundial. Informe sobre el Desarrollo Mundial, 1980. Washington, D.C. Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento/ Banco Mundial, agosto de 1980, p.93.
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A su vez, el FMI".. .suele hacer hincapi -nos dice en su Informe Anual de 1990- en la importancia de reducir el gasto pblico mediante la contencin de los salarios y el empleo del sector pblico, la reduccin de las subvenciones y la disminucin de las transferencias a las empresas pblicas".189 En trminos generales, las recomendaciones de estos organismos tienen que ver con el recorte de las funciones del Estado, esto es, con las finanzas sanas, las bondades del libre mercado y las virtudes de la austeridad. Esta ideologa de la austeridad se apoya en el principio de que el sector pblico no debe vivir por arriba de sus medios, por lo que su dficit debe ser combatido mediante la implantacin de planes de ajuste "sagaces" que achiquen al Estado y vuelvan a Mxico digno nuevamente de crdito. En los hechos, esta reduccin del tamao del sector pblico permite liberar recursos que de esta manera se dirigen al pago de los adeudos con los acreedores externos.
8.2. La privatizacin y el desmantelamiento del sector pblico en el consenso de Washington.

Aunque Mxico tiene relaciones con el FMI desde 1947, es hasta 1976 que su relacin con este organismo adquiere relevancia, a raz de que el gobierno mexicano suscribe por primera vez con este organismo un convenio para hacer uso del "servicio ampliado". El carcter y contenido de este convenio se conoci a finales de la gestin de Luis Echeverra, cuando se suscribi con el organismo financiero un programa de estabilizacin econmica, ratificado por el nuevo gobierno de Jos Lpez Portillo en diciembre de 1976. Entre otros compromisos, el programa acordado contena la reduccin del dficit del sector pblico, la contencin de los salarios y el inicio de un proceso de liberacin comercial con el exterior. La accin gubernamental tambin se encamin a una profunda reforma administrativa y a una reestructuracin de la poltica de subsidios y precios del sector pblico. Sin embargo, es a partir de que estalla la crisis de la deuda en el ao de 1982 -cuando Mxico se convirti en la segunda nacin ms endeudada del mundo subdesarrollado-,190que la intervencin del FMI y posteriormente
' " FMI. Informe Anual 1990. Washington, D.C., USA, p.13. 110 Slo superada ligeramente por la brasilea. Ver Rosario Green, op.cit, p.101.
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del Banco Mundial se vuelven cruciales para nuestro pas. Desde entonces, el gobierno mexicano se comprometi con las principales instituciones internacionales a implementar una estrategia conocida como "cambio estructural", cuyo contenido est apegado a los lineamientos de austeridad diseados por los organismos financieros supranacionales y el Congreso de Washington. Esto se conoce como el "consenso de Washington". Por consenso de Washington, algunos autores entienden".. .una serie de aspectos en los que los polticos del Congreso estadounidense y de la Casa Blanca, as como los tecncratas de las instituciones financieras internacionales, estn completamente de acuerdo a propsito de las polticas econmicas que los pases fuertemente endeudados deben seguir ...", y que tienen que ver con la disminucin del Estado, la disciplina fiscal y la liberalizacin de la economa. Este consenso, que tambin apoyan de manera incondicional la mayora de los economistas de las universidades estadounidenses, incluye tres conjuntos de recetas. "Primero, los gobiernos latinoamericanos deban apoyar al sector privado. Segundo, deban liberalizar la poltica comercial. Tercero, y posiblemente ms importante, deban reducir el papel econmico del Estado. Adems, tenan que ejercer disciplina fiscal [...] Deban desregular sus economas nacionales para permitir que las fuerzas del mercado operasen sin limitaciones polticas o burocrticas. De hecho, el consenso de Washington peda el desmantelamiento del Estado desarrollista en Amrica Latina".191 La premura por contar con recursos suficientes para pagar el costo de la deuda externa condujo al gobierno mexicano a adherirse al consenso y a sus exigencias de obtener finanzas sanas mediante los recortes al gasto pblico, los topes salariales, la reduccin del empleo en el sector pblico y la privatizacin y liquidacin de entidades del gobierno, adems de la estricta liberalizacin de la economa. Como vemos, la privatizacin y el desmantelamiento del sector pblico estn plenamente contemplados en el consenso de Washington como mecanismos para entronizar al mercado y suplantar al Estado como eje protagnico del desarrollo y crecimiento econmicos. Para el consenso, la regla de oro a seguir por los pases subdesarrollados es menos Estado y ms mercado. Es indudable que a travs de los acuerdos firmados con el FMI, el gobierno mexicano se fue alineando al consenso de Washington y fue relegando la toma de decisiones en poltica econmica y social a estos centros
"" Hctor Guillen Romo (1997), p.90 y Peter H. Smith. "Ascenso y cada del Estado desarrollista en Amrica Latina", en Menno Vellinga (coord.) El cambio del papel del Estado en Amrica Latina. Mx., Ed. S.XXI, 1997, pp.96-7.
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financieros, fieles propagadores del neoliberalismo en los pases con problemas de deuda. La poltica de austeridad impuesta a partir de entonces se refleja en que el peso principal de la contencin del gasto recay en aquellos renglones relacionados con los sectores populares, lo que, junto con una acelerada privatizacin de las empresas estatales, permiti destinar la mayor parte de los excedentes presupustales al pago puntual de la deuda externa. As entonces, al iniciarse la administracin de Miguel de la Madrid Hurtado y tras la Carta de Intencin suscrita entre el gobierno mexicano y el FMI en noviembre de 1982, la poltica de austeridad como estrategia para salir de la crisis puso entre los primeros objetivos el pago puntual de la deuda externa mediante el achicamiento del sector pblico y a costa de un menor crecimiento. A diferencia del auge intervencionista de los aos setenta, en que el endeudamiento fue el expediente que permiti al sector pblico el crecimiento de la economa, en la era del intervencionismo supraestatal de la banca internacional "...la opcin planteada a la nacin por parte de los acreedores pareca ser la de dejar de crecer para poder pagar...," segn nos dice en un estudio la secretaria de Relaciones Exteriores, Rosario Green.192 Para cumplir con los compromisos externos, el gobierno mexicano impone los programas de ajuste contenidos en el "cambio estructural", cuyos objetivos han sido reducir el dficit fiscal e incrementar los ingresos pblicos mediante aumentos a los precios y tarifas de los bienes y servicios del sector pblico. Tambin se comprometi a aumentar los impuestos y las tasas de inters, a liberar los precios y disminuir los subsidios a la produccin y el consumo, a estimular el mercado de valores y reducir el proteccionismo, a fin de abrir las fronteras a las mercancas del exterior.193 Ya se seal que otra de las lneas del "cambio estructural" exigidas por los acreedores internacionales y emprendidas por Miguel de la Madrid fue, precisamente, la adecuacin del tamao del sector pblico mediante la desincorporacin y venta de las empresas del Estado, que se inicia al ao siguiente de la firma de la Carta. Segn se estableca en esta Carta de Intencin, se pretenda "fortalecer el papel rector del Estado", pero en la realidad slo deriv en una mayor dependencia subordinada con el ex"2 Rosario Green, loc.cit., p.102. 103 Cf. "Carta de Intencin de Mxico al FMI". Banco de Mxico. Boletn de Indicadores Econmicos Internacionales, vol.VIII, no.4, oct-dic, 1982, pp.64-70.
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terior, al condicionar y comprometer la poltica econmica a estrategias diseadas por instituciones imperialistas que poco daban de margen de maniobra a la accin estatal y al despojarse el Estado de sus activos y disminuir as su patrimonio. En julio de 1986, nuevamente el gobierno de Miguel de la Madrid se comprometi con el FMI mediante la segunda Carta de Intencin, a seguir y profundizar los ajustes, es decir, a mantener la ruta neoliberal. Pero esta vez las autoridades mexicanas prometieron reforzar el proceso de liberacin comercial, dar mayor acceso a la entrada de inversin extranjera (sobre todo cuando sta se orienta hacia los mercados de exportacin) e "...intensificar sus esfuerzos para instrumentar su poltica de cambio estructural en el rea de gasto pblico en los renglones principales: la 'desincorporacin' y la reconversin industrial".194 La privatizacin se mantuvo as como instrumento fundamental para lograr el saneamiento de las finanzas pblicas. Los acuerdos de reestructuracin con los bancos extranjeros incluyeron el mecanismo de cambiar deuda por acciones de compaas del sector pblico, lo cual deja establecido que uno de los requerimientos por parte de los acreedores de ampliar su injerencia en el sector pblico es fielmente seguido por el gobierno mexicano: "Estos acuerdos de reestructuracin -se dice en la Carta de Intencin- incorporan estipulaciones que permiten el intercambio por parte de los acreedores, de deuda del sector pblico por acciones de compaas del sector privado, as como de compaas no prioritarias y no estratgicas del sector pblico." En abril de 1989, pero ahora bajo la administracin de Carlos Salinas de Gortari, Mxico firm con el FMI el tercer convenio de la dcada de los ochenta a travs de otra Carta de Intencin. En ella se hace nfasis en los siguientes aspectos: disminucin del tamao del Estado (que el presidente Salinas emprende bajo la llamada reforma del Estado); facilidades a la inversin extranjera directa; desregulacin econmica; apertura comercial; y modernizacin (liberalizacin) del sistema financiero. Conjuntamente con la estrategia privatizadora, que el presidente Salinas profundiz con la venta de empresas estratgicas, se puso nfasis en la desregulacin de la actividad econmica como medida para continuar con la disminucin del tamao del sector pblico y ampliar los mrgenes al capital privado, tanto nacional como extranjero.
1 S M
Cf. Carta de Intencin que el gobierno mexicano entreg al FMI. El Da, 26 de julio de 1986, pp.8-9.
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Aunque en esta Carta se reconoce que a pesar de haber cumplido con el programa de ajuste macroeconmico y cambio estructural la economa se mantuvo estancada por siete aos, cayendo significativamente el ingreso percapita y los salarios reales, en la siguiente Carta, enviada en abril de 1991, las autoridades confiesan el "continuar perseverando en la aplicacin de las polticas de ajuste estructural". Y es que, se dice, estas polticas".. .han sido respaldadas por el Fondo, el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo, los crditos de diversos acreedores oficiales (principalmente Japn y los Estados Unidos) y por la reestructuracin del servicio de la deuda con los acreedores del Club de Pars".195 Es decir, desde el inicio de la terapia del FMI, el papel de este organismo, ".. .del Banco Mundial y de las autoridades financieras de Estados Unidos fue definitivo para lograr que... se llegara al acuerdo en principio con los acreedores privados." El apoyo del Banco Mundial al desempeo de la administracin de Salinas de Gortari "...no se expres solamente en el desembolso de recursos que permitieran alcanzar el trato con los acreedores sino en un apoyo continuo en las diversas reuniones internacionales, en las que Mxico -junto con Chile- son citados como los ejemplos ms exitosos de programas de reformas econmicas tendientes a la modernizacin".196 La injerencia de los organismos supranacionales se prolonga en el gobierno de Ernesto Zedillo a travs de los convenios avalados por el Fondo. Mediante las Cartas y un memorndum de polticas enviados al director gerente del FMI, el gobierno mexicano se compromete -manteniendo consultas frecuentes con el organismo- a "acelerar las reformas estructurales" y a fortalecer sus polticas neoliberales con el propsito de "restaurar la confianza del sector privado", que a fin de cuentas ha sido el objetivo prioritario de la administracin zedillista. En el Memorndum de Polticas Econmicas enviado el 26 de enero de 1995 por Guillermo Ortiz, Secretario de Hacienda y Crdito Pblico, y Miguel Mancera, Gobernador del Banco de Mxico, a Michael Camdessus, se sealan claramente los mecanismos a seguir para alcanzar los objetivos del programa que, como siempre, estn plenamente en concordancia con las metas y la ideologa de los organismos financieros internacionales. A saber: una poltica de restriccin salarial; la continuacin de los aumentos a los precios del sector pblico; mayores reducciones de los gastos pblicos (excluyendo de intereses); y la profundizacin de su ya extenso programa de privatizaciones.
185 190
Cf. Cartas de Intencin, cit por Enrique Quintana y Janine Rodiles, op.cit., pp.137-140. E. Quintana y J. Rodiles, op.c/.,pp. 133-4.
153
Con respecto a este ltimo punto, que se identifica con los intereses de las transnacionales pues permite el traspaso a entidades extranjeras de sectores fundamentales de la economa, el memorndum seala: "El gobierno de Mxico ha decido acelerar las reformas estructurales en los sectores de transporte, telecomunicaciones y bancario [...] De esta manera, el Presidente ha enviado al Congreso propuestas de enmiendas constitucionales que permitan la inversin privada en ferrocarriles y comunicaciones va satlite. El gobierno tambin permitir la competencia nacional y extranjera en el sector de comunicaciones, promover la inversin privada en plantas de generacin de energa elctrica y ha propuesto al Congreso modificaciones legales que permitan una mayor participacin en el sistema bancario de lo considerado bajo los acuerdos del Tratado de Libre Comercio. Tambin se acelerar el proceso ya iniciado para privatizar otras empresas estatales (incluyendo puertos, aeropuertos y plantas petroqumicas). En este contexto, las autoridades se comprometen a llevar a cabo operaciones de privatizacin y concesin que se estima generarn alrededor de 6 mil millones de dlares en 1995 y de seis a ocho mil millones de dlares en los dos aos siguientes".197 Ms adelante (el 5 de diciembre de 1995), el gobierno de Zedillo envi una Carta de Intencin y otro memorndum al FMI por el cual se hace explcito que se cumplieron las metas acordadas con ese organismo, y se insiste en el compromiso con la comunidad financiera internacional, de acelerar las reformas estructurales para el ao siguiente, con el propsito de seguir fomentando la inversin privada. Entre estas, est la incorporacin de un paquete de incentivos fiscales y medidas adicionales para reducir las reglamentaciones a las empresas; adems, se prev dar prisa al despacho de".. .reformas reglamentarias y legales pendientes y los procedimientos administrativos necesarios para completar la desreglamentacin de las frecuencias de los satlites y la generacin de la electricidad y privatizacin del sector petroqumico. La privatizacin del sistema ferroviario y de los puertos y aeropuertos est en marcha y deber terminarse en el primer semestre de 1996." Por si no fuera suficiente, tambin "...se envi al Congreso de la Unin una ley para reformar los sistemas de pensiones y de salud" a fin de que la administracin de estos fondos -sumamente lucrativos- se traslade al sector privado, y se inicie un proceso de privatizacin de algunos servicios de salud.198
107 lge
Ver "Memorndum de polticas econmicas al FMI". / Mercado de Valores, no.3, marzo de 1995, pp.5-8. "Mxico enva memorndum de polticas econmicas al FMI". El Mercado de Valores, no.2, febrero de 1996, pp.6-9.
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Si recurrimos a lo que dice el BM sobre la privatizacin de las pensiones y servicios de salud, nos percataremos de que sus propuestas estn plenamente en concordancia por lo realizado por el gobierno zedillista, el cual incluso se adelant a lo que el organismo considera "una hazaa difcil de realizar": "Es evidente que la reforma de los programas de financiamiento pblico de pensiones y servicios de salud para las personas mayores... es una hazaa difcil de realizar, no obstante lo cual debe tener carcter prioritario. An en los casos en que no es posible una reforma nica y global, se puede reducir la oposicin introduciendo los cambios en forma gradual...".199 La eliminacin gradual o rpida de los servicios pblicos como parte de las reformas estructurales recetadas por el BM y el FMI y avaladas por Washington, se convierte, evidentemente, en la concatenacin tctica para su conversin en servicios privados y elitistas, y en el camino seguro al desmantelamiento del sector pblico. Estas reformas emprendidas por la administracin zedillista en el marco del consenso de Washington han reforzado las estrategias de privatizacin, desregulacin y restriccin del gasto en tanto la tercia encaminada a reducir al Estado y desmantelar al sector pblico. La privatizacin es una medida de ajuste econmico, al igual que la liberalizacin, la desregulacin y los recortes al gasto pblico, pero que se introducen en el pas como una exigencia para el otorgamiento de nuevos crditos que permitan cubrir los vencimientos de deuda pendientes. Como casos concretos tenemos el de la concesin de "crditos condicionados" por el Banco Mundial a nuestro paisa partir de 1988, a cambio de adoptar ciertas medidas, como fue la puesta en venta de empresas pblicas del ramo siderrgico (Siderrgica Lzaro Crdenas-Las Truchas y Altos Hornos de Mxico), establecida en un convenio mediante el cual se consiguieron 400 millones de dlares para el sector siderrgico. Tambin lo fue la implantacin de un programa de desregulacin interna del sistema banca rio establecido en el Financial Sector Adjustment Loan, firmado en mayo de 1989 y que ampara recursos por 500 millones de dlares; as como la desregulacin de la industria petroqumica, convenida en el Industrial Sector Policy Loan, que ampara recursos crediticios por un monto de 500 millones de dlares.200
' " Banco Mundial. Informe Sobre el Desarrollo Mundial. 1997, loc.cit., p.166. 200 El Financiero, julio 19 de 1990.
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Asimismo tenemos la aceptacin del gobierno de privatizar sectores clave de infraestructura en las reas de telecomunicaciones, transporte y energa, lo que form parte de los acuerdos para obtener en febrero de 1995 un paquete de apoyo financiero por 50 mil millones de dlares, aportado por el Tesoro de Estados Unidos, el FMI, el Banco Central de Canad, el Banco de Pagos Internacionales, el Banco Interamericano de Desarrollo y el BM. De las transferencias netas del Banco Mundial a Mxico para proyectos de 1998, se encuentran dos prstamos con fines de ajuste sectorial, uno, para la reforma de los sistemas de salud y de asistencia tcnica, y el otro, para la reforma de los sistemas de salud. En tanto que para 1999 y hasta el ao 2001, el BM canalizar 5 mil 200 millones de dlares en prstamos para fortalecer las reformas a las instituciones pblicas, como la descentralizacin de actividades pblicas hacia los estados y la reforma bancaria, segn anunci James D. Wolfensohn, presidente del organismo. Este ltimo prstamo forma parte de un programa del Banco Mundial para Mxico durante los prximos tres aos denominado Estrategia de Asistencia de Pas (CAS, por sus siglas en ingls), a cambio de que se amplen los esfuerzos de privatizacin ya iniciados en los sectores de ferrocarriles, aeropuertos y telecomunicaciones, se incremente la participacin privada en los sectores financiero y elctrico, as como para promover la privatizacin en el sector petrolero.201 Como consecuencia de los programas aplicados, que el BM consider exitosos, Mxico recibi de esta institucin la mayor cantidad de recursos prestados a cualquier otro pas del mundo: "Durante 1989 -dice un representante del BM- otorgamos prstamos por 2 mil 600 millones de dlares, lo que significa que antes de la crisis de la deuda de 1982 a la fecha [septiembre de 1991], hemos triplicado los recursos crediticios [sin considerar los ms recientes de 1995 a 2001]...Eso significa que Mxico recibi la mayor cantidad de recursos prestados a cualquier otro pas del mundo y refleja la creciente cooperacin como resultado del programa econmico y social de Mxico".202 En relacin a esos crditos, el BM los orient para apoyar los cambios estructurales en aquellos sectores en los cuales est interesado el capital transnacional y que paulatinamente se han ido privatizando, como son la siderurgia, la petroqumica, el sector bancario, puertos, caminos y ferrocarriles, el sector agrcola, el sector salud, telecomunicaciones, transporte y energa.
201
Ver La Jornada, abril 14, junio 25y 26 y octubre 26 de 1999; Banco Mundial. Informe Anual 1998, loc.cit., cuadro 2-15, p.57. 202 Entrevista realizada a Robert Stekan, Director de Operaciones del BM para Mxico y el Caribe, en Enrique Quintana y Janine Rodiles, op. cit., pp. 148-151.
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El papel activo que han jugado el Banco Mundial y el FMI en el proceso privatizador de Mxico ha ido en aumento y est en consonancia con los crditos otorgados a favor de los avances de la iniciativa privada en los sectores estratgicos de la economa, avances que sin embargo son considerados limitados por estos organismos que insisten en una mayor apertura y en la total privatizacin del petrleo y la electricidad, as como de los servicios urbanos (el agua y la vivienda entre otros). La poltica intervencionista de los organismos financieros y de Washington en el desempeo del gobierno mexicano no se limita a los acuerdos firmados con el FMI. Un mecanismo de intervencin supraestatal en los asuntos internos del Estado mexicano de parte de Estados Unidos, y que refleja tambin el grado de sometimiento de los gobiernos neoliberales a los designios del poder de ese pas, lo constituyeron tanto el "Acuerdo sobre el Esquema de Ingresos Petroleros", as como el "Acuerdo de Garantas entre el Departamento del Tesoro de los Estados Unidos de Amrica y el Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos", que la administracin de Ernesto Zedillo firm con el gobierno de William Clinton en febrero de 1995 para negociar un prstamo por 20 mil millones de dlares. Mediante estos acuerdos, el gobierno mexicano otorgaba en garanta los ingresos petroleros por exportaciones, y tambin se comprometa a no vender ni disponer de estos recursos que se consagraban bsicamente al dominio y soberana del gobierno estadounidense, en violacin flagrante de nuestra Constitucin y nuestra soberana. Adems, para asegurar que Mxico cumplira con estas y otras obligaciones derivadas del crdito obtenido, se oblig al gobierno mexicano a mantener un nivel mnimo de exportacin de crudo, el cual es sancionado por el mismo Departamento del Tesoro de Estados Unidos. Con lo que Mxico queda como abastecedor seguro de petrleo a aqul pas y nuestro gobierno, como facilitador y garante de tales disposiciones. "Por si hiciera falta -nos dice Manzo Yepes, ex funcionario de PEMEX- el gobierno mexicano se comprometi a tomar cualquier accin y proveer lo necesario a fin de que PEMEX y el Banco de Mxico cumplan con tales acuerdos violatorios de nuestra Constitucin".203 Prescribiendo esos acuerdos, el TLCAN queda como garanta de que los intereses de Estados Unidos se respetarn y se proseguir con el desmantelamiento del sector pblico y la entrega de recursos pblicos al mercado.
203
Jos Luis Manzo Yepes, op.cit., pp. 74-78.
157
A lo largo de la dcada de los noventa se puede observar que las lneas de cambio estructural "recomendadas" por los organismos supranacionales se fueron intensificando, y tan slo en el campo de las finanzas pblicas se sigui con un proceso de reorganizacin con miras a un saneamiento financiero drstico que contena, entre otros aspectos, la disminucin del gasto fundamentalmente social, la disminucin del gasto de capital, la disminucin de las transferencias y subsidios y el incremento de las privatizaciones. Sin embargo, el aumento absoluto y relativo del servicio de la deuda fue caracterstico de este cambio estructural que sufrieron las finanzas pblicas. La estrategia orientada ai mercado promovida desde finales de la dcada de los setenta por el FMI y el BM y aplicada al pie de la letra por sus portavoces locales, no se aparta de los conceptos que integran el cuerpo doctrinario que acompaa a la globalizacin, esto es: la apertura comercial, la privatizacin y liquidacin de empresas estatales, la mayor flexibilidad en los salarios y en la organizacin del trabajo as como mayores estmulos a la inversin extranjera. En este sentido, se observa que la teraputica ofrecida por el Fondo gira en torno a la renuncia a ciertos atributos fundamentales de la soberana nacional y al desmantelamiento del sector pblico. Como resultado de la perseverancia en el cumplimiento de los acuerdos con el gobierno de Estados Unidos y los organismos supranacionales, Mxico fue recompensado de parte del FMI con el ttulo de "alumno modelo", mientras que del BM ha recibido la mayor cantidad de recursos prestados a cualquier otro pas del mundo, ya que para este organismo el programa econmico y social aplicado por el gobierno mexicano ha sido "exitoso" y consistente al contemplar las lneas fundamentales de su estrategia de largo plazo conocida como "cambio estructural". Sin embargo, tales recursos obtenidos slo han significado un mayor endeudamiento y la continuacin de las polticas de liberalizacin econmica y el achicamiento del Estado, con las implicaciones colaterales que esto implica. Si bien la intervencin de estos organismos ha permitido el saneamiento de las finanzas pblicas y el abatimiento de la inflacin, lo cierto es que estos logros han sido transitorios y se han obtenido a costa de hacer depender la economa del capital externo y de un menor o nulo crecimiento econmico, con efectos negativos en el desarrollo econmico y social. La recesin y desindustrializacin, el desempleo masivo, el incremento
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desmesurado en los niveles de miseria y los crecientes procesos de desnacionalizacin y prdida de soberana, forman parte del costo econmico, poltico y social al que se nos ha sometido con las recetas de ajuste neoliberal. As, con todo y que Mxico ha sido un buen alumno al aplicar durante casi dos dcadas y hasta sus ltimas consecuencias las recetas monetaristas de los organismos financieros, la tan prometida recuperacin econmica no ha llegado, echando abajo el mito de que la austeridad y las finanzas sanas lograrn el crecimiento econmico y el bienestar de la poblacin. Lo que s se ha ido cumpliendo exitosamente han sido los objetivos implcitos del "consenso de Washington", ya que los programas de ajuste -que estn orientados hacia el exterior en detrimento del mercado interno- han logrado el freno a la economa a costa del desarrollo para obtener un ahorro fiscal que garantiza el pago de la deuda externa y han desmantelado paulatinamente al sector pblico para abrirlo a los grandes inversionistas privados. De aqu que para el FMI y el BM, Mxico ha sido un ejemplo a seguir por los dems pases subdesarrollados. Como consecuencia, las intervenciones de Estados Unidos y los organismos financieros internacionales han condenado al pas a un crculo vicioso al promover desembolsos cada vez mayores para el pago del servicio de la deuda y al restringir la capacidad econmica del Estado para hacerse de recursos suficientes tanto para este objetivo como para lograr un desarrollo sustentable.204 Como nacin prestataria, Mxico ha tenido una posicin conciliatoria y dcil, limitndose a seguir las instrucciones de los organismos financieros, la banca internacional y el gobierno de Washington en el sentido de sanear su economa y su sector pblico, lo que significa mejorar la eficacia econmica del Estado que le permita incrementar su capacidad de pago de la deuda externa. Evidentemente la capacidad de pago del Estado mexicano se ha venido deteriorando con la aplicacin sistemtica de las polticas de ajuste, pues conducen a una cada en el crecimiento y la inversin y conllevan la venta de sus principales activos pblicos, todo lo cual incrementa los niveles de endeudamiento externo y restringe los mrgenes de maniobra del Estado frente al capital financiero internacional. Los respaldos a los procesos de liberalizacin, privatizacin y desregulacin para promover la inversin privada por parte de estas entidades internacionales, as como las recetas dictadas a los gobiernos mexicanos
* Ver Arturo Huerta, op.cit.
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tendientes a contrarrestar la intervencin estatal que no se dirija a la apertura de los mercados, ha sido una constante en la relacin entre los gobiernos y estos organismos desde finales de la dcada de los setenta. Lo que ha dado como resultado el retiro del Estado de su papel regulador y rector as como el progresivo desmantelamiento del sector pblico, procesos que se expresan en la estrategia conocida como reforma del Estado.
8.3. La reforma del Estado y la privatizacin.

Segn establece el Banco Mundial, los pases que han optado por la globalizacin han introducido procesos de reforma del Estado para la modernizacin de sus instituciones. Para este y los dems organismos internacionales, la globalizacin comienza en el "interior" de los pases, por lo que stos deben aplicar sin prdida de tiempo polticas internas que reformen o reinventen sus sectores pblicos con el propsito de mejorar su eficacia, lo que les permitir dar el "salto" hacia la globalizacin y ponerlos en la senda del desarrollo. Este sentido de la reforma del Estado, plasmado en el consenso de Washington, exige un Estado que deje hacer a los particulares pero que, al mismo tiempo, conduzca el proceso de reforma. Esto es, se conmina a crear un gobierno pequeo pero eficiente para la globalizacin. As tenemos que, despus de la aplicacin de los programas de ajuste y estabilizacin en la dcada de los ochenta, las presiones internacionales se dirigieron a fomentar profundos cambios en los aparatos estatales de todos los pases a partir de los aos noventa bajo una postura minimalista. La reforma del Estado en Mxico responde a estas presiones de los organismos multilaterales por ajustar los sectores pblicos consistente con las reformas estructurales de la economa en favor del mercado, y se ha convertido en mxima prioridad para los gobiernos neoliberales, principalmente a partir de la administracin de Carlos Salinas de Gortari. Desde su Primer Informe de Gobierno en 1989, Carlos Salinas dio impulso a la reforma del Estado, concepto que supli al de cambio estructural adoptado por el rgimen anterior. La estrategia de "cambio estructural" de Miguel de la Madrid contemplaba, entre otros aspectos, la racionalizacin de la participacin estatal impulsando y estimulando al sector privado, con lo cual se inicia la reestructuracin del Estado y el achicamiento o
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modernizacin del sector pblico a travs de la liquidacin y venta de las empresas estatales. En sentido amplio, ambos proyectos, el de cambio estructural y el de reforma del Estado, encierran el mismo propsito: "redimensionar el tamao del Estado para lograr un nuevo balance entre los sectores pblico y privado en favor del sector privado".205 Lo que significa reducir el tamao del Estado lo mismo que sus funciones para ampliar las funciones y operaciones del capital privado, tanto nacional como internacional. La reforma del Estado en nuestro pas se ha definido como una "respuesta a la necesidad de apertura, crecimiento con ms justicia y una ms eficaz insercin de Mxico en el mundo de hoy", segn el secretario particular del ex presidente Salinas, Juan Rebolledo, en un trabajo que resume el pensamiento salinista sobre este proceso.206 El mismo Salinas resaltaba en un artculo que la reforma del Estado "es consecuencia de una nueva situacin internacional", ante la cual el aparato estatal debe reformarse, alegando razones tanto internas -"una honda demanda de la poblacin"como externas -"un mundo que cambia sin miramientos"-.207 Es decir, se ha pretendido presentar la transformacin estatal como un imperativo ante los grandes cambios del mundo, que imponan urgentemente al pas la readecuacin de sus estructuras polticas y administrativas a fin de aprovechar los retos de la globalizacin y acceder a capitales, mercados y tecnologa que el mundo exterior nos "ofrece". Otro destacado promotor de este proceso, Rene Villarreal, seala a su vez que "la reforma del Estado es producto de la necesidad de adecuar las instituciones polticas a las nuevas condiciones de la economa-mundo: la globalizacin y la interdependencia".208 Esta adecuacin se ha logrado con la desregulacin, desincorporacin y privatizacin, procesos que ajustan al Estado a un tamao y funcionamiento adecuados para no estorbar a los mercados y que comprenden en s la reforma del Estado. La desregulacin de la vida econmica, como la depuracin y privatizacin de las entidades del sector pblico, tienen el claro y llano propsito de restringir la intervencin estatal para ampliar los mrgenes de la actividad privada que, en los tiempos de la globalizacin, est capitalizada por las grandes corporaciones transnacionales.
205
Jos Ayala Espino. "La reforma poltica y econmica del Estado: modelos y estrategias. Elementos para un marco conceptual", p.51, en Pedro Lpez Daz (coord.) Mxico: reforma y Estado. Mx., UNAM-IIEc-UAM, 1996, pp.45-56. !0 " Vase Juan Rebolledo. La Reforma del Estado en Mxico. Mxico, Ed. FCE, 1993. 207 Carlos Salinas de Gortari. "Reformando al Estado", en Nexos, no. 148, abril de 1990, pp.27-32. 206 Rene Villarreal. Liberalismo social y reforma del Estado: Mxico en la era del capitalismo posmodemo. Mxico, NAFIN-FCE, 1993, p.206.
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En el caso de la desregulacin de la economa, su sentido es muy claro: la supresin de funciones pblicas y/o de organismos e instituciones encargados de elaborar, aplicar o controlar las regulaciones al sector privado, as como la abrogacin de normas que regulan la actividad econmica y limitan los excesos del capital. Como para el neoliberalismo la regulacin excesiva aumenta la incertidumbre de los mercados y es causa de ineficiencias, el gobierno de Salinas impuls a la par de la reforma del Estado un profundo proceso de reformas desregulatorias plasmadas en la nueva Ley Federal de Competencia Econmica, aprobada por el Congreso en 1992 2 0 9 ^ travs de la Comisin Federal de Competencia encargada de implementar esta ley, cada uno de los sectores de la economa se ha ido desregulando y abriendo a los inversionistas privados. Anteriormente a esta Ley, el gobierno de Salinas haba avanzado mucho en el proceso de desregulacin con la expedicin del nuevo reglamento de la Ley sobre Inversin Extranjera Directa, en cuanto a".. .las condiciones de apertura exigidas en concreto por Estados Unidos, ya que simplific los trmites para autorizarla, liber permisos para aprobar automticamente inversiones menores a 100 millones de dlares (asunto clave para el desarrollo de las maquilas), aument las ramas en que se autorizaba la operacin con un 100% de capital extranjero, [...] redefini a travs de fideicomisos la posibilidad de que los extranjeros adquieran ms del 5 1 % de las acciones de empresas nacionales y tambin hizo posible la colocacin de la IED en las zonas fronterizas y en los puertos, con lo cual prcticamente se dio la autorizacin para cubrir con maquiladoras todo el territorio nacional y no slo la frontera norte, adems de que se abri la senda para la inversin en turismo".210 Otra contribucin a la desregulacin econmica lograda por el gobierno de Carlos Salinas lo fue el cambio del reglamento que defina las actividades correspondientes a la petroqumica bsica (agosto de 1989) y que corresponde en exclusiva al Estado. Mediante el nuevo reglamento, fueron reclasificados 15 de los 34 productos petroqumicos bsicos existentes como "secundarios". Esto "...abri otro campo jugoso de inversiones y ganancias para los grandes grupos capitalistas nacionales y extranjeros (que pueden participar hasta con un 40% en la produccin de los secun208
Ver la publicacin elaborada por la Comisin Federal de Competencia para los futuros inversionistas en Mxico: Mxico: your partner for growth. Regulatory reform and compettion policy.setting the incentives for an efficient economy. Mxico, febrero de 1994, 20 pp. 210 Alejandro lvarez Bjar y Gabriel Mendoza P. Mxico 1988-1991: un ajuste econmico exitoso? Facultad de Economa, UNAM, 1991, p.18.
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darios) sobre la base de un criterio tcnico de muy dudosa consistencia".211 La eliminacin de restricciones al capital extranjero, an en las reas consideradas estratgicas y que son de alto riesgo para la seguridad nacional, como las telecomunicaciones, el petrleo y la banca, es claro ejemplo de que el Estado se est reformando a favor de la liberalizacin de los mercados y de los grandes capitales. La privatizacin y la desregulacin, que van de la mano, se conjugan en la reforma estatal para el desmantelamiento y entrega de los recursos patrimoniales a manos privadas. Si se argumenta que la reforma del Estado parte de la globalizacin, las razones para emprenderla son, entonces, las actuales necesidades de acumulacin del capital internacional que requiere nuevas reas y mercados de inversin, mismos que el ensanchamiento del sector pblico fue reteniendo y que la reforma estatal liberara a favor del sector privado. Las palabras del ex presidente Salinas son bastante elocuentes al respecto: "La reforma que lo agilice y haga eficiente [al Estado], demanda
ampliar los espacios a la iniciativa de los grupos sociales organizados y de los ciudadanos, liberar recursos hoy atados en
empresas pblicas y concentrar la atencin poltica en las prioridades impostergables de justicia".212 Vemos que el objetivo central de la reforma del Estado ha sido la ampliacin de las actividades y esferas privadas, por supuesto que a costa de reducir las reas del sector pblico. En su versin ms sencilla -nos dice el mismo Juan Rebolledo- lo que implica la reforma es el cambio en el papel y criterios de funcionamiento del Estado, pasando de un "criterio paternalista, patrimonialista, cerrado, protagnico, a otro de autonomas corresponsables, regulado, abierto y no discrecional." En fin, se busc un Estado menos propietario y ms modesto, a la manera de Crozier, pues su dimensin extragrande -segn la explicacin de Rebolledo- lo debilit y lo hizo menos justo en su cometido de lograr el bienestar de la poblacin, en tanto que su expansionismo lo volvi incapaz de defender los intereses nacionales en el contexto de la globalizacin econmica y la nueva configuracin mundial. Menos Estado, menos gobierno y menos administracin son los nuevos paradigmas que desde el exterior importaron nuestros gobiernos neoliberales para adecuarnos a los tiempos modernos.
212
" Ibidem. Carlos Salinas de Gortari, loc.cit, p.30. (Subrayado mo).
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Efectivamente, para los neoliberales slo se pueden alcanzar tales objetivos transformando al Estado propietario (Arnaldo Crdova nos aclara que el Estado no es el propietario sino la nacin) y "avasallador" en un Estado ms "justo" y "eficaz", esto es, empequeecido. Como para esta ideologa lo grande es sinnimo de injusto, se deba resolver entre un Estado ms propietario o un Estado ms justo, segn la tesis salinista. "Si la crtica slo se ocupa del tamao del Estado -refiere Amaldo Crdovay no de su constitucin o de su estructura, la 'reforma' no puede postularse ms que con relacin tambin exclusivamente al tamao del Estado." Por lo tanto, "lo que se ofrece como 'reforma' resulta inequvoco: empequeecer o achicar al Estado, liberndolo de las empresas que ahora administra, 'desincorporndolas' ".213 La senda privatizadora de los gobiernos reformadores slo ha demostrado que la reforma del Estado "no es ms que simple eliminacin de las instituciones pblicas", como bien dice Arnaldo Crdova. Si nos atenemos a que el Estado como forma de estructuracin del poder pblico y poltico no ha sido modificado y sigue respondiendo a los intereses cupulares del gran capital financiero, caemos en la cuenta de que lo nico renovado del aparato estatal es su dimensin, aunque reconocemos que tambin sus criterios de funcionamiento se han visto modernizados en el sentido de que el Estado reformado ha intensificado y especializado sus funciones a favor del mercado y del capital monoplico (segn veamos en el captulo cinco, su nuevo papel es el de catalizador y facilitador de los mercados). De esta manera, la reforma del Estado vino a reforzar los cambios y ajustes estructurales de la economa implantados desde los aos ochenta para redefinir una insercin eficiente en el mercado mundial y una nueva relacin Estado-mercado a tono con las polticas neoliberales de apertura, liberalizacin y desregulacin econmica y con la ideologa del Estado mnimo. Consecuente con la apertura y las corrientes neoliberales y enemigo de estorbar a los mercados, el gobierno de Carlos Salinas se pronunci por abandonar los "nacionalismos arcaicos" y subvertir las polticas nacionalistas propias de un modelo caduco y obsoleto y de un Estado paternalista en retirada. La propuesta salinista -y que sigui el gobierno de Ernesto Zedillo- era adecuar la soberana y el inters nacional a las polticas posmodernas de la apertura comercial, la desregulacin y privatizacin y el fomento a la inversin extranjera. Estas polticas se
213
Arnaldo Crdova."Un nuevo Estado?", en Nexos, no.145, enero de 1990, pp.36-37.
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ofrecieron y se impusieron como "polticas nacionalistas" acordes a nuestro tiempo globalizado, bajo el criterio de que responden a una "defensa contempornea de la soberana".214 Las transformaciones que sufre la administracin pblica en este proceso de reforma estatal son correlativas a los cambios en la vida estatal, nos dice Ricardo Uvalle, ya que "la administracin pblica tambin es reformada mediante procesos de apertura, privatizacin, liberalizacin y concesin de los servicios pblicos".215 Procesos que en s son el centro y meollo de la actual reforma del Estado. Chaes Nieto nos seala que "seguramente con esta expresin [reforma del Estado] slo se pretende sealar la necesidad de adecuar a la administracin pblica con las exigencias del momento o, lo que es ms probable, favorecer ms ampliamente los intereses hegemnicos." "Por lo tanto -nos dice ms adelante-, en la llamada reforma del Estado se est dirimiendo a quin debe beneficiar la accin gubernamental. Para asegurar que sta sea favorable al grupo econmicamente hegemnico, desde antiguo, se ha exigido disminuir al aparato estatal y eliminar toda actividad pblica en la economa que no sea para su beneficio".216 Los resultados de esta reforma del Estado son el incremento de la concentracin de la riqueza en manos de los grupos monoplicos favorecidos con las reprivatizaciones y el retiro paulatino del sector pblico de sus obligaciones sociales al dejar ste de administrar y prestar los servicios pblicos consagrados en la Constitucin. Y es que, nos dice Chaes Nieto en el mismo ensayo, "la llamada reforma del Estado ha propiciado, al lado de la desincorporacin de instituciones pblicas y una mayor participacin de los particulares en la prestacin de los servicios pblicos, el traslado de mltiples quehaceres a los habitantes del pas." Ya sea como consecuencia de los recortes al gasto pblico para dedicarlos al pago de la deuda externa o debido al desvo de enormes recursos presupustales para rescatar a los capitalistas de la crisis, el Estado deja de prestar o descuida su obligacin de prestar una serie de servicios y actividades que ahora delega en los ciudadanos, hacindoles creer que la autoadministracin es signo de democracia.
214
Las ideas principales de este apartado se encuentran contenidas en mi articulo "Globalizacin, Estado y administracin pblica: del repliegue al debilitamiento del Estado", en Revista del Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, no. 38, abril-junio de 1998, pp. 19-40. 215 Ricardo Uvalle Berranes. Las transformaciones del Estado y la administracin pblica en la sociedad contempornea. Mxico, IAPEM-UAEM, 1997. 219 Jos Chaes Nieto. "La reforma del Estado y la dimensin deseable de la administracin pblica en Mxico", en Octavio Rodrguez Araujo (coord.) Reflexiones al futuro. Mxico, Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica, A.C..1994, pp.73-110.
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En resumen, las razones para hablar de una reforma del Estado han sido bsicamente dos: aprovechar las oportunidades que brinda el nuevo entorno internacional para acceder la modernizacin del pas, y la razn que tiene que ver con la propia estructura ensanchada del Estado y su aparato pblico, que inhibe a la iniciativa privada y detiene el desarrollo. En el primer caso hemos visto que la oportunidad de acceder a capitales, mercados y tecnologa que ofertaba la reforma salinista del Estado, se ha tornado en un incremento de nuestra dependencia a un solo mercado y nuestra virtual transformacin en pas maquilador de Estados Unidos, quebrantando la soberana del Estado nacional. En el segundo caso, el retiro del Estado de muchas reas y sectores de la economa para abrirlos al sector privado nacional y extranjero no slo no ha significado un crecimiento y la mayor eficiencia de los mercados, sino que se ha traducido en una cada en el crecimiento de vastos sectores de la economa as como en serios problemas de ineficiencia y corrupcin en el manejo de los recursos pblicos transferidos o vendidos al sector privado (bancos y carreteras); en mayores niveles de concentracin de la riqueza nacional; en un aceleramiento en el proceso de extranjerizacin de los bienes nacionales; y en la drstica cada en los niveles de ingreso de la poblacin. El balance de la reforma del Estado es que "el Estado se ha reducido, pero esto no es necesariamente sinnimo de mayor eficiencia. Las implicaciones de esta cuestin son ms relevantes de lo que pareciera, porque el achicamiento del Estado no ha ocurrido en un vaco social y poltico, sino en un marco de necesidades sociales acumuladas y de estancamiento productivo severo".217 De aqu se desprende que el propsito y punto de partida de esta reforma del Estado fue la ampliacin y fortalecimiento del sector privado mediante el adelgazamiento y repliegue estatal surgidos de la privatizacin, liquidacin, fusin y extincin de parte importante del sector pblico.
217
Jos Juan Snchez Gonzlez. Administracin Pblica y Reforma del Estado en Mxico. Mxico, Ed INAP, 1998, p.151.
Captulo IX
EL PROCESO DE PRIVATIZACIN Y DESMANTELAMIENTO DEL SECTOR PBLICO
IX. EL PROCESO DE PRIVATIZACIN Y DESMANTELAMIENTO DEL SECTOR PBLICO.

Existen por lo menos tres mecanismos que conducen al desmantelamiento del sector pblico y que los planes de ajuste y la reforma del Estado vienen aplicando: la desregulacin, la desincorporacin (donde la privatizacin juega un papel predominante), y los recortes gubernamentales. En el primer caso -que ya habamos mencionado- se trata de la supresin de funciones pblicas y eventualmente de la eliminacin de secretaras, subsecretaras, departamentos y otras estructuras del aparato institucional encargadas de elaborar, aplicar o controlar las regulaciones al sector privado, as como la abrogacin de normas, requerimientos de calidad, reglas operativas de las comunicaciones y el transporte, etctera, que regulan la actividad econmica para abrir los cauces a la inversin privada. En el caso de la desincorporacin, como su nombre lo indica, busca la depuracin de las estructuras y entidades del sector pblico para reducirlo a una mnima expresin. Esto se logra a partir de las fusiones, liquidaciones o extinciones, as como con las transferencias de las empresas y organismos del sector pblico. Pero fundamentalmente con las privatizaciones, las que se han convertido en el elemento clave para trasladar al sector privado empresas, activos y actividades pblicas. Por su parte, los recortes presupustales conducen al deterioro y descapitalizacin de las instituciones, empresas e infraestructura del pas, esto es, contribuyen de manera importante al desmantelamiento del sector pblico. Los fenmenos de privatizacin y desmantelamiento del sector pblico como resultado de las presiones de los acreedores internacionales requirieron de la participacin amplia y consecuente de un sector emergente de la burocracia dirigente: la tecnoburocracia, la cual brind las condiciones y elementos necesarios para la implantacin de la reforma del Estado y los procesos de ajuste neoliberal que condujeron al deterioro de las instituciones, empresas y organismos del sector pblico y a su privatizacin.
9.1. La privatizacin y la tecnoburocracia.

La privatizacin y liquidacin o extincin de entidades del sector pblico ha sido el instrumento fundamental de la reforma del Estado y, por ende,
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de la reduccin del tamao y alcance del aparato estatal. Pedro Aspe, en su ya mencionado libro, nos adverta que "uno de los elementos ms importantes de la estrategia de ajuste y cambio estructural en Mxico ha sido la desincorporacin de empresas del sector pblico", hecho iniciado en 1983 mediante la instrumentacin de cinco procesos: liquidacin, extincin, fusin, transferencia y venta de empresas y organismos. De las desincorporaciones, han sido las ventas y las liquidaciones o extinciones las que ms peso tienen dentro del proceso global, pues se aplicaron estos procesos a 9 de cada 10 entidades desincorporadas entre 1983 y 1993.218 Mediante estos mecanismos, de un total de 1155 entidades pblicas existentes a fines de 1982, el universo se redujo a tan slo 203 para el 31 de julio de 1999 (con 57 en proceso de desincorporacin),219 lo que significa que ms o menos un 83% desapareci como parte integral del sector pblico. La tercia para desmantelar al sector pblico y reducir al Estado -privatizacin, desregulacin y recortes al gasto pblico- proviene, como hemos visto, de las presiones de los acreedores internacionales emanadas de un contexto de crisis y de creciente y acelerada globalizacin. Sin embargo, para la instrumentacin de estos procesos se requiri de la conformacin de un nuevo bloque hegemnico dentro de la administracin pblica identificado con los proyectos privatistas y aperturistas y con el nuevo modelo de desarrollo orientado al mercado externo. Esta nueva lite gubernamental que desplaza a la burocracia poltica tradicional identificada con las tesis del proteccionismo y estatismo, es la tecnoburocracia. El fortalecimiento de las posturas tecnocrticas dentro de la burocracia poltica en la administracin de Miguel De la Madrid est asociado tanto a las influencias de los organismos financieros internacionales y la hegemona global alcanzada por la ideologa neoliberal, como a la nueva correlacin de fuerzas al interior del Estado a favor de una oligarqua productivofinanciera asociada al capital transnacional y requerida de inversiones extranjeras, as como a la falta de alternativas econmicas, polticas y sociales promovidas desde la sociedad civil. Las reformas neoliberales aplicadas desde 1982 en un contexto de rgimen poltico centralizado y autoritario, permitieron el ascenso y consolidacin
21t 2
Pedro Aspe Armella, op.cit, cuadro IV, p.184. " Datos de la SHCP. La Jornada, 1. de marzo de 1999, p.24.
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de los grupos tecnocrticos dentro del Estado, lo que dio lugar, a su vez, a una "brutal centralizacin poltica, tanto horizontal como vertical; a la subordinacin de la sociedad civil al Estado; y a una hipertrofia sin precedentes del aparato tcnico-administrativo".220 El que fuera un integrante del equipo de MMH, Jos Ramn Lpez Portillo, explica que "la naturaleza autoritaria del sistema y el rebasamiento de los nacionalistas, facilit a De la Madrid rodearse de burcratas de antecedentes tericos y experiencia similares, cuyas ligas eran con el sector financiero tradicional, y particularmente el sector privado. Trece de 18 secretarios de Estado pertenecan al sector financiero." As, Miguel De la Madrid incluy en su gabinete a "jvenes tecncratas antipopulistas, la mayora de los cuales haba estudiado en universidades privadas nacionales y extranjeras y estaba a favor de polticas ortodoxas en el contexto de la economa de libre mercado".221 En efecto, la introduccin de las polticas neoliberales as como su continuacin requiri de jvenes economistas de orientacin tecnocrtica para ocupar los nuevos puestos clave dentro de la administracin pblica que definieron desde entonces el modelo gerencial en el sector pblico, as como otra modalidad de desarrollo de carcter eficientista y orientado hacia las exportaciones. Esta nueva lite abandon la poltica para adoptar un comportamiento gerencial y meramente tcnico en el manejo gubernamental, con el expreso objetivo de modernizar el sector pblico recortando el gasto y aplicando enfoques empresariales a las organizaciones pblicas. As, la Secretara de Gobernacin le cedi el paso a la Secretara de Hacienda y el Banco de Mxico, y los polticos formados en la Universidad Nacional Autnoma de Mxico lo hicieron a favor de economistas bilinges egresados de Harvard, Yale y Oxford. Lo que el Banco Mundial ha venido recomendando ampliamente para consolidar la reforma del Estado y que denomina "un pequeo grupo de tecncratas competentes", se expres en esta nueva lite gubernamental que ha formado parte estratgica en las tres administraciones neoliberales de los ltimos 18 aos a favor del mercado y la privatizacin. A partir del ascenso de la tecnoburocracia al poder, la correlacin de fuerzas se orient ms a favor del sector empresarial, del capital financiero transnacional y de las polticas del libre mercado, excluyendo a los naciona220
221
Reynaldo Maia Muoz, "Reforma del Estado en Amrica Latina: descentralizacin o decadencia del Estadonacin?", en Mauricio Merino Huerta (coord). Cambio poltico y gobernabilidad, op.cit, p.119. Antonio Jquez. "Cuando los tecncratas alcanzaron el poder: el primer gabinete", en Proceso, no.1172, abril 18 de 1999, p.8.
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listas y a los populistas del proceso de toma de decisiones. La formacin de los principales cuadros de la tecnocracia de los gobiernos de Miguel de la Madrid, Carlos Salinas y Ernesto Zedillo en universidades extranjeras, permiti lograr esta comunidad de intereses entre los hacedores de la poltica gubernamental y los organismos financieros internacionales encargados de disear las polticas privatizadoras y aperturistas. Tanto los expertos financieros extranjeros como los tecncratas mexicanos "no slo comparten las mismas perspectivas econmicas sino que -quiz lo ms importante- hablan el mismo lenguaje, tanto literal como metafricamente...Los ttulos de universidades estadunidenses ...permiten a esas personas presentar argumentos que sus colegas, ex alumnos del Banco Mundial [...] entienden y consideran legtimos.. .".222 Esta comunidad de intereses entre los tecncratas autctonos y extranjeros y su coincidencia en el carcter del proyecto modernizador, slo expresa el debilitamiento de las capacidades de formulacin de polticas pblicas autnomas de que nos hablara Nuria Cunill, esto es, marca la cada de la capacidad de gestin estatal soberana a travs de planes de largo y mediano plazos sustituidos ahora por proyectos supranacionales que nada tienen que ver con las necesidades de promover un desarrollo sustentable y equilibrado y un reparto equitativo de la riqueza manteniendo el control y decisin por parte del Estado de sus principales instrumentos de intervencin en la economa. Sin embargo, como buenos alumnos del Fondo y del BM nuestros tecnoburcratas -desde Carlos Salinas, Pedro Aspe Armella, Jos Crdoba Montoya, hasta Ernesto Zedillo, Jos ngel Gurra, Guillermo Ortiz y Luis Tllez- se esfuerzan por aparentar que las reformas estructurales son diseadas nada menos que por ellos solos y que cuentan con el apoyo popular y no slo con la confianza de los inversionistas extranjeros. En una clara instruccin del Banco Mundial a los gobiernos para que stos obtengan consenso para las reformas, seala: "Los buenos dirigentes consiguen que la poblacin se sienta identificada con la reforma, que se convenza de que sta no es algo que viene impuesto desde el exterior".(?!) Y una forma de convencer -les dice- es hacer que la poblacin "vea ms all de los sufrimientos inmediatos del ajuste", as como indemnizando a los grupos perjudicados por la reforma.223
222
Miguel A. Centeno. "The new Leviathan: the dynamics and limits of technocracy", cit. por Patricio Silva. "Neoliberalismo, democratizacin y ascenso tecnocrtico", en Menno Vellinga (coord.) El cambio del papel del Estado en Amrica Latina, op.cit., p.111. 223 Banco Mundial (1997), p.16.
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Como vctimas de un desastre natural, a los damnificados por las polticas neoliberales se les trata de resarcir con programas y proyectos de beneficencia tipo PRONASOL (Programa Nacional de Solidaridad) y PROGRESA (Programa de Educacin, Salud y Alimentacin), cuyo propsito es el combate a la pobreza sin atacar realmente sus causas, adems de que cumplen una funcin poltica clientelar para el partido en el poder, pues como advirti uno de los paladines del libre mercado y gobernador del Banco de Mxico, Guillermo Ortiz, la pobreza resta apoyo poltico al proceso de reforma.224 El impulso a la privatizacin requiri de la participacin decidida y homognea de estos apstoles de la mercadotecnia y la ingeniera financiera, quienes no han tenido empacho en buscar de manera obsesiva la desincorporacin y venta de las entidades del sector pblico en aras de dos objetivos explcitos que han intentado alcanzar a lo largo de 18 aos de tecnocracia y de convenios con el FMI: la eficiencia y el fortalecimiento de las finanzas pblicas. Como los tecncratas -influidos por el espritu empresarial- reducen la poltica a un problema de mercado y de costos y beneficios, encuentran en la privatizacin el instrumento ideal para sanear las finanzas pblicas e incrementar la eficiencia de los mercados. No slo porque al desincorporar empresas se disminuye la presin sobre las finanzas pblicas, sobre todo porque privatizando se ampla la influencia de los grandes capitales, ambos aspectos contenidos en el consenso de Washington. La tecnoburocracia, al manejar al pas como a una gran empresa, decide que slo se podr modernizar este pas-empresa abriendo los sectores fundamentales y reas estratgicas a los inversionistas privados, pero no para fortalecer nuestra industria, sino precisamente para lo contrario: que deje de ser nuestra vendindola a los sectores privados nacionales, los cuales estn cada vez ms subordinados a los grandes capitalistas extranjeros. Para sostener la poltica privatizadora, los tecncratas argumentan que la privatizacin es una cuestin de soberana. En aras de un supuesto inters supremo de la nacin y de una "defensa contempornea de la soberana", los gobiernos tecncratas someten el patrimonio nacional a su des224
Guillermo Ortiz Mtz. "Amrica Latina ante el proceso de globalizacin econmica". El mercado de valores, mayo de 1997, p.4.
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mantelamiento al abrirlo y ponerlo a disposicin de los inversionistas particulares. Resulta que la defensa de la soberana es abdicar a la soberana -es decir, al derecho de decisin suprema que recae y reside en el pueblo-, que es lo que han hecho los ltimos tres gobiernos al someter la poltica nacional y los bienes pblicos al fallo de organismos financieros internacionales y del capital transnacional. El inters supremo de la nacin es suplantado por el inters supremo globalizador, supraestatal y supranacional de las fuerzas del mercado, y la naturaleza del Estado y la soberana sobre sus recursos y polticas estn sufriendo cambios profundos y vertiginosos, al grado de modificar nuestros ordenamientos jurdicos en materia econmica, comercial, fiscal, laboral, social e industrial a favor de las fuerzas apatridas del libre mercado.225 As, la poltica en torno a las entidades del sector pblico tuvo un viraje contundente con la tecnocratizacin de la gestin pblica, pues de ser consideradas un factor de desarrollo econmico y social fundamental para el pas hasta la administracin delamadrilista, su existencia lleg a ser denostada al juzgarlas un obstculo tanto al desarrollo econmico y la globalizacion como a la justicia social. Para el Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988, las entidades del sector pblico constituyen un importante instrumento para el logro de los objetivos nacionales y para el reforzamiento de la rectora del Estado en la vida econmica, pues son la "base material con que cuenta el Estado para la regulacin e impulso de la actividad econmica y social de todos los sectores", a su vez que un "apoyo directo a la poltica econmica y social que toca instrumentar al sector pblico". Adems, se deca, "para que las empresas paraestatales desempeen adecuadamente este importante papel, es necesario que se conduzcan como parte integral del sector pblico..." En cambio, para el Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994, la fortaleza del Estado dej de reposaren esta base material por lo que deber modernizarse "eliminando el peso de su estructura", pues "su fuerza econmica no radica en su tamao ni en los mbitos del quehacer productivo que posee".226 Estamos de acuerdo en que la fortaleza del Estado no radica en su tamao, pero s radica en el dominio y control que ejerza sobre las reas estratgicas y en el manejo directo que haga de los recursos y bienes fundamentales de la nacin. Tales bienes y recursos estn consagrados en
225 220
Carlos Montemayor. "El nuevo patriotismo globalizador". Proceso, no.1163, febrero 14 de 1999, pp.32-34. Ver Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988 y Plan Nacional de Desarrollo 1988-1994. Poder Ejecutivo Federal. Mxico.
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la Constitucin como bienes de propiedad nacional y del dominio directo de la nacin por la importancia estratgica que representan, tanto para la seguridad nacional y la integridad de la nacin como para el desenvolvimiento de la economa con un sentido social y no con propsitos lucrativos particulares, segn nos explica el jurista Emilio Krieger. Este autor nos seala entre estos bienes y recursos "los casos del dominio areo nacional, de los recursos minerales del subsuelo, de las aguas nacionales, del petrleo y los dems hidrocarburos, de la energa elctrica, de los minerales radiactivos y combustibles nucleares y el de los inmuebles ubicados en las zonas fronterizas y costeras".227 El dominio de estos recursos le permite al Estado cumplir con los mandatos constitucionales y fortalecer su rectora y capacidad de conduccin del desarrollo nacional. Un Estado no es fuerte ni puede ejercer su potestad soberana de conduccin, planeacin, coordinacin, orientacin y rectora de la actividad econmica nacional cuando transfiere a manos privadas sus riquezas fundamentales sobre las que ha descansado el desarrollo y dinamismo de la nacin. Ornar Guerrero es muy claro cuando explica que "el podero del Estado descansa, en buena medida, en las proporciones de su patrimonio material, de sus recursos y sobre todo en sus capacidades... El Estado moderno puede ser tan poderoso como slidas y fuertes sean sus empresas. Esto lo saben los estadistas y lo entienden los estudiosos".228 Ms no as nuestros tecncratas angloparlantes, cuyo discurso pretende demostrar lo contrario: que el Estado se fortalece renunciando a su patrimonio. As, con estos criterios, uno de los primeros pasos dados por la tecnoburocracia para proceder a la privatizacin del patrimonio del Estado fue cambiarle el nombre a la Secretara del Patrimonio Nacional por Secretara de Energa, Minas e Industria Paraestatal -pues no sera correcto vender el patrimonio pero s la energa, minas e industria pblicas-, para, posteriormente a los remates de toda la industria y el sector minero, dejarla como Secretara de Energa, en espera de mejores momentos para enajenar tambin las entidades del ramo energtico. Lo cierto es que la nueva lite gubernamental, al estar ms integrada al gran capital industrial y financiero y coincidir en su visin antiestatista,
221 2a
Emilio Krieger, op.ctt., p.162. Ornar Guerrero. El Estado y la Administracin Pblica en Mxico. Mxico, Ed. INAP, 1989, p.785.
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logr imponer un nuevo esquema que beneficia y fortalece al sector empresarial reduciendo la propiedad pblica y enajenando el patrimonio nacional para abrir espacios a la iniciativa privada. "Las virtudes que antes se vean en el intervencionismo y la regulacin estatal -nos dice Elvira Concheiro-, lo cual fue denominador comn de todas las administraciones gubernamentales hasta 1988, despus se atribuyeron al imperio del libre mercado, lo cual implica una nueva relacin dominante basada en un vnculo preferencial del Estado con la gran empresa privada. Para que ello se produjera era necesaria la privatizacin, es decir, la disminucin del poder econmico del Estado y el fortalecimiento del gran capital".229
9.2. La privatizacin como estrategia desmanteladora del sector pblico.

Con el argumento de la modernizacin y la eficiencia, el nuevo bloque hegemnico en el poder introduce los procesos de desincorporacin y enajenacin de entidades pblicas, explicando que la modernizacin integral de la administracin pblica requiere de un sector paraestatal ms eficaz y eficiente en el sentido de no estorbar la participacin del sector privado en la produccin de bienes y servicios. Recordemos que en el TLCAN se establece que las empresas del Estado no afectarn desfavorablemente las inversiones del otro pas, disposicin que se ha atendido desincorporando las entidades pblicas para impedir que inhiban o distorsionen la participacin de los capitales privados, principalmente extranjeros, abandonando al mercado las actividades que eran atendidas en forma exclusiva por el sector pblico. Ya en el Plan Nacional de Desarrollo 19891994, se dejaba claro que modernizar era sinnimo de privatizar, pues "para atender con eficacia sus funciones, la empresa pblica se sujetar a un profundo proceso de modernizacin estructural", proceso que comprende la desincorporacin y venta de entidades pblicas. Por lo tanto, bajo esta visin, las entidades pblicas slo podan modernizarse y llegar a ser eficientes...dejando de ser pblicas. Esta estrategia modernizadora -en los trminos de la tecnocracia gubernamental- lograra una administracin pblica eficiente, pero dejando de ser pblica a fuerza de darle una solucin de mercado a la provisin de
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Elvira Concheiro Brquez. El gran acuerdo. Gobierno y empresarios en la modernizacin salmista. Mxico, UNAMHEc -Ed. ERA.1996, p.74.
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servicios pblicos y enajenando empresas potencialmente eficientes y rentables. Porque ciertamente, el Estado no se deshizo exclusivamente de sus entidades poco productivas e ineficientes, sino que tambin lo hizo con empresas de gran crecimiento y alta rentabilidad, como lo expresa el propio encargado del programa de privatizaciones durante la administracin salinista, Jacques Rogozinski: "...un porcentaje elevado de empresas mexicanas sujetas a privatizacin posean gran potencial de crecimiento, lo cual las presentaba atractivas para los inversionistas".230 Es el caso de SIDERMEX, TELMEX, Altos Hornos de Mxico (AHMSA), Compaa Mexicana de Aviacin, Fertilizantes Mexicanos, entreoirs, que en los aos ochenta estaban entre las primeras quince empresas ms importantes del pas, segn la revista empresarial Expansin.231 Es en este contexto en el que la tecnoburocracia procede a una amplia reestructuracin de las entidades y empresas del sector pblico, utilizando mecanismos de ingeniera financiera, as como creando un marco normativo y jurdico que diera legalidad a las privatizaciones. Entre los trabajos de ingeniera financiera para reestructurar y/o rehabilitar a las empresas antes de venderlas est el mecanismo de la "quiebra", que cumple con el propsito de destruir los contratos colectivos de trabajo y sindicatos, as como liquidar trabajadores para sanear financieramente al organismo y hacerlo ms viable a su adquiriente (AHMSA, FUMOSA, Dina, Aeromex, Uramex). Otro mecanismo es la desintegracin o segmentacin de las grandes corporaciones pblicas para facilitar su enajenacin y entrega a los grupos empresariales privados. As se procedi con el complejo siderrgico Sidermex, con Ferrocarriles Nacionales, con los aeropuertos, CONASUPO, la Comisin Federal de Electricidad y PEMEX.232 Las reformas constitucionales y las profundas modificaciones del marco jurdico y regulatorio de diversos sectores y actividades, permite al gobierno abrir las reas de exclusividad estatal al sector privado, dndole un marco normativo y jurdico a las privatizaciones as como aparentando transparencia y legalidad al proceso. El presidente Miguel de la Madrid introdujo las primeras reformas constitucionales en 1982 (artculos 25,26 y 28) que, junto con la promulgacin de la Ley de Entidades Paraestatales
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Jacques Rogozinski. La privatizacin de empresas paraestatales. Mxico, Ed. FCE, 1993, p.53. El Grupo SIDERMEX ocup el 2 lugar de las 500 empresas ms importantes del pas en 1981; TELMEX ocup la 4* posicin en 1988; AHMSA, la 6 en ese ao; CMA, la 8' y FERTIMEX, la 15a. Ver Expansin. Las 500 empresas ms importantes de Mxico, no.322, 19 de agosto de 1981 y no.522, 16 de agosto de 1989. 232 Ver Elvira Concheiro Brquez, op.cit.
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de 1986, delimitaban sustancialmente la actividad estatal a las llamadas reas estratgicas y prioritarias. De las primeras, se dijo (artculo 25): "El sector pblico tendr a su cargo, de manera exclusiva, las reas estratgicas que se sealan en el artculo 28, prrafo cuarto de la Constitucin, manteniendo siempre el Gobierno Federal la propiedad y el control sobre los organismos que en su caso se establezcan". As, las reas estratgicas que el Estado ejercer de manera exclusiva son: acuacin de moneda; correos, telgrafos, radiotelegrafa y la comunicacin va satlite; emisin de billetes por medio de un solo banco, organismo descentralizado del gobierno federal; petrleo y los dems hidrocarburos; petroqumica bsica; minerales radiactivos y generacin de energa nuclear; electricidad y ferrocarriles. En el prrafo quinto se agregaba al servicio pblico de banca y crdito como monopolio exclusivo del Estado, el cual no poda ser concesionado a particulares. En tanto que en las nombradas reas prioritarias, la participacin estatal qued vaga, con el fin de no limitar la privatizacin y darle mayor certidumbre de actuacin a la inversin privada. Sin embargo, el programa de privatizaciones no respet ninguna de estas reas, siendo las primeras afectadas las prioritarias, cuando la administracin de Miguel de la Madrid se decidi a vender y deshacerse de empresas medianas productoras de bienes de capital, que representaban encadenamientos productivos estratgicos en la siderurgia, los energticos, el petrleo y la petroqumica.233 Tambin se desincorporaron entidades en las reas de los fertilizantes, la produccin de azcar, astilleros, automviles y autopartes, que Miguel de la Madrid consider prioritarias en su Cuarto Informe de Gobierno. En total, se desincorporaron 743 entidades del sector pblico entre 1982 y 1988, retirndose el Estado de 16 ramas industriales de un total de 28, dejando de intervenir definitivamente en las industrias de bienes de capital, bienes de consumo duradero, textil y del vestido, automotriz y qumica bsica, y empez a retirarse de la minera, la produccin de azcar, el comercio y los servicios.234 Para continuar con la poltica desmanteladora, que afect esta vez a las ramas estratgicas, Carlos Salinas se vali de la modificacin en 1990 al artculo 28 constitucional, derogando el prrafo quinto que consagraba el servicio de banca y crdito como actividad estratgica y de exclusividad
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Alejandro lvarez Bjar. Reestructuracin financiera y productiva: raices y resultados de la privatizacin en Mxico. Mxico, Facultad de Economa, UNAM, mimeo, 1993, p.37. 234 Arturo Guillen. "Balance de la privatizacin en Mxico", en Revista Iztapalapa, UAM-Z, ao 16, no.38,1996, p.21.
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estatal, lo que le permiti a Salinas la reprivatizacin de la banca. Se modific tambin el ttulo de concesin de Telfonos de Mxico a fin de garantizar su privatizacin, lo cual se logr en 1990, siendo sta -junto con la venta del sector bancario- la ms importante y cuantiosa operacin privatizadora, concluida meses antes de proceder la venta de los bancos. Adems, ante la dificultad poltica para privatizar de lleno las empresas estratgicas y como un prembulo para su posterior enajenacin, se introdujeron diversos mecanismos de participacin del capital, tanto nacional como extranjero, en las entidades estratgicas, adecuando a su vez los marcos legales necesarios para ello. En el caso de la industria petrolera, que es el campo ms asediado por los inversionistas privados del pas y extranjeros, Carlos Salinas asegur su participacin mediante el mecanismo de reclasificar un nmero importante de petroqumicos bsicos come secundarios, estrategia iniciada por Miguel de la Madrid en 1986 y continuada por su sucesor en 1992, con el objetivo de impulsar el reingreso del capital extranjero en nuestra industria petrolera. Ya desde el rgimen anterior se inici el abandono, desmantelamiento y desfinanciamiento en diversas reas como una poltica encaminada al deterioro de PEMEX que justifique su privatizacin. La poltica descapitalizadora de PEMEX se demuestra en un rgimen fiscal que asfixia a la empresa, pues tan slo en 1998 sta pag impuestos y derechos por un monto equivalente al 114% de sus utilidades, segn anunci el director general de PEMEX, Adrin Lajous. Esto, junto con los constantes recortes presupustales y la poltica de derroche que en ocho aos duplic los cuadros de personal de confianza (los que se llevan ms de la mitad de la nmina), conducen finalmente al desmantelamiento de la paraestatal para su entrega al capital transnacional.235 La paulatina privatizacin de la industria petrolera nacional se traduce tambin otorgando numerosos contratos a compaas extranjeras en actividades de perforacin de pozos petroleros, perforacin especializada, desmantelamiento de la refinera de Azcapotzalco, administracin, mantenimiento, limpieza y vigilancia, etctera, basndose en que el nuevo Reglamento de la Ley de Inversin Extranjera (16 de mayo de 1989) permite la participacin extranjera mayoritaria en este contratismo; as como dando en concesin el proceso de refinacin de crudo mexicano a la empresa estadounidense Shell OH Co., para refinado en territorio de Estados Unidos y devolverlo como combustibles y otros petrolferos a nuestro pas.236
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La Jornada, 19 de marzo de 1999. Con respecto al desmantelamiento del sector petrolero, ver Alejandro lvarez (1993), J.L.Manzo Yepes, op.cit. y Heberto Castillo, "La entrega de PEMEX", Proceso, no.854, marzo 15, 1993.
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La estrategia para la privatizacin gradual de Petrleos Mexicanos y su entrega a capitales estadounidenses se inici con la segmentacin de PEMEX en cuatro subsidiarias para facilitar su venta: PEMEX Refinacin, PEMEX Petroqumica, PEMEX Exploracin y Produccin y PEMEX Gas y Petroqumica Bsica, separando la exploracin, la extraccin y la distribucin y la comercializacin y la produccin de derivados del petrleo, dando lugar a la privatizacin del mayor campo de operaciones de la empresa, sobre todo de sus segmentos ms rentables, como la refinacin, petroqumica y comercializacin nacional e internacional de los derivados. La poltica privatizadora de los regmenes neoliberales pasa por alto que el petrleo es un recurso no renovable altamente estratgico y vinculado a nuestra seguridad nacional, por lo que acceder a intereses de las poderosas corporaciones transnacionales estadounidenses amparadas en el TLCAN para abrir plenamente el sector petrolero, pone en riesgo no solo la rectora del Estado, tambin la seguridad de la nacin. El furor privatizador emanado de las presiones de los acreedores externos y los organismos financieros internacionales, en el sentido de acelerar las privatizaciones de las empresas pblicas, condujo asimismo a que se modificaran los ordenamientos jurdicos que regulan al sector energtico en el ramo de la energa elctrica. En 1992 se dieron las reformas a la Ley del Servicio Pblico de Energa Elctrica, adecundola a lo previamente pactado en el TLC, y que abrieron un espacio a la participacin privada nacional y extranjera en la generacin de energa elctrica, preparando la privatizacin de la industria elctrica.237 Pero tambin se avanz en la desregulacin (o, como se dice en la jerga de la mercadotecnia gubernamental, se "mejor" el marco regulatorio) de los sectores de telecomunicaciones, petroqumica, ferrocarriles, puertos, aeropuertos, recursos naturales como minerales, aguas, bosques, para proceder a su privatizacin; as como tambin, en el ramo de comunicaciones y transportes, se pusieron en prctica nuevos esquemas de financiamiento y de concesiones para la construccin y operacin de carreteras y otros proyectos de infraestructura por parte de particulares. De esta manera, el gobierno salinista logr privatizar entidades estratgicas y sumamente rentables, tales como los 18 bancos comerciales,
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Sobre la privatizacin de la industria elctrica, ver Arturo Huerta. "La privatizacin de la industria elctrica: una consecuencia ms de la globalizacin", pp.39-45; Vctor Rodrguez. "Una propuesta de reforma elctrica cuestionable", pp.46-54; Claudia Sheinbaum. "Anlisis de la propuesta de reestructuracin del sistema elctrico nacional", pp.5561; y Luis Tllez. "Electricidad, Estado y desarrollo", pp.18-26, en Momento Econmico, 103, mayo-junio de 1999.
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la empresa telefnica TELMEX; importantes empresas del ramo siderrgico, como Altos Hornos de Mxico y Siderrgica Lzaro CrdenasLas Truchas, que no solamente eran autofinanciables sino que aportaban grandes recursos al erario pblico; la empresa Siderrgica Nacional; las dos aerolneas: Aeronaves de Mxico y Compaa Mexicana de Aviacin; las compaas mineras Mexcobre y Minera Cananea, cuya aportacin es del 5% de la produccin mundial de cobre; la compaa de Real del Monte y Pachuca; las cuatro empresas del Grupo DINA; las 11 unidades industriales de Fertimex; Aseguradora Mexicana; la Red Federal de Microondas; el paquete de 13 empresas de medios de comunicacin, que junto con TELMEX y comunicaciones va satlite, constituyen el sector estratgico de las telecomunicaciones, adems de ser uno de los negocios ms rentables. Tambin las tres empresas de Almacenes Nacionales de Depsito; Alimentos Balanceados de Mxico; trece plantas de Industrias CONASUPO, nueve de Leche Industrializada CONASUPO (Liconsa) y cinco de Miconsa, ya que con la apertura comercial y la eliminacin total del control de precios, el acopio, almacenamiento e industrializacin de productos bsicos es hoy funcin del sector privado. Como parte de la estrategia desmanteladora y desnacionalizadora de los recursos naturales de la nacin, se puso a disposicin del sector privado nacional y extranjero 3.2 millones de hectreas de las Reservas Minerales Nacionales, lo que asegura a los grandes inversionistas sobre todo estadounidenses el acceso a nuestras materias primas estratgicas, condicin establecida en el Tratado de Libre Comercio.238 El agro mexicano tambin ha sido blanco de la poltica privatizadora de la tecnocracia liberal. La reforma al artculo 27 de la Constitucin introducida tambin por Salinas apunta a una mayor liberalizacin del campo con tendencias a su privatizacin, pues se introducen cambios a la propiedad agraria favoreciendo la privatizacin de los ejidos y tierras comunales y propiciando la concentracin de la tierra en beneficio de los grandes latifundistas nacionales y las empresas transnacionales. Las reformas al campo, como todas las dems reformas neoliberales, obedecen a los sealamientos del BM, el FMI y el gobierno de Estados Unidos en el sentido de orientar el sector agropecuario hacia el mercado sobre la base de la ampliacin y diversificacin del comercio de tierras, la mercantilizacin de las actividades agrcolas y el establecimiento de un sistema agrario internacional nico que apalanque la globalizacin.
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Alejandro lvarez (1993), Elvira Concheiro, op.cit. y Jacques Rogozinski, op.cit.
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Ello exige derribar las trabas que impiden la incorporacin inmediata del sector agrario en el comercio global, como los sistemas sociales de propiedad, los subsidios y precios de garanta y todos los apoyos estatales y protecciones legales al campesino. En este sentido, el secretario de Agricultura de Estados Unidos, Dan Glickman, sealaba en 1998 que para que la economa global alcance su pleno potencial y se logre un comercio agrcola global "ms libre y justo", se requiere que los gobiernos dejen de intervenir dejando a los productores correr los riesgos, esto es, se deba alcanzar "una orientacin verdadera hacia el mercado [lo que] nos obliga a la eliminacin de los precios de soporte, a los subsidios a la produccin y la exportacin y a todos los apoyos al ingreso rural ligados a la produccin".239 Por consiguiente, aunque la administracin salinista se deshizo de un nmero menor de entidades pblicas que el anterior gobierno, el tamao y la importancia de las mismas fue muy superior tanto por su naturaleza estratgica y prioritaria como por el volumen de recursos que involucr su compra-venta. Tan slo de la venta de los 18 bancos comerciales, el gobierno de Salinas recibi ms de 37 billones de pesos lo que equivala a casi el 58% de los recursos obtenidos por privatizaciones, segn Rogozinski, el estratega de las privatizaciones. Por lo que podemos sealar que en este periodo se profundiz el desmantelamiento del sector pblico y, por ende, del poder econmico del Estado. Para fines de 1993, el sector pblico ya solo comprenda las siguientes actividades: petrleo y gas; generacin y distribucin de energa elctrica; energa nuclear; organismos de investigacin y de fomento del sector agropecuario, la minera y otras actividades productivas, participacin parcial en el abasto y comercio exterior de productos bsicos; emisin de moneda, banca central y banca de desarrollo; sistemas de seguridad social y educacin; y combate de la pobreza extrema.240 Pero tambin en estos mbitos se preparaba la privatizacin.
9.3. Las reas estratgicas del sector pblico y su entrega al gran capital.
El objetivo que persiguen nuestros gobiernos tecncratas y por el que han trabajado a lo largo de las ltimas dos dcadas ha sido el repliegue del
23B 240
La Jornada, 25 de febrero de 1998. Cf. Arturo Guillen, loc.cit., p.22.
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sector pblico y el fortalecimiento de los mercados. La mejor manera para lograrlo se expres con la privatizacin de los mejores activos y empresas del Estado, como las siderrgicas, las aerolneas, la minera y la petroqumica, y la concesin a la iniciativa privada de servicios pblicos sumamente lucrativos adems de estratgicos como los telfonos y la banca. Gracias a ello, se fueron conformando y fortaleciendo importantes grupos privados nacionales muy ligados al capital extranjero, como los grupos Carso, Visa, Vitro, Minera Mxico y Alfa, que fueron los que concentraron el grueso de las privatizaciones conformndose como nuevos y poderosos grupos financieros e incrementando con ello su poder econmico y el grado de monopolizacin de la economa. As tenemos que el grupo Industrial Carso de Carlos Slim Hel se benefici con la adquisicin de Telfonos de Mxico y sus 20 subsidiarias en asociacin con capital extranjero, que junto con el Grupo Financiero Inbursa tambin de Carlos Slim y constituido en 1992 en torno a la casa de bolsa Inbursa, lo colocan como el ms poderoso grupo empresarial y financiero de Mxico. Este conglomerado cre el subholding Intercorporacin.S.A. de C.V. para aprovechar las privatizaciones en petroqumica, ferrocarriles y electricidad. Por su parte, con las privatizaciones el grupo VISA, de Eugenio Garza Lagera, extendi sus actividades a la produccin de agua mineral, la produccin de azcar y la comercializacin de aguas envasadas, adems adquiri el segundo banco ms importante del pas, Bancomer, integrando el Grupo Financiero Bancomer. El grupo VITRO, considerado el cuarto grupo privado nacional ms importante y que pertenece a Adrin Sada Gonzlez, se hizo de ocho empresas pblicas del ramo de electrodomsticos, pero tambin pas a controlar el Grupo Financiero Serfin, integrado por cinco filiales. Grupo Industrial Minera Mxico (Grupo Mxico), de Jorge Larrea, compr, en el proceso de privatizaciones, la compaa de cobre ms grande del pas, la Minera Cananea, y la Mexicana de Cobre, con lo cual se convirti en el dueo del 96% de la produccin total de cobre del pas hacindose del control oligoplico del mercado del cobre y llegando a ser el grupo minero ms importante de Mxico. Pero tambin su podero se fortaleci con la privatizacin bancaria al adquirir Comermex. El Grupo Industrial Alfa, cuyos giros fundamentales estn en los sectores siderrgico, petroqumico y alimentos, adquiri tres empresas del rea metalmecnica y est incursionando en la compra de la petroqumica secundaria.
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Adems, el Grupo Acerero del Norte se qued con 14 empresas del ramo de la minera y la produccin de acero, entre las que est el paquete de Altos Hornos de Mxico (AHMSA, la mayor siderrgica del pas), pero tambin particip en la compra de Multibanco Comermex. El Grupo Industrial Durango, perteneciente a los hermanos Rincn Arredondo y considerado el grupo papelero ms grande de Latinoamrica, adquiri seis empresas del ramo forestal, incluido el Grupo PIPSA, el monopolio papelero estatal; Siderrgica del Pacfico se qued con seis del ramo siderrgico; Mexabre obtuvo cinco del sector pesquero; el Consorcio "G" compr las cuatro empresas del Grupo Dina dedicado a la produccin de autotransporte, adems del banco Cremi. Grupos industriales asociados con empresas refresqueras transnacionales, adquirieron muchos de los ingenios azucareros que eran del Estado, tales son los casos de Joaqun Redo, Sucrum, Grupo Beta, Consorcio Industrial Escorpin, Grupo Anermex y Grupo Veracruz.241 De esta manera, importantes y estratgicas empresas y activos pblicos, as como el sistema bancario nacional, fueron a engrosar los grandes capitales privados permitindoles su mayor centralizacin y propiciando la creacin de los llamados grupos financieros, que son los grupos industriales, comerciales y agroindustriales nucleados en torno a los bancos reprivatizados en 1991-92. Es el caso -aparte de los mencionados- del Grupo Financiero Banamex-Accival, producto de la adquisicin del principal banco del pas por parte de Roberto Hernndez Ramrez y Alfredo Harp Hel; del Grupo Financiero Invermxico, creado en 1991 a partir de la compra del Banco Mexicano Somex; del Grupo Bital, que surge en el mismo ao con la privatizacin del Banco Internacional; Grupo Financiero Interacciones, en torno a Banco Interacciones creado en 1992 y encabezado por Carlos Hank Rohn; y Grupo Financiero Mexival, que encabeza ngel I. Rodrguez Sez y est integrado por Banpas. No es casual que de entre sus dueos se encuentren los nuevos miembros de la oligarqua, que en poco tiempo se convirtieron en los hombres ms ricos de Mxico y tambin del mundo (Slim es el hombre ms rico de Mxico y de Amrica Latina y ocupa el puesto 47 en la lista de la revista Forbes de los hombres ms ricos del planeta para el ao 2000).242 En
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" Ver Carlos Morera Camacho. El capital financiero en Mxico y la globalizacin. Limites y contradicciones. Mxico, Ed ERA-UNAM-llEc, 1998 y Alejandro lvarez Bjar. Las privatizaciones en Mxico, 1988-1994: economa poltica de la fabricacin de millonarios. Mxico, Facultad de Economa, UNAM, mimeo, 1994. 242 Ver La Jornada. "Sigue Slim como el hombre ms rico de Amrica Latina", 16 de junio de 2000, p.22.
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tanto que los activos de las empresas y grupos que encabezan los cien hombres ms ricos del pas, entre los que estn los mencionados, representan alrededor de 55% del PIB de 1997.243 Este fenmeno concentrador de la riqueza derivado de las privatizaciones ha contribuido en mucho a la cada vez ms desigual distribucin del ingreso, pues prcticamente lo que han ganado los grandes empresarios en la era de las privatizaciones y las polticas de ajuste, lo han perdido los trabajadores, al grado de que si de 1980 a 1996 el ingreso de las empresas con respecto al PIB se elev del 56 al 62%, el de los trabajadores se desplom de un 36% a un 29% del PIB para los mismos aos, lo que ratifica la gravedad de la polarizacin social que las polticas neoliberales han profundizado para beneficio de los dueos del gran capital, nicos beneficiarios de estas polticas.244 A su vez, la recomposicin del poder econmico en torno a una nueva y ms poderosa oligarqua y que ha resultado de las privatizaciones, se sustenta de manera creciente en su asociacin estratgica con el gran capital transnacional mediante fusiones, adquisiciones o negocios compartidos, lo que le permite a las grandes corporaciones transnacionales irse posicionando de los sectores ms rentables y dinmicos de la economa como parte de su estrategia globalizadora. Por lo que constatamos, este proceso de fortalecimiento de una nueva oligarqua a partir del desmantelamiento del sector pblico continu y fue profundizndose en el periodo presidencial de Ernesto Zedillo, como resultado de la firma del paquete financiero entre el gobierno de Estados Unidos y el de Mxico en 1995 que exiga ms privatizaciones. Desde entonces, el gobierno de Zedillo intensific los cambios en el marco legal y administrativo en reas de evidente importancia estratgica como ferrocarriles, puertos y aeropuertos, telecomunicaciones, electricidad, petroqumica y gas natural como prembulo a la siguiente fase privatizadora. As, la administracin de Ernesto Zedillo245 continu con la poltica privatizadora de los sectores estratgicos, reflejando su apuro por cumplir
La Jomada, 27 de abril de 1998. " Ver David Mrquez Ayala. "La distribucin del ingreso en Mxico". La Jornada, 15 de noviembre de 1999. Para conocer los avances en los procesos de desincorporacin en el periodo de Ernesto Zedillo, nos hemos remitido al documento Desincorporacin de Entidades Paraestatales durante el Sexenio 1994-2000 de la SHCP publicado en El Mercado de Valores, no.8, agosto de 1995 y no.2, febrero de 1996, as como al Cuarto y Quinto Informes de Gobierno, 1 de septiembre de 1998 y 1999. Estados Unidos Mexicanos, Presidencia de la Repblica. Tambin recurrimos a informacin periodstica: Reforma, 21 de julio de 1997.
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con los compromisos externos de, trasladar a manos privadas los principales recursos y activos que an quedaban en el sector pblico y que estn contemplados en la agenda del TLCAN. El fervor por privatizar recay fundamentalmente en el ramo energtico, pues en este periodo se transfirieron todos los petroqumicos bsicos a la lista de secundarios, por lo que se despoj definitivamente a PEMEX de la explotacin de la petroqumica bsica para favorecer a los grandes capitales extranjeros. Para asegurar la privatizacin de los activos del Estado en materia de petroqumica, en 1995 se promulgaron los lineamientos para la privatizacin de PEMEX Petroqumica, una de las subsidiarias en que se dividi a la empresa, lo que permiti la venta de los complejos petroqumicos de PEMEX a inversionistas extranjeros, como Tula, Escoln, Cosoleacaque, Camargo, Morelos, la Cangrejera y Pajaritos, quedando pendientes la desincorporacin de los complejos de Reynosa, Salamanca e Independencia. En el caso del gas natural, nuestros tecncratas se apresuraron a atender las exigencias de Estados Unidos en el sentido de "conformar un mercado de gas natural sin fronteras", toda vez que el secretario de Energa de ese pas, Bill Richardson, urgi a los gobiernos del mundo a modificar sus marcos legales vigentes para permitir y dar certidumbre a la participacin de capital privado en el desarrollo de la industria del gas natural246. De esta manera se dieron las reformas de 1995 a la Ley reglamentaria del artculo 27 constitucional, lo que permiti la apertura a la inversin privada al transporte, distribucin, almacenamiento y comercializacin de gas natural, dando entrada a empresas estadounidenses que operan principalmente en la frontera norte. Por su parte, el cerco privatizador contra la industria elctrica iniciado desde 1992 se ha recrudecido con las propuestas zedillistas de hacer nuevas modificaciones a la Ley de Servicio Pblico de Energa Elctrica y con su iniciativa de Ley de febrero de 1999 para reformar los artculos 27 y 28 de la Constitucin. Con ello se pretende cambiar el carcter de servicio pblico de la industria elctrica nacional para proceder a la privatizacin de los procesos de generacin, transmisin, distribucin y comercializacin de este fluido, atendiendo as a las presiones del BM y del FMI, siendo que al Fondo el gobierno de Zedillo prometi en 1995 acelerar la apertura de
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La Jornada, 8 de diciembre de 1999.
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esta importante industria. Dentro de la estrategia para privatizar PEMEX y la Comisin Federal de Electricidad, los gobiernos tecncratas las han mantenido a lo largo de dos dcadas con una poltica de desfinanciamiento, restriccin de recursos, tarifas de subsidio, aprovechamientos fiscales, etctera. La continuacin de esta estrategia se demuestra con el recorte presupuestal a ambas empresas por 2 mil 200 millones de pesos para el ao 2000, segn anunci la Secretara de Hacienda247, con lo que la descapitalizacin en el sector energtico acelerar su apertura al capital extranjero. En este periodo destacan las nuevas reformas al artculo 28 constitucional realizadas el 2 de marzo de 1995 a fin de eliminar ferrocarriles y comunicacin va satlite de la lista de las actividades estratgicas, lo que le dio sustento jurdico a las ventas de estos servicios altamente estratgicos. La participacin del capital privado en el sector ferroviario se empez a dar con la privatizacin de Constructora Nacional de Carros de Ferrocarril en 1992 y la realizacin de convenios con los principales clientes de Ferrocarriles Nacionales para el establecimiento de trenes unitarios y la aplicacin de servicios exclusivos sobre equipos reparados por los inversionistas. En el rgimen zedillista se continu con la privatizacin del sistema ferroviario mediante la segmentacin de Ferrocarriles Nacionales en tres empresas regionales (noreste, pacfico norte y sureste), y una de control de trfico y servicios en la zona metropolitana de la Ciudad de Mxico, las que se licitaron a tres compaas de capital privado nacional y extranjero (Transportacin Ferroviaria Mexicana, Ferromex y Ferrosur), tras el despido del 70% de la plantilla laboral: 56 mil trabajadores.248 La privatizacin de este estratgico sistema de transporte, que es una verdadera columna vertebral del desarrollo pues promueve y facilita las actividades productivas del pas, significa trasladara manos privadas (extranjeras) el control de nuestro espacio vital geogrfico, que comprende los recursos y centros de produccin y explotacin por donde atraviesa el sistema ferroviario. La operacin privada del servicio ferroviario forma parte de un proyecto integral de reorganizacin global de nuestro territorio en funcin de los intereses de las transnacionales estadounidenses, en el cual los ferrocarriles ex-nacionales "brindarn salidas cortas a las mercancas norteamericanas ensambladas en su recorrido por Mxico hacia el Pacfico", segn nos dice Mara Antonieta Zarate Toledo en un trabajo sobre la importancia estratgica del Istmo de Tehuantepec.249 La
247 2
La Jomada, 1 o de marzo de 2000. " La Jornada, 16 de agosto de 1999. 2W Ma. Antonieta Zarate Toledo. "La importancia estratgica del Istmo de Tehuantepec", en Quorum, op.dt., pp.125-141.
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privatizacin ferroviaria es un proyecto paralelo a la privatizacin de toda la infraestructura en comunicaciones y transportes, incluyendo a los principales puertos del pas, "con el fin de hacer ms eficiente la movilidad de personas, mercancas y materias primas hacia los principales centros de produccin del planeta", contina diciendo Zarate Toledo, proyecto fundamental en la actual configuracin del mercado global. Con esto se plantea -y siguiendo a la misma autora-, la construccin de "verdaderos corredores de ciudades industriales (maquiladoras) y de servicios enlazados mediante redes de carreteras, ferrocarriles, hidrovas, ductos, energa nuclear y tendidos de fibra ptica", que atraviesan el territorio nacional en direccin este/oeste "dando salida al mar a todos los estados sureos de Estados Unidos" y permitiendo a los grandes capitales transnacionales el acceso a nuestros principales recursos yriquezasnaturales. As, por ejemplo, la privatizacin del ferrocarril del sureste entra dentro del proyecto del estratgico corredor transocenico del Istmo de Tehuantepec -para el cual tambin se licitaron los puertos y las carreteras del Istmo-, siendo que ste es valorado, nos dice Zarate Toledo "como la puerta mundial de salida de las inmensas reservas de recursos estratgicos del sureste mexicano y tambin como la puerta de entrada de las mercancas y materias primas orientales hacia Estados Unidos y a Europa misma." Es decir, las ventas de las muy estratgicas empresas del petrleo, la petroqumica, el gas natural, la electricidad, y las telecomunicaciones, de los puertos, aeropuertos y ferrocarriles, as como de las reservas acuferas, forestales y minerales, estn incluidas en los grandes complejos econmico-territoriales, de enorme importancia estratgica para Estados Unidos y sus corporaciones. El carcter estratgico de las telecomunicaciones resulta un hecho evidente en la actual configuracin del mercado mundial, donde los procesos de globalizacin e integracin estn sustentados bsicamente en las telecomunicaciones, permitindole a los inversionistas particulares hacer grandes negocios con los nuevos servicios que este sector ofrece con base en el uso de las ms modernas tecnologas de punta. As es que el sector pblico de las telecomunicaciones tambin se puso a disposicin de los grandes capitales. Como todava se contaba -despus de la venta del servicio pblico de telefona- con las comunicaciones va satlite y otros servicios, Zedillo se apresur a deshacerse tambin de ellos. En mayo de 1995 el Congreso aprob la Ley Federal de Telecomunicaciones (recordemos que ya se contaba con las modificaciones a la Constitucin de apenas dos meses antes) como un paso para acceder a
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la siguiente fase de privatizaciones. Esta incluy a la empresa Satlites Mexicanos (para el manejo de los satlites Morelos I, los Solidaridad I y II y el Satmex V, as como la fabricacin de otros), la cual fue vendida a la empresa extranjera Loral Space yAutrey, y el espectro radioelctrico para su uso, aprovechamiento y explotacin por empresas privadas, como es el caso de la explotacin de nuevos servicios de comunicacin inalmbrica (servicios de radiocomunicacin, de radiolocalizacin mvil y de radiolocalizacin especializada de flotillas). Adems, se concesion el servicio de telefona de larga distancia a diversas empresas transnacionales y nacionales (Alfa-AT&T; Domo-Stel, Tricom, Unicom, Marcatel, Avantel y lusacel).Con la venta de Telecomm (Telecomunicaciones de Mxico), el sector pblico solo quedara como regulador y supervisor de esas actividades. Como parte del modelo global dominante para que todos los pases estn comunicados a fin de facilitar el comercio internacional de las grandes corporaciones, la privatizacin de los puertos ha sido un objetivo prioritario de la administracin zedillista. Su privatizacin, como la de los aeropuertos, carreteras y obviamente los ferrocarriles, requerida por las instituciones financieras internacionales, impondr la presencia dominante del mercado en el sistema de comunicaciones y transportes, lo que facilitar los procesos de globalizacin del capital financiero internacional. Con la privatizacin portuaria se resuelve tambin el imperativo neoliberal de trasladar a manos privadas un sector estratgico que pertenece a los recursos naturales de la Nacin y que es altamente lucrativo. Los puertos ms grandes del pas (Veracruz, Altamira, Tampico, Manzanillo y Lzaro Crdenas), y que estn privatizndose, "casualmente coinciden con las ciudades ms industriales y con los corredores comerciales ms importantes que van a Estados Unidos", nos dice Ojeda Crdenas en un estudio sobre la privatizacin portuaria en Mxico,250 lo que nos advierte que las tendencias a la concentracin econmica por regiones para favorecer los procesos globales del capital incluyen la privatizacin acelerada de los recintos portuarios clave para el comercio mundial. La privatizacin de los puertos se inici en 1993 con la aprobacin de la Ley de Puertos, crendose la figura de Administracin Portuaria Integral (API) como Sociedades Mercantiles encargadas de la administracin de
250
Ver Juan Ojeda Crdenas. Lecciones y enseanzas en torno a la privatizacin de tos puertos en Mxico: el caso del puerto de Salina Cruz (Oaxaca), en elmarcode una estrategia de desarrollo (1994-1998). Mx., INAP-SEDESOL, mimeo 1998.
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cada puerto (22 en total: doce en el Pacfico y diez en el Golfo y Caribe), sustituyendo la funcin que anteriormente desempeaba el sector pblico y organizando los puertos bajo una ptica empresarial de costos y beneficios. Las beneficiarias de las concesiones son lneas navieras nacionales y extranjeras que utilizan la infraestructura portuaria para captar los ingresos que provienen de los grandes movimientos comerciales como el petrleo de cabotaje. As por ejemplo, la API de Salina Cruz, que fue concesionada a las empresas Transportes Martimos Mexicanos (TMM) y NYK, obtiene el 90% de sus ingresos de la refinera de PEMEX en Salina Cruz, segn nos seala Ojeda Crdenas. Otras concesiones fueron otorgadas a empresas nacionales aliadas con transnacionales: es el caso de la misma TMM y su asociada Stevedoring Service of America, Inc. o la empresa ICA junto con International Container Terminal Services, Inc. Tambin se concesion la construccin de nuevas instalaciones, marinas y prestacin de servicios y se licitaron internacionalmente los equipos de dragado. Este es un claro ejemplo de cmo la administracin pblica se privatiza para que los particulares realicen directamente las funciones de operacin de terminales e instalaciones portuarias, as como la prestacin de los servicios portuarios, con claros fines mercantiles, pero cuyo aprovechamiento, uso, explotacin y beneficios son privados. Siendo un segmento de la infraestructura estratgica codiciado por los dueos del gran capital, las terminales areas tambin han sido sometidas a su venta "para que stas respondan al dinamismo de la economa y generen nuevas oportunidades de negocio", toda vez que cuentan con "un potencial de rentabilidad y un creciente inters de los inversionistas privados", segn anunci el secretario de Comunicaciones y Transportes, Carlos Ruiz Sacristn, a los grandes industriales congregados en el Consejo Coordinador Empresarial y la Cmara Mexicana de la Industria de la Construccin.251 Desde 1989 se ha ido abriendo la participacin del sector privado en proyectos relacionados con la industria aeronutica con la venta de las aerolneas Aeromxico y Mexicana de Aviacin, por lo que la enajenacin de los aeropuertos constituye el ltimo eslabn para el total desmantelamiento del sector pblico aeronutico.
251
Palabras de Carlos Ruiz Sacristn en la inauguracin del Seminario "El sector privado en la infraestructura". Mxico, D.F., 24 de mayo de 1999. En http://www.sct.gob.mx/discursos/archivos/27.htm, 18 de agosto de 1999.
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Aunque al final del sexenio salinista las aerolneas privatizadas en ese mismo sexenio y que despus quedaron en manos de un slo dueo, Gerardo de Prevoisin, estaban prcticamente en quiebra, el gobierno de Zedillo continu con el programa prvatizador del sector poniendo en venta 35 aeropuertos, cuyos activos se estiman en 7 mil millones de pesos,252 y que adems representan jugosos negocios para los inversionistas privados. La entrega de los aeropuertos a empresarios nacionales y extranjeros contribuy, como en todos los casos de privatizacin, a la creacin y fortalecimiento de importantes monopolios privados. En esta ocasin, una sola empresa, Triturados Baslticos y Derivados (Tribasa), que es la segunda empresa constructora ms grande del pas, se qued con el grupo aeroportuaro del sureste (para facilitar su venta, se dividi a la red de aeropuertos en cuatro paquetes), que consta de nueve aeropuertos. Pero adems Tribasa ya cuenta con infraestructura ferroviaria, carretera y portuaria y pronto participar en la industria elctrica en coinversin con la transnacional inglesa Enron, Enginering and Construction Company, el mayor corporativo del mundo en infraestructura para la generacin de energa elctrica y con fuertes intereses en Mxico, lo que convierte a la primera en un autntico monopolio integral.253 Por lo que hasta aqu hemos analizado, la definicin de las reas de competencia de los sectores pblico y privado, as como los criterios de lo que es prioritario y lo que es estratgico (y, por tanto, de exclusividad estatal), son variables, pues derivan de los compromisos contrados con el FMI y el BM y sus indicaciones de lo que deber privatizarse, incluyendo los ingresos que se debern obtener con estas operaciones. Con esto, las empresas y organismos que en principio estaba el sector pblico obligado a retener en exclusiva en los trminos del marco constitucional, son puestas a la venta o liquidadas, y todos los servicios pblicos y bienes industriales en donde intervena el Estado pasan a ser "susceptibles de concurrencia particular", y por lo tanto privatizables. Se observa que esta tendencia privatizadora lleg a abarcar a todos los sectores estratgicos, ya que modificaciones legislativas en reas como el petrleo, el gas, la petroqumica, la electricidad, el campo, los ferrocarriles, las telecomunicaciones, la salud, el rgimen de tenencia de la tierra, reservas forestales y mineras, puertos martimos, aeropuertos, han conducido hacia ello.
252
Guillermo Correa. "En 17 aos se desmantel la infraestructura paraestatal y casi 400 mil trabajadores quedaron en el desempleo", en Proceso 1164, 21 de febrero de 1999, pp.14-15. 2M La Jornada, 7 de abril de 1999.
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Como buenos country managers locales, nuestros tecncratas han seguido fielmente las indicaciones del FMI, siendo las ms recientes el compromiso acordado en julio de 1999 para concretar en el ao 2000 privatizaciones con valor de 37 mil millones de pesos, as como a mantener un estricto control sobre el gasto pblico.254 En privatizaciones, se tienen muy adelantadas las ventas de tres grupos aeroportuarios regionales, de la Aseguradora Hidalgo, las administraciones portuarias integrales, los servicios portuarios, aeroportuarios y las instalaciones de almacenamiento agropecuario. Adems, en 1999 continuaron los procesos de desincorporacin de el Peridico El Nacional y de El Nacional de Guanajuato y finalmente se orden la extincin de CONASUPO (mayo de 1999). En el caso CONASUPO habra que mencionar que su desaparicin signific el desmantelamiento de la institucin reguladora de los productos bsicos, dejando su comercializacin y abasto al libre albedrio de las grandes transnacionales comercializadoras que hoy sustituyen a CONASUPO:
Cargill y Continental.255
En cuanto a mantener un control sobre el gasto pblico establecido por el FMI, Hacienda orden los recortes presupustales para el ao 2000 que impactarn mas severamente los programas de PEMEX, la Comisin Federal de Electricidad y la Compaa de Luz y Fuerza del Centro, pues se previo un recorte de 7 mil 623.7 millones de pesos que incluyen ajustes en los programas de inversin de esas empresas as como en la educacin pblica, comunicaciones y transportes, el Instituto Mexicano del Seguro Social y el ISSSTE.256 Y aunque no se ha podido avanzar en la privatizacin del sector elctrico, la administracin zedillista no ceja en su intento por reformar la Constitucin para entregar la industria elctrica nacional a empresas privadas, atendiendo, como siempre, los sealamientos de los organismos financieros internacionales en cuanto a promover la competencia y permitir que las fuerzas del mercado establezcan los precios para facilitar la eficiencia. Esto se est logrando mediante la segmentacin o fraccionamiento del sistema elctrico nacional para la apertura y posterior venta de la infraestructura pblica que provee servicios, como la Comisin Federal de Electricidad (CFE).
254 255
La Jornada^1 de mayo de 2000. La Jornada, 15 de noviembre de 1999. 250 La Jornada, 1 o de marzo de 2000.
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Tanto los organismos financieros extranjeros como la tecnocracia y el sector empresarial mexicanos acusan a las entidades pblicas de ser altamente ineficientes y de ofrecer servicios pblicos "cualitativamente inferiores" (el Banco Mundial dixit), olvidando que hace slo 30 aos se nacionaliz la industria elctrica ante la ineficiencia de ms de 57 aos de las empresas elctricas privadas para resolver las necesidades nacionales en materia de suministro elctrico. La actual industria elctrica estatal ha llegado a ser estructuralmente sana, competitiva y rentable a pesar de la descapitalizacin a que ha sido sometida durante casi dos dcadas por las polticas neoliberales, pues tan slo en 1997 la CFE obtuvo un supervit operativo o ahorro por 15 mil 750 millones de pesos sin recibir transferencias y con las tarifas elctricas ms bajas del mundo,257 por lo que no es gratuito el inters de las grandes empresas para que este rentable y estratgico sector pase a su propiedad. De esta manera, de las 1155 entidades existentes en 1982, para el ltimo ao del periodo zedillista (31 de julio de 1999) slo quedaban 203, de las cuales 74 son organismos descentralizados, 107, empresas de participacin estatal mayoritaria y 22 fideicomisos pblicos, segn el Quinto Informe de Gobierno de Ernesto Zedillo. El sector pblico se retir de sectores tan estratgicos como la petroqumica, la banca y el crdito, los ferrocarriles, las telecomunicaciones incluyendo telfonos, aerolneas, la minera, siderurgia y el campo, e inicia su retiro de puertos, electricidad, gas y petrleo, educacin, salud y seguridad social. Por si fuera poco, en el periodo de Zedillo fueron concesionadas 21 millones de hectreas de las Reservas Minerales Nacionales, superando con creces la desnacionalizacin de nuestros recursos mineros estratgicos emprendida por Salinas, por lo que slo quedan en poder del Estado 33 mil 168 hectreas.258 Sin embargo, la decisin gubernamental de avanzar substancialmente en la privatizacin incluye tambin a los servicios pblicos como la salud y seguridad social y la educacin pblica, que tradicionalmente y con sentido social prestaba el Estado y que ahora mediante la supresin o disminucin del gasto pblico para su financiamiento estn siendo transferidos a intereses privados para su mercantilizacin.
2:7 !M
David Mrquez Ayala. "La privatizacin del sector elctrico", en La Jornada, 24 de marzo de 1999. La Jornada, 20 de octubre de 1998.
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9.4. El desmantelamiento de las reas sociales del sector pblico.

Hasta aqu hemos visto cmo el grupo tecncrata gobernante se ha valido de diversos mecanismos de ingeniera financiera para alcanzar sus propsitos de reformar al Estado acorde a las necesidades de la globalizacin mediante la intensificacin de sus funciones a favor del mercado y desarticulando y desmantelando al sector pblico. Tanto la instrumentacin de un marco legal para abrir el sector pblico a los inversionistas privados, como las liquidaciones de empresas, el desfinanciamiento de entidades e instituciones pblicas, la desintegracin (segmentacin o divisin) de corporaciones pblicas para facilitar su venta a empresarios privados, y las privatizaciones, forman parte de las nuevas funciones del Estado para "facilitar" la consolidacin de los sectores privados que se suponen ms eficientes que el sector pblico. Entre los trabajos de ingeniera financiera que ms rpidamente estn conduciendo al desmantelamiento del sector pblico estn precisamente las privatizaciones, pues en el afn de convertir al sector privado en el motor y eje del desarrollo econmico y social, no slo las actividades productivas han pasado a manos privadas, incluyendo las estratgicas y prioritarias, sino tambin el suministro de servicios de carcter pblico como telfonos, los transportes, el servicio de banca y crdito, as como la educacin, investigacin, salud y seguridad social, y ahora tambin hasta los servicios culturales que brinda el Estado. En este ltimo mbito entra el proyecto privatizador de nuestro patrimonio cultural, que pretende eliminar su utilidad pblica para concesionara particulares los monumentos arqueolgicos, histricos y artsticos pertenecientes a la Nacin, a la vez que promovera el desmantelamiento del Instituto Nacional de Antropologa e Historia y el Instituto Nacional de Bellas Artes y la enajenacin del patrimonio cultural intangible, como tradiciones, cultura populare indgena. Efectivamente, las "recomendaciones" del BM y del FMI para abrir todo al mercado incluyen a la cultura, pero tambin a la educacin, salud y seguridad social, reas en las que igualmente estn interesados los grandes empresarios en su estrategia competitiva al permitirles la revalorizacin acrecentada de sus capitales, proyecto fundamental en la actual etapa de globalizacin. En el caso del sector salud, las compaas de seguros y los productores de servicios (centros hospitalarios privados), son los directamente beneficiados de la tendencia privatizadora del sector salud, toda
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vez que el desmantelamiento de las instituciones pblicas de salud y seguridad social les abre un enorme nicho para la acumulacin y concentracin de capitales. Las reformas neoliberales de la salud y seguridad social promovidas desde el Banco Mundial y formalizadas en la nueva Ley del Seguro Social (1995) y el Programa de Reforma del Sector Salud (1996), introducen un esquema privatizante de la seguridad social y los servicios de salud, cuyo objetivo es apuntalar al sector privado, principalmente el financiero. Por un lado estn las reformas pensinales, que significan una real privatizacin del fondo de pensiones al transferirse enormes recursos pblicos -el ingreso de los trabajadores y las aportaciones del gobierno- al sector financiero privado, tanto nacional como extranjero, para que ste los controle y administre con fines particulares de lucro, esto es, para la propia capitalizacin y rentabilidad de este sector, el cual los utiliza con propsitos especulativos que le proporciona las tasas de ganancia ms elevadas. Por el otro lado, estn las reformas a los servicios mdicos, que constituyen una actividad econmica importante y codiciada por los inversionistas, adoptndose formas de administracin regidas por un principio de competencia mercantil (las Organizaciones Administradoras de Salud). Estas reformas han impulsado a los poderosos grupos financieros (Inbursa, Bancomer, Banamex, Pulsar) asociados con transnacionales de la medicina, logrando que se apoderen de los fondos de pensiones y los servicios mdicos ms rentables y dejando al sector pblico el manejo y administracin de aquellos servicios no rentables dirigidos a las capas ms empobrecidas de la poblacin. "El primer blanco de la poltica de mercantilizacin-privatizacin de la salud y seguridad social -nos dice la sociloga y mdico Cristina Laurell- son los fondos de jubilacin porque representan enormes recursos financieros. El rgimen de capitalizacin individual con administracin privada de estos fondos -la propuesta neoliberal- permite a los grandes grupos financieros privados controlar los fondos financieros ms importantes de un pas".259 Esto significa que las compaas aseguradoras (que forman parte de los grandes grupos financieros privados y extranjeros) podrn controlar, por medio de las Administradoras de Fondos de Retiro (Afores), fondos pblicos financieros equivalentes al 60% del Producto Interno Bruto, nos dice Laurell, con lo que el poder econmico y poltico de estas corporaciones privadas se incrementa de manera desmesurada.
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Asa Cristina Laurell. La reforma contra la salud y la seguridad social. Mxico, Ed. ERA, 1997, pp. 18-19.
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La privatizacin del sector salud propiciada por la cada del gasto pblico (la proporcin del gasto en salud cay del 2.9% del PIB en 1990 a 2.2% en 1997, cuando los pases de Amrica Latina gastan el 5% y nuestros principales socios comerciales el 12%)260 y el consecuente deterioro de las instituciones de salud, est encaminada a transformar el carcter pblico solidario y redistributivo de la prestacin de los servicios que brindan el IMSS y el ISSSTE a otro bajo un principio de equivalencia, que no es sino la proporcin y venta del servicio a quien pueda pagarlo. As tambin se abandona el rgimen de administracin pblica de los fondos colectivos por uno privado. Lo cual denota que el sector pblico repliega sus funciones en el sector de salud y seguridad social a las estrictamente necesarias para paliar la pobreza, as como a facilitar y garantizar la accin de los particulares en su objetivo de generar mayores ganancias con la mercantilizacin de los servicios mdicos y seguros. Las consecuencias del desmantelamiento de las instituciones pblicas en el sector salud y la introduccin de la va privada no han sido la mayor eficiencia en los servicios mdicos y s ha demostrado ser ms costosa. El modelo privado significa la individualizacin, la diferenciacin y la restriccin de los derechos a la salud en detrimento del principio universal, integral y de equidad que respalda el sistema pblico, por lo que el aumento en la polarizacin y la mayor exclusin de la poblacin de los servicios de salud y seguridad social ser una constante bajo el esquema implantado con las reformas privatizantes para favorecer a los grandes grupos financieros (compaas aseguradoras y grandes consorcios mdicos). Este mismo esquema lleva la tendencia privatizadora del sistema educativo, pues mediante la reduccin del presupuesto en educacin se impulsa a los agentes econmicos privados para que intervengan en el financiamiento de la educacin que el Estado est obligado a impartir. El adelgazamiento de las finanzas pblicas para favorecer el "libre" mercado est conduciendo al desmantelamiento de las instituciones pblicas de educacin bsica, media y superior, as como de los centros de investigacin y, por lo tanto, a la ruina de los sustentos del Estado social. La estrategia de contencin presupuestal a las universidades pblicas, las cuales realizan ms del 70% de la investigacin cientfica en el pas, impulsa la educacin privada y tecnolgica, con carreras diseadas a la medida
*"" Cf. Cuarto Informe de Gobierno, loc.cit. Los indicadores del gasto pblico en salud en el mundo se refieren a los aos 1990-1995 y estn en el cuadro 5.1, en Mxico Social 1996-1998. Mxico, Divisin de Estudios Econmicos y Sociales, Grupo Financiero Banamex-Accival, 1998.
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de las empresas -sobre todo las maquiladoras- que requieren tcnicos ms que profesionistas. Esto ha dado lugar a profundos rezagos en el sistema educativo y en el desarrollo de la ciencia y la tecnologa. En este mbito, se han llegado a cancelar proyectos de investigacin cientfica y desarrollo tecnolgico para sustituirlos por actividades rentables de servicio al sector privado. As como tambin se ha propiciado la implantacin de las cuotas "voluntarias" en los planteles pblicos bsicos y el aumento de las mismas en prcticamente todas las universidades pblicas del pas, lo que no resuelve el problema fundamental de la escasez de recursos y s propicia la orientacin educativa y profesional a las necesidades mercantiles de las grandes empresas, haciendo de las universidades e institutos de investigacin centros maquiladores de conocimiento de los pases industrializados. La privatizacin educativa tambin da lugar a la mayor exclusin de amplios sectores de la sociedad que carecen de toda posibilidad de financiar de manera individual su formacin educativa. En respuesta a las crecientes presiones del Banco Mundial para que se privatice este importante servicio pblico, los tecncratas mexicanos reformaron el artculo 3o constitucional a fin de garantizara los particulares la prestacin de servicios educativos, imponiendo a la educacin pblica una lgica empresarial, que significa que su financiamiento estar basado en la demanda, de modo que slo el que tenga capacidad de compra podr acceder a los servicios educativos. La mercantilizacin y traspaso de la educacin -sobre todo la superior- a entidades privadas para su financiamiento o provisin directa introduce el principio del mercado a un bien pblico que, como la salud y seguridad social, es un derecho ciudadano y una responsabilidad social del Estado. Exactamente como el Banco Mundial adverta, el bienestar y los servicios pblicos dejaron de ser responsabilidad pblica para convertirse en responsabilidad individual y en productos mercantiles sujetos a las leyes del mercado, revelando que los servicios pblicos como la educacin y salud se ofertarn en funcin de la solvencia econmica individual y no de las necesidades sociales y los derechos de la poblacin. No es extrao que en este contexto la poltica social se transforma en una poltica asistencialista, que se limita a cumplir programas mnimos sociales y de beneficencia pblica dirigidos a los sectores ms vulnerables de la poblacin y ms golpeados por las polticas neoliberales de austeridad, desmantelamiento de las instituciones sociales y recortes al gasto social.
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Es significativo que en el proceso de desmantelamiento del sector pblico, los recortes al presupuesto programable y al gasto social en particular como mecanismo para sanear las finanzas pblicas jueguen un papel preponderante, pues ello descapitaliza y debilita a las empresas gubernamentales y a las instituciones y entidades que prestan un servicio bsico a la sociedad, lo que justifica su desmantelamiento as como su privatizacin y mercantilizacin. As vemos que en los ltimos aos se han registrado recortes importantes al presupuesto pblico programable, cuya proporcin con respecto al PIB ha cado significativamente en los ltimos aos de un 17.8% en 1988 a un 16.6 % en 1997, y a un 15.3% para 1999, afectando negativamente reas como el desarrollo agropecuario, medio ambiente, desarrollo social, comunicaciones y transportes y sector energtico.261 Los programas sociales que antes brindaba el Estado en forma universal, con la puesta en marcha del modelo neoliberal se vuelven focalizados, excluyendo a amplios y empobrecidos sectores de la poblacin de ellos, por lo que la pobreza y desigualdad empiezan a profundizarse a partir de 1982. Los recortes al gasto social, junto con el debilitamiento y desmantelamiento de las instituciones sociales y el retiro indiscriminado de los subsidios a los productos bsicos, han producido una cada sistemtica en el nivel de vida de la poblacin y un incremento desmesurado del nmero de pobres, que hoy abarca al 72% de la poblacin total, segn Julio Boltvinik. El mismo autor aclara que la pobreza extrema alcanza, para el ao 1999, al 54% de la poblacin nacional, esto es, a 54 millones de mexicanos y que tan slo de 1994 a 1996 aument en 15 millones.262 El aumento sustancial de la pobreza es resultado del desmantelamiento del Estado desarrollista y social que dio lugar a la mercantilizacin de las necesidades humanas, de los servicios como la salud, la seguridad social y la educacin, lo que perjudica a las mayoras que se quedan sin la posibilidad de acceder a sus beneficios.
9.5. La nueva funcin del Estado: de rector a "rescatista".

Las privatizaciones y el logro de un sector pblico disminuido no trajo como contraparte un gobierno ms concentrado en lo social ni un sector
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Para 1988 y 1997, ver Cuarto Informe de Gobierno, loc.cit.; para 1999 cf. Andrs Manuel Lpez Obrador. FOBAPROA: expediente abierto. Mxico, Ed. Grijalbo, 1999, cuadro 5.1. 2112 Ver Julio Boltvinik. "El error de Levy". La Jornada, 13 de mayo de 2000.
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privado ms productivo y eficiente. No se consigui que el Estado respondiera con mayor eficiencia a las demandas de la poblacin y cumpliera con sus obligaciones constitucionales, mejorando la calidad de vida de los ciudadanos como haban prometido los gobiernos tecncratas encargados del programa privatizador. Pero tampoco condujo a una mayor eficiencia de los mercados ni a la mayor competitividad de los sectores enajenados. A pesar de que las empresas se privatizaron en condiciones preferenciales para los adquirientes, libres de adeudos y con previos despidos para sanearlas as como vendindolas debajo de su valor, muchas de ellas han entrado en profundas crisis financieras y problemas de insolvencia y corrupcin, al grado que el gobiemo ha tenido que intervenir en ellas para rescatarlas de posibles quiebras. Es el caso de las aerolneas, los ingenios azucareros, Altos Hornos de Mxico (AHMSA), las carreteras y los bancos, entre otras. El caso de AHMSA, la siderrgica ms importante del pas, es ilustrativo de la gran ineficacia del sector privado, pues a los siete aos de haberla adquirido el Grupo Acerero del Norte por 145 millones de dlares, para 1999 ya deba mil 800 millones de dlares, tanto al fisco como a proveedores, entrando en una de sus crisis ms severas con prdidas en sus acciones de 82% en un slo ao,263 por lo que es ya de las principales empresas en el mundo con crisis de pagos, de acuerdo con un informe de Moody's Investor Service de 1999. Otras empresas en crisis financiera que han dejado de cubrir sus obligaciones de deuda o intereses, son el Grupo DINA, el Grupo Azucarero Mxico (GAM) y el Grupo Tribasa, beneficiarias tambin de las privatizaciones y hoy por hoy de las corporaciones ms morosas a nivel mundial.264 El Grupo DINA por ejemplo, comprado por el Consorcio "G" en 1989 al gobierno de Salinas en 213 millones de pesos, ha tenido que vender parte de sus acciones (que representan el 80% de los ingresos de DINA) a un grupo de inversionistas estadounidenses encabezado por Joseph Littlejohn and Levy Fund III para hacer frente a sus pasivos, que suman ms de 700 millones de dlares. En el ramo azucarero, tanto el GAM, que opera 5 ingenios azucareros, como el Grupo Escorpin, que posee diez ingenios, entre otros grupos azucareros, han sido beneficiados por diversos rescates
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La Jornada, mayo 25 de 1999. * " Departamento de Anlisis de Reforma con informacin de Moody's Investor Service. Reforma, 13 de mayo de 2000.
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financieros, el ltimo de los cuales ha sido el de este ao 2000, ao en el cual el gobierno destin recursos pblicos por un monto de 460 millones de dlares a los empresarios de la industria, que en conjunto todava adeudan a la federacin 2 mil millones de dlares por los 60 ingenios que adquirieron desde 1992.265 En el caso de las aerolneas, el gobierno de Zedillo intervino en 1.995 para salvarlas de la quiebra, absorbiendo las deudas para, ms tarde, intentar su reprivatizacin. Otras empresas que demostraron ineptitud y graves niveles de incompetencia y de improvisacin fueron las concesionarias de carreteras, Tribasa, ICA y Grupo Mexicano de Desarrollo. Estas importantes constructoras incumplieron sus compromisos en la construccin, operacin y mantenimiento de 23 autopistas, pues aparte del mal estado de las carreteras y lo alto de las cuotas que las volva intransitables, incurrieron en fuertes niveles de endeudamiento que las llevara prcticamente a la quiebra, si no llega el Estado a salvarlas. Oe esta manera, el sector pblico retom en septiembre de 1997 el control de las 23 autopistas rescatadas, asumiendo el gobierno pasivos por un monto que lleg a 87 mil millones de pesos para 1999, argumentando que haba que poner a salvo "bienes nacionales". Sin embargo, la incompetencia y fracaso del sector privado en el manejo de carreteras no impidi que el gobierno les devolviera siete de las autopistas rescatadas.266 El programa de rescate carretero slo ha sido el prembulo de la mayor y ms costosa operacin de salvamento realizada por el gobierno con cargo a la nacin: el rescate bancario. Es un hecho que, como dice Andrs Manuel Lpez Obrador, "los bancos privatizados operaron sin ningn tipo de supervisin y control, lo que dio lugar al otorgamiento de crditos cruzados o autoprstamos, a crditos quirografarios o sin garantas y a la entrega de crditos por consigna o influyentismo, como los autorizados para financiar las campaas electorales del PRI en 1994".267 La ineptitud de los neobanqueros y el uso de la banca para operaciones irregulares y fraudulentas orill a un colapso financiero y dio lugar a la peor crisis bancaria que deton en diciembre de 1994. Sin embargo, el gobierno evit la quiebra declarada de los bancos comerciales con un programa de rescate a los banqueros que result ser mucho ms costoso que dejar que quebraran o intervenir de manera directa retomando su control.
* " La Jornada, 16 de junio de 1999 y 28 de mayo de 2000. " * Proceso no. 1149, 8 de noviembre de 1998, pp.12-16 y Reforma, 21 de septiembre de 1999. 297 Andrs Manuel Lpez Obrador, op.cit., p.48.
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El costo fiscal del rescate bancario asciende, para 1999, a 98 mil 830 millones de dlares, segn datos de la firma calificadora estadounidense Standard and Poor's, por lo que rebas a la deuda pblica externa (91 mil 055 millones de dlares) y a la interna (47 mil 872 millones de dlares), enfrentando el gobierno una deuda global de 237 mil 757 millones de dlares para junio de 1999, en cifras de Hacienda y el Banco de Mxico. Esto significa que durante la administracin de Zedillo la deuda pblica se increment ms del 80% como resultado del rescate bancario, pues al asumir la presidencia en 1994 el saldo de la deuda pblica ascenda a 131 mil 323 millones de dlares, segn las cifras oficiales. As, la deuda total del pas, que incluye los pasivos pblicos, privados, bancarios y los generados por el rescate bancario, alcanz, al trmino del primer semestre de 1999, la cantidad estratosfrica de 304 mil 398 millones de dlares.268 La deuda de los banqueros y empresarios fraudulentos -algunos de los cuales ya estn siendo procesados legalmente por corrupcin- pas a ser deuda de todos los mexicanos con el rescate y su legalizacin, pues fue asumida como deuda pblica por el Congreso en 1998. El gobierno rescatista ha transferido a los bancos, a travs del programa para su rescate, ms de ocho veces de recursos pblicos de lo que recibi por la venta de los mismos (12 mil millones de dlares), que como dijimos asciende a 98 mil 830 millones de dlares, mientras que al programa para "rescatar" a 2 millones 298 mil familias pobres (PROGRESA) slo destina 7 mil millones de pesos,269 menos de la centsima parte de lo que han recibido los oligarcas financieros a travs del Fondo Bancario de Proteccin al Ahorro (Fobaproa) y el Instituto para la Proteccin al Ahorro Bancario (IPAB). Sin embargo, dichos rescates exigen montos de recursos pblicos crecientes, lo que atenta contra las finanzas pblicas y disminuye la capacidad estatal para reactivar la economa y eliminar los rezagos sociales acumulados. Esto demuestra que el propsito gubernamental ha sido mantener el sector financiero en manos privadas a costa de lo que fuera y sobre otros objetivos econmicos y sociales, independientemente de que la banca privada haya demostrado su incompetencia, insolvencia y debilidad, adems de no haber cumplido con los propsitos de proporcionar crditos a los sectores productivos. Esta situacin ha sido aprovechada por la
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Cifras de SHCP, Banco de Mxico y Standard and Poor's. La Jornada, 2 de septiembre de 1999. Al trmino de 1999, el PROGRESA estimaba atender a 2 millones 298 mil 600 familias con un presupuesto de 7 mil 171.1 millones de pesos. Ver Quinto Informe de Gobierno, loc.cit., pp.265 y 266.
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banca internacional, ya que "en el proceso de reestructuracin financiera -nos dice el experto financiero Gabriel Mendoza Pichardo- ha destacado que pese a su crtica situacin los grupos financieros locales han logrado imponer, a travs del gobierno, la socializacin de las prdidas mientras que los intermediarios financieros internacionales han aprovechado la situacin de crisis y descapitalizacin para posicionarse en reas estratgicas del sistema financiero mexicano".270 De esta manera, el proceso de privatizacin-rescate de los bancos, as como la liberalizacin de los lmites de inversin extranjera, han servido para que la banca transnacional se apodere rpidamente del sector financiero mexicano bajo el argumento de capitalizarlo. Sustituyendo deuda por acciones, hoy los bancos extranjeros participan en todos los bancos mexicanos, siendo que algunos de ellos ya pertenecen en su totalidad a extranjeros, detentando la banca transnacional casi el 50% de los activos del sector bancario mexicano. As tenemos que el Citibank compr el 100% del Banco Confa; el Banco Bilbao de Viscaya adquiri el 70% del Probursa; el Bank of Montreal tiene un 20% de Bancomer; el Banco Central Hispano (BCH) y Banco Comercial Portugus, conjuntamente, son dueos del 17% de Bital. Por su parte, el Banco Santander (que se fusion con el BCH) tiene el 75% de Banco Mexicano mientras se hizo recientemente (mayo de 2000) del tercer banco ms importante y el ms antiguo del pas, SERFIN, convirtindose este banco espaol en el tercer banco ms grande del pas al poseer el 18% de los activos nacionales. Los ms recientes rescates bancarios, de SERFN (al cual le inyect el gobierno recursos fiscales por 13 mil millones de dlares para terminar vendindolo por mil 500 millones de dlares) y Bancrecer, han servido para sanear con recursos pblicos los quebrantos a que los sometieron sus dueos, en vista de lo cual sern entregados a sus nuevos propietarios extranjeros: el Banco Santander Central Hispano y el Hong Kong Shangai Bank.271 Con esto se ve que el capital nacional privado ha perdido control en el sistema financiero, fenmeno que se extiende a las dems reas en donde se han impulsado procesos de privatizacin y despus de rescate ante inminentes quiebras. Como consecuencia, importantes empresas que fueron enajenadas a inversionistas nacionales ya han pasado a manos de sus acreedores o "socios" extranjeros, despus de ser rescatadas y saneadas por el gobierno, reforzndose la tendencia a la desnacionalizacin de los sectores productivos del pas mediante adquisiciones hostiles o fusiones estratgicas de parte de capitales transnacionales.
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Gabriel Mendoza Pichardo. "Financiamiento y crecimiento: la experiencia de Mxico en los aos noventa", en Guadalupe Mntey de A. y Noem Levy O. (comp.), op.cit., p.192. 271 Ver El Economista, abril 13 de 1999, La Jornada, abril 29 de 2000 y La Jornada, 9 de mayo de 2000.
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Las polticas de repliegue estatal, privatizacin y desmantelamiento del sector pblico, han resultado ms ineficientes y ms destructivas que la poltica de fuerte intervencin estatal: "Las empresas y los bancos -nos dice Arturo Huerta- no mejoraron su competitividad, ni sus condiciones de acumulacin y crecimiento, sino por el contrario, ahora estn descapitalizados, con altos niveles de endeudamiento y mayores socios extranjeros en relacin al periodo anterior a la liberalizacin y desregulacin de la economa".272 La incapacidad del mercado para mejorar las condiciones econmicas y sociales del pas ha quedado evidenciada con los programas de rescate gubernamental. Pero adems, al socializarse las prdidas con la intervencin de salvamento, los grandes prestatarios internacionales salen ganando y el Estado perdiendo, pues finalmente aquellos se quedan con las empresas y bancos privatizados manteniendo el sector pblico una gran merma en su patrimonio y recursos. Es decir, el gran capital financiero transnacional es siempre el ganador en este torbellino globalizador. Hemos observado que este proceso de privatizacin-desmantelamiento del patrimonio material del sector pblico fue impulsado y dirigido directamente por los grupos tecncratas en el poder, formados en las universidades estadounidenses y representantes de los grupos financieros hegemnicos aliados al gran capital transnacional. Esto est llevando a la prdida de soberana estatal en trminos de control de los activos nacionales y, por lo tanto, al derribo de la fortaleza del Estado, no tan slo econmica sino poltica. Elvira Concheiro nos recuerda que "con el proceso de venta de paraestatales se produjo -y eso es quiz lo ms importanteuna transferencia de poder: el Estado mexicano, al reducir sustantivamente su poder econmico, acercndose al ideario neoliberal de un 'Estado no propietario', no slo ha reforzado a importantes corporaciones industriales y financieras sino que les ha abierto las puertas del poder poltico, es decir, de la influencia privada directa en mbitos antes cerrados a los grupos econmicos" ,273 En el mismo sentido, Jos Chaes Nieto explicaba en un ensayo ya mencionado que las privatizaciones conducen a la apropiacin privada tanto de la riqueza y bienes pblicos que debieran ser de inters social, como del poder pblico, pues el incremento del campo de accin econmico de los grandes grupos financieros implica fortalecer su poder poltico, necesario para conservar y acrecentar el primero.
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Arturo Huerta, op.cit., p.143. Elvira Concheiro, op.c//.,p.91.
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As constatamos que, lejos de mantener la rectora sobre las reas fundamentales de la economa y la sociedad, el Estado "pos ajuste" tiene ahora un margen de accin menos amplio para atender las reas socialmente prioritarias y resguardar la seguridad estratgica de los recursos naturales de la nacin, as como para decidir soberanamente sobre los destinos y rumbos del pas. Las funciones de rectora y planeacin del Estado han sido suplantadas por las de guardin y garante de los intereses globales del gran capital, que no es necesariamente nacional, pues en la globalizacin de los mercados aqul ha ido perdiendo poder y privilegios a favor del capital financiero internacional. El Estado interventor no ha desaparecido, sino que su intervencin se ha intensificado a favor de los sectores capitalistas ms poderosos, no slo creando para ellos un marco legal de apertura y liberalizacin, sino otorgndoles la propiedad y renta econmica de los bienes y servicios pblicos ms lucrativos de la nacin, y rescatndolos cuando stos tienen problemas. El Estado propietario y rector es hoy simplemente "rescatista" y "facilitador" de los mercados.
EPILOGO
En el ltimo cuarto del siglo XX y en el marco de la globalizacin, se fue imponiendo la idea de la superioridad del mercado y la obsolescencia e incapacidad de los sectores pblicos para organizar las sociedades y sus economas. Se propuso volver los tiempos en que los Estados slo intervenan para garantizar el orden y la actuacin de los particulares, dejando al libre albedro de stos la organizacin, regulacin y planeacin de la produccin de bienes y servicios y el equilibrio econmico. Se deban, pues, desmantelar los sectores pblicos privatizando y desregulando sus funciones y actividades. Esta visin est representada por el neoliberalismo, que es la corriente terica que acompaa a la globalizacin y la que se ha encargado de denostar al Estado y descalificar el papel del sector pblico y sus interferencias, rescatando de las escuelas clsica y neoclsica de los siglos XVIII y XIX su abierto rechazo al Estado y la postulacin de que el mercado es el mecanismo ms eficiente para la asignacin de recursos y la maximizacin del bienestar social. Nada ms alejado de la realidad, pues en casi veinte aos de hegemona de las teoras neoliberales y de reinado del mercado, no se han verificado ni una mejor eficiencia en la utilizacin de los recursos ni mucho menos se ha logrado aumentar los niveles de bienestar de la poblacin, antes bien se ha retrocedido en este aspecto. Pero tampoco los sectores privados han dejado de prescindir de los sectores pblicos y sus "interferencias". Efectivamente, el capitalismo siempre ha necesitado del Estado, de sus inversiones e instituciones, de sus apoyos y regulaciones, de su intervencin directa e indirecta para su funcionamiento normal y desenvolvimiento y hasta para su propia supervivencia. Y el capitalismo en su etapa global no es la excepcin. La presencia del Estado y la ampliacin de sus funciones en la vida econmica y social de un pas es un fenmeno inherente y consustancial al desarrollo del sistema capitalista. Se justific no tan slo porque consolid las formaciones capitalistas estableciendo el control estatal sobre el territorio nacional y con la liquidacin poltica y econmica de las oligarquas precapitalistas y el apoyo al surgimiento de una burguesa industrial. La injerencia estatal tambin ha sido fundamental ya entrada la etapa industrial, tanto para el desarrollo y subsistencia de este modo de produccin como para su expansin y continuidad, sobre
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todo en el siglo XX. De hecho, la tercera dcada del siglo XX fue testigo de un acelerado intertervencionismo estatal, tanto en los pases desarrollados como en los dependientes, lo que se prolong hasta la dcada de los setenta, intervencionismo que fue necesario para apuntalar al sector industrial as como para enfrentar los crecientes desequilibrios que los mecanismos del mercado originan y que la internacionalizacin capitalista agudiza. As vemos que, conforme el capitalismo avanz a su fase monoplica y las tendencias al desequilibrio y a las crisis se agudizaron, la presencia del Estado se volvi ms necesaria como mecanismo para contrarrestar las crisis y restablecer el equilibrio. Despus de la gran crisis de 1929 se inaugur la intervencin creciente y sistemtica del Estado a travs del gasto pblico y la ampliacin del aparato administrativo y poltico, la fundacin de empresas y organismos pblicos para el desarrollo industrial, as como la instrumentacin de mecanismos y polticas que contribuyeron a la creacin y recreacin, pero tambin legitimacin, de las condiciones de existencia de las sociedades capitalistas. El sector pblico se fue diversificando con la consolidacin del Estado de bienestar en los pases desarrollados y con el ascenso de los Estados desarrollistas en los subdesarrollados, pues tanto en unos como en otros las tareas de impulsar el desarrollo social y asentar el crecimiento industrial corrieron a cargo de un extenso y complejo conjunto de instituciones y entidades pblicas y una amplia burocracia administrativa. Surge entonces la teora keynesiana como nuevo paradigma que sanciona y justifica la accin estatal y su funcin distributiva del ingreso. En Amrica Latina, la creciente participacin del Estado y la formacin de un amplio sector pblico fue alentada e impulsada por la corriente terica de la CEPAL, la cual hace nfasis en la necesidad de resolver los problemas de atraso y dependencia de la regin con base en un fuerte intervencionismo estatal, promotor y conductor de la industrializacin sustitutiva de importaciones. El expansionismo del sector pblico, que adquiri su mxima expresin en las dcadas de los cincuenta a los setenta, al iniciar sta encontr serios obstculos que desembocaron en la crisis fiscal del Estado. El incremento de los gastos pblicos para la creacin de empleos e infraestructura, la multiplicacin de organismos y empresas pblicas, la propagacin desmesurada de instituciones y entidades gubernamentales para promover el desarrollo industrial, los crecientes subsidios y apoyos
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a los inversionistas privados, no se compensaron con los escasos ingresos que recibe el Estado, lo que, al conjugarse con la crisis estructural del capitalismo, puso lmites a esta modalidad intervencionista. En Mxico encontramos que el intervencionismo estatal y la ampliacin del sector pblico consolidaron un crecimiento econmico y social estables aunque profundamente desequilibrados y polarizados. El Estado desarrollista mexicano permiti el trnsito a un modelo industrial y a una sociedad urbana mediante la consolidacin de un extenso sector pblico, el cual vino a suplir las deficiencias del sector privado y a impulsar, reactivar y subsanar elementos que frenaban el desarrollo industrial. Ante la ausencia de una clase empresarial fuerte y eficiente, el Estado se convirti en pionero y rector del proceso de industrializacin a partir de los aos cuarenta a travs del incremento de los gastos pblicos y con la creacin de organismos y empresas de carcter industrial, comercial, financiero y de servicios y con inversiones en grandes obras de infraestructura y de fomento industrial. Este papel del Estado y del sector pblico con fuertes tendencias proempresariales, foment prcticas administrativas clientelares y patrimonialistas dirigidas a permitir la capitalizacin de las empresas privadas y la consolidacin de un sector industrial capitalista cada vez ms monopolizado e integrado a los procesos de internacionalizacin, pero dependiente de las actividades y subsidios estatales y su poltica proteccionista. En este contexto, vemos que la ampliacin y diversificacin descontroladas del sector pblico para subsanar deficiencias y apuntalar las actividades del sector privado rebasando sus lmites financieros, as como las intervenciones estatales -exoneraciones fiscales, subsidios, rescates- para favorecer directamente a los grandes empresarios, contribuyeron de manera definitiva al deterioro y declive del sector pblico y al incremento en el dficit de las finanzas del Estado. La crisis financiera del sector pblico, al conjugarse con la recesin internacional de los aos setenta, min las bases de funcionamiento de esta modalidad intervencionista del Estado e increment los niveles del endeudamiento interno y externo. El carcter contradictorio de la injerencia estatal se explica por las constantes y crecientes transferencias de recursos pblicos al sector privado empresarial as prohijado y con el cual el aparato estatal haba estrechado vnculos, al mismo tiempo que este aparato es incapaz de hacerse de mayores ingresos reformando su sistema tributario y
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mejorando la productividad de sus empresas. Esto desemboc en la crisis del Estado desarrollista y del viejo patrn de acumulacin y en el inicio del desmantelamiento del sector pblico, fenmenos impulsados con la implantacin de las polticas neoliberales antiestatistas que la globalizacin trajo consigo al iniciar la dcada de los ochenta. La globalizacin se acompaa del paradigma neoliberal que supone la primaca del mercado sobre el Estado, la superioridad del sector privado y el fracaso del sector pblico como forma de organizacin de la vida econmica y social. Aunque el argumento se sustenta en las recientes crisis fiscales de los gobiernos, este supuesto en realidad est ocultando que frente a la crisis del capitalismo que irrumpe en la dcada de los aos setenta y la competencia feroz que desata en el mbito mundial, los grandes capitales tienden a expandirse ms all de las fronteras nacionales buscando mbitos de actuacin ms rentables y seguros, los que encuentran en los sectores pblicos. Los sectores pblicos comprenden reas de gran crecimiento y alta rentabilidad para la valorizacin del capital, pues en gran parte de ellas se centra el desarrollo tecnolgico y los recursos necesarios para enfrentar los retos de la globalizacin, como las telecomunicaciones, los transportes, los energticos, los qumicos y petroqumicos, minas, servicios financieros, energa nuclear y biodiversidad; por lo que las empresas transnacionales, en un esquema de recesin y fuerte competitividad, pusieron la mira en los sectores pblicos alegando que las empresas y entidades pblicas son altamente ineficientes y burocrticas, por lo que deban privatizarse. As vemos que, con el progresivo debilitamiento de los Estados y sus bases de funcionamiento, a lo largo y ancho del planeta se fueron imponiendo los intereses del mercado mediante mecanismos que profundizaron el deterioro y desmembramiento de las instituciones, empresas y organismos pblicos, acelerando con ello el desmantelamiento de los Estados benefactor y desarrollista. Las fuertes tendencias a la globalizacin, derivadas de la crisis internacional del capitalismo y la exacerbacin competitiva por los mercados a partir del ltimo cuarto del siglo XX, terminaron por desestructurar a los Estados, gobiernos y administraciones pblicas de todo el mundo, en una ofensiva internacional de los grandes capitales por apropiarse de los activos y funciones que eran de la exclusividad de los Estados.
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Esta embestida neoliberal contra lo pblico se ha traducido en el retiro del Estado de reas estratgicas y sectores productivos de inters nacional, mediante procesos de desregulacin y privatizacin y con el recorte de los gastos pblicos a dichas reas, mecanismos que imponen los organismos financieros internacionales, sobre todo a las naciones endeudadas, a fin de abrir espacios al crecimiento y movilidad de las grandes corporaciones transnacionales. La implantacin, a partir de los aos ochenta, de proyectos como la llamada Reforma del Estado, la modernizacin administrativa o Nueva Administracin Pblica (New Public Managment), o lo que se conoce como "reinvencin" global del sector pblico o reinvencin gubernamental, no es sino el intento por adoptar los instrumentos mercantiles o empresariales en los procesos gubernamentales y la administracin pblica para facilitar su desmantelamiento, lo que en la prctica ha significado la venta, transferencia, subcontratacion, enajenacin y desmantelamiento de empresas, activos y servicios pblicos en beneficio de los grupos empresariales privados. Se hace evidente que la actual estrategia de globalizacin conlleva modificaciones sustantivas en el papel y funcionamiento de los Estados nacionales acorde con las necesidades de la globalizacin de los mercados, pues fija lmites a su actuacin y propicia el desmantelamiento progresivo de reas completas de los sectores pblicos, principalmente mediante la privatizacin de las empresas y organismos del Estado y con la desregulacin y concesin de los servicios que presta la administracin pblica. Globalizacin y privatizacin se convierten as en tendencias mundiales que permiten la ampliacin y rectora irrestricta de los grandes capitales en todos los procesos econmicos, polticos y sociales del mundo, incrementando con ello el podero del mercado y debilitando y desestructurando los Estados nacionales. La tendencia mundial a la disminucin de la presencia del Estado y al incremento del poder del mercado no significa que el intervencionismo estatal se vuelva superfluo. Ciertamente la renuncia del sector pblico de sus reas poltica y econmicamente estratgicas de la sociedad con las privatizaciones y desregulaciones debilit a los Estados y su capacidad de conduccin de las sociedades y desvirtu el papel redistributivo de la administracin pblica. Pero el intervencionismo estatal no se desmont ms que en sus funciones sociales que le daban legitimidad y en sus funciones desarrollistas que le daban fortaleza y soberana. Estas tareas tradicionales del aparato pblico y sus instituciones fueron suplantadas por
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otras ms especializadas y selectivas, como la privatizacin y desregulacin, dirigidas a "facilitar" la globalizacin de los mercados y a fortalecer a los grandes capitales. La actuacin de los Estados y administraciones pblicas en la globalizacin se redefini en trminos neoliberales y a travs de los programas de reforma, lo que significa que el Estado y la administracin pblica dejaron de cumplir un papel protagonice para delegarlo en los sectores privados, siendo ahora ellos agentes fundamentales de las transformaciones econmicas y sociales en el marco de la globalizacin. En la globalizacin, las privatizaciones se convierten en el mecanismo idneo para la mundializacin de los mercados. El recorte sustancial de las funciones y regulaciones estatales y la transferencia masiva de activos productivos y financieros del sector pblico al privado, permiten la expansin de los grandes capitales extranjeros en los sectores productivos nacionales, as como su interconexin, afianzando la conformacin de una economa global. De esta manera, sectores estratgicos y de inters nacional se fueron privatizando y desnacionalizando en prcticamente todo el mundo a partir de los aos ochenta. Pero tambin se transfirieron a los sectores privados servicios pblicos de inters social, como la educacin, la salud, seguridad social, el abasto y la vivienda, pasando estos servicios a regirse por los dictados del mercado, es decir, dejaron de responder a las necesidades sociales para atender una demanda privada solvente y elitista. En Mxico, los procesos de globalizacin e integracin impulsaron igualmente transformaciones en el funcionamiento y organizacin del aparato estatal y del sector pblico as como en la estructura econmica del pas. La forma de insercin de Mxico al proceso de globalizacin en calidad de pas maquilador y exportador de manufacturas, con base en nuestra ventaja competitiva de contar con una de las manos de obra ms baratas del mundo, impuso un modelo de desarrollo donde los ejes dinamizadores son el sector exportador -dominado por las empresas transnacionales y que aprovecha esta mano de obra- y la apertura externa. En este nuevo modelo, auspiciado por los organismos financieros internacionales y el consenso de Washington, se transfiere a las fuerzas del mercado transnacional un papel protagnico y supraestatal, por lo que el Estado desarrollista y rector y la actividad planificadora de la admi-
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nistracin pblica venan sobrando. Sin embargo, las tendencias autoritarias, centralistas y patrimonialistas del modelo burocrtico anterior permanecieron por ser congruentes con los criterios de funcionamiento del Estado neoliberal, el cual reforz sus vnculos con los grandes grupos financieros, desarrollando prcticas clientelares y discrecionales ms sofisticadas y especializadas, las cuales se expresaron a travs de los procesos de desregulacin y privatizacin, pero tambin con tareas de "rescate" de los empresarios entrados en problemas. La transformacin radical del estilo de desarrollo y de las formas de intervencin y regulacin del Estado en la sociedad son resultado de las presiones de los acreedores internacionales y de la fuerza adquirida por el capital financiero internacional en la globalizacin. Mediante la firma de los convenios con el FMI para reestructurar la deuda externa se impusieron al pas programas de ajuste, que incluyen los recortes al gasto pblico, la liberalizacin, desregulacin y privatizacin de la economa, as como profundas reformas institucionales que eliminaban cualquier resabio del modelo estatista y proteccionista e impulsaban la globalizacin del capitalismo transnacional hegemnico. Con la puesta en marcha del TLCAN en 1994, las grandes transformaciones del Estado y la administracin pblica a favor del mercado se formalizan y ahondan, asegurando la integracin y subordinacin de nuestro pas al torbellino globalizador dirigido por Estados Unidos. La introduccin de los mecanismos mercantiles en los procesos gubernamentales y en la sociedad mexicana tambin emana del ascenso de una nueva lite poltica en el gobierno mexicano, identificada con los esquemas antiestatistas y con los intereses de la burguesa financiera ms poderosa, la que reclamaba ms mercado y menos gobierno. Bajo esta lite dirigente, conocida como tecnoburocracia, se propicia la reformulacin de la administracin pblica y del Estado como agentes de la globalizacin, impulsando la privatizacin de los recursos fundamentales del pas con el fin de reforzar la presencia de los particulares en la economa y conduciendo la administracin pblica bajo una ptica gerencial-empresarial, ms como impulsora de los mercados que del bienestar social y con la mira puesta en privatizar y mercantilizar los servicios pblicos. Fue la tecnocracia, que desplaza en 1982 a la burocracia poltica tradicional, la que sent las bases del Estado neoliberal y de una administracin pblica que potencia y organiza los intereses de este nuevo Estado, afianzando
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la instauracin de un modelo de desarrollo privatista y abiertamente favorable al sector ms poderoso en la actual etapa de globalizacin: la oligarqua financiera internacional. A partir de entonces, la nueva administracin pblica, a travs de esta clase poltica dirigente, somete al pas a proyectos de largo plazo, diseados por instituciones administrativas supraestatales (FMI y BM), que conducen a una prdida en la capacidad de control del Estado sobre sus principales instrumentos de intervencin en la economa y la sociedad y a la apertura y privatizacin de reas estratgicas y recursos fundamentales de la nacin para su entrega a los grandes capitales, tanto nacionales como extranjeros. Con el llamado cambio estructural y el impulso de la Reforma del Estado, los gobiernos tecncratas de Miguel de la Madrid, Carlos Salinas y Ernesto Zedillo procedieron a transformar al Estado y la administracin pblica a tono con las necesidades de globalizacin de los grandes capitales, mediante la intensificacin de las funciones estatales a favor del mercado y desarticulando y desmantelando al sector pblico. Esto ha sido posible aplicando tres mecanismos bsicos que ya hemos mencionado: la privatizacin, desregulacin y los recortes al gasto gubernamental. Tanto la instrumentacin de un marco legal para desregular y abrir todas las reas del sector pblico a los inversionistas privados, como las liquidaciones de empresas, el desfinanciamiento de entidades e instituciones pblicas, la desintegracin o segmentacin de corporaciones pblicas para facilitar su venta a empresarios privados, y las privatizaciones, forman parte de las nuevas funciones del Estado neoliberal que la administracin pblica tecnocrtica consolida para facilitar e impulsar el fortalecimiento de los sectores privados, pero que conducen invariablemente al desmantelamiento del sector pblico y al debilitamiento de la capacidad de gestin estatal. Bajo estos criterios eficientistas y tecnocrticos, se han registrado en el pas tres grandes olas privatizadoras impulsadas por las tres administraciones neoliberales. La estrategia privatizadora de los gobiernos de Miguel de la Madrid, Carlos Salinas de Gortari y Ernesto Zedillo incluy a las ramas prioritarias y estratgicas consideradas por la Constitucin como bienes de propiedad nacional y del dominio directo de la nacin. Miguel de la Madrid inici el retiro gubernamental de las reas prioritarias y Carlos Salinas hizo lo propio vendiendo empresas estratgicas de gran crecimiento y un potencial de rentabilidad muy alto, lo que continu Ernesto Zedillo para beneplcito de los nuevos y poderosos grupos financieros
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que se beneficiaron con las privatizaciones. De esta forma, para finales del gobierno zedillista el sector pblico haba dejado de participaren ramas tan importantes como la petroqumica, la banca y el crdito, las telecomunicaciones incluyendo telfonos, los ferrocarriles, aerolneas, la minera, la siderurgia, el abasto de productos bsicos y el sector del campo, y empez a retirarse de puertos, electricidad, petrleo y gas, carreteras, educacin, salud y seguridad social. Las privatizaciones y desincorporaciones lograron disminuir el tamao del sector pblico de manera considerable, pues de 1155 entidades que existan en 1982, para 1999 ya slo quedaban 203. Aunque lo verdaderamente importante y que debilita al sector pblico no es la merma en s, sino la mutilacin que se hizo de sus sectores estratgicos y realmente productivos, que constituyen la base material y patrimonial de la nacin y los que le permiten al Estado cumplir con los mandatos constitucionales y fortalecer su rectora y capacidad de conduccin del desarrollo nacional de manera soberana e independiente. Con el argumento de que un Estado adelgazado es ms justo y eficaz y que se debe hacer ms con menos (menos Estado, menos gobierno y menos administracin pblica), la estrategia privatizadora-desmanteladora enajena los sectores estratgicos y potencialmente ms rentables de la economa y mercantiliza los servicios pblicos, ampliando, de manera importante, la subcontratacin y provisin privadas de los mismos en beneficio de los sectores empresariales que lucran con estos servicios que debieran ser de inters social. Esto fortalece a los grupos monoplicos y transnacionales, pues ahora tienen ms poder para influir intervenir en la estrategia econmica y en las polticas pblicas de la nacin, debilitando a la administracin pblica y sus funciones reguladoras y conductoras del crecimiento econmico. Sin embargo, las privatizaciones y el achicamiento del sector pblico no trajeron como contraparte una administracin pblica ms concentrada en lo social ni un sector privado ms productivo y eficiente. Por el contrario, observamos la reconversin de la administracin pblica en promotora y "facilitadora" de los procesos del mercado, reemplazando su funcin social redistributiva y su responsabilidad a favor del inters pblico nacional por un papel acotado a la gestin y promocin del mercado y la globalizacin.
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De esta forma, el carcter pblico, solidario y redistrbutivo de los servicios que prestaba la administracin pblica como la salud y seguridad social, el abasto y la vivienda y la educacin, es reemplazado por uno de equivalencia y, en general, se elimina el carcter pblico de servicios como el de la banca y crdito, la electricidad, el gas, el agua y la telefona, al privatizarlos y mercantilizarios, pues ahora la oferta de estos servicios, bajo el principio del mercado y la lgica empresarial-gerencial, est en funcin de la demanda privada solvente y ya no de las necesidades de la poblacin. Los derechos de los ciudadanos se suplantan por los derechos del "cliente" y la "nueva administracin pblica" se rige ms por objetivos rentables que por razones sociales y de justicia social. De esta manera, un resultado ha sido el repliegue de las funciones sociales de la administracin pblica a programas mnimos de subsistencia, esto es, a programas asistencialistas y de combate a la pobreza extema para paliar su potencial conflictivo y compensar los efectos devastadores de las polticas neoliberales de austeridad, desmantelamiento de las instituciones sociales y de contencin salarial y del gasto social. Derivado de esto, no se consigui que la administracin pblica respondiera con mayor eficacia a las demandas de la poblacin ni que mejorara su desempeo en lograr aumentar la calidad de vida de los ciudadanos. Al contrario, lo que se ha venido observando en los ltimos 18 aos es un creciente retiro de las obligaciones sociales del Estado y un mayor descuido y abandono de su funcin rectora, promotora y reguladora de un desarrollo sostenido y equitativo. Esto ha trado como resultado la profundizacin de las desigualdades sociales y una mayor concentracin de la riqueza. En el periodo en que se aplicaron estas polticas, de 1982 a 1999, los salarios contractuales perdieron 64% de su poder de compra y los mnimos cayeron 70%, situndose por debajo de la capacidad adquisitiva que tenan en 1956; el ingreso por habitante presenta un crecimiento cero (0.02%); ms de cuatro millones de mexicanos emigraron a Estados Unidos buscando empleo y ms de 20 millones de personas pasaron a engrosar las filas de la pobreza y la indigencia.274 Tampoco las polticas privatizadoras condujeron al desarrollo de mercados eficientes ni a la mayor competitividad de los sectores enajenados frente a los procesos de globalizacin. Importantes entidades privatizadas, como
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" Jos Luis Calva y otros economistas proporcionaron estos datos en el XVI Seminario de Economa Mexicana, organizado por el Instituto de Investigaciones Econmicas de la UNAM del 22 al 29 de mayo de 2000. La Jornada, 23 de mayo de 2000.
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AHMSA, las aerolneas, las carreteras, los ingenios azucareros y los bancos, han cado en profundas crisis financieras y problemas de insolvencia y corrupcin en manos de sus nuevos dueos, al grado que la intervencin estatal para rescatarlas de la quiebra inyectndoles cuantiosos recursos fiscales para despus trasladarlas a los socios extranjeros, se ha manifestado como una constante de lo que es la funcin renovada del Estado pos ajuste y neoliberal: socializa las prdidas para privatizar las ganancias. La omnipresencia del mercado y el repliegue del Estado estn provocando mayores desequilibrios econmicos as como el relego del desarrollo de sectores estratgicos y reas socialmente prioritarias y el incumplimiento de los objetivos nacionales de un desarrollo sustentable con equidad y soberana que fijan las normas constitucionales. Se est observando que al trasladar la conduccin y rectora de los procesos econmicos y sociales del Estado al mercado, se privilegian la maximizacin de las ganancias y las condiciones macroeconmicas de estabilidad sobre los objetivos de equidad y justicia social. De la presente investigacin, se deriva que los cambios y transformaciones del Estado y la administracin pblica a favor del mercado a partir de 1982 y hasta 1999 (periodo de estudio), condujeron principalmente a los siguientes resultados: El debilitamiento del sector pblico y la desarticulacin del inters pblico nacional frente al fortalecimiento del poder monoplico de los grandes capitales. Las privatizaciones de reas y activos pblicos estratgicos, as como las polticas de "rescate" al sector privado, ocasionaron una gran merma en el patrimonio y recursos del sector pblico e impulsaron la conformacin de grupos industrial-financieros corruptos e ineficientes; stos, al asociarse con el gran capital transnacional, provocaron el incremento de las prcticas monopiicas y el posicionamiento extranjero de los sectores ms dinmicos y rentables del pas como parte de su estrategia globalizadora. - Un proceso de desnacionalizacin de los sectores estratgicos y prioritarios que pone en riesgo la soberana del Estado, su capacidad de negociacin frente a las grandes corporaciones transnacionales as como la seguridad de la nacin. - La desestructuracin del papel rector del Estado y la erosin de sus funciones de planeacin, coordinacin y regulacin. La enajenacin de
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importantes empresas pblicas debilita la capacidad del Estado para estimular el crecimiento econmico-social pues disminuye el patrimonio pblico, esto es. despoja al Estado de una fuente importante de obtencin de ingresos, por lo que el Estado reformado tiene ahora un margen de accin menos amplio para atender las reas socialmente prioritarias y resguardar la seguridad estratgica de los recursos naturales de la nacin, lo que le impide conducir y garantizar un desarrollo econmico y social equilibrado, sustentable, equitativo y soberano. - La reconversin de la administracin pblica en promotora y "facilitadora" de los procesos del mercado, reemplazando su funcin social redistributiva y su responsabilidad a favor del inters pblico nacional por un papel acotado a la gestin y promocin del mercado y la globalizacion. Bajo la llamada Nueva Administracin Pblica, que se rige por el principio del mercado y la lgica empresarial-gerencial, el carcter pblico, solidario y redistributivo de los servicios que prestaba la administracin pblica como la salud, seguridad social y educacin, es reemplazado por uno de equivalencia y, en general, se elimina el carcter pblico de servicios como el de banca y crdito, la telefona, electricidad, el gas, el agua, al privatizarlos y mercantilizarios, pues ahora responden a objetivos rentables y ya no a las demandas y necesidades de la poblacin. - La administracin pblica repliega sus funciones sociales a programas mnimos de subsistencia, esto es, a programas asistencialistas y de combate a la pobreza extrema para paliar su potencial conflictivo y compensar los efectos devastadores de las polticas pblicas de austeridad, desmantelamiento de las instituciones sociales, contencin salarial y recortes al gasto pblico. El fracaso de las polticas neoliberales y del mercado ha sido superior y ms lamentable al fracaso del Estado desarrollista. Es urgente que la administracin pblica retome su funcin reguladora y conductora del desarrollo nacional de cara a los procesos de globalizacion. No que se regrese al intervencionismo ineficiente y corrupto de dcadas pasadas, sino que se replantee la injerencia estatal en trminos altamente productivos y con un claro sentido social. La administracin pblica tiene un papel fundamental que desempear frente a los procesos de globalizacion e integracin, pero no a favor de los mercados que concentran la produccin y el ingreso, sino para recuperar un desarrollo redistributivo de la riqueza y conducir un crecimiento integral y autosustentable que permita al pas mejores condiciones y mayor fortaleza para hacer frente a los procesos de globalizacion.
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Slo con el desempeo ms relevante pero tambin ms eficaz del sector pblico se podrn eliminar de manera importante los rezagos del estancamiento y pobreza a que nos condujeron las polticas neoliberales. El Estado debe asumir su tarea de rectora mediante el control, regulacin y planeacin de la actividad econmica y social, la cual slo se logra con el control directo de los principales bienes y recursos estratgicos de la nacin y mediante el suministro de los servicios de carcter social como la educacin, la salud y seguridad social. El Estado y la administracin pblica deben desempear un papel ms relevante en la conduccin de la sociedad y la economa, definiendo de manera soberana la orientacin de las polticas pblicas que mejor representen los intereses mayoritarios de la sociedad mexicana frente a los intereses globales de las oligarquas y sus aliados. Para esto, el Estado tiene que recuperar y mantener el dominio y gestin de los bienes pblicos estratgicos, que como el petrleo, la electricidad, el gas, las comunicaciones y transportes, puertos, telecomunicaciones, la banca, el campo, aguas y bosques, pertenecen a la nacin y forman parte del sustento y podero econmico del Estado as como de su soberana. En concordancia, la administracin pblica tiene que elevar la eficacia de las empresas pblicas, volvindolas ms productivas y rentables y eliminando el subsidio que stas otorgan a los empresarios privados. Mediante una mayor autonoma en materia de financiamiento y gestin, las empresas pblicas se convertirn en un poderoso auxiliar de las finanzas pblicas. Se requiere de una administracin pblica que asuma la responsabilidad social frente a la pauperizacin y la desigualdad social, poniendo al sector social en el centro de su proyecto de nacin. Esto requiere nuevas formas de gestin estatal que incrementen la eficiencia y eficacia del sector pblico as como la competitividad de sus reas estratgicas, sin olvidar que una prioridad de la funcin pblica es incrementar los niveles de bienestar de la poblacin aumentando el empleo bien remunerado y proporcionando bienes y servicios pblicos eficientes y competitivos.
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INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICA, A.C.

Seccin Mexicana del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas CONSEJO DIRECTIVO Presidente Jos Natividad Gonzlez Paras Vicepresidentes Alejandro Carrillo Castro Guillermo Haro Blchez Consejeros Miguel Alemn Velazco Francisco Barrio Terrazas Sergio Garca Ramrez Enrique Gonzlez Pedrero Ornar Guerrero Orozco Ramn Muoz Gutirrez Mara del Carmen Pardo Fernando Solana Morales Jorge Tamayo Lpez-Portillo Javier Trevio Cant Diego Valads Ros Tesorero Alejandro Valenzuela del Rio Secretario Ejecutivo Nstor Fernndez Vertti Centro de Gobernabflidad y Polticas Pblicas Carlos Almada Lpez Director COORDINACIONES Administracin y Finanzas Valentn H. Yez Campero Consultora y Asistencia Tcnica Mara Anglica Luna Parra Desarrollo y Formacin Permanente Elena Jeannetti Dvila Estados y Municipios Jos de Jess Arias Rodrguez Investigacin y Desarrollo de Sistemas Osear Flores Jimnez Programa de Profesionalizacin del Servicio Pblico Ma. del Pilar Conzuelo Ferreyra
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CONSEJO DE HONOR Gustavo Martnez Cabanas Andrs Caso Lombardo Luis Garca Crdenas Ignacio Pichardo Pagaza Ral Salinas Lozano Adolfo Lugo Verduzco
Globalizacin y privatizacin: El sector pblico en Mxico, 1982-1999 Se termin de imprimir en julio de 2001 por Gminis Editores e Impresores, S.A. de C.V., Emma No. 75 Col. Nativitas, Mxico, D.F.
La edicin en tiro consta de 1000 ejemplares y estuvo al cuidado de la Subcoordinacin de Difusin. Distribucin a cargo del INAP.

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GLOBALIZACIN Y PRIVATIZACIN: EL SECTOR PBLICO EN MXICO, 1982-1999

PREMIO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICA INAP 2000

Roco Citlalli Hernndez Oliva

GLOBALIZACIN Y PRIVATIZACIN: EL SECTOR PBLICO EN MXICO, 1982-1999

Tels.: 52-59-33-40 y 55-70-69-45

PRESENTACIN PRLOGO INTRODUCCIN

CAPTULO 5. EL NUEVO PAPEL DEL ESTADO

103 105 108

119 119 126 132

139 141 148 159

167 169 176 182 194 198

EPLOGO. BIBLIOGRAFA Y HEMEROGRAFA.

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICA

EL PAPEL DEL ESTADO Y DEL SECTOR PBLICO: TEORA Y PRCTICA

GLOBAUZACIN Y PRIVATIZACIN: EL SECTOR PBLICO EN MXICO, 1982-1999

MARCO CONCEPTUAL PARA EL ANLISIS DEL ESTADO Y DEL SECTOR PBLICO

I.MARCO CONCEPTUAL PARA EL ANLISIS DEL ESTADO Y DEL SECTOR PBLICO

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1.1. El Estado polica del liberalismo clsico.

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Ver Norberto Bobbio. El futuro de la democracia. Mx., F.C.E., 2000, pp.42-43.

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1.2.La teora marxista del Estado capitalista.

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1.3.La conceptualizacin keynesiana: el Estado de bienestar.

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1.4. La escuela de la CEPAL y el Estado promotor del desarrollo.

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EL PAPEL DEL INTERVENCIONISMO ESTATAL EN EL CAPITALISMO

II. EL PAPEL DEL INTERVENCIONISMO ESTATAL EN EL CAPITALISMO.

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2.1. El Estado de bienestar en los pases avanzados.

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2.2.EI Estado desarrollista en los pases subdesarrollados.

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2.3.EI Estado intervencionista en los pases asiticos.

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