Anda di halaman 1dari 17

LA PACIENCIA DE LOS POBRES. POLTICAS SOCIALES E INTEGRACION EN CENTROAMRICA1 Ana Isabel Garca Quesada 1.

Introduccin Los diagnsticos que se realizan en Centroamrica sobre los efectos que tendr la crisis financiera global en las condiciones sociales del istmo, tienden a coincidir en una orientacin pesimista. En el informe que prepara anualmente el Presidente costarricense Oscar Arias sobre el Estado de la Nacin, presentado para este ao 2009, se afirma que al concluir el ao habr aumentado el desempleo y la pobreza. El Presidente electo de El Salvador, Mauricio Funes, ha informado que las estimaciones realizadas por su equipo de asesores indican que en el ltimo ao, desde el comienzo de la crisis, se han producido en su pas cincuenta mil nuevos pobres, mayoritariamente en las zonas rurales. Por su parte, la CEPAL estima que la crisis inducir un incremento de 400 mil nuevos pobres en el istmo y su informe presentado en el mes de abril 2009 sobre los efectos de la crisis en el istmo centroamericano y Repblica Dominicana1, tambin coincide con ese tono pesimista: Como el deterioro del contexto econmico mundial se ha agravado desde fines de 2008, se prev un ao sumamente difcil en lo econmico y lo social. En el mejor de los casos, los pases de la regin registraran un crecimiento del PIB apenas del 1%, mientras que los riesgos se inclinan hacia un crecimiento incluso menor (CEPAL, 2009: pg. 3). En su informe, CEPAL sostiene que el contexto internacional es el menos propicio en varias dcadas y que la duracin y profundidad de la crisis son inciertas. Adems, asegura que el choque externo ha llegado, adems del turismo, por varios canales principales: la contraccin de la demanda externa, la restriccin del financiamiento externo, la reduccin de la inversin extranjera directa y la de los envos de las remesas familiares . As, la conclusin de CEPAL es clara para el ao en curso: Dado este escenario complejo las perspectivas para 2009 son negativas. Esas perspectivas son negativas tambin porque el margen para la aplicacin de polticas contracclicas es pequeo. En ese contexto es necesario prepararse para una posible crisis prologada y profunda, monitorear la situacin y tratar de reaccionar de manera adecuada y, de ser posible, preventiva. 2. El diagnstico sobre la situacin social El anlisis del impacto de la crisis en el mbito social del istmo debe partir de un diagnstico ponderado de la evolucin de las condiciones sociales de la
1

La paciencia de los pobres. Polticas sociales e integracin en Centroamrica. Artculo publicado en: Integracin y Cohesin Social en Amrica Latina . (Altmann, Josette Ed.). Serie FLACSO 50 aos. FLACSO, 2009.

regin en los ltimos dos decenios. Un diagnstico que no siempre ha sido todo lo riguroso que cabra esperar. Con motivo de los debates sobre el Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos (TLC), voces contrarias a ese TLC sostuvieron que la pobreza y la indigencia haban aumentado desde 1990 en Centroamrica. Por supuesto, tales afirmaciones no podan basarse en informacin estadstica confirmada por los organismos internacionales. En realidad, esas afirmaciones confundan el diagnstico, porque la cuestin de fondo no es si los indicadores sociales han mejorado en la regin, sino a qu ritmo lo estn haciendo, tomando en cuenta su dramtico punto de partida. Es decir, es cierto que para el conjunto regional, el istmo centroamericano ha reducido en casi dos dcadas un 12% la proporcin de hogares bajo la lnea de pobreza. Pero la cuestin es que todava hoy algo ms de la mitad (51%) de los hogares centroamericanos que son pobres, con pases que se aproximan o superan los dos tercios de su total de hogares. En otras palabras, el problema no reside en aceptar el hecho de que Guatemala, Honduras o Nicaragua hayan reducido en torno al 10% la proporcin de hogares bajo la lnea de pobreza, sino en que sus niveles de pobreza continan siendo extremadamente altos (55%, 70% y 62%, respectivamente) y en valorar si en dos dcadas esa reduccin no poda haber sido apreciablemente mayor. Como se sabe, esa disminucin ha sido menor en los pases con una proporcin ms reducida de poblacin en condicin de pobreza. As, en El Salvador esa reduccin se ha situado en torno al 7%, manteniendo hoy un nivel semejante al promedio centroamericano (pasando del 47,6% al 40,4% en condicin de pobreza). Un caso ms notable ha sido el de Costa Rica, donde el nivel de pobreza se estanc durante casi 15 aos en torno al 22% y slo en la ltima Administracin ha conseguido descender al 18% (aunque todas las previsiones indican que volver a aumentar en el marco de la crisis). Una situacin semejante presenta Panam, cuyo descenso en ese perodo ha sido oscilante, situndose en torno a un tercio los hogares en condicin de pobreza. Evolucin de la pobreza en el istmo centroamericano (Proporcin de hogares bajo la lnea de pobreza) Pas Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam Istmo 1990 23,6 47,6 (1995) 63,0 (1989) 75,2 68,1 (1993) 27,4 (1991) 62, 5 1999 18,2 43,5 53,5 (1998) 74,3 65,1 (1998) 17,0 49,9 2007 17,1 40,4 (2004) 46,7 (2006) 63,1 54,4 (2005) 22,2 50,8

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de estimaciones de CEPAL, 2008 (estimaciones especiales de encuestas de hogares)2 y CEPAL 2009.

En suma, un diagnstico ponderado de las condiciones de pobreza en Centroamrica consistira en sealar que la reduccin de la pobreza ha tenido

lugar, pero a un ritmo excesivamente lento, lo que mantiene a la regin en niveles inaceptables de pobreza (la mitad de su poblacin, con pases que superan los dos tercios) y la coloca en una situacin de extrema vulnerabilidad ante crisis econmicas o financieras, como la que tiene lugar actualmente. 3. La previsin sobre los efectos sociales de la crisis El mencionado informe de CEPAL plantea algunas estimaciones sobre los impactos sociales de la presente crisis en la regin, partiendo de una percepcin comedida sobre los ltimos avances: Los pases del Istmo Centroamericano y Repblica Dominicana tuvieron un avance moderado en muchos indicadores sociales durante los aos del auge (2003-2007). () El gasto social, especialmente en la educacin y en la salud, aumentaba en cada pas. La crisis, sin embargo, pone en riesgo estos progresos, y en especial afectar a las poblaciones ms vulnerables. () Estos efectos an cuando podran ser compensados por polticas contracclicas efectivas- causarn un deterioro significativo de las condiciones de vida de las poblaciones, al extender la pobreza, la desigualdad, la marginacin y minar la cohesin social. De profundizar y prolongarse la crisis mundial, sus impactos en el mbito social en los diferentes pases del Istmo Centroamericano y Repblica Dominicana pueden ser severos, con consecuencias preocupantes sobre la estabilidda social y poltica. Esta situacin exige cuidado y monitoreo sistemticos por parte de los responsables de la poltica pblica, en especial por las instancias encargadas de la proteccin seguridad social y de la asignacin de los recursos pblicos (CEPAL, 2009: pg. 60). Este informe plantea que los impactos de la crisis sern transmitidos a la poblacin de la regin a travs de los siguientes canales: a) el regreso de migrantes y la disminucin en las remesas familiares, b) la prdida de empleo, con la consecuente reduccin de la poblacin cubierta por la proteccin social formal (servicios sociales o de salud); c) el empeoramiento de la calidad del empleo, d) la contraccin del gasto pblico social a consecuencia de una menor disponibilidad de recursos pblicos y e) la limitacin en ciertos flujos de cooperacin externa para apoyar iniciativas de proteccin social e infraestructura social. Dada la elevada desigualdad al interior de los diversos pases de la subregin, tanto en trminos de ingresos como de gnero y exclusin cultural, los impactos sociales podran extenderse an ms, y hasta podran amenazar el bienestar y desarrollo humano de diferentes sectores de la poblacin, as como que la regin cuente con una poblacin suficientemente capacitada que funcione y produzca una estrategia de estabilidad y crecimiento econmico a largo plazo, afirma CEPAL. La disminucin del envo de remesas familiares desde el extranjero y la prdida de empleo implican una contraccin de los ingresos que afectar de manera particular a las poblaciones en condiciones de vulnerabilidad social, con lo cual,

aumentar la proporcin y cantidad de quienes viven en pobreza en la regin. De una parte, la prdida de empleo por efecto de la crisis de inmigrantes centroamericanos en el exterior, sobre todo en Estados Unidos (en especial en el sector construccin) y las dificultades que buena parte de ellos enfrentan para reinsertarse rpida y efectivamente en el mercado laboral, pone en riesgo no slo la viabilidad de su estancia, sino la imposibilidad de continuar enviando remesas a sus familias. Como se sabe, miles de familias y hasta comunidades enteras en algunos pases centroamericanos dependen, para su supervivencia, de los recursos provenientes del extranjero, principalmente de Estados Unidos. De hecho, afirma CEPAL en su informe, ya se evidencia una prdida de impulso en los flujos migratorios de la regin al extranjero, tanto debido a las polticas de mayor restriccin a la entrada ilegal como por las bajas expectativas de encontrar trabajo en el exterior por la situacin de recesin. Asimismo, se vern afectadas las familias y comunidades que dependen del empleo formal que genera el sector privado ligado al sector externo y que est siendo afectado por la contraccin econmica. Desde la dimensin de gnero, este impacto negativo ante la baja o prdida de ingresos, afectar de manera particular a las familias monoparentales, especialmente aquellas jefeadas por mujeres, as como a las familias extendidas (con una cantidad de miembros mayor al promedio nacional). En el largo plazo, afirma CEPAL, la crisis internacional pone en peligro la utilizacin del llamado bono demogrfico, por la falta de posibilidades de insercin productiva de los jvenes en el mercado de trabajo, con implicaciones sumamente negativas tanto para su propio desarrollo y bienestar como para la cohesin social y el desarrollo econmico de los pases. Por otra parte, la disminucin de los ingresos de los hogares pondr en situacin de alta vulnerabilidad tanto a familias que actualmente estn excluidas de los sistemas de cobertura de proteccin social (como, por ejemplo, las familias que dependen del empleo informal o de las remesas), como a aquellas cuyo proveedor perder el empleo formal por la crisis mundial. En ese marco, una decisin muy comn ante este tipo de situaciones es el retiro de los menores del sistema educativo, tanto para que se inserten al mercado laboral, como para que en el caso de las nias, particularmenteasuman las labores domsticas. Asimismo, es previsible, como ha ocurrido en otras crisis, que tanto por percibir menos ingresos como ante la reduccin del acceso a servicios de salud, por ejemplo, las mujeres sufran un aumento de su carga de trabajo reproductivo, pues la regin an no ha avanzado lo suficiente en el plano de la corresponsabilidad en el mbito privado entre mujeres y hombres con respecto al cuido de personas menores de edad y otros dependientes (ancianos y enfermos). Todo lo anterior hace suponer a los organismos internacionales que dan seguimiento al avance de los pases en cuanto al cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), que la regin enfrentar serias dificultades para lograr reducir la pobreza (ODM 1), promover la igualdad y equidad de gnero (ODM 3), reducir la mortalidad infantil (ODM 4) y la mortalidad materna (ODM5).

Asimismo, es previsible que la crisis y su impacto negativo en la regin, especialmente en las nuevas generaciones, contribuyan a agudizar los ya apremiantes problemas de violencia social que sufren varios pases del istmo. Tal como afirma el estudio en mencin, Los pasivos sociales futuros y contingentes que se derivan de una masa de jvenes desempleada o subempleada, con limitado acceso a la educacin, adems de tensar la cohesin social, pone en entredicho la tan necesaria conformacin de una ciudadana responsable, comprometida con la transformacin productiva y el desarrollo social de la subregin. La elevada desigualdad e inequidad que prevalece es un catalizador en la misma direccin. () sin duda, el empeoramiento de las condiciones socioeconmicas de los grupos vulnerables en zonas urbanas eleva el potencial de conflicto y violencia. Adems, la violencia misma tiene efectos significativos sobre la vulnerabilidad de las poblaciones en la medida en que se la ha vinculado con mayor morbilidad, mortalidad y abuso de alcohol/drogas (CEPAL: 64). Finalmente, afirma CEPAL, la crisis pone en riesgo tambin la inversin de los pases en materia social, el denominado gasto social. Se trata de un gasto pblico que, a pesar de que experiment un aumento en el primer quinquenio de esta dcada, sigue siendo regresivo, altamente voltil y procclico. Dicho patrn es un obstculo, un reto que habr de ser superado en tanto los gobiernos de la subregin se comprometan realmente con la ejecucin de una estrategia de compensacin de los efectos adversos tanto en lo social como en lo econmico. 4. Diagnstico de la poltica social: el caso de la poltica social selectiva Puede sostenerse con seguridad que, en efecto, para acelerar el ritmo de la reduccin de la pobreza en Centroamrica se necesita incrementar apreciablemente el gasto social de los pases. Sin embargo, cobra cada vez ms relevancia la cuestin de la eficacia de ese gasto social. Es decir, en los ltimos aos se ha extendido ampliamente la conviccin de que el estancamiento y la lentitud en la reduccin de la pobreza guardan creciente relacin con la necesidad de incrementar sustantivamente la calidad de la inversin social. El incremento de esta calidad depende de varios factores, relacionados con la necesidad de aumentar poderosamente el nivel de los criterios y capacidades tcnicas de la poltica social y, especialmente, de la poltica social selectiva. Ello quiere decir que es importante contar con criterios tcnicos de calidad para elaborar y orientar la poltica social selectiva, si quiere combatirse efectivamente la pobreza, la vulnerabilidad y la exclusin. Como se ha dicho repetidamente, es fundamental dedicar tiempo y reflexin a los objetivos y los mtodos de las polticas sociales selectivas. El para qu y el cmo no saltan a la vista ni son tan obvios (Garca, 20073).

Cabra agregar que estos criterios de rigor, no solo distan de ser obvios, sino que tambin enfrentan una idea negativa pero muy extendida de que no son tan necesarios: basta tener una inclinacin a favor de los pobres para que la orientacin de la poltica social selectiva sea la adecuada, como por generacin espontnea. Algo que desde luego no pasa en otras disciplinas, como sucede, por ejemplo, con el mbito econmico, el cual no se concibe sino con un elevado nivel tcnico, que muchas veces incluso disimula las decisiones puramente polticas. Pero adems de la necesidad de criterios tcnicos de excelencia, la poltica social en los pases centroamericanos presenta problemas de planificacin y organizacin. Como se afirma en el Plan Nacional de Desarrollo de Costa Rica: A las limitaciones presupuestarias se suman otros problemas crnicos como la falta de planificacin, la debilidad de los mecanismos de coordinacin, la ausencia de evaluaciones sistemticas, las deficiencias de tipo administrativo y, finalmente, la corrupcin (PND, 2007: pp. 43 y 44). Esa afirmacin sobre el caso costarricense podra valer sin excesivas correcciones para otros pases de la regin. El incremento de la eficacia de las polticas selectivas y de lucha contra la pobreza en Centroamrica requiere por tanto una revisin que va, desde sus aspectos conceptuales hasta los operativos, pasando por su estrategia de intervencin. Sin realizar un anlisis demasiado prolijo, veamos seguidamente algunos aspectos conceptuales que puedan ser tiles para identificar el lugar de las polticas sociales selectivas (PSS). En primer lugar, habra que recordar el contexto en el que operan. Como se ha insistido, la mejor accin contra la pobreza es el buen desempeo de una economa no excluyente. Es decir, la PSS debe ubicarse al interior de una adecuada articulacin entre polticas econmicas y polticas sociales. El segundo elemento refiere a la relacin entre el concepto de poltica social selectiva y el de poltica social universal. Dicho rpidamente, como su diferencial terminolgico indica, la diferencia consiste en la dada universal/selectiva. La primera se orienta hacia el conjunto de la poblacin del pas y refiere a la entrega de los servicios pblicos bsicos, como salud, educacin, etc.; mientras la segunda se orienta selectivamente hacia poblaciones diferenciadas, tendencialmente aquellas que presentan condiciones de desventaja social (hoy definidas como las que se encuentra en condiciones de pobreza, vulnerabilidad y exclusin). Como se sabe, el concepto de selectividad en poltica social ha sido creado ms recientemente, un tanto para superar el concepto de focalizacin desarrollado en la regin desde los aos ochenta del pasado siglo. La idea de focalizacin estuvo asociada a la creacin de los Fondos de Inversin Social (FIS) en toda la regin, para paliar los efectos de la crisis de la deuda y el ajuste estructural. La focalizacin buscaba impactar segmentos muy especficos de la poblacin pobre y, sobre todo, extremadamente pobre. La

idea de la selectividad se desarrolla conforme se va superando la perspectiva del derrame o goteo, como efecto subsidiario de la poltica econmica sobre el campo de lo social. Se usa para diferenciarse, por un lado, de la poltica universal, pero tambin de la idea de impacto puntual que acompaa a la idea de focalizacin, tal como fue utilizada en los ochenta y los noventa. El otro aspecto que conecta con la idea de poltica social selectiva es la nueva forma de relacin con la poltica universal. En los aos ochenta y noventa, se produjo una oscilacin de las polticas sociales universales en toda la regin, pero, sobre todo, una separacin conceptual, metodolgica y operativa de las acciones focales respecto de las polticas universales. En la nueva perspectiva, se busca que ambas polticas (universales y selectivas) sean parte de una misma estrategia, que permita que la accin de las polticas selectivas facilite el enganche de sus beneficiarios a las polticas universales para lograr el efecto virtuoso de la movilidad social ascendente y sostenida. Para lograrlo, las polticas selectivas deben tener dos cualidades: por un lado, deben ser concebidas en relacin y coordinacin con las polticas universales, aunque tengan objetivos y poblaciones diversas, y, por el otro, deben ser efectivas en s mismas, en trminos de lograr aproximar a sus destinatarios al mbito de actuacin de las polticas universales. Es decir, si actan, por ejemplo, respecto de las familias en extrema pobreza, no pueden ser meramente paliativas a corto plazo, sino que deben lograr sacar efectivamente a esas familias de esa situacin en un plazo de tiempo prudencial. Algunos pases, como Chile, han decidido una actuacin ms costosa pero ms eficaz, que el mantenimiento de la extrema pobreza durante ms tiempo. Y lo han hecho tambin por economa de recursos a largo plazo. 5. Sobre la poblacin objetivo de la PSS: pobreza, vulnerabilidad y exclusin Desde esta nueva perspectiva, la poltica social selectiva tiende a superar la idea de que su objetivo es nicamente la lucha contra la extrema pobreza o la pobreza. Desde luego, su poblacin objetivo tampoco puede ser, como suceda con la poltica focalizada de los aos ochenta, determinados segmentos de la extrema pobreza. Para lograr ese enganche de sus destinatarios al proceso de movilidad social sostenible y al acceso pleno de las polticas universales, se necesita ampliar la actuacin hacia la pobreza, la vulnerabilidad y la exclusin. Veamos a continuacin definiciones tiles de cada una de las categoras, adems de hacer algunos alcances sobre la mejor forma de dimensionarlas, tomando como ejemplo el caso de Costa Rica. Respecto de la pobreza, se tiende a definir como una condicin multicausal donde se produce la privacin tanto de insumos materiales como de mecanismos sociales, polticos y culturales que evitaran la reproduccin de la pobreza. Ahora bien, cuando se pasa al dimensionamiento cuantitativo, la pobreza refiere a tres ideas: a) la pobreza como resultado de ingresos insuficientes; b) la pobreza como resultado de carencias crticas; c) la pobreza como resultado de una combinacin de los aspectos anteriores. Para el caso

de Costa Rica, Sauma (2008) estim, sobre la base de la ENIG 2004, que las cifras para cada una de estas mediciones eran de 24,3%, 22,8% y 36% respectivamente4. En cuanto a la vulnerabilidad, se usa la definicin de CEPAL, segn la cual la vulnerabilidad social es un fenmeno social multidimensional que da cuenta de los sentimientos de riesgo, inseguridad e indefensin y de la base material que los sustenta. Esta fuerte relacin con la idea de riesgo permite, sin embargo, dos acepciones. Por un lado, las vulnerabilidades especficas, referidas al riesgo de la prdida de empleo, la informalidad, la enfermedad, la vejez, la discapacidad o por factores ambientales, etc. Por el otro, lo que puede definirse como vulnerabilidad general referida al riesgo de caer en la pobreza o la extrema pobreza. En otras palabras, hay que distinguir las vulnerabilidades especficas que se presentan en la vida de las personas, de la condicin general de vulnerabilidad, que puede ser inducida por la presencia de vulnerabilidades especficas, ciertamente, pero que refieren de una forma u otra al riesgo general de que un hogar caiga en condicin de pobreza (esta ltima acepcin de vulnerabilidad ha sido adoptada por el Ministerio de Planificacin de Chile, por ejemplo). Esta diferenciacin tiene la mayor importancia a la hora de estimar la dimensin de la poblacin vulnerable que debe ser objeto de la poltica social selectiva. En un reciente trabajo realizado por Sauma para el Gobierno de Costa Rica, financiado por el Banco Mundial 5, se estim que la suma de todas las vulnerabilidades especficas afectara al 77,2% de los hogares de Costa Rica, cifra que el mismo informe reconoce que no es til como referencia de poblacin objetivo vulnerable de la poltica selectiva. Adems, como sucede un traslape inevitable entre pobreza, vulnerabilidad y exclusin, cuando el informe de Sauma realizaba la integracin de las tres categoras, la cifra total ascenda al 85% de los hogares, una cifra que no puede ser til como referencia de la poblacin objetivo global de la poltica social selectiva. Es decir, resulta necesario plantear de otra manera la respuesta a las vulnerabilidades especficas. En efecto, muchas de las vulnerabilidades planteadas, as como algunos factores de exclusin, no deben ser objeto de la poltica social selectiva, sino de la accin de las polticas universales. Es as como debe entenderse las vulnerabilidades que refieren a la ampliacin de la cobertura de la seguridad social, de la salud o la educacin. La poltica social selectiva debe tener como referencia en ltima instancia la poblacin en condiciones de pobreza, incluso si su va de intervencin refiere a alguna de las debilidades identificadas respecto del empleo, la salud, la educacin o la vejez. Muchas dimensiones de la vulnerabilidad deben ser enfrentadas mediante la ampliacin de las polticas universales o bien deben ser consideradas con capacidad de respuesta por parte de la poblacin que tiene mayores recursos. De esta forma, cuando se estima la vulnerabilidad general en relacin con el riesgo de caer en la pobreza, la cifra global de pobreza y vulnerabilidad se sita en Costa Rica entre el 40% y el 50% del total de hogares, que resulta mucho

ms acertada como cifra de poblacin objetivo global de una poltica social selectiva. Respecto de la exclusin, las definiciones aluden a aspectos que son prximos a la definicin amplia de pobreza (impedimento de acceder a un nivel de vida decente, o de participar, segn sus capacidades, a los procesos de desarrollo), pero que se conectan con problemas socioculturales de discriminacin (de gnero, de raza, etreos, etc.). Cuando se trata de estimar la poblacin en condiciones de exclusin, se descubre que la mayora se encuentra ya en condiciones de pobreza o vulnerabilidad, es decir, incluida en el universo conjunto de poblacin pobre y vulnerable. No obstante, importa recordar que ello no excluye la posibilidad de impulsar PSS que entren por los problemas de exclusin (por ejemplo, poblacin indgena) sin necesidad de revisar su condicin de pobreza. Hay que subrayar que la eleccin de la metodologa para estimar la poblacin objetivo de la poltica social selectiva es una decisin tcnico-poltica, como sucede regularmente cuando se establecen convenciones de mtodo. Sin embargo, pueden sugerirse algunos elementos metodolgicos que podran ser tiles para realizar estimaciones en los distintos pases del istmo. Estos seran los siguientes: a) Sobre el lmite de la poblacin objetivo .- La poblacin objetivo de la PSS nunca puede abarcar a los sectores sociales de altos ingresos. El lmite mximo para evitar filtraciones consistira en excluir como regla general los deciles ms elevados. En el caso de los pases con menos pobreza (Costa Rica y Panam) ello significara excluir como norma los tres de mayores ingresos (deciles VIII, IX y X), mientras en los pases restantes, se excluira solamente los dos ltimos (IX y X). b) Sobre los distintos niveles de pobreza.- En cuanto a la estimacin de los niveles de pobreza, las PSS pueden, de acuerdo a sus propios objetivos, tomar como referencia los siguientes tres universos, segn la metodologa que se utilice. A continuacin, se sealan dichos universos, comenzando por los de mayor dimensin. a. Los hogares en condiciones de pobreza general, es decir, usando la medicin integrada, que combina la medicin por ingresos con la medicin sobre necesidades bsicas insatisfechas (actualmente en Costa Rica sera en torno a un tercio del total de hogares). b. El universo de hogares bajo la lnea de pobreza, es decir, usando la estimacin por ingresos que realizan las entidades nacionales de estadstica en cada pas, que son las utilizadas aqu por CEPAL y descritas en el cuadro anterior. c. El universo de hogares en situacin de pobreza extrema, que, como segn CEPAL oscila en la regin entre el 5% en el caso de Costa Rica y el 49,3% en el caso de Honduras.

Como se apunt, una determinada PSS puede tener como poblacin objetivo cualquiera de estos tres universos, siendo conveniente que ello se explicite. Por cierto, no se sugiere un cuarto universo formado por la medicin de pobreza segn necesidades bsicas insatisfechas, porque su dimensin suele ser no muy diferente a la medicin por niveles de ingreso, pero podra suceder que fuera importante para una determinada PSS utilizar esta medicin. c) Sobre la estimacin de vulnerabilidad general .- Considerada como el riesgo de caer en situacin de pobreza (por proximidad a la lnea de pobreza o por presentar una o varias vulnerabilidades especficas), su clculo vara apreciablemente en relacin con la dimensin de pobreza de cada pas. En los pases de mayor nivel de pobreza, la franja de vulnerabilidad ser ms reducida, puesto que pronto chocara con el lmite de los deciles de ingreso ms alto. Por ejemplo, en un pas como Honduras, donde cerca del 70% de los hogares se sita bajo la lnea de pobreza, la franja de vulnerabilidad no supera una cifra que se sita entre el 10%-15%; mientras que en el caso de Costa Rica, donde la pobreza se sita en torno a un quinto de los hogares, puede usarse el factor convencional de agregar el grupo de hogares comprendido entre 1 y 2 veces esa lnea, que en estos momentos supondra en torno al 22%, lo que situara la proporcin global en torno al 40% del total de hogares. d) Sobre la estimacin de exclusin.- En este caso, la estimacin debe partir de una definicin clara de los colectivos que se consideran en situacin de exclusin, para luego comprobar cuntos de esos hogares ya estn en condiciones de vulnerabilidad y/o de pobreza. En estos casos, la PSS que trate una determinada poblacin excluida, no debe preocuparse si al agregar ese universo ello supone superar la lnea de vulnerabilidad general, siempre y cuando se mantenga el lmite superior de la exclusin de los deciles de mayores ingresos. 6. Los problemas de gestin de la Poltica Social Selectiva Como se seal anteriormente, uno de los factores que tiene fuerte incidencia en la eficacia del gasto social refiere a los problemas de gestin del conjunto de programas y polticas dirigidos a reducir la pobreza. En todos los pases se presenta una situacin diferenciada, pero donde aparecen los siguientes factores: a) b) c) d) e) Dispersin de acciones Falta de coordinacin Debilidad en la arquitectura institucional Debilidades de gestin en cada programa Prctica ausencia de mecanismos de seguimiento y evaluacin

En cuanto a la dispersin de acciones, la regla general es la existencia de un nmero notable de iniciativas, surgidas desde las ms diversas motivaciones y

10

desde los distintos poderes pblicos, que muchas veces se acumula en el tiempo y pasa de una Administracin a otra. En el caso de Costa Rica, en el ao 2006, se identific 42 programas y proyectos que podran ser considerados dentro del mbito de la poltica social selectiva (actualmente, se estima que en El Salvador hay 33 iniciativas de este tipo). Generalmente, este conjunto de acciones no est orientado estratgicamente y puede variar de sentido con cada gobierno entrante. Un mapeo riguroso de estas iniciativas dispersas sera necesario en cada pas para ordenar lo que podra constituir la base de una PSS mejor diseada. La falta de coordinacin de las iniciativas de lucha contra la pobreza parte en esta regin de una situacin ms fundamental: la ausencia de coordinacin de las polticas pblicas y la debilidad de la planificacin estratgica nacional. Tal como lo afirma Gomriz (2007), con la eliminacin o el debilitamiento de durante los aos ochenta de las entidades encargadas de la planificacin en Centroamrica, no slo el mbito de la poltica social selectiva, sino en general, el de las polticas pblicas, estn marcados por su ausencia de organizacin sistmica6. Tratar de coordinar las acciones contra la pobreza en la perspectiva de impulsar una verdadera poltica social selectiva, encuentra, en este contexto, una dificultad de partida. Un problema agregado para dotar de sentido y entidad a la PSS guarda relacin con la cuestin de los arreglos institucionales desarrollados para combatir la pobreza en la regin. Algunos pases, como sucede con Panam, han constituido recientemente una autoridad social bajo la forma de un Ministerio de Desarrollo Social, que habr de probar su consistencia y su sostenibilidad con el previsible cambio de gobierno. Pero en la mayora de los casos, este tipo de programas est disperso en las distintas instituciones y muchos de ellos dependen directamente del aparato de la Presidencia de la Repblica. La frmula de la organizacin de los denominados Gabinetes Sociales ha permitido coordinar algunas de las polticas sociales universales, pero en el caso de las de tipo selectivo, esa coordinacin ha sido bastante ms parcial, no descendiendo a la conduccin del conjunto de las iniciativas, sino tomando en cuenta slo las ms relevantes para cada gobierno. El tema de un adecuado respaldo institucional de la PSS, que le otorgue previsibilidad y sostenibilidad, todava constituye un debate abierto en Centroamrica. Los problemas de gestin de los programas sociales selectivos comienzan por la frecuente falta de consistencia tcnica de su diseo, algo que tiene que ver con la ausencia de estandarizacin en sus procedimientos de elaboracin, as como con la debilidad de los diagnsticos de partida. Tambin son conocidos los problemas de ejecucin, pero sobre todo las dificultades en cuanto al conocimiento efectivo de esa ejecucin. En relacin con ello, se manifiesta la ausencia de instrumentos y herramientas de informacin y, sobre todo, de un sistema integrado de informacin que permita el seguimiento y orientacin de la poltica social selectiva. Constituir sistemas de informacin sobre la base de fichas tcnicas que determinen claramente el objetivo, la poblacin meta, las metas programticas, la poblacin efectivamente atendida, etc. es una necesidad imperiosa en toda la regin.

11

Un aspecto que podra situarse en el anterior apartado, pero que cobra relevancia por s mismo, se refiere a la prctica ausencia de mecanismos efectivos de seguimiento y evaluacin. Como se apunt anteriormente, este no es un mal especfico de los programas y proyectos que pueden considerarse como PSS, sino que est referido a la falta de sistematicidad de las polticas pblicas en la regin. En este mbito cobra relevancia la estandarizacin necesaria que deberan coordinar las entidades de planificacin de cada pas. Algo que no debe referir obligadamente a una planificacin central, sino que debe tomar en cuenta criterios de territorialidad. En suma, el desarrollo de una efectiva PSS necesita basarse en un nuevo concepto de Gestin Integrada de las acciones que constituyan el cuerpo de esta poltica. El arreglo institucional que mejor responda a este concepto de Gestin Integrada, tendr las particularidades que correspondan a los marcos legales e institucionales de cada pas. Sin embargo, deberan tener algunos elementos comunes referidos a parmetros o criterios bsicos de una gestin eficaz. Todo esto guarda relacin con la necesidad imperiosa y urgente de elevar el nivel tcnico de la gestin de las acciones de la PSS, incluyendo, especialmente, la dotacin de recursos tecnolgicos y la capacitacin del personal. Ciertamente, no se trata de desconocer la importancia de la vocacin social y la voluntad poltica que requiere impulsar una verdadera PSS, pero ya est comprobado que sin los suficientes criterios tcnicos y tecnolgicos, esa voluntad no es suficiente. En realidad, ambas cosas, vocacin social y capacidad tcnica, son las dos caras de esa moneda virtuosa que requiere la regin. 7. La integracin social de Centroamrica Como se sabe, una de las cuatro dimensiones del proceso de integracin de la regin centroamericana se refiere al mbito de lo social. As lo establece el Protocolo de Tegucigalpa aprobado en 1991, que relanza el proceso a partir del logro de los Acuerdos de Paz, cuando crea el Sistema de la Integracin Centroamericana (SICA) con el fin de promover, en forma armnica y equilibrada el desarrollo sostenido econmico, social, cultural y poltico de los Estados miembros y de la regin en su conjunto (art. 3, inc. h). Para impulsar tal integracin en el plano de lo social, se ha venido conformando un subsistema social en el marco del SICA, del cual forman parte varios rganos y entidades, siendo las principales el Consejo de Integracin Social (CIS), el Consejo de Ministros del rea Social y la Secretara de la Integracin Social Centroamericana (SISCA). El subsistema cuenta, adems, con varios consejos y secretaras sectoriales, en materia de: salud, agua, mujer, vivienda y por incorporarse prontamente, trabajo y deporte y recreacin. Las principales entidades que forman parte del subsistema son el Instituto de Nutricin de Centroamrica y Panam (INCAP), el Banco Centroamericano de Integracin Econmica (BCIE) y el Instituto Centroamericano de Administracin Pblica (ICAP).

12

A pesar de constituir uno de los mbitos fundamentales del proceso integracionista, el social enfrenta una serie de debilidades que refleja, en el plano regional, los problemas a nivel nacional antes sealados. Por un lado, an no se puede decir que la regin haya logrado definir una poltica social regional y, por el otro, sus rganos decisorios y tcnicos evidencian serias deficiencias para cumplir con la labor que les establece tanto el Protocolo de Tegucigalpa, como el Tratado de la Integracin Social Centroamericana (TISCA), aprobado en 1995. Efectivamente, si bien ambos instrumentos establecen el marco normativo e institucional de la integracin social del istmo y que se ha aprobado al menos tres instrumentos pertinentes para la formulacin de una Poltica Social Centroamericana (PSC), se trata ste de un proceso no concluido, sobre todo si sta se entiende como la poltica social conjunta, regional, definida a partir de la articulacin de las polticas sociales nacionales. Lo que s se puede afirmar es que en los ltimos tres aos, el SICA avanza en esta direccin y que la aprobacin a fines de 2008 de la Agenda Estratgica Social del SICA (AES-SICA) marca un hito, pues es el instrumento que permitir a los rganos y entidades que lo conforman -y a sus socios estratgicos- establecer las prioridades de la regin en materia social. La AESSICA se constituye en instrumento de la poltica social del Sistema, en tanto define su orientacin poltica para atender la dimensin social del proceso de integracin regional. Es un paso ms hacia la formulacin de la Poltica Social Centroamericana (PSC), tal como lo indica la misma AES-SICA. Sin embargo, tal como se ha indicado, debi transcurrir ms de un decenio para que el SICA lograra consensuar tal Agenda, pues luego de un primer perodo en que la temtica social adquiri relevancia en las decisiones presidenciales y que aprobaran dos documentos centrales para el diseo de una poltica social regional (Alianza para el Desarrollo Sostenible de Centroamrica (ALIDES), en 1994 y Bases para la Poltica Social Centroamericana, en 1996, que defini los principales lineamientos), se produjo un vaco desde mediados de los noventa en el plano decisorio e institucional de la estructura regional. En todo caso, la necesidad de que el proceso de integracin regional contara con este tipo de instrumento era una preocupacin reiterada del CIS, rgano que se propone en 2007 promover el posicionamiento poltico del tema de la integracin social centroamericana en el marco de las Cumbres presidenciales y establece, progresivamente desde entonces, un listado de Temas prioritarios de la Agenda Social Centroamericana. El objetivo se logra en febrero de 2008, cuando los mandatarios aprueban la denominada Resolucin Social y ello en el marco de decisiones adoptadas para fortalecer y racionalizar la institucionalidad regional. Esta Resolucin instruy al CIS (con el apoyo de la Secretara General del SICA, SISCA y BCIE) a preparar una Hoja de Ruta Social regional, con el fin de atender las necesidades sociales de la poblacin sumida en pobreza, vulnerabilidad y exclusin. Es en ese contexto que se formula la AES-SICA aprobada a fines de ese mismo ao 2008, junto con su

13

instrumento financiero, el Fondo Estructural para la Cohesin Social y la estrategia para la captacin de recursos para implementarla. La AES-SICA responde as a dos tipos de necesidades: por un lado, la necesidad de pasar del mbito de la declaracin de intenciones al terreno de las acciones estratgicas y, por el otro, a la necesidad de ordenar las actividades que se venan realizando en este mbito de manera dispersa e improvisada, estableciendo, de manera conjunta, prioridades para la regin. Efectivamente, la AES-SICA es una agenda marco, aprobada al ms alto nivel poltico, estructurada con una orientacin operativa, pues la conforman tres Ejes Programticos, para cada uno de los cuales se defini Objetivos especficos y Medidas Fundamentales (un total de 19). Cada Eje y sus Medidas Fundamentales deben ser ahora traducidos operativamente a travs de una serie de acciones y proyectos segn criterios de priorizacin y de elegibilidad del CIS. Este ejercicio de operativizar la AESSICA supone contar con un instrumento de planificacin estratgica en el que sea posible ubicar las acciones y proyectos vigentes, as como programar en el tiempo el diseo y puesta en prctica de nuevos proyectos y el desarrollo de nuevas acciones, tanto en el plano regional como nacional. Esta tarea, que es de ndole tcnica, le corresponde a la SISCA, una instancia que, sin embargo, recin comienza a ser fortalecida y que enfrenta serias amenazas para que logre avanzar en esa direccin. En el pasado, la SISCA mostr riesgos importantes de disfuncionalidad. Hay que recordar que el SICA en su conjunto se encuentra en un proceso de readecuacin institucional. En este contexto, es conocido que el CIS tiene algunos factores que frenan su eficacia (intermitencia de los cargos, disrupciones en la continuidad de los procesos, etc.) y esas debilidades han facilitado, hasta ahora, que quienes tuvieron a su cargo la SISCA se apoyaran en ellas para trabajar a ritmo lento, de manera discrecional y con poca transparencia. Para salir de esta perniciosa retroalimentacin se plantea elevar el nivel tcnico y de recursos humanos de la SISCA, que opere ms bien como factor de sostenibilidad del proceso decisorio del CIS. As, se crea una nueva estructura operativa de la SISCA recientemente aprobada por el CIS. Esta nueva estructura operativa consiste en la dotacin de un equipo tcnico de trabajo a la SISCA, conformada por tres reas de trabajo: a) polticas sociales e investigacin, b) programas y proyectos y c) relaciones interinstitucionales. Sin embargo, en los primeros meses de la puesta en prctica de esta nueva estructura operativa de la SISCA, sta parece seguir afectada por sus antiguos problemas. Todava no hay indicacin clara de que su direccin se oriente segn fines claros (cul es la visin y misin de la SISCA?); el grado de cumplimiento de las Resoluciones del CIS es muy bajo; an no se ha definido los roles y funciones del equipo de trabajo a nivel individual y colectivo (para poder trabajar como equipo tcnico), y tampoco se ha diseado su instrumento de planificacin estratgica (pese a que le ha sido as instruido por el CIS desde hace varios meses). En estas condiciones, el viejo riesgo de ser una

14

entidad dedicada mucho ms a las relaciones diplomticas que al apoyo tcnico del CIS, con excelencia y capacidad de gestin, sigue presente. Pero quizs lo ms preocupante es que, a pesar de los esfuerzos y las decisiones polticas, para que la SISCA responda a su principal deber ser (apoyo tcnico para la toma de decisiones) en esta regin, debe dar un salto de calidad en su trabajo e incrementar su ritmo de actuacin, sobre todo en el marco de la crisis actual. Por ejemplo, slo recientemente, la Secretara ha logrado formular, de manera muy preliminar, la creacin de un bono productivoalimentario que apoye las iniciativas de los Gobiernos para enfrentar la crisis actual, peticin que le hiciera el CIS hace casi un ao. En suma, la institucionalidad de la integracin social debe operar con mayor compromiso, calidad y prontitud, si quiere servir de apoyo a las necesidades que enfrentan los pases, agravadas por la presente crisis internacional. Es cierto que la respuesta fundamental a la crisis ha de proceder en cada pas de sus propias autoridades de gobierno. De hecho, en todos los pases se han formulado iniciativas en tal sentido: en Costa Rica se ha planteado el Plan Escudo, en El Salvador se ha acudido a prstamos y convenios con el Banco Mundial y el BID, en Honduras se ha fortalecido las acciones de proteccin en curso (Bono Solidario, Bolzn Escolar, etc.), en Guatemala se ha incrementado los fondos para los Consejos Departamentales de Desarrollo (CODEDES), en Nicaragua se ha planteado fortalecer el INSS y en Panam se ha reforzado los planes de seguridad alimentaria y proteccin (CEPAL, 2009). Como plantea el informe de CEPAL, la cuestin consiste en saber si estas acciones representan en el mediano plazo: a) la posibilidad de evitar que la respuesta de ajuste fiscal ante la crisis implique, como en ocasiones anteriores, el recorte de los gastos sociales; b) si se dan respuestas definitivas e incluyentes en cuanto al empleo y desempleo y se pone atencin a los cambios en la distribucin de ingresos; c) si se consigue reforzar la proteccin y seguridad social de los grupos que son especialmente vulnerables a la crisis. No obstante, si bien la respuesta fundamental a la crisis y a sus posibles impactos negativos en lo social debe proceder de cada uno de los pases, resulta evidente que la institucionalidad de la integracin social centroamericana debe facilitar esa respuesta a la crisis en el plano regional. 8. Conclusiones Para que Centroamrica salga definitivamente de su situacin de extrema vulnerabilidad social se debe aumentar sensiblemente el ritmo de mejoramiento de sus polticas sociales y en particular el que se refiere a la reduccin de sus niveles de pobreza. Si bien las condiciones sociales de la regin han mejorado moderadamente en los ltimos quince aos, ese mejoramiento no ha conseguido todava sacar a la regin de su situacin de extrema vulnerabilidad, que la coloca ante posibles crisis internas o externas en alto riesgo de retroceso en los avances logrados.

15

En condiciones normales, para aumentar el ritmo en el mejoramiento de las condiciones sociales y la lucha contra la pobreza, los pases centroamericanos deberan incrementar su gasto social, pero tambin hacerlo ms eficaz. En la actual situacin de crisis, hay que evitar que ese gasto social se comprima, pero, sobre todo, hay que incrementar poderosamente su eficacia. Para hacerlo, resulta imprescindible elevar la calidad de las polticas sociales, sobre la base de una actualizacin de su marco conceptual, su estrategia de intervencin y su capacidad operativa. La direccin de las polticas sociales debe ser capaz de aunar compromiso con calidad tcnica. Especial atencin merece en este contexto la poltica social selectiva, que debe orientarse cada vez ms a una poblacin objetivo que no se reduzca nicamente a la extrema pobreza o a la pobreza, sino a las poblaciones en condiciones de pobreza, vulnerabilidad y exclusin social. Las iniciativas, con frecuencia dispersas, de lucha contra la pobreza, deben ser armonizadas, desde la perspectiva de la poltica social selectiva, mediante un sistema integrado de gestin, cuya modalidad institucional podr asumir caractersticas nacionales, pero tambin elementos bsicos de ese concepto de gestin integrada de la poltica social selectiva. Aunque los pasos decisivos en esta direccin sean dados por las autoridades pblicas de cada pas, la institucionalidad de la integracin social debe facilitar esos procesos y aumentar sensiblemente su capacidad tcnica y de gestin, para coadyuvar de forma pronta y oportuna a enfrentar la crisis, desde el plano regional. Todo parece indicar que lo realizado efectivamente en esta regin en las ltimas dos dcadas no ha sido suficiente. Parece evidente que resulta necesario aumentar el ritmo y la calidad de las actuaciones, si se quiere sacar a Centroamrica de las condiciones de extrema vulnerabilidad social en que se encuentra. No proceder as, desconociendo ese sentido de urgencia, es apelar inmoralmente a la paciencia de los pobres en Centroamrica.

16

CEPAL. Enfrentando la crisis. Istmo centroamericano y Repblica Dominicana: evolucin econmica en 2008 y perspectivas para 2009. (Evaluacin preliminar). LC/MEX/L.904. Mxico, 14 de abril de 2009. 2 CEPAL. Panorama Social de Amrica Latina. 2008. Santiago, 2008. 3 Garca, Ana Isabel. Pobreza, desigualdad y calidad de la democracia, Revista del CLAD No. 38 Reforma y Democracia, Caracas, 2007. 4 Sauma, Pablo. Dinmica de la desigualdad y la pobreza despus de los noventa: intervenciones de poltica que se requieren para una reduccin sostenida de ambas. Ponencia en Seminario Desigualdad y Polticas Pblicas en Costa Rica, 11 y 12 de junio del 2008, San Jos, Costa Rica. 5 Sauma, Pablo. Informe de consultora sobre: Variables e indicadores de pobreza, vulnerabilidad y exclusin para el SIGIPSS. Viceministerio de Desarrollo Social-Rectora del Sector Social del Gobierno de Costa Rica. Banco Mundial. 2008. 6 Gomriz, Enrique. Sistema poltico y polticas pblicas en Amrica Latina, Revista del CLAD No. 38 Reforma y Democracia, Caracas, 2007.