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POBREZA Y DESIGUALDAD EN LOS PASES DEL SICA: TENDENCIAS Y RESPUESTAS DE POLTICA PBLICA1 Ana Isabel Garca Quesada Miembro

de la Red de Expertos Asociados del Centro Regional del PNUD para Amrica Latina y el Caribe (CR-ALC). RESUMEN El anlisis de la informacin sobre la magnitud de la pobreza y la desigualdad social en los ocho pases que constituyen el Sistema de la Integracin Centroamericana (SICA)2 permite identificar la extrema vulnerabilidad social que caracteriza a la subregin. El presente trabajo, si bien busca mostrar esa perspectiva diagnstica (primera parte del documento), pone sobre todo nfasis en el examen de las orientaciones de las polticas pblicas que se han impulsado para atender ambos fenmenos, en particular, sobre las polticas sociales y su eficacia, tanto en el plano nacional como la respuesta regional a ese problema comn (segunda parte). Al finalizar este anlisis, se presenta una serie de conclusiones y recomendaciones, orientadas hacia el mejoramiento de los indicadores de pobreza y desigualdad en estos pases. En los ocho pases que componen el SICA habitan actualmente aproximadamente 26 millones de personas en condiciones de pobreza, lo que los ubica entre los que presentan mayores proporciones de poblacin en esa situacin a nivel latinoamericano, regin que, adems, contina siendo la ms desigual del mundo. El anlisis advierte que la poltica social de los pases del SICA no ha transitado hacia una visin integral de proteccin que brinde un umbral mnimo universal de beneficios sociales y que para que los pases salgan definitivamente de su situacin de extrema vulnerabilidad social se debe aumentar sensiblemente el ritmo de mejoramiento de la inversin social, lo mismo que sus polticas sociales y la calidad de las actuaciones, en particular las dirigidas a la reduccin de los niveles de pobreza. Para aumentar el ritmo en el mejoramiento de la inversin social, estos pases deben: 1) incrementar el volumen de su gasto social, pero 2) tambin hacerlo ms eficaz, elevando la calidad de las polticas y los programas sociales, sobre la base de una actualizacin de su marco conceptual, su estrategia de intervencin y su capacidad operativa. En ese sentido, la gestin integrada de las polticas de combate a la pobreza no slo es clave para incrementar su eficacia a nivel nacional, sino para facilitar su articulacin regional. En cuanto al papel de la institucionalidad de la integracin social regional, se indica que el Consejo de la Integracin Social (CIS) del SICA podra apoyar y facilitar los procesos
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Documento presentado para Conferencia sobre "Hambre, pobreza y migracin en los pases del SICA", organizada por FAO y PNUD, en octubre de 2011, en Panam. (En prensa).

El SICA est compuesto por ocho pases: Belice, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panam y Repblica Dominicana. El anlisis se realiza para ese conjunto de pases, si bien pone acento en los seis pases que tradicionalmente refieren a la regin centroamericana (es decir, sin Belice y Repblica Dominicana).

nacionales en esta direccin, contribuyendo a aumentar la capacidad tcnica y de gestin de los pases, para coadyuvar de forma pronta y oportuna a enfrentar la crisis, desde el plano regional. Esa debera ser tambin la orientacin de los esfuerzos que provienen de los organismos de cooperacin internacional. El objetivo comn, concluye el documento, debe ser uno: sacar a los pases del SICA de las condiciones de extrema vulnerabilidad social en que se encuentran, atendiendo con sentido de urgencia a las poblaciones en condiciones de pobreza y exclusin social. ELEMENTOS DEL DIAGNSTICO SOBRE POBREZA Y DESIGUALDAD EN LOS PASES DEL SICA El anlisis sobre las condiciones de pobreza y desigualdad en estos pases debe partir de un diagnstico ponderado de la evolucin de las condiciones sociales en los ltimos dos decenios, para lo cual varios indicadores son tiles: a) la inversin social per cpita que hacen los Estados, b) la estimacin de la magnitud de la poblacin en pobreza, c) los valores de desigualdad entre los sectores de la poblacin ms rica y ms pobre, d) la ubicacin de los pases segn el ndice de Desarrollo Humano y e) el grado de avance en el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) en materia de pobreza. A continuacin, una lectura regional a partir de cada uno de estos indicadores. Inversin social per cpita La informacin disponible indica que existe una diferencia en cuanto a la inversin social per cpita entre los pases contemplados en este documento, que ubica a Costa Rica como el pas que invierte ms en la regin: entre el doble y nueve veces (si bien es posible que Panam invierta una cantidad similar a Costa Rica, pero la informacin disponible impide estimarla3). Este indicador evidencia el grado de importancia que tienen las polticas sociales entre las prioridades de cada Estado, siendo que una baja o insuficiente inversin social es el primer obstculo para el desarrollo humano de los pueblos. La evolucin de este indicador desde mediados de los aos noventa del siglo pasado, evidencia (ver el Cuadro #1) que las diferencias en la inversin per cpita entre pases mantiene la misma estructura en los ltimos quince aos y que todos los pases han aumentado dicha inversin. Sin embargo, es notorio tanto el ritmo de ese incremento como la magnitud del mismo segn pases: Panam ha aumentado su inversin social en un 60 por ciento, en tanto que Costa Rica, Guatemala, Nicaragua y Repblica Dominicana la han duplicado y El Salvador y Honduras la han triplicado; pero ningn pas ha superado todava hoy la inversin per cpita que tena Costa Rica a mediados de los noventa.

Los datos sobre inversin social per cpita se refieren al gasto desde el Gobierno Central, con excepcin de Costa Rica (que corresponden al sector pblico total) y El Salvador (corresponde al gobierno general). Se estima que si en el caso de Panam se considerara el resto del sector pblico, la inversin sera similar a la costarricense, pero no se dispone de informacin al respecto para fundamentar tal apreciacin. 2

Cuadro #1

Evolucin de la inversin social per cpita en los pases del SICA. 1995-2006 (US$ de 2000)
1995/1996 2000/2001 2005/2006 2006/200 8 Cos ta R ica E lS a lva dor Gua tem a la Honduras Nicarag ua Pa na m R ep. Dom inicana 570 100 63 63 45 300 121 728 113 105 97 63 371 188 788 125 123 121 95 383 201 1002 291 119 156 110 460 276

Fuente: Elaboracinpropiasobre labase de CEPAL: CEPALSTAT, variosaos.

Para efectos comparativos es til consignar que en los pases miembros de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE), la inversin social per cpita se ubica, como promedio, en torno a los US$6,600 (2007), siendo Luxemburgo, Noruega, Austria y Suecia los pases con la mayor inversin por persona (entre US$11,000 y US$17,000).4 En Latinoamrica, los pases con una mayor inversin a este respecto son Cuba (US$1,819 en 2009), Uruguay (US$1,400), Brasil (US$1,211) y Argentina (US$1,184). Magnitud y evolucin de la pobreza En torno al 52 por ciento de los hogares centroamericanos sobreviven hoy en condiciones de pobreza, proporcin que se ha reducido en los ltimos veinte aos slo en un 10 por ciento. A nivel nacional (ver el Cuadro #2) hay pases del SICA con menor porcentaje de poblacin bajo el nivel de pobreza al promedio centroamericano: Costa Rica (18.9%), Panam (25.8%), Belice (31%), Repblica Dominicana (41.9%) y El Salvador (47.9%), en tanto que Guatemala (54.8 por ciento), Nicaragua (61.9 por ciento) y Honduras (68.9 por ciento) superan ese promedio.

OECD, Social Issues: Key Tables from OECDGovernment social spending per head. Acceso electrnico: http://www.oecd-ilibrary.org/social-issues-migration-health/government-social-spending-perhead_20743904-table2. Fecha de acceso: 15 de diciembre de 2011. 3

El anlisis de la evolucin de la magnitud de la pobreza (ver el cuadro siguiente) evidencia dos conclusiones preocupantes a este respecto: por un lado, que la disminucin de la pobreza ha tenido un ritmo lento en estos dos decenios y, por el otro, que a pesar de esa reduccin, los pases del SICA continan presentando niveles muy altos de pobreza, habiendo pases en los que todava hoy entre el 55 por ciento y el 69 por ciento de su poblacin sobrevive en esas condiciones. Cuadro #1

Evolucin de la pobreza en el istmo centroamericano (% de hogares bajo lnea de pobreza). 1990-2009


P as C osta Rica El S alvador Guatem ala Honduras Nicarag ua P anam Istm o CA Belice R ep. Dom inicana 1990 23.6 47.6 (1995) 63.0 (1989) 75.2 68.1(1993) 27.4 (1991) 62. 5 n.d. n.d. 1999 18.2 43.5 53.5 (1998) 74.3 65.1 (1998) 17.0 49.9 33.0 (2000) 47.1 (2002) 2007 17.1 40.4(2004) 46.7(2006) 63.1 54.4(2005) 22.2 50.8 34.0 41.2 2009 18.9 47.9 54.8 68.9 61.9 25.8 51.7 31.0 41.9

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de estimaciones de CEPAL (2010a) y PNUD 2011 (tomado de Grynspan y Lpez-Calva 2011, a partir de CEPALSTAT).

La incidencia de la pobreza aumenta cuando se cruza la variable de ingresos con otras desventajas sociales, como, por ejemplo, pertenecer a determinada raza o etnia. El grfico #1 muestra cmo aumenta el porcentaje de pobreza entre poblaciones latinoamericanas, segn sea de origen europeo (POE) o indgena y afro-descendiente (PIAD), algo que slo es distinto en Costa Rica y Hait, donde la pobreza afecta por igual a ambos tipos de poblaciones.

Grfico #1
D ife re nc iaen lain c id en ciad e la p ob re z ae ntrep ob la cion e sd e orig e neu rop eo e in d g en a/ a fro -d e s ce n d ie nt e .2 0 0 0 .

Fuente: PNUD (2011a), sobre la base de otros estudios.

Debido al carcter multidimensional y multicausal de la pobreza, el PNUD ha desarrollado y comenzado a utilizar en sus Informes de Desarrollo Humano el ndice de Pobreza Multidimensional, el cual est compuesto por tres dimensiones que son medidas a travs de diez indicadores: salud (medida a travs de la mortalidad infantil y la nutricin), educacin (media por los aos de escolaridad y la tasa de matrcula) y nivel de vida (medida por la disponibilidad de electricidad, agua potable, saneamiento, tipo de suelo de la vivienda, tipo de combustible para cocinar y posesin de bienes bsicos). La aplicacin de este ndice a los pases del SICA muestra que los valores de la pobreza multidimensional son inferiores a la medicin que se hace a partir del umbral de ingreso mnimo, que el orden de estos pases se mantiene y que tambin sucede que la tendencia ha sido hacia la disminucin de la pobreza (ver Grfico #2).

Grfico #2

P r op o rc i nd ep e r s on a se nc on d ic in d e p o b re z am u ltid im e n s ion a l. 2 0 0 0 -2 0 0 8 .

Fue nte : PNUD (2 0 1 1 a ), sobre la ba se de PNUD (2 0 1 0 ).

Aunque no se dispone an de informacin estadstica sobre la magnitud de la pobreza en 2010, es de suponer que despus del aumento en 2009 de la pobreza en toda la regin por la crisis, la postcrisis vuelva a la tendencia a la disminucin lenta de la pobreza. Ante toda esta situacin descrita, es imperioso que los pases latinoamericanos y en particular los que constituyen el SICA, redoblen sus esfuerzos por combatir las causas y los efectos de la pobreza entre su poblacin, prestando atencin tanto a la inversin pblica que destinan a estos efectos, como a la calidad de la gestin de esos recursos, sobre la base de diagnsticos rigurosos que identifiquen la diversidad de condiciones a lo interno de las poblaciones bajo niveles de pobreza, adecuando las respuestas pblicas a esas particularidades. Todo ello con el fin de maximizar los resultados de esas intervenciones y hacerlos ms efectivos en la lucha contra la pobreza. Desigualdad en la regin La desigualdad social se refiere a la distribucin de uno o varios recursos o capacidades (ingresos, educacin, etc.) en el conjunto de una determinada sociedad, en un momento dado. Desigualdad y pobreza suelen manifestarse de manera conjunta, si bien puede suceder, como ocurre en algunos pases centroamericanos, que la evolucin de la pobreza sea distinta a la de la desigualdad.

Latinoamrica es la regin ms desigual del mundo, con diez de los quince pases ms desiguales, as medidos por el coeficiente de Gini5 (ver el Grfico #3), que es un indicador que muestra la concentracin de los ingresos en los pases. Grfico #3

D e s ig u a ld a d : C oe fic ie n te d eG in is e g n re g ion e s

Fu e nte : PNUD (2 0 1 1 a ), s obre la ba s ede S EDLAC y UNU-WIDER.

Los pases del SICA se ubican en ese contexto de desigualdad latinoamericano, coincidiendo en varios casos los altos niveles de pobreza de la poblacin, con ndices altos de desigualdad. Sin embargo, tambin sucede que pases con menor proporcin de hogares bajo niveles de pobreza, como Costa Rica y Panam, tienen ndices de desigualdad tan altos como el de Nicaragua. As, aunque, por ejemplo, Costa Rica ha reducido considerablemente desde 1970 la proporcin de su poblacin en condiciones de pobreza, la desigualdad no lo ha hecho y ms bien se ha incrementado ligeramente en los ltimos veinte aos (ver evolucin del coeficiente de Gini para varios pases en Grfico #4).

El coeficiente de Gini se utiliza para medir la desigualdad de los ingresos, aunque puede utilizarse para medir cualquier forma de distribucin desigual. El 0 corresponde a la perfecta igualdad, es decir, para el caso de los ingresos, que todas las personas tienen los mismos ingresos y el 1 corresponde a la mxima desigualdad: un sector acapara todos los ingresos. 7

Grfico #4
E v olucin d e lc oe ficien te d e Gin i en p ase s la tinoam eric anos y com paracin con otros .P e rod o: 2 0 0 0 -2 0 0 9 .

Fue nte: PNUD (2011a ), sobrela ba se de Lustig , Lpe z-Ca lvay Ortiz-Ju re z 2011, a pa rtir dee ncue sta s de hoga res e sta nda riza da s (SEDLAC).

Conviene subrayar que la reduccin de la pobreza es ms difcil cuando se incrementa la desigualdad. Por ello, la estrategia ms conveniente y efectiva consiste en redoblar los esfuerzos por disminuir ambos problemas al mismo tiempo. Tal como demuestra el reciente Informe Regional de Desarrollo Humano del PNUD, los altos niveles de desigualdad imponen una limitacin importante para el desarrollo en general, por lo que es urgente que los pases realicen esfuerzos adicionales para disminuir esas brechas entre su poblacin. ndice de Desarrollo Humano en los pases del SICA El ndice de Desarrollo Humano (IDH), elaborado por el PNUD, es utilizado desde hace un decenio para medir el desarrollo social y econmico de los pases a partir del uso combinado de indicadores sobre tres aspectos bsicos del desarrollo humano: esperanza de vida al nacer, logros educacionales e ingresos. A partir de 2010, el PNUD utiliza tambin en sus Informes sobre Desarrollo Humano el IDH ajustado a la desigualdad (IDH-D) y el ndice de Desigualdad de Gnero (IDG). El IDH-D toma en consideracin el grado de desigualdad existente en la distribucin de los bienes mencionados. Con el IDH-D es posible conocer cunto pierden los pases al existir desigualdades sociales y econmicas. Por su parte, el IDG mide el diferente avance de mujeres y hombres en el marco del desarrollo, a partir de tres dimensiones (mercado laboral, empoderamiento y salud reproductiva) y cinco indicadores: participacin en la fuerza laboral, nivel de instruccin a partir de secundaria, escaos en los parlamentos, fecundidad adolescente y mortalidad materna.

Segn la escala utilizada por los Informes de Desarrollo Humano, la regin latinoamericana (y el Caribe) se ubica en el nivel medio de desarrollo humano (junto a Europa y Asia Central). La aplicacin de estos tres ndices en los pases del SICA (ver el Cuadro #3) ubica a tres de ellos en el grupo de pases con nivel alto de desarrollo humano: Panam, Costa Rica y Belice; y a los otros pases en el grupo con nivel medio de desarrollo humano, variando los valores y las posiciones en la clasificacin mundial segn el ndice, pero mantenindose cada pas en los grupos clasificatorios antes mencionados.6 Cuadro #3 ndices de Desarrollo Humano y de Desigualdad de Gnero de pases del SICA IDH (2010) Belice Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam Repblica Dominicana Latinoamrica y el Caribe Pases OCDE 0.694 0.725 0.659 0.560 0.604 0.565 0.755 0.663 0.704 0.879 Lugar que ocupan * 78 52 79 91 88 96 50 72 IDH-D (2010) 0.495 0.576 0.477 0.372 0.419 0.426 0.541 0.499 0.534 0.789 IDG (2008) 0.632 0.526 0.630 0.669 0.634 0.648 0.601 0.625 0.609 0.307 Lugar que ocupan* 73 51 89 107 101 97 91 87 -

Lugar que ocupa el pas en la clasificacin mundial del ndice de la columna anterior. Fuente: Elaboracin propia a partir de PNUD, Informe sobre Desarrollo Humano 2011. Los recientes Informes de Desarrollo Humano proporcionan, adems, otras formas para conocer cul es la situacin de los pases cuando se incorpora al anlisis por indicadores, la medicin de las desigualdades por razones de gnero y de ndole social y econmica. De esta forma, en materia de gnero, Latinoamrica (y el Caribe) pierde, en promedio, 4 puntos porcentuales por desigualdades de gnero en el mercado laboral, 14 puntos por desigualdades de gnero referidas al ejercicio del poder, 96 puntos por razones de salud reproductiva. Al comparar estas prdidas con las que presentan los pases desarrollados, destaca el hecho de que la prdida es similar en cuanto al mbito laboral (los pases de la OCDE pierden 3 puntos), inferior en cuanto a empoderamiento (los pases OCDE pierden
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La clasificacin por PNUD comprende cinco categoras para clasificar a los pases segn niveles: desarrollo humano muy alto, alto, medio, bajo y muy bajo. 9

16 puntos) y es notablemente mayor la prdida en trminos comparativos, en la esfera de la salud reproductiva (los pases OCDE pierden 77 puntos. Por su parte, al aplicar el ndice sobre desigualdad en la distribucin de la salud, la educacin y los ingresosel IDH-DLatinoamrica pierde, en promedio, 25 puntos en desarrollo humano (en tanto los pases de la OCDE pierden 10), prdida que oscila entre 43 y 21 puntos porcentuales en los pases del SICA. La mayor prdida la sufren Guatemala (33.6 puntos) y Honduras (30.6), seguidas de Panam y El Salvador (27.7 y 27.6, respectivamente), Repblica Dominicana y Nicaragua (24.8 y 24.6) (ver Grfico #5). Grfico #5

P rdida en desarrollo hum ano debido a desig ualdad. 2010

Fuente: PNUD (2011a ).

Los pases del SICA y el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) relativos a pobreza y hambre Los Estados miembros de la ONU aprobaron en el ao 2000, junto con la Declaracin del Milenio, una serie de metas a cumplir en 2015 orientadas a reducir la pobreza extrema, denominadas como los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) 7, todos los cuales estn relacionados con las temticas del presente volumen (especialmente el primer ODM) y constituyen el plan de accin que gua la actuacin de cada pas.
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Los ocho ODM son: 1) Erradicar la pobreza extrema y el hambre; 2) garantizar la educacin universal; 3) asegurar la igualdad entre los gneros; 4) reducir la mortalidad de los nios; 5) mejorar la salud materna; 6) combatir el VIH/SIDA; 7) asegurar la sostenibilidad del medio ambiente; 8) fomentar una asociacin mundial. 10

El ms reciente informe (2011) sobre el estado de avance en el cumplimiento de los ODM indica que Latinoamrica tiene adelantos positivos en materia de supervivencia infantil, acceso a agua potable y a saneamiento, as como en cuanto a algunos mbitos relacionados con la igualdad de gnero; pero enfrenta importantes retos an en cuanto a superar la desnutricin infantil, universalizar la educacin primaria, lograr la equidad de gnero a nivel parlamentario y mejorar los ndices de salud materna. En cuanto a la meta de reducir en 2015 a la mitad el porcentaje de personas cuyos ingresos son inferiores a un dlar diario, Latinoamrica se encuentra an a medio camino (ver Grfico #6): entre 1990 y 2005, se ha logrado bajar del once al siete por ciento la pobreza extrema, con pases que mantienen una elevada proporcin de hogares en esa condicin, entre ellos cuatro de los pases que constituyen el SICA: Honduras, Nicaragua, Guatemala, Repblica Dominicana. Grfico #6 Poblacin latinoamericana en situacin de pobreza extrema y pobreza total (Porcentajes, 2008)

Fuente: CEPAL (2010e). Por su parte, la meta de reducir a la mitad la proporcin de personas que padecen hambre, que est siendo medida a travs de varios indicadores, principalmente el peso inferior en
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nios menores de cinco aos, evidencia importantes avances en la regin (la proporcin de nios con peso inferior al normal pas de diez a cuatro por ciento entre 1990 y 2005), si bien se advierte que hay diferencias importantes a lo interno de la regin y que persisten varios frentes: falta de alimentos de calidad, prcticas alimenticias inadecuadas, enfermedades infecciosas reiteradas y predominio de nutricin insuficiente (ONU, 2011). La situacin dismil con respecto al avance en este primer ODM en la regin latinoamericana ha llevado al PNUD a subrayar la importancia de promover una estrategia diferenciada para contextualizar de mejor manera las intervenciones y calibrar el tipo de apoyo a los pases segn sus necesidades. Centroamrica ha sido identificada por el grupo interagencial de la ONU, coordinado por la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), como una de las subregiones en las que prevalece la desnutricin crnica y tambin la subnutricin, reflejada en la baja talla para la edad de las personas (ver Tabla #4), por lo que se indica que es imperativo redoblar los esfuerzos internos y la cooperacin internacional para reducir la pobreza y el hambre.

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Cuadro #4 Evolucin del progreso de los pases del SICA hacia el logro de la meta I.C: Reducir a la mitad el porcentaje de personas que padezcan hambre (ODM 1) Indicador 1.8 Indicador 1.9 Proporcin de nios menores Poblacin por debajo del nivel de cinco aos con mnimo de consumo de energa insuficiencia ponderal alimentaria Pases Avance Nivel relativo Nivel 2004- Avance al 20041998/2008 1989/19992006 2006 1996/2008 Belice Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam Repblica Dominicana Latinoamrica 6.1 4.0 8.6 22.7 11.4 6.9 6.8 4.3 6.3 6.3 -357.1 87.9 130.9 127.3 151.3 -56.7 189.6 11.8 n.d. <=5 10 16 12 21 17 21 7.3 n.d. -22.2 -28.6 73.7 119.2 11.1 44.4 54.5

Fuente: Elaboracin propia a partir de CEPAL (2010d), sobre la base de OMS, FAO, UNICEF e informes oficiales de cada pas sobre las encuestas de condiciones de vida y las encuestas de demografa y salud. Balance general sobre las condiciones de pobreza, hambre y desigualdad social en los pases del SICA En los dos ltimos decenios, Latinoamrica ha experimentado una disminucin importante en la proporcin de sus habitantes que vive en condiciones de pobreza, tanto medida por ingresos (de 48 a 32 por ciento) como por factores combinados (multidimensional). Sin embargo, persiste la pobreza en zonas rurales: 17 por ciento de la poblacin rural (sobre)vive con menos de US$2 al da, 10 por ciento es pobre multidimensional. Latinoamrica, adems, sigue siendo la regin ms desigual del mundo, ubicndose en ella diez de los quince pases ms desiguales del mundo. El mejoramiento de los indicadores sociales durante este perodo ha sido reciente y ha demostrado su fragilidad frente a las crisis externas e internas. Se trata, por tanto, de una regin pobre y con vulnerabilidad
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estratgica, evidenciada en situaciones de crisis como la ms reciente, que hacen retroceder los indicadores respecto de los avances logrados. En ese contexto, la informacin disponible indica que en los pases que comprenden el SICA, en particular los centroamericanos, el aumento de la inversin social ha sido moderado y se mantiene todava en cifras muy bajas (sobre todo por habitante). Ello ha tenido como resultado que la reduccin de la magnitud de la pobreza ha sido muy lenta durante los ltimos veinte aos, mantenindose todava en niveles altos: la mitad de la poblacin centroamericana vive actualmente en condiciones de pobreza, lo que equivale a aproximadamente 26 millones de personas. Los ndices que miden la desigualdad social ubican a Centroamrica entre los pases con los mayores niveles en Latinoamrica, que, como se ha indicado, es la regin ms desigual del mundo. Los indicadores de desarrollo social muestran un avance moderado en los ltimos veinte aos, que todava mantiene niveles promedio deprimidos y no saca a Centroamrica de su extrema vulnerabilidad social ante las crisis internas y externas. La extrema vulnerabilidad estructural de Centroamrica hizo que la crisis que se inici en 2008 produjera retrocesos sustantivos. CEPAL ha estimado que en 2009 se produjo un aumento de 400 mil pobres en esta subregin y en 2010, 800 mil en Mxico y Centroamrica. Los estudios ms recientes indican que Centroamrica est enfrentando dificultades considerables para incluirse en el crecimiento que experimenta el resto de Latinoamrica como producto del incremento en la demanda mundial de materias primas (por las necesidades productivas y de consumo de las potencias emergentes, sobre todo, India y China). Ello est llevando a advertir que si es posible hablar de una dcada ganada en Latinoamrica, no est tan claro que eso suceda en Centroamrica. De acuerdo con CEPAL, los siguientes son los principales impactos de la reciente crisis en pases del SICA: Regreso de migrantes y la disminucin en las remesas familiares Prdida de empleo, con la consecuente reduccin de la poblacin cubierta por la proteccin social formal (servicios sociales o de salud) Empeoramiento de la calidad del empleo Contraccin del gasto pblico social a consecuencia de una menor disponibilidad de recursos pblicos y Limitacin en ciertos flujos de cooperacin externa para apoyar iniciativas de proteccin social e infraestructura social.

CEPAL (2009) advirti que los impactos sociales de la reciente crisis podran extenderse y hasta amenazar el bienestar y el desarrollo humano de diferentes sectores de la poblacin de los pases del SICA, debido a la elevada desigualdad al interior de los pases tanto en trminos de ingresos como de gnero y exclusin cultural, as como porque todava no se
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cuenta con recurso humano suficientemente capacitado que funcione y produzca una estrategia de estabilidad y crecimiento econmico a largo plazo. En cuanto a la disminucin del envo de remesas familiares desde el extranjero y la prdida de empleo, su impacto ms evidente ha consistido en la contraccin de los ingresos que sin duda ha afectado de manera particular a las poblaciones en condiciones de vulnerabilidad social, con lo cual aumenta la proporcin y cantidad de quienes viven en pobreza en esta subregin. De una parte, la prdida de empleo por efecto de la crisis de inmigrantes centroamericanos en el exterior, sobre todo en Estados Unidos (en especial en el sector de la construccin) y las dificultades que buena parte de ellos enfrenta para reinsertarse rpida y efectivamente en el mercado laboral, pone en riesgo no slo la viabilidad de su estancia, sino tambin la imposibilidad de continuar enviando remesas a sus familias. Como se sabe, miles de familias y hasta comunidades enteras en algunos pases centroamericanos dependen, para su supervivencia, de los recursos provenientes del extranjero, principalmente de Estados Unidos. De hecho, afirma CEPAL (2009), se ha producido una prdida de impulso en los flujos migratorios de la regin al extranjero, tanto debido a las polticas de mayor restriccin a la entrada ilegal como por las bajas expectativas de encontrar trabajo en el exterior por la situacin de recesin. Asimismo, con la reciente crisis se han visto afectadas las familias y comunidades que dependen del empleo formal que genera el sector privado ligado al sector externo y que est siendo afectado por la contraccin econmica. Desde la dimensin de gnero, este impacto negativo ante la baja o prdida de ingresos afecta de manera particular a las familias monoparentales, especialmente aquellas a cargo de mujeres, as como a las familias extendidas (con una cantidad de miembros mayor al promedio nacional). En el largo plazo, afirma CEPAL (2009), la crisis internacional pone en peligro la utilizacin del llamado bono demogrfico, por la falta de posibilidades de insercin productiva de los jvenes en el mercado de trabajo, con implicaciones sumamente negativas tanto para su propio desarrollo y bienestar como para la cohesin social y el desarrollo econmico de los pases. Por otra parte, la disminucin de los ingresos de los hogares ha puesto en situacin de alta vulnerabilidad tanto a familias que actualmente estn excluidas de los sistemas de cobertura de proteccin social (como, por ejemplo, las familias que dependen del empleo informal o de las remesas), como a aquellas cuyo proveedor perder el empleo formal por la crisis mundial. En situaciones como la presente, una decisin muy comn consiste en el retiro de los menores de edad del sistema educativo, tanto para que se inserten al mercado laboral, como para que en el caso de las nias, particularmente asuman las labores domsticas. Asimismo, desde el punto de vista de gnero y tal como ha ocurrido en otras crisis, tanto porque las familias perciben menos ingresos como ante la reduccin del acceso a servicios de salud, por ejemplo, sucede que las mujeres sufren un aumento de su carga de trabajo reproductivo. Los pases del SICA no han avanzado lo suficiente en el plano de la corresponsabilidad en el mbito privado entre mujeres y hombres con respecto al cuido de personas menores de edad y otros dependientes (ancianos y enfermos), desigualdad que podra estarse profundizando por efecto de la reciente crisis.
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Ante esta situacin, diversas agencias de la ONU que dan seguimiento al avance de los pases en cuanto al cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), han advertido que los pases del SICA enfrentarn serias dificultades para lograr reducir la pobreza extrema y el hambre (ODM-1), promover la igualdad y equidad de gnero (ODM3), reducir la mortalidad infantil (ODM-4) y la mortalidad materna (ODM-5). Por otra parte, es previsible que la reciente crisis y su impacto negativo en los pases del SICA, especialmente en las nuevas generaciones, contribuyan a agudizar los ya apremiantes problemas de violencia social que sufren varios pases, particularmente los del tringulo norte de Centroamrica, pero tambin en Repblica Dominicana y, de manera creciente, en Costa Rica. Sobre el particular, CEPAL (2009) indic que Los pasivos sociales futuros y contingentes que se derivan de una masa de jvenes desempleada o subempleada, con limitado acceso a la educacin, adems de tensar la cohesin social, pone en entredicho la tan necesaria conformacin de una ciudadana responsable, comprometida con la transformacin productiva y el desarrollo social de la subregin. La elevada desigualdad e inequidad que prevalece es un catalizador en la misma direccin. () sin duda, el empeoramiento de las condiciones socioeconmicas de los grupos vulnerables en zonas urbanas eleva el potencial de conflicto y violencia. Adems, la violencia misma tiene efectos significativos sobre la vulnerabilidad de las poblaciones en la medida en que se la ha vinculado con mayor morbilidad, mortalidad y abuso de alcohol/drogas. Los niveles de violencia social que se han desarrollado en varios pases centroamericanos representan actualmente uno de los mayores retos para el desarrollo nacional y regional (ver el Cuadro #5). Especialmente en los tres pases del tringulo norte de Centroamrica, la violencia est afectando la vida econmica y poltica de esos pases. Si se utiliza el indicador grueso de la tasa de homicidios (por cien mil habitantes), puede apreciarse que en Honduras, El Salvador y Guatemala, la violencia alcanza niveles que, segn diversos autores, se aproxima o supera ampliamente (como sucede en Honduras) la existente durante el conflicto centroamericano de los aos ochenta. Existe coincidencia acerca de que esta elevada dimensin de la violencia social acabar teniendo efectos polticos contrarios a la consolidacin de la democracia en dichos pases.

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Cuadro #5 Evolucin de las tasas de homicidio en Centroamrica (por cien mil habitantes)

Fuente: PNUD (2010d). Por ltimo, tanto porque as lo ha demostrado la reciente crisis como porque diversos anlisis lo evidencian, es necesario que los pases del SICA superen las debilidades en materia de inversin social. Se trata de un gasto pblico que, a pesar de que experiment un aumento en el primer quinquenio de esta dcada, sigue siendo regresivo, altamente voltil y pro cclico. Este patrn, indica CEPAL (2009) es un obstculo, un reto que habr de ser superado en tanto los gobiernos de la subregin se comprometan realmente con la ejecucin de una estrategia de compensacin de los efectos adversos tanto en lo social como en lo econmico. Frente a esta situacin, PNUD insiste en la necesidad de redoblar los esfuerzos en impulsar acciones tendientes a disminuir la desigualdad social en estos pases, tambin en cuanto a la calidad de los servicios bsicos. Los pases del SICA deben avanzar hacia una visin integral de proteccin como parte de sus polticas sociales, que brinde un umbral mnimo universal de beneficios sociales, capaz de evitar riesgos idiosincrticos y sistmicos. El objetivo debe ser desarrollar polticas pblicas ms efectivas, con estrategias que lleguen realmente a las poblaciones con mayores desventajas. Y para mejorar la eficacia de las polticas es necesario alcanzar consensos nacionales que aseguren una mayor inversin por parte de los Estados, para lo cual es necesario fortalecer los sistemas fiscales que posibiliten seguir expandiendo el nivel del gasto social. POLTICAS PARA DISMINUIR LA POBREZA Y LA DESIGUALDAD Los gobiernos cuentan, en general, con tres instrumentos de poltica para disminuir los niveles de pobreza y desigualdad, aplicables segn mbitos de intervencin: a) Polticas distributivas, que son las referidas a cmo y cuntos ingresos se obtienen de las personas y que guardan relacin con la poltica econmica y la poltica de empleo de un pas. Estas polticas deben estar orientadas a la cohesin social. CEPAL (2010a) plantea que en la actual coyuntura la poltica econmica debe
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promover un salto en la productividad de la pequea y mediana empresa, en tanto la OIT subraya la importancia de que las polticas de empleo se orienten hacia el empleo decente. b) Polticas redistributivas, que es la accin compensatoria del Estado, traducida en poltica fiscal progresiva (para obtener recursos) y polticas y servicios sociales, sobre todo universales, es decir, dirigidas al conjunto de la poblacin. c) Polticas sociales selectivas, que son aquellas que se traducen en programas y actividades contra la pobreza y la exclusin social. Para acelerar el ritmo de la reduccin de la pobreza en los pases del SICA se requiere de una actuacin integral de estos tres tipos de polticas pblicas pero, sobre todo, incrementar apreciablemente el gasto social y hacer ms eficaz esa inversin pblica. Ello remite a la calidad de la inversin social, la cual depende de varios factores relacionados con el aumento del nivel de los criterios y capacidades tcnicas de la poltica social y especialmente de la poltica social selectiva8. Un repaso de los cambios conceptuales en las polticas sociales en Latinoamrica indica que se ha pasado de la etapa en que se promovi la disminucin del papel del Estado en el mbito social, en el que se le asignaba el papel central al mercado en la asignacin de bienes y servicios, a una era en que se ha revalorizado el papel del Estado, bajo un nuevo modelo de institucionalizacin en el cual ste cumple la funcin reguladora de dirimir y articular distintos intereses, propugnndose por la ampliacin del gasto social. As, despus de varios decenios (ochenta y noventa) en que los pases se orientaron hacia la privatizacin de los servicios, hoy se busca recuperar el carcter pblico de los servicios que se consideran fundamentales, como la salud, la educacin y la proteccin social. En ese contexto, se ha abandonado la idea de que las polticas sociales deben estar orientadas (focalizadas) slo a la reduccin de la extrema pobreza o a programas de emergencia y ms bien se comprende que stas deben avanzar hacia una visin transversal e integral de las actuaciones, que deben orientarse hacia el conjunto de la poblacin en condiciones de pobreza, con criterios de selectividad9. Ello implica expandir los activos y las capacidades, la descentralizacin de los recursos, la coordinacin y articulacin de
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La diferencia conceptual entre poltica social universal y selectiva consiste en que la primera se orienta hacia el conjunto de la poblacin de un pas y se refiere a la entrega de servicios pblicos bsico (como salud, educacin, etc.), en tanto que la segunda se orienta selectivamente hacia poblaciones diferenciadas, tendencialmente aquellas que presentan condiciones de desventaja social (o lo que hoy se entiende como en condiciones de pobreza, vulnerabilidad y exclusin social).
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El concepto de selectividad en poltica social es de uso reciente, con el fin de superar el concepto de focalizacin, desarrollado en la regin latinoamericana desde los aos ochenta del pasado siglo. La idea de focalizacin estuvo asociada a la creacin de los Fondos de Inversin Social (FIS) en toda la regin, cuyo fin era paliar los efectos de la crisis de la deuda y el ajuste estructural. La focalizacin buscaba impactar segmentos muy especficos de la poblacin pobre, sobre todo aquella extremadamente pobre. La idea de la selectividad de las polticas sociales se desarrolla conforme se va superando la perspectiva del derrame o goteo de la poltica econmica sobre el mbito social y se usa para diferenciarse, por un lado, de la poltica universal y, por el otro, de la idea de impacto puntual que tiene la focalizacin, tal como fue utilizada en los dos ltimos decenios del siglo pasado en la regin. 18

esfuerzos y un nuevo modelo de gestin integrada de programas y servicios adecuados a las particularidades de las poblaciones en pobreza y exclusin social. Este denominado tercer modelo de generacin de las polticas sociales en la regin, considera que debe haber un papel compartido y equilibrado entre el Estado, el mercado, las comunidades y las familias para el logro del desarrollo social y econmico de los pases. Bajo este modelo, el Estado mantiene su importancia y asume nuevas responsabilidades regulatorias, promovindose una nueva gestin en red y bajo los principios de gobierno electrnico. El gasto social se ampla, reestructura y busca hacerse ms eficiente. La orientacin de las polticas sociales se basa en el marco de derechos y en la autonoma de personas y pueblos. Son nuevas polticas sociales de carcter integral y multisectorial, dirigidas a acometer las causas de la pobreza y de la desigualdad o exclusin social. En ese contexto, se plantea la necesidad de articular las polticas sociales universales y las polticas sociales selectivas, con la activa participacin de las personas involucradas en el tipo y calidad de los servicios sociales que presta el Estado. Se trata de una nueva perspectiva, que busca que ambos tipos de polticas (universales y selectivas) sean parte de una misma estrategia, que permita que la accin de las polticas selectivas facilite el enganche de sus beneficiarios/as a las polticas universales, para lograr el efecto virtuoso de la movilidad social ascendente y sostenida. Para lograrlo, es necesario que las polticas selectivas sean concebidas en relacin y coordinacin con las polticas universales, aunque tengan objetivos y poblaciones diversos, as como disear las polticas selectivas con miras a que sean efectivas en s mismas, es decir, que logren aproximar a sus destinatarios al mbito de actuacin de las polticas universales. Se abandona as el enfoque que planteaba este tipo de polticas como paliativas para familias en extrema pobreza y de corto plazo, dotndolas de perspectiva de logro al mediano plazo. Las polticas sociales y su eficacia A partir del consenso de que para superar la vulnerabilidad en que se encuentran los pases del SICA es necesario mejorar la inversin social tanto en cantidad como en calidad, deben atenderse con igual mpetu los aspectos los aspectos financieros como aquellos relativos a la eficacia de las intervenciones. En ese sentido, debe dotarse de alta competencia tcnica a las polticas sociales, tanto en cuanto a su diseo como en la ejecucin, monitoreo, seguimiento y evaluacin de sus resultados. El mejoramiento de la gestin de las polticas sociales significa, en el caso de las de tipo selectivo, actuar de manera simultnea en tres planos: en el plano conceptual y estratgico, en el plano tcnico y de planificacin global de la poltica y en el plano programtico y operativo. a) En el plano conceptual y estratgico: como se ha indicado, se debe superar la visin de focalizacin en la extrema pobreza y en situaciones de emergencia, para disear y ejecutar los programas y servicios sociales selectivos orientados hacia la articulacin con las polticas sociales universales. Conceptualmente ello implica ampliar la visin de la poblacin objetivo, que ya no debe ser solamente aquella que
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vive en extrema pobreza, sino el conjunto de quienes viven en condiciones de pobreza y se encuentran en situaciones de vulnerabilidad y exclusin social. 10 La principal estrategia que se promueve en ese contexto son los denominados programas de transferencia monetaria condicionada, que abarcan varios mbitos sociales y se cuidan del diseo, la ejecucin y la evaluacin de sus resultados. b) En el plano tcnico y de planificacin global: se debe abandonar la dispersin y desarticulacin de los programas sociales y avanzar pronto hacia la gestin integrada de estos, con una coordinacin superior que sustente la toma de decisiones a partir de un sistema de informacin sobre poblacin objetivo y poblacin atendida del conjunto de programas y servicios. c) En el plano programtico y operativo: se debe instaurar una modalidad de trabajo que parta de diagnsticos rigurosos sobre la situacin y la poblacin objetivo, la elaboracin de fichas o expedientes que estandaricen la informacin sobre la poblacin objetivo y los apoyos o servicios brindados. Lo anterior implica un trabajo basado en la planificacin especfica segn programa o servicio, pero conectada con la planificacin general del conjunto de la poltica social selectiva, a partir de la definicin y distincin entre poblaciones objetivo, meta y beneficiaria. Definir para cada pas la arquitectura institucional adecuada resulta fundamental, pero, sobre todo, se debe contar con un sistema, explcito y transparente, de seguimiento, monitoreo y evaluacin de las intervenciones que se realizan. En cuanto a los modelos institucionales posibles para realizar esta necesaria gestin articulada de la poltica social selectiva, se ha experimentado con diversas opciones en la regin latinoamericana y, en particular, en los pases del SICA. Son tres las opciones ms utilizadas: a) coordinacin desde una autoridad social institucionalizada (como ha sucedido en Panam, Honduras y Belice); b) coordinacin interinstitucional con una rectora no institucionalizada, casi siempre ubicada en la Presidencia de las Repblicas (como sucede en El Salvador y Costa Rica); y c) rectora institucionalizada y coordinacin interinstitucional (el caso de Chile es el ms relevante en la regin). A este respecto es importante sealar que la experiencia indica que la modalidad institucional que se adopte no tiene relacin directa con el nivel de cobertura de la poltica social selectiva. Asimismo, es necesario indicar que hay pases en donde no existe un modelo visible de coordinacin. La respuesta regional al problema comn Una de las cuatro dimensiones del proceso de la integracin centroamericana, establecido en el Protocolo de Tegucigalpa (1991) y que se plasma en la institucionalidad del SICA, es el referido al mbito social. A estos efectos, la regin ha venido construyendo un
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Por vulnerabilidad social se entiende aquella vulnerabilidad de ciertos segmentos sociales de caer en situacin de pobreza, por diversas causas. La nocin de exclusin social guarda relacin con elementos propios de la identidad de las personas y grupos poblacionales, referidos, por ejemplo, a la condicin de gnero, pertenencia tnica o racial, preferencia sexual y otros. 20

Subsistema Social del SICA, cuyos principales rganos y entidades son el Consejo de Integracin Social (CIS), conformado por las ms altas autoridades en materia social de cada pas miembro, el Consejo de Ministros del rea Social (es decir, de los ministros encargados de las carteras de educacin, salud, vivienda, deporte, etc.) y la Secretara de la Integracin Social Centroamericana (SISCA), que debe atender lo que establezca el CIS. Tambin se han creado varios consejos y secretaras sectoriales, para diversas materias, como salud, agua, mujer, vivienda y, por incorporarse prontamente, trabajo y deporte y recreacin. De igual forma, forman parte del Subsistema Social varias entidades importantes para el tema de este foro, como el Instituto de Nutricin de Centroamrica y Panam (INCAP), el Banco Centroamericano de Integracin Econmica (BCIE) y el Instituto Centroamericano de Administracin Pblica (ICAP). A pesar de su ya larga existencia y de la importancia que los mandatarios de los pases del SICA otorgan a la temtica social, los rganos principales del Subsistema correspondiente enfrentan varios retos. Por ejemplo, no se cuenta an con una poltica social regional, conjunta y definida; y los rganos decisorios y tcnicos encuentran dificultades para cumplir con las funciones que les fueron establecidas en el Protocolo de Tegucigalpa y en el Tratado de la Integracin Social Centroamericana (TISCA, 1995). El Subsistema Social refleja as, a nivel regional, las debilidades en esta materia que existen en los pases: intermitencia de los cargos de las mximas autoridades de lo social, disrupciones en la continuidad de los procesos como consecuencia, entre otros, de esos cambios; incompleta institucionalidad a nivel nacional, capacidad nacional limitada para dar seguimiento a agenda regional, deficiente control y bajo grado cumplimiento de Resoluciones, etc. Con todo, importantes avances se han producido en el ltimo quinquenio, despus de un letargo del Subsistema Social del SICA desde mediados de los aos noventa. El ms relevante, sin duda, es la aprobacin por parte del CIS y de los mandatarios, de la denominada Agenda Estratgica Social del SICA (AES-SICA), que est acompaada de una Hoja de Ruta para su puesta en prctica y de un Fondo Estructural de Cohesin Social para financiar dicha Agenda. Ms recientemente, se ha anunciado que est realizando un proceso de consulta a personajes clave, escogidos por la SISCA, con el fin de construir un nuevo planteamiento estratgico integral para la integracin social centroamericana. Resulta importante indicar que la AES-SICA es una agenda marco, aprobada al ms alto nivel poltico, que est estructurada con una orientacin operativa a partir de tres Ejes Programticos (cada uno con Objetivos Especficos y Medidas Fundamentales, un total de 19). a) Fortalecimiento de la institucionalidad social de los pases b) Provisin efectiva de servicios sociales bsicos c) Bienestar social y desarrollo humano La AES-SICA es un instrumento til para rganos y entidades del SICA, as como para socios estratgicos en la regin, pues establece prioridades en materia social, definiendo la orientacin poltica para atender la dimensin social del proceso de integracin regional.
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Es, por tanto, un eslabn ms (junto con la Alianza para el Desarrollo Sostenible de Centroamrica, ALIDES, aprobada en 1994 y las Bases para la Poltica Social Centroamericana, aprobada en 1996), fundamental, para la formulacin de la poltica social regional. No existe informacin sobre la puesta en ejecucin de la AES-SICA, como tampoco de sus resultados e impacto en las poblaciones objetivo de la misma. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES: Si bien las condiciones sociales de la regin han mejorado moderadamente en los ltimos 15 aos, ese mejoramiento no ha conseguido todava sacar a la regin de su situacin de extrema vulnerabilidad social, que la coloca ante posibles crisis internas o externas en alto riesgo de retroceso en los avances logrados. Ese mejoramiento ha sido, adems de moderado, lento, lo que significa que todava hoy, la mitad de la poblacin de los pases del SICA (sobre)vive en condiciones de pobreza, esto es, en torno a 26 millones de personas (en tanto el promedio para Latinoamrica es de 17 por ciento de la poblacin en condiciones de pobreza). Centroamrica se ubica entre los pases con los mayores niveles en Latinoamrica, que es, a su vez, la regin ms desigual del mundo. La reciente crisis ha tenido diversos impactos en los pases del SICA, entre ellos, el regreso de migrantes y la disminucin en las remesas familiares, empeoramiento del empleo y prdida de ste, con su consecuente reduccin de la poblacin cubierta por la proteccin social formal y, previsiblemente, el aumento de personas que padecen hambre en la regin. Todo ello hace an ms complejas las situaciones de las poblaciones en condiciones de pobreza y exclusin social. Es necesario incorporar adecuadamente estos elementos en los esfuerzos de atencin de la pobreza y la desigualdad, de manera integral y considerando su multi dimensionalidad y multi causalidad. Deben realizarse esfuerzos adicionales y de manera urgente, tanto porque ya es una constatacin que la desigualdad limita el desarrollo humano, como porque aun cuando ha mejorado el acceso a los servicios bsicos en aos recientes, ha aparecido un nuevo rostro: la desigualdad en la calidad de tales servicios. La informacin disponible y los anlisis de diferentes entidades coinciden en que la poltica social de los pases del SICA no ha transitado hacia una visin integral de proteccin que brinde un umbral mnimo universal de beneficios sociales. Los esquemas de seguridad y proteccin social en la regin continan fragmentados, con insuficiencia en las prestaciones y con una cobertura relativamente baja. Todo ello indica que la mejora de los indicadores sociales de la regin no solo es reciente, sino que tambin es frgil. Es necesario, por tanto, fortalecer las redes de proteccin en los pases del SICA, poniendo especial nfasis en la primera infancia y el apoyo a la pequea produccin agrcola.
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Para que los pases del SICA salgan definitivamente de su situacin de extrema vulnerabilidad social, se debe aumentar sensiblemente el ritmo de mejoramiento de la inversin social, de sus polticas sociales y la calidad de las actuaciones, en particular las dirigidas a la reduccin de los niveles de pobreza. Para aumentar el ritmo en el mejoramiento de la inversin social, los pases del SICA deben: 1) incrementar el volumen de su gasto social, pero 2) tambin hacerlo ms eficaz. Para mejorar la eficacia de las polticas sociales es necesario alcanzar consensos nacionales que aseguren una mayor cantidad de recursos disponibles para el Estado para el fortalecimiento de los sistemas fiscales, que permita seguir expandiendo el nivel de gasto social. El nivel de recaudacin en la regin es muy reducido: la carga impositiva promedio es de 17 por ciento, siendo las ms bajas la de Guatemala, con 12 por ciento y Mxico, con 10 por ciento. Para aumentar esa eficacia, resulta imprescindible elevar la calidad de las polticas sociales, sobre la base de una actualizacin de su marco conceptual, su estrategia de intervencin y su capacidad operativa. La direccin de las polticas sociales debe ser capaz de aunar compromiso con calidad tcnica. Ms all de los diversos modelos de coordinacin institucional o de autoridad social que tenga cada pas, independientemente de su estrategia de ejecucin (a nivel local, regional, centralizada, etc.), es cada vez ms evidente que la gestin integrada de la PSS es necesaria para elevar la calidad de la inversin social. La gestin integrada de las polticas de combate a la pobreza no slo es clave para incrementar su eficacia a nivel nacional, sino para facilitar su articulacin regional. Tal como indica PNUD al analizar este mbito de la gestin pblica (2010b), gestionar con eficiencia programas sociales es de alta complejidad. La gestin tiene en este caso marcadas especificidades que la diferencian de la gerencia de empresas privadas y de la aplicable en administracin pblica en la prestacin de sus servicios tradicionales. Las metas de los programas sociales son mltiples. Al mismo tiempo que aportar a problemas crticos de pobreza o carencias en reas bsicas, deben estar diseados de modo tal que maximicen las posibilidades de auto sostenibilidad y potencien el capital social de las comunidades asistidas. Aunque la institucionalidad de la integracin social regional no puede sustituir el esfuerzo nacional por incrementar la inversin social y dotarla de mayor eficacia, el CIS del SICA podra apoyar y facilitar los procesos nacionales en esta direccin, contribuyendo a aumentar la capacidad tcnica y de gestin de los pases, para coadyuvar de forma pronta y oportuna a enfrentar la crisis, desde el plano regional. Para ello, ciertamente, el Subsistema Social del SICA debe superar las debilidades propias que presenta hasta la fecha. La cooperacin internacional debe coadyuvar a los gobiernos de los pases del SICA a fortalecer sus polticas sociales, especialmente las de ndole selectiva, para que amplen su marco conceptual y operativo, dotndolas de los instrumentos y herramientas modernas de
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gestin pblica, para que se atienda a las poblaciones ms urgidas de una atencin integral, oportuna y de calidad. Este esfuerzo debe ser complementado con acciones que comprendan el nivel regional, en la perspectiva del fortalecimiento de la integracin de los pases, para aumentar el ritmo y la calidad de las actuaciones pblicas. El objetivo comn debe ser uno: sacar a los pases del SICA de las condiciones de extrema vulnerabilidad social en que se encuentran, atendiendo con sentido de urgencia a las poblaciones en condiciones de pobreza y exclusin social. BIBLIOGRAFA Cecchini, Simone y Martnez, Rodrigo. 2011. Proteccin social inclusiva en Amrica Latina: Una mirada integral, un enfoque de derechos. Santiago de Chile: CEPAL/ONU, GIZ. Acceso electrnico: http://www.eclac.cl/publicaciones/xml/7/42797/Libro-proteccion-social-ALCCEPAL-2011.pdf. Fecha de acceso: 11 de enero de 2012. Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL). 2004. Hoja informativa: Objetivos de Desarrollo del MilenioUna mirada desde Amrica Latina y el Caribe. Acceso electrnico: http://www.eclac.org/noticias/paginas/4/21544/hojapobrezarevaljlmUNICEFfinal08 0705.pdf. Fecha de acceso: 6 de febrero de 2012. Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL). 2009. Enfrentando la crisis. Istmo centroamericano y Repblica Dominicana: evolucin econmica en 2008 y perspectivas para 2009 (evaluacin preliminar). Publicacin de las Naciones Unidas #LC/MEX/L.904, 14 de abril de 2009LC/MEX/L.904. Mxico. . Acceso electrnico: http://www.eclac.cl/publicaciones/xml/4/35814/L904.pdf. Fecha de acceso: 11 de enero de 2012. Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL). 2010a. Panorama Social de Amrica Latina 2010.Santiago: CEPAL. Acceso electrnico: http://www.eclac.cl/publicaciones/xml/9/41799/PSE-panoramasocial2010.pdf. Fecha de acceso: 11 de enero de 2012. Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL). 2010b. La hora de la igualdad: Brechas por cerrar, caminos por abrir. Publicacin de las Naciones Unidas #LC/G.2432(SES.33/3), mayo de 2010. Acceso electrnico: http://www.eclac.cl/publicaciones/xml/0/39710/100604_2010-114-SES.333_La_hora_de_la_igualdad_doc_completo.pdf. Fecha de acceso: 11 de enero de 2012. CEPAL. 2010c. Sobre la evolucin del gasto pblico social en Amrica Latina y su papel para la estabilizacin econmica. Ramiro Ruiz del Castillo. Serie Macroeconoma del Desarrollo No. 102. Santiago.

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