3A La Educación Según El Banco Mundial

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Jos Luis Coraggio Rosa Mara Torres
LA EDUCACION SEGN EL BANCO MUNDIAL Un anlisis de sus propuestas y mtodos
Centro de estudios multidisciplinarios fundacin
Nio y Dvila Editores
diseo de cubierta: Gerardo Mio
Cuidado de la edicin: Lorena Mio
Primera edicin en Argentina: abril de 1997 Mio y Dvila S.R.L Pje. Giuffra 339 (1064) Buenos Aires, Argentina. Tel/fax: (54-11)4361-6743 mydavila@overnet.com.ar Reimpresin en Espaa: marzo de 1999 Pedro Mio Arroyo Fontarrn 113 2do. A (28030) Madrid, Espaa Tel./Fax: (34-91) 751-1466 mydavila@mundivia.es Prohibida su reproduccin total o parcial, incluyendo fotocopia, sin la autorizacin expresa de los editores. Depsito legal: M-14302-1999 ISHN: 84-923478-8-0 Impreso en Unigraf S.L. Mstoles (Madrid)
Las directoras de la coleccin agradecen a: . el Comit Cientfico y el equipo de trabajo del cem, su acompaamiento e interlocucin; . Jos Luis Coraggio y Rosa Mara Torres, la rigurosidad y seriedad con que encararon el trabajo; . Lorena Mio, el tiempo generoso que dedic a la edicin.
ndice
Presentacin.......................................................................................7 Las propuestas del Banco Mundial para la educacin: sentido oculto o problemas de concepcin? Jos Luis Coraggo Introduccin.....................................................................................11 I. El contexto de las polticas educativas: globalizacin y sentido de la poltica social......................14 II. La poltica educativa del Banco Mundial y sus fundamentos...................................................................35 Bibliografa citada...........................................................................69 Mejorar la calidad de la educacin bsica? Las estrategias del Banco Mundial Rosa Mara Torres Introduccin.....................................................................................75 I. La urgencia de la reforma educativa: la perspectiva del Banco Mundial......79 II. El "mejoramiento de la calidad tic la educacin" como paradigma..........................................................................95 Bibliografa citada.........................................................................165
Jos Luis Coraggio (Argentina)
Es economista e investigador, Entre otras responsabilidades, fue planificador en el Consejo Federal de Inversiones (1961-1964); Investigador Principal del CEUR-Instituto Di Tella (1967-1976); Profesor de la Universidad de Buenos Aires; Director de! Departamento de Economa de la Universidad Nacional del Sur (19711972); Profesor-Investigador de El Colegio de Mxico (1976-81), Director de Investigaciones de la Coordinadora Regional de Investigaciones Econmicas y Sociales para Centro Amrica y el Caribe (CRIES) (Nicaragua, 1981-1986); Director de Investigaciones del Centro de Investigaciones CIUDAD (Ecuador, 1986-1991); y Profesor de FLACSO-Ecuador (1989-1991). Actualmente es Investigador-docente Titular y Director del Instituto del Conurbano de la Universidad Nacional de General Sarmiento. En 1981 fue distinguido con la Beca Guggenheim. Es autor, entre otros, de los siguientes libros y artculos vinculados a la educacin: Nicaragua: revolucin y democracia (1985); Deuda externa y pedagoga popular (1988); Ciudades sin rumbo. Investigacin urbana y proyecto popular (1991); Desarrollo humano, economa popular y educacin (1995); "Posibles contribuciones de la educacin popular al desarrollo local" (1991); "Economa y educacin en Amrica Latina (notas para una agenda para los 90) (1992); "Educacin para la participacin y la democratizacin" (1992); "Desarrollo Humano y poltica educativa en la ciudad latinoamericana" (1993); "Comunicacin y representacin popular: el caso de la Revolucin Sandinista" (1994); "Human' Capital: The World Bank's Approach to Education in Latin America" (1994); Educacin y modelo de desarrollo" (1995); "Las nuevas polticas sociales: el papel de las agencias multilaterales" (996); "Sobre, la investigacin y su relacin con los paradigmas educativos" (1997).
Rosa Mara Torres (Ecuador)

Es pedagoga, lingista y periodista educativa. Ha trabajado como especialista en educacin bsica en varios pases dentro y fuera de Amrica Latina y ha sido asesora de diversos organismos internacionales. Trabaj en Nicaragua entre 198O y 1986 como asesora del Vice-Ministerio de Educacin de Adultos, primero, y a cargo del rea de Educacin y Participacin Popular de la CRIES (Coordinadora Regional de Investigaciones Econmicas y Sociales) para Centroamrica y el Caribe. Fue investigadora del Cen Investigaciones CIUDAD, en Quito (1986-1988) y Directora Pedaggica de la Campaa Nacional de Alfabetizacin "Monseor Lenidas Proao" del Ecuador (1988-1990). Es articulista del El Comercio, de Quito, donde mantiene una pgina semanal de Educacin desde 1990. Entre 1992 y 1996 fue asesora educativa de UNICEF, en Nueva York, y editora del boletn Education News de este organismo. Actualmente se desempea como Directora de programas para Amrica Latina y el Caribe en la Fundacin Kellog con sede en Buenos Aires. Es autora de numerosos artculos y libros sobre el tema educativo, varios de ellos publicados en diversos pases e idiomas, sus principales publicaciones estn: Nicaragua: revolucin popular, educacin popular (1985), Educacin popular: un encuentro con Paulo Freire (1986), Recuperar las historias del pueblo (1987), Discurso y prctica en educacin popular (1988), En accin y la praxis: crnica de un proceso de formacin de educadores populares (1989), Educacin popular y comunicacin popular (1989), El nombre de Ramona Cuji (Reportajes de la Campaa Nacional de Alfabetizacin "Monseor Leonidas Proao") (1990), Escuela Nueva: Una innovacin desde el Estado (1991), Auladentro (1992), Qu (y cmo) es necesario aprender? Necesidades bsicas de aprendizaje y contenidos curriculares (1993), Los achaques de la educacin (1995), De crticos a constructores: Educacin popular, escuela y "Educacin para todos" (1996) y Formacin docente: clave de la reforma educativa (1996).
Presentacin
La coleccin que se inaugura en 1997 concreta una intencin de los fundadores del centro de estudios multidisciplinarios, Graciela Frigerio, Margarita Poggi y Mario Albino Giannoni, y de su Comit Cientfico, que a fines de 1995 se propusieron abrir un espacio plural y multidisciplinario, que albergara actividades de investigacin, formacin y extensin. La educacin, sus polticas e instituciones, as como las prcticas, de sus actores y los andamiajes conceptuales que intentan comprender su complejo entramado, han constituido uno de los campos priorizados para la produccin, al traducir nuestro convencimiento de que all se concretan aspectos sustantivos para el diseo de nuevos futuros. Los libros de la coleccin cem-educacin resultan de la iniciativa conjunta de la fundacin y de Mio y Dvila, editorial que tiene ya tradicin de haber puesto empeo y esfuerzo, en la Argentina, para la difusin de la produccin-terica en educacin. Los textos resultantes de esta iniciativa son, sin duda, la concrecin de actos de confianza y respeto: los del cem en Mio y Dvila y viceversa. Tambin traducen el respeto y la confianza a y de los autores. En la coleccin se irn integrando producciones que darn cuenta de diferentes perspectivas, de registros mltiples, del
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entrecruzamiento de disciplinas y campos tericos, de prcticas y de investigaciones, de variadas geografas, de modo que todo aquello que permita nuevas construcciones en el campo de lo social, lo educativo y lo subjetivo encuentre all un espacio para su despliegue. En esta ocasin el libro que rene los trabajos de Jos Luis Coraggio y Rosa Mara Torres, nos permiten ofrecer a los lectores un anlisis exhaustivo de las polticas que el Banco Mundial viene impulsando y sosteniendo en los ltimos aos para educacin. Desde la perspectiva de un economista y de una pedagoga, pero sin restringirse exclusivamente a ninguno de estos campos, consideran desde el contexto sociopoltico hasta modelos educativos, as como las medidas concretas y las recomendaciones presentes en documentos sobre reformas curriculares, formacin y capacitacin de los docentes, el tiempo de instruccin, la articulacin con otros programas sociales, entre otros temas. El lector podra preguntarse sobre la importancia de este abordaje. Panacea para algunos, inquietantes para otros, las propuestas del Banco Mundial no siempre son accesibles a los investigadores y a los educadores. Adems, estas propuestas no han sido objeto frecuente de una mirada analtica por y para todos aquellos preocupados por temas claves en materia de poltica educativa. El conocimiento profundo de las polticas que este organismo impulsa, encuentran en el trabajo que Coraggio y Torres nos ofrecen, la seriedad de su extensa trayectoria como investigadores. Desde una posicin tomada, solicitan la del lector.
Graciela Frigerio y Margarita Poggi
Jos Luis Coraggio
Las propuestas del Banco Mundial para la educacin:
sentido oculto o problemas de concepcin?
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Versin revisada de la ponencia presentada en el Seminario "O Banco Mundial e as Politicas de Educacao o Brasil", organizado por Acao Educativa, San Pablo, 28 al 30 junio de. 1995.
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Introduccin
"El Banco Mundial est fuertemente comprometido en sostener el apoyo a la educacin. Sin embargo, aun cuando el Banco financia ahora cerca de una cuarta parte de la ayuda a la educacin, sus esfuerzos representan slo cerca de la mitad del uno por ciento del total del gasto en educacin en los pases en desarrollo. As pues, la principal contribucin del Banco Mundial debe consistir en el asesoramiento, destinado a ayudar a los gobiernos a desarrollar polticas educativas adecuadas para las circunstancias de sus propios pases. El financiamiento del Banco ser en general diseado para influir sobre los cambios en el gasto y las polticas de las autoridades nacionales." (Banco Mundial, 1995: XXI, subrayado nuestro) "En muchos pases el Banco es la principal fuente de asesoria en poltica educativa y otras agencias crecientemente siguen su liderazgo (Haddad, Carnoy y otros, 1990:37)
12 JOSE LUIS CORAGGIO
Si lo que el .Banco Mundial ofrece son principalmente ideas y esas ideas ayudarn a dar forma a polticas claves que preparan nuestras sociedades para un futuro sobre el cual hay solamente conjeturas, la forma en que se producen y la validez que tienen dichas ideas deben ser analizadas con tanto detenimiento como las condiciones y consecuencias de sus crditos. Este trabajo trata, pues, sobre las ideas que operan detrs de las polticas educativas1. Intentamos plantear algunas hiptesis que, antes que pretender dar respuestas definitivas, alimenten la reflexin colectiva para conocer y comprender cmo se generan, qu efectos tienen y, si ese efecto no es satisfactorio, qu alternativas efectivas pueden plantearse a las mismas. Es frecuente or que el Banco Mundial viene imponiendo polticas homogneas para la educacin, no slo en la regin sino en el mundo. Esta tesis es plausible : las declaraciones del propio Banco Mundial, la simultaneidad con que estn emprendindose reformas educativas en los distintos pases, y la homogeneidad discursiva que envuelve esas reformas, as parecen indicarlo Pero, al mismo tiempo, hay signos de que otros actores estn tambin operando activamente y son corresponsables por los resultados. Sin admitir la eficacia de los actores no se explicara por qu, mientras en Ecuador la reforma educativa y las polticas de mejoramiento de la calidad de la educacin financiadas por el Banco Mundial no incluyen la educacin indgena bilinge, en Bolivia sta ha sido incluida como un componente central de la reforma educativa tambin financiada por el Banco. Ni por qu, mientras sus principales personeros insisten en general en la conveniencia de reducir la inversin pblica en Educacin Superior, el Banco Mundial ha acordado financiar una inversin significativa en la modernizacin universitaria argentina. Ni por qu, mientras en unos pases los crditos del Banco Mundial impulsan como prioridad la inversin en textos escolares y minimizan la infraestructura, en otros continan priorizando la construccin de _________________________
1. Sin embargo, no vamos a incursionar aqu en los aspectos propiamente pedaggicos de dichas polticas. Ver al respecto el trabajo de Rosa Mara Torres incluido en este libro.
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edificios, en desmedro de la formacin docente o el mejoramiento de las condiciones que afectan de manera directa la calidad de la enseanza. "No contamos todava con un conocimiento sistemtico sobre cmo se da en los diversos pases el encuentro entre el Banco Mundial (sus investigadores en Washington, sus operadores y negociadores en el terreno, sus consultores, sus distintos departamentos y objetivos, etc.), las distintas instancias de gobierno y los diversos sectores de la sociedad civil (los sindicatos de maestros, las asociaciones estudiantiles, las universidades, las asociaciones corporativas en general, las ONGs, etc.). Sin embargo, el mero hecho de que asumamos la necesidad de ese conocimiento implica que estamos abiertos a romper con los clichs usuales de responsabilizar slo a un supuestamente monoltico Banco Mundial por las polticas nacionales de educacin. Urge saber qu lmites y posibilidades inexploradas tiene ese encuentro entre el Banco Mundial, los gobiernos y las sociedades de Amrica Latina, porque de l seguirn surgiendo las polticas educativas capaces de promover o bloquear el desarrollo sustentable de nuestras sociedades. Asimismo, porque quienes planteen alternativas debern construir su propia viabilidad tcnica, social y. poltica en el seno de ese mismo espacio de relaciones. En la primera parte de este trabajo presentamos algunos rasgos del contexto econmico global, indispensables para elaborar los sentidos posibles de las nuevas polticas sociales, en el marco de la reforma del Estado y del predominio del mercado. Argumentamos que la Banca de Desarrollo propone aliviar la pobreza en formas que, de ser consecuentemente implementadas, contradicen su objetivo de minimizar el gasto pblico. Dentro de esto, cuestionamos la pretendida eficiencia de la focalizacin en la pobreza, y planteamos la necesidad de otro enfoque del desarrollo. En la segunda parte hacemos un anlisis de los fundamentos tericos y empricos de las propuestas del Banco Mundial para la educacin. Argumentamos que a los problemas intrnsecos del modelo econmico neoclsico se agregan deficiencias metodolgicas en su aplicacin, de las cuales son conscientes los mismos tcnicos del Banco. Y que, inexplicablemente, se acta como si las propuestas estuvieran satisfactoriamente sustentadas.
Finalmente mostramos que hay sesgos no explicables en la interpretacin de los resultados que las mismas investigaciones del Banco Mundial arrojan, en particular para el caso del ''Milagro del Este Asitico".
I. El contexto de las polticas educativas: globalizacin y sentido de la poltica social

Sentidos posibles de la poltica social
El sentido objetivo 'de las nuevas polticas sociales, ms all de las verdaderas intenciones o de su marketing, puede interpretarse de tres formas principales: 1) Las polticas sociales estn dirigidas a continuar el proceso de desarrollo humano que se dio a pesar del fallido proceso de industrializacin y desarrollo econmico. Su consigna es invertir los recursos pblicos "en la gente", asegurando que todos tengan acceso a un mnimo de educacin, salud, alimentacin, saneamiento y vivienda, condiciones estas para aumentar la esperanza de vida y tener una distribucin ms equitativa de las oportunidades, listas polticas no incluyen una concepcin acerca (le cmo lograr que el "capital humano" sea algo ms que recurso barato para el capital, y de hecho logran la equidad a costa del empobrecimiento de los sectores medios urbanos sin afectar a las capas de altos ingresos. 2) Las polticas sociales -ya sea por razones de equidad o de clculo poltico- estn .dirigidas a compensar coyunturalmente los electos de la revolucin tecnolgica y econmica que caracteriza a la globalizacin. Son el complemento necesario para asegurar la continuidad de la poltica de ajuste estructural, diseada para liberar las fuerzas del mercado y liquidar la cultura de derechos universales (entitlements) a bienes y servicios bsicos garantizados por el Estado. Al no revertirse las tendencias regresivas del mercado, estas polticas, pensadas como intervenciones
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coyunturales eficientes, se vuelven polticas Estructurales ineficientes, y transforman la relacin entre Poltica, Economa y LAS Sociedad, fomentando el clientelismo poltico. Inicialmente pensadas para los afectados por la transicin, ahora se focalizan en los ms pobres. De hecho, la regulacin poltica de los servicios bsicos subsiste, pero la lucha democrtica por la-ciudadana cede ante la mercantilizacin de la poltica. 3) Las polticas sociales, ms que para continuar o compensar, estn pensadas, para instrumentar, la poltica econmica. Son el caballo de Troya del mercado y el ajuste econmico en el mundo de la poltica y la solidaridad social. Su principal objetivo es reestructurar al Gobierno, descentralizndolo a la vez que reducindolo, dejando en manos de la competitiva sociedad civil la asignacin de recursos, sin mediacin estatal. Otro efecto principal es introyectar en las funciones pblicas los valores y criterios del mercado (la eficiencia como criterio central, cada cual debe pagar por lo que recibe, los agentes descentralizados deben competir por recursos pblicos en base a la eficiencia en la prestacin de servicios segn indicadores uniformes, etc.), dejando como nico residuo de la solidaridad la beneficencia pblica (redes de seguridad social) y preferentemente privada para los miserables. Como consecuencia, el diseo de las polticas sectoriales queda subordinado a las polticas del ajuste estructural, y entra en frecuente contradiccin con los objetivos declarados. Estos tres sentidos estn presentes, se entrelazan y a menudo se confunden en el campo de accin, en el discurso tcnico y en el sentido comn de los actores educativos. En ese terreno complejo es 'que debemos bregar por constituir un sentido progresivo de las polticas pblicas. Esa bsqueda colectiva se facilita si comprendemos que la realidad deja poltica social no est exenta de contradicciones, ni mucho menos es la mera expresin de lavoluntad del ms poderoso, sino un emergente en el cual pueden, incidir la crtica del discurso dominante y el planteamiento de alternativas superiores para la sociedad en su conjunto. Como consecuencia, las polticas sociales actuales resultan no slo de la
avasalladora iniciativa de las fuerzas inspiradas por el nuevo conservadurismo de derecha, sino tambin de la ausencia de iniciativa y del comportamiento defensivo por parte de otras fuerzas sociales y polticas, lo que nos hace responsables de ir ms all de la denuncia estigmatizante o la crtica desde la ideologa. Polticas sociales en el contexto del mercado global Los pases de Amrica Latina pasan por un largo perodo de transicin, marcado por la crisis del modelo de industrializacin, y por la declinacin del protagonismo de los actores nacionales que impulsaban aquel modelo. La coyuntura esta marcada por un proceso global de reforma del Estado y sus relaciones con la sociedad y la economa, dirigido a instaurar el mercado mundial como principal mecanismo de asignacin de recursos entre y dentro de las naciones. Algunas consecuencias de ese proceso son ya evidentes: la autonomizacin y vertiginosa movilidad del capital financiero, la polarizacin social, tanto en los pases del Sur como en los del Norte2, y la creciente brecha entre Norte y Sur. Pero ste es un proceso desigual. Mientras buena parle de las capas medias se empobrecen, algunos sectores medios han pasado a ser ricos. Del mismo modo, algunos pases de menor desarrollo han avanzado en la escala del crecimiento econmico (Banco Mundial, 1993). Contradictoriamente, aunque- la tendencia media sea negativa, este resultado desigual abre la expectativa de que algo puede hacerse, como individuo, como sector social, o como pas, para evitar ser parte de la degradacin general, e incluso lograr un mayor desarrollo. La consigna del xito, para individuos, sectores sociales y pases, no es la cooperacin o la solidaridad, sino triunfar en la competencia con los dems. Ser competitivos significa estar en condiciones de pasar las pruebas que plantea el mercado, __________________________________
2. Ver: CEPAL. 1993; CEPAL/PNUD, 1990; CEPAL, 1992; Para el caso de Estados Unidos, ver Bartlett, Donald y Steele, 1992.
respondiendo rpida y eficientemente a sus cambios. A escala nacional, advertidos del peligro de lograr apenas una competitividad perversa, corto-placista, basada en la degradacin del valor del trabajo, del medio ambiente y de la calidad de vida, se especifica que la competitividad debe ser "autntica", sustentable y basada en inversiones cu el capital humano (CEPAL, 1990; CEPALUNESCO, 1992). Habra, pues, margen para una accin voluntaria racional, y aquellos que adopten las polticas correctas a tiempo tendrn mejores posibilidades de pasar el examen de las fuerzas supuestamente naturales, no voluntarias, del mercado. Se recomienda ser realista, adaptarse a la naturaleza de las cosas, para sobrevivir y eventualmente prosperar. Segn este sentido comn, legitimador de la revolucin neoliberal, cualquier intento de contraponer fuerzas polticas, o sociales a la fuerza arrasadora del mercado llevara a resultados como los de la actual crisis de Mxico, o de las recientes crisis monetarias en Europa. Siguiendo ese razonamiento, para competir, un pas debe atraer capitales que inviertan en la produccin de bienes y servicios exportables, con alta productividad, calidad y flexibilidad. Para esto se recomienda cumplir las siguientes precondiciones: una oferta de fuerza de trabajo social y tcnicamente flexible; un complejo eficiente de servicios a la produccin, integrado al sistema global de recles de comunicacin y transporte, de informacin y financieras; bajar los costos directos, principalmente salarios y servicios a la produccin; bajar los costos indirectos, principalmente las cargas fiscales usualmente requeridas para cubrir funciones de un Estado ineficiente, y/o sobreextendido en sus compromisos sociales; proteger los derechos de la propiedad y la ganancia privadas, no slo mediante leyes protectoras de las patentes, sino minimizando la probabilidad tanto del estallido de graves crisis sociales o econmicas como de intervenciones arbitrarias del poder poltico en la economa; demostrar la voluntad poltica de mantener la estabilidad macroeconmica que permita el clculo de las inversiones alternativas.
En Amrica Latina, intentar lograr la competitividad por esta va est significando una revolucin cultural e institucional, que incluye, entre otras reglas del "buen gobernante":
desregular la economa, minimizando las barreras al comercio y libre flujo de capitales; reducir al mximo los derechos (entitlements) no vinculados a la competitividad, salvo los programas focalizados en los sectores de pobreza extrema y una "red de seguridad" para situaciones coyunturales de necesidad3; sanear las finanzas pblicas, privatizando toda actividad que pueda desarrollarse como negocio privado, reduciendo el gasto social al mnimo necesario para asegurar el acceso de los sectores mas pobres a paquetes de servicios bsicos (agua, saneamiento, salud y educacin elementales), aplicando la recuperacin de costos por los servicios a todos los usuarios que puedan pagar en dinero o en trabajo; descentralizar el Estado Nacional, pasando responsabilidades sociales a las instancias de gobierno y a las comunidades locales; invertir, conjuntamente con el capital privado, en una plataforma de infraestructura productiva que apoye al sector modernoexportador; proseguir una poltica macroeconmica que mantenga la estabilidad monetaria sin contravenir las indicaciones del mercado, y que garantice tanto el pago del servicio de la deuda externa como el libre movimiento de los capitales y sus ganancias.
Todo esto se nos presenta como una receta tcnica ante una situacin objetiva inevitable. Pero la tecnocratizacin y politizacin de la economa que esa presentacin si aparente. I _______________________
3. lista agenda puede volverse, por momentos, contradictoria. As, mientras el capital en principio requiere bajos salarios y costos derivados de la seguridad social, los gobiernos de pases del Norte pueden presionar I para que se nivelen los costos salariales, evitando lo que consideran una "competencia desleal" de los gobiernos del Sur.
Por un lado, las reformas institucionales son impuestas polticamente, por lites nacionales e internacionales, con la ayuda de un discurso terico-ideolgico que las presenta como la nica posibilidad real de acceder al crecimiento econmico y la estabilidad sociopoltica, si es que no de meramente sobrevivir. Por otro lado, el mercado real est lejos de la utopa neoliberal segn la cual el mercado libre tiene mecanismos de autorregulacin por los cuales la bsqueda competitiva del beneficio privado conduce al ptimo social. Se alega que los precios mundiales deben estar libres de intervencin poltica estatal (desregulacin) para guiar correctamente las decisiones econmicas poner a prueba su eficiencia en beneficio de todos. Sin embargo los gobiernos con fuerza poltica en el escenario mundial siguen ejerciendo su poder para influir sobre los mercados, y los niveles de centralizacin del poder econmico -en particular financiero- han llegado a niveles extraordinarios, alejndolos cada vez ms de los supuestos de la concurrencia perfecta. A la vez, y a pesar de indicadores claros del fracaso de sus anteriores propuestas y asesoras (como la deuda externa, que se ha convertido en hipoteca cierna de estas sociedades organismos multilaterales han aumentado su capacidad de influir sobre los gobiernos nacionales de pases en desarrollo. "El poder de los organismos multilaterales sobre los gobiernos de los pases en desarrollo est dado slo marginalmente por su aporte financiero (salvo posibles rditos espurios de los intermediarios). Lo decisivo es su capacidad para incidir en las relaciones econmicas internacionales (por ejemplo, vinculando el acceso al mercado de capitales con acuerdos previos con el FMI o el Banco Mundial, que imponen la poltica econmica y los parmetros de la relacin Estado/sociedad: equilibrio fiscal, desregulacin, privatizacin, descentralizacin). Esto da a los gobiernos que controlan estos organismos un gran poder (leverage) con muy bajos costos, al punto que, por ejemplo en Estados Unidos, se discute
la conveniencia de pasar recursos de la ayuda externa (manejable ms directamente de manera poltica) hacia los organismos multilaterales que ese pas controla. Aportando (crecientemente bajo la forma de crditos reembolsables a tasas de inters flotantes) menos del 5 % de los presupuestos estatales, se puede dirigir a control remoto sus polticas. Pero para comandar ese 5 %, que reorienta el 100 % del presupuesto pblico, apenas si hace falla suscribir y pagar efectivamente una proporcin muchsimo menor como parte del capital (en el caso del Banco Mundial, la proporcin entre los recursos que se aportan y los que se orientan puede llegar a ser de 1000 veces!). Pero esa capacidad institucionalizada presentada como responsabilidad por mantener el orden econmico mundial- que tienen los gobiernos de los pases industrializados para incidir polticamente en las relaciones econmicas globales no es todava suficiente. Esto se manifiesta dramticamente cuando se apela al bloqueo econmico, un recurso tambin poltico que, a pesar del fin de la guerra fra, se est utilizando de manera frecuente. Desentraar el juego de estas presiones polticas externas no es tarea sencilla, pues aqu intervienen desde conglomerados econmicos hasta ONGs ecologistas y movimientos de defensa de los derechos humanos. Ejemplos recientes se refieren al respeto a los derechos de patentes, la reduccin de la proteccin nacional a ciertas ramas de la industria, la conservacin de ciertas especies animales o vegetales, el cumplimiento de ciertas normas de la OIT relativas a las relaciones de trabajo, o ms en general de ciertos derechos humanos, la adopcin de determinadas instituciones polticas, o el cumplimiento de tratados o resoluciones de las Naciones Unidas, todo lo cual se aplica selectivamente y en general con dobles estndares." (Coraggio, 1994 a) Por todo esto, ni los precios de merend devienen de un puro mecanismo de concurrencia perfecta, ni las sugerencias para reorientar las polticas pblicas resultan de un puro dilogo desinteresado para buscar las mejores respuestas tcnicas a
objetivos trascendentes compartidos. As como sera poco clarificador pensar que todo es producto de una confabulacin, tambin sera ingenuo ignorar la existencia de fuerzas organizadas y proyectos de dominio, los que se refuerzan en la medida en que se aceptan pasivamente como algo natural. Pero no se trata de un problema "exterior" a nuestras sociedades. De hecho, est generalizado en la regin un estilo elitista de gestin pblica. Es tpico que la intelligentsia gubernamental haga tratos en la cspide con las agencias internacionales o con representantes de los gobiernos de los pases centrales, y realice un trabajo especial para legitimar ex post facto aquellos arreglos. Paradjicamente, parte de esta legitimacin puede consistir en dejar circular la idea de que los aspectos socialmente negativos de las polticas pblicas son impuestos desde afuera, minimizando as la responsabilidad de sus agentes nacionales. As, el FMI o el Banco Mundial se han convertido en el "enemigo" para los sectores ms afectados por las reformas econmicas. En la creencia de que el estado es ineficaz, y de que son factores externos o naturales los que determinan la situacin de crisis social, las mayoras nacionales vienen renunciando a la posibilidad de controlar el mercado y defender sus posiciones econmicas a travs del sistema poltico. Por ello, los precios y las polticas en ausencia de una fuerza contrarrestante ejercida por las mayoras, reflejan la correlacin de fuerzas regresiva en el concierto mundial. En esto es fundamental tener presente que las mismas instancias con capacidad para incidir en el curso de los acontecimientos, ya sean los organismos de Bretton Woods o los gobiernos de las principales economas del Norte, se encuentran a su vez crecientemente limitadas por la fuerza del capital financiero, que Representa la forma ms abierta del poder estructural del capital mundial? Cabe preguntarse si surgirn causas contrarrestantes por las que esas fuerzas llegaran a tornarse en algn momento favorables al desarrollo humano o a la democratizacin efectiva, y no a la reproduccin ampliada de la misma correlacin de poder.
Lmites a la globalizacin y propuestas de la Banca de Desarrollo para superarlos Como en toda poca de transicin, faltan conocimientos que permitan explicar y predecir con mnima confiabilidad el movimiento de conjunto de la economa, la sociedad y la poltica. El vaco de certidumbres se va llenando con hiptesis ms o menos apoyar das en algunas teoras muy generales, o en la extrapolacin de las tendencias empricas registradas. Por ejemplo, es generalmente aceptada la hiptesis de que el resultado previsible de ese juego libre de fuerzas sera la exclusin de masas inditas de la poblacin mundial de los beneficios del desarrollo tecnolgico que esas mismas fuerzas impulsan aceleradamente (Banco Mundial, 1990: cap. 1). Y aunque parece que modo de desarrollo informacional 4 no requerir por bastante tiempo contrarrestar por razones econmicas esas tendencias intrnsecas a la polarizacin y la exclusin social5, dos lmites pueden presentarse a su dinmica de desarrollo globalizador, ambos provenientes de esferas no estrictamente econmicas: 1 ) los desequilibrios ecolgicos, desatados en la transicin entre el modo industrialista y el informacional de desarrollo, que pueden poner en riesgo no slo la sustentabilidad de la economa mundial sino la de la especie humana misma; 2) la agudizacin de los desbalances sociales, que erosionan la estabilidad poltica que requiere la nueva economa para consolidarse a escala global. ________________________________
4. Manuel Castells denomina as al nuevo modo de organizacin sociotcnica del desarrollo. Ver Manuel Castells, 1989. 5. El modo industrialista de desarrollo nacional requerira por su propia dinmica econmica, una ampliacin del mercado interno, lo que posibilitaba alianzas e intervenciones extraeconmicas alrededor de polticas redistribucionistas. En un mercado global, el concepto mismo de mercado interno pierde sentido y posibilidades, y, con el amplio mercado que abren las economas en transicin del socialismo, todava no se anticipa la necesidad econmica de integrar a los excluidos.
Con respecto al segundo aspecto, el Banco Interamericano de Desarrollo realiz recientemente un evento donde se plante con total transparencia el lado sociopoltico de la competitividad sustentable: "Las formas predatorias de explotacin econmica son cada da menos viables. Sin la vigencia de una norma bsica de equidad, el tejido social se resiente y la intolerancia poltica prospera, generndose un clima adverso a la inversin. En escenarios de baja equidad y de poca esperanza hay buenas probabilidades de que las presiones sociales se vuelvan intolerables y obliguen ti recurrir a una alta densidad de intervenciones y regulaciones para restablecer el equilibrio, originando situaciones y ambientes de inestabilidad y de desconfan/a pblica. Desde este puni de vista, la equidad del sistema sociopoltico condiciona indirectamente la eficiencia de los mercados. Es decir, la propia lgica de una economa abierta de mercados sugiere que la reforma social, as concebida, ms que una secuela es una condicin esencial de la eficiencia y viabilidad de la economa." (BID-PNUD, 1983: 18-19) Esto, que parece dicho para enfrentar las modalidades ms economicistas del ajuste estructural, encuentra eco en el discurso del Banco Mundial, que a partir de 1990 ha declarado que el "ataque a la pobreza" es su objetivo principal, si bien lo presenta como una cuestin primordialmente de equidad. Es ms, aunque el Banco Mundial sostiene oficialmente que "el marco de instituciones polticas y econmicas es importante porque las polticas para reducir la pobreza implican un trade-off, postula que dicho tradeoff no es principalmente entre crecimiento y reduccin de la pobreza sino que""especialmente en el corto plazo, es entre los intereses de los pobres y los de los no pobres".-Por eso afirma que su estrategia "es ms fcil de ser adoptada en pases donde los pobres participan en la toma de decisiones polticas y econmicas!!" (Banco Mundial, 1990: 3). Segn el Banco, su estrategia tiene dos componentes:
1) promover el uso productivo del recurso ms abundante de los pobres: el trabajo, mediante un "eficiente crecimiento trabajo-intensivo basado en apropiados incentivos de mercado, infraestructura fsica, instituciones c innovacin tecnolgica", y 2) proveer a los pobres servicios sociales bsicos, en especial salud primaria, planificacin familiar, nutricin y educacin primara (Banco Mundial, 1990: 138; subrayado nuestro). A esto se agregan transferencias a los absolutamente inalcanzables por ese tipo de crecimiento (los miserables, los enfermos y los viejos), y la ya mencionada red de seguridad para los grupos ms vulnerables a "los shocks que reducen el ingreso". Es importante destacar que, en esta visin, el Banco ve "la inversin en educacin como la mejor manera de aumentar los recursos de los pobres" (Banco Mundial, 1990: 3)6. Esta propuesta estratgica para atacar la pobreza explicara por que" el Banco Mundial, usualmente centrado en la inversin en infraestructura y en el crecimiento econmico, aparece crecientemente como una agencia impulsora de la inversin en sectores sociales y la reforma del conjunto de las polticas sociales. Se trata de prevenir situaciones polticamente crtica -tanto en las megaciudades del mundo en desarrollo como en sus regiones rurales superpobladas- que podran poner en peligro la sustentabilidad poltica del ajuste estructural,; visto por el Banco Mundial, por el Fondo Monetario Internacional y por la Banca de Desarrollo en general, como el camino para retomar el crecimiento econmico a escala global?7.
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6. "Para nosotros, no hay mayor prioridad en Amrica latina que la educacin. Entre 1987 y 1992, nuestro programa anual de prstamos para la educacin en Amrica Latina y el Caribe aument de 85 a 780 millones de dlares, y anticipamos otro incremento hasta 1000 millones en 1994." (Presentacin de Mr. Shahid Husain, Vice-Presidente del Banco Mundial para Amrica Latina y el Caribe, en la Quinta Reunin del Comit Regional Intergubernamental del Proyecto Principal de Educacin para Amrica Latina y el Caribe, realizada en Santiago de Chile entre el 8. y II de junio de 1993).
Cmo lograr un crecimiento basado en tecnologas trabajointensivas cuando el modo informacional de desarrollo es justamente un gran expulsor de fuerza de trabajo? En todo caso, hacerlo por medio de "apropiados incentivos de mercado" no puede significar sino una baja pronunciada en los salarios y sus costos indirectos. Cmo atender a esta explosiva situacin social, y a la vez reducir el gasto social del Estado? Se requiere no slo usar ms eficientemente los escasos recursos que el ajuste deja para la poltica social, focalizndolos en los ms pobres, sino tambin extraerlos de los no pobres, entendidos stos como las .clases inedias urbanas, que son presentadas -junto con los sectores corporativos histricamente asociados al modelo industrializador (los sindicatos y el empresariado nacional)- como los grupos privilegiados .que en el pasado aprovecharan indebidamente su influencia sobre el Estado, llevndolo a la crisis al inflar la masa de subsidios indiscriminados. Los trabajadores de Amrica Latina, desde los niveles ms pobres de ingreso hasta los medios, librados al mercado mundial de trabajo, deben renunciar a las leyes que los protegan, y competir, a la vez, con los trabajadores ms baratos y ms despojados de derechos humanos y con los ms capacitados del mundo, que estn adems equipados con una infraestructura de punta. Por su parle, los empresarios latinoamericanos que sobreviven como tales, perdido el mercado interno cautivo por la proteccin estatal, deben competir o asociarse de manera subordinada, con un capital global financieramente ultra-sensible, para el que mnimas variaciones en la rentabilidad inducen al cierre de actividades y a la migracin entre continentes. La desocupacin abierta, el subempleo y la precarizacin del trabajo, por un lado, y las oleadas de quiebras de pequeas y medianas empresas ( PYMES ) y de micro-emprendimientos ___________________________________
7. Como expresa otro documento del mismo Banco, se ha concluido que "la pobreza urbana se convertir en el problema mis importante y mis explosivo del siglo prximo desde el puni de vista poltico" (Banco Mundial, 1991:5).
familiares 8 , por el otro, son indicadores cotidianos de la cara ms regresiva de este estilo de desarrollo, que se pretende presentar como la nica forma de realizacin de la revolucin tecnolgica contempornea. Es eficiente la focalizacin de la poltica social? Las nuevas polticas sociales se caracterizan por la expresin ''para todos": salud, agua, saneamiento y educacin para todos. Pero no empleo ni, por lo tanto, ingreso para todos. El empleo y los ingresos sobrevendran, eventualmente, por la capitalizacin que los pobres hagan de la inversin de servicios sociales que se dirige a ellos (ya pocos se animan a anticipar un efecto de derrame por el crecimiento de la economa en los pases del Norte). En consecuencia, tanto por razones de equidad como para promover el desarrollo del Estado debe intervenir para garantizar que quienes no tengan el ingreso para proveerse de esos servicios en el mercado (aquellos por debajo de las lneas de pobreza o indigencia) los reciban como servicio pblico9. Esta propuesta supone una transaccin no siempre evidente: el para todos significa degradar el concepto mismo de salud,
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8. Para dar una idea de la magnitud del fenmeno, en el caso de Argentina, la tasa de desempleo abierto es ya la ms alta de su historia, y la Unin Industrial Argentina ha manifestado su alarma por el cierre de 30.000 negocios en el primer cuarto del ao 1995. (Latn American Econoniy and Business, Londres, junio de 1995). 9. En el planteamiento de estas concepciones ha sido fundamental el papel del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), en cuyo seno se producen los informes anuales sobre desarrollo humano, concepto que se autopresenta como nuevo paradigma de desarrollo. Sin embargo, para convertirse en paradigmtico, deber poder encarnarse en las fuerzas del desarrollo real, algo que requerira modificar la naturaleza del modo de desarrollo que surge de la globalizacin del mercado. Para un anlisis de esa propuesta y sus derivaciones en la educacin, ver: Jos L. Coraggio, 1995. Ver tambin: Informe de Desarrollo Humano (1990, 199'l, 1992, 1993, 1994), PNUD, Nueva York.
educacin o saneamiento, lo que se refleja en el adjetivo: "bsico". Se supone que quienes pueden adquirir la parte no bsica de esos servicios no estn interesados, o quedan excluidos de acceder al paquete bsico por la va pblica. Por ello, de hecho se segmenta la poblacin en dos sectores: los que slo tienen servicios bsicos gratuitos o subsidiados (los pobres), que tienden a ser de menor calidad, los que obtienen servicios ms amplios, totalmente a travs del mercado, incluyendo servicios "bsicos" de mejor calidad.
Pero esta segmentacin tiene algunos problemas de eficacia, y tambin de eficiencia. As, en algunos casos, para brindar una cobertura total de un servicio bsico se debera, por razones tecnolgicas o sociales"1 proveerlos a poblaciones heterogneas a partir de la misma fuente, con lo que la distribucin del gasto social debera tomar otras formas Por ejemplo, si en una ciudad debe haber una nica red de agua y alcantarillado, la discriminacin positiva no ser visible por el lado del acceso (todos estarn conectados al mismo sistema) sino por el de la recuperacin diferencial de los costos, proporcional a la capacidad de pago de cada uno. Pero este mecanismo es problemtico en servicios personales, como la salud, o los comedores escolares, donde habra nios con cupones y nios con dinero, en la misma o diferentes filas, algo que tiende a ser rechazado por los mismos pobres, en particular por los nuevos pobres (Minujin y Kessler, 1995). Otro problema es que a lo largo de una vida se puede oscilar (cada vez ms) alrededor de la lnea de pobreza, lo que hace sumamente complicado ajustar coyunturalmente el acceso a servicios pblicos (por ejemplo, cuando un usuario supera la lnea de pobreza habra que dejar de proveerle el servicio o pasar a cobrarlo a otro precio, y a la inversa). Podemos imaginar los costos de administrar un sistema de discriminacin como el que supone la ___________________________________
10. Por la lgica de los ecosistemas o de las redes de infraestructura, o por los costos polticos de una segregacin abierta.
focalizacin de los subsidios segn las fluctuantes capacidades de pago. Por otro lado, la lnea de pobreza, calculada en equivalentes de ingreso, se convertira en una franja discontinua, pues en cuanto alguien pasa hacia abajo de la lnea, sus condiciones de vida dan un salto hacia arriba al tener acceso a varios paquetes de servicios de los cuales estar/a privado unos pesos ms arriba. En otras palabras, quien tenga un ingreso monetario equivalente al de la lnea de pobreza a ms el valor imputado de esos paquetes de servicios estara igual o peor que quien est en la lnea de pobreza 11. Esto desestimulara trabajar para conseguir ingresos en ese rango, en el cual est una proporcin muy importante de la sociedad, creando una discontinuidad moral entre pobreza I (dependiente de la beneficencia pblica) y pobreza II (autnoma), aunque con niveles de vida material equivalentes12. Nuevamente, cualquier intento de resolver esta contradiccin con mtodos sofisticados de control encarecera tremendamente la ___________________________
11. El ancho de esa franja no es deleznable. Segn estimaciones del documento presentado en la mencionada reunin organizada por el BID y el PNUD-(BID/1NUD, 1993), en Amrica Latina la lnea de indigencia est en los U.$S 365, y la de pobreza en los U$S 730 anuales. Dado que i el 20 % ms pobre de la poblacin tiene ingresos menores a los U$S 196 anuales, habra que hacer un gasto social en servicios focalizados que duplique ese nivel para llevarlos por encima de la indigencia, y que lo cuadruplique para llevarlos por encima de la lnea de pobreza. 12. Claro que quienes estn en situacin de pobreza I estaran igualmente incentivados a pasar a la situacin de pobreza II, si tienen la expectativa de acceder desde all a niveles superiores de ingreso. Pero esto supone una teora dinmica del ingreso (y del capital humano), donde, alcanzadas ciertas capacidades para ganar ingresos, se puede acceder a niveles an superiores con mayor probabilidad. Esto no es lo que registra la experiencia reciente, siendo los sectores medios los ms golpeados relativamente por la crisis, tanto por el rediseo de las polticas sociales que venimos analizando como por la drstica desvalorizacin de su capital humano, producida por la revolucin tecnolgica.
gestin de los servicios. Todas estas complicaciones (y costos) de los programas focalizados en la pobreza extrema no se justifican si todos deben acceder, va mercado o subsidio, al paquete mnimo.,Si ese fuera el caso, lo mejor sena una provisin comn a todos, eficiente y de igual calidad, facilitando la prestacin, minimizando sus efectos discriminatorios, bajando costos por la escala, y recuperndolos mediante el cobro de impuestos proporcionales al ingreso, con niveles nulos de impuesto por debajo de la lnea de pobreza. Pero lo anterior no es valido si', en realidad, a niveles superiores de ingreso lo que se obtiene no es un paquete ampliado, compuesto por el mismo paquete mnimo (ahora pagado) ms otros servicios, sino que se pasa a un paquete distinto, que no slo incluye otros servicios sino que los servicios equivalentes a los bsicos son de oir calidad. As, por ejemplo, todos acceden a la escuela primaria, pero hay escuelas primarias de calidad muy distinta, diferencia que se oculta bajo.1 la apariencia de un mismo certificado nacional de aprobacin13 En tal caso, la apariencia del "para todos" se desvanece, y se hace evidente la dualizacin del modelo, donde un derecho pretendidamente universal es ejercido realmente como ciudadano de primera si es va ingresos, y como ciudadano de segunda, si es va la accin pblica. En esencia, la focalizacin puede terminar significando una redistribucin de recursos pblicos desde los sectores medios hacia los pobres, junto con una reduccin en la calidad y complejidad de los servicios pblicos. Pero adems, visto dinmicamente, el empobrecimiento subsecuente de los sectores medios bajos (y no tan bajos) puede hacer que vuelvan a entrar como usuarios de servicios pblicos (escuela, hospitales), cuya degradacin histrica por la crisis estatal los haba impulsado a sustituir por la oferta privada. En efecto, la redistribucin (dejar de prestar servicios subsidiados a sectores con ingresos monetarios por encima de
_____________________________________________ 13. Esto es algo que, a igualdad de otras condiciones, se agravara" por la descentralizacin del sistema educativo, que permitir" un proceso de diferenciacin curricular, de recursos, etc. mucho ms pronunciado. Corregir esto requiere invertir recursos pblicos adicionales en apoyar a las escuelas con peores condiciones, como en el caso del Programa de las 900 Escuelas en Chile. Ver: Viviana Galdames, 1993.
el ingreso real de amplias capas medias bajas, y re lnea ce pobreza) reduce fuerza una dinmica regresiva que puede incluso empujarlas hacia abajo de la lnea de pobreza, sin reducir efectivamente su demanda por servicios pblicos14. El otro problema serio de esas propuestas de poltica social es que, contrariamente a sus objetivos atan al Estado a un asistencialismo de costos creciente. Como lo demuestran los rebrotes de tuberculosis, clera, o el analfabetismo funcional, las polticas sectoriales de este tipo no resuelven la naturaleza reproductiva de los problemas cuyos efectos compensan, por lo que no slo no son sustentables, sino que requerirn crecientes recursos en el futuro15. La eficiencia en lograr, objetivos de corto plazo (balance fiscal), si se da, no necesariamente llevara la eficiencia en el cumplimiento de los objetivos de largo plazo (desarrollo humano sostenible).
Necesidad de otras aproximaciones al desarrollo
Se hace evidente que la discusin no puede estar centrada en trminos del ingreso y su distribucin, como si fuera un juego de suma cero. Hay que volver a plantear la cuestin olvidada de cmo se usa el excedente, conectando directamente la llamada inversin social con el incremento en la masa, de ingreso real disponible. No es suficiente ver la inversin social como un mecanismo para _______________________________________
14. La ideologa dominante afirmara que, por el contrario, la nueva situacin ser un desafo, que desarrollar la creatividad y las energas adormecidas por el rcdistribucionismo indiscriminado del Estado. Siendo esto cierto para muchos individuos, el resultado social est en buena medida determinado por las posibilidades de conjunto, cuyos lmites puede preverse que impondrn un proceso darwiniano de seleccin social. As, los programas para impulsar los microemprendimientos registran una altsima lasa de "mortalidad" de sus beneficiarios, sencillamente porque no hay suficiente mercado ni crditos para ms de los que sobreviven. 15. Para un anlisis de esta cuestin y algunas propuestas alternativas, ver Jos L. Coraggio, 1994 b. 16. Dada la definicin de excedente econmico, el gasto en servicios bsicos no es estrictamente una inversin de 'excedente, sino otra forma de reproducir las capacidades elementales de trabajo de la poblacin (consumo colectivo, gestionado por el Estado).
lograr una mayor equidad en las oportunidades, sino que hay que garantizar su efectividad para modificar las vidas y expectativas de la poblacin17. La concepcin que est detrs de la consigna "invertir en la gente" es que, al tener mejor acceso a servicios bsicos, los pobres tendrn un mayor capital humano y, por lo tanto, una mayor probabilidad de realizar trabajos productivos y de obtener un ingreso. Sin embargo, en una economa de mercado, la efectivizacin de esa capacidad depende del acceso a otros recursos (tierra, crdito, tecnologa, informacin, etc.) y de la organizacin socio-tcnica de los usos del excedente econmico: de la estructura de las inversiones de capital, de las tecnologas que desarrolla, de los bienes y servicios que produce, etc. Al examinar cmo se usa el excedente, inmediatamente aparecer el tema de qu sectores se lo apropian y qu uso hacen de l a partir de sus motivaciones o comportamientos institucionalizados (pblicos o privados). Esto lleva a la cuestin: del sistema econmico y las condiciones de legitimidad de la libre apropiacin .privada de los excedentes 18.
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17. Esto fue explcitamente reconocido, para la educacin, en el Documento preparado para la Conferencia Mundial sobre Educacin para Todos, por la Comisin Interinstitucional de la cual forma parle el Banco Mundial. All se dice: "El gobierno y el sector privado deben instituir las normas,-incentivos y medidas de apoyo adecuadas que fomenten una mayor demanda de mano de obra preparada y una utilizacin mis eficaz de sta [...] actividades tan diversas como la fijacin de precios en la agricultura, la participacin poltica, la reglamentacin de las empresas, las prcticas culturales y el desarrollo de infraestructuras pueden contribuir a determinarla utilidad de la educacin recibida." (PNUD/UNESCO/ UNICEF/BANCO MUNDIAL, 1990: 39). 18. Aqu sera poco til regresar a una teora del valor trabajo y la explotacin, pues si se sostiene que slo el trabajo genera valor en asa poca, se llegara a paradojas como que un 25 % de la poblacin genera y debera apropiarse de todo el valor. Por otro lado, fenmenos relativamente recientes, como el peso de los fondos de pensin en los mercados de capitales y la extrema fluidez de las relaciones entre accionistas y empresas en los mercados financieros hacen necesario actualizar las propuestas tradicionales al respecto.
En esta poca de transicin tambin en el campo terico, deberemos revisar e integrar diversos ncleos conceptuales que contribuyan a explicar los mecanismos de la competencia real en esta economa global y su interaccin con los efectos y condiciones econmicas resultantes de la imposicin da lmites ticos al funcionamiento del sistema. Desde una perspectiva utpica, esos lmites deberan ser impuestos -al capital o a los consumidores-, mediante un Estado democrticamente controlado por la sociedad. En cambio, como mostraremos para el caso de la educacin, las teoras que orientan el diseo de las polticas econmicas y sociales parecen combinar una aplicacin acrlica de las hiptesis asociadas a la utopa neoclsica -que supone una competencia perfecta-, con un crudo realismo poltico, que meramente acepta las condiciones polticas locales (BID-PNUD, 1983). Pero esto es as solamente en apariencia. Aunque sera loable que los organismos multilaterales no condicionen sus apoyos financieros (al estricto equilibrio fiscal, al pago de la deuda, a una reforma agraria, o al cuidado de equilibrios ecolgicos)'" afectando la soberana de los gobiernos nacionales a los que prestan o asesoran, encontramos aqu dobles estndares: mientras ciertas recomendaciones tienen el alcance de dictatum, otras quedan como comentarios de pie de pgina de los informes. Con respecto a las polticas macroeconmicas, es sabido que tanto el FMI como el Banco Mundial ejercen presiones fuertes para __________________________________
19. Como respuesta a la interferencia con la soberana nacional que suponen los condicionamientos al crdito, o al comercio, por razones de intereses particulares de grupos o pases del Norte, puede surgir la idea de generalizar ese tipo de intervenciones extendindolas a objetivos de desarrollo humano. Esto est de hecho siendo utilizado por organizaciones ecologistas que abogan por determinadas especies, o por quienes defienden los derechos humanos. Recientemente se ha planteado, desde Amrica latina, que se condicionen los crditos y la ayuda internacional al mejoramiento de indicadores de desarrollo humano (C. Lpez y otros, 1993). Estas propuestas deben ser sopesadas con mucho cuidado, pues son de doble filo, y no deberan proponerse nuevas relaciones estructurales a partir de situaciones coyunturales, como que, por ejemplo, ciertas polticas impulsadas por un organismo internacional puedan ser ms progresivas que las defendidas por los poderes nacionales.
imponerlas a sus contrapartidas nacionales. Con respecto a las polticas sociales, que podra pensarse tienen relacin directa con la tarea de la clase poltica local de construir la legitimidad del sistema global, hay indicaciones de que la interferencia puede ser tambin importante, pero sobre todo en funcin de reducir y hacer ms eficiente el gasto pblico. La tendencia es a que el diseo de las polticas sociales quede tambin subordinado al objetivo econmico de la competitividad. Pero al convertirse en una categora central y tan abarcadora de las polticas pblicas nacionales e internacionales, la competitividad pierde su precisin econmica y se vuelve un concepto cuyo sentido es materia de reflexin. Segn qu concepto de competitividad se adopte;-resultarn ms eficientes unas u otras polticas sociales (y econmicas). La experiencia del mismo mercado mundial viene mostrando que la competitividad no se expresa slo en el precio, y por lo tanto no depende slo de bajar los costos de los insumos y de incentivar una alta productividad del trabajo, sino que tiene otros determinantes fundamentales: "calidad total", servicios al consumidor, innovacin y creatividad, velocidad de adaptacin a mercados cambiantes, todo lo cual remite no tanto al costo como a la calidad de los recursos humanos y sistemas sociales involucrados en su produccin, Pero, esa calidad no puede lograrse solo con la vacunacin, nutricin y educacin bsica de los hoy nios, pues est a su vez asociada a las condiciones de reproduccin de sus familias y comunidades, a la calidad de vida histrica y actual, y tambin a las expectativas de vida para el futuro. La calidad de una sociedad, reflejada en la calidad de vida de los trabajadores, familias y comunidades se convierte as en condicin para una competitividad sustentable20. ________________________________________________
Esto no se limita al personal de gerencia o diseo de una empresa, sino que abarca todos los niveles, el del empacador o el transportista que innovan permitiendo una reduccin del tiempo o un aumento de la calidad del producto que se entrega, o el del maestro que experimenta nuevos encuadres para una mejor relacin enseanza-aprendizaje en la escuela pblica.
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La competitividad sustentable requiere una sociedad no polarizada, donde haya expectativas de continua mejora en la calidad de vida de los agentes econmicos, la que no es independiente de la calidad de vida de toda la poblacin con la que cohabitan (medio ambiente, saneamiento, salud, congestionamiento, violencia, seguridad, valores de solidaridad y cooperacin, identidad cultural, valores democrticos, derechos ciudadanos, sistemas de socializacin escolar, calidad de los medios masivos de comunicacin, etc.). Esto se hace ms evidente si se ve la competitividad como un fenmeno que debe ser estructural, transgeneracional. El desarrollo humano no puede ser visto como resultado posible, de la competitividad, sino como condicin de sta. Por tal razn, las unidades de intervencin para poner en marcha un proceso de competitividad auto-sustentada no deberan ser segmentos o estratos de individuos con bajo ingreso, sino, comunidades heterogneas completas, lo que supone un concepto diverso del desarrollo y su vinculacin con las polticas sociales. La vida de una comunidad demanda satisfactores que pueden ser obtenidos a travs del ingreso en el mercado, a travs de la provisin pblica o mediante formas comunitarias no mercantiles, intra o inter unidades domsticas familiares. Cualquier intento serio de promover el desarrollo debera fomentar todas y cada una de estas modalidades complementarias de produccin. Pero la visin que predomina en la intelligentsia internacional es que la forma mercantil es siempre la mejor, y que las otras variantes son remediales, para los casos (vistos como excepcionales) de mal funcionamiento del mercado. Es ms, como veremos, cuando se trata de bienes o servicios semi-pblicos como la educacin, en que se admite que el mercado no resuelve la satisfaccin de necesidades consideradas como bsicas, las propuestas de reforma institucional implican una introyeccin de los valores y pautas del mercado en el interior de la gestin pblica.
Los flancos de las propuestas de poltica social prevalecientes pueden ser atribuidos a debilidades tericometodolgicas inadvertidas, o bien a que deben cumplir con el objetivo no confesable de justificar polticas pre-definidas. En todo caso, su no rectificacin puede ser causa de penurias adicionales y de la prdida de posibilidades de desarrollo. En el resto de este documento vamos a examinar las polticas propuestas, ejemplificando con la de educacin, desde la perspectiva de sus fundamentos terico-metodolgicos y no de sus posibles intenciones ocultas.
II. La poltica fundamentos21
educativa
del
Banco
Mundial
sus
"Hasta ahora, las sucesivas macro-visiones de la educacin que se han formulado durante este siglo seleccionaron y pesaron las variables de una manera selectiva, destacaron aquellas implicaciones que eran consistentes con los objetivos profesados e ignoraron las informaciones y criterios que socavaban la validez de los supuestos utilizados." (Ratinoff, 1994:23) El marco terica-metodolgico: la teora econmica neoclsica
El reduccionismo economicista Recientemente, el papel del anlisis econmico en el diseo de las propuestas educativas del Banco Mundial ha sido presentado de la siguiente manera: ______________________________
21. Partes de este captulo estn basadas en dos trabajos previos del autor: "Las nuevas polticas sociales: el papel de las agencias multilaterales", 1994, y "Educacin y modelo de desarrollo", 1995.
"...el anlisis econmico de la educacin en general, y el anlisis de las lasas de retorno en particular, es un instrumento diagnstico para comenzar el proceso de establecer prioridades y considerar formas alternativas de alcanzar objetivos dentro de un enfoque sectorial." (Banco Mundial, 1996: 94; subrayado nuestro) Adems de que el "comienzo" elegido puede condicionar la visibilidad de otros caminos y posibilidades en el diseo de las polticas educativas, vamos a mostrar que el anlisis econmico se ha convertido en la metodologa central para el diseo de polticas educativas. Pueden plantearse varias objeciones terico-filosficas a la decisin de dar tal centralidad al anlisis econmico en el diseo de polticas y procesos educativos: a) Por "anlisis econmico" se entiende un mtodo especial d anlisis, encuadrado en la-teora econmica neoclsica; la que por dcadas ha sido objeto de crticas por sus limitaciones para explicar incluso los procesos especficamente econmicos22. b) El modo economicista en que se usa esa teora para derivar recomendaciones contribuye a introyectar e institucionalizar los valores del mercado capitalista en la esfera de la cultura, algo que va ms all de hacer un clculo econmico para comparar los costos y beneficios de diversas alternativas generadas desde lo social o lo poltico23.
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22. Para una discusin reciente de los problemas metodolgicos de la ciencia econmica, ver: Roger Backhouse (comp.), 1994. 23. As: 1) las virtudes de introducir la competencia en los sistemas educativos son descontadas como verdad irrefutable; 2) el individualismo que supone la mecnica de este modelo -en s un valor cultural- no es sacado a luz, a la vez que se hace numerosas referencias a las comunidades y se dice que debe dejarse lugar para las particularidades culturales de cada pas; 3) de hecho se termina reduciendo la calidad de vida a indicadores de ingreso; 4) de hecho se contribuye a justificar la riqueza en medio de la pobreza, (posiblemente por asociarla a una mayor lasa de ahorro c inversin) al plantear como criterio de eficiencia y de equidad una redistribucin desde los sectores medios (categorizados como privilegiados) y pobres, sin tocar a los sectores ms ricos; igualmente, no hay ninguna referencia a los intereses del capital, equivalente a la que se hace respecto a los "intereses tradicionales" de los sindicatos de maestros, etc.
c) Aunque se indica que dicho anlisis es slo un punto de partida, y que los gobiernos tienen otros motivos para establecer sus prioridades educativas, de hecho, por razones que debemos determinar, las recomendaciones especficas y generales que vienen plantendose en los documentos del Banco Mundial parecen estar siendo asumidas acrticamente por muchos gobiernos de la regin y del mundo. (Entre otras cosas por la cantidad de investigaciones empricas que se asocian a las recomendaciones, pero sobre todo por la ausencia de propuestas mejores y bien articuladas). Esto hace a gobernantes, intelectuales y tcnicos nacionales co-responsables de las consecuencias que pueden traer esas polticas. d) Las nuevas polticas sociales propuestas, y las de educacin en particular, no slo no son econmicamente sustentables y conducen a nuevas crisis fiscales sino que son ineficientes para los mismos criterios neoclsicos. e) A pesar del enfoque cientificista en que vienen envueltas las propuestas oficiales del Banco Mundial, no se asume, el principio cientfico de que estn basadas en hiptesis sujetas a la refutacin; por el contrario, parece haber ms afn en seguir construyendo ejemplos que las hagan plausibles que en atender a las evidencias que las refutan24. f) el enfoque sectorial, que se presenta como una superacin del enfoque por proyecto, dista de ser el enfoque integral que se requiere para pensar y actuar la promocin del desarrollo sustentable en nuestras sociedades. Esto es advertido en otros documentos conocidos e incluso co-firmados por el Banco, y no puede argirse _________________________________________
24. Esto tiene un efecto que dificulta el dilogo: en tanto los tcnicos del Banco se pongan en una posicin de defender sus tesis, surge la necesidad social de que otros se especialicen en tratar de debilitarlas, lo que puede generar animosidades y polarizaciones que no son conducentes a la bsqueda de las mejores alternativas para la desesperante situacin social que enfrentan nuestros pases.
que se quiere evitar recaer en la macro-ingeniera social, pues eso es precisamente lo que se intenta con las drsticas reformas institucionales que se impulsan. (PNUD/UNESCO/ UNICEF/BANCO MUNDIAL, 1990); g) en una poca de crisis de paradigmas y de grandes incertidumbres, la gravedad de las consecuencias que puede tener una intervencin masiva equivocada en el rea educativa debera evitar el unilateralismo disciplinario y propender a la creacin de un espacio pluralista de bsqueda colectiva, donde diversos criterios y propuestas plausibles sean investigadas y puestas a prueba con igual acceso a recursos. Aunque las propuestas educativas oficiales del Banco Mundial 5 son muchas veces interpretadas como una respuesta contempornea a la indita problemtica actual, es importante saber que esa lnea de pensamiento estuvo presente en el interior del Banco desde los aos 70, cuando apareca en parte como un correcto llamado de atencin, dirigido a quienes se centraban en el anlisis de los determinantes socioeconmicos externos, de que haba que considerar y actuar sobre lo que ocurra en el interior del aula. Es ms, ya por entonces estaban planteadas prcticamente todas las recetas que hoy se _____________________________________________
25. Es importante destacar que, en el interior del Banco Mundial, existen diversas posiciones con respecto a los diagnsticos y las recomendaciones que se hacen en los documentos oficiales. En particular, hay resistencias importantes a aceptar el predominio del anlisis de costo-beneficio como criterio principal para disear las polticas en educacin. Es ms, un anlisis objetivo de los procesos concretos que llevan a las polticas especficas en cada pas o regin posiblemente mostrara que los consultores y tcnicos que participan como operadores del Banco en los pases tienen mrgenes para generar o canalizar programas y proyectos con otros enfoques. Esto devuelve al campo de los polticos, intelectuales y tcnicos nacionales una parte importante de la responsabilidad por las polticas que finalmente se adoptan. A pesar de este saludable pluralismo interno, dentro del Banco Mundial hay documentos que asumen una posicin institucional, y por tanto -con esa importante salvedad- en este trabajo seguiremos refirindonos a "el Banco".
pueden ver como respuesta especfica a la crisis del sistema educativo con lo que estamos ante un caso o de extraordinaria premonicin o de predominio de una teora rgida sobre una realidad cambiante y diversa. En la documentacin de esa poca se explcita que esas propuestas fueron construidas usando el modelo micro-econmico neoclsico26. Tal enfoque lleva, por ejemplo, a asimilar la escuela con la empresa, a ver los factores del proceso educativo como insumos, y la eficiencia y las tasas de retorno como criterios principales de decisin. Esto de por s debe preocuparnos, sabiendo que ese modelo tiene una serie de lmites intrnsecos conocidos, que pueden incidir sobre la validez cientfica de las propuestas que se estn haciendo. Pero a esto se suma el uso que se hace del modelo. Hay suficiente evidencia para afirmar que, con el mismo modelo, podra .llegarse a conclusiones diversas (por ejemplo, en lo relativo a la prioridad otorgada a la educacin primaria vs. la secundaria 27, la bsica vs. la superior28, .etc.) si se aplicaran las metodologas con otra intencin o, ms an, de manera rigurosa, es decir, poniendo las hiptesis realmente a prueba antes que buscando construir ejemplos favorables29. En otras palabras, estamos recibiendo una asesora para reformar nuestros sistemas educativos que est basada en una ______________________________
26. Ver George Psacharopoulos y Maureen Woodhall, 1985, y la bibliografa que all se cita. 27. Ver Bruce Fuller y Donald Holsinger, 1993. All se dice: "Las afirmaciones acerca del tamao ptimo, el papel y las funciones del subsector, sobrepasan de lejos la acumulacin de evidencia plausible sobre sus efectos econmicos y sociales efectivos". Sabiamente, el trabajo lista "20 reas de ignorancia" sobre las que debera realizarse investigacin antes de hacer recomendaciones fuertes. : 28. Para recientes anlisis sobre la educacin superior, ver: Banco Mundial, 1995. 29. Importantes dudas sobre la evidencia emprica acumulada con este modelo estn registradas, por ejemplo, en un documento publicado por el mismo Banco Mundial -firmado, entre otros, por un Vicepresidente del Banco- que sostiene que la evidencia usada para apoyar las propuestas no es confiable ni concluyente. Ver: Wadi Haddad, Martin Carnoy y otros, 1990.
teora cuestionable y, an ms, las investigaciones que orienta producido evidencia no concluyente, si es que no refinadora las mismas hiptesis que guan dicha asesora. Esto en parte puede explicarse por una coyuntura global que la teora econmica neoclsica es parte de la ideologa neoliberal y neoconservadora dominante. No es que la hegemona intelectual de las teoras neoclsicas sustente las nuevas estructuras de poder, sino que las nuevas correlaciones de poder dan vigencia a esas teoras. Porque la plausibilidad de una teora social depende no slo de procesos de investigacin cientfica sino de qu est pasando con el sentido comn y los paradigmas polticos. La teora econmica neoclsica tambin tiene un modelo macroeconmico que se aplica al campo de la educacin como todo. Es un modelo que, bsicamente, trata de explicar las variaciones en el ingreso nacional usando, lo que llama una funcin de produccin agregada. Dicha funcin es una ecuacin en la que el incremento del producto nacional depende de la acumulacin de capital fsico (construcciones, equipamientos, etc.), de las variaciones en el factor trabajo y de un factor que han llamado "capital humano" (conocimiento y destrezas adquiridas, hbil! des innatas, etc.) que aparece como separable de lo que es el desgaste de la energa humana (Dornbusch y Fisher, 1994: cap. 10). Este modelo, que -dicho en documentos del BM (Banco Mundial, 1993)- no ha podido explicar las variaciones en el ingreso nacional en los ltimos 30 aos, es decir, que ha fracasado como teora para explicar el movimiento econmico incluso en una poca de relativa estabilidad institucional, dominada por un mismo estilo de desarrollo, sigue siendo aplicado para explicar las relaciones entre educacin y economa y sugerir acciones conducentes al desarrollo en un momento de transicin epocal. En este modelo, una correlacin histrica positiva entre tasas de crecimiento econmico y ciertos indicadores de variacin en el stock de capital humano es interpretada como signo de que la inversin en educacin es una va para el desarrollo porque -se agrega- el gasto en educacin equivale a invertir capital humano y eso genera un incremento en el ingreso.
La constatacin de esa correlacin junto con los anlisis microeconmicos a nivel de proyecto -que indicaban que si se inverta algo del crdito para infraestructura en educacin la tasa de retorno poda aumentar- parece haber conducido al Banco a reconocer que durante dcadas se haba concentrado errneamente en la inversin en infraestructura, sin advertir que la educacin era, a la vez que una inversin complementaria de las obras de infraestructura, un sector en s mismo de alta productividad30. Lo que el Banco infiere de sus modelos econmicos sobre la educacin Cmo se traducen estos enfoques en el interior del sector educativo? Se limitan a dar prioridad a la inversin en educacin, abriendo lneas de crdito para tal fin, dejando n los gobiernos, los educadores, las comunidades educativas, o por ltimo al "mercado educativo", el determinar los objetivos especficos de la educacin, las "tecnologas" de enseanza-aprendizaje y la organizacin del sistema educativo? En un reciente documento el Banco....... "...reconoce que las polticas debe ser diferentes para cada pas, de acuerdo a la etapa del desarrollo educacional y econmico y a su contexto histrico y poltico." (Banco Mundial, 1996: XII) ____________________________________
30. Ver Adriann Verspoor, 1991.Hoy el Banco Mundial plantea las cosas as: "La educacin es un instrumento importante para el desarrollo econmico y social. Es un elemento crucial de la estrategia del Banco Mundial para ayudar a los pases a reducir la pobreza y mejorar los niveles de vida mediante el crecimiento sostenible y la inversin en el capital humano [...] La educacin contribuye al crecimiento econmico, pero no lo genera por s sola. El crecimiento ms fuerte se logra cuando la inversin en capital humano y en capital fsico tiene lugar en economas con mercados competitivos de bienes y factores de produccin. Esos mercados son resultado de la estabilidad macroeconmica, el buen funcionamiento de los mercados de trabajo y la apertura al comercio internacional y a las corrientes de la tecnologa." (Banco Mundial, 1996: 21-22).
Sin embargo, se trasluce del mismo y de otros documentos que oficialmente el Banco tiene un saber cierto sobre qu deben hacer iodos los gobiernos, un paquete lisio para aplicar de medidas asociadas a la reforma educativa universal. Por lo pronto, el Banco est determinado a lograr que los sistemas de educacin se descentralicen. Aparentemente, de la descentralizacin se espera que a nivel de cada distrito o establecimiento se adopten, con mejor conocimiento de las condiciones locales, las combinaciones de insumos educativos ms eficientes, pero tambin se espera que reduzca la capacidad de los intereses tradicionales (sindicatos de maestros y burcratas del gobierno central, asociaciones de estudiantes universitarios, las lites usualmente beneficiadas por los subsidios indiscriminados) para incidir en la poltica educativa universal. Pero, adems, el Banco ya sabe cul es el objetivo que debe guiar esas decisiones descentralizadas: desarrollar las capacidades bsicas de aprendizaje en el nivel primario y (cuando el pas lo justifique) en el nivel secundario inferior, algo que el Banco tambin sabe que contribuir a satisfacer la demanda de "Trabajadores flexibles que pueden fcilmente adquirir nuevos conocimientos".(Banco Mundial, 1996: 27) 31. El Banco sabe que, dado el principio general de que los recursos son escasos, todo pas debe pasar recursos pblicos desde la educacin superior y tcnica a la educacin bsica, y utilizar su limitada capacidad de subsidio exclusivamente en aquellos que, estando capacitados para aprender, no pueden pagar por su educacin. El Banco sabe que esto satisface adems el objetivo de reducir la pobreza, porque los pobres apenas pueden acceder a la enseanza primaria y en ella se concentrarn los recursos, y porque el Banco sabe que el principal recurso de los pobres es su capacidad de trabajo, que se acrecienta con la educacin. El Banco sabe que la iniciativa y los recursos privados cubrirn la brecha que dejar la retirada parcial de otros niveles de la educacin pblica, y sobre todo sabe que esto es mejor pues, si cada uno debe pagar por lo que recibe, no se generan ______________________________________
31. La versin original en ingls dice skills (habilidades), no conocimientos.
43 LAS PROPUESTAS DEL BANCO MUNDIAL PARA LA EDUCACIN
comportamientos considerados perversos desde la perspectiva del mercado (como el confiar en que el Estado redistribuir recursos para garantizar el ejercicio efectivo para todos de derechos humanos estatuidos en In Constitucin poltica de cada pas). El Banco sabe que es conveniente que los establecimientos educativos sean evaluados por sus resultados en trminos del aprendizaje de los alumnos, y por su eficiencia en trminos de los costos por graduado. El Banco tambin sabe que para incentivar la innovacin y la eficiencia debern introducirse mecanismos de competencia por recursos pblicos que imiten la competencia en el mercado por recursos privados. Si ahora nos desplazamos al establecimiento escolar y, ms adentro an, al aula, el Banco tambin sabe que algunas reglas deben aplicarse en todas parles: mayor tiempo de los maestros dedicado a la enseanza, mayor disponibilidad de textos escolares, mayor concentracin en las materias que proveen las habilidades consideradas bsicas para todo aprendizaje futuro y, presumiblemente, para las necesidades del desarrollo nacional: lenguaje, ciencias (asociadas a a resolucin de problemas), matemticas32. El Banco sabe que para aumentar la eficiencia interna hay que cubrir, dentro del mismo sistema escolar, ciertos dficits que afectan el aprendizaje: educacin preescolar, programas de salud y nutricin dirigidos al "hambre de corto plazo" ("corto plazo" parece significar "durante las horas de clase", por lo que se recomienda, para el turno matutino, dar desayuno pero no almuerzo) 33.
________________________________________________ 32. En realidad, incluso las propuestas ms plausibles no han pasado todava por el test de una fundamentacin que nos reasegure su validez. Por ejemplo, aunque "los cambios actuales en la economa mundial sugieren que una fuerte preparacin en ciencia y matemticas sern crecientemente indispensables para mejorar la productividad y el desarrollo econmico, as como para abrir nuevas posibilidades a las familias para mejorar la calidad de su vida cotidiana... no hay evidencia para esta afirmacin ms all de los mayores salarios que ganan quienes se especializan en los campos cientficos y tcnicos" (Haddad, Carnoy y otros, 1990: 58). Para una propuesta de oirs habilidades requeridas desde la perspectiva del desarrollo de una economa popular, ver Jos L. Coraggio.1995 b. 33. Ver la argumentacin al respecto en M. Lockheed y otros, 1991.
El Banco sabe, que hay que capacitar a los docentes, pero mediante programas remediales en servicio (si es posible a distancia), pues no es enciente invertir ms en su .formacin previa34. Sabe tambin que reducir por debajo de 40-50 el nmero de alumnos por maestro o aumentar los sueldos de los docentes no contribuyen de manera enciente a mejorar el aprendizaje. Cabe preguntarse: si el Banco ya sabe lo que nos va a aconsejar en todos estos casos, qu quedar realmente para la autonoma de cada gobierno al momento de acordar las nuevas polticas educativas que sern financiadas, y la de cada director de escuela al seleccionar los "insumos educativos"? No dudamos de que en el proceso de negociacin de los crditos del Banco -los directamente asociados a la reforma educativa y los que tienen que ver con el "medio ambiente" del sistema educativo, como es la macroeconoma- hay mrgenes de libertad. Esos mrgenes, sin embargo, pueden ser desaprovechados por gobiernos sin proyecto ni conocimiento, ms interesados por el ingreso de dlares frescos para poder pagar el servicio atrasado de la deuda o por obtener el visto bueno del Banco y del FMI para acceder al mercado de capitales; gobiernos, por lo dems, enfrentados a organizaciones sociales y polticas ms interesadas en probar que detrs de toda poltica est la aplanadora neoliberal que en investigar, experimentar y buscar alternativas vlidas para el sistema educativo en crisis. Pero si esos mrgenes existen, y hay actores sociales y polticos que pretenden utilizarlos, para poder hacerlo es fundamental examinar, tan objetivamente como sea posible, las propuestas de los asesores y sus fundamentos, y plantear con rigurosidad y realismo alternativas viables y plausibles. Por eso tiene sentido preguntarse tambin: cmo es que el Banco sabe tanto, cules son las fuentes y procedimientos para producir su conocimiento? ___________________________________
34. Hay indicios en sus ltimos documentos de que esta posicin, del Banco est comenzando a ser matizada.
Economicismo y falacias en la argumentacin terica Por qu suele afirmarse que el Banco tiene un sesgo economicista en su enfoque de la educacin? No es porque realice el necesario anlisis de los aspectos econmicos del sistema educativo, ni porque enfatice la urgente necesidad de investigar los requerimientos de recursos humanos que plantea el nuevo modo de desarrollo. Es, en primer lugar, porque una serie de cuestiones, propias del mbito de la cultura y la poltica, han sido planteadas y respondidas usando la misma teora y metodologa con que so intenta dar cuenta de una economa de mercado. Para encuadrar la realidad educativa en su modelo econmico, y poder as aplicarle sus teoremas generales, el Banco ha hecho una identificacin (que es ms que una analoga) entre sistema educativo y sistema de mercado, entre escuela y empresa, entre padre de familia y demandante de servicios, entre relaciones pedaggicas y relaciones de insumo-producto, entre aprendizaje y producto, haciendo abstraccin de aspectos esenciales propios de la realidad educativa. En segundo lugar, este procedimiento, que incluso podra ser aceptable como un ejercicio analtico parcial, como metfora para generar nuevas hiptesis y proyectar visiones que interacten con las de los socilogos, los antroplogos, los psiclogos o los pedagogos, se vuelve reduccionismo cuando el anlisis econmico es considerado concluyente y de l se extraen no slo conclusiones sobre la problemtica de conjunto del sistema educativo y su relacin con el Estado y la sociedad, sino que se hacen propuestas de intervencin especficas en los procesos de enseanzaaprendizaje, todo esto sin intentar buscar la congruencia con puros enfoques tambin parciales. Como consecuencia, no debe extraar que su propuesta bsica para el sistema educativo consista en (hasta donde sea posible) dejar librada la actividad educativa al mercado y a la competencia de modo que sea la interaccin de demandantes y oferentes de servicios educativos la que defina cunta educacin, con qu contenidos y pedagogas, estructurada de qu maneras, en qu ramas y a qu precios debe ofrecerse. Pero esa propuesta no hace
ms que reencontrar lo que ya fue introducido por la misma teora como principio filosfico irrefutable, no puesto a prueba, de que los mecanismos de mercado son intrnsecamente, superiores a cualquier otra forma de coordinar la actividad humana. Siendo una teora normativa, su mal uso lleva a meras tautologas. El problema, que tarde o temprano tendrn que asumir los intelectuales y tcnicos del Banco, pero que ahora enfrentan nuestras sociedades ante las nuevas polticas educativas, es que nuestra realidad histrica (y ms an en el caso de algunas sociedades en otras regiones del mundo) no se ajusta al modelo, y que aceptar las propuestas a libro cerrado puede equivaler a aceptar una intervencin poltica externa, o la introyeccin de valores no planteada abiertamente como opcin a la sociedad35. El Banco tambin advierte esta no correspondencia de la realidad de los pases en desarrollo con su modelo, pero tiende a ubicar esas incongruencias en una de dos categoras: o como resistencias polticas (o culturales) a un cambio deseable, o como imperfecciones en el funcionamiento del "mercado" educativo. Lo primero le preocupa pero es terreno espinoso, aunque algunos de sus personeros ms altos han hecho una expresa evaluacin poltica36. Lo segundo es terreno ms conocido para el Banco. Por eso es que, para ajustan la realidad al modelo, adems de la privatizacin y la descentralizacin, las polticas van a orientarse coyunturalmente a reformar, desde el Estado, el funcionamiento real del sistema educativo, para institucionalizar nuevas pautas de comportamiento de sus agentes que se acerquen a las que supone el modelo de competencia perfecta. ______________________________________
35. Suele pensarse que lo ideolgico en educacin tiene que ver con los contenidos de las materias sociales, tema en que el Banco no parece incursionar con tesis predefinidas. Sin embargo, generalmente la ideologa no opera de esa manera abierta, ni es siempre fcilmente discernible incluso para los que la encarnan. 36. "Con demasiada frecuencia, los sistemas y reformas educativos estn subordinados a los sindicatos de maestros quienes estn comprometidos en mantener el status quo (Tomado del discurso del Sr. Shadid Husain, Vicepresidente del Banco Mundial para Amrica Latina y el Caribe). Ver UNESCO-OREALC, 1993.
A la vez, en algunas reas van a dar al Estado un papel permanente, pues, por su naturaleza, la educacin es considerada un semipblico. En efecto, dado que ste es uno de los casos en que el mercado no puede dar respuestas adecuadas37, el modelo admite la intervencin estatal en educacin, provisto que el sector publico deba competir abiertamente con el sector privado y que los mecanismos de asignacin publica de recursos se asemejen a los del mercado ideal, para asegurar la eficiencia del sistema (aqu se da un aspecto de la introyeccin de valores arriba mencionada). En esta lnea van las recomendaciones de minimizar la gratuidad, recuperando los costos siempre que sea posible, haciendo pagar por la educacin a quien la recibe (prstamos a los estudiantes que becas, aranceles, contribucin de recursos por le la comunidad beneficiada, etc.). Cuando, por razones polticas, no sea posible pasar a un sistema arancelado, se admitir que otras fuentes de ingresos "genuinos" compensen por la artificialidad" de los precios subsidiados, como la venta de servicios de las universidades a la empresa privada. En los casos en que estas alternativas son insuficientes y es necesario invertir recursos pblicos no recuperables, se propone focalizar con precisin para evitar subsidiar a quien no lo necesita. Por ejemplo, dando becas solamente a estudiantes con capacidad para aprender y sin recursos actuales o previstos para pagar o devolver crditos. Pero incluso esto deber hacerse, hasta donde sea posible, mediante mecanismos de mercado: as, en vez de dar _________________________________
37. Por ejemplo, porque el beneficio privado por la inversin en educacin no incluye el beneficio social y puede llevar a niveles del gasto en educacin inferiores al ptimo, o porque el riesgo de recuperacin que calculan los organismos de crdito educativo hace que presten de lo que el ptimo social requerira, o porque en este tipo de s y en esta poca de revolucin tecnolgica, los precios actuales cual capacidad de trabajo no reflejan necesariamente sus precios , o, por ltimo, porque el Estado debe mantener un control social de ciertas certificaciones de las capacidades adquiridas en los establecimientos educativos.
becas en determinados colegios subsidiados, se debern dar cupones a los estudiantes para que paguen su matrcula en el colegio que prefieran, de modo que los colegios compitan entre s en el mercado de alumnos. Igualmente, si se van a asignar recursos pblicos para la innovacin o el desarrollo a establecimientos educativos, stos tendrn que competir en un cuasi-mercado: habr un organismo que evale las propuestas y que diga cules son las ms eficientes. Por ser una inversin de largo plazo, la oferta educativa no puede ser determinada de manera ptima mediante el juego de demanda y oferta en el mercado. Debe ser programada anticipando la demanda futura de recursos humanos, por parte del Estado, del autoempleo y, sobre todo, de la empresa privada. Esto, que en el pasado se haca (con resultados variables) mediante la proyeccin del crecimiento de las diversas actividades productivas y la estimacin de sus requerimientos de recursos humanos, hoy no puede hacerse de igual manera, dado que no existe un sistema de programacin del desarrollo nacional a largo plazo. Para este modelo ser el mercado mundial -en interaccin con las condiciones locales- el, que definir qu actividades econmicas y qu tecnologas so desarrollarn en cada pas. Y esto, en un momento de cambio epocal en mercados, tecnologas y modos de desarrollo, es difcil de predecir. Esta incertidumbre respecto al curso de la economa, unida a la anticipacin de que una caracterstica del nuevo modo de desarrollo ("informacional", por contraposicin con el industrial, qu prim en las dcadas pasadas) ser la demanda de fuerza de trabajo flexible, fcilmente reciclable, tanto a nivel individual como macrosocial, genera la idea de que lo ms seguro es invertir en educacin bsica. Lo de "bsica" apela tanto a su posicin lgica en la base del conocimiento (lecto-escritura, matemticas, resolucin de problemas) como a su identificacin con los primeros aos de educacin en los cuales no hay que definir an orientaciones ms especficas. Otro elemento de estas polticas es que se supone que el sector privado pasar a jugar un papel fundamental en determinar la demanda. No pueden ser los funcionarios de un ministerio quienes
determinen hacia donde tiene que ir la educacin (aunque por momentos parece que s puede determinarse en la cspide de la intelligentsia internacional). Tiene que ser el mercado. Esto se basa en la apreciacin, bastante correcta, de que la educacin -sobre todo la universitaria- se autonomiz de las necesidades reales de la economa, y se quiere resolver esto restableciendo su articulacin con la demanda del mercado38. Se cree, por ejemplo, que si el sector privado est dispuesto a invertir en la capacitacin de determinados recursos humanos es porque los necesita y los va a contratar efectivamente. Por eso se sostiene que en vez de que el Estado invierta -que no lo hace por su propia necesidad, sino por una decisin arbitraria sea el mercado y el empresario quien decida hacerlo. Esta podra ser una hiptesis plausible que merece ser puesta a prueba. Sin embargo, ya est demostrado emprica y tericamente que el mercado de los servicios educativos no funciona como supone est teora econmica. Porque el grado de permanencia en las relaciones laborales que caracterizaba al modelo industrial se ha reducido considerablemente. En consecuencia, los empresarios que invierten en la capacitacin de sus trabajadores no pueden asegurarse de que seguirn trabajando con ellos, lo que hace que su inversin sea muy reticente, y en general puntual y cortoplacista39. Siempre en base al mismo modelo, se llega a la conclusin de que la mejor inversin es invertir en la escuela primaria. En apoyo a esto se usan estimaciones -por medio de regresiones estadsticas histricas-, de que el aumento del ingreso percibido por una persona analfabeta (en cuya educacin se invierte determinada
______________________________________ 38. Esto est tambin muy presente en los documentos ya citados de la CEPAL. 39. Aqu habr que matizar en cada caso concreto, porque siempre pueden haber casos de poblacin relativamente cautiva (como en ciertos ciudades-fbrica), o pueden existir fracciones de empresarios que vean su futuro ligado al desarrollo general de la economa y la educacin nacional. Pero esto ltimo tender a manifestarse como un proyecto empresarial para la educacin pblica ms que como inversiones a nivel de empresas.
suma), es proporcionalmente mayor que el que percibira un graduado en cuya educacin adicional se invirtiera lo mismo. Por todo lo cual rendira ms socialmente invertir en educacin primaria que en secundaria y superior, ya que sumando los mayores incrementos de ingresos personales se lograra un mayor incremento del ingreso nacional por peso adicional invertido. En anlisis de este tipo se apoya la hiptesis de que la ventaja "social" coincidira con la ventaja de los sectores ms carenciados. Esto conlleva una falacia: en un mundo en el cual apenas un tercio de la poblacin va a poder integrarse al mercado formal de trabajo, cuando efectivamente ingresen al mercado de manera masiva los que hoy son alumnos, una alta proporcin va a quedar desocupada o van a competir entre s bajando los salarios. En otras palabras: para poder hacer efectivo ese mayor beneficio privado y social (suponiendo que fuera efectivamente superior) se requiere un desarrollo que garantice un crecimiento adecuado de la demanda de trabajo. Pero eso a su vez exigira invertir en otros niveles de la educacin y en otros sectores econmicos, as como impulsar otras instituciones ms-all del mercado". Y la posibilidad de cumplir con esas condiciones depende en buena medida de la estructura de las inversiones privadas a escala nacional y global. Cierto es que la educacin puede aumentar la productividad de los que consigan trabajo, pero van a estar compitiendo entre s y el salario de los que logren emplearse ser ms resultado de un proceso de negociacin en condiciones desfavorables que de su productividad. Pero estos factores no son considerados en la elaboracin de la propuesta. Aparentemente se apela al sentido comn segn el cual, necesariamente, quien tenga mejor educacin tendr ms oportunidades. Hay una falacia de composicin de lo macro a partir de lo micro, riesgo bien conocido para los epistemlogos de las ciencias sociales. Yendo ahora al proceso de enseanza-aprendizaje, la escuela es vista como empresa que ensambla y organiza insumos de la educacin y produce recursos humanos con un cierto nivel de aprendizaje. Y se pretende que lo haga, como cualquier empresa sometida a la competencia, al mnimo costo posible. Para definir polticas, el modelo sugiere hacer un estudio emprico de los
insumos escolares" y sus costos, y relacionar sus variaciones con las del nivel de aprendizaje logrado. Segn indican los mtodos congruentes con el modelo, mediante mtodos estadsticos se asocian, las variaciones en el aprendizaje -medido mediante tests universales (el equivalente al supuesto de un producto homogneo, condicin para que el concepto utpico de mercado pueda construirse)- con la presencia o ausencia de libros de texto, con el hecho de que el profesor sea capacitado mientras ensea o antes de iniciarse como docente, con el nmero de alumnos por clase, con el salario de los docentes, con la provisin de desayuno o almuerzo escolar, etc. Estimados los costos de esos "insumos", se obtienen relaciones de costoefectividad respecto al objetivo del aprendizaje. Si se aplica el mtodo rigurosamente, se llegar a ciertas conclusiones que, entre otras cosas por las limitaciones conocidas del mtodo40, deberan ser tomadas como meras hiptesis, como la de que es mejor invertir en textos y no en salarios o en capacitaciones a largo plazo de maestros, o bien en financiar desayunos ares y no en modificar las condiciones que hacen que los nos lleguen hambrientos a la escuela, que es costo-eficiente duplicar el nmero de alumnos por aula y maestro, etc. Es evidente que algunas de estas propuestas son hoy muy bienvenidas desde la ________________________________
40. Debe tenerse presente que cuando el modelo sugiere que un factor es menos costo-efectivo que otro, no quiere decir que el factor no sea importante. Es ms, el nmero de alumnos por maestro, o los salarios de s inciden positivamente en el aprendizaje de los alumnos. Lo que e al afirmar que no son medidas costoefectivas es que son vas relativamente ms costosas de lograr una mejora en el aprendizaje. Tambin es importante tener presente que se trata de un "anlisis marginal", que supone la presencia de otros factores complementarios cuando se modifica en pequea escala el factor que se est evaluando. Una de las limitaciones de este modelo es que su validez debera limitarse a pequeas variaciones desde el punto de partida, pues cuando se modifican drsticamente, las composiciones de factores, todos los coeficientes estimados pueden modificarse. Aplicarlo a reformas estructurales requiere de grandes resguardos. Estos y otros lmites del modelo son ampliamente conocidos por los economistas.
perspectiva de la eficiencia del gasto pblico que, por otra lado, se requiere reducir al mximo como parte de las polticas de ajuste. Efectivamente, la discusin sobre las propuestas de poltica social del Banco se enrarece, y no puede limitarse a un intercambio cientfico-tcnico, porque el Banco Mundial est empeando -conjuntamente con el FMI- en el "saneamiento fiscal" y en la reduccin de funciones del Estado (lo que explica en parte su resistencia a considerar incrementos salariales a los maestros), a la vez que afirma que su objetivo principal es reducir la pobreza en el mundo, es decir, instaurar la gran poltica compensatoria a nivel mundial (lo que explica en parte sus propuestas de focalizacin del gasto). Y, como vemos, eso hace difcil saber en qu medida las propuestas estn orientadas por estos otros objetivos o por el anlisis tcnico de las polticas ms eficientes para el sector educativo. Otro ejemplo en esa lnea: la focalizacin de las polticas sociales en los sectores de extrema pobre/a se implementa de manera que no afecta al sector de mayor concentracin de la riqueza, sino a los sectores medios urbanos que se beneficiaban de dichas polticas, con lo que resulta ser ms funcional al objetivo de minimizar el gasto pblico que al imperativo de la equidad social, listo es particularmente grave en el caso del sector educacin, por sus consecuencias sobre las expectativas de mejora social (llegar a | ser sectores medios), que son un componente principal de la motivacin, a su vez, factor determinante del aprendizaje y por tanto de la eficiencia educativa, interna y externa. Desde una visin ms compleja de la educacin, no parece entonces que la eficiencia del sector (como la define el Banco) fuera un objetivo tan crucial como se sostiene. La inversin prioritaria en la escuela primaria es asociada no slo con la eficiencia econmica externa del sector educativo sino con el objetivo de aliviar la pobreza en el mundo. An en los pases donde hay un 95 % de acceso al sistema escolar, se sostiene esa prioridad porque se afirma que el sistema todava es ineficiente en ese nivel (alta repeticin y desercin). Pero esto significa no advertir la relacin dialctica entre extensin y calidad, pues cuando
se extiende un sistema educativo en un contexto de marginacin cultural y exclusin econmica, deben esperarse tasas crecientes de desercin y fracaso como producto del mismo xito de la extensin. Por lo que pretender resolver el problema de la calidad como si fuera un problema intra-aula, a travs del cambio en la mezcla de insumos educativos, sin encarar de manera integral los problemas del contexto social que inciden en los rendimientos del sistema escolar (condiciones contextuales de los niveles de aprendizaje efectivo), es una estrategia mal planteada. Todo lo dicho no intenta mostrar la necesidad de rechazar las propuestas del Banco, que pueden incluir muchas buenas ideas, sino de hacer un examen crtico que no parecen haber completado sus propulsores ni siempre sus contrapartidas nacionales. Debera ser evidente que, a pesar de su manto de cientificidad, hay debilidades importantes de principio en los fundamentos de esas propuestas, no por basarse en supuestos41, sino por la calidad de los supuestos en que se basan los modelos y mtodos utilizados. Pero tambin, luego de varios aos de implementacin de estas polticas, hay que comenzar a examinar si estn produciendo los electos reales que se predecan. Esto no significa que algunas de las recomendaciones del Banco no sean intuitivamente aceptables y hasta eficaces en algunas circunstancias. Pero es fundamental tener claro que deben ser consideradas en un pie de igualdad con otras propuestas que podamos hacer y que no vienen con esa apariencia impresionante de los modelos economtricos, porque tienen otros marcos tericometodolgicos, que pueden tener la misma pretensin de validez, si son bien aplicados. Al respecto, habiendo mostrado algunas de las debilidades del marco terico, pasamos ahora a ver que tambin hay flancos en el terreno deja produccin e interpretacin de las series de datos cuantitativos que suelen acompaar las propuestas del Banco. ______________________________________
41. Todo modelo debe basarse en supuestos. El problema es qu relacin se postula que existe entre el modelo y la realidad.
Debilidad en los fundamentos empricos de la propuesta
La evidencia emprica para sustentar una teora y sus recomendaciones se construye necesariamente dentro del marco de hiptesis de esa teora, pero el espritu cientfico requiere que las refutaciones de la teora sean consideradas tan valiosas e informativas como sus aparentes confirmaciones. Dentro del mismo Banco Mundial se han realizado evaluaciones sobre la evidencia que sustenta sus propuestas y su grado de validez general, y el resultado dista de ser una confirmacin satisfactoria. Antes de ver algunos de esos resultados, debemos recordar que en el pasado el Banco ya ha cometido errores graves por difundir acrticamente frmulas de accin que parecan plausibles, como fue la oleada de inversiones en proyectos de riego de uso mltiple en Amrica Latina. Esos errores no siempre pueden verse como desinteresados. Para un Banco es fundamental movilizar su cartera de prstamos, y ese objetivo puede dominar por sobre el objetivo del desarrollo de los pases prestatarios 42. Dado que el Banco obtiene recursos del mercado de capitales, sus tasas de retorno y sus ndices de recuperabilidad se vuelven, en tanto banco, criterios ms importantes que los indicadores de efectividad en el cumplimiento do objetivos trascendentes. Tambin es importante recordar que los costos de esos errores -como el tan evidente de la deuda externa- los han pagado y siguen pagando los sectores populares de estos pases. Con esos antecedentes, la responsabilidad moral exige ms humildad en las propuestas o, aplicando las mismas reglas que el Banco y el FMI aplican a los dems agentes econmicos, que los costos de los errores que hoy se cometan por recomendacin de esas instituciones sean por ellas asumidos, mxime cuando esas recomendaciones son ms un condicionamiento que un consejo. Es nuestra conviccin que, detrs del aparato tcnico-discursivo economicista, hay una gran ignorancia sobre el proceso, y sobre las
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42. Sobre esto, ver el diagnstico realizado por un ex-Vicepresidente del Banco Mundial, W. Wapenhans: "Ejecucin eficiente: claves para la cooperacin al desarrollo", septiembre de 1992.
necesidades finuras de nuestras sociedades, por lo que buena parte de lo que se viene proponiendo como la poltica correcta no es ms que un conjunto de hiptesis, que merecen ser tenidas en cuenta, s, pero no como un conocimiento cierto ya comprobado. Esto abre un espacio de flexibilidad real para considerar y probar diversas alternativas, sin el monolitismo de las reformas universales propuestas desde arriba (aunque se mencione la participacin y el consenso), y sin la imposicin de hecho de un monopolio en la reproduccin de informacin. Las regresiones estadsticas Al plantear ciertas relaciones entre determinadas variables instrumentales y variables-objetivo, un modelo terico ya sugiere como es la realidad y qu hacer para modificarla. Sin embargo, requiere el mtodo cientfico y porque a veces las hiptesis desafan al sentido comn, los modelos son utilizados para construir datos relevantes para esas teoras y as comprobar si las variables parecen comportarse como predice el modelo. Dada la gran responsabilidad que supone definir una poltica educativa, el procedimiento utilizado tendra que ser cuidadosamente examinado para ver si cumple con los requisitos cientficos antes de aceptar sus resultados como fundamento de propuestas de acciones gubernamentales de gran impacto43.
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43. Pensemos, por analoga, en las requisas que se exigen de los laboratorios, antes de lanzar al mercado de los pases industrializados, nuevas medicinas que afirman tener determinados efectos en tambin determinadas condiciones. Ser ms grave dejar librado a la responsabilidad de los laboratorios privados el desarrollo y lanzamiento de medicinas que dejar librado a las lites de tcnicos el diseo de polticas educativas? Bajo que condiciones se admite la experimentacin controlada y cundo se acepta la oferta generalizada de las nuevas frmulas? Cmo se controla socialmente la calidad de las frmulas propuestas? Cmo se asignan las responsabilidades en caso de error grave? En esto, no presuponemos que, a pesar de su poder, la responsabilidad debe recaer exclusivamente en los organismos internacionales, pero en el mejor de
Esos requisitos son bien conocidos para quienes aplican rigurosamente los mtodos de la investigacin cientfica. Por ejemplo, es sabido que las regresiones, histricas o longitudinales -suponiendo que hayan sido bien hechas- slo con muchos recaudos pueden extrapolarse a otras situaciones en el tiempo o el espacio. En el mejor de los casos, proveen hiptesis con mayor fundamento emprico, pero siguen siendo hiptesis cuya probabilidad de ser vlidas en otras circunstancias debe ser cuidadosamente examinada. Esta consideracin, por ejemplo, permitira dudar sobre la afirmacin de que la inversin en educacin primaria es ms eficiente, desde el punto de vista del crecimiento econmico, que la inversin en ciencia y tcnica, o en la renovacin do las capacidades de las capas de tcnicos y profesionales desplazados por la revolucin tecnolgica. Porque esa afirmacin se basa en regresiones hechas con informacin secundaria existente para el pasado, reflejo de determinadas maneras de educar y de vincular la educacin con las necesidades sociales, y justamente estamos en medio de un cambio de poca, donde los parmetros y la naturaleza de las relaciones mismas, dentro del sistema educativo y de ste con la sociedad, estn en proceso de cambio44. Si, en cambio, _____________________________I
los casos deberan ser en los organismos internacionales, pero en el mejor de los casos deberan ser corresponsables. (Por ejemplo, en el caso de la reciente crisis de la economa mexicana, se afirm que el FMI y el Banco Mundial anticiparon la crisis pero que no lo hicieron pblico atendiendo a las necesidades electorales del Partido Revolucionario Institucional - PRI). 44. "...la mayora de las tasas (de retorno a la inversin en educacin primaria) fueron estimadas en los 70", "Debe tenerse gran cuidado al hacer tales comparaciones, especialmente dada la variacin en la muestras y en la precisin de las estimaciones de costos entre las lasas obtenidas." (Haddad, Carnoy y otros, 1990: 6). En ese mismo documento se afirma que: "...en muchos pases latinoamericanos... la crisis educativa es principalmente una de expandir los niveles secundario y terciario antes que el nivel primario." [...] "An los pases ms grandes y con mayor ingreso se arriesgan a daar su modernizacin tecnolgica futura si su sistema educativo no mantiene el ritmo de los requerimientos del desarrollo" (pg. 34).
lo que se esta postulando es que se est produciendo un cambio estructural en la relacin entre tipos de educacin y necesidades sociales, esto puede sostenerse argumentando tericamente, por analogas, o por evidencias indirectas, pero sera contradictorio pretender que esa nueva relacin ya exista en el pasado. Otros errores pueden cometerse combinando saltos histricos con falacias de composicin (al pasar de un nivel de agregacin o anlisis a otro ms abarcador). Como ya se indic, es plausible y sustentable empricamente que -a igualdad de otras condiciones- en el pasado reciente y en el futuro tambin, un individuo con ms educacin pueda tener mayores probabilidades de acceder a un empleo remunerado. Sin embargo, no puede de aqu deducirse que una inversin masiva en educacin bsica va a mejorar las oportunidades del sector popular en su conjunto. Por lo pronto, competirn entre s y en un mercado cuya demanda de fuerza de trabajo respecto a otros factores (conocimiento cientfico, informacin) tiende a reducirse. Por otro lado, no slo tendrn que competir con sus compatriotas sino con los millones de trabajadores de otras regiones del mercado de trabajo global. En consecuencia, aun cuando esa relacin se haya registrado en el pasado, dadas las perspectivas del mercado de trabajo global, si no se opera tambin sobre la demanda, una poltica dirigida a aumentar la oferta de fueren de trabajo con educacin bsica puede ser ineficiente e ineficaz para lograr los objetivos que se plantean. Por ello, hiptesis e informacin sobre las proyecciones del mercado de trabajo global deberan entrar tambin en los modelos economtricos para examinar los resultados previsibles de una inversin marginal en educacin bsica. Otro flanco de la evidencia producida bajo el ttulo de "anlisis econmico", o de "costo-beneficio" de la educacin se deriva de que, incluso la rudimentaria visin del proceso educativo como, funcin de produccin45, no es fcil de implementar de _______________________________________
45. En esa visin, el "producto" se mide por el nivel de aprendizaje y los "insumos"'son todas las variables presumiblemente asociadas a ese resultado.
manera confiable, sobre todo cuando se utilizan datos secundarios no generados especialmente para la investigacin en curso: Los resultados de esas 'funciones de produccin educativa' varan ampliamente y estn plagadas de problemas metodolgicos, uno de los cuales (no poco importante) es que no queda claro qu unidad de produccin debe usarse (el himno individual, el aula, la escuela, el distrito escolar) y si lo que se est maximizando es el logro acadmico o algn otro producto." (Carnoy, Sack y Thias, 1977) Tampoco especifica ninguno de los estudios una teora subyacente del aprendizaje que pudiera definir la naturaleza de la relacin entre insumos escolares y logro acadmico: todos suponen que los insumos de docentes pueden ser medidos por a caractersticas de los maestros (educacin, experiencia y aptitud), ignorando la forma o el grado en que dichas caractersticas son efectivamente involucradas en el proceso de enseanza-aprendizaje." (Levin, 1980) Debido a estas limitaciones, los estudios de funciones de produccin educativa han producido resultados no concluyentes y a menudo contradictorios." (Fuller, 1987) ...no han sido capaces de decirnos con precisin cules insumos escolares tienen mayor o menor efecto sobre el logro [acadmico]. Ni han sido particularmente tiles en identificar qu insumos son ms costo-efectivos que otros [...] [pues] raramente miden los costos de los insumos".46 ________________________________
46. Haddad, Carnoy y otros (todos los prrafos son citas de la pg. 50). Los estudios all citados son: M. Carnoy, R. Sack y H. Thias, Determinants and Effects of School Performance: Secondary Education in Tunisia, Washington, D. C., Banco Mundial, 1977; H. Levin, "Educational Production Theory and Teacher Inputs, en C. Bidwell y C. Windham (comps.), The Analysis of Educational Productivity: Issues in Macro Analysis, Cambridge, Ballinger Publishing, 1980.
En un trabajo muy significativo, tambin auspiciado por el Banco, se hace un anlisis crtico del enfoque de la educacin uno una funcin de produccin y se plantea un mtodo estadstico distinto, pero tambin se hace una reflexin general sobre las limitaciones de este tipo de instrumentos como base para definir polticas (Lockheed y Langford, 1989). En ese informe se deja claro que, aunque haya asociacin entre ciertos insumes y los resultados de aprendizaje, no pueden interpretarse como relaciones causales entre una intervencin externa y un resultado de aprendizaje.
"Obtener textos adicionales para las escuelas no es un simple procedimiento desvinculado de decisiones de gestin y procesos y educativos; es en s misma una variable-resultado relacionada a algunos aspectos (desconocidos por el modelo) del proceso educativo. De la misma manera, descartar los cuadernos de trabajo puede no llevar a mejores resultados, a menos que todas las otras circunstancias (presentes en los casos examinados) que llevan a un menor uso de los cuadernos de trabajo estn tambin presentes o sean inducidas externamente." (pg. 58).
"No puede declararse mediante una voluntad externa que las clases, o las escuelas, tienen currculos enriquecidos, con slo los signos exteriores de que ese es el caso. Ms bien, un complejo conjunto de circunstancias vinculadas tienen que ser aseguradas, como el fortalecimiento de la educacin en los grados inferiores, la sincronizacin con otras materias, etc." (pg. 60).
"Las intervenciones externas estarn libres de riesgos slo si tenemos, y aplicamos, modelos causales sobre cmo funciona el sistema educativo. Los modelos desarrollados en esta monografa, y en general en la literatura sobre la investigacin educativa son puramente descriptivos. (pp. 58-59).
"Adems, las interpretaciones de los estimadores de los efectos estn sujetas a una variedad de influencias, y puede haber modelos de regresin alternativos, con otras variables, que son igualmente correctos en trminos de prediccin. Por lo tanto, la seleccin de las variables incluidas en este modelo es responsable, hasta cierto punto, por los resultados, y una distinta seleccin de variables podra rendir resultados sustancialmente diferentes con respecto a la contribucin de cada variable." 47(pg. 59) En otras palabras, el mtodo analtico en s mismo -del cual el anlisis econmico neoclsico es slo un caso- tiene serias limitaciones. Ese mtodo supone que un sistema solidario de relaciones y procesos reales puede simbolizarse como conjunto de variables, aisladas primero y relacionadas luego exteriormente entre s, en un modelo que no slo es una representacin suficientemente fiel del estado actual sino que permite simular sus cambios posibles. En ese procedimiento se pierde la historicidad y complejidad de los procesos, algo que no podra resolverse incorporando ms variables, sino que est perdido para el mtodo mismo. Aunque ese mtodo ha demostrado su fertilidad para contribuir al avance en las ciencias _____________________________
47. En el trabajo se comparan los resultados de aplicar a los mismos datos OLS (Ordinary Least Squares Regression) o bien VCS (Simple Variance Components Analysis), los que dan diversas pendientes (tasa de cambio de la variable dependiente al variar un 1 % cada variable independiente): 13 y 17 % respectivamente para la misma variable independiente. En un anlisis marginal, estas diferencias pueden ser decisivas para determinar desde la perspectiva del costo-efectividad cul es mejor de dos mtodos. Por ejemplo, si la diferencia calculada entre el costo del mtodo educativo actual y otro que modifica la variable estudiada es del 13 %, segn sea el mtodo estadstico aplicado para la estimacin del "beneficio" se recomendar algo distinto: no hacer nada, si tomamos como buena la estimacin de que el rendimiento tambin aumenta un 13 %, o introducir el cambio, si asumimos que el resultado mejorar un 17 %.
naturales, la imposibilidad de experimentar en laboratorios hace que las consecuencias: de tomar como buenas las hiptesis tenga riesgos y consecuencias muy distintas en el terreno sociocultural. Todo esto debera inducir en las propuestas de poltica la humildad que reclambamos ms arriba, viendo los modelos no como garanta de verdad sino como un modo ms de producir ideas, complementario de otros, y en todo caso slo instrumento de un complejo proceso generador de hiptesis. Pero esa no es la actitud responsable que prevalece, mxime cuando se usan estos modelos con datos "prestados" de otras realidades y pocas, para basar predicciones de largo plazo en medio de un cambio estructural, y adems se presupone que son, salvo que se demuestre lo contrario, aplicables a pases sumamente dispares justamente en lo que a cultura y sistema educativo se refiere. Justamente, en el documento citado se plantea correctamente que para una agencia que tiene que asignar recursos escasos... "...sin ningn conocimiento previo del sistema educativo, cualquier justificacin de una intervencin de poltica, basada en los resultados del anlisis de regresin (o de componentes de la varianza) pueden provocar que el sistema educativo, y por tanto el modelo de regresin mismo, cambien. Ese nuevo modelo de regresin podra indicar que la intervencin seleccionada est lejos de ser ptima y que incluso puede ser negativa". Y agregan: Cada intervencin debe ser vista como un experimento, cuyo resultado puede ser predicho a partir de un estudio observacional slo bajo el supuesto irrealista de que la frmula de regresin describe precisamente los mecanismos de un proceso educativo rgido" (pp. 60-61). Qu distinto sera el encuadre de una asesora en materia educativa si los tcnicos participantes en el proceso de decisin tuvieran una actitud hacia la realidad educativa similar a la expresada!. El documento citado es previo al que cumple el papel
fundamento cientfico de la mayora de las propuestas sobre prioridades en el gasto educativo que viene haciendo el Banco en el mundo48. Sin embargo, llama la atencin que no parezca haberle infundido la modestia y los recaudos que inspira.
"Milagro en el Asi del Este": las lecciones que extrae (y las que ignora) el Banco
No presuponemos que haya una confabulacin contra los pases en desarrollo sino que lo que estamos identificando son errores, que pueden y deben exponerse y discutirse para seguir dialogando sobre otras bases (si vamos a dialogar, hagmoslo sabiendo que" valor tienen las cosas que cada uno aporta al dilogo). Sin embargo, llama la atencin que el discurso oficial del Banco est plagado de dobles estndares (algo que advierten muchos funcionarios del mismo Banco). Por ejemplo, los estudios disponibles de los pases desarrollados indican que, por s sola, la educacin no resuelve la pobreza. No nos referimos aqu a que tambin hay que invertir en capital fsico y tener un marco macroeconmico abierto y estable (algo que s sostiene el Banco). Nos referimos a que la inversin en educacin solamente contribuye a reducir la pobreza en un contexto de crecimiento con polticas redistributivas del ingreso, mientras que, incluso con crecimiento, en el contexto de polticas y efectos redistributivos negativos, la educacin no reduce la pobreza, ni siquiera en los pases industrializados (Haddad, Carnoy y otros, 1990)49. Por lo tanto, una poltica educativa eficiente no puede ser ___________________________
48. Nos referimos al ya citado Lockheed y Verspoor, 1991. Ver tambin la revisin que hace John Schwille (1993: 490-493), quien afirma "el libro no da suficiente importancia a las evidencias conflictivas, las opiniones disidentes y los puntos de vista en competencia". 49. Aqu se cita a: Fuller y Lockheed, Policy Choice and School Efficiency in Mxico, EDT: Discussion Paper Nro. 78, The World Bank, D.C., 1987.
sectorial, sino que debe integrar, como condiciones de su eficacia, cambios en la distribucin del ingreso y la riqueza, qu en Amrica Latina muestra una de las estructuras ms regresivas del mundo. Sin embargo, si tomamos en conjunto las polticas educativas, sociales y econmicas, esa leccin no parece haber sido aprendida. Recientemente, los dobles estndares se advierten en la lectura que, desde la educacin, se hace del "milagro del Este Asitico" (Banco Mundial, 1993). Se refiere a ocho economas que han crecido de manera sostenida entre 1965 y 1990: Japn, los "cuatro tigres" (Hong Kong, la repblica de Corea, Singapur y Taiwn), y tres NICs (pases de reciente industrializacin del Sud Asia: Indonesia, Malasia y Tailandia). Uno de los factores que se asocian causalmente con tales resultados es que focalizaron el gasto educativo en los niveles ms bajos, proveyendo primero educacin primaria universal,'aumentando luego la oferta de educacin secundaria y dedicando recursos pblicos limitados a la educacin post-secundaria enfocada en habilidades tcnicas o a "importar" servicios educativos en disciplinas sofisticadas. Como resultado, lograron una amplia base de capital humano orientado tcnicamente, apto para el desarrollo econmico rpido. Este antecedente es citado como fundamento emprico de una poltica educativa que desplaza hacia la educacin bsica recursos de la enseanza superior preexistente y que centra las carreras remanentes en sus mdulos tcnicos. Seguir esta lnea en Amrica Latina significara destruir algo ya existente, y no tener en cuenta que la extensin alcanzada de la escuela primaria es ya una de las ms altas del mundo. Por el contrario, se podra argumentar que la enseanza secundaria es la que debe ser enfatizada, porque all est (o no) la juventud que entrar al mercado de trabajo en los prximos aos. O plantear que hay que poner nfasis en reorganizar y revitalizar la enseanza superior y la investigacin, fomentando sistemas regionales integrados de investigacin y formacin, para lograr, economas de escala y economas externas imprescindibles en la competencia internacional. Esto no implica dejar de invertir en enseanza bsica, sino que, sin estas inversiones complementarias,
los eventuales beneficios de la inversin en educacin bsica no podrn cosecharse. Pero adems, la misma lectura del informe sobre el milagro asitico permite percibir, incluso desde la perspectiva del modelo neo-clsico, que no se retoman con igual fuerza otras relaciones que ese estudio seala. All se llega a la conclusin de que las mediciones disponibles de la elasticidad-ingreso de la tasa de escolaridad (0,31 al nivel primario y 0,43 al secundario) implican que una redistribucin ms igualitaria del ingreso tendra un efecto inducido positivo muy importante en la extensin de la matrcula escolar (Banco Mundial, 1993: 196)50. Pero no encontramos que el discurso educativo del Banco enftico la necesidad de una poltica econmica que redistribuya positivamente el ingreso personal para contribuir al aumento deseado de la-cobertura (evidentemente, para un anlisis sectorial, no es una va costo efectiva). El contexto socioeconmico y su dinmica tienen otras repercusiones en la eficiencia interna y externa del sistema escolar. Para que la poltica educativa cumpla eficientemente sus objetivos, las capacidades adquiridas deben poder ser ejercidas en un contexto de desarrollo social y econmico y haber expectativas positivas en tal sentido durante el proceso educativo. Esto plantea otros requerimientos que el mismo caso asitico parece indicar (pero que se olvidan al plantear la poltica educativa como una poltica sectorial). Ellos son, entre otros: * La fortaleza de las instituciones estatales y el ambiente de cooperacin entre ellas y las del sector privado, que hizo que las intervenciones estatales pudieran ser eficaces y trascendieran las coyunturas electorales, situacin algo distante de la realidad latinoamericana. La legitimidad del Estado se bas en la combinacin de la unidad nacional ante amenazas externas y la institucionalizacin (no slo discurso) de un crecimiento compartido por todos los sectores. A la vez, se limit la capacidad de los intereses especiales corporativos o polticos para influir sobre __________________________________
50. Se afirman que si Brasil tuviera una distribucin del ingreso como del ingreso como la de Malasia, la matrcula aumentara en promedio un 33 % y 80 % en el caso de nios pobres.
tecnocracia econmica, posibilitando su relativo aislamiento, a la vez que promoviendo la calidad tcnica de esta ultima (pagos competitivos con los del sector privado, meritocracia, competencia antes que favoritismo en el acceso a los cargos)51. * Esas sociedades recurrieron al capitalismo de Estado, a mecanismos de ahorro obligatorio y a mecanismos de socializacin del riesgo. * Un alto grado de igualdad en la distribucin del ingreso". Se apel a la redistribucin de la tierra y del crdito, as como a la satisfaccin pblica de las necesidades de vivienda. Se enfatiz efectivamente el apoyo a la pequea y mediana empresa. * Un alto nivel de imposicin fiscal y altas tasas de inters para el consumo suntuario. *Orientacin del crdito hacia ramas de exportacin con garanta estatal de los crditos o incluso garanta de la viabilidad financiera de los proyectos promovidos. * Menor vulnerabilidad de los gobiernos a las demandas de los sindicatos para imponer un salario, mnimo (algo que ahora estar en buena medida garantizado en Amrica Latina con la desregulacin y flexibilizacin del mercado laboral). * En algunos casos se combin la promocin de las exportaciones con la proteccin del mercado interno. Ante esta lista de factores asociados al "milagro", el informe plantea la duda de que ese enfoque pueda repetirse Con xito en los aos 90. Destaca, por ejemplo, que sera ya imposible cerrar el _________________________________
51. Esto es algo que en Amrica Latina est bloqueado por la privatizacin del Estado y la corrupcin, factor que, aunque conocido, es difcil de explicitar por las limitaciones institucionales del Banco Mundial como organismo multilateral. (Esto mismo est cambiando, y el tema comienza a incluirse en la agencia de los organismos internacionales). 52. El Banco Mundial dice expresamente que "una brecha menor en la distribucin del ingreso contribuye a la estabilidad social general, mejorando as el medio ambiente para el crecimiento" (Banco Mundial, 1993: 19), y se resalta el contraste con Amrica Latina.
mercado financiero, ahora global, sin provocar fugas de capitales. Tampoco considera viables las polticas proteccionistas del mercado interno dado que, segn el nuevo acuerdo de comercio internacional, seran vistas como una contravencin y castigadas por la comunidad internacional. Del mismo modo, plantea como imposible el desarrollo de capacidades institucionales capaces de dirigir las polticas ce manera precisa, abogando en cambio por polticas macroeconmicas generales y desalentando las intervenciones sectoriales. En otras palabras, el informe considera que las exitosas polticas econmicas de esos pases -que en muchos sentidos contradicen las propuestas pretendidamente universales del ajuste estructural- no podran ya repetirse en regiones con otra cultura y en otra coyuntura mundial. Por ello mismo, llama la atencin que en cambio se plantee con tanta fuerza repetir el camino de invertir prioritariamente en la educacin primaria. Para el caso latinoamericano, esto no significa invertir ms en educacin sino pasar los recursos remanentes del ajuste desde los niveles superiores a los inferiores del sistema educativo, con serias consecuencias sociales y polticas en sociedades con alto nivel de urbanizacin, y con clases medias y expectativas de mejoramiento personal histricamente asociadas a la educacin media y superior. Necesidad de una esfera pblica nacional Los dobles estndares manifiestos del Banco Mundial deben hacernos recapacitar, no slo sobre los sentidos implcitos de sus propuestas sino tambin sobre el vaco de criterios nacionales bien definidos, vaco que facilita la influencia de propuestas de dudoso fundamento sobre nuestras polticas educativas. Partir de una posicin nacional slidamente fundada ayudara a poner entre parntesis el carcter tcnico de las propuestas alternativas del Banco Mundial. La necesidad de esa puesta entre parntesis es evidente cuando, en el contexto amplio de asesoras del Banco, advertimos la contradiccin de que, a la vez que parece considerar que en
Amrica Latina se pueden revertir desde el Estado dcadas de cultura poltica Estado-centrista y clientelar, creando casi de la nada administraciones locales participativas y eficientes, no considera posibles ni una reforma radical ms igualitaria del sistema fiscal y de la propiedad, ni la proteccin racional de productos de consumo local en pases en desarrollo, ni el establecimiento de lmites al movimiento especulativo de capitales, ni el fortalecimiento eficiente de ciertas capacidades estatales (en lugar de su desmantelamiento), ni la generalizacin de servicios pblicos eficientes y sensibles a la demanda de la poblacin. En cambio, a pesar de la historia del mercado en Amrica Latina y el mundo, el Banco no oculta su confianza en que a largo plazo ese mecanismo permitir satisfacer las necesidades y reintegrar a las mayoras sociales53. Si se estn proponiendo reformas institucionales profundas, que slo una perspectiva voluntarista de ingeniera social puede admitir por qu no se plantea una reforma equivalente al sistema poltico y al sistema de propiedad? Aunque rechazamos la hiptesis de la confabulacin, o la explicacin reducida al efecto ideolgico de una teora que enceguece a quienes la usan, cabe pensar que debe haber al menos una censura del discurso oficial por parte de quienes tienen poder para hacerlo. Porque, como hemos visto, el mismo Banco Mundial que produce ese discurso oficial, por otro lado deja entrever resquicios para pensar un planteamiento alternativo que parece no poder hacer suyo. Esos resquicios reafirman, nuevamente, que la responsabilidad por las polticas educativas recae en los gobiernos nacionales y en sus polticos, intelectuales y tcnicos, sobre todo cuando ellos mismos vienen ejerciendo un poder de decisin altamente centralizado, apelando en el mejor de los casos a la legitimacin a posteriori de polticas cuyos errores pueden producir catstrofes irreparables. En cualquier caso no podemos decir __________________________________
53. Es llamativo el silencio con respecto a la estructura del mercado real, que sigue siendo representado como mecanismo sin sujeto, autorregulado por la libre concurrencia y slo obstaculizado por las polticas estatales, a pesar de que, como resultado de la concentracin econmica que acompaa la globalizacin, apenas 300 empresas poseen en conjunto una cuarta parte de los activos productivos del mundo.
simplemente que el Banco es el facttum de las nuevas polticas educativas. Es ms, como acabamos de sealar, su mismo discurso aporta elementos para asumir polticas distintas, si existe -claro esta- la voluntad poltica de hacerlo. Esa voluntad no puede venir desde arriba ni surgir espontneamente desde abajo. Se trata de reorientar y encarnar en toda la sociedad un proceso de cambio institucional y cultural de largo aliento, lo que no se garantiza slo con un riguroso examen de las opciones tcnicas, ni desplazando el poder tecnocrtico desde los organismos internacionales a los gobiernos nacionales o desde stos a los gobiernos locales o a las ONGs. Es necesario revitalizar la capacidad de diagnstico y decisin nacional, capitalizando las experiencias a nivel mundial y la visin de lo global con la ayuda de los organismos internacionales, lo que supone no pretender el descubrimiento de la verdad educativa y sus frmulas definitivas, sino propiciarla apertura democrtica de la esfera pblica para asumir, proponer, y consensuar concepciones y acciones educativas en un espacio transparente y plural de innovaciones, aprendizajes y rectificaciones continuas
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Rosa Mara Torres
Mejorar la calidad de la educacin bsica? Las estrategias del Banco Mundial
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Versin revisada y actualizada de la ponencia presentada en el Seminario "O Manco Mundial e as Polticas de Educacao no Brasil", organizado por Acao Educativa y la Pontificia Universidad Catlica de Sao Paulo, Sao Paulo, 28 al 30 de junio de 1995. Las ideas expresadas aqu son de exclusiva responsabilidad de la autora y no comprometen a UNICEF ni a la Fundacin Kellogg.
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Introduccin1
Un banco internacional, el Banco Mundial (BM) ha pasado a ser, en los ltimos aos, el organismo con mayor visibilidad en el panorama educativo mundial, en buena medida pasando a ocupar el espacio tradicionalmente asignado a la UNESCO (Organizacin ______________________________
1. En este trabajo estamos adoptando como referente central para el anlisis el ltimo documento de poltica educativa producido por el Banco Mundial, publicado en ingls en 1995 (Priorities and Strategies for Education: A World Bank Sector Review) y en espaol en 1996 (Prioridades y estrategias para la educacin: estudio sectorial del Banco Mundial}. Las citas textuales incluidas aqu pertenecen a la versin en espaol (BM, 1996). No obstante, en ocasiones recurrimos a la versin original en ingls (BM, 1995) dados los problemas que tiene la traduccin de este documento al espaol. Asimismo, cuando se justifica, recurrimos al ltimo borrador de la versin en ingls (mimeografiado, mayo 1995), el cual era bastante ms extenso y tena una serie de diferencias significativas respecto de la versin final (la publicada). "Prioridades y estrategias para la educacin sintetiza los principales estudios sobre educacin publicados por el Banco Mundial a partir de 1980, ao en que se public el ltimo documento de poltica educativa. Dichos estudios incluyen: Education in Sub-Saharan Africa [La educacin EN EL frica subSahariana] (1988), Primary Education [Educacin primaria] (1990), Vocational
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de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura), la agencia de Naciones Unidas especializada en educacin. El financiamiento no es el nico ni el ms importante papel del BM en educacin. En realidad, los prstamos del BM representan apenas 0.6 % del gasto total que realizan los pases en desarrollo2 en este sector. Puesto que, en la perspectiva del BM, "los administradores de la educacin se enfrentan a decisiones y disyuntivas en torno a cmo mejorar la calidad (de la educacin) con medidas costoefectivas" y que "lo que buscan es orientacin para decidir en torno a opciones especficas de inversin" (Heyneman, 1995: 567), el BM ha decidido pasar a cumplir esa funcin orientadora. De este modo, un banco se ha convertido en la principal consultora educativa para los pases en desarrollo y, concomitantemente, y a fin de sustentar dicha funcin tcnica, en una fuente y un referente importante de investigacin educativa a nivel mundial. En los propios trminos del BM: ________________________________
and Technical Education and Training [Educacin tcnica y formacin profesional] (1991) y Higher Education [Educacin superior] (1994) -as como informes mundiales en los que se destaca la importancia de la educacin- Poverty [La pobreza] (1990), The Challenge of Development |La tarea acuciante del desarrollo] (1991) e Investing in Health [Invertir en salud] (1993). Al examinar distintas opciones de poltica para los pases prestatarios del BM, el objetivo de "Prioridades y estrategias para la educacin" es "ayudar a los responsables de adoptar las polticas en esos pases, especialmente a los que se ocupan del sistema de educacin en su conjunto y a los encargados de asignar los recursos pblicos para la educacin" (DM, 1996: xii). 2. Mantendremos aqu el termino "pases en desarrollo" o "mundo en desarrollo" -utilizado por el BM y otras agencias internacionales- para referirnos al conjunto de pases que, en otras denominaciones, son reconocidos como "pases subdesarrollados", "Tercer Mundo" o "el Sur". En los documentos citados aqu del BM se utiliza tambin el trmino "pases de ingreso bajo y mediano" (dentro de los cuales se incluye actualmente a los ex-pases socialistas en Europa y Asia) como sustituto al de "pases en desarrollo", denominacin cuya vigencia se encuentra hoy en cuestionamiento.
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"En el plano internacional, el Banco es la mayor fuente de asesoramiento en materia de poltica educacional y de fondos externos para ese sector." (BM, 1992: 7) El BM viene no con ideas sueltas sino con una propuesta articulada -una visin y un paquete de medidas- para mejorar el acceso, la equidad y la calidad de los sistemas escolares, particularmente de la educacin bsica y ms especficamente de la educacin primaria, en los pases en desarrollo. No obstante reconocerse que cada pas y situacin concreta requieren especificidad, se trata de hecho de un "paquete" de reforma, el cual abarca un amplio conjunto de aspectos vinculados a la educacin, desde el nivel de las polticas macro hasta el nivel del aula de clase. El presente trabajo pretende: analizar y discutir este paquete propuesto por el BM para la reforma de la educacin bsica en los pases en desarrollo, teniendo como referencia principalmente -aunque no nicamente- a Amrica Latina. Sostenemos aqu que las estrategias propuestas por el BM para el conjunto de los llamados "pases en desarrollo" estn en buena medida pensadas desde la realidad africana" (teniendo, adicionalmente, como referencia el mundo rural) y, especficamente, del frica sub-Sahariana, la regin ms pobre y con los indicadores educativos ms bajos del mundo. De hecho, buena parte de las conclusiones y recomendaciones de poltica que se hacen actualmente y que estn contenidas en el ltimo documento sectorial (1996), estaban ya presentes en el informe del estudio regional realizado por l BM en, 1985 entre 39 pases africanos4. ______________________________
3. En el caso de Amrica Latina, el BM encabeza con un importante margen la lista de financiadores externos del sector educativo, seguido del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Entre 1990 y 1994, ambos bancos contribuyeron a este sector un total aproximado de 2 mil millones de dlares en calidad de prstamos a los gobiernos de la regin. Se estima que, a partir de 1991, los prstamos del BM vienen representando, en promedio, entre 1 % y 2 % del gasto anual de los pases en educacin (McMeekin. 1996).
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Sostenemos asimismo que, si bien presentadas como concluyentes y como resultado de la investigacin cientfica y las lecciones de la experiencia internacional, las polticas recomendadas por el BM tienen debilidades serias en su conceptualizacin y fundamentacin. Sostenemos por ltimo que dicho paquete, y el modelo educativo que subyace al "mejoramiento de la calidad de a educacin", tal como ste ha sido planteado y viene desarrollndose, antes que contribuir a cambiar en el sentido esperado (mejoramiento de la calidad y la eficiencia de la educacin y, de manera especfica, los aprendizajes escolares en la escuela pblica y entre los sectores sociales menos favorecidos), est en buena medida apuntalando las tendencias prevalecientes en el sistema escolar y la ideologa que lo sustenta, es decir, las condiciones objetivas y subjetivas que contribuyen a producir Deficiencia, mala calidad e inequidad en el aparato escolar. Ello debido no nicamente a la naturaleza y contenido de las propuestas en cuanto tales sino tambin a los contextos, condiciones de recepcin, negociacin y aplicacin de dichas polticas en los pases concretos, en un momento tambin concreto como el que atraviesan los pases y los sistemas educativos en el mundo. La propia experiencia de algunos de estos proyectos de reforma educativa financiados y asesorados por el BM en pases en desarrollo muestra que, no obstante partirse de una propuesta homognea, su puesta en prctica puede diferir de un pas a otro y mostrar incluso "desviaciones" importantes respecto de la propuesta estndar. No slo porque cada realidad se encarga de moldear la _______________________________
4. Este fue el primer estudio regional sobre el sector educativo realizado por el BM y est contenido en el documento "Education in Sub-Saharan Africa" (1988), el cual ha servido de referente para posteriores estudios sectoriales. Los 39 pases analizados son: Angola, Benin, Botswana, Burkina Faso, Burundi, Camern, Chad. Congo, Costa de Marfil, Etiopa, Gabn, Gambia, Ghana, Guinea, Guinea-Bissau, Kenya, Liberia, Lesotho, Madagascar, Malawi. Mali, Mauritania, Mauricio, Mozambique, Niger, Nigeria, Repblica Centro-africana, Rwanda, Senegal, Sierra Leona, Somalia, Sudn, Swazilandia, Tanzania, Togo, Uganda, Zaire, Zambia y Zimbabwe.
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propuesta sino porque, de hecho, existen mrgenes en su definicin y negociacin, mrgenes que unas contrapartes nacionales (y unos tcnicos del BM) utilizan y otras no, y que unas estn en capacidad de contraponer con alternativas propias y otras no.
I. La urgencia ce la reforma educativa: la perspectiva del Banco Mundial Un poco de historia: la trayectoria del Banco Mundial en el sector educativo Aunque la visibilidad del BM en el sector educativo es ms bien reciente, ste lleva ms de 30 aos trabajando de manera directa en este sector, ampliando cada vez su radio de influencia y accin, y cubriendo actualmente actividades de investigacin, asistencia tcnica, asesora a gobiernos en materia de polticas educativas, as como ayuda a la movilizacin y coordinacin de recursos externos para la educacin. El primer crdito educativo lo concedi en 1963, a Tnez, frica, para educacin secundaria. Desde entonces y hasta 1990, el BM haba concedido crditos por cerca de lO billones de dlares, interviniendo en 375 proyectos educativos en 100 pases del mundo. Los prstamos han cubierto todos los niveles, desde la educacin primaria hasta la post-universitaria, incluyendo educacin vocacional y no-formal (BM, 1990b). Es preciso decir que la posicin del BM respecto del tema educativo y de la educacin bsica, en particular, no es ni monoltica ni fija: dentro de los "documentos y estudios promovidos por el BM (y entre los personeros y voceros de este organismo para las distintas reas, niveles y regiones del mundo) existen diferencias importantes de enfoque, conclusiones divergentes y hasta contradictorias, e incluso crticas a los marcos conceptuales, las metodologas y los resultados de otros estudios publicados o citados por el BM; por otra parte, hay movimiento, cambios e incluso virajes significativos en la trayectoria y las polticas del BM en el sector educativo5.
A lo largo de las tres ltimas dcadas, en efecto, el BM ha venido modificando sus prioridades y, por ende, sus polticas de inversin en este sector. En los aos 60, los prstamos privilegiaron la infraestructura y la educacin secundaria, sobre todo tcnica y vocacional. En 1973, Robert Mcnamara, entonces presidente del BM, anunci un viraje radical en la poltica de este organismo; el BM focalizara su accin en los ms pobres, atendiendo sus necesidades bsicas de vivienda, salud, alimentacin, agua y educacin. En este ltimo campo, dicho viraje se tradujo en una priorizacin de la escuela primaria como pilar de la estrategia para "reducir la pobreza". A partir do 1970 se dio un incremento fuerte y sostenido de la inversin en educacin primaria -aumentndose al mismo tiempo el papel del BM en la esfera de la asistencia tcnica- y una reduccin de los prstamos para educacin secundaria. Dicho nfasis sobre la escuela primaria (y el consecuente incremento de los prstamos para este nivel) se ha visto reforzado a raz de la Conferencia Mundial "Educacin para todos", realizada en Jomtien, Tailandia, "en Marzo de 1990, convocada conjuntamente por UNESCO, UNICEF, PNUD y BANCO MUNDIAL, la cual defini la educacin bsica como la prioridad para la presente dcada y la educacin primaria como la punta de lanza en el logro de dicha educacin bsica6. Segn el BM (BM, 1996), seis son los virajes fundamentales respecto -del tema educativo que se han dado dentro de ese organismo desde 1980, cuando el BM sac su primer documento de poltica para el sector educativo: 1. Incremento significativo de los prstamos para educacin. El volumen total de prstamos para la educacin se ha triplicado y su proporcin duplicado dentro del total de prstamos del BM.
_______________________________________ 5. El ltimo documento sectorial (BM, 1996) pas por varios borradores y fue el resultado de una fuerte discusin dentro del BM. Entre la penltima y la ltima versin hay modificaciones importantes y saltos significativos en varios campos respecto de documentos anteriores del BM. 6. Sobre el concepto de educacin bsica acordado en dicha Conferencia ver las notas 11 y 18 as como el cuadro I.
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2. Creciente importancia asignada a la educacin primaria y, ms recientemente, al tramo inferior de la educacin secundaria. Entre 1993-94 estos dos niveles (definidos actualmente por el BM como educacin bsica) representaron la mitad de los prestamos destinados a educacin. Al mismo tiempo se viene desincentivando la inversin en educacin superior y promoviendo una redistribucin del gasto educativo entre niveles a favor de la educacin bsica, as como una poltica de recuperacin de costos a nivel superior. 3. Extensin del financiamiento a todas las regiones del mundo. Mientras en los primeros aos el financiamiento se focaliz en Africa, el Sudeste Asitico y el Medio Oriente, hoy en da ste se extiende a todas las regiones del mundo en desarrollo.
4. Menor importancia asignada a las construcciones escolares. El rubro construcciones escolares, bastin tradicional de los prstamos del BM para el sector educativo, viene siendo desestimulado a favor de otros insumos (textos escolares, capacitacin docente, tiempo de instruccin, evaluacin del aprendizaje, administracin educativa, asistencia tcnica e investigacin). Se reconoce, autocrticamente, como un error y un exceso el peso dado en el pasado a los prstamos para infraestructura educativa (Verspoor, 1991)7 y se propone, como alternativa a la construccin escolar, el uso intensivo de los locales existentes a travs de turnos mltiples y del sistema multigrado (Verspoor, 1991; BM, 1996). 5. Atencin especfica a la educacin de la nia. Dicho nfasis, reciente, se justifica fundamentalmente en trminos de la nia futura mujer-madre, y de las relaciones positivas encontradas por la investigacin entre la educacin de la madre y el bienestar de los hijos.
_______________________ 7. Entre 1970 y 1980 el BM habra ayudado a financiar la construccin de ms de 4 millones de escuelas en los pases en desarrollo (Verspoor. 1991).
6. Paso de un enfoque estrecho de "proyecto" a un enfoque sectorial amplio. A diferencia de otros organismos multilaterales, el dilogo que sostiene el BM con los gobiernos en materia educativa es un dilogo sectorial, abarcativo de todos los niveles, reas y modalidades del sistema educativo. Esto le permite influir en cada pas sobre las decisiones que afectan al sector en su conjunto, y no nicamente sobre una parte del mismo (por ejemplo, la actual insistencia del BM en transferir fondos del nivel superior a los niveles inferiores del sistema). Como evoluciones recientes (posteriores a 1990) pueden asimismo sealarse las decisiones de prestar ms atencin al desarrollo infantil y la educacin inicial/preescolar, a las poblaciones indgenas y las minoras tnicas, y al punto de vista de la demanda (como complemento al tradicional enfoque centrado en la oferta) educativa. La educacin de adultos y la educacin no-formal no tienen prioridad por el momento y, segn se anuncia (BM, 1996), sern materia de un documento especfico. El paquete de reforma educativa propuesto por el Banco Mundial "La difusin de la educacin ha reducido la pobreza al contribuir a que la economas de los pases en desarrollo crezcan a ritmos sin precedentes. Sin embargo, siguen habiendo todava "muchos problemas por resolver: ampliar el acceso en algunos pases y, en muchos otros, aumentar la equidad, mejorar la calidad de la educacin y acelerar el ritmo de la reforma educacional. Los sistemas actuales de financiamiento y de gestin no son con frecuencia adecuados para hacer frente a esos problemas. El gasto pblico en educacin es muy a menudo ineficiente y poco equitativo. Dada la competencia por obtener fondos pblicos y la presin sobre esos fondos, se necesitan nuevas fuentes de financiamiento. Adems, es probable que se necesiten tambin cambios en la organizacin y la gestin de los sistemas de educacin para permitir la flexibilidad y las posibilidades de
eleccin que contribuyen a mejorar el rendimiento y las perspectivas de los estudiantes." (BM, 1996: 19) "Asimismo, la mayora de los sistemas de educacin son administrados directamente por el gobierno central o estatal, que dedica un esfuerzo considerable a ocuparse de cuestiones tales como la negociacin de los salarios de los maestros, los programas de construccin de escuelas y la reforma de los planes de estudio. Esta administracin central, que abarca incluso los insumos de la educacin y el medio de aprendizaje8, deja poco lugar para la flexibilidad que promueve un aprendizaje efectivo en el aula." (BM, 1996:6-7) Esta es la visin del BM, resumida por el propio BM, respecto de los principales problemas que afectan actualmente a los sistemas educativos en los pases en desarrollo. Esta es, en definitiva, la problemtica que determina la necesidad de la reforma educativa, prioriza sus componentes, y define sus estrategias. Los sistemas educativos de los pases en desarrollo en la percepcin del BM, tienen por delante cuatro desafos fundamentales: a) acceso, el cual ha sido logrado, para el caso de la educacin primaria, en la mayor parte de pases, restando como un desafo particularmente serio en Africa; b) agilidad, vista fundamentalmente en relacin a los pobres, en general, y a las nias y las minoras tnicas, en particular (la discriminacin escolar de la nia es particularmente aguda en el Medio Oriente y en Asia del Sur); c) calidad, vista como un problema generalizado que afecta a todo el mundo en desarrollo; y d) reduccin de la brecha entre la reforma educativa y la reforma de las estructuras econmicas, brecha que sera hoy en da ms ___________________
8. Debe leerse "ambiente de aprendizaje" (learning environment), no "medio de aprendizaje".
notoria en las economas de transicin de Europa Central y Europa del Este (BM, 1996). En la ptica del BM, la reforma educativa -entendida esencialmente como reforma escolares no slo ineludible sino urgente. Postergarla tiene serios costos econmicos, sociales y polticos para los pases: "El atraso de la reforma puede menoscabar el crecimiento y, recprocamente, la reforma oportuna puede reportar beneficios en trminos de crecimiento econmico y reduccin de la pobreza, como se observa claramente en los pases de Asia oriental que han hecho grandes inversiones en capital humano bsico tanto para hombres como para mujeres." (BM, 1996:3) Destacan como rasgos distintivos del actual paquete de reforma propuesto por el BM para los pases en desarrollo: * La prioridad depositada sobre la educacin bsica "La enseanza primaria es la base, y su finalidad fundamental es doble: producir una poblacin alfabeta y con conocimientos bsicos de aritmtica capaz de resolver problemas en el hogar y en el trabajo, y servir de base para la educacin ulterior." (BM, 1992:2) "La educacin, especialmente la educacin bsica, contribuye a reducir la pobreza, al aumentar la productividad de los pobres, reducir la fecundidad y mejorar la salud, y al dotar a las personas de las aptitudes que necesitan para participar plenamente en la economa y en la sociedad. De modo ms general, la educacin contribuye a fortalecer las instituciones civiles, a crear una capacidad nacional y a promover el buen gobierno, que son elementos esenciales para la implantacin de polticas econmicas y sociales racionales." (BM, 1996: 1-2)
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"La definicin de educacin bsica vara segn el pas, pero normalmente abarca por lo menos la educacin primaria y con frecuencia tambin la secundaria de primer ciclo..." (BM, 1996: 117) "La educacin bsica proporciona los conocimientos, capacidades y actitudes esenciales para funcionar eficazmente en la sociedad. Las competencias bsicas en esferas generales como la expresin verbal, los conocimientos de computacin, la aptitud para comunicarse y para resolver problemas se pueden aplicar en una amplia gama de medios laborales y pueden permitir a la gente adquirir capacidades y conocimientos especficos para el empleo en el lugar de trabajo. Ese nivel bsico requiere normalmente alrededor de ocho aos de instruccin." (BM, 1996: 107) El BM viene estimulando a los pases a concentrar los recursos pblicos en la educacin bsica, considerada elemento esencial para un desarrollo sustentable y de largo plazo as como para aliviar la pobreza, y a la que se adjudican comparativamente los mayores beneficios sociales y econmicos. "Las altas tasas de rentabilidad estimadas para la educacin bsica en la mayora de pases en desarrollo son una indicacin clara de que las inversiones destinadas a ampliar la matrcula y a mejorar la tasa de retencin en la educacin bsica deberan tener en general la ms alta prioridad en los pases que an no han alcanzado la educacin bsica universal. Lo que equivale a decir en la inmensa mayora de pases en desarrollo, incluida toda Amrica Latina." (BM, 1996: 107)9 _____________________________
9. Segn el mismo documento del BM, nicamente Europa y Asia Central, y unos pocos pases en Asia Oriental y el Medio Oriente, han logrado una matrcula casi universal a nivel secundario. En Amrica Latina, segn datos de la UNESCO, menos del 50 % de los alumnos que ingresan al primer grado terminan la escuela primaria, una tasa de completacin incluso ms baja que las de Africa o Asia.
Es necesario detenernos en el concepto de educacin bsica, dada la diversidad de acepciones que tiene este trmino y sus usos diferenciados incluso dentro del propio BM (as como entre oirs agencias internacionales de cooperacin y, por supuesto, entre los pases mismos). En el primer estudio regional sobre el sector educativo elaborado por el BM a mediados de los aos 80 (La educacin en el frica sub-Sahariana), el trmino educacin bsica se reservaba para la educacin no-formal de jvenes y adultos, y se refera a la adquisicin de los rudimentos de la lectura, la escritura y el clculo10. Posteriormente, y hasta principios de los aos 90, educacin bsica pas a ser equivalente a educacin primaria, En el ltimo documento de poltica (1996) se llama educacin bsica a la educacin primaria ms el primer ciclo de la educacin secundaria, estimndose que "los conocimientos, capacidades y actitudes esenciales para funcionar eficazmente en la sociedad" (BM, 1996: 107) se adquieren en el aparato escolar y que dicha adquisicin requiere aproximadamente ocho aos de instruccin. As pues, la nocin de educacin bsica (y de educacin en general) contina centrada en la educacin formal y en la educacin infantil. En otras palabras, educativo se equipara con escolar y con nios. Otras esferas de lo educativo -y de la educacin bsica propiamente tal- como la familia, la comunidad, el entorno, el trabajo, o los medios de comunicacin, quedan al margen de las consideraciones y recomendaciones de poltica del BM. Tambin quedan afuera la educacin de adultos, la educacin no-formal y otras formas y modalidades educativas (por ejemplo, los sistemas de educacin religiosa, como el sistema cornico) no reconocidas dentro de los parmetros de la educacin oficial. Esto va junto con el nfasis depositado sobre los factores intra-escolares (la oferta) como espacio de intervencin para mejorar el acceso, la equidad y la calidad educativas, dejndose virtualmente al margen del anlisis __________________________ 10. En el glosario de dicha publicacin consta que "la educacin bsica generalmente se refiere a la instruccin en lectura, escritura y clculo para jvenes y adultos al margen del sistema escolar" (BM, 1988: X).
Cuadro 1 Educacin bsica VISION RESTRINGIDA VISION AMPLIADA (Educacin para todos)
Se dirige a nios, jvenes y adultos. Se realiza dentro y fuera del aparato escolar. No se mide por el nmero de aos de estudio, sino por lo aprendido efectivamente. Se garantiza a travs de la satisfaccin de necesidades bsicas de aprendizaje. Reconoce distintos tipos y fuentes de saber, incluidos los saberes tradicionales. Dura toda la vida y se inicia con el nacimiento. Es diferenciada (son diferentes las necesidades bsicas de aprendizaje de los distintos grupos y culturas). Es dinmica, cambia a lo largo del tiempo. Involucra a todos los Ministerios e instancias gubernamentales a cargo de acciones educativas. Reclama enfoques y polticas intersectoriales. Es responsabilidad del Estado y de toda la sociedad y exige, por tanto, construccin de consensos y coordinacin de acciones.
Se dirige a los nios. Se realiza en el aparato escolar. Equivale a educacin primaria o a algn nivel escolar establecido. Se garantiza a travs de la enseanza de determinadas materias o asignaturas. Reconoce como vlido un nico tipo de saber: el adquirido en el aparato escolar. Se limita a un perodo de la vida de una persona. Es homognea, igual para todos.
Es esttica, se mantiene relativamente sin cambios. Es responsabilidad del Ministerio de Educacin. Se gua por enfoques y polticas sectoriales. Es responsabilidad del Estado.
Fuentes: Pnud/Unesco/Unicef/Banco Mundial, 1990, Torres, 1993, 1995.
y de las propuestas los factores extra-escolares (la demanda), los cuales inciden de manera determinante en el bajo acceso, la inequidad y la mala calidad. En este sentido, ms que en el marco de polticas educativas, los anlisis y las propuestas del BM se mueven en el marco de las polticas escolares. La concepcin de educacin bsica manejada por el BM aparta de la acordada en 1990 en la conferencia mundial "Educacin para todos"11, una de cuyas agencias patrocinadoras y organizadoras fuera el Banco Mundial. All se propuso una "visin ampliada" de la educacin bsica que incluye por igual a nios jvenes y adultos, se inicia con el nacimiento y dura toda la vida no se reduce ni a educacin escolar ni a escuela primaria ni a determinado nmero de aos o niveles de estudio, sino que se define por su capacidad para satisfacer las necesidades bsicas de aprendizaje de cada uno (ver cuadro 1). * El mejoramiento de la calidad (y la eficiencia) de la educacin como eje de la reforma educativa. "La calidad de la educacin es deficiente en todos los niveles en los pases de ingreso bajo y mediano. Los estudiantes de los pases en desarrollo tienen un nivel medio de rendimiento ms bajo que el imperante en los pases industrializados, y su desempeo muestra una variacin mucho mayor en torno a la media. (BM,1996:3) ______________________________
11. Educacin para todos equivale a educacin bsica para todos, entendindose por educacin bsica una educacin capaz de satisfacer las necesidades bsicas de aprendizaje de las personas, nios, jvenes y adultos. "Estas necesidades abarcan tanto las herramientas esenciales para el aprendizaje (como la lectura y la escritura, la expresin oral, el clculo, la solucin de problemas) como los contenidos bsicos del aprendizaje (conocimientos tericos y prcticos, valores y actitudes) necesarios para que los seres humanos puedan sobrevivir, desarrollar plenamente sus capacidades, vivir y trabajar con dignidad, participar plenamente en el desarrollo, mejorar la calidad de su vida, tomar decisiones fundamentadas y continuar aprendiendo. La amplitud de las necesidades bsicas de aprendizaje y la manera de satisfacerlas varan segn cada pas y cada cultura, y cambian inevitablemente en el transcurso del tiempo" (PNUD/UNESCO/UNICEF/BANCO MUNDIAL, 1990).
"La calidad de la educacin primaria en un pas debe ser juzgada a partir del aprendizaje de todos sus nios. Mejorar la calidad de la educacin primaria implica, por tanto, asegurar que ms nios completen la escuela primaria habiendo llegado a dominar lo que se les ense." (Lockheed y Verspoor 1991: XVI) Considerada "probablemente el ms importante desafo" y "el ms difcil de lograr"12, la calidad se ubica en los resultados y stos se verifican en el rendimiento escolar. Este, a su vez, se juzga a partir de los objetivos y metas planteados por el propio aparato escolar (completar el ciclo de estudios y aprender lo que se ensea), sin entrar a cuestionar la validez, el sentido, y los modos de ensear y aprender de eso que se ensea y aprende. En ese resultado, lo que pesa es el "valor agregado de la escolaridad", es decir, "la adquisicin de ms conocimientos y el aumento de las probabilidades de desempear una actividad generadora de ingresos" (BM, 1996: 50). Dicha orientacin hacia los resultados, en la mentalidad bancaria, significa que las prioridades de la educacin deben determinarse mediante el anlisis econmico. La calidad educativa, en la concepcin del BM, sera el resultado de la presencia de determinados "insumos" que intervienen en la escolaridad. Para el caso de la escuela primaria, se consignan nueve insumos como determinantes de un aprendizaje efectivo, en este orden de prioridad, segn el porcentaje de estudios que revelaran una correlacin y un efecto positivos (BM, 1996)13: __________________________
12. En una versin anterior de este documento, en ingls, se afirmaba en efecto que mejorar la calidad es "el tercero y probablemente mis importante desafo" (adems del acceso y la equidad) y que "mejorar la calidad es tan importante como mejorar el acceso, pero an ms difcil de lograr" (BM, 1995: XII). 13. Se menciona que tales conclusiones son el resultado de comparar estudios realizados "en mis de 25 pases", pero no se especifica cules pases. Como sntesis de dichos estudios se cita como fuente un artculo de Fuller y Clarke, 1994. (Ver bibliografa).
1) bibliotecas 2) tiempo de instruccin 3) tareas en casa 4) libros de texto 5) conocimientos del profesor 6) experiencia del profesor 7) laboratorios 8) salario del profesor 9) tamao de la clase. De aqu deriva el BM sus conclusiones y recomendaciones a los pases en desarrollo respecto de cules insumos priorizar en trminos de polticas y asignacin de recursos. De este modo, al tiempo que desestimula a invertir en los tres ltimos -laboratorios, salarios docentes, y reduccin del tamao de la clase-, aconseja invertir en los primeros y, especficamente, en tres de ellos: a) incrementar el tiempo de instruccin, a travs de la prolongacin del ao escolar, flexibilizacin y adecuacin de los horarios, y asignacin de tareas en casa; b) proveer libros de texto, vistos como expresin operativa del currculo y contndose con ellos como compensadores de los bajos niveles de formacin docente. El BM aconseja a los pases dejar la produccin y distribucin de los textos en manos del sector privado, capacitar a los profesores en su uso, adems de elaborar guas didcticas para estos ltimos; y c) mejorar el conocimiento que poseen los profesores (privilegindose la capacitacin en servicio sobre la formacin inicial y estimulndose las modalidades a distancia). Como se ha dicho, la infraestructura ya no es considerada un insumo importante ni para el acceso ni para la calidad14. A fin de minimizar costos en este rubro se recomienda: _____________________________
14. En el documento de 1996 se afirma expresamente que "los edificios escolares no son del todo necesarios para obtener los resultados acadmicos deseados y se ejemplifica lo dicho con Platn y Grecia para el caso de la
a) compartir costos con las familias y comunidades; b) uso mltiple de los locales escolares (varios turnos); y c) mantenimiento adecuado de la infraestructura escolar. * La prioridad sobre los aspectos financieros y administrativos de la reforma educativa (en el contexto ms amplio de la reforma administrativa del Estado), dentro de los cuales cobra gran importancia la descentralizacin". Se proponen, especficamente: a) la reestructuracin orgnica de los ministerios, las instituciones intermedias y las escuelas; b) el fortalecimiento de los sistemas de informacin (destacndose de manera especfica la necesidad de recoger datos en cuatro rubros: matrcula, asistencia, insumos y costos); y c) la capacitacin del personal en asuntos administrativos. * Descentralizacin e instituciones escolares autnomas y responsables por sus resultados. Junto a un esfuerzo importante y /* acelerado de descentralizacin, el BM aconseja a los gobiernos mantener a nivel central cuatro funciones para mejorar la calidad de la educacin (BM, 1996): a) fijar estndares; b) facilitar los insumos que influyen sobre el rendimiento escolar; c) adoptar estrategias flexibles para la adquisicin y uso de dichos insumos; y d) monitorear el desempeo escolar.
_________________________________ Antigedad: "En efecto, la primera 'academia' de Europa fue una arboleda pblica donde enseaba Platn" (BM, 1996: 64), y con la India para el caso de los tiempos modernos: "Hoy da, el aprendizaje se logra todava en muchos pases sin que haya edificios, como ocurre en algunas zonas rurales de la India" (BM, 1996: 64), lo que en verdad es una situacin bastante generalizada en el inundo cu desarrollo. 15. "Existe una necesidad urgente en todos los pases de reformar la administracin de la educacin. Las reformas educativas se encuentran bloqueadas en diversos pases debido a ineficiencias internas" (Husain, 1993: 14).
Para lograr la autonoma de las instituciones escolares se aconsejan medidas financieras y administrativas. Las medidas financieras propuestas son: a) hacer uso de los impuestos del gobierno central y los gobiernos locales, b) compartir los costos con las comunidades locales, c) asignar donaciones n las comunidades y las escuelas sin establecer requisitos para el uso de dichas donaciones, d) cobrar aranceles en la educacin superior, e) estimular la diversificacin de los ingresos, i) certificados y prstamos educativos, y g) financiamiento basado en resultados y calidad. En el plano administrativo se aconseja mayor autonoma tanto para las direcciones escolares como para los profesores. En el caso de las direcciones escolares, se propone que stas gocen de autoridad para definir ciertos asuntos tales como asignar recursos, contratar o despedir personal, y determinar cuestiones como el calendario, el horario escolar y la lengua de instruccin, a fin de lograr un mayor ajuste a las condiciones locales. En el caso de los profesores, se propone que tengan autonoma para definir las prcticas de aula aunque dentro de ciertos lmites, dados por un currculo nacional sujeto a normas y estndares, exmenes, evaluaciones de aprendizaje e inspectores escolares. (BM, 1996). Cabe destacar que la bsqueda de dicha autonoma escolar se centra en los factores financieros y administrativos pero no se contemplan medidas dirigidas especficamente a la calificacin y profesionalizacin de los recursos humanos (fundamentalmente docentes y directores) que son quienes, en ltima instancia, hacen posible o no la autonoma de la institucin escolar. * El llamado a una mayor participacin de los padres de familia y la comunidad en la oferta educativa. Dicha participacin, vista fundamentalmente como una condicin que facilita el desempeo de la escuela como institucin (ms que como un factor de
correccin y como una relacin de mutuo beneficio entre escuela/familia y escuela/comunidad), se refiere a tres mbitos: 1) la contribucin econmica al sostenimiento del aparato escolar16 2) la seleccin de la escuela, y 3) un mayor involucramiento en la gestin escolar. La nocin de "participacin" (de la familia, de la comunidad) en educacin est fuerte -y crecientemente- teida por el aspecto econmico. Cuatro "riesgos" se atribuyen a dicha mayor participacin de las familias en el mbito escolar: 1) una mayor dificultad para impulsar objetivos nacionales amplios (tales como la educacin de la nia), 2) incremento de la segregacin social, 3) fomento de la inequidad (al depender cada escuela de las condiciones econmicas de la comunidad y las familias), y 4) limitaciones derivadas de la falta de informacin y educacin de los padres (BM, 1996). * El impulso de la participacin del sector privado y los organismos no-gubernamentales (ONGs) en el terreno educativo tanto a nivel de las decisiones como de la ejecucin17. Esto se enmarca en _________________________________
16. "La participacin de las comunidades en los costos es generalmente la nica excepcin a la educacin bsica gratuita. Incluso las comunidades muy pobres suelen estar dispuestas a sufragar parte de los costos de la educacin, especialmente a nivel primario" (BM, 1996: 117). El tema de la gratuidad o no de los servicios bsicos, y de la educacin en particular, est hoy en el tapete de la discusin internacional. El principio de gratuidad de la educacin bsica est instituido en la mayora de las constituciones y leyes educativas de los pases, y fue ratificado en la Convencin de los Derechos del Nio (1989). 17. "la participacin de las ONGs en el suministro de la educacin deber ser considerada otro elemento de la descentralizacin, un complemento al papel del Estado [...] Es necesario propiciar un ambiente que facilite la participacin del sector privado en la operacin de instituciones educativas, sean stas con fines de lucro o como servicio social" (Husain, 1993: 14).
una propuesta de diversificado de la oferta educativa, a fin de introducir la competencia en el terreno educativo (la competencia como mecanismo clave de la calidad). * La movilizacin y la asignacin eficaz de recursos adicionales; para la educacin primaria como temas principales del dilogo y la negociacin con los gobiernos. Las propuestas del BM en relacin a este tema parten de una premisa central: que la distribucin vigente del gasto educativo -entre niveles y dentro de cada nivel del sistema- es desigual e inequitativa, privilegindose... "...los intereses de los sindicatos de maestros (en la medida en que el grueso del gasto educativo se va en salarios y su negociacin ocupa buena parto de las energas de los gobiernos, que en los ltimos aos se ha incrementado desproporcionadamente el nmero de maestros y reducido -en lugar de incrementado, a la par de la matrcula escolar- la relacin maestro-alumnos, etc.), los estudiantes universitarios (en tanto en su mayora provendran de sectores medios y altos), la lite, y el gobierno central." (BM, 1996: 153) El BM propone una redefinicin del papel tradicional del Estado respecto de la educacin, una redefinicin de los patrones y prioridades del gasto pblico, y una contribucin mayor de las familias y las comunidades a los costos de la educacin. * Un enfoque sectorial. El modelo de diagnstico, anlisis y accin que propone el BM es un modelo con un enfoque eminentemente sectorial (y, adems, como se ha dicho, eminentemente escolar). En esto, otra vez, el BM se aparta de lo acordado en el marco de la iniciativa mundial de "Educacin para todos", uno de cuyos puntos fuertes es el acento depositado en la necesidad de un enfoque intersectorial en el tratamiento de la educacin y en la consecucin de la meta de la educacin para todos, en particular18. __________________________
18. Puesto que las necesidades bsicas de aprendizaje son complejas y diversas, satisfacerlas requiere estrategias y acciones multisectoriales integrales a los
* La definicin de polticas y prioridades en base al anlisis econmico. El BM recomienda hacer mayor uso del anlisis econmico en las decisiones de poltica y en la priorizacin de los insumos instruccionales a invertir. "El anlisis econmico aplicado a la educacin se centra en la comparacin entre los beneficios y los costos, para las personas y para la sociedad en su conjunto. Se comparan los costos de las distintas intervenciones para lograr un objetivo educacional determinado y se mide la relacin entre los beneficios y los costos, generalmente calculando la tasa de rentabilidad, considerando como el beneficio la mayor productividad de la mano de obra, medida por las diferencias de salarios." (BM, 1996: 105)
II. El "mejoramiento de la calidad de la educacin como paradigma
Una propuesta formulada por economista!; para ser ejecutada por educadores: el discurso econmico versus el discurso pedaggico19 Las propuestas del BM para la educacin son propuestas hechas fundamentalmente por economistas y desde la lgica y el anlisis econmico. La relacin costo-beneficio y la tasa de rentabilidad constituyen las categoras centrales desde las cuales se define el quehacer educativo, las prioridades de inversin (niveles educativos e insumes a considerarse), los rendimientos, y la calidad misma. _____________________________
18. "Puesto que las necesidades bsicas de aprendizaje son complejas y diversas, satisfacerlas requiere estrategias y acciones multisectoriales integrales a los esfuerzos globales de desarrollo" (Conferencia mundial "Educacin para todos", Marco de accin, Principio de accin nro. 11). 19. Para un anlisis crtico de la teora econmica que subyace a las polticas educativas del DM, ver el trabajo de J. L. Coraggio incluido en este libro.
El modelo educativo que nos propone el BM es esencialmente un modelo escolar, pero adems un modelo escolar que tiene dos grandes ausentes: los maestros y la pedagoga. Un modelo escolar configurado en torno a variables observables y cuantificables, en el cual no caben los aspectos propiamente cualitativos, es decir, aquellos difciles de medir y que constituyen, no obstante, la esencia de la educacin. Un modelo educativo, en fin, que tiene poco de educativo. El rol tcnico especializado de una agencia como la UNESCO sigue, entonces, teniendo pleno sentido y cabida. El discurso econmico ha llegado a dominar el panorama educativo al punto de que el discurso propiamente educativo -el tic la escuela y el sistema educativo, el de las relaciones y los procesos de enseanza-aprendizaje en el aula, el de la pedagoga, el de la educacin en cuanto tal - y sus portadores - profesores, pedagogos, especioslas en educacin y reas afines- apenas si tienen cabida en dicho discurso y en su formulacin20. Tanto a nivel nacional como internacional la poltica educativa se encuentra general y principalmente en manos de economistas o de profesionales vinculados a la educacin desde la economa o la sociologa ms que desde el currculo o la pedagoga. Buena parte de quienes opinan hoy sobre lo que hay o no hay que hacer en educacin y toman decisiones importantes en este terreno, desde el nivel local hasta el mundial, carecen del conocimiento y la experiencia necesarios para lidiar con los campos sobre los cuales se pronuncian y deciden: la educacin bsica, la enseanza y el aprendizaje en el aula, el aprendizaje infantil, la capacitacin docente, el desarrollo y la reforma curricular, las polticas lingsticas, la adquisicin de la lectura, la escritura y el clculo, la elaboracin de textos escolares y otros materiales instruccionales, la evaluacin del aprendizaje, etc. Pocos de ellos han estado alguna vez al frente de un aula y de un grupo de alumnos en una institucin escolar. Pocos tienen a sus hijos en el sistema pblico para el cual se piensan y disean -supuestamente- las propuestas. La virtual
_____________________________________ 20. Sobre esto, ver el interesante artculo de L. Ratinoff en torno de la evolucin de las retricas educativas en Amrica Latina (ver bibliografa).
ausencia del profesorado en la definicin, discusin y toma de decisiones de poltica educativa termina por sellar este discurso formulado por economistas para ser implementado por educadores. A pesar de que todas las polticas de mejoramiento y reforma dicen definirse en nombre del aprendizaje, el mundo de la escuela, del aula y del aprendizaje permanece como una caja negra. El conocimiento y la discusin pedaggicas son vistos como "tecnicismo", como "los detalles de la educacin", como "el rbol que no deja ver el bosque". Desde el bosque de las macrovisiones y las macropropuestas mundiales y nacionales se asume como obvio el esquema vertical arriba-abajo en la formulacin y aplicacin de las polticas educativas y, por ende, el "aterrizaje" en el aula, gracias a la mediacin de leyes y normativas, currculos y textos, disposiciones institucionales y capacitacin docente, todo lo cual se supone ser recibido y asimilado por la institucin escolar, directivos, docentes, padres y alumnos. Dicho "aterrizaje", no obstante, rara vez se ha dado en la prctica y contina siendo un elemento crtico en los repetidos intentos de reforma educativa a nivel mundial. La educacin pasa a ser analizada con criterios propios del mercado, la escuela es manejada como si fuese una empresa (antes que un sistema de relaciones sociales) y los profesores tratados como trabajadores manuales (Coraggio, 1994, 1995b, 1995c; Gimeno Sacristn, 1992). La enseanza se resume en un conjunto de insumos (inputs) que intervienen en la caja negra del aula -siendo el maestro un insumo ms - y el aprendizaje es visto como el resultado predecible de la presencia (y eventual combinacin) de esos insumos. Cada insumo se valora por separado y se prioriza o no en virtud de dos cuestiones: su incidencia sobre el aprendizaje (segn estudios empricos que mostraran tal incidencia) y su costo. Es a la luz de estos parmetros que el BM define un conjunto de "avenidas promisorias" y "callejones sin salida" para la reforma de la escuela primaria, priorizndose, por ejemplo, el libro de texto (alta incidencia y bajo costo) sobre el docente (alta incidencia pero alto costo), la capacitacin en servicio sobre la formacin inicial, o el texto nico sobre la biblioteca escolar.
Los documentos de poltica sectorial del BM, en general, dejan ver una comprensin y un manejo sumamente precarios de lo educativo, de la teora y la investigacin acumuladas dentro del campo, e incluso de su terminologa especfica. De hecho, es frecuente encontrar en documentos del BM, incluido el ltimo documento sectorial, imprecisin en el manejo de (e incluso falta de diferenciacin entre) conceptos tales como educacin y capacitacin, enseanza y aprendizaje, educacin y aprendizaje, educacin y enseanza, educacin e instruccin, rendimiento escolar y aprendizaje, currculo y contenidos, conocimientos y habilidades, pedagoga y mtodos, mtodos y tcnicas, mtodos de enseanza y estilos de enseanza, textos escolares y materiales de lectura, educacin inicial (o infantil) y educacin preescolar, educacin formal, no-formal c informal, educacin de adultos, educacin noformal y alfabetizacin, e incluso entre educacin primaria y educacin bsica21. Persiste, asimismo, la confusin corriente entre "universalizacin de la educacin primaria" y "universalizacin del acceso a la educacin primaria", lo que ha llevado tradicionalmente a centrar la atencin en la matrcula escolar y a subestimar y hasta ignorar la calidad de dicha educacin, la retencin, la finalizacin del ciclo escolar, y el aprendizaje efectivos22. Los sucesivos anlisis sectoriales producidos por el BM continan beneficindose poco de lo avances de la investigacin ___________________________
21. A esto se agregan, en el caso del castellano, los problemas usuales de traduccin del original en ingls. En el documento de 1996 encontramos, por ejemplo, attitudes (actitudes) traducido como aptitudes, schooling (escolaridad) indistintamente como aprendizaje o enseanza, learning (aprendizaje) como conocimientos, curriculum como plan de estudios, etctera. 22. La afirmacin en el sentido de que "Amrica Latina y Asia oriental han logrado en general la educacin primaria universal" (BM, 1996: 5) se refiere, evidentemente, a In matrcula. En realidad, tanto Asia como Amrica Latina estn lejos de haber logrado la universalizacin de la educacin primaria, esto es, una escuela primaria a la que no slo ingresan todos los nios y nias sino en la que se mantienen hasta completar y aprender, en el tiempo asignado, lo definido en el currculo de ese nivel.
educativa y del aporte de ciencias afines -la lingstica, la psico y la sociolingstica, la antropologa, la historia- a las modernas concepciones y teoras del aprendizaje. Prima la visin de la educacin como un campo sin especificidad, sin antecedentes ni historia, hurfano de tradicin terica y discusin pedaggica, en el que confluyen e interactan insumos antes que personas, resultados antes que procesos, cantidades antes que calidades. Es en el mbito curricular y pedaggico -mbito en el que se define y juega esencialmente lo educativo- donde se hacen ms evidentes las debilidades de los economistas y tcnicos del BM. La propia nocin de currculo23 que se maneja y que subyace a las propuestas de poltica del BM, es estrecha, entendindose por currculo bsicamente contenidos (y reduciendo los contenidos, a se vez, a materias) 24. "El currculo determina las materias que se han de ensear y proporciona orientacin general acerca de la frecuencia y la duracin de la instruccin. (BM,1996:84)25 ___________________________
23. En la versin de este texto en espaol (1996), curriculum aparece errneamente traducido como plan de estudios (lo que en ingls, a su vez, correspondera a syllabus). Mantendremos, en lo que sigue, el trmino currculo. 24. En el estudio sobre el Africa sub-Sahariana puede encontrarse incluso la siguiente definicin de currculo: "Un conjunto de cursos en un campo de estudio, los cuales a menudo constituyen un rea de especializacin en los niveles superiores de la educacin" (BM, 1988: IX). 25. La reduccin de currculo a contenidos as como la reduccin de conocimientos y competencias a la categora de habilidades (skills) -tambin predominante en el discurso educativo del BM- es muy propio de la tradicin educativa norteamericana. Definiciones amplias de currculo entienden por tal no nicamente los contenidos sino adems los objetivos, las estrategias, los mtodos y los materiales de enseanza, as como los criterios y mtodos de evaluacin de dicha enseanza. Es decir, una concepcin amplia de currculo ve como un todo inseparable el qu se ensea y aprende (contenidos), el cmo se ensea y aprende (relaciones, mtodos, procedimientos, prcticas), el para qu se ensea y aprende (objetivos), y el qu y cmo se mide aquello que se aprende (evaluacin).
La reduccin de educacin a contenidos (la enseanza como informacin a transmitirse y el aprendizaje como informacin a asimilarse) es la que subyace a la concepcin tradicional, transmisiva y "bancaria" de la educacin, y es coherente con la nocin de "calidad de la educacin" como "rendimiento escolar". Desde esta concepcin se explica tambin, en parte, por qu puede verse al texto escolar como el portador por excelencia del currculo (es decir, de los contenidos, de los contenidos explcitos), desconocindose el rol central que tiene el profesor en la definicin y concrecin del currculo (incluido el "currculo oculto") en su relacin con los alumnos dentro y fuera del aula. El BM en general se limita a enunciar los contenidos y habilidades a incluirse en el currculo, sin incursionar en su anlisis o en propuestas ms elaboradas acerca de sus alcances o modalidades de enseanza. En los pocos casos en que lo hace, salta a la vista la escasa familiaridad que los funcionarios del BM tienen respecto de estos temas y la dbil participacin de los especialistas del propio BM en las decisiones de poltica y en la configuracin final de los documentos. El rea de la lectura y la escritura, mencionada recurrentemente por el BM (y dems agencias internacionales) como la necesidad bsica de aprend/aje por excelencia y componente esencial de la educacin bsica, es un ejemplo claro de esto. Pocos campos como el de la adquisicin escolar de la lectura y la escritura han generado en efecto, en los ltimos aos, un movimiento tan importante de investigacin y cuestionamiento a los enfoques y mtodos convencionales de enseanza, y un salto tan grande en el conocimiento, la teora y la experimentacin pedaggicas (Ferreiro, 1979, 1989). No obstante, las extensas bibliografas consultadas tanto para el libro con recomendaciones para mejorar la educacin primaria (1991) como para el ltimo documento sectorial (1996) ignoran este fenmeno. Los autores renombrados en el campo de la alfabetizacin y la alfabetizacin infantil, en particular, incluso norteamericanos y europeos, no forman parte de dicha bibliografa. En el documento de 1996 vemos al BM tocando (en dos prrafos) el tema de la lectura y la escritura con una visin estrecha y
atrasada, basada en la referencia a un nico autor, poco representativo de este movimiento. No obstante pronunciarse de manera categrica respecto de la inconveniencia de la reforma curricular, no puede encontrarse en los documentos del BM un anlisis acerca de la complejidad de implementar el cambio curricular (ya sea el propuesto en planes de estudio o en libros de texto) o las diferentes alternativas y modalidades de reforma curricular. Frente a la reforma centralizada y vertical (modalidad considerada paradigmtica), la nica opcin que se visualiza y presenta es un "enfoque combinado" (currculo elaborado centralmente pero con flexibilidad para la adaptacin y variacin local), el cual ejemplifica con la experiencia de dos pases: Kenya e India26. Lejos de las consideraciones del BM est la abundante bibliografa que, tanto desde la teora como desde los intentos concretos de cambio curricular, concluye en la enorme complejidad del cambio curricular y en la necesidad de estudiar mejor la dinmica y los factores de dicho cambio (Bacchus et. al., 1991; Coll, 1991, 1993; Gimeno Sacristn y Prez Gmez, 1985; Frigerio, 1991; Torres, 1993). En tanto la definicin de currculo que maneja el BM no incluye el cmo se ensea y en tanto las polticas educativas mismas conceden poca importancia a la pedagoga, si es poco lo que se dice de los contenidos, es mucho menos lo que se dice de los mtodos, de las diferencias entre ensear y aprender, de las prcticas docentes y las actividades en el aula. Cambio curricular, cu la perspectiva del BM, equivale esencialmente a cambio en los contenidos, antes que a cambio-en los modos y estilos de hacer (y evaluar lo que se hace en) educacin, reforzndose as la tradicional separacin entre contenidos y mtodos, entre currculo y pedagoga, y la tambin tradicional ilusin de la reforma educativa sin una
____________________________________________ 26. Este "enfoque combinado", en verdad, est bastante generalizado -al menos en teora- en muchos pases en desarrollo, dentro y fuera de Amrica Latina. Falla, no obstante, un anlisis y una discusin en torno a las diferentes variantes que puede adoptar este enfoque en el eje currculo centralizado/descentralizado, as como los intentos concretos, con sus diferencias, aciertos y fracasos.
transformacin profunda de la pedagoga y la cultura escolar en sentido amplio27. Afortunadamente, las limitaciones y vicios de este enfoque profundamente economicista de la educacin y de la reforma educativa son creciente motivo de cuestionamiento dentro de las propias filas del BM, incluidos algunos cuadros directivos: "El grueso de la investigacin econmica ha sido superfina para fines de la toma de decisiones en el mbito educativo. Se han sobreenfatizado las tasas de rentabilidad por niveles educativos, y se ha subenfatizado la economa de la calidad de la educacin, las nuevas asignaturas, los grupos beneficiarios, los mtodos de enseanza, y las reformas del sistema. [...| El campo de la economa de la educacin en general ha sido lento para hacerse las preguntas cuyas respuestas son necesarias para que los educadores manejen mejor los sistemas educativos, y ha sido en cambio expedito para hacerse preguntas generadas en el seno de la comunidad acadmica vinculada al lema econmico. |...| La economa es ms efectiva cuando se trata de estimar las funciones de produccin y existe un nico producto (por ejemplo, arroz.), y cuando los efectos sobre la productividad son de orden fsico. La diferencia entre un aula de clase y una plantacin agrcola es que el suelo no depende de la motivacin, listo implica la necesidad de ser humildes cuando se trata de discutir resultados. [...] A los funcionarios educativos se les __________________________
27. En el documento de 1996 se menciona, marginalmente, que no slo importan los resultados sino tambin el modo en que se aprende. No obstante, es significativo que el argumento se presenta como "una opinin de educadores": "La calidad de la educacin es difcil de definir y de medir. En una definicin satisfactoria deben incluirse los resultados obtenidos por los alumnos. Adems, la mayora de los educadores incluira tambin en la definicin la naturaleza de las experiencias educacionales que ayudan n producir esos resultados, o el ambiente pedaggico" (DM, 1996: 50). En una versin preliminar del documento en ingls la redaccin de este prrafo deca textualmente: "La mayor parte de educadores son de la opinin de que..." (DM, 1995: 24),
hace pblicamente responsables por los errores cometidos. En general, a

los economistas no." (Heyneman, 1995: 559, 561, 568, 571)28
Una propuesta que se presenta como contundente y universal, respaldada en conocimiento cientfico y en las lecciones de la experiencia internacional Los anlisis y el paquete de propuestas que hace el BM en materia educativa aparecen respaldados en un conjunto de estudios, buena parte de ellos promovidos y financiados por el propio BM29, as como en la experiencia internacional, incluidas las lecciones que saca el BM de su accionar de ms de tres dcadas en el sector educativo. Existen, no obstante, debilidades y vacos importantes en la fundamentacin de dichas polticas tanto va estudios como va experiencia, como lo destacan algunos de los trabajos promovidos por el propio BM y lo sealan varios autores (Coraggio, 1993, 1994, 1995a, 1995b, 1995c; Heyneman, 1995; Plank, 1994; Reimers, 1993; Samoff, 1996; Schwille, 1993; Torres, 1995, 1996).
* Un sesgo occidental y anglosajn
La mayor parte de los estudios en que se fundamentan las propuestas del BM y de las referencias bibliogrficas que se mencionan en sus publicaciones (al menos para la educacin bsica) se refieren al Tercer Mundo; no obstante, la mayora de dichos estudios y publicaciones proviene de autores del Primer Mundo y ______________________________
28. Al escribir este artculo, Heyneman se desempeaba como jefe de la Divisin tic Recursos Humanos y Polticas Sociales en el Banco Mundial. 29. Dichos estudios se han centrado hasta el momento alrededor de tres ejes: a) la vinculacin entre educacin y crecimiento econmico, salud, fertilidad y reduccin de la pobreza; b) factores que contribuyen a mejorar la calidad de la educacin; y e) el impacto de la educacin preescolar sobre el rendimiento escolar.
de los bancos y agencias internacionales. Son escasas las referencias a estudios provenientes de los pases en desarrollo, publicados all y/o elaborados por especialistas trabajando en esos pases. La bibliografa que sirve de fundamentacin a las polticas es mayoritariamente anglosajona, ignorndose virtualmente la importante produccin en otras lenguas (espaol, francos, portugus, etc.)'". Un el caso de Amrica Latina, especficamente, salvo pocas excepciones, los autores de renombre en la regin y las publicaciones citadas en el mbito regional, no forman parte del referencial bibliogrfico del DM. Existe pues un abismo entre el discurso internacional sobre la educacin, pretendidamente universal, aportado por el BM, y el discurso educativo producido a nivel regional y nacional, lisio es vlido no slo para Amrica Latina sino para otras regiones del mundo. Por otra parte, la mayora de publicaciones seleccionadas son de data reciente (aos 90 o fines de los 80), sacrificndose en esta seleccin una visin ms dinmica, slida y analtica del campo educativo, de su evolucin y desarrollo. La seleccin privilegia los estudios de corte emprico, instrumental, capaces de proveer dalos tiles y conclusiones tajantes sobre temas previamente elegidos como materia de discernimiento para fines de formulacin de polticas, sobre los estudios de carcter metodolgico, conceptual o terico, interesados en conceptualizar, profundizar o complejizar la comprensin de un determinado tema, plantear interrogantes,
___________________________________ 30. El ltimo documento sectorial (original en ingls, 1995), y el libro que sirve de base a las propuestas para el mejoramiento de la calidad de la educacin primaria (Lockheed y Verspoor, 1991), uno de los libros ms consultados y citados actualmente en la literatura educativa internacional, son ejemplos claros de esto. El primero apoya sus conclusiones y recomendaciones en 274 referencias bibliogrficas, todas ellas en ingls. El segundo incluye 446 referencias bibliogrficas, de las cuales 441 son publicaciones en ingls; las 5 restantes se dividen as: 2 en francs, 2 en espaol (ambas provenientes de Colombia y referidas a un programa financiado por el BM) y 1 en portugus. Se ignora as de un plumazo la rica produccin que sobre la educacin y sobre la educacin bsica, en particular, existe en estas tres lenguas.
contradicciones o dilemas antes que respuestas nicas y acabadas. Por esta va, de hecho, se deja afuera no slo a autores importantes del Tercer Mundo sino a autores reconocidos del Primer Mundo, incluido el propio mundo anglfono. De hecho, existe un abismo grande entre la bibliografa que manejan los crculos especializados o las revistas de educacin en Estados Unidos, Canad o Europa, y la manejada en las publicaciones del BM. Las propuestas de poltica que se hacen al Tercer Mundo parten del supuesto de que ste tiene problemticas comunes, al mismo tiempo que requerimientos y comportamientos diferentes, al menos en ciertos mbitos de lo educativo, a los del Primer Mundo31. No obstante, tanto los problemas como las soluciones, y el modelo mismo de desarrollo educativo propuesto, estn pensados .fundamentalmente desde los enfoques y modelos de los pases industrializados32, aunque las propuestas se presentan por lo general ilustradas a travs de la experiencia de otros pases en desarrollo. Adems de las obvias inconsistencias que este doble juego trae consigo a nivel del anlisis y la propuesta, ello crea percepciones y expectativas contradictorias en los pases prestatarios, los cuales, al tiempo que tienen inters en conectarse con las realidades y experiencias de otros pases en desarrollo, estn sobre todo interesados en aprender de la experiencia de los pases del Primer Mundo33.
____________________________________ 31. Un ejemplo de esto es la afirmacin acerca de que la provisin de insumos (tales como textos y malcrales didcticos, bibliotecas, ce.) tiene efecto sobre el rendimiento escolar en los pases en desarrollo, no as en los pases industrializados. Ello justificara la fuerte inversin en insumos en el primer tipo de pases, y otro tipo de acciones, presumiblemente ms cualitativas, en el segundo. 32. Los parmetros que se manejan en torno al tiempo ideal de instruccin, por ejemplo, y en base a los cuales se determina como bajo el dedicado en buena parle tic los pases en desarrollo y en Amrica Latina, en particular, vienen generalmente fijados por pases de Europa y por Japn. Asimismo, buena parte de las investigaciones y sistematizaciones en tomo a las "escuelas electivas" (y a los factores que incidiran en dicha eficacia) provienen de pases industrializados.
En este sentido, sera til que tanto el BM como otras agencias internacionales asumieran como parte de sus funciones poner a disposicin del Tercer Mundo informacin actualizada y sistematizada acerca de la experiencia y los procesos de reforma educativa en los pases centrales, no para lijar modelos de lo posible o lo deseable sino, sobre todo, para anticipar problemas y evitar errores ya cometidos por ellos. De hecho, muchas de las estrategias que hoy se proponen y estn ensayando en los pases en desarrollo descentralizacin, diversificacin curricular, autonoma de la escuela, participacin de los padres en la gestin escolar, educacin inclusiva, uso de la moderna tecnologa para fines instruccionales, educacin a distancia, etc.- ya han sido ensayadas en los pases centrales y no siempre con xito. Conocer de cerca estos procesos ayudara a tomar conciencia de que, en varios de estos frentes hoy vistos como innovadores y como pasos adelante, los pases del Tercer Mundo estn de ida mientras los del Primer Mundo estn ya de vuelta (Torres, 1995). * Falta de mencin a las dificultades que subyacen a la informacin y a la investigacin educativas contemporneas El "problema estadstico" es hoy ampliamente reconocido en el campo educativo: las estadsticas disponibles no son confiables y tienen presumiblemente un importante margen de error 34. Por otra
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33. La iniciativa de los "Nueve Pases Mis Populosos", promovida a fines de 1993 por UNESCO, UNICCF y FNUAP como una sub-iniciativa dentro del marco de la Educacin para Todos, fue particularmente reveladora en este sentido. Altos funcionarios de pases como Mxico o Brasil manifestaron desinters en una iniciativa que juntaba a nueve pases en desarrollo (Bangladesh, Brasil, China, Egipto, India, Indonesia, Mxico, Nigeria y Pakistn) de los cuales, a su juicio, poco o nada haba para aprender. Se plante, en cambio, el inters de una iniciativa en la que estuvieran presentes Japn, Estados Unidos y algunos pases europeos. 34. Es hoy difcil encontrar que varias fuentes coincidan en los datos sobre un mismo indicador o fenmeno. Hay diferencias a veces importantes entre los datos oficiales que se manejan a nivel nacional, dentro de cada pas, y los que
parte, la investigacin educativa ha llegado a un punto crtico: a partir de los resultados disponibles no es posible concluir de manera definitiva sobre ningn tema. Es ms: leemos a disposicin prcticamente resultados de investigacin para todos los gustos, para probar o para refutar casi cualquier tesis. Esto, es decir, los reconocidos problemas de falta de confianza, compatibilidad y decibilidad que caracterizan a la informacin y a la investigacin educativa contemporneas y, concretamente, a los estudios citados por el BM, no se menciona o se menciona al pasar en la literatura oficial del BM. En verdad, sta debera ser una advertencia de rigor, un requisito tanto metodolgico como tico de cualquier exposicin orientada a influir en la toma de decisiones respecto de prioridades y estrategias en el campo educativo35. Las afirmaciones aparecen como monolticas y los resultados de investigacin como concluyentes, evitndose resaltar la falla de evidencia e incluso la evidencia contradictoria que muestran otras investigaciones en torno a los mismos objetos de estudio. Este es el caso de numerosas afirmaciones que hace el BM en torno a por ejemplo, los libros de texto (hay estudios, incluso promovidos por el propio BM, que no muestran tal preponderancia del libro de texto en la calidad del aprendizaje, o que sugieren una importancia diferenciada para diversas reas de estudio, o que
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se manejan a nivel internacional. Por lo dems, hay diferencias significativas en la informacin y los datos que manejan las agencias internacionales e incluso entre publicaciones de una misma agencia. 35. En el documento de 1996, el asunto es tratado dentro de un recuadro bajo el ttulo "La pobreza de los datos sobre educacin", el cual est centrado, con todo, en la inconfiabilidad de la informacin estadstica. Se afirma aqu que "los datos y las investigaciones sobre educacin son generalmente insuficientes para la vigilancia (monitoring), la adopcin de polticas, y la asignacin de recursos" (BM, 1996: 56). Esa afirmacin y el reconocimiento de este hecho no impiden que se usen los datos estadsticos y los resultados de investigacin disponibles como si fuesen suficientes para plantear opciones y tomar decisiones de poltica y asignacin de recursos con la seguridad y el detalle que caracterizan las recomendaciones del BM.
condicionan su impacto a la presencia de determinadas condiciones)36, la capacitacin docente (estudios que muestran una correlacin positiva entre aos de instruccin y calificacin docente y resultados de aprendizaje de los alumnos, o que no muestran las mentadas ventajas comparativas de la capacitacin en servicio respecto de la formacin inicial), o el tiempo de instruccin (estudios que muestran que incrementarlo no necesariamente redunda en mejores rendimientos escolares), etctera37. En varios casos, por otra parte, conclusiones que se aplican a los pases en desarrollo derivan de estudios hechos en pases desarrollados, con situaciones y contextos bastante diferentes, sin que se explicite este hecho. Es el caso, por ejemplo, de algunas afirmaciones y recomendaciones que se hacen en torno de la repeticin escolar, a las tareas en casa e incluso a los textos escolares, a la formacin y a los salarios docentes, sin mencionarse que son ms bien raros y poco consistentes los estudios empricos que, sobre estos y otros temas, se han llevado a cabo en los pases en desarrollo. En general, no se explcita en las publicaciones del BM la metodologa utilizada para la revisin de la literatura en que se apoyan conclusiones y recomendaciones.
___________________________________ 36. Dos ejemplos. 1) Un estudio realizado en Tailandia (Lockheed y Longford, 1989) a fin de examinar los factores que inciden en incrementos en el rendimiento escolar en Matemticas en el octavo grado, encontr que los altos rendimientos en esta materia estaban asociados, en este orden, con: una mayor proporcin de profesores calificados para ensear la materia, un currculo mejorado, y uso frecuente de libros de texto por parte de los profesores. 2) Un estudio realizado en el Nordeste brasileo (Harbison y Hanusheck, 1994), y frecuentemente citado en la bibliografa reciente del BM, encontr que los libros de texto tenan una importancia estadsticamente insignificante e incluso negativa en el rendimiento escolar. No obstante, "los autores no estn dispuestos a darse por vencidos" (Plank, 1995: 6). Negando la evidencia emprica, los autores concluyen que "sabemos (sic) por otras fuentes que el texto escolar es un componente poderoso del desempeo educativo" (Harbison y Hanusheck, 1994: 161, citado en Plank, 1995). 37. Ver, por ejemplo, Reimers, 1993.
* Una tendencia fuerte a la (sobre)generalizacin Tienden a afirmarse como universales (y a entenderse como homogneamente aplicables) una serie de postulados que en verdad son el resultado de unos pocos estudios realizados en pases y situaciones muy especficos. lis el caso, por ejemplo, de las afirmaciones acerca de los insumas fundamentales que ejercen influencia positiva sobre el aprendizaje -conocimiento de la materia por parte del profesor, mayor tiempo de instruccin, provisin de textos escolares y materiales instruccionales-, en torno a todos los cuales hay de hecho evidencias contradictorias. Igual que hay estudios para mostrar que el incremento de das y horas en el calendario escolar esta" relacionado positivamente con un mejor rendimiento, hay estudios -tanto en pases en desarrollo como en pases desarrollados- que muestran que tal relacin no se da necesariamente o que se da en determinados casos o para determinadas asignaturas. Varias afirmaciones acerca de los tipos de capacitacin y los conocimientos y fuentes de conocimiento de los profesores en relacin al rendimiento de sus alumnos estn respaldados en estudios realizados en cuatro pases (Brasil, Pakistn, India e Indonesia), partiendo de marcos tericos y metodologas diferentes. Hay afirmaciones fuertes, como la siguiente, que se plantean como un hecho comprobado y como una ley universal: "En los pases de ingreso bajo y mediano, las caractersticas de la escuela y del aula explican slo alrededor del 40 % de las diferencias de rendimiento; el resto debe atribuirse a caractersticas individuales y familiares que normalmente no se prestan a intervenciones a nivel de la escuela." (BM, 1996: 89) Esta afirmacin, no obstante, aparece respaldada en cuatro publicaciones que dan cuenta de realidades muy diversas y que se refieren, en general, a programas de educacin inicial y preescolar. La fundamentacin emprica que se provee para muchos puntos no queda explicitada o es extremadamente dbil. Para apuntalar un
argumento o una opcin de poltica se recurre frecuentemente a uno o ms ejemplos de proyectos o de experiencias que muestran que dicha opcin fue adoptada y result efectiva (o inefectiva, segn interese) en pases seleccionados, pero no se describe el contexto -econmico, social, histrico, cultural, institucional, etc.- y las condiciones especficas que explican el xito (o fracaso) de tal o cual intervencin. Ms all de los ejemplos concretos, es discutible la posibilidad de hacer generalizaciones vlidas para el llamado "Tercer Mundo", caracterizado por un conglomerado diverso de pases, internamente muy diferenciados y polarizados en lo econmico, lo social y lo cultural, con segmentos y sectores que comparten caractersticas del Primer Mundo. La propia divisin del mundo en regiones geogrficas es arbitraria: pases africanos o asiticos pueden tener mucho ms en comn con algunos pases latinoamericanos (o del Primer Mundo) que con otros de su propia regin. No existe una opcin vlida de poltica educativa para el Brasil o la India como un todo, pases-mosaico en los que se condensan probablemente todos los mundos y realidades posibles. Pero no slo Brasil o la India -fcilmente identificables como prototipos de la heterogeneidad- sino casi cualquier pas en desarrollo tiene una heterogeneidad semejante, la vocacin por la generalizacin -tan cara a las visiones y polticas del BM y de los organismos internacionales en generaldescansa desafortunadamente, en gran medida, en un desconocimiento y una falta de sensibilidad hacia la cultura como dimensin clave e ineludible de la educacin y de la poltica educativa. En buena medida, en el mbito de las agencias internacionales, es la realidad africana (y la realidad rural) la que sirve de paradigma para el conjunto del "mundo en desarrollo". De hecho, los elementos esenciales del diagnstico y el paquete de recomendaciones que hoy ofrece el BM a los pases en desarrollo estn ya contenidos en el estudio sobre el frica sub-Sahariana realizado en 1985. Ya aqu, y para estos pases, se recomendaban las estrategias que hoy constituyen el eje del paquete BM para la reforma educativa tales como: prioridad a la educacin primaria, aumento de la proporcin profesor-alumnos, centralidad del libro de
texto, turnos mltiples en las escuelas, multigrado, reclutamiento selectivo de los profesores y reduccin de sus salarios (o bien uso ms intensivo de su trabajo organizando dobles turnos en las escuelas), remuneracin en base a los resultados del desempeo docente, capacitacin en servicio, etc. Ya entonces, hace ms de una dcada, por otra parte, se mencionaban "evidencias fuertes" de investigacin para fundamentar estas y otras recomendaciones de poltica. * Un tratamiento simplista de la innovacin educativa y las "experiencias exitosas " de reforma Las "reformas exitosas", los "programas innovadores", las "buenas prcticas", las "escuelas efectivas -tpicamente presentadas, en las publicaciones educativas del BM y otros organismos internacionales, en recuadros (boxes) que se intercalan a lo largo del texto a fin de "traer la realidad" al papel y ejemplificar la bondad de determinadas opciones de poltica -aparecen por lo general desnudas de contexto, sin trayectoria ni movimiento, descritas a partir de sus aspectos ms exteriores y superficiales, exentas de problemas o limitaciones. Difcilmente se encuentra en dichas descripciones una visin de lo que ocurre efectivamente dentro del programa o la institucin en cuestin y, mucho menos, la dinmica en la escuela o el aula de clase, incluso en los casos de innovaciones consideradas tales cu el plano especficamente pedaggico. Los aspectos organizativos de la transformacin, y la reforma educativas, a menudo factores crticos de su xito o fracaso, generalmente estn ausentes tanto del diagnstico como de la propuesta. Antes que analizar los factores que explican, en cada caso, las virtudes o debilidades de determinada opcin o intervencin, se opta por la afirmacin fcil y el denominador comn que facilite la posibilidad de la generalizacin. Los llamados "Tigres Asiticos" se presentan como modelo ideal -ejemplo de voluntad y tenacidad en el logro de objetivos ambiciosos, incluido el educativo- sin atencin a la especificidad e irreplicabilidad (histrica, cultural, etc.) de tales
procesos, particularmente en realidades muy diferentes como pueden ser la latinoamericana o africana. Como ejemplos contemporneos de reformas educativas exitosas (o bien iniciadas) se mencionan, en un mismo prrafo, los casos de Bolivia, Repblica Dominicana, Ghana, Guinea, India, Jordania, Mauricio, Mozambique, Romania y Tailandia. Estos casos compartiran, como factor explicativo del "xito", el hecho de que "los interesados han participado en la elaboracin y aplicacin de las reformas" (BM, 1996: 155), fundamentalmente a travs de consultas pblicas, en las que se destacara la participacin de los sindicatos de maestros. Un conocimiento directo de cualquiera de estos procesos, muy diferentes entre s y sumamente complejos, pondra en cuestionamiento no slo la simpleza sino la validez y el sentido de tales afirmaciones. Las "experiencias exitosas.", en el contexto de los documentos de poltica, cumplen una funcin clara: antes que explicar la dinmica y mostrar la complejidad y la especificidad de los procesos reales de innovacin y reforma educativa (lo que sera consecuente con la bsqueda de cientificidad que el BM pretende aplicar a la fundamentacin de sus polticas va estudios empricos), se trata de convencer a quien lee y, sobre todo, a quien toma decisiones de poltica, acerca de los pros y los lados positivos de aquello que se propone. Esto lleva necesariamente la simplificacin, el ocultamiento e incluso la distorsin. As, conociendo el camino complejo y tortuoso, con altos y bajos, e incluso con retrocesos importantes, que generalmente recorren la innovacin y la reforma educativa, stas tienden a aparecer sin historia, recortadas y congeladas en un presente elegido como el momento ideal de su realizacin; conociendo los bajos niveles de supervivencia que tienen por lo general las experiencias innovadoras, se obvia mencionar su encuadre temporal (cundo se inici el programa, persiste o no, etc.); conociendo la crnica dificultad mostrada por las innovaciones para extenderse y generalizarse as como la ausencia de evaluacin de sus resultados e impacto, suele obviarse la mencin de nmeros (coberturas, poblacin atendida, etc.); conociendo, finalmente, el costo de muchas de estas innovaciones, difcilmente se encuentran
referencias a costos38. Lo "innovador" tiende a darse automticamente por "exitoso" y el "xito" se ve reido con la presencia de problemas. La visin simplista y superficial de la innovacin y la reforma educativa y, por ltimo, de lo que "funciona" o "no funciona" en educacin, no es privativa del BM. Por el contrario, parece arraigada en la lgica de trabajo de las agencias internacionales y de los Ministerios de Educacin en general. No obstante, dicho manejo por parte de un organismo internacional y del BM, especficamente, cobra perfiles diferentes al ser convertida la innovacin en una herramienta ms de un marketing que "vende" polticas y propuestas "listas para usar" a nivel internacional, y cuyo mercado directo es el mundo en desarrollo. Como se afirma (Schjefelbein, 1995: 26), "un paso positivo en la reforma de la educacin y de la investigacin sera la discusin a fondo de las experiencias exitosas". Un enfoque de manual y recelarlo En general, y a pesar de tratarse de temas y decisiones sumamente complejas, reconocidamente requeridos de mayor
__________________________________ 38. Podran citarse numerosos ejemplos al respecto. Puede ser til tomar al menos dos, recurrentemente mencionados y ampliamente citados en la literatura internacional del BM: el programa "Escuela nueva" de Colombia, y el actual proceso de reforma educativa en Chile, ambos modelizados y mencionados como ejemplos exitosos de esta regin del mundo. "Escuela nueva" tiende a ser presentada ms como un modelo a seguir que como un programa vivo, con ms de veinte aos de vida, y que conoce las limitaciones, debilidades y contradicciones propias de todo proceso real y de una innovacin educativa que pasa de proyecto piloto a poltica nacional (Torres, 1991). El "otro lado" de las reformas introducidas en Chile, analizado por los propios investigadores chilenos (entre otros, Espnola, 1989), muestra que ni la privatizacin ni la descentralizacin dejan en este pas un saldo claro como para ser "modelizado"; por el contrario, el caso chileno parece un caso sumamente interesante para analizar los efectos perversos del mercado y los efectos no buscados -e incluso contrarios- que pueden tener polticas y medidas destinadas a "mejorar la calidad de la educacin" va los incentivos de la competencia.
estudio y anlisis, en particular para el caso de los pases en desarrollo, el HM "hace pocas confesiones de ignorancia" (Schwille, 1993: 491) en sus propuestas de poltica39. Antes que dejar planteadas preguntas, requerimientos y lneas de investigacin a futuro, estados del arte del conocimiento que dejen entrever la fragilidad en que se mueven todava la informacin y la teora en educacin, todo parece tener una respuesta, una recomendacin precisa, un mapa 'claro de opciones y prioridades. Quien no maneja el lema educativo ni sigue ce cerca su desarrollo terico y prctico -situacin caracterstica de la mayor parte de decisores de poltica en este campo, y a quienes apunta precisamente el discurso y las propuestas del BM- puede tener la impresin de que todo en el mundo de la educacin est debidamente pensado, investigado y resuelto. Contando con este perfil de lector poco educado en la cuestin educativa, ms que un anlisis y una presentacin de opciones posibles de poltica frente a una variedad posible de objetivos, situaciones y contextos, se recurre al listado ordenado de tareas y a esquemas simplistas de oposiciones blanco/negro (por ejemplo, centralizado versus descentralizado, profesores versus textos, currculo prescrito versus currculo efectivo, capacitacin versus salario docente, formacin inicial versus capacitacin en servicio, educacin presencial versus educacin a distancia, desayuno escolar versus almuerzo escolar, etctera).
_______________________________________ 39. En "Prioridades y estrategias para la educacin", el nico campo sobre el cual se admitan resultados no concluyentes es el de la educacin secundaria vocacional: "La baja rentabilidad de la enseanza secundaria profesional indica que una inversin adicional en las condiciones actuales sera ineficiente. Pero ello no significa necesariamente que la reduccin del nmero de plazas sea la poltica correcta, Tal conclusin de polticas requiere confirmacin adicional" (BM, 1995:64; subrayado nuestro). No obstante, esta ltima frase fue eliminada de la versin final del documento (1996).
Una propuesta que dicotomiza las opciones de poltica: "callejones sin salida" versus "avenidas promisorias"40 A partir de una serie de estudios, buena parte de ellos promovidos por el BM, as como de su propia historia de inversin en el sector educativo, el BM extrae una serie de conclusiones acerca de lo que no funciona ("callejones sin salida") y lo que funciona ("avenidas promisorias") en materia de educacin primaria en los pases en desarrollo, y las propone a estos como opciones de poltica (ver cuadro 2). Adems de que, como se discuta antes, es cuestionable la posibilidad de sacar conclusiones y generalizar propuestas para el "mundo en desarrollo" y a partir de la frgil informacin educativa disponible, es claro que ninguna decisin de poltica se presenta en la realidad como una opcin polar, sino ms bien como un amplio men de posibilidades y matices. Por otra parte, como tambin se discutiera antes, los "insumos educativos" no pueden verse aisladamente, sino en su interrelacin dinmica. No es solo la presencia o predominio de un determinado insumo lo que hace la diferencia entre la buena y la mala enseanza, sino la calidad misma de dichos insumos (hay textos malos y buenos, capacitacin docente mala y buena, etc.) y su modo particular de relacionarse y complementarse entre s: el texto escolar sin capacitacin docente suele ser una inversin intil; la capacitacin docente, en ausencia de una revisin integral del estatus y la condicin de la profesin docente, slo contribuye, a acentuar el xodo y la rotacin de los maestros dispuestos a buscar un empleo mejor; ampliar el tiempo de instruccin puede no resultar en un mejor rendimiento escolar si se mantienen intactos el currculo y la pedagoga, etctera. Funcionarios y asesores del propio Banco Mundial (por ejemplo, Heyneman, 1995; Heneveld, 1995) plantean que es ____________________________
40. Las propuestas del BM que aqu se analizan estn desarrolladas en: Marlaine Lockheed y Adrin Verspoor, Improving Primarv Education in Developing Countries (El mejoramiento de la educacin primaria en los pases en desarrollo), Banco Mundial, Washington, D.C., 1991.
Cuadro 2 Recomendaciones del Banco Mundial para mejorar la educacin primaria CALLEJONES SIN SALIDA AVENIDAS PROMISORIAS Ajustar el currculo propuesto Mejorar el currculo efectivo (planes y programas de estudio). (textos escolares). Instalar ordenadores en el aula. Proveer libros de texto y guas didcticas para los profesores. Establecer, mantener y controlar un tiempo fijo de instruccin.
Reducir el tamao de la clase.
Largos programas iniciales de Formacin docente en servicio formacin docente. (continua, programas cortos, visitas e intercambios, educacin a distancia, etc.). Uso de la radio interactiva como sistema de enseanza en el aula (como complemento o sustituto al docente). Uso de materiales programados (con indicaciones detalladas). Almuerzos escolares. Complemento nutricional a travs de desayuno escolar y/o de pequeos lunches. Identificar y tratar otros problemas de salud (infecciones parasitarias, visin y audicin). Educacin preescolar (particularmente para los sectores menos favorecidos).
Fuente: Lockheed y Verspoor, 1991
equivocado distinguir insumos individuales y tratar de medir el impacto de cada uno de ellos por separado en los procesos y resultados de enseanza y aprendizaje. La explicacin de una mala enseanza, un aprendizaje deficiente y una educacin de baja calidad y, concomitantemente, el logro de una buena enseanza, un aprendizaje satisfactorio y una educacin de calidad, van mucho ms all de la presencia, predominio o "combinacin adecuada" de determinados insumos.
Reforma curricular versus textos escolares?
"Los textos escolares son la ms importante -si no la nicadefinicin del currculo en la mayora de pases en desarrollo [...] La mayor parle de reformas curriculares intentan modificar el currculo prescrito concentrndose en los cursos que se imparten y en el nmero de horas oficialmente asignadas a los mismos. Tales cambios en el currculo prescrito son pequeos, ineficaces, y encuentran la resistencia de los padres de familia y los profesores." (Lockheed y Verspoor, 1991: 46-47) Frente a las debilidades y fracasos de muchos intentos de reforma auricular, el DM nos propone un nuevo sesgo y un nuevo posible callejn sin salida: la prioridad del libro de texto. Si la dcada del 70 fue la dcada de la infraestructura, es posible que la del 90 sea recordada como la dcada del texto escolar. El BM nos enfrenta a una falsa disyuntiva entre currculo prescrito (tambin llamado oficial, propuesto, programado, normado, o escrito, y usualmente plasmado en planes y programas de estudio) y currculo efectivo (el efectivamente realizado en el aula de clase, tambin denominado currculo real o currculo en accin). A partir de su propia experiencia de financiamiento, el BM desaconseja las reformas curriculares empeadas en modificar el currculo prescrito, aduciendo su complejidad, el hecho de que generan demasiadas expectativas y de que, finalmente, no se traducen en mejoras en el aula (BM, 1979; Verspoor, 1991; Lockheed y Verspoor 1991). En su lugar, aconseja mejorar los
los textos escolares, considerados el currculo efectivo en tanto en stos se condensan los contenidos y se orientan las actividades que guan tanto a alumnos como a maestros. Como resultado de este anlisis, el BM viene incrementando notoriamente la asignacin presupuestaria para el rubro textos escolares dentro de sus proyectos de mejoramiento de la calidad41. En buena parte de los pases prestatarios del BM, los textos y otros materiales instruccionales viene siendo el segundo y hasta el primer rubro en importancia en la asignacin de fondos dentro de los proyectos financiados por el BM, en muchos casos con una gran diferencia respecto de la capacitacin docente, la cual tiene usualmente el tercer (e incluso cuarto) lugar de prioridad. El peso del texto escolar parece ir en aumento. Hay varias cuestiones a discutir en relacin a la disyuntiva planteada y a sus supuestos: * El modelo de reforma cunicular que subyace al anlisis y las propuestas del BM es el de la reforma centralizada, parcial e ineficaz que ha primado en el pasado. No obstante, como lo muestran algunos intentos recientes de reforma educativa, existen actualmente condiciones para una crtica y una superacin de ese modelo convencional de reforma. La reforma curricular no tiene por qu ser diseada de manera centralizada, elitista y vertical, y sus contenidos definidos de manera homognea y prescriptiva para toda una nacin. La tradicin de la reforma-paquete elaborada centralmente y en el hermetismo por un pequeo grupo de especialistas, ha mostrado sus debilidades y lmites, y rara vez ha llegado a modificar prcticas y resultados en el aula de clase. Pero esto no lleva a desconocer la objetiva necesidad de una reforma curricular sino a revisar el modelo y a hacerla de otro modo. ________________________________
41. Antes de 1978, menos del 10 % de los proyectos financiados por el BM incluan un componente de textos escolares, representando este rubro 3 % de los prstamos al sudor educativo. Para 1990, el porcentaje de proyectos con un componente de textos escolares haba subido al 66%, y el presupuesto destinado a los mismos se haba duplicado (Verspoor, 1991; BM, 1996).
Lo que se plantea hoy en da es no slo la necesidad de un nuevo currculo sino de una nueva manera de pensar, disear y hacer currculo, con modalidades ms participativas y buscando el consenso social. Esto requiere la superacin de la visin fragmentaria, parcial y cortoplacista de los intentos de reforma curricular realizados en el pasado, centrados en los contenidos y en operaciones superficiales de adicin o eliminacin, sin una comprensin del currculo como totalidad y sin una visin de largo plazo. A su vez supone entender que la reforma curricular no es un documento ni un decreto ni un hecho meramente escolar sino un proceso social, de cambio cultural, sumamente complejo y largo que, como tal, exige trabajar en varios frentes y a varios niveles. Por ltimo, y sobre todo, implica enfatizar el hecho de que no hay posibilidad de llevar a la prctica una reforma curricular sin poner en el centro al profesorado, no slo como capacitando y ejecutor, sino como protagonista de la propuesta y del proceso misino de cambio (Torres 1993, 1995, 1996)42. La visin de un currculo y una reforma curricular concebidos de manera ms participativa est planteada en los documentos de la conferencia "Educacin para todos", en los que se insta a los pases a organizar mecanismos de participacin y consulta nacional y local para la identificacin y definicin de las "necesidades bsicas de aprendizaje" de nios, jvenes y adultos sta sin embargo (PNUD/UNESCO/UNICEF/BANCO MUNDIAL, 1990)43.
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42. Procesos contemporneos de reforma educativa en varios pases hispanos muestran, de hecho, algunos de estos elementos. Las reformas iniciadas en Argentina, Bolivia, Ecuador, Espaa o Repblica Dominicana, aunque con diferencias muy importantes entre ellas, han abierto espacios de consulta, informacin y discusin pblica en torno a la definicin del nuevo currculo para la educacin bsica, en estas y otras reformas, no obstante, el taln de Aquiles sigue siendo el mismo: el dbil rol asignado al profesorado en In definicin y discusin de la reforma. 43. El Marco de accin de la Conferencia dice textualmente: "El primer paso consiste en identificar -preferentemente a travs de un proceso participativo y activo que involucre a los grupos y a la comunidad- los sistemas tradicionales de enseanza que existen en la suciedad, y la demanda real por servicios de educacin bsica, expresados ya en trminos de escolarizacin formal o de programas de educacin no-formal (Principios de accin, nro.10).
la visin y la propuesta del BM. A la luz del pragmatismo y el anlisis econmico, el texto escolar aparece como una va ms fcil y rpida que un proceso sostenido de participacin, informacin, discusin y elaboracin social como el que requerira una reforma curricular efectiva. Expresamente recomienda el BM la elaboracin y desarrollo del currculo como una tarea a ser conservada a nivel central o regional, sin participacin local y sin formar parte del paquete de funciones delegadas por la descentralizacin. * La propuesta de privilegiar el texto escolar se basa en dos tesis centrales: a) que los textos escolares -"en la mayora de pases desarrollo"- constituyen en s mismos el currculo efectivo, y que se trata de un insumo de bajo costo y alta incidencia sobre calidad de la educacin y el rendimiento escolar44. En ambos casos, lo que esta en juego, explcita o implcitamente, es otra falsa opcin: textos escolares versus profesores. Currculo efectivo es aquel que se realiza en el aula, con o sin la mediacin de textos escolares, y depende fundamentalmente c las decisiones que toma el maestro (es el maestro quien decide incluso utilizar o no un texto, cundo y cmo usarlo). En este sentido, la manera ms segura y directa de incidir sobre el currculo es incidir sobre los docentes, su formacin y sus condiciones de trabajo. Aunque no se trata de optar entre el maestro y el texto pues ambos son fundamentales para el aprendizaje, es el texto el que debe estar en funcin del maestro, y no a la inversa. Los textos, al fin y al cabo, son solamente herramientas; los maestro son agentes y sujetos activos y deliberantes de la enseanza. _________________________________
44. Es importante resaltar que la afirmacin acerca de que el texto escolar constituye el insumo ms importante y costo-efectivo para mejora: la calidad de la educacin primaria en los pases en desarrollo fue acuada inicialmente en el estudio hecho por el BM en el frica sub-Sahariana (1988), la regin con los ndices ms bajos de textos (y materiales, didcticos en general) por alumno.
La idea del texto escolar como currculo efectivo descansa en la concepcin de un texto programado, cerrado, normativo, autocontenido, que orienta paso a paso la enseanza y ofrece tanto al profesor como a los alumnos todas las respuestas. En este tipo de texto, si bien pensado para y bienvenido por el maestro con escasa formacin y experiencia, homogeneiza a los docentes y perpeta la clsica (y creciente) dependencia del maestro con respecto al libro de texto, asignndoles un rol de meros manipuladores de textos y manuales, y limitando de hecho su formacin y avance. La necesidad de un currculo abierto y flexible, herramienta de (auto)formacin antes que camisa de fuerza para los profesores (Contreras, 1990), es, por ello, un reclamo y una bsqueda contempornea45, coherente con el "rol protagnico", la "autonoma profesional" y el "nuevo perfil docente" que proclama el moderno discurso educativo y que avizoran quienes estudian y hacen propuestas para la educacin en el siglo XXI. Un docente capaz de ayudar a sus alumnos a desarrollar la creatividad, la receptividad al cambio y la innovacin, la versatilidad en el conocimiento, la anticipacin y adaptabilidad a situaciones cambiantes, la capacidad de discernimiento y la actitud crtica, la identificacin y solucin de problemas, etc., requiere, como mnimo, haber aprendido y estar en capacidad de manejar l mismo esas habilidades en su ejercicio profesional (Torres, 1996). Por otra parte, los textos no pueden verse al margen de un currculo propuesto; deben enmarcarse y responder a un determinado currculo que d coherencia (nacional, regional, local) a la _______________________________
45. Este es el caso de la reforma espaola, que apost a un currculo relativamente abierto (el Diseo Curricular Base slo incluye contenidos, procedimientos y actitudes, por etapas), dejando a las regiones y a las propias instituciones y equipos escolares una parte importante de la elaboracin del currculo. Usa apuesta por la autonoma escolar se apoyaba en la decisin de dar prioridad, dentro de la reforma, n la formacin y capacitacin docentes. En cualquier caso, la tensin entre lo deseable y lo posible est instalada. Como era previsible, muchos profesores -producto de un modelo de relacin con el docente en el que todo viene "dado" desde arriba- empezaron a reclamar al currculo mayor definicin. (Ver. al respecto: Coll, 1993; Carretero, 1995).
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Farrell y Heyneman. 1939
COSTO ANUAL
NRO. DE LIBROS POR ALUMNO
ESTILOS / RESULTADOS DE APRENDIZAJE
PAISES
ROSA MARIA TORRES
Cuadro 3 Gasto en libros de texto y nmero de libros por alumno como indicador de la calidad de la educacin
1 por aula 1 por alumno varios por aula 40 por alumno
Memorizacin Buena exposicin a la informacin Dominio de habilidades cognitivas Hbitos de estudio auto-generado
Uganda Hait China Malasia Estados Unidos
poltica educativa. Trabajar los textos escolares con independencia del currculo vigente (o en revisin) en un pas implica promover un todava mayor desquiciamiento interno del sistema escolar -un Departamento de Currculo y un Departamento de textos escolares, uno de Formacin docente y otro de elaboracin de guas didcticas para los profesores, equipo curricular y pedaggico trabajando sin contacto entre s, todo lo cual ya est de hecho operando en varios pases- y, lo que es ms grave, una invasin y un negocio sin control de las editoriales privadas de libros de texto, que son las que a menudo terminan definiendo la orientacin y el carcter de la reforma (Coll, 1993; Ochoa, 1990). Si bien hacer una reforma curricular es asunto complejo, proveer a las escuelas de buenos textos escolares no es asunto sencillo, como lo reconocen los propios tcnicos del BM: "Trasladar las especificaciones de un currculo a la elaboracin de buenos textos escolares es algo que requiero un conocimiento experto considerable: Un texto escolar debe tener el nivel apropiado de contenido y de dificultad lectora; ser consistente en el enfoque, el mtodo y la exposicin; estar adecuadamente secuenciado; motivar a los alumnos; y, finalmente, estar diseado de manera que pueda ser utilizado por profesores poco calificados y, al mismo tiempo, permitir a los buenos profesores ir ms all del texto [] En el mundo entero, pocos individuos poseen la competencia que se requiere para elaborar buenos libros de texto. La mayora de stos son, por eso, escritos por comits de expertos. Mejorar el contenido de los libros de texto es una gran promesa en el mejoramiento del aprendizaje de los nios en los pases en desarrollo." (Lockheed y Verspoor, 1991: 47) Esos "pocos individuos" capaces de elaborar libros de texto de calidad no estn precisamente concentrados en el Tercer Mundo, con lo que la opcin por el texto escolar como opcin privilegiada de reforma curricular termina a menudo siendo una opcin por la contratacin de expertos internacionales o la importacin de libros extranjeros antes que por estimular y fortalecer las capacidades
nacionales de produccin de buen material escolar, dentro de una visin de mediano y largo plazo46. La propia experiencia del BM es reveladora de la complejidad y el sinnmero de problemas encontrados en los proyectos de textos escolares y las lecciones aprendidas en este terreno (Verspoor, 1991): mala calidad material y pedaggica de los libros; inadecuados sistemas de distribucin; incapacidad para mantener un ritmo sostenido de produccin; procedimientos inadecuados para la compra de papel; falta de coordinacin entre la preparacin de los programas de estudio y los textos; falta de sincronizacin entre la publicacin de los nuevos textos escolares y la formacin de los maestros; e incapacidad de establecer instituciones que sigan produciendo libros de buena calidad una vez terminado el proyecto. "De los 9 proyectos analizados en detalle en los aos fiscales 1965 a 1977, slo 3 dejaron sistemas de1 provisin de textos en funcionamiento." (Verspoor, 1991: 14) Por otra parte, la situacin de libros y otros materiales didcticos que, una vez producidos, quedan sin distribuirse, o que, una vez distribuidos, quedan intocados, es muy comn y continuamente repetida en todo el mundo47. ____________________
46. De hecho, adems de que estos y otros elementos constan en la prescriptiva, muchos proyectos de "mejoramiento de la calidad de la educacin" financiados por el BM y que contienen un componente de textos escolares, han sido concebidos de este modo. Adems, proyectos que inicialmente contemplaban la produccin nacional de textos han redefinido el proyecto y optado por importarlos (ste es, por ejemplo, el caso proyecto EB/PRODEC en el Ecuador). 47. Vale la pena destacar, al respecto, un proyecto financiado por el BM en Mxico, el PARE (Programa para Abatir el Rezago Educativo), un programa compensatorio de educacin primaria iniciado en 1991 para atender a los cuatro estados ms pobres del pas y el cual cubre 13.600 escuelas. El proyecto distribuy una cantidad y una variedad inusual de materiales: adems de los materiales convencionales (cuadernos, lpices, papelera, pizarrones),
Discusin aparte merecen las aseveraciones acerca de la centralidad del libro de texto en la mejora de la calidad de la educacin y en el rendimiento escolar (y, en el otro extremo, sobre el impacto menor del factor docente y, en particular, del salario y la formacin inicial). Por un lado, como ya se ha sealado, y si se toma la investigacin emprica como parmetro para dirimir la validez o no de determinadas opciones de poltica, existen estudios (varios de ellos promovidos por el propio BM) que desdicen o, cuando menos, relativizan las afirmaciones tanto respecto del libro de texto como del factor docente en el aprendizaje y el rendimiento escolar. Por otro lado, estudios, tambin algunos de ellos promovidos y citados por el BM (Farrell y Heyneman, 1989), sugieren que en la calidad del aprendizaje incide no nicamente la accesibilidad, sino la cantidad y variedad del material de lectura48. La importancia de la biblioteca, en relacin al libro de texto nico, queda establecida en el propio anlisis de Farrell y Heyneman: al comparar la disponibilidad de libros en varios pases, los autores concluyen que la presencia de uno o de muchos libros determina estilos y calidades muy distintos de enseanza y aprendizaje, desde los aprendizajes memorsticos y pasivos hasta el dominio de habilidades cognitivas y el desarrollo de hbitos ____________________
se distribuyeron diccionarios, mapas, globos terrqueos, cuerpos geomtricos, lminas, afiches, rompecabezas, juegos de mesa, instrumentos musicales y manuales para la elaboracin de malcrales didcticos. Una evaluacin cualitativa del programa realizada en 1994, en escuelas indgenas revel que "a pesar de la variedad de materiales didcticos de que actualmente disponen, an son pocos los maestros que los aprovechan para apoyar la enseanza" (Ezpeleta y Weiss, 1994). La descripcin resulta familiar y se repite una y otra vez en innumerables programas educativos en todo el mundo, pero la leccin parece continuar sin aprenderse. 48. La propia diferenciacin entre libro de texto y material de lectura es difcil de encontrar en la bibliografa del BM, en la medida en que el libro de texto tiende a ser visto como el prototipo tanto del libro como del material de lectura en general. En el documento de 1996 se da, en este sentido, un avance al reconocerse que "los materiales de lectura complementarios son particularmente importantes para mejorar el nivel de lectura (BM, 1996: 8).
autogenerados de estudio (ver cuadro 3). A pesar de que, segn el esquema de priorizacin de insumos para la enseanza primaria manejado por el BM, la biblioteca ocupa el primer lugar, es el libro de texto -no la biblioteca- el que pasa al primer lugar en las recomendaciones del BM a los pases en desarrollo. En definitiva, no es posible obviar la cuestin curricular ni darle tratamiento marginal o salidas "fciles", de corto plazo, en nombre del pragmatismo. Es preciso insistir en que: * La reforma educativa pasa, esencialmente, por la reforma curricular: a menos que se actualicen y modifiquen los qu y los cmo de la enseanza y el aprendizaje, es decir, las relaciones y prcticas concretas en el aula, todo lo dems -la reforma administrativa, legal, institucional- no tiene sentido. * Reformar el currculo implica trabajar lano a nivel del currculo propuesto como del currculo efectivo, de manera integrada y de un modo distinto al que ha predominado en ambos casos en el pasado. * Modificar el currculo efectivo implica trabajar con todos los elementos que intervienen en el proceso de enseanza-aprendizaje: los docentes, los textos y materiales educativos, el espacio escolar, el tiempo de estudio, los modos tic gestin escolar, ele. Lugar preponderante dentro de esos elementos ocupa el profesor. * Modificar el currculo efectivo implica trabajar lano dentro como fuera del aparato escolar: padres de familia, comunidades y sociedad toda. Formacin inicial versas capacitacin en servicio?49 "Los maestros ms eficaces parecen ser los que tienen un buen conocimiento de la materia y un amplio repertorio de tcnicas de ____________________
49. Usaremos aqu formacin para referirnos al proceso global y permanente de preparacin profesional del profesorado, y capacitacin para referirnos a las modalidades en servicio.
enseanza. La estrategia ms eficaz para asegurar que los maestros tengan un conocimiento adecuado de la asignatura es contratar profesionales con formacin suficiente y conocimientos demostrados durante la evaluacin del desempeo. Esta estrategia se aplica para los maestros de enseanza secundaria y superior, pero es rara en el nivel primario. La capacitacin en el servicio para mejorar el conocimiento de las asignaturas por parte de los maestros y las prcticas pedaggicas conexas es especialmente eficaz cuando est directamente vinculada a la prctica en el aula y es impartida por el jefe de docentes." (BM, 1996: 8)50 "En general, la capacitacin en servicio es ms determinante en el desempeo del alumno que la formacin inicial." (Lockheed y Verspoor, 1991: 134) El tema docente, en general, es un tema con el cual el BM -y la sociedad toda en el momento actual- se siente incmodo y sobre el cual mantiene posiciones ambiguas, inconsistentes e incluso contradictorias. Los maestros tienden a ser vistos fundamentalmente como sindicato, y sindicato magisterial evoca automticamente reivindicacin salarial, corporativismo, intransigencia, huelga, cuando no llana corrupcin y maniobra poltica51. ____________________
50. La expresin "el jefe de docentes" (headteacher) es la traduccin que corresponde al director de la escuela. 51.'"Los maestros son por lo general el grupo ms grande de empleados pblicos civiles en los pases en desarrollo. Debido a que el financiamiento y la administracin de la educacin estn normalmente a I cargo del gobierno central, los sindcalos de maestros son importantes protagonistas del mbito poltico nacional. Por ejemplo, en Amrica Latina, Europa oriental y algunos pases del Asia, han llegado a establecer sus propios partidos polticos o han formado alianzas con partidos que representan a los movimientos sindicales. Cuando los gobiernos no llegan a un acuerdo con los poderosos sindicatos centrales con respecto a las condiciones de empleo de los maestros, la accin colectiva puede perturbar la educacin y a veces culminar en una parlisis poltica, como ha
Los maestros (y sus sindicatos) son vistos como un pro antes que como un recurso, como un "insumo" educativo necesario pero costoso, complejo y difcil de manejar. Los maestro mismos, y no slo su formacin, tienden de hecho a ser vistos un "callejn sin salida". Dentro del tema docente, dos cuestiones son particularmente espinosas: el salario y la formacin/capacitacin. A pesar de que el BM tiene visiones y propuestas para estos dos mbitos, y dios que le permiten fundamentar la no prioridad de la inversin en los mismos, hay de hecho discusin, posiciones di ver cambios importantes en el discurso del BM respecto de es otros lemas relacionados con el magisterio. Puede encontrarse, en efecto, en la trayectoria reciente del BM, un avance desde posiciones negadoras del impacto de la formacin docente sobre la calidad de la educacin y el rendimiento escolar (apoyadas en un conjunto de estudios que mostrara ausencia de impacto) a un cada vez mayor reconocimiento de el saber de los docentes es un factor determinante en dicho re miento e incluso al reconocimiento de que los estudios disponibles en torno a la relacin formacin docente-rendimiento escolar no muestran un patrn claro. No obstante, la formacin/capacitacin docente ocupa un lugar marginal dentro de las prioridades y estrategias propuestas por el BM a los pases en desarrollo, en comparacin con la infraestructura, la reforma institucional y la provisin de textos escolares. La tendencia a reducir el rubro formacin/capacitacin docente dentro de los prstamos del BM, ha venido junto con la decisin de priorizar los programas de capacitacin en servicio en desmedro de los de formacin inicial52. ____________________
ocurrido en Bolivia, el Per y otros pases en los ltimos aos" (BM, 1996: 153). Esta es la visin resumida del BM respecto del conflicto docente, conflicto que ve acentuado en Amrica Latina. 52. Entre 1990-1994 los prstamos del BM para formacin docente representaban aproximadamente un 9 % del total de los prstamos para el sector educativo en los pases en desarrollo, porcentaje que se redujo 7 % a partir de 1994, la mayor parte del cual est destinado a financiar programas de capacitacin en servicio. Asimismo, mientras que a inicios de los aos 70, 49%
Por otra parte, la formacin/capacitacin docente contina vindose de manera aislada, sin atender a los cambios que sera preciso introducir en otras esferas a fin hacer de la inversin en capacitacin una inversin til y costo-efectiva. De hecho, dada las condiciones vigentes, la capacitacin a menudo se convierte en un trampoln para encontrar un empleo mejor o abandonar la profesin. Este es, hoy en da, un efecto perverso que enfrentan precisamente los programas de capacitacin ms exitoso53. A mediados de los aos 80, un estudio encargado por el BM (Haddad, 1985) conclua que los programas de formacin docente inicial financiados por este organismo no estaban teniendo los resultados esperados en trminos de la relacin costo-bcncficio54. En aos recientes, diversos estudios confirman que docentes con ms aos de estudio y calificaciones no necesariamente logran mejores rendimientos en sus alumnos. Sobre esta base, el BM viene desaconsejando a los gobiernos invertir en la formacin inicial de los docentes y priorizar la capacitacin en servicio, considerada ms costo-efectiva que aquella55, y recomienda para ambas explorar ____________________
de los proyectos financiados por el BM incluan un componente de formacin inicial y 35 % un componente de capacitacin en servicio, a inicios de los aos 90 dichos porcentajes equivalan a 39 % y 65 % respectivamente (BM, 1996). 53. Este efecto se describe, por ejemplo, para el caso del "Programa de las 900 Escuelas", en Chile (Filp, 1994). 54. Segn se registra en dicho informe, entre 1963 y 1984, el BM estaba involucrado financieramente en 110 instituciones de formacin para maestros de enseanza primaria en el conjunto de los pases en desarrollo. 55. Se dan tres ejemplos respecto del impacto de la capacitacin en servicio: el programa Escuela Nueva de Colombia, un estudio para el caso de la enseanza de las ciencias en Filipinas, y para el caso de las matemticas en Bostwana. Curiosamente, en el caso de Escuela Nueva, al mismo tiempo que el BM destaca este modelo de capacitacin como efectivo, advierte una y otra vez que se trata de un modelo costoso (lo que atribuye al sistema multigrado en general): "El costo total de la enseanza simultnea (multigrado) es ms alto que el de los sistemas de enseanza de un solo grado, debido a que es preciso impartir capacitacin especial a los maestros, y a que se necesitan guas de estudio y materiales didcticos especiales. En Colombia, esas necesidades aumentan los
las modalidades a distancia, consideradas ms costo-efectivas que las modalidades presenciales. En verdad, formacin inicial y en servicio son etapas diferenciadas de un mismo proceso de aprendizaje, profesionalizacin y actualizacin permanentes del oficio docente. Tratndose de un rol tan complejo y de tanta responsabilidad como la enseanza, y atendiendo al objetivo del mejoramiento de la calidad de la educacin, no es dable optar: ambas son necesarias y se complementan. Pero, adems, en los hechos, formacin inicial y capacitacin en servicio vienen enfrentando problemas y debilidades similares. No existe a la fecha informacin concluyente respecto de las aducidas ventajas comparativas de la segunda en trminos de costos y eficacia. Descripciones y evaluaciones de programas de capacitacin en servicio en el mundo entero ponen al descubierto, a menudo, los mismos vicios y debilidades atribuidos a los programas de formacin inicial (teoricismo, falta de vinculacin con la prctica, fragmentacin del currculo, mtodos bancarios y autoritarios de enseanza, ausencia de participacin de- los profesoresen la definicin del programa, etc.) y algunos vicios y debilidades propios (tiempo limitado, falta de sistematicidad y continuidad, cursos y charlas sueltos, feria de crditos, multiplicidad de instituciones y agentes involucrados en una oferta a menudo sin control, etc.). Separando, tambin para el caso de la formacin docente, con-, tenidos y mtodos, los documentos del BM afirman que el conocimiento de la materia tiene ms peso sobre el rendimiento de los alumnos que el conocimiento pedaggico, este ltimo reducido, como vemos, a un problema de manejo de "un amplio repertorio ____________________
costos unitarios entre 5 y 10 % con respecto a los costos de la enseanza de grado nico, en gran parle debido a que la formacin de los maestros es tres veces ms cara" (BM, 1996: 67). Como vemos, el propio BM no es consecuente en el manejo del concepto de costo-efectividad. Frente a un programa que, siendo efectivo, es al mismo tiempo ms costoso que el programa no electivo, los analistas del BM aparentemente no saben qu hacer.
de tcnicas de enseanza". En verdad, ambos saberes son necesarios, complementarios e inseparables en una buena enseanza: el de las asignaturas (el qu se ensea) y el pedaggico (el cmo se ensea). Pero adems, como sugieren estudios -varios de ellos realizados en Amrica Latina-, la actitud y las expectativas del profesor pueden llegar a ser ms determinantes que su dominio de la materia o de la enseanza, sobre el aprendizaje y el rendimiento del alumno56. Las modalidades a distancia (sobre todo a travs de radio, pero tambin de correspondencia y televisin) se recomiendan como una alternativa ms costo-efectiva para la formacin docente que las modalidades presenciales y/o residenciales. No obstante, la educacin a distancia es todava una va poco explorada en el mbito de la educacin bsica, tanto para fines instruccionales en el aula (Perraton, 1994) como para-la formacin de maestros en los pases en desarrollo. No existe suficiente informacin disponible para afirmar los supuestos costos menores e iguales (o mejores) rendimientos de las modalidades de capacitacin a distancia por comparacin con las presenciales. Los escasos estudios comparativos disponibles arrojan conclusiones que no son concluyentes y que incluso son contradictorias entre s (Klees, 1994; Nielsen y Tatto, 1991; Tatto et. al., 1991; Torres, 1996). De hecho, programas de capacitacin docente a distancia que vienen siendo divulgados y promocionados en los boxes de la literatura internacional, a menudo no tienen la misma acogida en el interior de sus propios pases57. ____________________
56. Ninguno de estos estudios es conocido (o al menos recuperado y mencionado) por los tcnicos y analistas del BM. Las caractersticas personales de los docentes no constituyen un factor considerado "insumo" en el proceso, de enseanza. 57. Puede ser el caso, por ejemplo, del programa "Salto al futuro", en Brasil, el cual ha sido objeto de varios boxea en publicaciones de los organismos internacionales en los ltimos aos. No obstante, la descripcin que all se hace y la que puede encontrarse en la documentacin del programa no coincide siempre con la percepcin que tienen muchos profesores y directores de escuela que conocen y han participado en el programa en Brasil.
Cuadro 4 El modelo do formacin docente que no ha funcionado
Cada nueva poltica, plan o proyecto parte de cero.
(Se ignoran y desestiman los antecedentes, el conocimiento y la experiencia acumulados). (No del conjunto de los recursos humanos vinculados al sistema educativo: directores, supervisores, personal central, etc.). (Salarios, condiciones laborales, aspectos organizativos, etc.). (Motivaciones, inquietudes, conocimientos, tiempo y recursos disponibles, etc.). (No consulta ni busca la participacin activa del profesorado para la definicin y el diseo del plan).
Piensa la formacin como una necesidad mayoritaria y principalmente de los docentes.
Ve la formacin aislado de otras dimensiones del oficio docente. Ignora las condiciones reales del magisterio.
Es vertical, viendo a los maestros nicamente en un rol pasivo de receptores y capacitandos.
Apela a incentivos y motivaciones (Tales como puntajes, ascenso, esexternas. calafn, antes que al objetivo mismo del aprendizaje y la profcsionalizacin docentes). Se dirige a profesores individuales. Se realiza fuera del lugar de trabajo. (No a grupos o equipos de trabajo, o a la escuela como institucin). (Tpicamente, se saca al maestro de su escuela, en lugar de llevar la capacitacin a la escuela). (No est inserta en un esquema de formacin y actualizacin continuas del magisterio). (Desconociendo o viendo como secundarias oirs modalidades: in-
Es puntual y asistemtica.
se centra en el evento (curso, seminario, conferencia, taller)
133 MEJORAR LA CALIDAD DE LA EDUCACION BASICA? como la modalidad privilegiada y hasta nica do formacin. tercambio horizontal entre maestros, trabajo en grupos, pasantas, autoestudio, educacin a distancia, etc.). (Los maestros son capacitados en lo segundo y los directores/supervisores en lo primero, sin reconocer la necesidad de un enfoque integral para todos). (Ignorando la necesaria complementariedad de ambos saberes y la especificidad del saber pedaggico en el perfil y la prctica docentes). (Antes que en el puni de vista del aprendizaje). (En lugar de partir de ellos para construir sobre ellos). (Antes que a valorar y reforzar fortalezas). (Niega la prctica docente como espacio y materia prima para el aprendizaje). (La enseanza como transmisin de informacin y el aprendizaje como recepcin pasiva de dicha informacin). (Se les habla de enseanza activa, participacin, desarrollo del pensamiento crtico, creatividad, etc., que no experimentan en su propio proceso de formacin).
Disocia gestin administrativa y gestin pedaggica
Disocia contenidos y mtodos (saber la materia y saber ensear) y privilegia los contenidos.
Est centrada en el puni de vista de la enseanza. Ignora el conocimiento y la experiencia previa de los profesores. Est orientada a corregir y mostrar debilidades. Es academicista y teoricista, centrada en el libro.
Se basa en el modelo de enseanza frontal y transmisiva.
Es fundamentalmente incoherente y contrario al modelo pedaggico que se propone a los maestros para su propia prctica en el aula.
Fuente: Torres, 1996
Existe actualmente consenso en el sentido de que la formacin docente est atravesando una grave crisis, y que las instituciones tradicionales oferentes de tal formacin, tanto a nivel secundario como terciario, requieren cambios de fondo. El nfasis puesto sobre la capacitacin en servicio y el descrdito pblico y creciente de la formacin inicial en los ltimos aos han sido, por supuesto, factores que han contribuido de manera activa a dicha crisis. No obstante, igual que para el caso de la reforma curricular, la solucin no radica en descartar lo que no funciona -sea la reforma educativa, la formacin docente o, por ltimo, el sistema escolar en su conjunto- sino en identificar por que no funciona e introducir, consecuentemente, los cambios necesarios para que funcione. Evidentemente, no es la formacin inicial la que est en crisis y hay que renovar sino el modelo de formacin docente, tanto inicial como en servicio, que ha venido primando y que ha mostrado claramente su ineficiencia e ineficacia (ver cuadro 4). La importancia del sistema escolar y de la educacin secundaria, en particular, como fuente principal de educacin general, es destacada en el ltimo documento sectorial a propsito de la formacin docente. Esta, por un lado, la constatacin emprica de que los maestros tienden a comportarse en el aula ms segn lo que observaron y experimentaron cuando alumnos, en su paso por el aparato escolar, que segn lo que aprendieron en la escuela normal o la facultad universitaria. Est, asimismo, la constatacin de que, frente a un aparato escolar deficiente, tanto la formacin inicial como la capacitacin en servicio pasan a tener una funcin meramente compensatoria y remedial. En este sentido, un buen sistema educativo formal y, en particular, una buena enseanza secundaria, constituyen la mejor y ms segura inversin en formacin docente. Reconocida la importancia del conocimiento general en el desempeo docente y la importancia del sistema escolar en la provisin de dicho conocimiento general, la propuesta del BM para el reclutamiento y la formacin docentes es: a) asegurar una enseanza secundaria de buena calidad; b) complementar dicha educacin general con una corta formacin inicial centrada en los aspectos pedaggicos58; y c) contratar a los maestros sobre la base
de conocimientos y competencias probadas, con criterios y procedimientos similares a los utilizados para contratar a los profesores universitarios. Los puntos b y c estaban ya presentes, en las recomendaciones hechas por el BM a mediados de la dcada del 80 a los pases frcanos. Obviamente, atraer este perfil de docente y en nmero suficiente implica un viraje radical de los parmetros sobre los cuales viene operando el sistema educativo y la profesin docente y supone, entre otros, revisar drsticamente los salarios docentes y los criterios para su definicin. De hecho, la falta de atencin a la cuestin salarial ha sido destacada por los mismos funcionarios del BM (Verspoor, 1991) como un factor decisivo en el acaso de los programas de formacin docente, y acuada como una "leccin aprendida" en el pasado59. No obstante, el BM se ____________________
58. El razonamiento es el siguiente: "La formacin inicial consiste en educacin general y capacitacin pedaggica. Esta combinacin la vuelve tosa, sobre todo dado el tiempo que se invierte en la educacin general... Esta educacin general -el conocimiento de las materias- puede ser provista en la enseanza secundaria a un costo menor, entre 7 y 25 veces as barato que la formacin inicial. La capacitacin pedaggica, por el mirarlo, es muy apropiada para las instituciones de formacin docente, para los profesores de la escuela primaria, por tanto, la va ms costo-efectivo es una educacin secundaria seguida de cursos cortos de formacin inicial centrados en la capacitacin pedaggica" (BM, 1995: 134). La parte medular de este texto fue eliminada en la versin final del documento, de modo que utilizamos aqu la versin preliminar, mimeografiada, en ingls (mayo de 1995). 59. "Un hecho que explica los resultados poco satisfactorios obtenidos por algunos grandes proyectos (de formacin docente) fue la negligencia para analizar de manera adecuada los problemas de la oferta y la demanda de nuevos docentes. Las proyecciones acerca de los requerimientos de maestros rara vez tuvieron en cuenta variaciones regionales y de gnero en la demanda de maestros, o cmo los salarios docentes competitivos se comparan con los salarios de otras profesiones en cuanto a la posibilidad de atraer y retener a los ms calificados [...] Profesores que tienen muy poca educacin y capacitacin no pueden realizar una enseanza eficaz; en cambio, los que tienen calificaciones acadmicas altas
limita, en este punto, a insistir en sus posiciones -la necesidad de vincular el salario al desempeo docente, este ltimo medido a travs del rendimiento de los alumnos- pero se desentiende del anlisis de la viabilidad y los costos de esta propuesta. El tema salarial, estrechamente vinculado a la calidad docente, constituye el tema ms soslayado y resbaladizo de toda la argumentacin, ni BM viene insistiendo en que el incremento del salario docente no tiene incidencia sobre el rendimiento escolar. El argumento -falaz, en tanto ningn insumo por s mismo, y de manera aislada, tiene efecto sobre dicho rendimiento- ha sido llevado al lmite, siendo la no revisin de los salarios en muchos casos condicin en la negociacin de los prstamos del BM con los pases60. Entrampado en la defensa de sus opciones de poltica y en sus esquemas limitados de costo-beneficio, y a la vez enfrentado a los desarrollos prcticos de esas polticas en los pases prestatarios as como a la incesante produccin de anlisis y estudios (con tonos y conclusiones mucho ms variados que lo que una propuesta que se pretende universal est en capacidad de aceptar y asimilar), el BM ha llegado a un punto crtico en el que se ve forzado a revisar algunas de sus posiciones. No es posible seguir sosteniendo que la capacitacin en servicio es ms efectiva cuando, al mismo tiempo, se reconoce que sta es slo ____________________
suelen tener grandes aspiraciones, las mismas que difcilmente sern satisfechas con los incentivos existentes o con el prestigio social ce la profesin docente [...] Por eso, es importante analizar cuidadosamente los equilibrios entre eficiencia econmica y eficacia educativa en el diseo de los programas de formacin docente" (Verspoor, 1991: 11). 60. En el caso de Amrica Latina, el deterioro salarial de los maestros es grande y notorio, reconocindose que, durante la ltima dcada, y en el contexto de las polticas de ajuste del FMI, "la variable de ajuste ha sido el salario docente" (Schiefelbein y Tedesco, 1995: 10). Schiefelbein (1995: 24-25) por su lado advierte que "el mmenlo de los salarios de los profesores slo mejorar la calidad de la educacin en el largo plazo porque el mismo personal continuar enseando y an no aparecen sistemas exitosos de incentivos". Tanto mayor razn, entonces, para tomar las medidas necesarias cuanto antes pues, como a su vez advierte Tedesco, "el largo plazo es urgente".
una estrategia remedial frente a un mal sistema escolar y una mala (o inexistente) formacin inicial, y que es esta la que garantiza el dominio de contenidos, variable fundamental en el desempeo docente. O seguir planteando la formacin docente en trminos de la disyuntiva inicial/en servicio, cuando se reconoce que es el propio sistema escolar (y su mejoramiento) la fuente ms segura de una educacin general slida de los maestros. O proponer nuevos parmetros de reclutamiento docente -los mejores, los ms competentes- pretendiendo soslayar la cuestin salarial y la cuestin profesional que van junto con ese perfil docente. No es posible seguir afirmando, cu definitiva, que puede mejorarse la calidad de la educacin sin mejorar sustancialmente la calidad de los docentes, lo que a su vez lleva a reconocer el carcter inseparable que existe entre la calidad profesional y la calidad de vida.
Reducir el tamao de la clase versus ampliar el tiempo de instruccin? "Las escuelas de los pases de ingreso bajo y mediano podran ahorrar costos y mejorar el aprendizaje aumentando el coeficiente profesor-alumnos. Utilizaran as menos maestros y podran asignar los recursos a otros insumos que mejoran el rendimiento, como los libros de texto y la formacin en servicio de los maestros." (BM, 1996: 64) El tamao de la clase Segn estudios manejados por el BM, el tamao de la clase (nmero de alumnos por maestro) no incide -o tiene una incidencia poco significativa- sobre el rendimiento escolar: por encima de los 20 alumnos por aula, se afirma, no hace diferencia si son 30, 50 o ms. Sobre esta base, el BM aconseja a los pases en desarrollo no empearse en reducir el tamao de la clase -tendencia que ha venido dndose en los ltimos aos61- y, por el contrario,
incrementar la proporcin maestro-alumnos a fin de bajar costos y utilizar esos recursos en libros de texto y capacitacin en servicio. La afirmacin (y las recomendaciones que se derivan de ella) acerca del tamao de la clase es una de las afirmaciones ms contundentes y repetidas por el BM, al mismo tiempo que una de las ms polmicas y una de las que ms agita los nimos en los crculos de educadores. Sin duda, porque contradice la sabidura tradicional -valorada y llevada a la prctica en la mayora ce pases industrializados- que afirma que mientras ms grande el grupo de alumnos, peores (no mejores) son las condiciones para el aprendizaje62. Sin duda, tambin, porque el "no hace diferencia" no tiene en cuenta la perspectiva del maestro y de la enseanza. Schiefelbein (1995), por su lado, agrega el argumento pedaggico que le falta a la tesis llana y puramente numrica del BM: sostiene que un grupo numeroso de alumnos es manejable a condicin de que se modifique el modelo frontal de enseanza, es decir, el modelo convencional del maestro frente al grupo dirigiendo y controlando todas las actividades, sustituyndolo, por un modelo de enseanza activa en que el rol del maestro sea ms de facilitador que de instructor (trabajo en pequeos grupos, materiales autoinstruccionales, etc.)63. Como es evidente, la medida de incrementar la proporcin maestro-alumnos, aplicada de manera homognea a los sistemas escolares de los pases en desarrollo, provocara un todava mayor ____________________
61. Segn datos de la UNESCO, y a excepcin de Asia del Sur, el nmero de alumnos por maestro tanto en primaria como en secundaria vendra disminuyendo en todo el mundo. 62. Para ejemplificar que incluso con grupos numerosos (50 alumnos o ms) se puede trabajar bien se mencionan tpicamente los casos de Corea y Japn. Se evade mencionar, en cambio, la realidad escolar de pases como Estados Unidos, donde los grupos son reducidos (30 alumnos o menos) y todo intento de agrandarlos es visto como una amenaza al sistema, a la calidad de la enseanza y el aprendizaje. 63. El modelo alternativo que propone el autor est inspirado en el modelo multigrado del programa Escuela Nueva de Colombia (ver Schiefelbein, 1991).
deterioro do la calidad, considerando no slo que hay pases (y zonas dentro de esos pases) con un altsimo nmero de alumnos por maestro, sino que son precisamente los niveles y grados ms bajos de la pirmide educativa -aquellos donde se concentran la repeticin y la desercin- los que tienen los grupos ms numerosos, los docentes menos capacitados y con menor experiencia, y las condiciones generales, en fin, ms precarias. Ejemplificar con tres pases (Bangladesh, Malawi y Namibia) la situacin de "ms de 60 alumnos por maestro en los dos primeros grados". (BM, 1996: 64) es ignorar la realidad escolar de los pases del Tercer Mundo, en los que tal situacin es bastante comn en el sistema pblico (y crecientemente, en el privado) y desconocer que son precisamente los pases y zonas ms pobres y con indicadores educativos ms alarmantes los que tienen las aulas ms abarrotadas. Ampliar el tamao del grupo en estos primeros grados, dadas las condiciones prevalecientes y la dbil perspectiva de un cambio pedaggico e institucional profundo como el que se requerira, es propiciar niveles an mayores de repeticin, desercin y fracaso escolar64. Si las afirmaciones acerca del .tamao de la clase son discutibles, no es menos discutible el sentido y el objetivo de dicho "ahorro": aulas ms congestionadas a cambio de algo ms de libros de texto y capacitacin en servicio de los maestros, ambos en el mejor de los casos destinados a ayudar a stos a manejar o aliviar el trabajo con un grupo numeroso. Toda la argumentacin, por ltimo, cae en el vaco cuando el propio BM reconoce, a rengln seguido, que "en la prctica, esos ahorros rara vez se asignan a otros insumos" (BM, 1996: 64). Es evidente la necesidad de racionalizar la distribucin de alumnos por aula y de maestros dentro del sistema escolar, No obstante, esto no pasa por una poltica homognea y universal de incremento del tamao del grupo de alumnos, ni nicamente por este tipo de medida, ni su puesta en marcha por la expedicin de un ____________________
64. Cabe recordar que, en Amrica Latina, segn estimaciones de UNESCO-OREALC, cerca de la mitad de los alumnos que ingresan al primer grado repiten el ao.
reglamento a nivel central o por la simple activacin de medidas administrativas. En unos casos (pases, zonas, sectores, niveles y grados, tipos de maestro, currculo, etc.) puede ser necesario aumentar el nmero de alumnos por aula, en otros reducirlo. Conociendo la vocacin de los sistemas y las autoridades educacionales por las medidas centralizadas, verticales y homogneas, sin atencin a lo diverso y sin sentido de la compensacin, antes que fijar estndares y medidas con pretensin de universalidad, sera til ayudar a autoridades centrales y locales a establecer criterios claros respecto de cundo operar de un modo u otro (aumentar o reducir el tamao del grupo de alumnos) y bajo qu condiciones, y trabajar con los docentes en la comprensin de sta y otras medidas que afectan su trabajo cotidiano. Claramente, sera necesario establecer medidas diferenciales y atencin especial a los primeros grados de la escuela, lo que incluye estrategias especficas para evitar o reducir la repeticin, factor que, en s mismo, es el gran contribuidor al abultamiento de las aulas, particularmente en los primeros grados.
El tiempo de instruccin "La cantidad de tiempo efectivo dedicado al aprendizaje est relacionada sistemticamente con los resultados. Los estudiantes de los pases de ingreso bajo y mediano tienen menos horas de instruccin en el aula que los de los pases de la OCDE, como consecuencia del ao escolar ms corto, de los cierres imprevistos de las escuelas, de las ausencias de maestros y alumnos y de perturbaciones diversas." (BM, 1996:8) El tiempo destinado a la instruccin dentro del aparato escolar es una de las variables que diferencia notoriamente a los sistemas escolares de los pases industrializados de los en desarrollo: buena parte de estos ltimos estaran por debajo del promedio mundial estimado de 880 horas de instruccin escolar al ao, mientras que
varios pases industrializados tendran hasta 1200 horas65. Como medidas concretas para incrementar el tiempo de instruccin recomienda el BM: a) prolongar la duracin del ao escolar, b) fijar horarios flexibles para acomodarse a las necesidades locales, de los alumnos y sus familias, y c) asignar tareas en casa. En cuanto al rol de quienes hacen la poltica educativa, se recomienda seguimiento y control para asegurar que: a) las escuelas funcionen electivamente en los perodos establecidos, b) los profesores asistan regularmente a clases, c) se eviten distracciones en asuntos administrativos o visitas frecuentes, y d) se tomen medidas para asegurar el funcionamiento regular de las escuelas en emergencias climticas (Lockheed y Verspoor, 1991). En particular, se destaca como un problema la variable "ausentismo docente" -atribuida a "trabajos adicionales", "baja moral ocasionada por las deficientes instalaciones y la falta de textos escolares", as como a la "falta de responsabilidad por los resultados"-, frente a lo cual se aconsejan incentivos para estimular la asistencia de los maestros y una vigilancia ms cercana de la misma por parte de las comunidades y las autoridades educacionales. ____________________
65. Para el caso de Amrica Latina se estima un promedio de 640 horas por ao (160 das, 4 horas diarias) y se afirma que en el sector rural esto puede reducirse a 300 horas por ao (100 das de clase de 3 horas diarias). Se estima, asimismo, que slo la mitad del tiempo disponible se dedica a la instruccin propiamente tal. En conclusin, se afirma que los alumnos de esta regin slo tendran un tercio del tiempo que tienen para estudiar los alumnos en Europa (Schiefelbein y Tedesco, 1995:90-91).
Tanto el diagnstico de los problemas como las estrategias que se derivan de ste para resolver dichos problemas pecan de simples. Como es evidente, incrementar el tiempo electivo de enseanza requiere medidas e intervenciones complejas y sistmicas, tanto intra como extra-escolares. Factores no slo institucionales sino histricos y culturales estn detrs de la configuracin del actual estado de cosas. Prolongar el ao escolarpara aproximarse mnimamente, a los estndares europeos planteados como referente- implica una verdadera revolucin en todos los rdenes, que afecta a todas las esferas de la sociedad66. A menos que se adopten medidas integrales en todos esos rdenes (institucional, laboral, salarial, curricular, pedaggico, cultural, etc.) nada asegura que ms tiempo oficialmente normado redunde efectivamente en ms tiempo de instruccin y en un mejor uso del mismo. Sin una reforma profunda del currculo, los mtodos y los estilos de enseanza, ms tiempo de instruccin puede significar nicamente ms de lo mismo. No es tanto en la cantidad como en la calidad de las interacciones que se dan en el aparato escolar y en el aula, especficamente, que se juega la posibilidad de un aprendizaje relevante y efectivo. De hecho, los sistemas educativos vienen estirndose en el mundo entero: por un lado, se agregan aos de estudio a ambos extremos del sistema (expansin de la educacin inicial y preescolar, as como niveles adicionales de especializacin postenseanza universitaria); por otro lado, el incremento de los aos dedicados a la enseanza bsica (o a la franja definida, en cada caso, como obligatoria) es una tendencia clara en los ltimos aos: muchos pases vienen ampliando dicha franja considerada bsica de 5 6 a 8, 9 y hasta 10 aos, as como incorporando la educacin preescolar a esa franja obligatoria o como un grado 0. ____________________
66. La prolongacin del ao o de la jornada escolar est actualmente estudindose o intentndose en varios pases del Tercer Mundo, con muchos problemas y a menudo en medio de resistencia, crtica, hostilidad, paros, huelgas y hasta enfrentamientos violentos con las autoridades. El tiempo de instruccin se revela como una variable que afecta de manera sensible los intereses tanto de profesores como de alumnos, y, en esa medida, como un factor que une, convoca y moviliza a estos dos sectores tradicionalmente en disputa.
sin embargo, de que dicha expansin haya, (rado cambios positivos en la cantidad y/o calidad de los aprendizajes67. Flexibilizar calendarios y horarios para adecuarse a las condiciones locales y a las necesidades de los alumnos, los padres de familia y los propios maestros, ha mostrado ser una medida tan obvia como difcil de instrumentar dentro del sistema escolar. No en vano una de las caractersticas que suelen atribuirse a los llamados "enfoques no-formales" de educacin primaria es precisamente el hecho de que estos programas y escuelas establecen calendarios y horarios flexibles, capaces de tener en cuenta la realidad cotidiana en cuyo centro opera la escuela: la pobreza, el trabajo infantil, las enfermedades, las distancias, las tareas agrcolas, la migracin temporal, etctera68. La asignacin de tareas en casa no es, para los especialistas en educacin, el tema y la solucin fcil que puede parecer a quien contabiliza tarea en casa simplemente como prolongacin del tiempo escolar. En verdad, definir la tarea adecuada (ajustada a lo enseado en clase, a las posibilidades del alumno, su familia
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67. El caso de Kenya puede servir para la reflexin: la modificacin de la estructura del sistema educativo (esquema hoy conocido como 8-4-4) a fin de ampliar la etapa de educacin bsica, se acompa al mismo tiempo de un aumento en el nmero de materias. De este modo, mayor tiempo disponible ha significado en la prctica sobrecarga del currculo y de la labor de los profesores. La enseanza en horas extras se ha convertido en una prctica masiva y extendida en el pas, con la consecuente profundizacin de la inequidad, en la medida que slo pueden tomar clases extras quienes pueden financiarlas. 68. Estas "escuelas no-formales" o "programas no-formales" de educacin primara han empezado a proliferar en varias partes del mundo y estn particularmente extendidos en Asia, donde el trabajo infantil contina impidiendo a millones de nios -y, sobre todo, nias- matricularse en la escuela y permanecer en ella. El ao escolar suele ser ms prolongado y el horario diario ms reducido (2 3 horas diarias, en un horario definido junto con los padres y la comunidad). Uno de los programas de este tipo ms conocido internacionalmente en la actualidad est a cargo de un organismo no-gubernamental (el BRAC) en Bangladesh. Sobre este tipo de programas ver UN1CEF, 1993
y medio cultural) y dosificar el tiempo requerido/deseable para hacerla en casa, es asunto complejo, parte de la competencia profesional de un maestro con formacin y experiencia. Antes que factor de refuerzo y compensacin, la tarea escolar pasa ser a menudo, sobre todo para los alumnos ce sectores pobres (falta de tiempo, condiciones y recursos para hacer la larca, padres analfabetos o sin tiempo o capacidad para ayudar), un obstculo ms y un factor que precipita la desercin69. Aumentar oficialmente el nmero de das u horas de clase al ao no necesariamente garantiza un uso efectivo y productivo de ese tiempo. Evidencias de varios pases indican que, en muchos casos, el tiempo real de enseanza-aprendizaje no llega ni al 50 % del tiempo disponible. En esto inciden factores diversos que tienen que ver no nicamente con la buena o mala disposicin de los profesores, sino con factores estructurales del modelo educativo vigente y con la propia creciente sobrecarga de funciones y tareas atribuidas al aparato escolar y a los profesores, en particular (comedor escolar, organizacin comunitaria, censos, campaas, colaboracin en tareas cvicas, de salud, nutricin, medio ambiente, etc.), restando de ese modo tiempo y dedicacin a las tareas propiamente pedaggicas. Por el otro lado, hay evidencia de que programas "noformales" de educacin primaria bien estructurados y con supervisin estrecha, como el BRAC en Bangladesh o el Shiksha Karmi en Rajasthan, India, logran ms en trminos de aprendizaje y rendimiento escolar en 2 3 horas diarias de clases, con un uso efectivo del tiempo, que las escuelas regulares con horario extendido dentro del sistema formal (Ahmed, et. al., 1993; Methi y Jain, 1994). En la prctica, el establecimiento de turnos mltiples y uso mltiple del local que viene recomendando el BM como una manera de minimizar costos de construccin y optimizar el uso del trabajo
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69. Estudios citados en la misma bibliografa del BM muestran, por el contrario que el tiempo de trabajo en la propia escuela puede ser el factor ms importante de xito escolar para nios provenientes de sectores pobres. Es el caso de un estudio realizado en Indonesia en 1981 (Suryadi, Green y Windham, citado en: Lockheed y Verspoor, 1991).
de los profesores, significa reducir tiempo de instruccin, antes que aumentarlo. Este es un ejemplo claro de cmo dos recomendaciones de poltica tienen efectos contrarios y se anulan una a otra. El tema del ausentismo docente, poco estudiado, tiene aristas diversas y complejas que no pueden resolverse simplemente con medidas de control o coercin (por parte de la autoridad central, el supervisor, los padres de familia o la comunidad). En el ausentismo docente inciden tanto factores relacionados con la situacin personal y laboral de los maestros (enfermedades, varios trabajos para complementar el salario, distancias y dificultades de movilidad, etc.) como factores relacionados con las reglas y trabas burocrticas impuestas por la propia administracin escolar (penosos mecanismos para el cobro de salarios, capacitacin fuera del lugar de trabajo, etc.). La feminizacin del proceso docente a nivel primario, en el caso de Amrica Latina, resultado entre otros del propio decaimiento de la docencia como una opcin profesional y salarial atractiva, constituye en s mismo un factor fundamental de ausentismo, en tanto implica haber elegido un perfil especfico de docente (mujeres, mujeres de escasos ingresos, mujeres amas de casa, mujeres que se embarazan, dan a luz, tienen y atienden hijos) sin haber asumido, concomitantemente, las consecuencias de tal opcin y las medidas necesarias para combatir el ausentismo (guarderas infantiles, mecanismos efectivos de suplencia o de trabajo en equipo, apoyo emocional, trabajo a nivel de la escuela y la familia para revisar los roles tradicionales masculino y femenino). En otras palabras, son las propias condiciones en que se desarrolla el oficio docente las que promueven el ausentismo70.
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70. Los resultados arrojados por una encuesta sobre Condiciones de Trabajo y Salud de los Docentes realizado por la Confederacin de Trabajadores de la Educacin (CTERA) en 1995 en Argentina, aporta luces en este sentido. La encuesta, aplicada a 3455 docentes de 336 escuelas urbanas y rurales de nueve provincias lleg, entre otras, a las siguientes conclusiones: 41 % de los maestros dedica ms de 16 horas semanales a tareas escolares fuera de la escuela; en las aulas se desarrollan actividades extrapedaggicas:
La forma ms expresiva y devastadora de ausentismo docente ha pasado a ser la huelga, a la que vienen recurriendo las organizaciones magisteriales en todo el mundo. En Amrica Latina, la huelga -en ocasiones de dos, tres y hasta cuatro meses de duracin- ha llegado a constituirse en un hecho corriente en la mayora de pases. Frente a esta realidad, empearse por aumentar unos cuantos das y horas de clase al ao por vas que ignoren las razones que activan el mecanismo de la huelga, es como intentar parar la hemorragia con una bandita adhesiva. El "ahorro" en salarios y condiciones aceptables de trabajo de los docentes; tiene un costo muy alto no slo en trminos del tiempo disponible para la enseanza y el aprendizaje sino, fundamentalmente, en su calidad.
Almuerzos versus desayunos escolares, programas de salud y educacin preescolar?
"La principal fuente de capacidad y motivacin para aprender de los nios es la familia, a travs de las dotes genticas y del suministro directo de nutrientes, de atencin de la salud y de estmulo. Para los nios cuyas familias no pueden suministrar los insumos necesarios, los programas preescolares y escolares de salud y nutricin pueden servir de sustitutos." (BM, 1996: 82)
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29,5 % limpia, otro tanto realiza tareas administrativas y atiende problemas de la comunidad, y la mitad recauda recursos para el establecimiento; los problemas de salud ms comunes (considerados "enfermedades profesionales") son las vrices y los problemas de voz.; 25% tiene problemas de prdida de memoria; 37,9 % est angustiado; 49% dice estar permanentemente nervioso; 27 % tiene insomnio; 38,9% experimenta dificultades para concentrarse; entre las mujeres (mayoritarias en la profesin y en la muestra, 87,5%) hay problema ginecolgicos agudo 24,5% de las maestras perdi un embarazo (86 % concurri enferma trabajar); 14,5% tuvo parto prematuro; 15,5 % tuvo hijos por debajo del peso ideal (80 % de ellas concurri a trabajar sintindose mal); 80 % de los maestros concurre a las escuelas a pesar de estar enfermo (En Pgina/12, "Argentina: pas de riesgo", Buenos Aires, 01/09/95).
"Muchos gobiernos mantienen grandes y costosos programas de alimentacin escolar. Se puede mejorar la relacin costo-beneficio de esos programas destinndolos especficamente a los pobres, ofreciendo desayunos y refrigerios antes de las clases en lugar de una comida ms grande ms adelante en la jornada, y seleccionando alimentos enriquecidos con alto contenido de micronutrientes esenciales." (BM, 1996: 84) El BM agrupa en cinco los tipos de insumos que intervienen en el aprendizaje (BM, 1966): a. b. c. d. e. la motivacin y la capacidad para aprender de los alumnos, el contenido a aprender, el maestro, el tiempo de aprendizaje, y las herramientas necesarias para ensear y aprender.
El primer factor tiene que ver con la "educabilidad". Al aplicarse a los alumnos de sectores pobres, se proponen medidas de discriminacin positiva" hacia dichos sectores. A fin de mejorar la motivacin y capacidad de aprender de estos alumnos se aconsejan intervenciones en tres, reas: nutricin (no a travs de almuerzos sino de desayunos o pequeos lunches escolares); salud (se recomienda priorizar las infecciones parasitarias y los problemas de de visin y audicin, considerados los problemas ms comunes y con incidencia directa sobre la asistencia y la capacidad para aprender) y la educacin preescolar (como una estrategia para compensar las desventajas de partida de los alumnos, provenientes familias pobres). El desayuno escolar se recomienda sobre el almuerzo escolar en razn de un clculo de costo-beneficio: cuesta menos y atiende el "hambre de corto plazo", es decir, la que se experimenta durante el perodo que se permanece en la escuela; el almuerzo cuesta ms y excede lo propiamente educativo, hacindose cargo del hambre de largo plazo, lo que sera una manera de transferir ingresos a los sectores pobres y mejorar globalmente
sus condiciones de vida71. El razonamiento aqu, como en lo dems, responde a una visin sectorial y localizada (bsqueda de impacto especfico sobre el rendimiento escolar) y a una lgica economicista (eficiencia en el gasto) que no necesariamente coincide con los requerimientos del proceso educativo y sus agentes. Ni qu hablar de los aspectos subjetivos y los sentimientos de discriminacin (negativa, no positiva) que tal "subsidio alimenticio para pobres" puede generar entre muchos alumnos pobres y sus familias72.
Desarrollo infantil y educacin inicial
"A fin de lograr una alta tasa de matrcula y un rendimiento sostenido, el gasto a nivel primario tal vez, se deba complementar adems con gastos destinados especficamente al desarrollo preescolar de los nios provenientes de familias pobres." (BM, 1996: 123) La nocin de educacin bsica acordada dentro de la iniciativa mundial de Educacin para Todos especifica que la educacin
_________________________ 71. Cada vez ms, los pobres ven en la escuela ya no slo un lugar donde se aprende sino un lugar donde se resuelven algunos problemas fundamentales de la supervivencia: comida, atencin mdica y/o dental, en ocasiones vestido, etc. (Garca Huidobro y Ziga, 1990). 72. Visitas a escuelas inscritas en proyectos o programas de "discriminacin positiva" o de "focalizacin en la pobreza" en diversos pases de Amrica Latina dejan con frecuencia ver este aspecto. El complemento nutricional, cuando se ofrece, incluye muchas veces una clasificacin ad-hoc de los alumnos y sus familias de acuerdo a su nivel de ingresos y necesidad. Adicionalmente, una serie de arreglos especiales -bonos, mareas en el uniforme, horarios, espacios, colas- permiten identificar con precisin a los alumnos ms pobres de la escuela. Son los propios alumnos, y/o profesores los que, en la conversacin, sacan a relucir el tema: a pesar de ser muy pobres, hay padres de familia que se niegan a que sus hijos reciban la colacin o coman en el comedor escolar, vistos como escaparates pblicos de la pobreza. La dignidad de los pobres es variable que, evidentemente, no entra en las consideraciones del anlisis econmico.
bsica se inicia con el nacimiento; as, el desarrollo infantil y la educacin de la primera infancia son vistos como parte fundamental y a la ve/ cimiento de dicha educacin bsica, El BM -una de las cuatro agencias internacionales que promovi, suscribi y viene dando seguimiento a dicha iniciativa a nivel mundial- se aparta de esta nocin y retorna a la ideologa escolarizante tradicional: la educacin bsica (lase: los aprendizajes significativos) se inicia con la escuela; la educacin inicial no forma parte de la de educacin bsica; la educacin inicial se resume en la educacin preescolar; la educacin preescolar es un apndice y una prolongacin hacia abajo del aparato escolar, una estrategia preventiva del fracaso escolar (ms que habilitadora del xito escolar) y, en esa medida, costo-efectiva (ahorradora de recursos que de otro modo, se invertiran en repeticin y desercin). As, la justificacin y la lgica de la educacin inicial y preescolar pasa a estar determinada no por la lgica del nio y sus necesidades, sino por la lgica de la institucin escolar y sus necesidades. En otras palabras, la funcin de todo lo que el nio es, aprende y sabe antes de entrar a la escuela aparece reducido a educacin preescolar, y la educacin preescolar misma queda reducida a una nica funcin: preparar a los nios -y, en particular, a los nios pobres- para ir a la escuela y adaptarse mejor a ella. La calidad y eficacia de dicha educacin preescolar se valora y mide, as, en funcin del desempeo y el rendimiento escolares posteriores. Esta visin es no slo un paso atrs respecto de la "visin ampliada" de educacin bsica propuesta en Jomtien sino una negacin de la teora y las experiencias ms avanzadas en el campo del desarrollo infantil y la educacin inicial. La primera infancia no es una pre-etapa sino la etapa ms importante en el desarrollo cognitivo, afectivo y motriz de toda persona y el cimiento de todo aprendizaje posterior. En la concepcin tradicional de la educacin preescolar, que es la que subyace a las propuestas del BM, sigue de hecho presente la idea de que es el nio el que tiene que prepararse para ir a la escuela y adaptarse a ella, y no la escuela la que tiene que prepararse para recibir a los nios y adaptarse a sus necesidades, posibilidades e intereses.
Una propuesta que contribuye a reforzar, antes que a modificar, las tendencias prevalecientes en el sistema educativo y en la cultura escolar convencionales
Tanto por su concepcin como por su implementacin, antes que contribuir a mejorar la calidad, la equidad y la eficiencia del sistema educativo, el "paquete BM" est ayudando a los pases en desarrollo a reforzar y a invertir en la reproduccin ampliada (oculta quizs bajo nuevo ropaje y modernas terminologas) del modelo educativo convencional. El modelo educativo convencional73
* Reduce educacin a escuela, asume que la poltica educativa se resume en la poltica escolar, que el sistema educativo es la nica renle de aprendizaje, que la educacin bsica (esto es: la satisfaccin de las necesidades bsicas de aprendizaje de nios, jvenes y adultos) se resuelve dentro de las aulas, desconocindose el papel de la familia, el entorno, el juego, el trabajo, la experiencia, los medios de comunicacin, como espacios educativos lano o ms importantes que el aparato escolar. * Tiene una visin eminentemente sectorial de la educacin, entendida como monopolio de un Ministerio del ramo, sin conexin con litros sectores que a la vez, determinan y son determinados por lo educativo: salud, nutricin, produccin, economa, empleo, etc. * Carece de una visin sistmica, esto es, una visin del sistema educativo como tal; prima la fragmentacin y desarticulacin entre los diferentes niveles (educacin inicial, primaria, secundaria,
________________________________ 73. La caracterizacin que hacemos a continuacin del "modelo educativo convencional" est desplegada en muchos de los artculos periodsticos que publico semanalmente en el diario "El Comercio", de Quito, desde 1990, y que estn compilados en Auladentro (1992) y Los achaques de la educacin (1995). Ver la bibliografa final. Un tercer lomo est en preparacin.
universitaria); se pretende incidir sobre factores aislados -lo administrativo, lo legal, los textos, la capacitacin docente, etc.- sin entender que el cambio educativo es un cambio sistmico. * Est permeado por una visin dicotmica de la realidad y de las opciones de poltica educativa: cantidad/calidad, educacin de nios/de adultos, educacin bsica/superior, lo administrativo/lo pedaggico, contenidos/mtodos, formacin inicial/capacitacin en servicio, oferta/demanda, centralizado/descentralizado, ce. A menudo, la innovacin y el cambio educativos consisten en movimientos pendulares, es decir, en el paso al opuesto, antes que en un mejor balance de lo que (errneamente) se ven como polos siendo de hecho aspectos de un mismo proceso. * Se mueve en el inmediatismo y trabaja para el corto plazo, atado a los tiempos de la poltica ms que sensible a los tiempos de la educacin, sin visin de futuro y sin una estrategia de cambio planificado y sostenido que vaya ms all de cada perodo de gobierno o cada administracin. *Es vertical y autoritario, centralizado en la toma de decisiones, sin tradicin de informacin al pblico ni transparencia en el uso de los recursos. No incluye polticas o estrategias de informacin, comunicacin y dbale social en torno a la educacin, a los resultados del sistema escolar o a las polticas adoptadas. * Privilegia la cantidad sobre la calidad, los resultados sobre los procesos, el cunto se aprende sobre el qu, cmo y para qu se aprende. La matrcula escolar constituye el indicador por excelencia (e incluso a ste se reduce la comprensin de lo que significa "universalizar la enseanza primaria"), mientras se presta escasa o ninguna atencin a la retencin y el aprendizaje efectivo. La educacin se mide y valora por el nmero de certificados y/o aos de instruccin, no por lo aprendido efectivamente. * Al disociar oferta y demanda educativas, se concentra en la oferta (los factores intra-escolares) desentendindose de la demanda (los padres de familia, las comunidades, la sociedad toda) y desconociendo lo importancia de calificar dicha demanda (informacin pblica, educacin de padres, capacitacin de lderes comunitarios, etc.) como factor indispensable para el logro de
una participacin sustantiva, un sistema escolar fuerte y una educacin de calidad. * Al disociar lo pedaggico y lo administrativo, privilegia este ltimo. Subordina el modelo pedaggico al modelo administrativo, asumiendo que cambios en el segundo traern cambios en el primero. * Prioriza la inversin en las cosas (construcciones, materiales, mobiliario, etc.) sobre la inversin en las personas (salarios, formacin, actualizacin permanente y promocin de los recursos humanos del sector educativo). * Est basado en el supuesto de la homogeneidad (todos son ciudadanos, todos son profesores, todos son nios, todos los alumnos de un grado son de la misma edad y por tanto son iguales, etc.) y disea, consecuentemente, polticas y medidas homogneas para toda la poblacin. Est inhabilitado para reconocer la diversidad, aceptarla y manejarla, desde el nivel de la poltica nacional hasta el nivel del aula de clase. * No diferencia enseanza y aprendizaje: asume que lo que se ensea se aprende, que el no-aprendizaje tiene nicamente que ver con el alumno ("problemas de aprendizaje"), y que modificaciones en la enseanza producen automticamente modificaciones en el aprendizaje. * Ve la educacin como un proceso de transmisin, asimilacin y acumulacin de informacin/contenidos (enciclopedismo), provistos por un profesor y un texto escolar, antes que como un proceso de construccin y apropiacin de conocimientos, habilidades, valores y actitudes que tiene lugar no nicamente en la escuela ni nicamente a partir del profesor y el texto. * Est basado en un modelo transmisivo y bancario de enseanza, en el que ensear equivale a hablar y aprender a escuchar. Dicho modelo se aplica tanto a los alumnos como a los profesores en su formacin y capacitacin docente. Unos y otros (alumnos y profesores) tienen un papel intelectual pasivo, el profesor cada ve/, ms dependiente de un libro de texto con orientaciones minuciosas y cada vez ms alienado de las decisiones que afectan su trabajo cotidianamente.
* Ha mostrado una gran incomprensin y negligencia en el manejo de la cuestin docente, las condiciones de vida y de trabajo de los docentes, su perfil profesional y su formacin continua, desconociendo que los maestros son los actores fundamentales del quehacer educativo y factor principal en la calidad y el cambio en educacin. Relega al docente a un rol secundario y pasivo; no contempla la participacin y consulta del magisterio como una condicin fundamental del diseo, ejecucin y eficacia de las polticas y, en particular, de la reforma educativa; tiene una visin cortoplacista y estrecha de la formacin docente, y concibe la capacitacin como un problema de adecuacin de los docentes a fines y objetivos preestablecidos; privilegia en el docente su conocimiento y actualizacin en contenidos, desestimando su formacin pedaggica. * Muestra marcada preferencia, al momento de disear polticas y estrategias, por las vas rpidas y fciles, con ms potencial de rdito poltico, sin atencin a su eficacia y sustentabilidad (el decreto o la medida legal como sustituto al trabajo sostenido de comunicacin, explicacin y persuasin; la reforma elaborada en el pequeo crculo de especialistas por comparacin a la elaborada con la participacin docente y la consulta social; producir y repartir materiales en lugar de capacitar maestros, etc.). * Va la participacin de los padres de familia y la comunidad de manera unilateral y restringida (sin intervencin en asuntos tcnicos, curriculares, etc.), y centrada usualmente en los aspectos monetarios. La retrica participativa no se acompaa de vas y medios de informacin y capacitacin para hacerla efectiva. * Entiende la formulacin de polticas como un eterno partir de cero, sin visin retrospectiva, sin recuperar la experiencia la investigacin disponibles, e incluso sin atencin a las condiciones reales y especficas (polticas, sociales, culturales, organizativas) de implementacin. El "fracaso" de determinada poltica o programa, en esa medida, es atribuido a la falta voluntad o a la incapacidad de quienes implementan (generalmente, los maestros) antes que a errores en la concepcin y diseo de las polticas.
El modelo educativo que subyace a las propuestas del BM El paquete propuesto por el BM refuerza estas tendencias negativas presentes en el modelo educativo convencional no nicamente porque comparte, en su formulacin, muchas de estas caractersticas, sino adems porque su puesta en prctica en situaciones concretas produce a menudo esos resultados. De hecho el camino recorrido por las polticas y proyectos de "mejoramiento de la calidad de la educacin" en muchos pases en desarrollo permite ya apreciar algunas de las debilidades y contradiccin del modelo BM en accin. El BM afirma que su rol es poner al alcance de los pases un men de opciones de poltica para que stos seleccionen las opciones ms adecuadas a sus necesidades. No obstante, la variacin en el men se limita a la posibilidad de que cada pas decida acerca de cmo combinar los insumos educativos que el BM escoge, jerarquiza y prioriza de acuerdo a una particular concepcin y posicin respecto de lo educativo: "Para que el aprendizaje sea eficaz, la combinacin de insumos inevitablemente vara de un pas' a otro y de una institucin a otra, de conformidad con las condiciones locales." (BM, 1996:61) De hecho, el paquete BM es un paquete homogeneizador y prescriptivo por excelencia. Esto, unido a menudo a una recepcin acrtica por parte de las contrapartes nacionales y los pases prestatarios, resulta en la adopcin de enfoques, polticas programas y proyectos similares e incluso idnticos en todo mundo, an entre realidades y contextos muy diferentes. Si bien el BM habla de adaptacin y flexibilidad, no toe sus tcnicos tienen la capacidad para aceptarla o para promoverla responsablemente entre sus asesorados en cada pas. Frecuentemente, por otra parte, el tcnico se ve limitado por i poltica institucional mucho ms rgida y prescriptiva que lo que puede admitir el discurso escrito74. Una de las lecciones que saca el BM de su trabajo en el sector educativo en 51 pases
(Verspoor, 1991) es que 'la experiencia educativa es propia de cada lugar", que "no es fcil transferir las innovaciones" y que "la experimentacin y la adaptacin locales son esenciales". No obstante, la prctica contradice a menudo estas aseveraciones. Las "experiencias innovadoras" seleccionadas como tales tienden a modelizarse rpidamente y con facilidad (a menudo sin siquiera haber superado la fase de experimentacin), y a presentarse como soluciones ahistricas y descontextualizadas, aplicables a cualquier realidad. Por otro lado, de la innovacin se espera que prenda, se extienda y muestre resultados en tiempos rcord. El propio BM y las agencias internacionales en general presionan en este sentido "llevar la innovacin a escala"- apremiados por mostrar nmeros y cumplir metas, no respetndose a menudo los ritmos y las condiciones de viabilidad de tal expansin y sacrificando, en el intento, no slo la calidad del proceso sino la supervivencia misma de la innovacin en cuanto tal. Se ha repetido que una efectiva descentralizacin requiere estructuras centrales fuertes (Tedesco, 1991, 1995) y el propio BM reconoce como condicin de xito de la reforma (y de una descentralizacin eficaz) el fortalecimiento inicial de las instituciones centrales. Lo que viene dndose, en verdad, es un debilitamiento de dichas instituciones e incluso, en algunos pases, un vaciamiento y un desmantelamiento de los Ministerios de Educacin, en buena medida cmo resultado tanto directo como indirecto del paquete BM/FMI. En muchos pases de Amrica Latina, frica y Asia, los proyectos financiados por el BM (y por
__________________________ 74 Un ejemplo que puede resultar emblemtico es el caso de la reforma argentina. El proceso de transformacin educativa en marcha en este pas (el cual incluye una transformacin tanto del modelo de gestin como del modelo curricular y pedaggico vigente) opt expresamente por el trmino "transformacin" y no por el de "mejoramiento de la calidad" o incluso "reforma". Quienes negociaron el proyecto con el BM tuvieron dificultades para hacer valer dicha opcin. Los tcnicos del BM insistieron en el nombre genrico de "Proyecto de Mejoramiento de la Calidad de la Educacin", que es el que viene aplicndose al conjunto de pases en la regin y otras partes del mundo.
otros bancos y apnelas internacionales) han partido de la creacin de unidades ejecutoras ad-hoc, a menudo ubicadas fuera del Ministerio de Educacin, para disear y ejecutar dichos proyectos de mejoramiento de la calidad. Esto, que responde a la premisa de que es difcil operar el cambio desde adentro de las estructuras convencionales, esta" trayendo como resultado un dislocamiento y una fragmentacin an mayores de la poltica educativa dentro de cada pas, propicindose la creacin de dos (y hasta tres y cuatro: uno por banco, por agencia o por proyecto) ministerios de educacin paralelos: el "viejo" o "tradicional", asociado a la educacin ineficiente y de mala calidad, marcado por la inercia, la burocracia, los salarios bajos y en moneda local, y el "moderno", encargado de la innovacin educativa, con personal recin contratado y buenos salarios, frecuentemente en dlares. En unos pocos pases se ha logrado una imbricacin de ambos ministerios (aunque esto no necesariamente implica una imbricacin de polticas); en la mayora de casos no slo se mantiene el paralelismo sino que se profundizan las diferencias entre el Ministerio de la Educacin y el Ministerio de su Mejoramiento. Las debilidades y profundas contradicciones de este mecanismo de "cambio desde afuera" son evidentes. Como se seala en un documento sectorial del Per, elaborado conjuntamente por los propios tcnicos del Ministerio de Educacin (MED) y del BM: "La experiencia de tres dcadas ensea que no se puede implementar con xito una reforma si no se involucra desde el comienzo a la antigua estructura. La prctica de crear estructuras paralelas como vehculo para la implantacin de reformas ha terminado por hacer del MED una organizacin carente de visin estratgica y sin poder para implementar una reforma a nivel nacional." (Per, 1994: 111) Los efectos positivos esperados de la descentralizacin educativa, en general, an no estn a la vista, quizs, entre otras cosas, dado que, como empiezan a destacar varios autores
(por ejemplo, Espnola, 1994; Arnove, 1996), el afn descentralizador parece estar ms inspirado en una lgica econmica y poltica (reduccin de costos, reduccin del papel y la responsabilidad del Estado en la oferta educativa, redistribucin de cuotas de poder, debilitamiento y hasta desmantelamiento de los sindicatos docentes) que en un empeo genuino por resolver los problemas de la educacin. Un anlisis de la experiencia de descentralizacin educativa en la dcada del 80 en cuatro pases latinoamericanos (Argentina, Colombia, Chile y Mxico) concluye que dicha descentralizacin a) no gener recursos adicionales para la educacin, b) no fue un factor importante en el incremento de la matrcula y en el logro de una mayor eficiencia interna del sistema educativo, c) no mejor la calidad de la educacin, y d) no arroj resultados claros eretrminos del objetivo de reducir la inequidad (Prawda, 1993). Hay quienes, tambin analizando la experiencia latinoamericana reciente, argumentan que: "estas polticas [descentralizadoras] no han propiciado un marco para que los distintos actores se encuentren y lleguen a un consenso en torno a las prioridades educativas, sino que ms bien han propiciado el enfrentamiento entre ellos." (Arnove, 1996: 28) La falta de una visin sistmica de lo educativo se hace evidente en la propia lgica que aplica el BM para argumentar en favor de la priorizacin de la educacin bsica, y de la educacin primaria en particular, en relacin a otros niveles del sistema educativo: "A medida que el sistema de educacin bsica aumenta su alcance y su eficacia, se puede dedicar ms atencin a la enseanza secundaria de segundo ciclo y a la enseanza superior." (BM, 1996: 152) Dicha lgica ascendente -slo los pases que tienen virtualmente asegurado el acceso universal a la escuela primaria deberan
ocuparse de la secundaria, y slo los que han resuelto este nivel deberan ocuparse de la universitaria- desconoce la interrelacin y la sinergia entre los distintos niveles del sistema. Incluso desde una perspectiva meramente sectorial, una buena enseanza secundaria y una buena universidad son, de hecho, condicin de calidad de la propia educacin bsica, en tanto en esos niveles se forman los profesores y/o los profesores de los profesores que tienen a su cargo la educacin bsica. Por lo dems, desde la ptica global del desarrollo de estos pases, descuidar o postergar hoy el desarrollo y el mejoramiento de los niveles educativos superiores, la formacin de profesionales y tcnicos competentes, el desarrollo de la investigacin, la ciencia y la tecnologa, equivale a condenarlos al eterno subdesarrollo y dependencia. No en vano la discusin en torno al sentido de la "prioridad sobre la educacin bsica" fue un tema arduamente debatido en las conferencias regionales que precedieron a la conferencia mundial de "Educacin para lodos" (1990), insistindose -particularmente en Amrica Latina y frica- en la necesidad de ver la educacin bsica "no como techo sino como piso"75. Participacin, alianzas y consenso social vienen siendo crecientemente destacados en el discurso nacional e internacional sobre la educacin. En el documento sectorial de 1996 vemos al BM afirmando que una mayor participacin social y la construccin de un amplio consenso nacional son condicin de viabilidad de la reforma educativa: "Las reformas de la educacin, cualquiera sea su mrito tcnico, no se afianzarn a menos que sean poltica y socialmente aceptables." (BM. 1996: 153) No obstante, la relacin del BM con los gobiernos y la negociacin de los prstamos destinados a la reforma educativa no se
__________________________ 75. La expresin fue acuada en la Reunin Latinoamericana de Consulta de la Conferencia Mundial "Educacin para todos", realizada en Quito a fines de 1989), e incorporada al informe final de dicha reunin.
atienen a esta lgica. Tpicamente, polticas y proyectos financiados por el BM en los pases en desarrollo son discutidos y negociados en el hermetismo, a nivel de cpulas, sin informacin y mucho menos discusin, participacin o bsqueda de consenso social. Prstamos y proyectos se definen a puerta cerrada, y su documentacin se mantiene celosamente protegida del acceso pblico. La "transparencia" y la "rendicin de cuentas" que el BM aconseja a los gobiernos y a los sistemas escolares como caractersticas de una gestin educativa moderna y eficiente, no se aplican a sus propios estilos de gestin. Siendo hoy en da el actor internacional ms influyente en la formulacin de la poltica educativa en los pases en desarrollo, el BM es al mismo tiempo el ms opaco y el menos visible en la escena pblica dentro de cada pas76. Las tensiones entre lo "barato" y lo "mejor" -lo ms efectivo, sustentable, estratgico, etc.- son enormes y fuente permanente de ambigedades y contradicciones tanto en el discurso como en la realidad. As, mientras que por un lado se reconoce que es esencial iniciar la instruccin en lengua materna, por otro lado se advierte que "la produccin de libros de texto en los idiomas nativos puede aumentar los costos de la educacin" (BM, 1996: 87). La estrategia recomendada en el sentido de propiciar o incrementar la contribucin econmica de las familias y las comunidades a la educacin de sus hijos, a fin de minimizar costos de infraestructura, entra de hecho en conflicto con el principio y la bsqueda expresa de mayor equidad en el servicio educativo.
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76. La consulta nacional "Ecuador Siglo XXI" realizada en el Ecuador en 1992 seleccion seis temas de consulta (educacin y trabajo, rol del Estado y la sociedad civil en la educacin, multiculturalidad, calidad y eficiencia en educacin, orientacin y propuestas globales, y educacin y necesidades bsicas). La propuesta de someter a discusin pblica, como parte de la consulta, los "proyectos de mejoramiento de la calidad" financiados respectivamente por el BID y el BM, el segundo en negociacin en los mismos momentos de preparacin de la consulta, fue rechazada por los encargados en ese momento de la direccin de dichos proyectos y de la organizacin de la consulta.
El uso intensivo de los locales escolares a travs de varios turnos, destinado a bajar costos, termina inevitablemente en jornadas reducidas de instruccin, reduccin considerada por el propio BM nociva y contraria al logro del mejoramiento de la calidad. El "ahorro" en profesores contribuye a los malos rendimientos escolares, el ausentismo docente y el abandono de la docencia por parte de los mejores profesores, paros y huelgas que terminan mermando drsticamente el tiempo de instruccin, tiempo cuya ampliacin es recomendada por el BM como una va segura para mejorar la calidad de la educacin. El "ahorro" en salarios y formacin docente., en definitiva, termina invirtindose en tratar a duras penas de mejorar la calidad de una educacin que sera de mejor calidad si contara con un recurso humano calificado y bien remunerado. En la perspectiva del BM, la formulacin de polticas consiste en la identificacin y aplicacin de las polticas tcnicamente "correctas", lo que lleva a restar importancia a las condiciones reales y especficas (polticas, sociales, culturales, organizativas) de implementacin, salvo por las condiciones econmicas, las nicas realmente tenidas en cuenta. Un esa medida, en el eje xito/fracaso, el "fracaso" de determinada poltica o programa resulta indefectiblemente colocado del lado de la ejecucin (falta de voluntad o incapacidad, generalmente de los maestros) antes que del lado del diagnstico y la propuesta por parte de tcnicos y asesores de organismos nacionales e internacionales. El diseo y la formulacin de polticas educativas, por lo dems, son vistas como patrimonio de cpulas tanto a nivel nacional como internacional. En esa medida, tambin la reforma educativa propuesta por el BM es el modelo clsico de reforma vertical, de arriba hacia abajo. Lo que se delega y descentraliza son, en verdad, decisiones tomadas; lo que queda para decidir a nivel intermedio y local son las posibles adaptaciones y variaciones de esas decisiones tomadas a nivel central. No debera pues asombrar la distancia que usualmente media entre la reforma propuesta y la reforma en accin. De hecho, ms all del acuerdo y la aceptacin formales, destaca a menudo la falta de atencin a las recomendaciones formuladas por el DM. As, por ejemplo, el estudio realizado en el frica sub-Sahariana en
1985 conclua en la necesidad de aumentar el tamao de la clase evitando as la contratacin de nuevos maestros, todo ello en la perspectiva de revertir el decrecimiento de la matrcula que ya vena observndose como tendencia clara. No obstante, segn el propio BM, entre 1985 y 1990 el nmero de maestros increment en frica en 24 % mientras la matrcula escolar, en lugar de crecer, continu disminuyendo en un 3 %. (BM, 1996). En el caso de Amrica Latina, la continuada formulacin de polticas educativas sin atencin a los resultados de investigacin -y, en particular, a los que maneja y presenta el BM- es mencionada como una de las causas que impide mejorar la calidad y reducir la inequidad en los sistemas educativos. Tambin aqu se destaca la falta de atencin a la recomendacin de aumentar (o no reducir) la proporcin maestro-alumnos, en la perspectiva de racionalizar el sistema y ahorrar recursos para aumentar los salarios docentes (Schiefelbein, 1995)77. Otro ejemplo palpable es el tema de la infraestructura. No obstante el viraje de poltica del BM en el sentido de restar importancia a la construccin escolar, sta contina siendo un componente central en las polticas educativas nacionales de muchos pases e incluso en buena parle de los proyectos de mejoramiento de la calidad financiados por el BM. No es raro encontrar que la distribucin de montos y prioridades siga correspondiendo, en este orden, a construccin escolar, textos y materiales escolares, y capacitacin docente78. El atractivo de la construccin (rditos polticos y econmicos)
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77. En Amrica Latina, entre 1980 y 1989 la proporcin maestroalumnos se redujo de 29 a 26. Esto se dio junto con una reduccin del porcentaje del PIB desuado a educacin y con una reduccin de los salarios docentes mayor a la de otros sectores pblicos (Schiefelbein y Tedesco, 1995). 78. Este es el caso, por ejemplo, de varios proyectos financiados por el BM en diferentes estados del Brasil. El CEM (Centro Educativo Matriz), en el proyecto EB/PRODEC financiado por el BM en el Ecuador, inicialmente pensado como un concepcin y un modelo de gestin, pas a priorizar el CEM fsico (las licitaciones de contratos de construccin estimaban el valor de cada local en 400 mil a 600 mil dlares).
es aparentemente demasiado grande como para competir con la lgica de la eficiencia tcnica. Sin duda con conocimiento amplio y directo del asunto, el BM concluye que la reforma educativa -en los trminos en que sta es propuesta por el BM- est al alcance de los pases en desarrollo, y que las medidas necesarias "no suelen adoptarse debido al peso de los gastos en educacin y de las prcticas de administracin existentes, y de los intereses creados vinculados con ellos" (BM, 1996: 7). En otras palabras, el principal obstculo a la reforma no es ni econmico ni tcnico sino poltico y, por ltimo, cultural. "La educacin tiene un intenso contenido poltico porque afecta a la mayora de ciudadanos y a todos los niveles de gobierno, es casi siempre el componente ms grande del gasto pblico y recibe subsidios estatales que tienden a favorecer a la lite. Los sistemas prevalecientes de gastos y administracin suelen proteger los intereses de los sindicatos de maestros, los estudiantes universitarios, la lite y el gobierno central en desmedro de los padres, las comunidades y los pobres. (BM, 1996: 153) Cabra agregar que los "intereses creados" no son patrimonio exclusivo de los pases y los gobiernos sino que cruzan a todos los actores que hacen al sector educativo de un pas, incluyendo a los organismos no-gubernamentales nacionales y a los organismos internacionales que intervienen e influyen en las decisiones de poltica educativa en los pases en desarrollo. El propio BM, por supuesto, es todo menos un actor neutro, representante de la racionalidad cientfica y la eficiencia tcnica. Es, fundamentalmente, un banco, un banco mundial, y es a partir de esa identidad que define (y es preciso analizar) su rol tcnico. En cualquier caso, es esa la realidad de partida con la cual y a pesar de la cual es preciso trabajar para hacer de la educacin -de una educacin diferente- una realidad para todos. La reforma educativa -acceso, calidad, eficiencia, equidad- pasa por, y es a la vez, condicin de, una transformacin profunda en todos los rdenes de la sociedad.
A pesar de su propio diagnstico, el paquete de polticas y estrategias planteadas por el BM no apunta en esa direccin. El "mejoramiento" de la educacin como consigna no puede ser sino una consigna para el corto plazo, el primer paso de una estrategia destinada a esa transformacin de fondo que reclaman los sistemas educativos y la educacin de los pases en desarrollo. De hecho, las prioridades dictadas por la lgica econmica parecen no coincidir con las prioridades que supondra la construccin de un modelo educativo genuinamente centrado en la calidad y la equidad, comprometido con el aprendizaje y su mejoramiento. Esto supone un enfoque sistmico de lo educativo, una visin de largo plazo, una estrategia de cambio mucho ms radical que lo que el BM parece dispuesto a sustentar y respaldar. Implica revertir, antes que reforzar, las prioridades y los nfasis tradicionalmente asignados dentro del sector educativo, poner la escuela efectivamente en el centro, partir de ella ms que "aterrizar" en ella, contar con los maestros como los interlocutores y los actores privilegiados de la reforma educativa79. _____________________
79. El siguiente testimonio de la Secretaria General de la CTERA (Confederacin de Trabajadores de la Educacin de la Repblica Argentina) sintetiza con lucidez, a nuestro juicio, lo que es el sentir de millones de maestros y maestras hoy en da, cuando menos en Amrica Latina: "Yo quiero una teora que se adapte a la realidad. No quiero que la realidad se adapte a una teora elaborada en un escritorio. Quiero la capacidad de un ministerio de interpretar la realidad que viven los docentes argentinos y la escuela argentina y ofrecer una propuesta en base a esa realidad para llegar a la transformacin necesaria del sistema educativo. Los docentes queremos cambiar la escuela. Pero queremos ser partcipes de ese cambio. No queremos ser ejecutores de un cambio decidido sin la menor participacin de los ttrabajadores de la educacin ni de las organizaciones que representan a los trabajadores. [...] Lo que los maestros tienen hoy es una mezcla de temor, preocupacin e inseguridad [...] Y parte de esta incertidumbre hace que los maestros ingresen a la escuela o a la capacitacin con ms miedo que certezas sobre la funcin que tienen que cumplir dentro de la escuela" (Marta Maffei, en Novedades educativas, Nro. 57, Buenos Aires, septiembre 1995).
Por lo pronto, estudios y evaluaciones de rendimiento escolar realizados en tiempos recientes en las diferentes regiones del mundo (Carrn y Govinda, 1995; Debl y Carron, 1993; De Grauwe y Bernard, 1995; Filp, 1994; Gatti, 1994; Heneveld, 1995; Lorfing y Govinda, 1995; Prawda, 1993; Wright y Govinda, 1994) indican que las polticas, estrategias y proyectos destinados a mejorar la calidad de la educacin, varios de ellos puestos en marcha a fines de la dcada del 30, an no se traducen en un mejoramiento de la calidad del aprendizaje, terreno en el cual habr de juzgarse, por ltimo, su validez y su eficacia.
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Bibliografa citada
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1

Jos Luis Coraggio Rosa Mara Torres

LA EDUCACION SEGN EL BANCO MUNDIAL Un anlisis de sus propuestas y mtodos

Centro de estudios multidisciplinarios fundacin

Nio y Dvila Editores

diseo de cubierta: Gerardo Mio

Cuidado de la edicin: Lorena Mio

Jos Luis Coraggio (Argentina)

Rosa Mara Torres (Ecuador)

8 Graciela Frigerio y Margarita Poggi

Graciela Frigerio y Margarita Poggi

Jos Luis Coraggio

Las propuestas del Banco Mundial para la educacin:

sentido oculto o problemas de concepcin?

12 JOSE LUIS CORAGGIO

13 LAS PROPUESTAS DEL BANCO MUNDIAL PARA LA EDUCACION

14 JOSE LUIS CORAGGIO

I. El contexto de las polticas educativas: globalizacin y sentido de la poltica social

15 PROPUESTAS DEL BANCO MUNDIAL PARA LA EDUCACION

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17 PROPUESTAS DEL BANCO MUNDIAL PARA LA EDUCACION

18 JOSE LUIS CORAGGIO

19 LAS PROPUESTAS DEL BANCO MUNDIAL PARA LA EDUCACION

20 JOSE LUIS CORAGGIO

21 LAS PROPUESTAS DEL BANCO MUNDIAL PARA LA EDUCACION

22 JOSE LUIS CORAGGIO

23 LAS PROPUESTAS DEL BANCO MUNDIAL PARA LA EDUCACION

24 JOSE LUIS CORAGGIO

25 LAS PROPUESTAS DEL BANCO MUNDIAL PARA LA EDUCACION

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II. La poltica fundamentos21

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Debilidad en los fundamentos empricos de la propuesta

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