Anlise de Conjuntura OPSA

| n.8, ago. 2010 |

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Observatrio Poltico Sul-Americano

Instituto de Estudos Sociais e Polticos Universidade do Estado do Rio de Janeiro IESP/UERJ www.opsa.com.br

A Defesa na Poltica Externa: dos fundamentos a uma anlise do caso brasileiro Anlise de Conjuntura (n.8, ago. 2010) ISSN 1809-8924

Hector Luis Saint-Pierre Grupo de Estudos de Defesa e Seguranca Internacional Universidade Estadual Paulista

No comeo houve um pacto. No se trata aqui de um inicio cronolgico ou histrico, mas meramente lgico. Antes deste, ainda os deuses no tinham sido criados e, por isso, no havia nem bem nem mal. Tampouco existiam leis nem normas e sem elas nada constitua crime. Sem conteno moral nem limites normativos ou jurdicos, a fora se impunha como relacionamento preferencial entre os homens, que por isso, se percebiam a si mesmos como o mais pavoroso da natureza. Cada um devia cuidar-se de todos os outros num regime de auto-ajuda sem trgua. Cada um por si e todos contra todos num estado de guerra permanente que Hobbes chamou estado de natureza, no qual, o homem era o lobo do prprio homem1. No foi o amor pelo prximo, mas sim o medo, que levou os homens a pactuar. Nesse esse ato, todos abdicaram da sua vontade e capacidade de auto-proteo, da posse dos instrumentos da violncia e do exerccio da mesma concentrando-os monopolicamente e concedendo-os a algum (um homem ou grupo de homens) que, por no fazer parte do pacto, alem de controlar a concentrao monoplica e absoluta da fora, carece de constrangimentos e compromissos. Por estar acima do pacto soberano, uma pura vontade; enquanto os outros homens se transformam em sbditos pelo pacto voluntrio, e por este legitimam o soberano em toda a sua potncia: como monoplio da fora e da deciso poltica.

Injustamente Hobbes lembrado por esse estado e ao caos ou anarquia normalmente se refere como estado hobbeseano, sendo que para ele este era uma situao pr-social e o seu esforo intelectual se orientou a justificar filosoficamente o pacto societrio.

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A liberdade absoluta do soberano se fundamenta e manifesta-se no exerccio incontido da sua vontade pura, isto , na deciso. A deciso, como produto da liberdade da vontade do soberano, constitui o contedo material da sua expresso, que assume a forma sinttica do imperativo categrico. Portanto, na medida em que o soberano decide, exerce sua liberdade manifestando sua pura vontade. Como resultado dessa manifestao vai criando, pela prpria forma da deciso, a normatividade que a cerceia. Com efeito, com a expresso normativa da sua vontade o soberano vai ordenando juridicamente o relacionamento entre os seus sbditos e entre eles e si prprio e, portanto, limita sua vontade e perde sua liberdade. O paradoxo trgico do exerccio da liberdade pura do soberano que a manifestao da sua vontade absoluta vai ordenando o mundo e o seu lugar nele e, com isso, limita a liberdade da sua vontade. No a forma pura da norma, dir Carl Schmitt contra Kelsen, que fundamenta o direito, mas sua absoluta ausncia, portanto, o exerccio pleno da vontade absoluta: a materialidade da deciso. No inevitvel ordenamento que gera a expresso da sua liberdade, uma nica condio orienta a vontade soberana no seu recorte normativo. No obstante o pacto no seja vinculante com relao ao soberano, o fundamento daquele a procura de proteo do sbdito e por tanto, esta a condio tcita do pacto. Com efeito, os homens abdicam da sua autodefesa e dos seus instrumentos de violncia conscientes de que nenhum acmulo de capacidade de potncia nem de instrumentos de violncia sero suficientes para garantir sua segurana. Concedem ao soberano a concentrao daqueles na expectativa de lograr uma efetiva proteo decorrente da monopolizao legitima (por ser coletivamente voluntria) da fora. Por tanto, uma primeira caracterstica desse monoplio que a natureza da deciso e da violncia para com os sbditos ordenadora (na medida em que se manifesta normativamente) e protetora (tanto dos sbditos quanto do status quo normativo). A natureza da modalidade de emprego do monoplio legitimo da fora para com os sbditos de garantir a segurana e a ordem, isto , de anulao da polmica interna e a dissoluo do conceito de inimigo no mbito interno, desde que o soberano deve aos sbditos sua proteo e segurana. Por isso, o exerccio interno do soberano consiste, antes de mais nada, em neutralizar os conflitos.2 No seu interior o soberano polcia e, no sentido estrito do termo, s para o exterior o soberano poltica.3 O ordenamento normativo que emana da vontade do soberano

Carl Schmitt, El concepto de lo poltico. Buenos Aires: Folios Ediciones, 1984. Especialmente PP 3 e ss. 3 Uma interessante concluso dessa dupla distino na natureza da fora do soberano protetora internamente e eliminadora ou defensora externamente que ela permite definir a diferena de doutrina, do preparo e de emprego dos meios da fora aplicados a esses fins. Essa diferena na prpria caracterstica do emprego da fora a que fundamenta os argumentos a favor da distino entre
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estabelece o relacionamento entre os homens, isto , constitui o mbito social entre os habitantes do territrio sob o seu monoplio da violncia. O relacionamento

entre o soberano e os seus sbditos decide e se expressa dentro da univocidade jurdica estabelecida pela normatividade emanada do soberano e mantida pelo monoplio legtimo da violncia, o monoplio do poltico. Essa expresso unvoca constitui uma unidade decisria, no sentido estrito uma unidade poltica. Por sua vez, esta unidade decisria se encontra entre outros pactos que instituram outros soberanos, cada um deles estabelecendo univocidades jurdicas para as suas comunidades humanas dentro dos seus territrios.4 Por sua vez, elas procuraram defender os princpios da sua unidade contra qualquer unidade decisria que possa amea-los na sua existncia. Da que seja vital para cada unidade desenvolver sua sensibilidade estratgica para perceber entre as unidades decisrias aquelas que possam potencializar sua unidade e, principalmente, aquelas que possam ameala. Sobre essa percepo se fundamentar sua capacidade para distinguir os seus amigos dos seus inimigos, j que essa distino o fundamento da sua funo poltica externa. A existncia dessa diversidade de unidades, que podem chegar a guerrear pelas suas existncias, transformou esse ambiente externo num pluriverso mais que um universo. Nesse pluriverso, cada unidade poltica trata de preservar seu prprio ordenamento normativo e lograr o reconhecimento do mesmo por parte das outras unidades decisrias. Na falta de uma ordem normativa que regule a relao entre as unidades polticas do pluriverso, cada unidade decisria projeta para o seu exterior sua sensibilidade e fora buscando definir o limite da sua soberania e delimitar o exerccio soberano das outras unidades decisrias, de maneira que fiquem estabelecidos as fronteiras de aplicao das decises de cada unidade poltica. Essa projeo das unidades polticas no pluriverso constitui o plexo das relaes de foras, a matria da segurana internacional. A cristalizao jurdica dessa relao de foras constitui o direito internacional, que define e normatiza a guerra e a paz. A guerra no o resultado do dio fenmeno psicolgico mas do direito fenmeno poltico. A matria emprica do relacionamento entre as unidades decisrias est constituda pelas percepes. A imediata percepo da unidade decisria a projeo poltica das outras, isto , suas manifestaes polticas externas que procuram o limite das suas extenses soberanas e o reconhecimento das mesmas por parte das outras Segurana e Defesa. A primeira normalmente atrelada ao Ministrio da Justia ou do Interior (dependendo do pas) e a segunda ao Ministrio da Defesa. 4 Como observa Schmitt, Do carter conceitual do poltico deriva-se o pluralismo do mundo dos estados. A unidade poltica pressupe a possibilidade real do inimigo e, por conseguinte, outra unidade poltica coexistente com a primeira Op. Cit. p. 49.
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unidades decisrias. Esta percepo das polticas externas dos outros e sua reao prpria constitui-se tambm em auto-conscincia da existncia poltica no pluriverso, da sua potncia e suas limitaes na projeo da sua poltica externa. A busca de reconhecimento, aproximao e delimitao, de mtua determinao da extenso das unidades polticas realizada por cada soberano por meio da projeo externa da sua vontade que s limitada, dada a ausncia de normatividade no pluriverso, pela vontade de outro soberano de maneira inequvoca e forte e dos consensos admitidos pelas unidades polticas relativamente e de maneira fraca5. A expresso externa de cada unidade decisria, enquanto poltica, tem sua essncia na possibilidade de distinguir nesse pluriverso as constelaes de amigos e inimigos; de estabelecer acordos, cooperao e alianas com seus amigos e isolar e combater os inimigos, assim como de gerar uma percepo de confiana nas unidades polticas com as quais se pretende estabelecer laos de amizade e tentar ser percebido com respeito, seno com medo, por aquelas unidades qualificadas inimigas. Esse exerccio poltico entre as unidades decisrias estrutura as correlaes de foras que estabelecem a polaridade de foras, um das principais caractersticas do subsistema internacional para Raymond Aron6. O mtuo

reconhecimento e delimitao entre as unidades polticas (o nomos da terra, enquanto diviso e reparto territorial) configura a ordem internacional, no uma ordem normativa, mas a ordem factual das foras ou o consenso que resulta do reconhecimento das mesmas. Da que a expresso da poltica externa da unidade decisria se expresse com dois instrumentos especficos (no os nicos): a estratgia e a diplomacia. Estes instrumentos so prprios das unidades polticas para manifestar e defender externamente suas decises, mas justamente por isso carecem de lgica prpria, eles so apenas gramticas da nica lgica de uma unidade decisria, a saber, da poltica. S a poltica externa de uma unidade decisria fornece coerncia e eficincia s gramticas. Alguns autores7, no obstante reconheam a importncia da Defesa para a poltica externa, ainda identificam poltica externa com diplomacia colocando, quando exigem coerncia na articulao entre diplomacia e estratgia, a poltica externa e a defesa no mesmo nvel. A dificuldade que acarreta esta viso, do ponto de vista formal, a incongruncia de equiparar um nvel
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Como poucas vezes na histria da humanidade, hoje vemos como o consenso internacional obedece a vontade de algum (o nomos obedecer a vontade de algum dizia Herclito), a realizao emprica da expresso a fora normativa do ftico, isto , a prevalncia da vontade do mais forte. 6 ARON, Raymond. Que uma Teoria das Relaes internacionais? in Estudos Polticos. Braslia: UnB, 1972. Especialmente p. 383 7 Ver, por exemplo, Joo Paulo Soares Alsina Jnior, A sntese imperfeita: a articulao entre poltica externa e poltica de defesa na era Cardoso. Revista Brasileira de Poltica Internacional, Braslia, ano 46, v. 2, p.2-35, 2003.
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gramatical com outro lgico e, do ponto de vista poltico-institucional, conceder diplomacia uma autonomia incompatvel com a democracia, que exige a

subordinao constitucional de todas as instituies do Estado autoridade civil legalmente constituda8 e em funo de governo. Nossa proposta epistemolgica manter a poltica externa no nvel lgico da poltica governamental e baixar a diplomacia ao estatuto de gramtica daquela. No o Ministrio de Relaes Exteriores quem formula a poltica externa de uma unidade decisria, mas quem a executa pelos mdios diplomticos. Tampouco o Ministrio de Defesa quem a formula, mais quem dispe dos meios para executar a poltica externa caso sejam necessrios. Ambos so instrumentos estatais ao servio do governo eleito, este sim, nico e legtimo formulador da poltica externa. A dialtica das vontades Porque a matria emprica da poltica internacional so as percepes, as unidades decisrias dirigem a estas a lgica de suas polticas externas, para impact-las atravs de suas duas gramticas: a diplomacia e a estratgia (na conceituao aroniana9). A eficcia desse impacto depende, em boa medida, da sintonia dessas gramticas, e esta, por sua vez, da fora e coerncia com que a poltica impe sua lgica sobre aquelas. Defino a poltica externa como o produto de dois embates: um positivo, no seio do processo decisrio do Executivo e outro negativo, caracterizado pelo jogo dos contrapesos de poderes, entre o Executivo e o Legislativo. Este ltimo embate, por sua vez, tem dois aspectos, por um lado, o inercial que compreende os atos legislativos de ratificao de pactos e tratados internacionais que marcam a estabilidade e previsibilidade do comportamento internacional do pas e, por outro lado, o exerccio da poltica negativa (em sentido weberiano10), da atividade da oposio poltica no Legislativo que, por meio de comisses parlamentares e da prtica de processos regulamentrios, tenta atrasar, inibir ou impedir o exerccio positivo da ao do Governo.11 O embate positivo, dentro do processo decisrio do Executivo, se modela na dialtica entre a vontade do Executivo e as de suas burocracias especficas o corpo diplomtico e as Foras Armadas (FA) na luta por imprimir uma direo projeo do pas em seu relacionamento com os outros e na sua insero na poltica internacional. Aqui focaremos neste embate entre o Governo e os prprios instrumentos, recordando com Weber que quem quiser dar as cartas na poltica,
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Carta Democrtica Interamericana, Artigo 4 Ver de ARON, R. Paix et Guerre entre les Nations. Paris: ditions Calmann-Lvy, 1962. Especialmente Parte I, Captulo I. 10 Weber, M.: Parlamento y Gobierno in Escritos Polticos. Mxico: Folio Ediciones, 1992. Vol I. 11 Exemplo dessa ao foi o bloqueio de partidos da oposio contra a aprovao da entrada da Venezuela ao Mercosul, entrada essa desejada pelo governo brasileiro.
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seja um monarca ou um ministro, deve saber como jogar com os modernos instrumentos de poder. Talvez o Brasil nunca antes tenha passado por uma prova to clara para mostrar o funcionamento dessa dialtica como no momento atual. Depois de muito insistir em seus discursos sobre a prioridade do cenrio sul-americano para a poltica externa, definido como objetivo da estratgia de insero internacional do Brasil, o Governo presidido por Luiz Incio Lula da Silva promoveu a Unio de Naes Sul-Americanas (Unasul) e liderou a criao, dentro dessa instituio, do Conselho de Defesa SulAmericano (CDS)12, mostrando com esses gestos sua determinao em relao a este cenrio sub-regional. Ambas as propostas exigem a sintonia das gramticas militar e diplomtica em sua adequao lgica da poltica externa. Com efeito, ambos os instrumentos devem potencializar a tarefa de modelar as percepes sub-regionais reduzindo as desconfianas para criar o ambiente propcio para a cooperao multilateral. Entretanto, faltava a transparncia das intenes

estratgicas brasileiras para a regio que houvesse podido ser expressa em um Livro Branco da Defesa ainda inexistente. Por isso, talvez, o documento Estratgia de Defesa Nacional (END)13 tenha despertado tanto interesse internacional j que pela primeira vez o Brasil tornava pblica sua viso de mundo e da regio, suas percepes das ameaas e desafios aos seus interesses, assim como a disposio e organizao da fora para afront-los. Como pea importante da expresso da poltica externa brasileira a END, resultante daquela dialtica das vontades, deveria conter de alguma maneira as expectativas governamentais, as diplomticas e as militares (ou ao menos dos setores que lideram essas corporaes), os consensos poltico-partidrios logrados pela

representao popular no seio do parlamento e, se possvel, respeitar as indicaes sugeridas nos debates da sociedade organizada. Contudo, a diplomacia e a estratgia brasileiras sofrem do que denominamos o destino das paralelas14. Este destino consiste em que, dependendo da ideologia do grupo que se encontre no vrtice de cada uma dessas corporaes, possa haver ou no coincidncia entre os objetivos que tentam imprimir orientao da poltica externa. Da vontade poltica do Executivo, especialmente do mpeto de seu carisma para aproveitar o conceito weberiano- sobre aquelas burocracias, depender o ordenamento, a coerncia e a
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Conselho Sul-Americano de Defesa (CSAD) nos primeiros documentos, atualmente acunhou-se o nome como aparece agora neste texto. 13 Doravante, quando necessitemos citar diretamente do documento, o explicitaremos, entre parntesis, a partir da sigla END seguido do nmero de pgina do documento em sua verso original. 14 A relao de autonomia que mantm as esferas diplomticas e militares do Brasil se demonstra atravs do estudo emprico da histria brasileira recente em SAINT-PIERRE, H.L., Poltica de Defesa e Relaes Internacionais no Brasil: o destino das paralelas, Meeting of the Latin American Studies Association, San Juan, Porto Rico, 15-18 maro 2006.
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harmonia de objetivos entre as trs vontades. No caso de antagonismo valorativo, normalmente dever prevalecer a indicao do Executivo, ainda que lutando duramente contra a inrcia corporativa das burocracias inconformadas. Talvez a resistncia burocrtica tenha prevalecido nas iniciativas presidenciais para a poltica externa desde Fernando Henrique Cardoso isto , desde que comeou a se destacar a diplomacia presidencial- e a chave explicativa de porqu a fora das iniciativas internacionais brasileiras, tanto na rea diplomtica quanto na de defesa, seja muitas vezes seguida pela frouxido operativa no momento da formalizao institucional. Daquelas duas iniciativas do governo Lula: a criao do CDS e a publicao da END brasileira, aqui analisamos esta ltima tratando de iluminar as dificuldades que a emergncia daquelas dialticas coloca no caminho de sua implementao. A Estratgia Nacional de Defesa (END) Embora a promulgao de um documento sobre a defesa brasileira no tenha sido uma novidade, porque o presidente Lula a havia anunciado vrias vezes em seus discursos, sim, possvel especular sobre as razes que precipitaram a

promulgao da END. O Brasil precisava de algum documento que pudesse apresentar para suprir a ausncia de um Livro Branco, que apresentasse os princpios, fundamentos e objetivos da Defesa e da projeo estratgica do Brasil. Por um lado, pelo visvel contraste com seus vizinhos sul-americanos em direo aos quais se orienta a poltica externa brasileira do governo Lula-, quase todos eles contando com seus Livros Brancos, alguns dos quais com amplo debate nacional que, ao declarar publicamente suas sensibilidades e projees estratgicas, destacaram o dficit brasileiro nesse aspecto. Por outro lado, as viagens empreendidas por Jobim, buscando mercados onde reequipar o parque blico das FA brasileiras, mostraram a necessidade de abrir a caixa preta da Defesa e explicitar suas intenes em sua rea de projeo. Com efeito, alguns governos europeus, ainda que vidos por vendas que alavancassem seus pases em meio a crise econmica, condicionaram as negociaes a uma perspectiva mais clara da poltica de defesa brasileira. Tambm incidiu na promulgao a busca por coerncia na poltica regional: o Brasil props a criao do CDS e, inclusive, sugeriu a elaborao de um Livro Branco Regional de Defesa que o prprio Brasil ainda no possui nacionalmente (um dos poucos pases na regio que arrasta essa dvida). Finalmente, era notria a necessidade de completar ou avanar no fortalecimento da conduo poltica nos assuntos da Defesa, ainda dependente do monoplio militar nesses temas. Este fortalecimento, lento e gradual, precisava

institucionalizar a insero dos nervos do governo na fibra muscular dos meios da

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Defesa para possibilitar a governabilidade. Um passo fundamental nessa direo foi a criao do Ministrio da Defesa (MD) em 1999, durante o governo de Fernando Henrique Cardoso, no obstante, sua criao formal no garantiu a plena conduo poltica das FA. Qui pela falta de funcionrios civis capacitados para a funo, o ministrio acabou sendo mobiliado -para usar a metfora do ex-ministro da Defesa, Jos Viegas- basicamente com funcionrios militares, com os que se mantiveram as prerrogativas constitucionais e a autonomia das foras. O refluxo das FA dos espaos polticos do ministrio poderia agora ser alcanado por um aspecto que nunca antes havia sido atendido: a reorganizao das FA,

institucionalizando sua conduo poltica mediante uma clara cadeia de comando. Este aspecto, segundo o ministro Nelson Jobim, foi atendido pela END que fixou as bases para a consolidao do poder civil na direo da defesa nacional, com a determinao dos papis que cabem nesse processo aos civis e ao brao militar Marinha, Exrcito e Aeronutica.15 Em 7 de setembro de 2007, por ocasio do dia do Independncia, o governo Lula solicitou e o ministro da Defesa prometeu entregar ao pas, um ano depois, uma reformulao da poltica de defesa ou um Livro Branco da mesma. Tanto nesse ato como em outros discursos se prometeu que seria gerado, durante esse ano, um amplo debate nacional que cristalizaria os acordos da comunidade nacional da defesa em um documento. No se cumpriram os prazos nem houve debate grande ou pequeno- sobre a END, sendo apresentada ao presidente e nao brasileira tardiamente e surpreendendo incipiente comunidade de defesa brasileira que esperava participar no anunciado debate que nunca existiu, apesar de Jobim ter declarado que o tema comeou a estar presente na mdia, no Congresso, nos quartis, nas reunies empresariais,
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nas

Universidades

como

metodologia

democrtica de deliberao.

Se houve algum debate ou se o tema rondou o

ambiente acadmico, foi produto da iniciativa dos prprios acadmicos na esperana de que em algum momento a comunidade fosse convocada para discutir o tema nacionalmente.17 A END avana em relao aos dois documentos de Poltica Nacional de Defesa que a precederam. Contempla aspectos que naqueles haviam sido insuficientemente tratados e se atreve a desenhar a definio do que poderamos chamar Grande

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JOBIN, N.: Defesa, democracia e desenvolvimento em Tendncias e Debates (Jornal Folha de SPaulo, 13.04.2009) 16 JOBIM, N.: La defensa de la prosperidad sudamericana in DEF. Buenos Aires: ed. TAEDA Ao 4, N 43. Marzo 2009, p.77. 17 No posso considerar a convocao pinada de um e outro acadmico para conversar com o ministro Mangabeira Hunger como a realizao do grande debate nem sequer como debate, nem no sentido estrito da palavra nem no sentido poltico da proposta.
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Estratgia no sentido que d expresso Liddel Hart.18 Em realidade, e ainda que se centre na defesa, a END se estende a aspectos que excedem esse mbito, como a educao, cincia e tecnologia, economia, infra-estrutura e mobilizao nacional, entre outros. Avana decididamente sobre temas nunca antes tratados em documentos pblicos, como a organizao das FA, sua composio organizacional e suas prticas operacionais, assim como sobre as capacidades e os meios necessrios para assegurar sua eficcia. No foi ignorada tampouco a exigncia da independncia tecnolgica para suprir esses meios, que se assentaria na articulao com uma indstria nacional reforada com proteo e auxlio econmico para a produo de materiais de defesa de maneira autnoma. Explicitamente menciona o desenvolvimento em reas que considera essenciais para articular a defesa, como o desenvolvimento cientfico-tecnolgico especialmente, nuclear. O documento organiza a Defesa Nacional em trs eixos principais: a organizao das FA, orientando-as para um melhor desempenho no cumprimento de seu papel constitucional; a reorganizao da indstria nacional de material de defesa para equipar as foras com autonomia e tecnologia nacional e a composio dos efetivos das FA e a mobilizao nacional pelo alongamento e aprofundamento do Servio Militar Obrigatrio (SMO) e pela implementao de um Servio Civil Obrigatrio subscrito ao Ministrio de Defesa. Em relao ao desenvolvimento e defesa, uma primeira considerao de peso do documento associa indissoluvelmente a estratgia de desenvolvimento do pas quela da defesa. Talvez inspirados pelo binmio conceitual Segurana e Desenvolvimento que com certa freqncia apareceu nos ltimos documentos da Organizao dos Estados Americanos, ou apoiados na falcia do spin of da Pesquisa e Desenvolvimento (P&D) em cincia e tecnologia da defesa para a indstria civil,19 neste documento foi substitudo o conceito de Segurana pelo de Defesa para afirmar a inseparabilidade entre a Estratgia de Defesa Nacional e a Estratgia de Desenvolvimento Nacional, pois cada uma refora as razes da outra. Em ambas, se desperta para a nacionalidade e se constri a nao (END: HART, L. Strategy. NY: Praeger Paperbacks, 1954. No h prova emprica de que o esforo nacional em P&D em cincia e tecnologia para a defesa promova desenvolvimento econmico-social, nem sequer que induza avanos justificados para a cincia e tecnologia civil. No existem casos histricos salvo nas grandes superpotncias- nos quais se tenha constatado claramente um aumento considervel do emprego nem do PIB nacional por essa custosa inverso social. No preciso justificar o esforo em tecnologia autnoma em qualquer rea estratgica por parte de um pas que decida emergir entre as potncias mundiais, mas no se pode ocultar o custo que esse esforo significa para o pas e a inevitvel postergao de outras prioridades nacionais, como diminuir as vulnerabilidades com investimentos em sade pblica, servios sanitrios bsicos, na educao fundamental ou mesmo, inclusive, diretamente na cincia e tecnologia civil ou/e no financiamento do desenvolvimento de processos produtivos civis.
19 18

nas

reas ciberntica, aeroespacial e,

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p.2).20 A costura entre ambas se configuraria, segundo o documento, pelo fortalecimento de trs setores considerados estratgicos: o espacial, o ciberntico e o nuclear. Sem especificar qual ministrio conduziria o desenvolvimento cientfico nestas reas, garante que por sua prpria natureza, esses setores transcendem a diviso entre desenvolvimento e defesa, entre o civil e o militar (END: p.5). Finalmente, e apesar do Brasil se autoproclamar como um pas pacfico e ter ratificado o Tratado de No Proliferao Nuclear (TNP), o documento reafirma a necessidade estratgica de desenvolver e dominar a tecnologia nuclear e mais adiante, quando trata especificamente da Marinha, confessa a deciso nacional de adquirir meios navais de propulso nuclear, especialmente o velho sonho da Marina: a fabricao do submarino nuclear (END: p.16). Em 26 de agosto de 2008, o Almirante Jlio Soares de Moura Neto, Comandante da Marinha, declarou que o prazo mximo para entregar o submarino nuclear brasileiro seria 2021. A primeira fase do processo, que envolve o enriquecimento de urnio, j est concluda e tudo indica que o casco ser construdo com a cooperao da Frana. A construo do submarino nuclear, previsto na END, poder custar 600 milhes de dlares, mais do dobro do necessrio para construir um submarino convencional. Ainda assim, e segundo a avaliao do almirante na reserva Othon Luiz Pinheiro da Silva, precursor do projeto do submarino nuclear brasileiro em 1979, a Marinha brasileira precisaria de seis submarinos nucleares para proteger a plataforma continental do Brasil pelo seu tamanho21. O objetivo principal declarado pela END sobre mobilidade e presena contar com uma fora militar suficiente para dissuadir a concentrao de foras hostis nas fronteiras nacionais (END: p.4). Para satisfazer este objetivo, prope o

desenvolvimento de trs capacidades: seguimento e controle, mobilidade e presena. Devido dimenso territorial do Brasil, a nfase colocada na mobilidade estratgica para chegar ao teatro de operaes rapidamente e na mobilidade ttica para dominar esse teatro pelo deslocamento em seu interior. Essa mobilidade ttica e estratgica permitiria cobrir toda a extenso territorial nacional e responder rpida e contundentemente frente a qualquer agresso ou ameaa em todo o territrio nacional. Contudo, esta prioridade v-se comprometida com o tratamento dado na END presena -que insiste em distinguir da onipresena
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Pode-se consultar a verso traduzida para o castelhano do documento em: https://www.defesa.gov.br/eventos_temporarios/2008/estrat_nac_defesa/estrategia_defesa_nacional_espa nhol.pdf. (visitado en 14/05/2009). 21 Informe Brasil em Observatrio Cone Sul de Defesa e Foras Armadas 27-29/09/2008. Disponvel em [http://www.gedes.org.br/produto.php?acao=exibirProdutos&tipo=download&idcat=9&produto= Observat%C3%B3rio%20Cone%20Sul%20de%20Defesa%20e%20For%C3%A7as%20Armadas&pagina =produtos&criacao_de_sites=elisesb_pontocom].

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-uma vez que o esforo de presena, sobretudo ao longo das fronteiras terrestres e nas partes mais estratgicas do litoral, tem limitaes intrnsecas (END: p.4), talvez influenciada pelo lugar da Amaznia na mstica militar prope adensar a presena de unidades do Exrcito, da Marinha da Fora Area nas fronteiras (END: p.6). Ainda que notria a falta do Estado em vastas regies das fronteiras nacionais, especialmente nas amaznicas, no vemos a pertinncia estratgica de acantonar foras nessas regies. Ainda reconhecendo a importncia de uma maior presena do Estado por meio dos ministrios da Sade, da Educao, da Justia e outros, a construo de bases, aeroportos e arsenais ofereceria a logstica para uma eventual invaso de uma potncia maior (que seria a hiptese para estas preocupaes). Sem essa presena militar fsica, a prpria Amaznia o principal obstculo para tal invaso e a fora poderia estar preservada, preparada, em alerta e com condies de rpido deslocamento para fixar, hostilizar e posteriormente repelir as foras invasoras. Um terceiro ponto politicamente destacvel e coerente com o principio da mobilidade a proposta de unificar as operaes das trs foras atravs da criao do Estado Maior Conjunto (EMC) das FA. Esta tardia inovao representa um importante passo na organizao militar, que fortalece o MD e, conseqentemente, a conduo poltica da defesa. Do ponto de vista da reorganizao militar, cabe ao ministro da Defesa indicar e ao Presidente nomear- os comandantes de cada fora que integraro o EMC. Estes dirigiro cada uma das Foras, formularo sua poltica e doutrina e prepararo seus rgos operativos. Os Estados Maiores de cada fora formularo a estratgia respectiva de sua fora. Embora no se tenha discutido a criao de uma Escola de Comando unificada para as trs foras o que tornaria realmente eficaz a conjuno das foras-, este aspecto da END recebeu fortes crticas de setores militares, fundamentalmente do Exrcito. Estes setores, resistentes mudana, argumentam que a criao do EMC provocaria a perda de identidade de cada fora e debilitaria a autonomia dos Estados Maiores atualmente existentes no Exrcito, na Aeronutica e na Marinha em relao ao MD.22 Esta resistncia ficou registrada em discursos de despedida de militares no ato de sua passagem reserva, impensveis em democracias consolidadas. Parte destes discursos criticava justamente o que deveria ser um objetivo claro e explicito da poltica de defesa na democracia: a bvia consolidao do MD como instrumento de execuo da poltica do governo eleito, nico e

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Ver Exrcito critica plano de defesa e v comandos enfraquecidos Folha de So Paulo, 04 de maro de 2009
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legtimo detentor do monoplio da fora do Estado.23 Para alguns militares, o fortalecimento do ministrio em relao aos comandos individuais das foras, somando sua prerrogativa para designar os comandantes de cada fora, inaceitvel porque essas medidas trouxeram novamente antigos costumes de politizao dos negcios internos das FA.24 Um conceito tpico da poca da ditadura militar, particularmente enfatizado por Geisel, que h muito tempo no se via na literatura brasileira e que reapareceu na END o de projeo de poder. O conceito de potncia polissmico e no ambiente das Relaes Internacionais pode se referir a diferentes capacidades do Estado, como a militar, a econmica, a cultural, a poltica, a diplomtica e outras. O comportamento internacional do Brasil tem sido ultimamente reconhecido por sua eficincia diplomtica e seus bons ofcios no ambiente internacional,

particularmente o regional, mais enfaticamente neste cenrio desde o final de 2007, com o decidido apoio da diplomacia presidencial levada a cabo por Lula. Portanto, projeo de poder pode ser lido como soft power atravs do qual o Brasil se destaca nos vrios cenrios internacionais pelos que transita. No obstante, na END, a referncia a projeo de poder aparece fundamentalmente no pargrafo relativo Marinha, onde trata do aumento do poderio naval e da aquisio de meios de superfcie e submarinos nucleares brasileiros. Aqui este conceito fica inequivocamente associado fora: a projeo de poder se subordina, hierarquicamente, negao do uso do mar (END: p.12), a negao do uso na passagem citada se refere ao mar continental brasileiro, no qual se encontram alguns dos interesses estratgicos, como as plataformas petrolferas de guas profundas, ilhas e arquiplagos, portos e vias de comunicao martima. No obstante, mais adiante, ao tratar das hipteses de emprego da fora, quando especifica as capacidades desejadas para as FA, aponta expressamente a capacidade de projeo de poder nas reas de interesse estratgico (END: p.42). Outro conceito interessante, menos pela novidade que por seu reconhecimento explcito, a reivindicao para o Exrcito convencional de alguns atributos das foras no convencionais. No de se estranhar: frente a facilidade com que as foras norte-americanas penetraram no Iraque, resultou claro, como advertiu o General Erick de La Maisonneuve, que nenhum exrcito convencional poderia opor-

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Pelo contrario, o Governo expressa que O Ministro da Defesa exercer, em plenitude, todos os poderes de direo das FA que a Constituio e as leis no reservarem, expressamente, ao Presidente da Repblica. A subordinao das FA ao poder poltico constitucional pressuposto do regime republicano e garantia da integridade da Nao (END: p.5). 24 General Luiz Cesrio da Silveira Filho Carta a um Jobim fora do tom em Jornal do Brasil 17/03/2009, http://jbonline.terra.com.br/pextra/2009/03/17/e170323982.asp, consultado em 15/05/2009.

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se vontade de um exrcito daquele porte. Na circunstncia de ofender os interesses de uma superpotncia, para este autor, s restam duas alternativas, o salto democratizante at o nvel nuclear de beligerncia (para quem possua a tecnologia ou possa adquiri-la) ou descer ao inferno da guerra subclssica: guerra de guerrilha e terrorismo.25 Notamos que em pases de porte mdio e em alguns exrcitos sul-americanos se manifesta a tendncia de se preparar para a doutrina que chamamos em outro lugar estratgia da resistncia dissuasria26, isto , paralelamente dissuaso convencional, estes exrcitos se preparam de forma explcita para enfrentar uma prolongada resistncia no convencional: Um exrcito que conquistou os atributos de flexibilidade e de elasticidade um exrcito que sabe conjugar as aes convencionais com as no convencionais. A guerra assimtrica, no quadro de uma guerra de resistncia nacional, representa uma efetiva possibilidade da doutrina aqui especificada (END: p.18). Na explicitao deste preparo reside sua eficcia dissuasria: a estratgia consiste em no empregar o esforo maior para evitar a invaso, mas sim em mostrar-se preparado e politicamente decidido para resistir permanncia do exrcito invasor, desestabilizar o governo ocupado e evitar a administrao estrangeira. Para adequar seu desempenho s misses constitucionais tanto em tempos de paz quanto de guerra, o Exrcito dever seguir os preceitos estratgicos da flexibilidade e da elasticidade. Por flexibilidade a Estratgia entende a falta de rigidez no emprego da fora e, recuperando Lidell Hart, afirma que consiste na capacidade de deixar o inimigo em desequilbrio permanente, surpreendendo-o por meio da dialtica da desconcentrao e da concentrao de foras (END: p.15). A insistncia no SMO e seus alargamentos parece encaixar-se na idia da estratgia da resistncia dissuasria e da elasticidade que se espera conferir fora. Com este conceito a END se refere capacidade de aumentar a dimenso das foras em casos de necessidade de uma mobilizao em grande escala de recursos humanos e materiais para defender o pas. A disponibilidade desta capacidade exige a existncia de reservas provenientes do SMO, o qual tambm

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LA MAISONNEUVE, E. La Violence qui vent. Pars: Les ditions Arla, 1997. Esp. Cap. 1. Referimos-nos ao texto SAINT-PIERRE H.L. e BIGATO J.P. Las mutantes mscaras de Marte em TAMAYO, A.M.: Conocer la guerra, construir la seguridad. Lima, Instituto de Defensa Legal, 2008. Ver tambm SAINT-PIERRE H.L. Grandes tendncias da segurana internacional contempornea in JOBIM, N e outros (Orgs.) Segurana Internacional. Perspectivas Brasileiras. RJ : FGV, 2010. Pp. 3148.
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teria a funo de integrar as FA Nao o que permitiria dispor da logstica popular necessria para uma resistncia prolongada.27 No obstante, a renovao da idia do SMO, na contramo da formao dos exrcitos mais atualizados, parece contrastar com a proposta de Foras de Ao Rpida Estratgica que exige em sua composio recursos humanos altamente capacitados, treinados e armados para operar nos mais diversos terrenos e condies, alm de lidar com meios de comunicao e de armamentos de altssima tecnologia desde os menos sofisticados, tais como radar porttil e instrumental de viso noturna, at as formas mais avanadas de comunicao entre as operaes terrestres e o monitoramento espacial (END: p.16). A instruo e o treinamento especfico para este tipo de soldados distam muito do que se pode oferecer a um conscrito, em tempo, profundidade e especificidade. No entanto, o soldado recruta requer a ateno dos oficiais e sargentos durante pelo menos seis meses de treinamento para realizar funes meramente subsidirias em qualquer cenrio futuro de guerra. Ademais, o peso oramentrio do SMO consumiria recursos que poderiam promover a profissionalizao, a pesquisa em cincia e tecnologia para a defesa ou o investimento em meios. Sua implementao reduziria o tempo, recursos e ateno das FA necessrios para sua preparao operativa ao se dedicar formao de conscritos. Finalmente, a integrao entre a nao e suas FA pode ser alcanada por outros meios mais eficientes, do que pelo alistamento obrigatrio, como os polticos e culturais, que democratizem os temas da defesa e permitam aos cidados tomar conscincia de seus deveres para com ela,28 uma mentalizao que no se confunde necessariamente com o prosaico pegar em armas. Depois de tudo, o engajamento de toda a Nao em sua prpria defesa (END: p.15) no pode significar simplesmente a nao em armas ainda que em determinados momentos possa exigi-lo. Hiptese de emprego: estratgia sem inimigos Um avano neste documento foi o reconhecimento da inexistncia de inimigos e a indeterminao das ameaas. Como conseqncia, se trabalha com a substituio do conceito hiptese de guerra por hiptese de emprego, mais adequado ao compromisso constitucional do Brasil com a paz. O documento (END: p.37-38)
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Vrias consideraes da END nesse sentido parecem fortemente inspiradas em reflexiones de Mao TseTung, especialmente as contidas em Problemas estratgicos de la guerra revolucionaria e Sobre la guerra prolongada in TSE-TUNG, Mao, Seleccin de Escritos Militares. Pekn: Ediciones en Lenguas Extranjeras, 1967. 28 Sobre a mobilizao nacional, Mao dizia que Primeiro, consiste em explicar ao exrcito e ao povo o objetivo poltico da guerra. Deve-se deixar claro para cada soldado e cada civil por que necessrio combater e o que tem a ver a guerra com eles, em Sobre la guerra prolongada Op. Cit., pag. 253.
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prev uma escalada de quatro alternativas de emprego da fora em um processo que vai desde a paz ao trmino de um conflito, ou seja, de retorno paz. Para o primeiro momento, durante a paz, prev a otimizao de custos para a manuteno da fora, adestramento e preparo alm de atividades de inteligncia para monitorar a emergncia de potenciais ameaas e poder acionar o alerta antecipado. Durante a crise est prevista a ativao de uma estrutura de gesto de crises composta pelo MD e outro se necessrio. O emprego das FA poder ser singular ou conjunto e de maneira flexvel em resposta adequada s circunstncias. Caso o conflito se orientasse para o enfrentamento armado se ativariam outros dispositivos como os comandos operacionais, os planos de campanha, a declarao de zona de defesa nos territrios que a meream, a recomposio de foras com a reserva militar at alcanar a mobilizao se fosse necessrio. Durante o conflito armado se executaria o Plano de Campanha. Ao trmino do conflito se procederia progressiva desmobilizao. A END e o contexto internacional. A preocupao brasileira com o contexto internacional e especialmente o subregional se manifesta praticamente em todos os aspectos estratgicos da END. Com relao sub-regio, prope estimular a integrao da Amrica do Sul como forma de contribuir para a defesa do Brasil, ademais de fomentar a cooperao militar regional e a integrao das bases industriais da defesa (END: p.9). Admite que essa cooperao fundamental para diminuir as possibilidades de conflitos tradicionais na regio e preparar o ambiente para o funcionamento do CDS. Mais adiante, reconhece a importncia do CDS para aumentar a dimenso do mercado regional para compensar o investimento que permitiria a autonomia estratgica

possibilitando o desenvolvimento da produo de defesa em conjunto com outros pases da regio (END: p.10). Em relao ao ambiente internacional prope o preparo das FA para uma maior participao em misses de paz sob mandato das Naes Unidas ou em apoio a organizaes multilaterais da regio. Formao de quadros civis para a Defesa Como foi mencionado, no incio do governo Lula, e em um de seus primeiros discursos, seu Ministro da Defesa, Jos Viegas, confessou a necessidade de mobiliar o ministrio da Defesa com civis, deixando clara a dificuldade de contar com civis capacitados para ocupar os cargos do recente ministrio decorado em verde-oliva. Outra das preocupaes que vinha manifestando o MD, a qual se reflete nas assertivas da END, relativa popularizao do tema da Defesa e formao no apenas de quadros civis para ocupar os cargos funcionais e, desse modo, mobiliar a Defesa, mas tambm de especialistas acadmicos: Um

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interesse estratgico do Estado a formao de especialistas civis em assuntos de defesa (END: p.30). A idia da proposta incentivar s universidades em programas das diferentes cincias que versem sobre a Defesa. Qui, o maior incentivo seria a visibilidade, por parte dos estudantes universitrios, da

possibilidade laboral real que poderia se obtida com uma formao sria na rea. Isto se alcanaria somente com a abertura de concursos pblicos para cargos funcionais dentro do MD.

Consideraes finais Poucas vezes em sua historia29 o Brasil manifestou seus propsitos de defesa em sua poltica externa com a consistncia e completitude atual. Tanto o CDS quanto a END so indicativos de um novo rumo na conduo da poltica externa brasileira: ambos impactam diretamente a percepo dos pases vizinhos e da sociedade internacional. Para maximizar esse impacto e condicionar as percepes, aquelas iniciativas exigem o trabalho que s uma adequao sintonizada dos instrumentos especficos da poltica externa poderia lograr. Mas como a autonomia um valor para as burocracias que do corpo a esses instrumentos, e a END e ainda mais o CDS a comprometem, possvel que, sem opor-se explicitamente, as burocracias freiem o empenho do Executivo mediante prticas dilatrias que levem na pratica ao esvaziamento daquelas. A importncia do documento que tornou pblica a END reside em sua prpria existncia: pela primeira vez o Brasil expe para o mundo seu pensamento estratgico para a defesa; suas percepes regionais, hemisfricas e mundiais; suas hipteses de emprego das foras e os planos de ativao dos meios; suas preocupaes com o desenvolvimento cientfico-tecnolgico autnomo e da

indstria para a defesa. Sem ser um Livro Branco da Defesa e sem a legitimidade que somente um grande debate nacional confere, satisfaz pela profundidade, extenso e completitude: foi um trabalho notvel que no se eximiu de tratar temas que no Brasil ainda so sensveis. Contudo, sua implementao depender de decises polticas do Executivo, de aprovaes tcnico-oramentrias do Legislativo e da articulao do MD com as FA; e, sobretudo, da motivao ou enquadramento dos militares para quebrar a inrcia corporativa e assumir o projeto. Com essas consideraes, no resta dvida de que a efetividade da

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Alguns momentos significativos dessa expresso foram a Guerra contra o Paraguai (S. XIX), o ingresso na II Guerra Mundial ao lado dos aliados, o precoce reconhecimento do governo de Angola e o tratado nuclear com a Alemanha durante a autonomia pragmtica do governo Geisel.
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proposta depender da aplicao dos meios econmicos.30 No obstante isso, no perodo do governo Lula da Silva foi finalmente apresentada a END que vem de fato a fortalecer o MD e a conduo poltica da Defesa. Recentemente foi publicada a Lei 136 com o claro propsito de fornecer as condies institucionais para solidificar esse fortalecimento. O contedo de este dispositivo institucional est dado pelo decreto 7274/10 (publicado em 25 de agosto de 2010, a mesma data da Lei 136), que se prope formar os quadros civis capacitados para se inserir na estrutura desenhada pela 136 e funcionar como cadeia de transmisso da vontade democrtica encarnada pelo Executivo nacional. A dificuldade que a sociedade brasileira pouco se importa com as questes da Defesa e na academia ainda reina o preconceito e a discriminao contra as reflexes ao respeito. Ante esta alternativa, as FA permanecero ocupando os espaos vazios deixados pelos civis nos mbitos de deliberao e continuaro recuperando fontes de deciso que os polticos sequer reclamam. Retomando nossa hiptese colocada no inicio destas pginas, o jogo da dialtica das vontades est lanado e o prosseguimento do CDS como a concretizao da END depender de seu resultado. O sistema nervoso do governo, ou seja, o ajuste entre o presidente e os ministrios encarregados da proposta (MD e SAE) funcionou perante a demanda do presidente Lula, fortalecido pelo extenso apoio popular e o inquestionvel reconhecimento internacional. No obstante, quando a execuo do plano se encarrilhe pelos obscuros labirintos da rotina e da falsa imparcialidade normativa dos procedimentos, suspeitamos que a aplicao da END possa sofrer resistncias e alteraes por parte da burocracia militar: talvez se consiga tirar do papel aquilo que tenha sido acordado de antemo, mas o que no seja do agrado militar, qui no sofra oposio formal, mas seguramente ser postergado silenciosamente pilha dos expedientes intocveis. O teste crucial da dialtica das vontades ser colocar em funcionamento o Estado Maior Conjunto e, sobretudo, a escolha dos Comandantes das foras pelo ministro, particularmente se estes no forem da preferncia da cpula militar. Contudo, o Governo Lula est chegando ao fim de seu mandato e os encaminhamentos do governo Dilma Russef ainda no so claros, obrigando-nos a lembrar que os governos passam, mas as instituies permanecem.

As crticas sobre a falta de discusso sobre os meios para implementar o projeto estratgico no demoraram. Em seu discurso de passagem pela reserva (momento esperado para dizer o que pensam e, portanto, para levantar o sentimento das foras), no Clube Militar, o General Luiz Cesrio da Silveira Filho, ex-comandante militar do Leste, classificou o plano como "utpico" e ironicamente perguntou: "Vai haver dinheiro para tudo isso?". Em artigo de Eliane Catanhde Exrcito critica plano de defesa e v comandos enfraquecidos. So Paulo: Folha de S. Paulo, 04 de maro de 2009
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