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El Blindaje Electoral como instrumento de confianza institucional y responsabilidad pblica

Hctor Daz-Santana
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Presentacin; 1. Premisas fundamentales del blindaje electoral; 2. Qu es el blindaje electoral; 3. Antecedentes; 4. Fines del blindaje electoral; 5. Polticas pblicas y blindaje electoral; 6. Las consecuencias de utilizar recursos pblicos en los procesos electorales; 7. La manipulacin del voto y el clientelismo poltico; 8. La pertinencia de desarrollar actividades de blindaje electoral; 9. Las acciones marco para el blindaje electoral; 10. Derechos y deberes polticos de los servidores pblicos; 11. Los instrumentos desarrollados para ejecutar las actividades de blindaje electoral; 12. Los delitos electorales; 13. Las Faltas administrativas; 14. La contralora social y la rendicin de cuentas; Conclusiones; Bibliografa.

Presentacin Mxico es un pas precursor en el mundo del desarrollo de polticas pblicas en materia de blindaje electoral (BE). Estas acciones tienen como objeto prevenir la comisin de actos que pretendan utilizar recursos pblicos con fines de proselitismo poltico. Dicho ejercicio constituye un esfuerzo por contribuir al fortalecimiento de la tica pblica, la conciencia ciudadana, el fomento de la responsabilidad gubernamental, la rendicin de cuentas y la no injerencia del sector gubernamental en procesos electorales con el fin de favorecer a determinado partido poltico o candidato. El BE es una actividad que se realiza principalmente desde el Poder Ejecutivo como una manera de fortalecer las acciones de construccin de ciudadana y armona de la competencia poltica. En Mxico, por mandato de ley las instituciones electorales tienen como deber construir estrategias precisas que fortalezcan la cultura cvica; sin embargo, el BE se suma desde otro mbito de competencia a estas actividades. Si bien es cierto que durante el proceso inicial para la construccin del sistema electoral mexicano de la dcada de los noventa, uno de los requisitos que solicitaron los grupos antagnicos al rgimen que gobernaba era que el ejecutivo no participara de ninguna forma en los procesos electorales o, dicho de otra forma, sacara las manos por completo, el BE no invade de ninguna manera las actividades de los rganos electorales, por el contrario establece medidas que permiten condiciones ms adecuadas para el proceso electoral. En la literatura de los ltimos aos, diversos autores afirman que las condiciones de marginalidad, pobreza y desigualdad en la que se encuentran un porcentaje importante de la poblacin, permiten que se manifiesten determinadas conductas que buscan utilizar los recursos pblicos, y sobre todo, los programas sociales para fines de clientelismo poltico. Ello convierte a los programas sociales en potenciales instrumentos estratgicos de operacin poltica en contextos electorales; la mayora de ellos, fuera de la legalidad. Particularmente en contextos con problemas de marginalidad social, en donde existen evidencia y registros del uso poltico-electoral
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El autor es abogado por la Universidad de Guadalajara, Doctor en Derecho por la Universidad Complutense de Madrid. Actualmente es profesor investigador del Centro de Investigaciones Econmicas, Administrativas y Sociales del Instituto Politcnico Nacional (CIECAS-IPN) y miembro del Sistema Nacional de Investigadores Nivel I. 1

de los programas sociales.2 No obstante la afirmacin realizada, tambin figuran sectores sociales que utilizan el voto de manera racional para tener beneficios, sin ello median condiciones de pobreza. El presente ensayo tiene como objeto exponer la relevancia del BE en el contexto actual y sobre todo como un eje articulador de una poltica pblica particular, claramente de carcter preventivo y que tiene como esencia colateral: evitar el desvo de recursos pblicos; la actuacin tica y responsable de los servidores pblicos; y la transparencia a travs de la rendicin de cuentas; y la difusin de actividades de cultura cvica y buenas prcticas gubernamentales. 1. Premisas fundamentales del Blindaje Electoral En la agenda poltica de los procesos electorales, las acusaciones por el uso de programas sociales y recursos pblicos para el proselitismo poltico, se presenta de manera recurrente en las campaas electorales federales y locales. Este fenmeno constituye un elemento constante pero pocas veces medible, sin embargo, es una realidad y ello se puede apreciar en las denuncias que realizan organizaciones de la sociedad civil, partidos polticos y ciudadanos durante los procesos electorales. Adems en la ENAPP, 2006, se aprecia que en la opinin pblica est latente el tema con magnitudes extensas; y en menor medida, en los casos en donde diversos sectores afirman que la persistencia de actos en donde se utilizan los recursos pblicos para actividades electorales.3 Por tal motivo, para las circunstancias del pas, el BE constituye una herramienta necesaria para contribuir al buen desempeo de las elecciones. Como lo afirma Fromow Rangel, las acciones de BE que se realizan en Mxico es una experiencia innovadora, que no tienen precedentes en otros gobiernos, y que previene la utilizacin de recursos pblicos para fines de proselitismo poltico.4 Por lo anterior, es muy oportuno que las acciones de BE permeen en los funcionarios de todos los niveles de gobierno y en la ciudadana, para que reflexionen sobre la importancia de abonar desde el mbito de sus trincheras, a la legalidad y el buen uso de los recursos pblicos. De esta forma los funcionarios cumplirn cabalmente su obligacin de usar los recursos pblicos como lo marca la ley y con la responsabilidad de impulsar la mejora de las condiciones de todos los mexicanos; y los ciudadanos cuidarn que ningn recurso pblico gubernamental se utilice para realizar actividades de promocin poltica de partidos o candidatos. Uno de los pilares fundamentales de la democracia representativa radica como lo afirma Nohlen, en el respeto a las reglas de la competencia poltica, la aceptacin de resultados y la credibilidad
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Para un estudio sobre el uso de recursos pblicos para proselitismo poltico vase: PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO MXICO, Programas sociales y elecciones: Blindaje Electoral, cultura poltica y condicionamiento del voto, PNUD, Mxico, 2007; y GMEZ LVAREZ, David (coord.), Candados y contrapesos. La proteccin de los programas, polticas y derechos sociales en Mxico y Amrica Latina , PNUD, Mxico, 2009. 3 PNUD, MXICO, Encuesta Nacional sobre la Proteccin de los Programas Sociales, PNUD, Mxico, 2007. En este documento se pueden encontrar una serie de indicadores que dan muestra sobre la magnitud del uso de recursos pblicos para fines de proselitismo electoral. En sntesis los grados de influencia son menores a los que en el imaginario colectivo existen, sin embargo, los efectos colaterales son relevantes para el contexto actual. 4 FROMOW RANGEL, Mara de los ngeles, Presentacin, Fepade Difunde, no. 12, Blindaje Electoral, PGR-FEPADE, Mxico, 2006, p. 16. 2

en el proceso electoral. Esto es as porque las elecciones constituyen la fuente de legitimacin del sistema poltico y el elemento central de participacin democrtica.5 Przeworski afirma que una democracia sana se manifiesta, entre otras cosas, en la capacidad de limitar institucionalmente la incertidumbre que genera la competencia plural, es decir, no debe quedar duda sobre el resultado electoral, como tampoco ninguna persona puede influir para imponer o cambiar la decisin de los votantes.6 En este sentido Cotteret y Emeri explicaban que una variable fundamental de los procesos electorales es la libertad, que se manifiesta cuando el voto est exento de presiones, por lo tanto, cualquier situacin que la vulnere puede generar una apariencia de fraude caracterizado y en consecuencia falsear la libre eleccin del elector.7 Los autores sealados hacen nfasis en la necesidad de la limpieza de los procesos electorales, como tambin sealan las consecuencias para el estado democrtico de utilizar ventajas indebidas o ilegales para influir en la decisin de los votantes. Es cierto, en algunos procesos electorales los votantes corren el riesgo de subordinarse a las presiones de actores polticos sin escrpulos. Entre ellos, los grupos socioeconmicamente marginales, quienes pueden ser vctimas de personas que utilizando recursos pblicos modifican su libertad para ejercer el acto soberano de votar, lo que podra tener como efecto como lo dice Colomer que la eleccin social sera imprevisible e inestable.8 La condicin de pobreza, aunado a otras variables geogrficas de marginacin y desigualdad convierte a los programas sociales en potenciales instrumentos estratgicos de operacin poltica en contextos electorales. Auyero establece que las constantes crisis econmicas y el desempleo hacen que el intercambio de favores, bienes y servicios por apoyo poltico y votos vuelva a adquirir una fuerza que haba perdido.9 En este sentido se debe tomar en cuenta que actualmente el intercambio de favores pblicos por votos no slo tiene efectos en los grupos marginales. Cuando se utilizan recursos pblicos de manera indebida en las campaas electorales, genera consecuencias graves: rompe la equidad de la competencia poltica; se desprestigia el proceso electoral; no se reconocen los resultados; puede crear escenarios de alta conflictividad; y el proceso se recurre ante las autoridades judiciales. El pas debe ir de manera ascendente en la construccin de la democracia, por lo tanto, no es concebible retroceder en la universalidad del sufragio y los derechos polticos. En este contexto, la libertad del sufragio no parece asegurada cuando se utilizan recursos ilcitos para presionar o influir en el voto. Aunque el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) afirma que este fenmeno no se presenta con una magnitud que afecta al resultado del proceso electoral,10 si tiene como resultado que en el imaginario social sea una realidad y, en consecuencia, daa la legitimidad de las elecciones. En los procesos locales celebrados en los ltimos aos, han existido acusaciones de actores polticos por

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NOHLEN, Dieter, Sistemas electorales y partidos polticos, 3. Ed., Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 2004, p. 14. PRZEWORSKI, Adam, Democracia y mercado, Cambridge University Press, Gran Bretaa, 1995, pp. 16 y 17 7 COTTERET, Jean Marie y EMERI, Claude, Los sistemas electorales, Oikos-tau, Espaa, 1973, pp. 54 a 56. 8 COLOMER, Josep Mara 2001, Instituciones polticas, Arial, Barcelona, p. 48. 9 Auyero, Javier, Favores por votos? Estudio sobre clientelismo poltico contemporneo, op. cit., p. 21. 10 Encuesta Nacional sobre la Proteccin de los Programas Sociales (ENAPP, 2006) 3

condicionar programas sociales y tambin los medios de comunicacin han dado cuenta de lo mismo. El BE debe ser una poltica pblica que se utilice de manera permanente. Es por ello que la Secretara de la Funcin Pblica (SFP) en compaa de la Fiscala Especializada para la Atencin de los Delitos Electorales (FEPADE), son los responsables de fomentar, impulsar y llevar a buen camino las acciones de BE. El documento que ahora se presenta describe de manera particular el BE, partiendo de su concepcin, evolucin y acciones especficas; como tambin integra algunos fenmenos sociales que motivaron su origen, para finalmente sealar las disposiciones jurdicas que protegen y tutelan derechos particulares, como las sanciones penales y administrativas a las que se hacen acreedores los funcionarios pblicos que utilizan los recursos pblicos para fines de proselitismo poltico. Todo esto bajo la premisa de un instrumento de fcil consulta, ameno e instructivo para los ciudadanos y servidores pblicos que tengan a bien consultarlo y, de esta forma, hacer conciencia de la responsabilidad pblica y las prcticas democrticas que deben imperar en nuestro pas.

2. Qu es el Blindaje Electoral El BE es una poltica pblica innovadora, creada en Mxico, que tiene como objeto desarrollar acciones estratgicamente planeadas desde el mbito gubernamental para garantizar que los recursos pblicos y los programas sociales no se empleen para fines poltico-electorales. Al mismo tiempo, el BE busca informar y hacer conciencia en el ciudadano para evitar que su voto sea condicionado por medio de: programas sociales, asistenciales, prestaciones gubernamentales o recursos provenientes del mbito de la administracin pblica. Una poltica pblica de BE se construye a travs de ejes precisos por medio de los cuales se instruye, informa, sensibiliza y evala. En cuanto al eje instructor, se incorporan medidas para que las unidades administrativas emitan circulares, acuerdos y memorandos, a travs de los que se reiteran y precisan las responsabilidades de los servidores pblicos en el entorno de los procesos electorales. En materia de informacin, se elaboran y distribuyen diversos instrumentos que describen con precisin los derechos y obligaciones de los servidores pblicos, haciendo nfasis en las conductas que constituyen faltas administrativas o delitos electorales. Para sensibilizar se despliegan diversas acciones que tienen como objeto generar e interiorizar en el servidor pblico los principios de tica pblica y el respeto a los valores democrticos con el fin de propiciar conductas apegadas a valores como son la honestidad, responsabilidad y lealtad institucional. Por ltimo, se evala, por medio de indicadores precisos, que son presentados peridicamente y que validan las acciones desarrolladas. El BE se puede considerar como una poltica pblica que tiene como objeto contribuir a un ambiente de sana competencia poltica, as como reiterar que los gobiernos de los estados son instituciones que respetan las condiciones de la competencia electoral y que contribuyen a
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generar un mejor clima de tranquilidad y concordia durante los procesos electorales. El BE tiene diversas dimensiones en sus efectos. Como lo muestra el cuadro no. 1, su actividad es multidimensional por los siguientes motivos: a) Informa.- Las actividades de BE inician partiendo de la base de que es necesario que los servidores pblicos y los ciudadanos conozcan con precisin sus derechos y obligaciones. Para ello se toma como referencia que los recursos pblicos no se pueden emplear para fines de proselitismo poltico, se explica cada uno de los derechos y las prohibiciones, y se concluye indicando las sanciones penales y administrativas a que se hacen acreedores los funcionarios pblicos que utilicen los recursos pblicos para favorecer a partidos polticos o candidatos; b) Orienta.- Los funcionarios pblicos tienen como todo ciudadano, el derecho de asociacin, expresin, manifestacin y, por supuesto, el de votar por el partido que les simpatice. Algunas veces se tiene la duda hasta dnde los funcionarios pblicos pueden participar en actividades polticas, una de las preguntas ms recurrentes es que si pueden asistir a mtines polticos y la respuesta es afirmativa, siempre y cuando no lo hagan en horario de labores, tambin pueden pedir una licencia sin goce de sueldo para asistir al acto. Otra pregunta recurrente es hasta qu da se pueden repartir los apoyos de los programas sociales en una entidad que celebrar proceso electoral, la respuesta depende de la eleccin que se trate, si es federal o local, pero generalmente son 40 das previos a la jornada electoral. Las actividades de blindaje son integrales, lo que quiere decir que no se limitan a disear insumos para difusin, tambin se cuenta con reas responsables en la SFP, la FEPADE o los rganos de control que existen en todas las unidades administrativas del gobierno federal; c) Sensibiliza.- Esta accin tiene un doble efecto, el primero en los servidores pblicos que adquieren una mayor conciencia de lo que son los recursos pblicos y que desviarlos constituye un claro acto de corrupcin, produce efectos nocivos en la poblacin y mltiples consecuencias legales. El segundo en la ciudadana, que debe rechazar, reprochar y castigar por medio de los recursos legales a su alcance, el uso de recursos pblicos para fines electorales. El usar indebidamente los recursos del estado para fines electorales debe producir indignacin social, son pocos los recursos pblicos y stos se deberan aprovechar en obras que ayuden a combatir la pobreza y fortalecer el capital humano. Un recurso de un programa social que se desva para fines electorales, puede tener como consecuencia dejar de alimentar a cientos de nios que viven en condiciones de pobreza extrema; d) Fiscaliza.- Cuando la ciudadana sabe que el uso de recursos pblicos para fines electorales es un delito o una falta administrativa, debe dar aviso a las autoridades y de esta forma sumarse a la cruzada por la legalidad. El objetivo prioritario de las acciones de BE es comunicar a toda la poblacin y hacerla corresponsable para que denuncie conductas ilcitas. De esta forma se podra tener millones de potenciales fiscalizadores en todos los rincones del pas. Esta labor tambin es responsabilidad de los funcionarios pblicos, quienes al detectar esta clase de conductas deben tener claro que son ilcitas y tienen la
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responsabilidad de denunciarlas, de no ser as se convierten en cmplices de una accin que daa severamente a las instituciones del Estado. e) Contribuye al buen ambiente democrtico.- Las campaas electorales en el pas tienen una alta dosis de conflictividad y polarizacin. Si los servidores pblicos y la poblacin respetan las normas establecidas para la competencia poltica sobre el uso de recursos pblicos, evitan un sinnmero de escndalos y procesos que afectan la confianza en las elecciones. El descubrir que se estn usando recursos pblicos para favorecer a un candidato o partido, tiene efectos inmediatos en los medios de comunicacin, molesta e incomoda a los actores polticos afectados, genera una reaccin en potencia que se manifiesta por la interposicin de recursos legales y vulnera la equidad de la contienda poltica. Por lo anterior, el prevenir la comisin de las conductas descritas, propicia un ambiente ms agradable para los procesos electorales; f) Previene.- El BE naci como un instrumento efectivo para evitar la comisin de delitos electorales y faltas administrativas motivadas por el uso de recursos pblicos para fines de proselitismo poltico. Estas acciones constituyen un elemento potente para inhibir las conductas antisociales, alineadas en un ataque frontal de la sociedad en contra los factores causales que permiten la comisin de ilicitudes. La prevencin es una conducta holstica y multidisciplinaria, en donde la ciudadana debe adquirir un rol de responsabilidad y legalidad con el fin de mantener una situacin de seguridad integral.
Cuadro no. 1 Dimensiones del Blindaje Electoral

Informa

Previene

Orienta

Blindaje Electoral
Contribuye al buen mbiente democrtico Fiscaliza Sensibiliza

Fuente: Elaboracin propia

3. Antecedentes A partir de las constantes crisis econmicas que ha vivido el pas, el trmino blindaje adquiri un efecto contundente en los funcionarios pblicos, como en la poblacin. En efecto, el blindaje econmico se utiliz de manera recurrente a partir de la dcada de los noventa como una medida
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para protegerse de las crisis y estabilizar las condiciones econmicas del pas. El adjetivo BE nace como concepto en el ao 2001 en la FEPADE11, aunque en 1997 el Instituto Federal Electoral (IFE) desarroll una serie de acciones para contener la publicidad gubernamental relacionada con obra pblica y programas sociales en el marco de los procesos electorales federales. En aquel tiempo en la FEPADE intuyeron con precisin que una poltica efectiva para la procuracin de la justicia penal electoral debera tener una fuerte dosis de prevencin del delito. Derivado de ello, se iniciaron diversas actividades como fueron cursos de capacitacin y elaboracin de manuales instructivos sobre delitos electorales. Era imposible que la FEPADE pudiera realizar las actividades sin la participacin de aliados estratgicos, es por eso que a finales de ese mismo ao se decidi que se requera del apoyo de otras instituciones, por lo que se opt trabajar en dos frentes, el primero con las instituciones electorales federales y locales; y el segundo, con dependencias gubernamentales. En aquel tiempo la secretara ms visibles en el impulso de programas sociales era la Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL), por tal motivo se trabaj conjuntamente con ella desarrollando actividades estratgicamente planeadas, que tenan como fin informar a los beneficiarios de los programas sobre sus derechos e invitarlos a denunciar conductas irregulares que tuvieran como propsito utilizar dichos programas para proselitismo electoral. A estas actividades se les denominaron blindaje electoral. Al principio lo que prevaleci era el BE de los programas sociales. Para que las acciones fueran efectivas, se requera de una poltica pblica integral que sumara a todas las dependencias que tuvieran a su cargo el desarrollo de programas sociales. Por tal motivo, en el ao 2002 la SFP se integr de lleno a las actividades de BE y consecuentemente en el 2003, se adhirieron las secretaras de Estado que tuvieran bajo su encargo el desarrollo de programas sociales.12 Para formalizar las acciones de BE se firm el documento Bases de Colaboracin Interinstitucional para contribuir a la eficaz y oportuna atencin de las denuncias que se formulen por la ciudadana en general, con motivo de hechos presumiblemente delictivos por conductas ilcitas relacionadas con la utilizacin indebida de programas sociales con fines polticos. Posteriormente se decidi ir ms a fondo en el BE, integrando para ello no slo la poltica de custodiar el buen uso de los programas sociales, sino tambin de todos los recursos gubernamentales. Es decir, el objeto era evitar que los recursos pblicos en cualquiera de su modalidad se utilizaran para beneficiar a partidos polticos o candidatos. Para esta medida, se integr en 2005 a la Comisin Intersecretarial para la Transparencia y el Combate a la Corrupcin (CITCC). Para hacer ms contundentes las actividades de BE, se desarrollaron diversas acciones focalizadas de difusin, control y transparencia. Fueron diversos los materiales empleados, los ms relevantes es el ABC de los Servidores Pblicos en relacin con las elecciones y el curso interactivo sobre derechos y obligaciones de los servidores pblicos con respecto a los procesos electorales.
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El trmino de Blinda Electoral nace en una reunin realizada por funcionarios de la FEPADE dirigida por la titular de la dependencia de aquella poca, la Dra. Mara de los ngeles Fromow y coordinada por el Lic. Arnulfo Puga Cisneros, como una accin que necesitaba un nombre en el marco de las actividades para la prevencin del delito electoral. 12 Para mayor precisin de los antecedentes de BE y de las actividades realizadas durante el proceso electoral 2006, consltese: Fepade Difunde, no. 12, Blindaje Electoral, op. cit. 7

Adems se construy un ndice de blindaje electoral (IBE) el cual obligaba a las 236 unidades administrativas del gobierno federal a realizar acciones especficas para evitar el uso de recursos pblicos con fines de proselitismo poltico. Una poltica pblica efectiva de BE no podra ser integral si no se sumaba a las entidades federativas locales. Es por ello que a principios de 2006 se suscribieron convenios de colaboracin de BE con casi todos los gobiernos locales del pas. Un referente importante en los antecedentes del BE son las actividades desarrolladas por el PNUD durante los aos 2005 al 2007, a travs de un proyecto de investigacin que buscaba explorar sobre comportamientos gubernamentales relativos al uso de programas sociales y sus efectos electorales. Este proyecto aglutin material importante, sistematiz las mejores prcticas de BE y realiz investigacin utilizando metodologas de estudio social por medio de tcnicas cualitativas y cuantitativas que permitieron hacer un diagnstico de obligada consulta, que mostraba los resultados obtenidos en Mxico en acciones de BE.13 Por lo complicado del proceso electoral del 2006 en donde se hicieron pblico acusaciones de diversos partidos en donde se acusaban unos con otros de utilizar recursos pblicos para favorecer a sus candidatos, fue necesario fortalecer las actividades de BE. Con este propsito, el 31 de enero de 2008 el gobierno federal renov con la participacin de 29 dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal con vigencia hasta el 30 de noviembre de 2012.14 En el 2009, el BE estuvo presente en todo el pas, adems la Cmara de Diputados conform en marzo de 2010, una comisin especial denominada Comisin Especial encargada de Vigilar el correcto uso de los Recursos Pblicos Federales, Estatales y Municipales en el Proceso Electoral Federal de 2009.15 La justificacin de la creacin de la Comisin fue derivada de la persistencia del uso de programas sociales y la compra y coaccin del voto. Las facultades de la Comisin fueron son diversas: evitar que los programas sociales sean utilizados para fines clientelares; presentar denuncias por hechos constitutivos de delitos electorales relacionados con el uso de recursos pblicos; interponer denuncias; trabajar con la FEPADE en actividades de prevencin del delito electoral; observar el desarrollo de los procesos electorales; hacer visitas en las entidades federativas con proceso electoral local; y la recepcin y canalizacin de denuncias.16 4. Fines del Blindaje Electoral

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Programas sociales y elecciones: Blinda Electoral, cultura poltica y condicionamiento del voto, op. cit. Para una descripcin detallada consltese: www.blindajeelectoral.gob.mx. El BE se constituy como un subprograma relevante del Programa Nacional de Rendicin de Cuentas, Transparencia y Combate a la Corrupcin 2008-2012 (PNRCTCC), lo que implicaba que todas las delegaciones y unidades administrativas del gobierno federal en donde tuvieran una sede con proceso electoral local o federal, realizaran acciones previamente establecidas para el BE. 15 www3.diputados.gob.mx/camara/content/.../file/reunion_instalacion.pdf 16 La Comisin present diversas denuncias ante la FEPADE, ha hecho pronunciamientos pblicos, investigado casos y visitado algunos estados con proceso electoral local. Es innegable, que una instancia de esta naturaleza constituida como rgano plural de los partidos polticos representado en la Cmara de Diputados, las denuncias que presenten pueden tener un peso significativo y en consecuencia la investigacin se realizar con mayor rapidez y efectividad. En sntesis, es oportuna la creacin de la instancia, para que se sume de manera determinante a las actividades que tienen como objeto evitar el uso de recursos pblicos para fines de proselitismo poltico. 8

Como anteriormente lo hemos referido, el objeto fundamental del BE es desarrollar una serie de acciones para evitar que los recursos pblicos sean empleados para fines de proselitismo poltico. Esta esencia tiene diversas derivaciones que a continuacin explicaremos y que buscan tener una dimensin integral. En un principio podemos entender que el BE existe motivado por acciones de corrupcin poltica. Sin embargo, no es as, el blindaje es una accin de carcter preventivo que pretende delimitar la lnea tenue que existe entre desempeo pblico y elecciones, y en casos extremos evitar su uso poltico y sancionar a los responsables. En Mxico, las reglas de la competencia poltica delimitan claramente que el sector gubernamental no debe participar de ninguna forma en los procesos electorales y mucho menos utilizar un recurso pblico para una accin proselitista. En otros pases, por ejemplo los europeos, se considera normal que el presidente de un gobierno realice actividad proselitista durante la campaa electoral. En nuestro pas esta actividad est totalmente proscrita. Tambin es oportuno mencionar, que la razn de que exista BE es porque durante los procesos electorales federales y locales del pas, las manifestaciones recurrentes de uso de recursos pblicos son constantes. A continuacin describiremos los objetivos particulares de una poltica pblica de BE, partiendo del esquema siguiente:
Cuadro no. 2 Fines del Blindaje Electoral Cuidar que los recursos pblicos no sean utilizados para apoyar a partidos o candidatos Difundir una cultura de la actuacin responsable de los servidores pblicos ante las elecciones Desarrollar nuevas tecnologas comunicacionales para la informacin y concientizacin social Incorporar sistemas efectivos de atencin e informacin para la presentacin de quejas y denuncias Asumir un papel de total legalidad e imparcialidad durante los procesos electorales federales y locales

Contribuir desde la competencia del Poder Ejecutivo, a la armonizacin de los procesos electorales Fuente: Elaboracin propia

Disuadir conductas ilcitas derivadas del uso de recursos pblicos

Sancionar a los utilicen recursos pblicos para proselitismo poltico

a) Cuidar que los recursos pblicos no sean utilizados para apoyar a partidos o candidatos.El politlogo Alemn D. Nohlen establece que existen tres tipos diferentes de elecciones: la competitiva, la semicompetitiva y la no competitiva. En el primero de los casos se manifiesta en procesos electorales con democracias estables, las que garantizan la legalidad e imparcialidad de la competencia poltica, el voto universal y sin coacciones, y la certeza de los resultados. En el segundo de los casos, se caracteriza por la celebracin de las elecciones en las que participan diversos partidos, pero con condiciones ventajosas al partido de Estado que gana la eleccin utilizando los recursos pblicos y el control del rbitro electoral. Para el rgimen que gobierna es importante dar una imagen de Estado democrtico, por ello la celebracin de elecciones y la pertinencia de la participacin de la oposicin poltica. Uno de los ejemplos en este supuesto que seala Nohlen, es el caso mexicano. El tercer supuesto, las elecciones no competitivas, el ejemplo clsico es Cuba,
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en donde existe un sistema de partido nico y las elecciones son un referente importante para ratificar sus principios ideolgicos, mover a sus masas, ubicar a sus posibles enemigos polticos y a los inconformes, los cuales se detectan porque no acuden a las urnas o expresan manifestaciones de crticas al gobierno. Una de las diferencias de las elecciones semicompetitivas y las no competitivas, es que a este ltimo rgimen no le interesa que la comunidad internacional lo critique por faltas de garantas polticas, porque de antemano asumen que no son democrticos.17 El usar los recursos pblicos para apoyar a partidos polticos o candidatos, puede simbolizar una vieja prctica difcil de erradicar. Sin embargo, debe ser una poltica pblica prioritaria por sus mltiples implicaciones, como las siguientes: causa graves perjuicios econmicos al Estado, corrupcin, ruptura de equidad de la competencia poltica, la reproduccin de fenmenos asociados al clientelismo, desencanto ciudadano y afectacin directa a los procesos electorales, todo impacta en la falta de confianza en el resultado electoral. El objetivo prioritario del BE es evitar el uso de recursos pblicos para fines de proselitismo electoral. Esta actividad que tambin se puede considerar como un instrumento de poltica pblica responsable, es indispensable y ms en una etapa en donde la separacin de la actividad pblica y las elecciones constituye una demanda ciudadana. Adems los recursos pblicos cada da son ms escasos, en consecuencia una premisa de ejercicio gubernamental responsable es cuidar que stos nicamente sean empleados para los fines que la ley y la eficiencia pblica lo demande. b) Difundir una cultura de la actuacin responsable de los servidores pblicos ante las elecciones.- Los servidores pblicos, al igual que todos los mexicanos, gozan de derechos polticos y electorales que la Constitucin seala. Sin embargo, ellos deben ser los primeros en respetar la no utilizacin de recursos pblicos para fines polticos. Para los mexicanos es muy importante saber que los administradores pblicos no utilizan bienes materiales, humanos y financieros, que tienen a su cargo para favorecer corrientes polticas. De esta accin proviene en una buena parte la confianza institucional. Si un ciudadano aprecia que el servidor pblico durante el proceso electoral no interviene, ofrece una imagen de profesionalismo. Con ello no se quiere decir que durante las campaas electorales los funcionarios pblicos se vuelcan a favorecer sus preferencias polticas; sin embargo, con un solo caso que se presente en los medios de comunicacin, en las comunidades pequeas o en oficinas pblicas de mucha concurrencia ciudadana, se puede potenciar la accin y ofrecer un escenario que todos los funcionarios pblicos son iguales.

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Op. cit. pp. 18 a 20. 10

Raphael de la Madrid afirma que no es ninguna novedad que los recursos pblicos se utilicen para hacer proselitismo poltico, ya que esta prctica naci de la mano de los primeros procesos electorales, pese a ello su incidencia si refleja la calidad de la democracia. Por tal motivo, el BE constituye un esfuerzo que va ms all del plano de los procesos electorales, implica entre otras cosas un compromiso que puede reflejar o no, que el servidor pblico est cumpliendo con la labor que se le encomend, como es eficiencia en su desarrollo, responsabilidad y uso apropiado de los recursos pblicos.18 c) Desarrollar nuevas tecnologas comunicacionales para la informacin y concientizacin social.- Para que un programa de BE sea efectivo debe incluir acciones que informen a la ciudadana sobre sus derechos y obligaciones con respecto a la interaccin con los servidores pblicos durante los procesos electorales. Para este fin el ciudadano debe saber que si un servidor pblico utiliza un recurso pblico para favorecer a un partido poltico est cometiendo una falta grave. Tambin es importante estar enterado que los programas sociales no pueden condicionarse a cambio del voto. Si un ciudadano tiene la informacin precisa, evita que su voto sea utilizado y puede garantizar que se pueda ejercer a plenitud un derecho poltico fundamental, como es el votar libremente y sin coaccin. La transmisin de mensajes tiene un doble propsito, por una parte dar a conocer al ciudadano los derechos que por ley tiene para que los defienda en su integridad, y por otra, que es la ms complicada, hacer conciencia y generar valenta, para que al observar el uso de recursos pblicos con fines proselitistas, proceda a denunciar ante las autoridades competentes y, en consecuencia, para que sea castigado. De esta forma, se contribuir a inhibir esta clase de conductas que mucho dao hacen al estado democrtico y a las instituciones pblicas. Algunas veces es complicado tocar la fibra sensible de la responsabilidad social. Si todos nosotros hiciramos un alto para hacer una reflexin profunda de lo que implica el condicionar un programa social a cambio del voto, podramos llegar a la conclusin que se est lucrando con la necesidad de la gente. Gruenberg, seala que el fin de los programas sociales es ayudar a la gente a salir de la pobreza y progresar, pero cuando stos se utilizan para fines de proselitismo poltico lo que se genera es mayor pobreza, clientelismo, corrupcin o atraso social.19 d) Asumir un papel de total legalidad e imparcialidad durante los procesos electorales federales y locales.- En muchos pases europeos es tradicional y no est prohibido, que los
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RAPHAEL DE LA MADRID, Ricardo, Educacin cvica para el blindaje de los der echos polticos de los beneficiarios de los programas sociales, Candados y contrapesos. La proteccin de los programas, polticas y derechos sociales en Mxico y Amrica Latina, op. cit., p. 293. 19 GRUENBERG, Christian, El clientelismo en la gestin de los programas contra la pobreza, CIPEC, no. 60, Buenos Aires, 2009. 11

gobernantes participen en los actos de proselitismo de sus partidos polticos. En las campaas polticas los presidentes de gobierno realizan una intensa actividad que tiene como fin obtener el voto para su partido. En Mxico, como anteriormente lo mencionamos, una accin semejante est totalmente prohibida por la legislacin, es censurada por los partidos opuestos al gobierno y es mal vista por la poblacin. Todo ello nace de un principio bsico: rompe la equidad de la contienda poltica. Durante los procesos electorales, los primeros que estn obligados a cumplir la ley son las instituciones pblicas. Si respetan esta disposicin transmiten una imagen de un demcrata convencido, que no interfiere en procesos de consulta ciudadana que tienen como objeto elegir a las personas que dirigirn la administracin pblica del pas. Para que este acto sea realmente democrtico, la equidad en la competencia debe prevalecer y evitar que dados cargados influyan de manera determinante en los resultados, de ser as, muchos de los electores no tendrn confianza en los elegidos; adems pueden sentir que los procesos electorales sufren de un retroceso considerable y que las viejas prcticas que en el pasado se manifestaban an son incidentes graves de la realidad actual. e) Contribuir desde la competencia del Poder Ejecutivo, a la armonizacin de los procesos electorales.- Si un gobierno no interfiere en una contienda electoral, ayuda a la sana competencia y evita que se presenten escndalos que afecten al proceso. Durante las campaas electorales, la piel de los actores polticos es muy sensible y cualquier suceso causa irritacin. Por tal motivo, entre menos incidentes se presenten y la paz social prevalezca, los procesos electorales tendrn mayor confianza y, en consecuencia, las elecciones sern un suceso con alta dosis de legitimidad social. En este contexto es muy importante que se transmita una imagen de que los gobiernos federal, estatales y municipales no pueden, ni deben inmiscuirse en los procesos electorales, por el contrario su labor en este periodo es mantenerse totalmente al margen. En los ltimos aos hemos apreciado que la alta competencia interpartidista, est propiciando que durante las campaas polticas se manifiesten diversos incidentes que polemizan la eleccin. Una de los fenmenos que prueba el hecho, son los innumerables recursos administrativos, judiciales y denuncias electorales que presentan los partidos. Para este caso, es fundamental que las autoridades administrativas no se vean inmersas en dichos problemas, pues de esta forma no se distraen de su labor esencial, que consiste en gobernar eficazmente. f) Disuadir conductas ilcitas derivadas del uso de recursos pblicos.- Utilizar recursos pblicos para fines de proselitismo electoral constituye un claro acto de corrupcin. El buen desarrollo de los procesos electorales es responsabilidad de todos, tanto de ciudadanos como de las instituciones pblicas en sus diferentes mbitos y niveles. En Mxico las instituciones electorales del pas estn divididas en el contexto de una triloga electoral. El ms visible o de mayor posicionamiento pblicos es el Instituto Federal
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Electoral, posteriormente el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin (TEPJF), seguido de la Fiscala Especializada para la Atencin de los Delitos Electorales. Es oportuno resaltar que las agencias sealadas no son las nicas responsables para llevar a cabo procesos electorales legales, legtimos y apegados a las buenas prcticas democrticas. Desde el mbito del ejercicio pblico, todas las instituciones que tienen a su cargo la interaccin con la ciudadana estn obligadas ticamente a colaborar. El BE en su primera fase es un mecanismo para prevenir la comisin de conductas ilcitas con motivo de procesos electorales. Como podemos apreciar, en el marco del respeto mutuo de las competencias de los diversos rganos pblicos, las instituciones que no tienen a su cargo acciones electorales, tambin pueden contribuir a cimentar los caminos para un buen desempeo de los procesos electorales. g) Incorporar sistemas efectivos de atencin e informacin para la presentacin de quejas y denuncias.- Una estrategia integral de BE debe incorporar dispositivos de atencin ciudadana y facilitar al ciudadano los mecanismos para presentar quejas y denuncias. En el primero de los casos, se puede efectuar por medio de call center, mdulos de atencin ciudadana, va correo electrnico o servicio postal. Por lo que respecta a la querella, se tiene que especificar en dnde y cules son los medios para que el ciudadano presente una denuncia o queja. El aspecto ms complicado es la presentacin de denuncias, generalmente la ciudadana no lo hace por temor a las represalias. Por ello se tienen que buscar nuevos instrumentos, como pueden ser las denuncias annimas y la contralora social. Para que un acto irregular sea investigado primero requiere que la ciudadana ponga en conocimiento a la autoridad responsable. Un tema que se tiene que considerar es la poca confianza que se tiene en la sancin. Por tal motivo, toda denuncia debe ser investigada como marca la ley y en caso de encontrar los elementos suficientes de la violacin se sancionarse. En caso contrario, el ciudadano perder la confianza en las instituciones y al percatarse de alguna irregularidad la dejar pasar por alto, en consecuencia ser una cadena perversa que nunca podr romperse. h) Sancionar a los que utilicen recursos pblicos para proselitismo poltico.- Si un servidor pblico utiliza recursos pblicos para favorecer a un partido o candidato tiene que ser castigado por la autoridad administrativa y la judicial. Para ello existen los delitos electorales y las faltas administrativas, uno impone, entre otras sanciones, penas privativas de la libertad, y otras inhabilitan para ocupar cargos pblicos. En un apartado subsecuente sealaremos todas las penas que se imponen por delitos electorales y por faltas administrativas.

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En sntesis podemos afirmar que las actividades de BE en Mxico han demostrado su efectividad. El informe de la ENAPP, 2006, en donde claramente se percibe el esfuerzo realizado en materia de: conocimiento de programas sociales y de las reglas de operacin; mecanismos de transparencia y rendicin de cuentas; y atencin de quejas y denuncias. El mismo informe reconoce los avances y tambin refiere sobre los aspectos en los que se tiene que redoblar esfuerzos.20 Otro elemento a considerar, son las pocas denuncias, actas administrativas o quejas hechas a servidores pblicos por utilizar recursos pblicos para fines de proselitismo poltico.21

5. Polticas pblicas y Blindaje Electoral La poltica pblica se puede entender como un conjunto de acciones ordenadas y sistematizadas que tienen como objeto efectuar una eficiente administracin y gestin de las instituciones gubernamentales. En este sentido el aparato de gobierno aplica mtodos de gerencia que son desarrolladas por una burocracia que debera tener un nivel de especializacin en el ramo de su ejercicio. La gobernabilidad democrtica demanda que los gobiernos desarrollen su funcin con niveles altos de eficiencia, para ello es necesario que los servidores pblicos acten como lo refiere Lhrisson, respetando la ley y las directrices establecidas por sus superiores, como proceso para conseguir los objetivos de la administracin.22 Una accin de gobierno le corresponde tener un objeto claro y al mismo tiempo no debe vulnerar el marco legal. En este sentido el BE es una accin particular y nica en el marco de los estudios de gestin pblica comparada. Como anteriormente se mencion, Mxico es pionero en acciones de BE. Esta accin particular, que es de carcter preventivo, tiene un objetivo preciso, evitar que los recursos pblicos se utilicen para fines de proselitismo electoral. La accin en s no slo previene el desvo de los recursos gubernamentales y la consecuente ineficiencia gubernamental, adems evita que se presenten una serie de hechos que en cadena de reaccin pueden afectar a la imparcialidad de los procesos electorales y la legitimidad de las autoridades pblicas. Uno de los temas que ms preocupa a los gobiernos en todos los niveles es el tema de corrupcin. Desviar recursos pblicos al margen de la ley para favorecer a partidos o candidatos es un acto claro de corrupcin. La diferencia que encontramos con los casos tpicos, es que el beneficiario directo no es de manera inmediata quien desva bienes pblicos, sino un tercero que recibe apoyos gubernamentales en especia o dinero al margen de la ley, y que en caso de ganar una eleccin le otorgar a quien le direccion los recursos una recompensa. El servidor pblico que desva recursos pblicos est infringiendo en primer trmino con un deber tico. Al respecto
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Encuesta Nacional sobre la Proteccin de los Programas Sociales, op. cit., pp. 41 a 81. Para ver la incidencia de delitos electorales cometidos por servidores pblicos se consult: http://www.pgr.gob.mx/ Combate%20a%20la%20Delincuencia/Delitos%20Federales/Delitos%20Electorales/FEPADE/informe%20de%20actividad es.asp 22 LHRISSON, Hugues Harry, Estudio introductorio, en Administracin Pblica. El estado actual de la disciplina, LYNN Naomi B. y WILDAVSKY, Aaron (comp.), Fondo de Cultura Econmica y Colegio Nacional de Administracin Pblica A.C., Mxico, 1999, p. 13. 14

Denhardt, refiere que esta circunstancia debe tener una preocupacin tica, ya que como lo especifica Willbern, el funcionalismo moral de los funcionarios pblicos requiere observar lo siguiente: a) honestidad bsica y respeto a la ley, b) conflictos de intereses, c) orientacin de servicio y justicia procesal, d) tica de la responsabilidad democrtica, e) tica de la determinacin de las polticas pblicas, y f) tica del compromiso y la integracin social.23 Uno de los problemas que se tiene en el pas es que el servicio civil de carrera no ha logrado madurar, aunque en muchas reas de la administracin pblica federal y alguna que otra estatal, existe un cuerpo importante de servidores pblicos que se contrataron por referida modalidad, todava no tienen la absoluta certeza de mantener su trabajo con un cambio de administracin. Por otra parte existe una masa importante de funcionarios que son contratados bajo circunstancias de confianza, los que saben perfectamente la caracterstica principal de su empleo es la falta de garantas para la permanencia laboral. Ante estas circunstancias, estos funcionarios pueden ser presionados por los superiores para que participen en actividades de proselitismo poltico o de desvo de fondos pblicos a partidos o candidatos, puesto que deducen que de perder la eleccin el partido que tiene el gobierno, su trabajo estara en riesgo. En este sentido, como lo expresa Peters, la cultura poltica es muy importante para precisar lmites del ejercicio gubernamental, bajo el esquema de una definicin precisa de lo que es bueno y malo en el gobierno.24 El integrar actividades de BE como una accin de gobierno es con el fin de mantener la direccin precisa de la gestin pblica. Heady afirma, que el papel del servidor pblico debe ser de agente y no de amo del sistema administrativo, aunque se tiene que reconocer que existe una preocupacin latente que modifica el principio bsico de la gestin pblica que implica que los funcionarios pblicos desven el papel instrumental que les compete para asumir otro que no les incumbe, convirtindose as en los principales poseedores de poder del sistema poltico.25 Si un funcionario pblico de la estructura bsica operativa le preocupa ms apoyar a su partido que cumplir su rol fundamental, daa los principios fundamentales de la gestin pblica, en donde un valor bsico es la buena administracin de los recursos pblicos y el desarrollo de habilidades gerenciales para el beneficio colectivo. Por lo anterior es adecuado que diversas administraciones federales y locales vean en estas acciones un claro riesgo y en consecuencia apliquen medidas de BE. En particular en el gobierno federal, el BE se incorpor como ya lo sealamos, como uno de sus programas operativos para el combate a la corrupcin. Esto es adecuado, en otros pases en donde funciona el servicio civil de carrera, los burcratas tienen garantizada en plenitud sus derechos polticos, existe una total libertad de votar por el partido de sus simpatas, sin implicar
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DENHARDT, Robert B., Teora de la Administracin Pblica: el estado d e la disciplina, en Administracin Pblica. El estado actual de la disciplina, LYNN Naomi B. y WILDAVSKY, Aaron (comp.), op. cit., p. 94. 24 PETERS, B. Guy, La poltica de la burocracia, Fondo de Cultura Econmica y Colegio Nacional de Administracin Pblica A.C., Mxico, 1999, p. 124. 25 HEADY, Ferrel, Administracin Pblica. Una perspectiva comparada, Fondo de Cultura Econmica y Colegio Nacional de Administracin Pblica A.C., Mxico, 2000, pp. 492 y 493. 15

consecuencias en su actividad laboral. Adems el ciudadano puede agradecer una buena funcin pblica con un voto racional, sin mediar polticas asistencialistas que modifican su intensidad dependiendo del gobierno en turno.

6. Las consecuencias de utilizar recursos pblicos en los procesos electorales Son diferentes los efectos que se producen por utilizar recursos pblicos con fines de proselitismo poltico. Para este fin consideraremos dos vertientes, la primera, anteriormente explicada, que se manifiesta en sus efectos en la relacin entre el poder pblico y los ciudadanos, y la segunda que ahora referiremos, sobre las consecuencias directas que se tienen en los procesos electorales. Es axiomtico que este fenmeno produce graves perjuicios para las elecciones, por una parte puede afectar a toda la operacin en su conjunto, desde la violacin al voto libre, pasando por la ruptura de la equidad de la contienda y terminando en los tribunales electorales. A continuacin sealaremos algunos de los efectos tomando como consideracin el siguiente esquema:
Cuadro no. 3 Consecuencias de utilizar recursos pblicos para apoyo electoral Afecta al voto libre

Los apoyos no son cuantificables en votos

Efectos visibles

Genera un hbito que afecta la legitimidad de las elecciones

Rompe con la equidad de la competencia poltica Fuente: Elaboracin propia

a) Afecta al voto libre.- Cuando a un elector se le condiciona un programa social o se utilizan recursos pblicos para comprar el voto, afecta claramente el sentido natural de poder elegir la opcin poltica que considera ms apta. Este fenmeno es muy complicado cuantificar, se han hecho varios intentos de ello, pero los resultados no son precisos ya que si realizamos una encuesta difcilmente una persona aceptar que se le manipul el

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voto, ya sea por vergenza o por pensar que cometi una irregularidad que puede ser sancionada.26 Una de las preocupaciones en el proceso electoral de Mxico es garantizar que todos los ciudadanos voten en condiciones de secreca, esto se asegura con las mamparas que estn instaladas en todas las mesas electorales. La pregunta es si la mampara garantiza la secreca, porque algunas personas acceden a las presiones o condicionamientos; la respuesta la encontramos en que el acto de coaccin se realiza con antelacin, con una alta dosis de efectividad y con mecanismos de control que producen temor en el elector. Para ejemplificar lo anterior, el estudio realizado por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO, Mxico) en el ao 2000 da cuenta de ello con un ejemplo: cuando voto me toman una fotografa con el satlite y se dan cuenta si vot por el candidato que me pidieron (Indgena, Chiapas).27 b) Genera un hbito que afecta la legitimidad de las elecciones.- Para Raphael de la Madrid, el uso de recursos pblicos para fines de proselitismo poltico es un fenmeno real que da a da se sofistica. Esto produce un doble problema, el primero de ellos el de la costumbre que se hace tradicin, si todos los gobiernos ayudan durante la campaa electoral a su partido poltico porqu yo no.28 Esta mala costumbre tambin afecta a la forma de concebir los apoyos, por ejemplo, no es descabellado pensar que un candidato para la presidencia municipal exija al alcalde que es de su mismo partido, que le ayude utilizando recursos pblicos y si no lo hace lo puede considerar un caso evidente de traicin. Algunas veces estos apoyos se realizan en la total clandestinidad, cuidndose de no ser descubierto por la autoridad o distribuyendo los apoyos en el filo de la ilegalidad, en este ltimo caso ponemos un ejemplo: con antelacin al proceso electoral se aumenta la distribucin de los programas sociales en reas determinadas, cuidando para ello que el beneficiario relacione el apoyo gubernamental con la identificacin partidista. Como quiera que se presente este fenmeno, el ciudadano percibe estas acciones y, en consecuencia, puede perder la confianza y credibilidad en la limpieza e imparcialidad de los procesos electorales. c) Rompe con la equidad de la competencia poltica.- Las campaas electorales en Mxico, como las de otros pases tienen reglas claramente establecidas. Una de las disposiciones
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Una de las primeras encuestas que se realiz en Mxico para poder medir este fenmeno fue la desarrollada por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO, Mxico) en el ao 2000, vese Estudio sobre la participacin ciudadana y las condiciones del voto libre y secreto en las elecciones federales del ao 2000. Este ejercicio se replic en el 2006 por medio de la Encuesta Nacional sobre la Proteccin de los Programas Sociales 2006, PNUD, Mxico. Un texto que recopila varios estudios del tema es Jonathan Fox y Libby Haight, El condicionamien to poltico del acceso a programas sociales en Mxico. 27 www.ife.org.mx/documentos/DECEYEC/participacion_ciudadana.pdf 28 RAPHAEL DE LA MADRID, Ricardo, Educacin cvica para el blindaje de los derechos polticos de los beneficiarios de los programas sociales, Candados y contrapesos. La proteccin de los programas, polticas y derechos sociales en Mxico y Amrica Latina, op. cit., p. 293 a 295. 17

para asegurar la equidad de la competencia electoral se manifiesta cuando interponen topes a los gastos de campaa, prohben la compra de espacios para el proselitismo en los medios de comunicacin y establecen condiciones para la publicidad electoral. Si un gobierno ayuda a un partido proporcionndole diversos insumos provenientes de recursos pblicos, lo est favoreciendo y dndole ventajas adicionales que propician una contienda electoral inequitativa. Esta circunstancia tambin puede producir una ventaja psquica, que se puede presentar cuando los beneficiarios de programas sociales siguen votando por un partido por temor a perder su apoyo social. Esta conducta que puede asimilarse a un fenmeno de coaccin del voto, tienes sus caractersticas particulares que a veces no le permiten al elector distinguir entre votar por conviccin (yo voto porque ese partido se preocupa por mi) o por temor (voto para que no me quiten el programa social). Un ejemplo lo podemos sealar del estudio de observacin electoral realizado por DECA Equipo Pueblo AC, durante el proceso electoral de 2006: me habl mi sobrino unos das antes de la eleccin y me dijo que votara por ese partido poltico, porque si no le quitaran la beca y ya no podra estudiar.29 d) Los apoyos no son cuantificables en votos.- Uno de los grandes problemas para los tribunales electorales se manifiesta cuando se presentan recursos de impugnacin motivados por el uso ilegal de recursos pblicos. El hecho en s es difcil de probar, y ms cuando no existen las evidencias claras de la utilizacin de recursos pblicos o cuando la lnea del apoyo gubernamental puede ser muy sutil. Vamos hacer una reflexin a travs del siguiente ejemplo: un gobernador aumenta considerablemente el nmero de programas sociales en periodos cercanos al proceso electoral, ello podra tener dos lecturas;, lo hizo porque tena excedentes en recursos pblicos y los tena que gastar antes de que concluya su periodo; o su intencin fue favorecer al candidato de su partido. En cualquiera de estos dos supuestos; la otra pregunta es que si realmente existi dolo, cmo poder cuantificar los efectos de estos programas en votos. Una obligacin de los tribunales electorales podra ser anular una eleccin cuando exista la evidencia certera de que se utilizaron recursos pblicos. En este caso, ya se han presentado diversos supuestos en Colima y Tabasco. Pese a ello, hay otros asuntos que son muy complicados considerar, por ejemplo, cuando se amenaza a los beneficiarios de los programas sociales de perder su apoyo si no votan por determinado candidato. En esta accin es claro que se otorga una ventaja indebida al partido que gobierna, pero es imposible determinar cuntos votos le podra dar a su partido.

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ALONSO FLIX, Silvia, DAZ-SANTANA, Hctor, y NIETO VZQUEZ, Octael, Observacin de las acciones preventivas para evitar el uso de programas sociales con fines de proselitismo electoral. Proceso Electoral 2008-2009, Equipo Pueblo, Mxico, 2009, p. 61. 18

7. La manipulacin del voto y el clientelismo poltico No podemos hablar de BE si no referimos en breves prrafos una descripcin del fenmeno de la manipulacin del voto y el clientelismo poltico. Estas acciones constituyen fenmenos perversos que daan seriamente a los procesos electorales y a la sociedad en su conjunto, ya que se manifiestan en sectores marginales y en la baja burocracia. Es indudable que en estos casos, puede estar ajena la responsabilidad pblica, toda vez que la compra del voto se puede realizar con dinero que provenga de fondos privados. No obstante la aclaracin hecha, consideramos que es importante describir ambos conceptos porque pueden tener un efecto directo o marginal motivados por la utilizacin de recursos pblicos. La manipulacin del voto El sentido de manipulacin puede tener diversas vertientes, en trminos genricos se puede definir como la accin que pretende modificar, influir o determinar el libre ejercicio de la voluntad del individuo. En materia electoral, puede tener un sentido mucho ms direccionado: todas aquellas prcticas que, asociadas a diversas condiciones sociales, polticas y/o institucionales, impiden ejercer el derecho al voto durante la jornada electoral, y/o limitan la voluntad y conciencia del ciudadano al momento de seleccionar entre diversas opciones polticas. Complementando lo anterior, la nocin de manipulacin del voto de acuerdo a Daz-Santana y H. Corrochano puede entenderse como todas aquellas prcticas y condiciones que imposibilitan el desarrollo del sufragio como expresin de un individuo autnomo, independiente y libre.30 La manipulacin puede tener dos variables, una que viola aspectos sustantivos de la legislacin electoral o penal; y la otra, que oscila entre la falta de tica poltica y una conducta democrticamente reprochable. 31 En el primero de los casos se puede recurrir ante las instituciones para restablecer o sancionar el acto de manipulacin electoral. En el otro tiene una connotacin compleja, puesto que directamente no viola la norma, aunque el acto en si pueda tener el mismo efecto. Para ejemplificarlo, en Mxico dar una despensa condicionndola a cambio del voto constituye un delito electoral. Si la regalamos como un acto de proselitismo poltico, pero sin condicionarla a cambio del voto, no es sancionable. Clientelismo Para Romero, las relaciones clientelares en Mxico son una realidad, pues sta prctica fuertemente institucionalizada, opera de manera extendida y se adapta a las condiciones de la

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DAZ-SANTANA, Hctor y HERNNDEZ CORROCHANO, David, Informe sobre el Estudio sobre la participacin ciudadana y las condiciones del voto libre y secreto en las elecciones federales del ao 2000, IFE, Mxico, 2001. Informe mimeografiado, p. 8. 31 DAZ-SANTANA, Hctor, El ejercicio de las instituciones electorales en la manipulacin del voto, en Perfiles Latinoamericanos, FLACSO, Mxico, no. 20, junio, 2002, p. 126. 19

competencia poltica, en donde los electores aceptan previo clculo racional.32 De acuerdo a la ENAPP, 2006, en Mxico el 8% de las personas que se entrevistadas aceptaron recibir ofertas clientelares para votar por un determinado partido.33 Con ello es una muestra ms, que el clientelismo se encuentra fuertemente asociado al proceso electoral, puesto que la accin implica un intercambio de favores por votos. En este sentido Cazorla define al clientelismo como una alianza didica vertical entre dos personas de status, poder y recursos desiguales, en la que cada una de ellas juzga til contar con un aliado superior o inferior a la misma... en la situacin clientelista han jugado un papel muy importante la pobreza el aislamiento y el analfabetismo que resultaban obstculos decisivos a la aparicin de la conciencia de clase.34 Especficamente el clientelismo en materia electoral es como lo menciona De Remes la manera en que un partido poltico distribuye favores especiales, recursos, obras de beneficio comunitario o empleos pblicos con el fin de obtener apoyo en campaas electorales.35 Una posibilidad adicional para definir la manipulacin es entenderla como en trminos de Rouquie como el control clientelista, es decir: las diferentes modalidades de dominacin social que permiten dirigir en forma imperativa las opciones de voto.36 Para estudiar los efectos clientelares, hay que tomar en cuenta que son mltiples los factores y sus efectos. Como lo seala en el cuadro no. 4, parte de una consideracin de una relacin de beneficio mutuo que se da entre actores de diferentes circunstancias, en donde el intercambio es un elemento central y asimtrico, y para garantizar su subsistencia se requiere de una fuerte dosis de confianza mutua.
Cuadro no. 4 Clientelismo poltico

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ROMERO, Jorge Javier, Clientelismo, patronazgo y justicia electoral en Mxico: una lectura institucionalista, en GMEZ LVAREZ, David (coord.), Candados y contrapesos. La proteccin de los programas, polticas y derechos sociales en Mxico y Amrica Latina, op. cit., pp. 207 y 228. 33 PNUD, MXICO, Encuesta Nacional sobre la Proteccin de los Programas Sociales, op. cit., p. 6. 34 CAZORLA, Jos, El clientelismo en Espaa ante la opinin pblica: el medio rural, la administracin y las empresas, Institut de Ciencies Politiques i Socials, Barcelona, 1994, p. 5. 35 De REMES, Alain, Hegemona y clientelismo en el sistema electoral mexicano, Tesis de licenciatura, ITAM, Mxico, 1993, p. 27 36 ROUQUIE Alain, El anlisis de las elecciones no competitivas: control clientelista y situaciones autoritarias en Guy Hermet y otros, Para qu sirven las elecciones?, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1982, p. 61. 20

Asimetra social de los sujetos implicados Lealtad Reciprocidad

Confianza

Dependencia mutua

Voluntariedad limitada Informalidad

Carcter personal

Fuente: Elaboracin propia con informacin de Brbara Schrter

El clientelismo tambin se manifiesta como lo menciona Leal y Dvila como una amistad interesada, es decir, una relacin pragmtica, pero legitimada a travs de contactos cara a cara y fidelidades personales.37 Sin embargo, en los ltimos aos el clientelismos ha perdido una de sus caractersticas como es la fidelidad a una sola corriente poltica. Algunas veces la relacin clientelar se ofrece al mejor postor. El clientelismo de acuerdo a Auyero, se debate entre una concepcin normativa y otra instrumental, que se manifiesta en el sentido de una doble va, que por una parte, opera bajo cnones no escritos, y por la otra no se reconoce (negacin colectiva), sin embargo, esta relacin explica mejor el carcter endmico y persistente de esta relacin social. La primera, pone el peso en el cdigo de honor, y mutuo reconocimiento, en la fidelidad del patrn-cliente. La segunda, se sustenta en un clculo de costos-beneficios, en donde cualquiera de las partes puede romper el lazo por no convenir a sus intereses.38 El clientelismo se basa de acuerdo a Caciagli, tanto en un intercambio de recursos, como en un intercambio simblico por el que cada una de las partes involucradas muestra su aprecio hacia la otra y la relacin que mantienen.39 Su constitucin depende en gran forma como lo menciona Alcantud, en la naturaleza de los intercambios y la forma como este proceso est instituido.40 Los miembros de la comunidad manejan cdigos y comparten smbolos que los diferencian de otras redes o asociaciones. El grado de desarrollo institucional se encuentra ntimamente relacionado

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LEAL BUITRAGO, Francisco y DVILA LADRN DE GUEVARA, Andrs, Clientelismo. El sistema poltico y su expresin regional. Tercer Mundo Editores-Universidad Nacional, Colombia, 1991, p. 21. 38 AUYERO, Javier, Clientelismo poltico en Argentina: doble vida y negociacin colectiva, en Perfiles Latinoamericanos, FLACSO, Mxico, no. 20, junio, 2002, p. 35 a 37; y Favores por votos?, Estudios sobre clientelismo poltico contemporneo, Javier Auyero (comp.), Lozada, Buenos Aires, 1997, pp. 22 a 25. 39 CACIAGLI, Mario, Clientelismo, corrupcin y criminalidad organizada, en Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1996, p. 19. 40 ALCANTUD, Jos, Jos A., El clientelismo poltico, Anthropos, Barcelona, 1997, p. 24. 21

con la intensidad de los cuerpos clientelares. Entre ms solidez democrtica tenga el Estado, podrn ser menores las relaciones clientelares de su entorno. Una relacin clientelar que es necesaria distinguir parte de la procedencia de los insumos que se utilizan para mantener la fidelidad de los agremiados. En algunos lugares, las relaciones clientelares se motivan por el intercambio de bienes que proceden del mbito privado. En otros y cuando se pone en riesgo al Estado, proceden de recursos pblicos directos o indirectos. En el primero de los casos, puede manifestarse por el condicionamiento de programas sociales a cambio del voto. En el segundo, no existe coaccin de por medio, la fidelidad o conviccin se manifiesta en agradecimiento a los programas sociales recibidos. En sntesis, como lo afirma Corrochano, el clientelismo se mantiene como una relacin asimtrica, puesto que las necesidades son ms perentorias para el cliente que para el patrn, pero que al mismo tiempo presenta una racionalidad condicionada que se manifiesta en un beneficio de un insumo necesario.41 Es decir

8. La pertinencia de desarrollar actividades de Blindaje Electoral Como anteriormente lo mencionamos, el BE nace en Mxico como un instrumento de carcter preventivo que buscaba erradicar las conductas de los servidores pblicos que pretendieran utilizar recursos gubernamentales para favorecer a partidos o candidatos. Como lo muestra el cuadro no. 6, existen diversos momentos en los que puede ser necesario desarrollar actividades de BE. Estas definiciones principalmente se construyen derivadas de las circunstancias de la madurez del sistema poltico y la legitimidad de los procesos electorales. En algunos pases europeos existen claramente relaciones clientelares y algunos recursos del Estado se emplean de manera indirecta para mantener a sus votantes. Por ejemplo en Espaa, el Partido Socialista Obrero Espaol tiene a sus electores bien arraigados en la provincia de Andaluca, apoyados por sustanciosas subvenciones para apoyo al campo. En ese mismo sentido, el Partido Popular, cuenta en la provincia de Galicia con las cooperativas de pescadores, las cuales tambin se benefician de estmulos fiscales y subvenciones. Una caracterstica fundamental que ejemplifica a uno de los supuestos clientelares, es que el fenmeno aunque existe es equilibrado, y adems no pone en riesgo al proceso electoral por vulnerar la equidad poltica. Los grupos sealados, tienen una arraigada identidad y fidelidad partidista, la que es probable que se mantenga sin ningn apoyo particular, sin embargo, las subvenciones se mantienen para asegurar la lealtad con su partido. El segundo supuesto, parte de una consideracin particular, el momento sociopoltico de alta competencia poltica puede determinar el resultado electoral. Es decir, los partidos en dispuesta se encuentran en una competencia reida con igualdad de posibilidades de ganar la eleccin. Si alguno de ellos es apoyado con recursos pblicos, implica que esta ayuda constituye la ventaja que
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CORROCHANO, David, El clientelismo posmoderno, Perfiles Latinoamericanos, no. 20, op. cit., p. 150 y 151. 22

necesitaba para obtener el triunfo electoral. En este caso, para garantizar la sana competencia es adecuado realizar actividades de BE, como una medida de carcter preventivo que podra evitar daos colaterales al sistema de gobierno. Cuando existe riesgo en el sistema poltico, se presentan condiciones en donde los diversos partidos polticos mantienen a una buena parte de sus electores gracias a los recursos pblicos, los que tambin se utilizan para aumentar su membresa. En estas condiciones, lo primero que se disputa son las posiciones polticas, ya que de ellas dependern el suministro bsicos que les permitirn formar sus redes clientelares. Lo negativo de este dilema, es que sientan las bases para la competencia poltica a partir de un juego sucio en donde todos pierden derivado de los fuertes golpes que se dieron y que se manifiesta en la poca confianza que tiene el ciudadano de una competencia irregular. Es ente supuesto, siempre podr haber un perdedor que no reconozca o impugne la eleccin. En el ltimo de los casos, si el partido en el gobierno utiliza de manera escandalosa los recursos pblicos para ganar la eleccin, se generan condiciones de fraude electoral y en consecuencia, los efectos se manifiestan por el no reconocimiento del resultado electoral y la inconformidad social. Ello puede derivar en una fuerte crisis poltica, la violacin al Estado de derecho y la consecuente crisis de gobernabilidad.
Cuadro no. 6 Efectos del uso de recursos pblicos para el proselitismo poltico Existe pero no afecta al sistema poltico y a las elecciones

Fraude e ingobernabilidad

Efectos del uso de recursos pblicos para el proselitismo poltico

El momento sociopoltico puede determinar la eleccin

Riesgo en el sistema poltico (retroceso)

Fuente: Elaboracin propia

9. Las acciones marco para el Blindaje Electoral Desde que iniciaron las primeras actividades de BE en 2001 se han tenido avances sustantivos. Los primeros pasos se sustentaron en tres ejes verticales: la difusin de los derechos; la firma de
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convenios y la sensibilizacin. En principio los esfuerzos se enfocaron principalmente a las instituciones que tenan a su cargo programas sociales (2002-2005), posteriormente a todas las instituciones gubernamentales en sus distintos mbitos de gobierno (2005-2010). El BE se desarrolla en el marco de acciones estratgicas de poltica pblica bajo el procedimiento sealado en el cuadro no. 7. Como se puede apreciar, el proceso requiere de una planeacin instrumental que parte de un diagnstico preciso que hace una evaluacin minuciosa, para posteriormente definir los objetivos especficos y esenciales, establecer un plan estratgico, las acciones prioritarias y complementarias para desarrollar, y finalmente instrumentos de control y evaluacin.
Cuadro no. 7 El proceso para construir una poltica pblica de Blindaje Electoral

Diagnstico

Programas de trabajo

Metas establecidas

Mejores prcticas

Circulares y publicidad de reglas de operacin

Convenios y acuerdos

Participacin ciudadana

Publicaciones

Material de capacitacin

Evaluacin

Fuente: Elaboracin propia

El diagnstico que es el punto de partida tiene que explorar la relacin entre desempeo institucional y procesos electorales. Para este fin, en el ao 2005 la FEPADE y la Comisin Intersecretarial de Transparencia y Combate a la Corrupcin (CITCC) disearon la estrategia de BE que operara para el proceso electoral del 2006.42 El referente inicial que se propuso para hacer el diagnstico es considerar dos condiciones; la primera, si la institucin desarrollaba programas sociales, y la segunda, el tipo de relacin que tena con los ciudadanos derivada de los servicios que prestaba. Las instituciones que tenan a su cargo el desarrollo de programas sociales hicieron un diagnstico doble, uno enfocado al desempeo de sus programas sociales y el otro a su operacin. Por su parte las dependencias que no tenan bajo su responsabilidad programas sociales, su diagnstico iniciaba bajo una pregunta: de las acciones propias de su competencia, qu actividad puede tener relacin con los procesos electorales?
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Para conocer a plenitud de las acciones realizadas en BE del gobierno federal en los periodos 2005 a 2006, vase: Fepade Difunde no. 12, op. cit. 24

En la administracin pblica federal existen aproximadamente 236 unidades administrativas, de las cuales podemos afirmar que todas pueden tener relacin con los procesos electorales, aunque su ejercicio est muy alejado de asuntos polticos y electorales. Un ejemplo es el Servicio Postal Mexicano (SEPOMEX), cuando hace su ejercicio y se percata que la entrega de correspondencia es un factor que est asociado a la actividad electoral. Especficamente cuando los partidos los contratan para repartir publicidad electoral. En este caso, se encontr que podra causarle problemas a la institucin, cuando un partido requiere sus servicios en fechas cercanas al da de la eleccin. Por ley est prohibido hacer proselitismo poltico durante el periodo de reflexin, que es cuando se suspenden las campaas polticas para que el ciudadano pueda reflexionar sobre el sentido de su voto. Este trmino de acuerdo a la ley electoral es de tres das. Si un partido solicita el reparto de propaganda cuatro das antes de la eleccin y se entrega en los domicilios al da siguiente, los funcionarios del Servicio Postal Mexicano estn propensos a que otros partidos los acusen de favoritismos polticos y de violar la ley electoral. Para evitar estos problemas, el Director General del SEPOMEX envi una circular a su personal en todo el pas, para que no se reciba publicidad electoral cuando la entrega pueda realizarse durante el periodo de reflexin, y al mismo tiempo instruy el no repartir propaganda rezagada durante los tres das previos a la jornada electoral. El ejemplo clsico que se puede presentar en todas las instituciones gubernamentales, es hacer proselitismo poltico o utilizar el personal que se tiene a su cargo para ayudar a los partidos polticos o candidatos. Como tambin utilizar los bienes materiales: telfonos para hacer llamadas de proselitismos o las fotocopiadoras para reproducir propaganda poltica, destinar los recursos financieros para pagar publicidad electoral y que posteriormente facturen a nombre de la institucin servicios de imprenta. Este tema lo trataremos posteriormente con ms detalle. Despus del diagnstico, se elabora un programa de trabajo en el que se sealan las actividades a realizar, las metas, los elementos de control y las evidencias a construir. Uno de los principios fundamentales del BE, es que debe hacer conciencia en el servidor pblico, por tal motivo, el primer referente para definir una meta es el conocimiento y la sensibilizacin del tema. En lo que respecta a las buenas prcticas, su caracterstica fundamental parte de la creatividad de cada una de las unidades administrativas por medio de acciones que buscan prevenir la utilizacin de recursos pblicos para fines de proselitismo electoral. Las buenas prcticas que se disean estn ntimamente relacionadas con la actividad que se realiza y son oportunas porque estn direccionadas. Por ejemplo, el Programa Oportunidades desarroll una obra de teatro para beneficiarios en donde se hace una parodia, en la que se especifica los derechos de los beneficiarios, instruye sobre delitos electorales y faltas administrativas, informa sobre los mecanismos de denuncia y sensibiliza a la poblacin. Otras instituciones desarrollaron videos que eran transmitidos en las salas mientras los usuarios del servicio esperaban.

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El tener instrumentos de difusin es relevante; sin embargo, algunas veces no son consultados por todos los servidores pblicos. Para complementar esa estrategia, se incluy el requisito que los titulares de las unidades administrativas elaboraran circulares instruyendo a su personal para que actuaran con cuidado extremo en el desempeo de su cargo, cuando se presentara alguna actividad vinculada al proceso electoral y reiterando que de conocerse algn hecho ilcito, la autoridad intervendra de manera enrgica. Un elemento importante es la elaboracin de acuerdos y convenios para el BE. Uno de los acuerdos ms relevantes es la reprogramacin en la entrega de programas sociales, evitando que se realice en fechas cercanas al proceso electoral. Actualmente ya existe una prohibicin expresa en la materia a nivel federal y en algunos estados. Otro ejemplo relevante, es el resguardo del parque vehicular durante la jornada electoral y en das previos, esta accin evita que se presenten denuncias por utilizar vehculos oficiales para ayudar a partidos o candidatos. Por su parte, los convenios tienen otra lgica instrumental, puesto que su objeto es generar sinergias para conformar una estrategia integral en la que participen el mayor nmero de actores gubernamentales, sociales o privados. Una estrategia integral de BE requiere forzosamente de la sociedad civil para que operen como testigos externos de las actividades desarrolladas. El incorporar a la sociedad civil en las acciones de BE tiene diversos objetivos: hacerlos participes de una estrategia integral, invitarlos a fiscalizar el desempeo gubernamental durante los procesos electorales y rendir cuentas. El papel de las organizaciones sociales es una de los elementos centrales puesto que operan como agentes externos e imparciales que opinan sobre desempeo gubernamental. Para difundir las actividades de BE es necesario realizar diversas publicaciones sobre derechos, los temas vinculados a los servidores pblicos y los procesos electorales. Actualmente se cuenta con dos textos importantes a nivel nacional: El ABC de los Servidores Pblicos en Relacin con las Elecciones y la Gua de Responsabilidades Administrativas y Elecciones. El objeto de la difusin es claro, que todos los servidores pblicos estn enterados y en consecuencia sean aliados vlidos y efectivos para evitar el uso de recursos pblicos para el proselitismo poltico. Con la carga de trabajo de un gobierno, se podra considerar que es complicado desarrollar acciones de capacitacin en materia de BE y ms cuando esas horas de capacitacin pudieran servir para fortalecer habilidades gerenciales. Por las condiciones del rgimen poltico y por las consecuencias que han derivado en escndalos pblicos, capacitar en materia de derechos y obligaciones cvico-polticos es fundamental. Estamos hablando de varios temas colaterales, desde el cuidado de los recursos pblicos, la estabilidad social y el desempeo gubernamental de acuerdo normas legales y necesidades sociales. Para que una estrategia de una poltica pblica sea funcional, requiere forzosamente de un programa de evaluacin, en donde se examine las actividades aplicadas y al mismo tiempo de cuentas a la ciudadana de las acciones desarrolladas. Para este fin, la CITCC incorpor dentro de
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su Programa Operativo para la Transparencia y el Combate a la Corrupcin (POTCC) las actividades de BE, al mismo tiempo para evaluar su cumplimiento, como lo mencionamos anteriormente, se cre el ndice de Blindaje Electoral (IBE).43

10. Derechos y deberes polticos de los servidores pblicos Los servidores pblicos gozan de los derechos fundamentales y las libertades pblicas que la Constitucin y el marco normativo del pas les otorga. En materia de derechos polticos est garantizada la prerrogativa para votar y ser votado, siempre y cuando se cumplan con las disposiciones particulares para ello. Por las caractersticas del sistema electoral mexicano que demanda una separacin irrestricta entre el desempeo pblico y la actividad poltica, se percibe a primera vista que el servidor pblico no tiene o debe participar en la vida electoral del pas. Por supuesto que esto no es as, el servidor pblico puede participar en actividades de proselitismo poltico siempre y cuando no lo haga en su tiempo laboral o utilizando recursos pblicos. Pese a ello, es oportuno resaltar que s existen algunas limitaciones, como tambin que se han construido leyendas que someten algunas veces castigos severos en medios de comunicacin. Por tal motivo, es oportuno hacer una breve reflexin del tema. Un punto relevante de partida, es definir qu es un servidor pblico, al respecto existen tres leyes que lo puntualizan de manera particular. La Constitucin establece en su art. 108, que son todas las personas que desempean un empleo, cargo o comisin de cualquier naturaleza en la administracin pblica federal, estatal, municipal o en el Distrito Federal, representantes de eleccin popular, como diputados y senadores, integrantes del Poder Judicial; y los servidores del Instituto Federal Electoral. Al mismo tiempo, la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Pblicos (LFRASP) seala como sujetos de dicha ley a las personas que seala la Constitucin y todas aquellas que manejen y apliquen recursos pblicos federales (art. 2). Por otra parte, el Cdigo Penal Federal (CPF), seala que un servidor pblico es toda persona que desempee un empleo, cargo o comisin de cualquier naturaleza en: la administracin pblica federal, y el Distrito Federal; Organismos descentralizados y empresas de participacin estatal mayoritaria; Organizaciones y sociedades asimiladas a stas; Fideicomisos pblicos, y en el Congreso de la Unin; en los Poderes Judicial Federal y Judicial del Distrito Federal, o que manejan recursos econmicos federales (art. 212). Despus de hacer la consideracin respectiva, corresponde ahora analizar las obligaciones polticoelectorales de los servidores pblicos. Para ello es relevante sealar que la Constitucin no hace distinciones especiales en materia electoral para los servidores pblicos, en consecuencia los derechos que tienen son universales. En materia poltico-electoral estos derechos y obligaciones se clasifican en:
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El POTCC es un programa que la CITCC desarroll para evaluar y dar seguimiento a las acciones que el Gobierno Federal desarrolla en materia de combate a la corrupcin y transparencia. El POTCC est construido con base a una serie de indicadores, metas y acciones operativas orientadas a prevenir y sancionar conductas ilegales. 27

a) Derechos: votar en elecciones populares; poder ser votado para cualquier cargo de eleccin popular; asociarse individualmente y libremente para tomar parte de los asuntos polticos del pas (art. 35). b) Obligaciones: votar en las elecciones populares; desempear los cargos de eleccin popular y de concejales municipales; y desarrollar las funciones electorales y las de jurado (art. 36). Como se advierte, los servidores pblicos pueden y deben hacer valer sus derechos polticoelectorales como ciudadanos. Sin embargo, s existen mecanismos que acotan su participacin en actividades de carcter poltico electoral, en razn de la funcin que desempean y en la obligacin de preservar el Estado de Derecho y cuidar la imparcialidad y equidad de los procesos electorales. Existen algunos impedimentos establecidos normativamente, un ejemplo son los requisitos que se establecen para ser Presidente de la Repblica: no ser secretario o subsecretario de Estado, jefe o secretario general de Departamento Administrativo, Procurador General de la Repblica, ni Gobernador de algn Estado, a menos de que se separe de su puesto seis meses antes del da de la eleccin (art. 82). Sin embargo, esto no impide que los servidores pblicos aspiren a ser candidatos a un cargo de eleccin popular, para ello basta que cumplan con las disposiciones que impone la Constitucin o el Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE), que en el caso especfico para contender a una diputacin federal o senadura seala, que no debern ejercer ningn cargo o separarse del mismo tres meses antes de la fecha de la eleccin. En sntesis, los derechos poltico-electorales de los servidores pblicos pueden y deben ejercerse evitando solamente las conductas que afecten la equidad, certeza y transparencia de la contienda electoral, as como la libre emisin del voto.

11. Los instrumentos desarrollados para ejecutar las actividades de blindaje electoral Si consideramos que desde el ao 2001 se iniciaron las actividades de BE, es obvio advertir que en nueve aos los instrumentos utilizados son diversos y que stos se van optimizando con el paso del tiempo. Hacer una referencia de todos los materiales sera una tarea titnica y ms cuando el blindaje se ha desarrollado en el mbito federal, estatal y en menor medida municipal. Lo que es importante resaltar, como lo menciona Daz y Dussague, son las acciones desarrolladas para evitar que los recursos pblicos pudieran utilizarse en beneficio o detrimento de los actores polticos que participaron en los procesos electorales, ello involucr una serie de medias eminentemente preventivas que contribuyeron a respetar las garantas de la competencia

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electoral.44 A continuacin mencionaremos las que a nuestro juicio son las ms relevantes, iniciando por disposiciones de carcter legal, polticas pblicas y materiales de difusin. Marco legal Para darle la formalidad que se requiere al BE, se elabor en el ao 2003 un instrumento legal que sentaba las bases, las acciones, obligaciones y compromisos que adquiran las instituciones participantes. El documento se denomina Bases de Colaboracin Interinstitucional para el fortalecimiento de las acciones de prevencin, atencin, seguimiento y sancin de responsabilidades administrativas y de delitos electorales federales cometidos por servidores pblicos federales.45 Este documento como anteriormente ampli su vigencia hasta el 30 de noviembre de 2012, con mayores horizontes: ampliaba su espectro de ejercicio, incorporando para ello a todas las dependencias gubernamentales de la administracin pblica federal; y le otorgaba mayores facultades y responsabilidades a la CITCC. Por su parte, la FEPADE mantuvo la rectora de las acciones de BE. En sntesis el documento suscrito tiene los siguientes contenidos: a) Establece mecanismos mediante los cuales las dependencias y entidades, en el mbito de sus competencias, promuevan acciones de divulgacin, difusin y capacitacin en materia de transparencia de la gestin pblica para fortalecer la prevencin, atencin, seguimiento y sancin de responsabilidades administrativas y delitos electorales federales cometidos por servidores pblicos; b) Instruye a las dependencias para formular, aplicar y mantener en vigor polticas coordinadas y eficaces de BE, que promuevan la participacin de la sociedad y reflejen los principios del imperio de la ley, la debida gestin de los asuntos pblicos y los bienes pblicos, la integridad, la transparencia y la obligacin de rendir cuentas; c) Promueve programas de formacin y capacitacin que permitan a los servidores pblicos cumplir los requisitos de desempeo correcto, honorable y debido de sus funciones y les proporcionen capacitacin especializada y apropiada para que sean ms conscientes de su responsabilidad pblica. Estos programas deben hacer referencia a cdigos o normas de conducta en las esferas correspondientes; d) Establece medidas y sistemas para facilitar que los funcionarios pblicos denuncien todo acto de corrupcin con motivo de la utilizacin de recursos pblicos para fines electorales; e) Desarrolla actividades de informacin pblica para fomentar el uso adecuado de los bienes pblicos y evitar su uso clientelar; f) Incorpora a la ciudadana en programas de sensibilizacin, monitoreo y denuncia derivada de un uso inadecuado de los bienes pblicos en los procesos electorales.

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DAZ GARCA DE LEN, Octavio y DUSSAGUE LUNA, Mauricio I., Transparencia y Combate a la Corrupcin en Tiempos Electorales: El Programa de Blindaje Electoral del Gobierno Federal, Fepade Difunde, no. 10, Mxico, 2006, p. 16. 45 El documento se firm con antelacin de las elecciones federales de 2003 y participaron las nueves secretaras del Gobierno Federal que en aquel tiempo tenan a su cargo el desarrollo de programas sociales y la FEPADE, como instancia ejecutora e impulsora del acuerdo. El documento tuvo una vigencia hasta la conclusin de la administracin federal en el 2006. 29

El ABC de los Servidores Pblicos en relacin con las elecciones y la Gua de las Responsabilidades Administrativas y Elecciones En el marco de las actividades de BE, el gobierno federal desarrollo dos instrumentos importantes: el ABC de los Servidores Pblicos en relacin con las elecciones; y la Gua de las Responsabilidades Administrativas y Elecciones, los que tienen como objeto servir como una gua sencilla y fcilmente comprensible, que informa de derechos y obligaciones, marcos legales relacionados con el ejercicio pblico y elecciones, ello con el objeto de contribuir a la prevencin en la comisin de faltas, irregularidades o delitos electorales en el desempeo de sus funciones como servidores pblicos. Al mismo tiempo integran apartados importantes en donde refieren los derechos polticos electorales que tienen los servidores pblicos, como tambin establece parmetros precisos de gran utilidad para identificar los principales delitos electorales.46 La elaboracin de ambos documentos tiene como base a la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, el Cdigo Penal Federal, la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Pblicos y el Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE). Estas herramientas surgen de la necesidad de transmitirle a los servidores pblicos, que en tiempos electorales el carcter sensible de las elecciones puede afectar la vida de las instituciones pblicas. En efecto, en la lucha por el poder se pueden presentar acciones que rebasan la normatividad y, pueden contaminar los programas, acciones o servicios gubernamentales al ser manipulados con fines electorales. Por ello los documentos establecen que si los recursos pblicos se manipulan o se desvan con fines proselitismo, se atenta contra el principio bsico de la democracia y, por lo tanto, la legalidad y la limpieza de las elecciones. El mensaje de ambos documentos es es concreto: reiterarles a los funcionarios gubernamentales que se deben apegar estrictamente a la legalidad para que conduzcan todas sus acciones bajo los principios de legalidad, honradez, transparencia, lealtad, imparcialidad y eficiencia, en el marco de la ley y de la tica pblica. Adems, les demanda que en tiempo electoral sean ms sensibles del momento poltico y acten en consecuencia para fortalecer a las instituciones democrticas y evitar incidentes que daen la confianza ciudadana y la ley. Por ltimo, el ABC hace nfasis en la responsabilidad del funcionario pblico para impedir el desvo de recursos pblicos hacia acciones de carcter poltico electoral, protegiendo de esta manera a los grupos ciudadanos ms vulnerables, quienes a travs de estos programas gozan de la posibilidad de mejorar sus condiciones de vida y, en consecuencia, fortalecer el capital humano del pas. Declogo de los Servidores Pblicos en relacin con las elecciones

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El ABC de los servidores pblicos se puede consultar en: www.blindajeelectoral.gob.mx/ABC_2009/ABC2010.pdf; la Gua de las Responsabilidades Administrativas y Elecciones, en: www.programaanticorrupcion.gob.mx/Folleto_ Responsabilidades_2008.pdf. 30

La FEPADE elabor en el ao 2006 un documento que sealaba las diversas prohibiciones de los servidores pblicos en relacin con las elecciones. En esa poca eran muchas las preguntas que se hacan en la materia, por tal motivo se consider que era oportuno construir un documento que de manera breve indicara que es lo que los servidores pblicos no podan hacer durante los procesos electorales. Este instrumento no fue publicado, como tampoco se tom un acuerdo en el seno de la CITCC para distribuirlo; sin embargo, s fue una herramienta que se utiliz en la capacitacin y las actividades de prevencin del delito electoral. A continuacin lo referiremos de manera integral: En el marco de los procesos electorales, todo servidor pblico debe abstenerse de: a. Destinar bienes muebles o cualquier recurso material para apoyar a un partido poltico, aspirante a una candidatura o a algn candidato; b. Emplear personal a su cargo, invitarlo o instruirlo, para asistir a mtines, marchas o reuniones para apoyar a un partido poltico a aspirante o candidato; c. Utilizar los equipos oficiales para convocar o invitar a algn evento poltico; d. Asistir en horario de trabajo a actividades proselitistas, en todo caso, debern hacerlo fuera del tiempo en que presten sus servicios; e. Que el personal del servicio exterior mexicano, apoye a diputados y senadores que realicen actividades oficiales en el extranjero, a nombre de un partido poltico o en su carcter de militantes; f. Autorizar actividades proselitistas en las oficinas pblicas o permitir la inasistencia con goce de sueldo de quienes asistan a este tipo de eventos; g. Fijar o consentir propaganda partidista en el interior de los inmuebles o vehculos oficiales; h. Usar los programas sociales con fines electorales; i. Manipular los padrones de beneficiaros para fines proselitistas; j. Tolerar u obligar a otros a entregar donativos para campaas o para apoyar a algn partido poltico o candidato. El ndice de Blindaje Electoral (IBE) El IBE se elabor por la CITCC y la FEPADE en el ao 2005 como un instrumento gua para las acciones de BE. En este documento se integran las actividades mnimas que cada una de las unidades administrativas debe cumplir para el BE y los instrumentos de control y evaluacin. Para un BE efectivo es muy importante dejar constancia de las acciones realizadas, por ello el IBE desarrollo parmetros estandarizados y equiparables, que permitieron dejar constancia cuantitativa de las acciones de BE realizadas, el propsito est bien definido instrumentar reglas

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claras y abiertas a fin de dar a conocer el rumbo institucional en coyunturas poltico-electorales, ello para proporcionar mayores garantas para el proceso electoral.47 En el IBE tambin se consideraron aspectos bsicos de comportamiento tico del servicio pblico y los fenmenos asociados a la competencia poltica, que se sintetizaron en los siguientes puntos: La construccin de instituciones de gobierno sustentadas en una tica pblica; La interaccin de los ciudadanos con los poderes pblicos a travs de la transparencia y rendicin de cuentas; La probidad y responsabilidad como referentes del cambio y compromiso democrtico; La acotacin de prcticas en el uso indebido en el uso de recursos que son de la sociedad; y evitar la reproduccin de fenmenos como el clientelismo y corporativismo. 48 En el 2008, al BE se incorpor al tema 2 del Programa de Transparencia y Rendicin de Cuentas (PTRC). En el programa se plante que todas las unidades administrativas del Gobierno Federal, incluidas las delegaciones federales deberan desarrollar acciones de BE basado en las tres categoras que lo componen: Acciones de Control Interno Acciones de Transparencia y Difusin Acciones Preventivas para Programas Sociales Las acciones de control interno consisten como lo especifica el cuadro no. 8, en verificar, monitorear y en su caso sancionar el uso inadecuado de recursos pblicos financieros, materiales y humanos. Para ello se incorporan medidas que describiremos brevemente. El verificar el gasto pblico tiene como objeto que durante los procesos electorales, stos no aumenten significativamente o se salgan de los rangos establecidos en el programa de gasto pblico. En lo que respecta al parque vehicular, se fiscaliza para impedir que se utilicen para transportar propaganda poltica o a ciudadanos a los mtines polticos. El incorporar medidas que monitoreen el horario de trabajo, es con el objeto de garantizar que los servidores pblicos se encuentran en su lugar de trabajo y no se ausentan para hacer proselitismo poltico. El cuidado de los inmuebles es para impedir que se realicen en las instalaciones gubernamentales, sesiones con carcter proselitista. El monitoreo de mquinas y equipos es para evitar que las computadoras, fax o copiadoras se utilicen para difundir o elaborar propaganda poltica. Por su parte, el monitoreo de campaas pretende evitar que se condicionen los programas sociales o la obra pblica a cambio del voto. El monitorear campaas de difusin gubernamental es para impedir que se violen las disposiciones establecidas en la norma electoral, la que prohbe difundir la imagen pblica de

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FEPADE, Fepade Difunde nmero 12, op. cit., pp. 64 y 65. Para la elaboracin del IBE se contemplaron diversas normas y documentos de estrecha relacin con el servicio pblico y las elecciones, como tambin parmetros de buen gobierno y tica pblica. En materia normativa se consider: la Ley Federal de Responsabilidad Administrativas de los Servidores Pblicos, Cdigo Penal Federal, COFIPE, Acuerdo de neutralidad durante el proceso electoral 2006 emitido por el IFE, las Bases de Colaboracin Interinstitucional, ABC de los servidores pblicos en relacin con las elecciones, Decreto de Presupuestos de Egresos de la Federacin para el Ejercicio Fiscal del 2006, lineamientos y recomendaciones de referencia para las dependencias, las entidades y los servidores pblicos del Gobierno Federal durante el proceso electoral 2006. 48 Idem. 32

funcionarios. Esta ley tiene sus excepciones, como son los informes de gobierno, los programas de emergencia o educacin.
Cuadro no. 8 Acciones de control interno Monitoreo del ejercicio presupuestal Monitoreo del uso del parque vehicular Monitoreo del cumplimiento del horario de trabajo

Monitoreo de inmuebles propiedad de la institucin

Monitoreo del uso de mquinas y equipos

Monitoreo de las campaas publicitarias de obra pblica o de desarrollo social

Monitoreo de las campaas publicitarias de promocin de la imagen personal de servidores pblicos Fuente: Elaboracin propia

Monitoreo de las campaas publicitarias de la institucin

Reporte sobre la generacin de normas o instrumentos regulatorios

Las acciones de transparencia y difusin tomaron como eje rector el ABC de los servidores pblicos. La estrategia se construy con base en siete ejes fundamentales. El primer paso es la distribucin y difusin del ABC, para posteriormente tomarlo como referencia para capacitar a los servidores pblicos. Una de las caractersticas del ABC es su presencia detonadora, a la par de informar de derechos y obligaciones, tambin se solicit a las dependencias que incorporaran buzones de quejas y denuncias en la materia. La difusin es la pieza angular de toda estrategia funcional, es por ello que se incorpor esta medida dejando abierta la posibilidad creativa de cada unidad administrativa la forma como considerara oportuno realizar actividades para la transmisin del tema. El ABC se dise en formato impreso y electrnico, este ltimo se instruy para que se incorporara en las pginas web de las diversas instituciones gubernamentales, como tambin se sugiri se elaboraran carteles y se pegaran en las reas de servicio al pblico. Para que la estrategia de difusin fuera efectiva, se incorporaron medidas comunicacionales para sensibilizar a los servidores pblicos de su uso. Por ltimo, era necesario establecer acciones en las que se informara al ciudadano y a la poblacin los lugares adecuados para recibir quejas o denuncias. Recordemos que el tema del BE surge motivado por las acusaciones constantes del mal uso de los programas sociales que se presentaban en reas federales y locales. ste constituye el tema ms sensible, es por ello que en el IBE se incorporaron medidas especficas para blindar los programas sociales de su posible uso electoral. El peso de esta medida es de tal magnitud que existen en el indicador de BE dos variables fundamentales: acciones preventivas para la Administracin Pblica federal (AFP) y preventivas para programas sociales. Las instituciones que tienen a su cargo programas sociales deben establecer medidas particulares para informar a sus beneficiarios de sus
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derechos y obligaciones. La medida ms visible se establece en la Ley General de Desarrollo Social (LGDS), la cual obliga a incorporar en la solicitud de programas sociales la siguiente leyenda: Este programa es de carcter pblico, no es patrocinado ni promovido por partido poltico alguno y sus recursos provienen de los impuestos que pagan los contribuyentes. Est prohibido el uso de este Programa con fines polticos, electorales, de lucro y otros distintos a los establecidos. Quien haga uso indebido de los recursos de este Programa deber ser denunciado y sancionado de acuerdo con la ley aplicable y ante la autoridad competente. La misma ley establece que la publicidad de los programas debe incluir los siguientes textos: Este programa es pblico y queda prohibido su uso con fines partidistas o de promocin social; y Este Programa es pblico, ajeno a cualquier partido poltico. Queda prohibido el uso para fines distintos al desarrollo social.

12. Los delitos electorales Los delitos electorales tienen como objeto castigar las conductas graves que afecten la secreca del voto, la equidad de la competencia electoral y la certeza de los resultados. En consecuencia los delitos electorales tienen una clara vinculacin con los referentes de la representacin poltica y en consecuencia tutelan el derecho individual y colectivo de los ciudadanos para elegir a sus gobernantes.49 La funcin de los delitos electorales es como lo menciona Gonzlez de la Vega, el tutelar la libertad del voto, la honestidad del proceso electoral y la sinceridad del sufragio universal.50 Los delitos electorales estn contemplados en el Cdigo Penal Federal en los artculos 401 al 413. Para clasificar los delitos electorales se pueden considerar los tres parmetros establecidos por la FEPADE en el 2003: las conductas que afectan la libertad del sufragio; la certeza de los resultados; la equidad de la contienda electoral. Respecto de las conductas que atentan contra la libertad del sufragio, podemos distinguir y reconocer que estn orientadas hacia dos acciones: las que daan la libertad ciudadana para emitir el voto o coaccionan su decisin; y las que atentan contra la organizacin y los procedimientos o impiden el desarrollo normal de la jornada electoral. Por su parte, las conductas que atentan contra la certeza de los resultados son aquellas que daan directamente las reglas esenciales de competencia de una eleccin. Entre stas pueden referirse las siguientes: la introduccin indebida o sustraccin de boletas; la alteracin, sustitucin o destruccin de documentos del Registro Federal de Electores; la alteracin de resultados electorales; y las que consisten en obtencin de credenciales para votar incumpliendo los requisitos de ley. Finalmente, los delitos que atentan contra la equidad de la contienda se encuentra el otorgamiento indebido de beneficios que orienten la competencia hacia un candidato o partido como: obtener y utilizar fondos provenientes de actividades ilcitas; el uso ilegal de los programas sociales y asistenciales; y el desvo de recursos pblicos con los mismos fines. A continuacin los referiremos con mayor precisin.
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DAZ-SANTANA, Hctor, Delitos electorales, en Elecciones, Gobierno y Gobernabilidad, IFE-Universidad Autnoma de Nuevo Len, (en prensa). 50 GONZLEZ DE LA VEGA, Ren, Derecho Penal Electoral, 3 ed., Porra, Mxico, 1994, p. 231. 34

Los delitos electorales son sancionados dependiendo de la persona que comete el acto ilcito. En sntesis especficamente establece a las siguientes personas: servidores pblicos; funcionarios electorales; funcionarios partidistas; candidatos; ministros del culto religioso; o cualquier individuo. Para este fin impone sanciones, las que pueden ser: pena privativa de la libertad, multas inhabilitacin, y suspensin de derechos polticos. Los delitos electorales cometidos por servidores pblicos El Cdigo Penal Federal establece de manera particular los delitos que puede cometer los servidores pblicos. En sntesis lo que castiga la norma electoral es utilizar recursos pblicos para favorecer a partido poltico o candidato, lo que tiene como consecuencia que se lesione el adecuado desarrollo de los procesos democrticos y el voto libre y secreto del elector. Las sanciones establecen la pena privativa de libertad y pecuniarias. En sentido literal el art. 407 refiere lo siguiente:
Se impondrn de doscientos a cuatrocientos das multa y prisin de uno a nueve aos, al servidor pblico que: I. Obligue a sus subordinados, de manera expresa y haciendo uso de su autoridad o jerarqua, a emitir sus votos en favor de un partido poltico o candidato; II. Condicione la prestacin de un servicio pblico, el cumplimiento de programas o la realizacin de obras pblicas, en el mbito de su competencia, a la emisin del sufragio en favor de un partido poltico o candidato; III. Destine, de manera ilegal, fondos, bienes o servicios que tenga a su disposicin en virtud de su cargo tales como vehculos, inmuebles y equipos, al apoyo de un partido poltico o de un candidato, sin perjuicio de las penas que pueda corresponder por el delito de peculado; o IV. Proporcione apoyo o preste algn servicio a los partidos polticos o a sus candidatos, a travs de sus subordinados, usando del tiempo correspondiente a sus labores, de manera ilegal.

El proceso para presentar denuncias Para que la autoridad inicie un proceso penal, es indispensable que conozca del hecho ilcito por medio de la denuncia. El denunciar implica un acto de responsabilidad ciudadana, ya que opera como el motor que impulsa la procuracin de justicia penal electoral. Una denuncia puede ser una accin simple, que consiste en narrar ante el ministerio pblico hechos presuntamente delictivos. Para este fin, no es necesario que el denunciante presente las pruebas correspondientes, en caso de no contar con ello, es la misma autoridad quien tiene la obligacin de investigar, siempre y cuando en la denuncia correspondiente los hechos sean coherentes, precisos y violen algn precepto penal. En materia de delitos electorales, algunas veces es complicado presentarlas debido a temores por posibles represalias, prdida de credibilidad en las autoridades, por la falta de disposicin por el tiempo que ello implica o porque algunas veces los delitos electorales no son percibidos como ilicitud penal. Actualmente se estn recibiendo denuncias annimas.

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El proceso penal en materia de delitos electorales es similar al ordinario. Como lo muestra la cuadro no. 9, inicia con el conocimiento de hechos presuntamente delictivos, para lo cual se puede elaborar una averiguacin previa en caso de existir los elementos suficientes de tipo penal, como tambin iniciarse un acta circunstanciada, para el supuesto de no tener claros los elementos delictivos o presentar pruebas o hechos insuficientes. Generalmente cuando se recibe una llamada annima, se puede abrir un acta circunstanciada que permite proceder con una investigacin. Si los hechos son ciertos, se modifica el estatus y se pasa a acta circunstanciada. En materia de delitos electorales, la FEPADE es la instancia responsable de llevar a cabo la investigacin y si encuentra los elementos suficientes para el acreditar el delito electoral, integra la averiguacin y la consigna con un juez penal. Posteriormente, es la misma FEPADE la que acude al juez hasta la conclusin de juicio penal.
Cuadro no. 9 El proceso penal en materia de delitos electorales
Denuncia de hechos Advierte hecho ilcito y se inicia averiguacin previa Informacin insuficiente para el tipo penal Acta circunstancias

Investigacin

Resolucin

Investigacin

Ejercicio de la accin penal

No ejercicio de la accin penal

Incompetencia

Reserva

Resolucin

Se inicia averiguacin previa

Se da de baja

Se mantiene en reserva

Se remite a la instancia judicial para la instruccin del proceso penal

Fuente: Elaboracin propia

13. Faltas administrativas La Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Pblicos establece las obligaciones que tienen los funcionarios pblicos para el desempeo de su funcin. En especfico no refiere normas concretas que establezca la relacin de los servidores pblicos con los procesos electorales, sin embargo, seala acciones particulares que se deben cumplir en el ejercicio de la funcin pblica como es: utilizar los fondos que tienen a su cargo exclusivamente para el desempeo de su funcin; rendir cuentas; observar buena conducta; y conducirse con probidad (art. 8). A los servidores pblicos que violen las disposiciones establecidas, se les impone sanciones
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como: amonestacin pblica o privada; suspensin temporal o definitiva; destitucin; sancin econmica; o inhabilitacin (art. 13). En este sentido el art. 7 de la LFRASP establece la obligatoriedad de los servidores pblicos para conducirse en el marco de los principios de legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que rigen en el sector pblico. La Ley especifica los procedimientos para imponer las sanciones correspondientes (cuadro no. 10), en donde el implicado goza de todas las garantas establecidas por ley. El procedimiento inicia con una denuncia ante los rganos de control interno o ante la Direccin General de Atencin Ciudadana de la SFP, la denuncia puede hacerse por escrito, annima o utilizarse lo que en la SFP llaman usuario simulado, posterior a ello se inicia la investigacin y en el caso de encontrar los elementos suficientes se le impone la sancin. Si el acto tambin constituye un delito electoral, se da vista a la FEPADE para que inicie el procedimiento respectivo. Un servidor pblico que utilice los recursos gubernamentales para fines de proselitismo poltico, puede ser sancionado simultneamente por la va administrativa y la penal.

Cuadro no. 10 Mecanismos para presentar denuncias por faltas administrativas

rgano Interno de Control

Direccin General de Atencin Ciudadana de la SFP (SACTEL)

Hay presuncin de delito o falta administrativa

No existe falta o delito

Se inicia un procedimiento administrativo Fuente: Elaboracin propia

Se da vista a la FEPADE en caso de existir delito electoral

Resolucin confirmada por rgano interno de control

14. La contralora social y la rendicin de cuentas La Secretara de la Funcin Pblica define a la contralora social como: El conjunto de acciones de control, vigilancia y evaluacin que realizan las personas, de manera organizada o independiente, en un modelo de derechos y compromisos ciudadanos, con el propsito de contribuir a que la gestin gubernamental y el manejo de los recursos pblicos se realicen en trminos de transparencia, eficacia, legalidad y honradez, as como para exigir la rendicin de cuentas a sus

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gobernantes".51 La contralora social se integr en el sistema gubernamental mexicano a finales de la dcada de los ochenta, con el fin de incluir a la ciudadana en el control y la vigilancia de los programas sociales. Esta actividad que se considera institucionalizada y de tipo vertical, tiene como objeto fundamental incluir a la ciudadana en la fiscalizacin del ejercicio pblico y a la vez demandarle propuestas que puedan mejorar el desempeo gubernamental (Hevia de la Jara).52 Aunque la participacin ciudadana en el ejercicio y control de gobierno puede considerarse como un terreno complejo y polticamente confuso (Olvera),53 para fines del BE es fundamental integrarlos a la contralora social en actividades de monitoreo, control y fiscalizacin. Con ello se obtiene un triple beneficio, por una parte, los ciudadanos participan como agentes externos que observan el grado de cumplimiento de las autoridades gubernamentales. Por otro lado, en caso de existir irregularidades las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) tienen la obligacin de denunciarlas ante las autoridades competentes. Y por ltimo, contribuyen a inhibir posibles conductas irregulares derivadas del despliegue que pueden realizar las OSC que les permiten tener ojos en todos lados y sentirse observados. En el proceso electoral federal del 2004, el Instituto Federal Electoral con la colaboracin del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, realizaron una estrategia efectiva para incorporar observadores electorales para las elecciones presidenciales. Fueron miles los que participaron en todo el pas y ello ayud a inhibir conductas fraudulentas, pero sobre todo los observadores fueron testigos vlidos que legitimaron el proceso electoral. Por esta misma causa, para el BE es fundamental contar con una contralora social efectiva. Un Estado democrtico requiere que los ciudadanos participen en la evaluacin del desempeo de los asuntos pblicos, para verificar su efectividad y el nivel de apego a la legalidad, transparencia y cumplimiento de metas de los programas establecidos. Una poltica pblica de BE para que sea efectiva requiere de mecanismos precisos de transparencia y rendicin de cuentas. Como el lector claramente puede advertir, el BE tiene dos etapas; la primera de carcter preventiva, y la segunda informativa. Es fundamental hacer pblico y difundir las actividades que se realizan de BE. Para Olvera, existe una urgencia de aplicar los principios de rendicin de cuentas y transparencia a la vida pblica, de esta forma le facilitan al ciudadano instrumentos para que pueda actuar para obligar al propio Estado a responsabilizarse de sus actos.54 Es por ello, que las actividades de BE contienen altas dosis de transparencia y rendicin de cuentas. Anualmente las unidades administrativas del gobierno federal informan las actividades que realizan en materia de transparencia, adems los informes son pblicos para que

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http://www.funcionpublica.gob.mx/index.php/contraloria-social HEVIA DE LA JARA, Felipe, Contralora social y control ciudadano en los programas sociales, en Candados y contrapesos. La proteccin de los programas, polticas y derechos sociales en Mxico y Amrica Latina, op. cit., p. 237. 53 OLVERA, Alberto J., Participacin ciudadano y proteccin de los programas sociales en Mxico, Candados y contrapesos. La proteccin de los programas, polticas y derechos sociales en Mxico y Amrica Latina , op. cit., p. 273. 54 OLVERA, Alberto J., La rendicin de cuentas en Mxico: diseo institucional y participacin ciudadana , Cuadernos sobre Rendicin de Cuentas, no. 2, SFP, Mxico, 2009, p. 7. 38

cualquier ciudadano tenga acceso a ellos y pueda emitir juicios de valor o en su caso, solicitar mayor informacin para aclarar dudas.

Conclusiones El BE se constituye como una buena prctica que coadyuva en la cultura democrtica y responsabilidad institucional. Esta poltica pblica tiene una longitud multidimensional por su carcter preventivo, correctivo y en el ltimo de los casos sancionador. Por las condiciones actuales de la competencia poltica del pas, el BE es necesario, puesto que contribuye a: fiscalizar el buen uso de los recursos pblicos; opera como un instrumento que busca separar el desempeo pblico y los procesos electorales, para evitar la ruptura de la equidad de la contienda electoral; y contribuye a la formacin de valores cvicos y la responsabilidad pblica, por medio de las acciones de difusin desarrolladas. El BE tiene mltiples objetivos, vinculados entre s para la construccin de la institucionalidad democrtica (cuadro no. 11). Para que el BE sea efectivo, debe constituirse como una poltica pblica integral en la que participen todos los niveles de gobierno. En un sistema federal como es el mexicano, donde el respeto a la soberana de las entidades federativas y los gobiernos locales es una garanta constitucional, la puesta en marcha de esta estrategia de poltica pblica puede convertirse en una actividad compleja, toda vez que depende de cada institucin aplicar medidas de BE. No es suficiente que las actividades de BE se ejecuten en el mbito federal y estatal, y que los municipios no participen en ello. Los gobiernos ms transparentes, progresistas y democrticos seguramente son lo que llevarn a la prctica acciones de BE. En sentido inverso, los gobiernos que no respeten el marco legal y a las instituciones pblicas seguramente tendrn reticencias para implementar acciones de BE. Es cierto que la consolidacin democrtica del pas exige la instrumentacin nuevas polticas gubernamentales para hacer del desempeo institucional una actividad que est abierta al escrutinio pblico y la rendicin de cuentas. Por ello el BE es un proceso permanente de sinergias orientadas a la imparcialidad y a la legalidad ante el proceso electoral. El BE, no solo est encauzado exclusivamente a la relacin del ejercicio pblico y las elecciones. Su carcter es vinculatorio del ejercicio de buen gobierno, por lo que tambin ayuda a optimizar la poltica pblica porque est orientado utilizar los recursos pblicos de manera apropiada. En consecuencia su contribucin se manifiesta en el fortalecimiento de los valores del servidor pblico, las garantas democrticas y la cultura de la legalidad. El BE tiene un doble efecto preventivo. Por una parte se direcciona para evitar la comisin de delitos electorales o faltas administrativas y por la otra, acta como un elemento que previene consecuencias mediticas propiciadas por escndalos polticos que cuestionan la integridad del gobierno. En este sentido, en periodos electorales la sociedad es ms susceptible de esta clase de sucesos. Por ello el BE prepara a las instituciones pblicas para evitar consecuencias jurdicas y acontecimientos en los cules se cuestione su integridad en el entorno de los procesos electorales.
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Para que la estrategia de BE sea funcional, requiere de un compromiso de todos los servidores pblicos, en el sentido de hacer conciencia que los recursos pblicos son escasos y que direccionarlos en otro sentido afecta la calidad del desempeo pblico. Para cumplir este fin, el BE se debe establecer como una cultura de buen gobierno, en donde cotidianamente se generen nuevas sinergias a travs de buenas prcticas gubernamentales. En materia de transparencia y rendicin de cuentas, el BE tiene incorporadas diversas acciones que de manera cotidiana, fiscalizan el desempeo pblico, por lo que se constituye como una herramienta adicional para la transparencia, rendicin de cuentas y combate a la corrupcin. Para este fin es fundamental la colaboracin de la sociedad civil, quien de manera ordenada debera observar el cumplimiento del ejercicio pblico y la probidad de los servidores gubernamentales. Aplicar medidas de BE en la dinmica gubernamental tiene un doble significado: impulsar prcticas de buen gobierno y rendicin de cuentas; y fortalecer las acciones en contra de la corrupcin.
Cuadro no. 11 Objetivos del blindaje electoral

Hacer del BE un ejercicio efectivo y eficaz de poltica pblica

Integrar al BE como una herramienta adicional para la transparencia, rendicin de cuentas y combate a la corrupcin

Contribuir a fortalecer los valores democrticos y la legalidad

Realizar un proceso permanente de sinergias en las dependencias orientada a la imparcialidad y a la legalidad ante el proceso electoral

Generar sinergias para que el BE sea efectivo en los tres niveles de gobierno

Hacer partcipes a la sociedad civil en las actividades pblicas que tienen como objeto la probidad gubernamental

Preparar a las instituciones pblicas para evitar consecuencias jurdicas y sucesos que cuestionen su integridad en el entorno de los procesos electorales

Sumar fortalezas a travs de buenas prcticas con el fin de optimizar las actividades de BE

Fuente: Elaboracin propia

A la fecha se ha trabajado de manera permanente en acciones de BE, estamos hablando que se tiene una historia de ms de ocho aos, y que a partir del ao 2006, ms de 230 unidades administrativas del gobierno federal, todas las entidades federativas del pas y algunos municipios desarrollaron acciones de BE. Sin embargo, los efectos obtenidos en la opinin pblica no corresponden al trabajo realizado, por lo que su posicionamiento pblico no se presenta de manera contundente. En este sentido, es vlido para hacer una pregunta: cules seran las consecuencias de carecer de una poltica pblica de BE?

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Por lo anterior, es indudable que se requiere de una estrategia ms agresiva para posicionar el BE como una poltica pblica gubernamental y en consecuencia tocar la fibra sensible de la responsabilidad de los servidores pblicos y los ciudadanos. El utilizar recursos pblicos para fines de proselitismo electoral no debe verse como una actividad cotidiana que corresponda a una cultura de la competencia poltica, por el contrario, ante estos casos es fundamental generar una sensacin de indignacin social, por el desvo de recursos que deberan emplearse para programas de combate a la pobreza, construccin de capital humano e infraestructura. El BE debe partir de un esquema de prevencin, al respecto es importante impulsar medidas que fomenten la tica pblica, para hacer consientes a los funcionarios pblicos que desviar recursos gubernamentales para acciones de proselitismo poltico lo que produce es un claro retroceso y en algunos casos mayor pobreza. El desviar recursos de programas sociales para campaas polticas lo que genera es mayor pobreza y corrupcin, y en consecuencia mantener una va alternativa perversa que afecta la democracia representativa y a las instituciones del Estado. Una medida adicional es reformar las normas que regulan el ejercicio pblico, para precisar figuras jurdicas que respondan a un castigo severo ante actos de desvo de recursos gubernamentales para fines electorales. Ello tiene que acompaarse con esquemas ms rgidos y eficientes para imponer sanciones a los servidores pblicos que no respeten la ley, y que sobre todo no puedan diferenciar entre la responsabilidad tica e institucional, y la participacin con recursos pblicos en campaas polticas. Por su parte, los programas sociales deben de tener ms cuidado para que sus reglas de operacin, consideren normas que impidan su uso poltico, como tambin se requieren incorporar medidas que permitan que la denuncia pblica tenga un cause efectivo. Se puede tomar como referencia los ejemplos de Argentina y Brasil. En Argentina, el programa social ms importante es Plan Familias, el cual integra un mecanismo de evaluacin participativa, que se desarrolla por medio de un Consejo que es integrado por: universidades, expertos en materia social y econmica, representantes de la ciudadana y Estado. Por su parte Brasil, en su programa Bolsa de Familia (Bolsa Familia), existe una fiscalizacin por parte del gobierno y los ciudadanos. Para este fin se constituyen consejos o comits municipales permanentes, conformados por un nmero similar de funcionarios y ciudadanos, que tienen como responsabilidad monitorear, fiscalizar y evaluar el buen desempeo del programa. Si no existen las instancias de fiscalizacin, el gobierno municipal no puede gozar de la membresa del programa. En estos dos casos, la contralora social funciona como un mecanismo de control que verifica que los gobiernos cumplen con su responsabilidad y que no existan desviaciones que puedan poner en riesgo los fines de los programas. Una futura reforma tambin debera considerar integrar castigos ms contundentes para los casos en los que se compruebe que se utilizaron recursos pblicos para el proselitismo poltico, como puede ser la inhabilitacin para desempear cargo pblico y el aumento de sanciones penales. Esta sera una accin de doble va, por una parte en el plano normativo y por la otra, en la
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actuacin de las instituciones que velan por el buen desempeo de los procesos electorales, tanto del mbito administrativo, judicial o penal. Es prioritario que el Instituto Federal Electoral considere relevante fortalecer sus programas de fomento a la cultura cvica. Para esto se podra desarrollar una estrategia particular para crear mayor conciencia en la ciudadana en general y en particular, en los grupos vulnerables que reciben ayuda social. En el primero de los casos, la ciudadana tiene que denunciar el desvo de recursos pblicos, y en el segundo, debe tener claro que el recibir un programa social es un derecho que no tiene que estar mediado por situaciones de carcter poltico. A nivel nacional es oportuno integrar una instancia con carcter de autnoma, que pueda recibir las denuncias hechas con motivo del uso de recursos pblicos o condicionamiento de programas sociales y a su vez actuar en consecuencia. Esta funcin actualmente depende de los rganos de contralora federal y local, los cuales no han denotado efectividad. Adems al depender orgnicamente del poder ejecutivo, no tienen garantizada su autonoma, y es difcil que acten enrgicamente por la subordinacin administrativa. Esta dependencia debera integrar sistemas efectivos para la recepcin de denuncias, la investigacin y la presentacin de informes de su desempeo. Los ciudadanos piden que los gobiernos en sus diferentes niveles, no sean actores o contendientes en procesos electorales. La estabilidad poltica del pas en mucho depende del comportamiento de los partidos en los procesos de democracia representativa y la injerencia que puedan tener sus aliados estratgicos como gobernantes en ejercicio. Es cierto que es muy difcil que opere entre ellos una sana distancia, pero tambin lo es, que la construccin de la democracia mexicana demanda nuevos comportamientos apegados a la tica pblica y los valores de la democracia. En este sentido, el BE es una herramienta til y vlida que podra cambiar paradigmas.

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