Curso - Gestao Integrada Mobilidade Urbana - MCidades

Sumrio
Introduo..............................................................................................................................................11
Mdulo 01 - Poltica Nacional de Mobilidade Urbana

1. Ministrio das Cidades: Histrico, Criao e Estrutura...................................................................... 15 1.1. Pequeno Histrico da Poltica Urbana Federal: 1964 - 2002..................................................... 15 1.2. O Movimento pela Reforma Urbana e a Conquista do Ministrio das Cidades............................ 16 2. Mobilidade urbana: o conceito......................................................................................................... 19 3. Mobilidade urbana no Brasil: Um breve diagnstico......................................................................... 20 3.1. Expanso urbana no Brasil e seu efeito sobre a circulao........................................................ 20 3.2. A integrao setorial, institucional e territorial das polticas....................................................... 21 3.3. O Desafio da Intermodalidade nos Transportes Urbanos........................................................... 24 3.4. A relevncia do transporte na mobilidade urbana..................................................................... 25 4. Impactos Sociais............................................................................................................................. 26 4.1. Principais deseconomias e custos sociais do atual modelo de mobilidade urbana..................... 26 4.2. A situao de idosos e das pessoas com deficincia................................................................ 28 4.3. Pobreza e imobilidade............................................................................................................. 30 4.4. Mudanas no padro de deslocamento em funo das revolues no processo produtivo........ 31 4.5. Aspectos especficos do transporte pblico e coletivo............................................................... 32 4.6. O financiamento de infra-estruturas......................................................................................... 34 4.7. A circulao no-motorizada.................................................................................................... 35 4.8. Sistema Nacional de Trnsito e a circulao motorizada.......................................................... 36 4.9. A circulao de cargas e mercadorias...................................................................................... 39 5. Objetivos, Diretrizes e Estratgia da Poltica de Mobilidade Urbana Sustentvel.............................. 40 6. Bibliografia...................................................................................................................................... 43
Mdulo 02 - Cidade, Cidado e Mobilidade Urbana Sustentvel

1.A vida nas cidades como ponto de partida para as necessidades de mobilidade................................. 47 2.O que Sustentabilidade Urbana?.................................................................................................... 48 3.Mobilidade Urbana: O que e como contribui para a sustentabilidade das cidades?.......................... 49 3.1.Relao Desenvolvimento Sustentabilidade Urbana.................................................................. 51 3.2.Diversidade de enfoques na abordagem da mobilidade urbana sustentvel............................... 53 3.3. A estrutura territorial como condicionante das polticas de mobilidade urbana.......................... 55 3.4. Medidas de interveno sobre as interaes transportes-uso do solo....................................... 55 3.4.1. Medidas de Promoo do Transporte Coletivo................................................................. 55 3.4.2. Medidas de Promoo de Modos Alternativos de Transporte............................................ 55 3.4.3. Medidas de Restrio Utilizao do Transporte Automvel............................................ 55 4. Os instrumentos de planejamento na poltica de mobilidade urbana no Brasil.................................. 56 4.1. Instrumentos de Planejamento Urbano.................................................................................... 56 4.1.1. Plano Diretor .................................................................................................................. 56 4.1.2. Leis de Uso e Ocupao do Solo...................................................................................... 57 4.1.3. Operaes Urbanas ....................................................................................................... 57 4.1.4. Controle de Plos Geradores de Trfego.......................................................................... 57 5.Conceitos de Redes Integradas ............................................................................................................ 58 6.Organizar o Sistema de Mobilidade Urbana para a cidade sustentvel: caso de estudo .................... 59 7. Bibliografia ........................................................................................................................................... 62
Mdulo 03 - Planejamento Estratgico da Mobilidade Urbana

1. O que Planejamento?................................................................................................................... 67 2. O Conflito Essencial do Planejamento: O Homem Indivduo vs. O Homem Coletivo........................ 67 3. A Relao entre Sujeito que Planeja e Objeto Planejado.................................................................. 68 4. Etapas da Construo de um Plano: Os diferentes nveis de deciso, seus papis e limites.............. 69 4.1. Definindo os fundamentos para direcionamento do Sistema: O Nvel Estratgico...................... 69 4.1.1. O Incio: Definio do Objeto Planejado........................................................................... 69 4.1.2. A construo da Imagem-Objetivo da Mobilidade.............................................................. 72 4.1.3. Descrevendo o presente: o Diagnstico da Mobilidade Urbana.......................................... 73 4.1.4. O que um Problema e como Identific-lo....................................................................... 75 4.1.5. O desejo por resultados versus a aceitabilidade dos meios: os valores e princpios........... 76 4.1.6. Definindo os resultados desejados para o Plano de Mobilidade: os objetivos..................... 77 4.1.7. Definindo as metas: quanto e quando queremos/podemos mudar a situao?................... 78 4.2. Estabelecendo o caminho a seguir: O Nvel Ttico................................................................... 78 4.2.1. Sei onde quero chegar, onde posso chegar mas como fao para chegar? A especificao dos planos de ao........................................................................................................................... 79 4.2.2. Preparando o caminho para a atuao: a estrutura institucional........................................ 80 4.2.3. Provendo os Recursos: as estratgias de financiamento................................................... 81 4.2.4. Informando o Pblico: a Publicizao do Plano................................................................. 81 4.3. Pondo em prtica o plano: O Nvel Operacional....................................................................... 82 4.3.1. A Implementao.............................................................................................................. 82 4.3.2. Monitoramento................................................................................................................. 83 4.4. Viso Geral sobre Sistemas de Avaliao................................................................................. 83 4.4.1. Indicadores e Sistemas de Indicadores............................................................................. 83 4.4.2. Metodologia Geral para o Desenvolvimento de Sistemas de Avaliao (Indicadores)......... 84 4.4.3. Os indicadores e os Nveis de Deciso............................................................................. 87 4.4.4. Uma orientao diferenciada na concepo de Sistemas de Avaliao.............................. 88 5. Bibliografia...................................................................................................................................... 90
Mdulo 04 - Gesto da Mobilidade Urbana: Organizao Institucional e Regulao

1. Gesto da Mobilidade Urbana: funes principais............................................................................ 95 2. Interveno do Estado na Economia: uma interpretao econmica e sua aplicao gesto da mobilidade urbana............................................................................................................................... 97 2.1. Falhas de mercado como motivo de interveno do Estado e seus instrumentos....................... 97 2.2. Necessidade de avaliao de custos e determinao dos limites da regulao......................... 99 2.3. Processo de desenho regulatrio.............................................................................................. 99 2.3.1. Estudo das condies econmicas bsicas do mercado................................................... 99 2.3.2. Objetivos e diretrizes da Regulamentao........................................................................ 101 2.3.3. Estratgia e dimenses da interveno regulatria........................................................... 101 2.3.4. Avaliao das proposies regulatrias............................................................................ 106 3. Quadro Jurdico da Atuao do Poder Pblico: poder de polcia e servio pblico......................... 106 4. Estruturao Organizacional do Poder Pblico na Mobilidade Urbana: questes especficas.......... 108 4.1. rgos Gestores..................................................................................................................... 109 4.2. Agencias reguladoras............................................................................................................... 110 4.3. Municipalizao do trnsito..................................................................................................... 112 4.4. Administrao dos transportes em reas conurbadas................................................................ 113 4.5. Um novo instrumento para a administrao da mobilidade urbana em reas conurbadas: os consrcios pblicos....................................................................................................................... 117 4.6. Participao Comunitria........................................................................................................ 118
5. Concesso de Servios Pblicos: quadro legal do processo de licitao e contratao................... 119 5.1. Conceito de concesso e permisso........................................................................................ 119 5.2. Licitao: obrigatoriedade, objetivos e dispensa....................................................................... 122 5.3. Processo de licitao............................................................................................................. 123 5.4. Edital....................................................................................................................................... 124 5.5. Seleo:critrios e procedimentos........................................................................................... 125 5.6. Recursos, revogao............................................................................................................. 126 5.7. Contrato de concesso: sua estrutura e celebrao............................................................... 126 5.8. Aspectos selecionados do contrato................................................................................. 126 5.8.1. Prazo do Contrato e sua Prorrogao............................................................. 126 5.8.2. Exclusividade................................................................................................. 127 5.8.3. Poltica Tarifria............................................................................................. 127 5.8.4. Encargos do Poder Concedente e do Concessionrio....................................... 128 5.8.5. Responsabilidade Civil do Concessionrio....................................................... 129 5.8.6. Terceirizao, Subcontratao e Transferncia do Contrato.............................. 129 5.8.7. Modificaes e Revises do Contrato.............................................................. 130 5.8.8. Direitos do Usurio.......................................................................................... 130 5.8.9. Infraes, Sanes e Recursos......................................................................... 130 5.8.10. Interveno.................................................................................................. 131 5.8.11. Extino....................................................................................................... 131 6. Bibliografia..................................................................................................................................... 139
Mdulo 05 - Financiamento da Mobilidade Urbana

1-Financiamento:em busca de novas trilhas........................................................................................ 143 2-Experincia recente do Brasil........................................................................................................... 145 3-Prticas de Financiamento em Outros Paises.................................................................................. 150 4-Parcerias Pblico-Privadas PPP - para o investimento em infra-estruturas de transporte urbano... 152 4.1-O Conceito de PPP: uma viso internacional........................................................................... 152 4.2- Lei n 11.079/04- A Lei das Parcerias Pblico-Privadas.......................................................... 155 4.3-Contratos de PPP..................................................................................................................... 155 4.4-Estrutura Institucional.............................................................................................................. 156 4.5- Instrumentos de apoio governamental...................................................................................... 157 4.6-Critrios de admisso dos projetos ao novo regime.................................................................. 159 4.7-A Licitao de contratos de PPP................................................................................................ 159 4.8-Aplicao das PPP ao transporte urbano:condies especiais.................................................. 160 4.9-Um exemplo de parceria pblico- privada em rea urbana: o projeto Transporte-Empreendimento no Recife....................................................................................................................................... 162 5. Bibliografia.................................................................................................................................... 164
Ministrio das Cidades

Ministro Marcio Fortes de Almeida Secretrio Nacional de Transporte e Mobilidade Urbana Jos Carlos Xavier Diretor de Regulao e Gesto Alexandre de vila Gomide Diretor de Mobilidade Urbana Renato Boareto Diretor de Cidadania e Incluso Social Luiz Carlos Bertotto
Coordenao Geral
Secretaria Nacional de Transporte e Mobilidade Urbana Diretoria de Regulao e Gesto Alexandre de vila Gomide Mrcia Helena Macdo
Equipe Tcnica
Coordenao Tcnica e Cientfica Joaquim Jos Guilherme de Arago Marilei de Oliveira Menezes Roberto Victor Pavarino Filho Yaeko Yamashita Superviso Pedaggica Daisy Cadaval Snia Pacheco Elaborao dos Mdulos Antnio Nelson Rodrigues da Silva Joaquim Jos Guilherme de Arago Marcela da Silva Costa Mrcia Helena Macdo Marcos Thadeu Queiroz Magalhes Rosrio Macrio Reviso Daniel de Paiva Scardua Rodrigo Ribeiro Novaes
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Apresentao
O Ministrio das Cidades, por meio da Secretaria Nacional de Transporte e da Mobilidade Urbana SEMOB - representa a retomada pelo Governo Federal na formulao, fomento e articulao de polticas pblicas de transporte, trnsito e mobilidade urbana em nvel nacional. Nessa direo, foi elaborada e debatida a Poltica Nacional de Mobilidade Urbana, que tem por objetivo promover a mobilidade urbana de forma sustentvel e universal populao urbana brasileira, de forma articulada entre a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios. Uma das Diretrizes dessa Poltica a promoo da capacitao dos agentes pblicos e o desenvolvimento institucional dos setores ligados mobilidade urbana. Com esse intuito foi criado o Programa de Capacitao da Secretaria Nacional de Transporte e Mobilidade Urbana, cujo objetivo o de contribuir para o aperfeioamento e desenvolvimento dos recursos humanos responsveis pelo planejamento, regulao e gesto dos sistemas de mobilidade no mbito municipal e metropolitano. O aperfeioamento e fortalecimento da gesto pblica da mobilidade urbana constitui instrumento essencial para o sucesso da implementao da Poltica Nacional Mobilidade Urbana, de forma a contribuir para sustentabilidade ambiental e econmico-social das cidades brasileiras. O Programa d nfase, nesta primeira fase da sua implementao, abordagem e discusso dos temas relativos gesto integrada da mobilidade urbana e regulao dos servios de transporte coletivo, como elementos condicionantes da melhoria da qualidade e eficincia nos deslocamentos urbanos, com modicidade de tarifas e melhoria da qualidade dos servios, em reas metropolitanas. A Secretaria Nacional do Transporte e da Mobilidade Urbana espera, com este Curso sobre Gesto Integrada da Mobilidade Urbana e com o material tcnico-didtico produzido para seu desenvolvimento, condensado neste Caderno do Participante, contribuir para o planejamento, gesto e regulao dos sistemas de mobilidade urbana nas cidades brasileiras.
Gesto Integrada da Mobilidade Urbana

Curso de Capacitao
CIP Brasil. Catalogao-na-fonte. (Ficha catalogrfica elaborada por Guaracy J. B.Vieira, CRB 2002/DF)
Brasil. Ministrio das Cidades. Mobilidade e desenvolvimento urbano / Ministrio das Cidades, Secretaria de Transporte e da Mobilidade Urbana. Braslia: MCidades, 2006. (Gesto integrada da mobilidade urbana, 1) 164 Pginas: il.; 30cm.
I.Poltica de transportes. II. Desenvolvimento urbano. III. Ttulo. CDU 338.47:711.4(81)
ndices para catlogo sistemtico: 1. Poltica de transporte 338.47
2. Desenvolvimento urbano 711.4
Secretaria Nacional deT ransporte deTransporte e da Mobilidade Urbana - SEMOB
Ministrio das Cidades
Gesto Integrada da Mobilidade Urbana

Curso de Capacitao
2006
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Introduo
O presente caderno traz o contedo dos cinco mdulos que compem o CURSO DE GESTO INTEGRADA DA MOBILIDADE URBANA: (I) Poltica Nacional de Mobilidade Urbana ; (II) Cidado, Cidade e Mobilidade Urbana Sustentvel ; (III) Planejamento Estratgico da Mobilidade Urbana; (IV) Gesto da Mobilidade Urbana: Organizao Institucional e Regulao; e, ( V) Financiamento da Mobilidade Urbana. O primeiro mdulo abre o curso contextualizando a questo urbana no Brasil, partindo de um resgate do histrico da poltica urbana federal iniciada em 1964, descrevendo a trajetria at a criao do Ministrio da Cidade e sua estrutura vigente. Aps a identificao deste contexto, apresenta-se, no mdulo, o conceito de mobilidade urbana, trazendo um diagnstico do fenmeno no pas, considerandose os efeitos da expanso urbana na circulao, as questes afetas integrao setorial, institucional e territorial das polticas; intermodalidade e relevncia dos transportes na mobilidade urbana. O Mdulo 1 considera, em seguida, os impactos sociais traduzidos nos custos do modelo de mobilidade vigente, discorre sobre as limitaes de mobilidade entre idosos, portadores de deficincias e os segmentos mais pobres. Discute-se, ainda, as mudanas no padro de deslocamento associadas ao processo produtivo; aspectos do transporte pblico e coletivo e a circulao, trazendo, por fim, as estratgias para uma poltica de mobilidade urbana sustentvel. Para desenvolver as estratgias propostas no mdulo inicial, o segundo mdulo aprofunda os conceitos de mobilidade e sustentabilidade urbana, considerando a inter-relao entre os fenmenos e a diversidade de enfoques nas abordagens da mobilidade urbana sustentvel. Analisa-se, neste segmento, as relaes entre o desenvolvimento e sustentabilidade, assim como as implicaes da estrutura territorial nas polticas de mobilidade urbana. No que respeita as interaes transportes-uso do solo estuda-se, no mdulo, as medidas restritivas ao uso de automveis e a promoo do transporte coletivo e modos alternativos de deslocamento. Na seqncia, apresentam-se instrumentos de planejamento na poltica de mobilidade urbana no Brasil (Plano Diretor; leis de uso e ocupao do solo, operaes urbanas e controle de plos geradores de trfego), discute-se as dimenses do sistema de mobilidade urbana e o conceito de redes integradas. O mdulo encerrado com um caso de estudo na cidade de Recife-PE e sua regio metropolitana. O terceiro mdulo apresenta diferentes vieses do conceito de planejamento, analisa as relaes entre o planejador e aquilo que planeja e delimita as etapas da construo de um plano: os nveis estratgico, ttico e operacional e as particularidades de cada fase. Ao fim dessas anlises traz-se uma viso geral sobre sistemas de avaliao, discutindo-se os indicadores de cada nvel de deciso, a metodologia para desenvolvimento de sistemas de avaliao, propondose, por fim, uma nova concepo de sistemas de avaliao voltada para o objeto planejado. O quarto mdulo apresenta as principais funes da gesto da mobilidade, os encargos a serem resolvidos e o conjunto de fatores a serem considerados no cumprimento de misses a cargo do poder pblico. Em seguida, discute-se a interveno do Estado na economia, tomando-se as falhas de mercado, os custos e os limites da regulao e o processo do desenho regulatrio. Estuda-se ainda, neste mdulo, a atuao do poder pblico sob o aspecto jurdico, a estruturao organizacional do governo em aspectos afetos aos rgos gestores, s agncias reguladoras, municipalizao do trnsito, administrao do trnsito em conurbaes, os consrcios pblicos e a participao comunitria. No ltimo segmento do mdulo trata-se da concesso dos servios pblicos, onde abordam-se os conceitos de concesso e permisso, a licitao e seu processo, editais, processos seletivos, recursos, revogaes, contratos de concesso e aspectos selecionados de um contrato. O quinto mdulo aborda a utilizao dos recursos para a proviso de infra-estruturas e servios operacionais/administrativos para a mobilidade. Resgata-se, nesta parte do curso, a experincia brasileira recente, comparando-a, em seguida, s prticas de financiamento em outros pases. Este ltimo mdulo dedica particular nfase s parcerias pblico-privadas (PPP) para o investimento em infraestrutura do transporte urbano. No que concerne s parcerias em foco so discutidos o conceito de PPP, a lei das parcerias pblico-privadas (Lei no 11.079/ 04), os contratos, a estrutura institucional, os instrumentos de apoio governamental, critrios de admisso de projetos, licitaes e contratos, as condies especiais de aplicao, finalizando a abordagem do tema com um exemplo efetivo de parceria pblico-privada desenvolvida na capital pernambucana.
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MDULO 1 - POLTICA NACIONAL DE MOBILIDADE URBANA
Poltica Nacional de Mobilidade Urbana
MDULO 1
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GESTO INTEGRADA DA MOBILIDADE URBANA
1. MINISTRIO DAS CIDADES: HISTRICO, CRIAO E ESTRUTURA

1.1 Pequeno Histrico da Poltica Urbana Federal: 1964 - 2002
Em apenas cinco dcadas no sculo passado, a populao brasileira passou de majoritariamente rural para majoritariamente urbana. Uma das mais aceleradas urbanizaes do mundo aconteceu sem a implementao de polticas indispensveis para a insero urbana digna da massa que abandonou e continua a abandonar o meio rural brasileiro, cuja estrutura agrria contribuiu para essa rpida evaso de populao. A tentativa mais clara de formulao de uma poltica urbana na histria do Pas se deu durante o regime militar. O 2 Plano Nacional de Desenvolvimento formulou, em 1973, diretrizes para uma Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano, cuja implementao ficava a cargo da Secretaria de Articulao entre Estados e Municpios administradora do Fundo de Participao dos Municpios -, e o Servio Federal de Habitao e Urbanismo, que administrava o Fundo de Financiamento ao Planejamento. Esses rgos foram sucedidos pela Comisso Nacional de Poltica Urbana e Regies Metropolitanas, administradora do Fundo de Desenvolvimento Urbano e do Fundo Nacional de Transporte Urbano este ltimo, transferido posteriormente para a Empresa Brasileira de Transporte Urbano. Neste perodo, o planejamento urbano obteve grande prestgio, ainda que fosse marcado por uma acentuada ineficcia. Os planos diretores se multiplicavam, mas sem garantir um rumo adequado para o crescimento das cidades. Da vasta bibliografia que trata do tema suficiente reter aqui que a aplicao destes planos a uma parte das cidades ignorou as condies de assentamento e as necessidades da grande maioria da populao urbana, relegada ocupao ilegal e clandestina das encostas e baixadas das periferias ou, em menor escala, aos cortios em reas centrais abandonadas. Inmeros
estudos e planos diretores tiveram as gavetas como destino. A sociedade pouco se envolveu ou teve notcia dessa grande produo intelectual e tcnica. Na dcada de 70, a marca tecnocrtica e autoritria desse planejamento se fez de fato presente nos organismos criados em 1964 para dirigir a poltica urbana do regime militar. O Sistema Financeiro de Habitao e o Banco Nacional da Habitao (BNH) foram responsveis pelo maior movimento de construo que o Brasil conheceu nas cidades. Entre 1964 e 1985 foram construdas mais de quatro milhes de moradias e implantados os principais sistemas de saneamento do pas. Esse grande movimento de construo foi alimentado pelas contribuies compulsrias dos assalariados ao Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS) e pela poupana privada relativa Sociedade Brasileira de Poupana e Emprstimo. No saneamento, o modelo centralizador do Plano Nacional de Saneamento Bsico (Planasa) orientava a concesso dos servios municipais de saneamento para grandes companhias estaduais e o governo federal no hesitou em at mesmo condicionar emprstimos habitacionais a esse propsito. A imagem das cidades brasileiras mudou devido vasta construo de edifcios de apartamentos destinados principalmente classe mdia, que, como mostram vrios estudos, absorveu a maior parte dos subsdios contidos nos financiamentos habitacionais pelo FGTS. A indstria de materiais de construo e as obras civis contriburam para assegurar altas taxas de crescimento do PIB nos anos 70, especialmente na segunda metade da dcada, quando declinaram as grandes obras de infra-estrutura para a produo como portos, aeroportos e estradas. Dentre as crticas mais constantes ao do BNH, grande parte delas era dirigida produo de conjuntos habitacionais populares fora do tecido urbano existente e que submetia seus moradores ao sacrifcio de viverem fora da cidade, segregados e isolados, contrariando o adequado desenvolvimento urbano e o mercado de terras. Essa prtica tem persistido nas administraes pblicas at nossos dias e comea a merecer uma ao estratgica voltada para a poltica urbana e fundiria.
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Nos anos 80 e 90, o pas pra de crescer a altos ndices e entra em compasso de baixo crescimento. A reestruturao produtiva internacional durante as chamadas dcadas perdidas impacta fortemente o financiamento pblico e privado. O crescimento dos setores produtivos ligados habitao e ao saneamento recua e o BNH, afundado em dvidas, extinto em 1986. Com a Caixa Econmica Federal assumindo o esplio do BNH, tem incio uma verdadeira via crucis institucional da poltica urbana, reveladora da pouca importncia que ela tem na agenda federal a partir da crise econmica. Em 1985, foi criado o Ministrio do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente. Em 1987 ele se converte no Ministrio da Habitao, Urbanismo e Meio Ambiente, ao qual fica subordinada a Caixa Econmica Federal. Em 1988 criado o Ministrio da Habitao e do Bem-Estar Social e, em 1990, o Ministrio da Ao Social, que vincula a poltica habitacional s polticas de ao social. Ainda que a administrao predadora do FGTS possa ser constatada em vrios momentos de sua histria, em nenhum momento ela foi to grave quanto no Governo Collor. Este deixou, at nossos dias, por problemas jurdicos e contbeis, uma herana de mais de 300 mil unidades habitacionais inacabadas ou invadidas, parte delas sob administrao da Empresa Gestora de Ativos. Em 1995 foi criada a Secretaria de Poltica Urbana, subordinada ao Ministrio do Planejamento e Oramento, que, ainda na vigncia do governo Fernando Henrique Cardoso que a instituiu, foi transformada em Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano (SEDU), vinculada Presidncia da Repblica. Diante da fragilidade da SEDU e das restries oramentrias do governo federal, a Caixa Econmica Federal termina por conduzir, ainda que sem uma orientao formal e explcita, o rumo da poltica urbana, tendo em vista seu poder como agente operador do FGTS a maior fonte de recursos para o financiamento pblico da habitao e do saneamento. Conforme orientao do Fundo Monetrio Internacional (FMI), o corte nos investimentos pblicos e a restrio de crdito para o setor pblico
promoveram um forte recuo das aes nas reas do saneamento ambiental, especialmente entre 1998 e 2002. No mesmo perodo, 70% dos recursos federais para habitao (majoritariamente do FGTS) foram destinados populao com renda superior a cinco salrios mnimos, quando o acmulo de dcadas de excluso nas cidades criou um dficit habitacional composto em 92% por famlias com renda abaixo destes mesmos cinco salrios mnimos. Esse foi o resultado da falta de polticas setoriais claras e de uma gesto macroeconmica que priorizou o ajuste fiscal. Mas nem tudo deixou de avanar ao longo do perodo.
1.2. O Movimento pela Reforma Urbana e a Conquista do Ministrio das Cidades

Em 1963, o Encontro Nacional de Arquitetos, que contou com representao de outras categorias profissionais, lanou um tema indito nos debates sobre as Reformas de Base que mobilizaram a sociedade brasileira: a Reforma Urbana. Depois dos desfechos polticos que se seguiram ao golpe de 1964 este foi o tema que, em meados dos anos 70, mobilizou os movimentos comunitrios urbanos apoiados pelas Comunidades Eclesiais de Base da Igreja Catlica. Vrias experincias sociais relevantes ocorreram nas cidades brasileiras durante a redemocratizao iniciada com as eleies diretas para prefeitos e vereadores de capitais, em 1985. Experincias como o Oramento Participativo (que projetou internacionalmente a cidade de Porto Alegre), os planos diretores participativos, programas de regularizao fundiria, urbanizao de favelas, conselhos setoriais, audincias pblicas, relatrios de impacto ambiental, implementao do IPTU progressivo e criao de ZEIS Zonas Especiais de Interesse Social marcaram diversas administraes locais nas dcadas de 80 e 90. O crescimento das foras democrticas durante os anos 80 alimentou a articulao dos movimentos comunitrios e setoriais urbanos com o movimento sindical. Juntos, apresentaram a emenda constitucional de iniciativa popular pela Reforma
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Urbana na Assemblia Nacional Constituinte de 1988. A incorporao da questo urbana em dois captulos da Constituio Federal permitiu a incluso nas constituies estaduais e nas leis orgnicas municipais de propostas democrticas sobre a funo social da propriedade e da cidade. A regulamentao desses captulos
constitucionais, no entanto, levou 13 anos. Nesse perodo, o Movimento Nacional pela Reforma Urbana, reunido no Frum Nacional pela Reforma Urbana, no deu trgua ao Congresso Nacional. Foram muitas aes e manifestaes, idas e vindas de militantes (de movimentos sociais, entidades profissionais, ONGs, entidades universitrias e de pesquisa e mesmo de prefeitos e parlamentares) que buscavam a aprovao do Projeto de Lei denominado Estatuto da Cidade. Em 2001 esse projeto de importncia mpar foi aprovado no Congresso Nacional e se tornou a Lei Federal 10.257. Articulados luta pelo Estatuto da Cidade, diversos movimentos urbanos organizaram ocupaes e protestos contra a falta de habitao e elaboraram o primeiro Projeto de Lei de Iniciativa Popular tal como previsto na nova Constituio Federal - propondo a criao do Fundo Nacional de Moradia Popular, a ser formado por recursos tanto oramentrios quanto onerosos e controlado democraticamente por um Conselho Nacional de Moradia Popular. Esse projeto de Lei foi subscrito por um milho de eleitores de todo o pas e entregue ao Congresso Nacional em 1991. Em 2004, um texto substitutivo instituindo o fundo foi aprovado pela Cmara Federal, aps entendimentos entre deputados federais, governo federal e representantes das entidades que elaboraram o Projeto de Lei original. Em novembro de 2004, ele ainda aguardava sua aprovao no Senado Federal. O Legislativo Federal, atravs da Comisso de Desenvolvimento Urbano e Interior, tornou-se receptivo luta do Movimento Nacional de Reforma Urbana e realizou quatro Conferncias das Cidades, sendo a primeira delas fundamental para a aprovao, no Congresso Nacional, da nova Lei do Desenvolvimento Urbano.
O comeo dos anos 90 caracterizou-se pela mobilizao das entidades do saneamento em torno do Projeto de Lei 199/91, que propunha uma nova poltica nacional para o setor em substituio ao Planasa. O projeto foi aprovado no Congresso Nacional e vetado no quinto dia do primeiro mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso, o que deixou o setor sem um marco regulatrio at a presente data. O saldo organizativo dessa mobilizao, no entanto, deu origem Frente Nacional pelo Saneamento Ambiental, que reuniu 17 entidades nacionais da sociedade civil, de gestores a trabalhadores, passando por movimentos sociais, associaes profissionais e entidades de defesa do consumidor. O tema do transporte urbano permaneceu sem muita repercusso nos anos 90 (em contraste com as revoltas e depredaes dos anos 70), embora mostrasse uma forte e progressiva degradao de servios. A partir do final da dcada de 90, o transporte clandestino (ou alternativo), consolidou-se e ganhou importante fora poltica, porm muitas vezes destoante do interesse da populao. Em 2003, mobilizaes emergiram sob a forma de protestos de estudantes contra os aumentos de tarifas, em vrias cidades brasileiras. Uma articulao suprapartidria ocupou a cena poltica com a criao do Movimento Nacional pelo Direito ao Transporte e da Frente Parlamentar de Transporte Pblico. Em 1996, foi realizada em Istambul a Habitat II, a 2 Conferncia Mundial das Naes Unidas pelos Assentamentos Humanos. Essa grande reunio provocou uma mudana nos paradigmas da questo urbana e fortaleceu, cada vez mais, as campanhas da Agncia Habitat da ONU. Desde 1976, ano da Habitat I, ocorrida em Vancouver, as administraes locais e as organizaes no-governamentais ganharam importncia na gesto das cidades e promoveram um avano da conscincia poltica sobre a urbanizao da pobreza e a insustentabilidade ambiental no crescimento das cidades, especialmente nos pases desenvolvidos. Esta conscincia poltica da questo urbana se fez presente na criao do Ministrio das Cidades pelo Presidente Luiz Incio Lula da Silva. a realizao de
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uma proposta lanada em 2000 atravs do Projeto Moradia, documento elaborado com a promoo do Instituto Cidadania e a participao de um grande nmero de consultores e lideranas sociais e empresariais. De acordo com o Projeto Moradia, no h soluo para o problema da habitao seno por meio da poltica urbana. O projeto desenvolveu, ainda, uma proposta para o financiamento habitacional e uma proposta de carter institucional. Conforme previsto no Programa de Governo do Presidente Luis Incio Lula da Silva, o Ministrio das Cidades foi criado em 1o de janeiro de 2003, cabendolhe definir e implementar as polticas de habitao, de saneamento, de meio ambiente, de trnsito e de transporte urbano, bem como os programas necessrios ao desenvolvimento urbano. Compete ao Ministrio das Cidades formular e implementar a poltica nacional de desenvolvimento urbano levando em considerao o desenvolvimento regional, a sustentabilidade ambiental e o combate pobreza e desigualdade social, racial e de gnero, de modo a romper com a viso tradicional setorial e favorecer uma abordagem integrada sobre o ambiente construdo. O Ministrio das Cidades foi estruturado levando em considerao a reunio das reas mais relevantes (do ponto de vista econmico e social) e estratgicas (sustentabilidade ambiental e incluso social) do desenvolvimento urbano. Foram criadas quatro Secretarias Nacionais: Habitao, Saneamento Ambiental, Transporte e Mobilidade Urbana e Programas Urbanos, alm da Secretaria Executiva. Foram transferidos ao Ministrio das Cidades o Departamento Nacional de Trnsito, do Ministrio da Justia; a Companhia Brasileira de Trens Urbanos e a Empresa de Trens Urbanos de Porto Alegre S.A., ambas do Ministrio dos Transportes. A integrao entre os organismos do Ministrio das Cidades atribuio da Secretaria Executiva, qual cabe tambm promover aes para capacitao do poder pblico e da sociedade como um todo, tendo em vista a implementao da Poltica Urbana, em nvel nacional. Tais esforos se orientam tanto para
os aspectos tcnicos quanto para os aspectos sociais, tendo em vista a construo de quadros tcnicos competentes e de sujeitos polticos que garantam a implementao da nova Poltica de Desenvolvimento Urbano. Secretaria de Habitao cabe elaborar a poltica e o Plano Nacional de Habitao, de forma a consolidar, o Sistema Nacional de Habitao, centralizado no que se refere ao planejamento, normas e regulao, mas descentralizado na operao, valorizando iniciativas locais de governos, promotores pblicos e privados, associativos e cooperativos. Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental cabe formular, propor e acompanhar a implantao da Poltica Nacional de Saneamento Ambiental e o seu respectivo Plano Nacional visando a universalizao dos servios de saneamento ambiental. A Secretaria Nacional de Programas Urbanos tem como atribuio formular e propor programas que induzam a expanso urbana brasileira para um outro modelo de desenvolvimento, capaz de reverter o quadro de excluso territorial hoje existente, transformando em regulares e legais os assentamentos humanos produzidos e ocupados pela populao de mais baixa renda e ampliando as possibilidades de formao de assentamentos legais. Secretaria Nacional de Transporte e da Mobilidade Urbana cabe estabelecer e materializar uma poltica de Mobilidade Urbana Sustentvel, entendida como conjunto de polticas de transporte e de circulao que visam proporcionar o acesso amplo e democrtico ao espao urbano, por meio da priorizao dos modos de transporte coletivo e os no-motorizados, de forma efetiva, socialmente inclusiva e ecologicamente sustentvel; apoiar o desenvolvimento institucional, regulatrio e de gesto do setor; coordenar aes para integrao das polticas de mobilidade urbana e destas com as demais polticas de desenvolvimento urbano. A transversalidade um paradigma que o Ministrio das Cidades carrega em sua prpria estrutura para ser: o formulador, naquilo que de competncia do Governo Federal, das polticas de
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saneamento ambiental, habitao, transporte e mobilidade urbana e trnsito; o definidor de diretrizes e princpios da poltica urbana, conforme norma constitucional; e o gestor da aplicao e distribuio de recursos do FGTS e do Oramento Geral da Unio aos temas concernentes. A Caixa Econmica Federal a principal operadora da poltica urbana e das polticas correlatas. O Banco Nacional de Desenvolvimento (BNDES) tambm opera polticas urbanas, em especial saneamento e transporte. Ao Ministrio est afeto ainda o Conselho Nacional das Cidades que aglutina, de forma transparente e propositiva, a sociedade civil organizada e formado por representantes dos seguintes setores: a) Poderes pblicos, Executivo e Legislativo federal, estaduais, municipais e do Distrito Federal; b) Movimentos sociais e populares; c) Organizaes No-Governamentais, entidades profissionais, acadmicas e de pesquisa; d) Trabalhadores(as), por meio das respectivas entidades sindicais; e) Empresrios(as) relacionados ao desenvolvimento urbano; f ) Operadoras e concessionrias de servios pblicos. O Conselho Nacional das Cidades conta com quatro cmaras setoriais: de Habitao, de Saneamento Ambiental, de Transporte e Mobilidade Urbana e de Programas Urbanos, cabendo-lhes contribuir para a definio da poltica urbana e das polticas setoriais, bem como equacionar a distribuio e a fiscalizao de recursos e promover o aprimoramento de programas e da base legal pertinente aos respectivos setores.
corresponde facilidade de deslocamento de pessoas e bens na rea urbana. Face mobilidade, os indivduos podem ser pedestres, ciclistas, usurios de transportes coletivos ou motoristas; podem utilizarse do seu esforo direto (deslocamento a p) ou recorrer a meios de transporte no-motorizados (bicicletas, carroas, cavalos) e motorizados (coletivos e individuais). Vista dessa maneira, a mobilidade, muito alm de ser uma questo apenas das condies de deslocamento e de uso de meios de transporte, traduz relaes dos indivduos com o espao seu local de vida com os objetos e meios empregados para que o deslocamento acontea, e com outros indivduos. , portanto, produto de processos histricos que refletem caractersticas culturais de uma sociedade. A mobilidade afetada por fatores como a renda do indivduo, idade, sexo, capacidade para compreender mensagens, capacidade para utilizar veculos e equipamentos do transporte, entre outros. Todas essas variveis podem implicar em reduo permanente ou temporria de movimentao. A poltica de mobilidade tem por funo proporcionar o acesso amplo e democrtico ao espao urbano. Como ir se mostrar adiante, o acesso pode ser e atualmente tem sido proporcionado de forma excludente, que impacta gravemente sobre o espao e os recursos naturais. Da a necessidade de qualificar a mobilidade, apensando o objetivo de sustentabilidade. Essa mobilidade urbana sustentvel pode ser definida como o resultado de um conjunto de polticas de transporte e circulao que visam a priorizao dos modos no-motorizados e coletivos de transporte, de forma efetiva, que no gere segregaes espaciais, socialmente inclusiva e ecologicamente sustentvel.
2. MOBILIDADE URBANA: O CONCEITO

Para os fins do campo de ao da Secretaria Nacional de Transporte e da Mobilidade Urbana, a mobilidade um atributo associado cidade;
A Mobilidade Urbana Sustentvel deve estar integrada s demais polticas urbanas, com o objetivo maior de priorizar o cidado na efetivao de seus anseios e necessidades, melhorando as condies gerais de deslocamento na cidade.
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A poltica de mobilidade urbana, ao congregar em sua efetivao todas as principais caractersticas da configurao da cidade - seus equipamentos, infraestruturas de transporte, comunicao, circulao e distribuio, tanto de objetos quanto de pessoas participa efetivamente das possibilidades de desenvolvimento de uma cidade. O nexo entre o desenvolvimento da cidade e a mobilidade que nela se pratica evidente. Afinal, uma poltica de mobilidade, que respeite princpios universais e de benefcio maioria da populao, tem seus resultados traduzidos em um maior dinamismo urbano, numa maior e melhor circulao de pessoas, bens e mercadorias, valorizando a caracterstica principal do urbano que ser um espao de congregao e cruzamento de diferenas, da criao do novo num ambiente dinmico e pblico. Portanto, a idia de mobilidade centrada nas pessoas ponto principal a ser considerado numa poltica de desenvolvimento urbano que busque a produo de cidades justas, de cidades para todos, que respeitem a liberdade fundamental de ir e vir, que possibilitem a satisfao individual e coletiva em atingir os destinos desejados, as necessidades e os prazeres cotidianos.
reproduo da excluso social. So discutidas tambm as mudanas ocorridas no padro de viagem a partir as modernizaes do processo produtivo. A partir da, tpicos especficos so abordados, tais como o problema dos servios de transporte pblico, o financiamento das infra-estruturas, os modos no motorizados de circulao e a circulao viria geral e da carga urbana.
3.1. Expanso urbana no Brasil e seu efeito sobre a circulao

O Brasil um pas marcado por profundas desigualdades e por uma enorme diversidade scioespacial. Essas marcas podem ser evidenciadas em todas as escalas, entre as diversas regies do pas, entre os 27 Estados da federao, entre cada um dos 5.561 municpios e, inclusive de forma intensa, internamente a cada um desses entes federados que representam o poder local. A populao brasileira atualmente em grande medida (82%) urbana, sendo que 70% dos brasileiros se concentram em apenas 10% do territrio. A concentrao urbana fica bem explicitada quando se constata que apenas 455 municpios pouco mais de 8% dos 5.561 somam mais de 55% do total de habitantes do pas. As nove principais Regies Metropolitanas concentram 30% da populao urbana e, particularmente, grande parcela dos mais pobres. Dessa forma, as grandes aglomeraes urbanas revelam com maior profundidade a caracterstica da desigualdade no pas, concentrando a pobreza e a riqueza, muitas vezes no mesmo territrio. O processo de urbanizao acelerada por que passou o Brasil, alm de promover a transferncia populacional da rea rural para a urbana, concentrou boa parte destes fluxos migratrios. Nas Regies Metropolitanas, sobretudo, desencadeou-se um padro de urbanizao de expanso horizontal. Este modelo de desenvolvimento urbano crescimento atravs de expanso permanente, de baixa densidade, da fronteira urbana foi impulsionado pelo modelo
3. MOBILIDADE URBANA NO BRASIL: UM BREVE DIAGNSTICO

O escopo do diagnstico aqui apresentado parte da anlise geral do desenvolvimento urbano no Pas, e detem-se, em uma segunda etapa, na avaliao do padro geral de deslocamento urbano. Em um terceiro momento, a ao pblica, inconstante e fragmentada, retratada como um elemento-chave desse processo. Um foco especial dado s reas conurbadas, especialmente as de caractersticas metropolitanas, onde se destaca a notria falta de cooperao entre as administraes locais. Em seguida, so descritos os principais problemas que vm dificultando a adoo de uma abordagem integrada entre os modos de transporte. Na seqncia, os impactos sociais e ambientais do estado atual so avaliados, especialmente no tocante aos custos sociais e
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de planejamento urbano e pelas polticas de financiamento e produo de habitao e infraestruturas de circulao e saneamento ento vigentes. A disponibilidade de crdito a juros subsidiados, voltada sempre para a produo de imveis novos, permitiu classe mdia das grandes cidades constituir novos bairros e centralidades nas cidades gerando, alm da expanso horizontal, o paulatino esvaziamento dos centros tradicionais. Do ponto de vista da estratgia de produo e financiamento das infra-estruturas, os centros tradicionais foram abordados apenas como centros econmicos saturados, devendo ser objeto de descentralizao das atividades, inclusive administrativas (ROLNIK e BOLTER, 2004). Para os setores de menor renda, a alternativa do loteamento ou conjunto habitacional perifrico (lotes, apartamentos ou casas prprias) consagrou-se como sendo a opo, justificado pelo impacto do preo dos terrenos mais baixos na franja externa das cidades. A poltica habitacional como um todo, praticada por agentes pblicos, privados e, inclusive, de forma irregular e/ou ilegal, seguiu a mesma lgica, gerando um desenho de produo das infra-estruturas na mesma direo. No entanto, para os mais pobres, ao contrrio das novas centralidades de classe mdia, a proviso da infra-estrutura tem se dado sempre posteriormente (CARDOSO, 2003; MARICATO, 2001).
Arquivo MCidades
Este modelo de urbanizao, tpico das metrpoles brasileiras, atualmente reproduzido nas mais diversas cidades. Combinado com outras formas de expanso do urbano e de criao de novas cidades, o modelo resulta num territrio profundamente desigual, tendo como tnica um processo contnuo de crescimento perifrico, descentralizao e conurbao. As cidades tornam-se multinucleadas, com atividades dispersas e pulverizadas em uma grande mancha urbana. A ocupao irracional do solo urbano, que deixa reas vazias ou pouco adensadas nas reas mais centrais e ocupa periferias mais distantes, resultado da dissociao entre o planejamento do transporte, a ocupao do solo e a especulao fundiria no controlada. Esse processo apresenta-se com uma enorme diversidade de caractersticas e dinmicas, que torna a formulao e a execuo de polticas um enorme desafio. Alm disso, tal modelo de expanso tem fortes impactos negativos na mobilidade urbana, uma vez que aumentam os custos dos sistemas de transportes devido ao aumento constante das distncias a serem percorridas. nesse sentido que se entende a importncia do debate acerca de polticas que possibilitem sociedade questionar e refletir sobre o futuro desejado para a mobilidade cotidiana. At mesmo pequenas e mdias cidades vivem, hoje, problemas ligados circulao motorizada, reproduzindo modelos insustentveis do ponto de vista ambiental e socioeconmico adotados nas grandes cidades.
3.2. A integrao setorial, institucional e territorial das polticas

As cidades brasileiras, como j citado, vm adaptando h vrias dcadas o uso do solo urbano para a prtica da circulao automobilstica. A transformao dessa realidade implica na vinculao da poltica de mobilidade a uma nova forma de prtica urbana, ou seja, a uma nova forma de se viver a cidade.
Figura 1. Vazios nas reas urbanas aumentam as distncias percorridas.
necessrio ter-se em mente a relao biunvoca do uso do solo com o trnsito e o transporte, pois cada
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edificao gera uma necessidade diferente de deslocamento, que deve ser atendida e, por outro lado, a movimentao de veculos, pessoas e cargas interfere na implantao e utilizao das edificaes. O desenvolvimento urbano mal planejado ou planejado de forma a atender os interesses de uma pequena parcela da populao (investidores e especuladores do solo urbano) tem contribudo para estabelecer um quadro de deteriorao da mobilidade e qualidade de vida nas cidades. Por um lado necessrio que se exera o controle do espraiamento urbano, como forma de reduzir distncias de deslocamento e custos do transporte coletivo, incorporando ao planejamento urbano princpios como os previstos no Estatuto da Cidade, que atuem como inibidores do crescimento desordenado. Por outro lado necessrio que exista um planejamento dos transportes integrado aos demais setores responsveis pela produo das cidades, planejando seu crescimento a partir do uso e da ocupao do territrio. Isso quer dizer que as polticas pblicas devem se pautar por princpios equnimes de urbanizao, levados a cabo em cada novo loteamento e parcelamento do solo. Nesse sentido, a associao, atravs do planejamento integrado, entre o controle e a gesto pblica dos transportes, a compreenso das lgicas que racionalizam o uso do solo e a incorporao dos princpios de Mobilidade Urbana Sustentvel, podem formar as bases de um novo planejamento com maior sinergia e efetividade das cidades brasileiras. Por outro lado, o investimento em fortalecimento e desenvolvimento institucional requerido para que medidas possam ser implantadas no isolado e tampouco se restringe gesto do trnsito ou do transporte pblico, mas abrange outras reas da gesto municipal. Os municpios, de forma geral, necessitam estruturar-se e capacitar-se para planejar e controlar o desenvolvimento dos espaos urbanos e integr-los aos seus sistemas de mobilidade urbana. O crescimento dos municpios, em muitos casos, tem ocorrido sem nenhuma forma de controle ou de regulamentao sobre o uso e ocupao do solo,
sobre a expanso das infra-estruturas ou mesmo sobre a implantao de novos equipamentos, sendo guiado de acordo com as leis de mercado referentes ao valor da terra e aos nveis relativos de acessibilidade. A histrica dificuldade de incorporar a idia de mobilidade urbana ao planejamento urbano tambm est entre as causas da crise de qualidade das cidades brasileiras, contribuindo fortemente para a gerao dos cenrios atuais onde se constatam cidades insustentveis do ponto de vista ambiental e econmico. Pesquisa realizada pela SEDU em 2002 acerca da gesto dos transportes e do trnsito em 40 cidades brasileiras aponta condies de gesto bastante diversificadas para cada uma delas. Existem cidades que desenvolvem prticas de gesto que so referncia para outros municpios e, outras que ainda no assumiram minimamente o seu papel de responsveis pela prestao desses servios pblicos. Em alguns ncleos urbanos, o transporte e o trnsito so tratados profissionalmente, com prioridade e ateno poltica. Em outros, a gesto praticada como um nus, onde os dirigentes responsveis sequer conseguem identificar com clareza os seus papis e as suas responsabilidades. Dentre os problemas mais graves de gesto do transporte pblico encontrados, sobressaem-se a carncia de estudos e planos, a pouca interao com o uso do solo e o desenvolvimento urbano; a carncia de equipes tcnicas especializadas; a fragilidade e/ou inadequao da base legal de suporte gesto, emprestando ao setor uma significativa instabilidade institucional; e, a falta de definio de objetivos estratgicos para o transporte pblico. Quanto gesto do trnsito, os principais problemas encontrados, foram a carncia das equipes tcnicas especializadas; os conflitos entre os distintos rgos atuantes no setor, inclusive de diferentes nveis de governo; a carncia de planos de circulao, exigindo intervenes localizadas e emergenciais; o modelo de gesto financeira apoiado basicamente nos recursos provenientes das multas de trnsito; e, a inexistncia de estudos e aes voltados para os modos de circulao no- motorizados.
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Nota-se que a gesto local do transporte pblico, com raras excees, sofre de um processo de desmantelamento dos modelos desenvolvidos nos anos 80. Enquanto isso, a gesto do trnsito evolui positivamente em quase todas as cidades, sob reforo do Cdigo de Trnsito Brasileiro. Apesar do contexto desfavorvel, identificam-se aspectos promissores na gesto do transporte pblico ligados, sobretudo ao uso de novas tecnologias para o controle da demanda e dos servios (bilhetagem e sensores eletrnicos) e a implementao de sistemas integrados. Na gesto do trnsito so promissoras as preocupaes e as aes para a reduo dos acidentes; a progressiva montagem de bancos de dados e de sistemas de informaes; os investimentos em equipamentos e tecnologias para o controle e a operao da circulao ; e, os programas e as aes voltadas para a educao para o trnsito. Os problemas de gesto da mobilidade urbana aqui descritos se agudizam sobremaneira ao longo do processo de metropolizao que caracterizou o desenvolvimento urbano do pas nas ltimas trs ou quatro dcadas. Alm da progressiva expanso demogrfica e espacial destas megacidades, dois fatores se destacam: as opes e prioridades dos investimentos pblicos em relao a cada um dos diferentes modos de transporte e a incapacidade de equacionamento institucional da gesto metropolitana, em especial nos aspectos relativos mobilidade das pessoas e das mercadorias. Verificam-se trs fases distintas na formao das metrpoles no Brasil. A primeira vai de 1973, quando foram institudas pelo governo federal as nove regies metropolitanas, at 1988, com a promulgao da nova Constituio. Nesse perodo, houve forte centralizao da regulao e do financiamento pelo governo federal, cabendo aos estados a responsabilidade de implementar polticas metropolitanas. Esse modelo foi simtrico para todas as regies metropolitanas, havendo em cada uma delas a necessidade de realizar planos associados ao reconhecimento tcnico das prprias realidades, o que aconteceu com a criao das empresas metropolitanas de planejamento. No
entanto, esses planos foram produzidos sob a gide dos estados, no refletindo as particularidades dos municpios e, tampouco, criando um ambiente para a ao coordenada das aes. No que diz respeito organizao do transporte pblico urbano nessas regies, ainda na dcada de 1970, so previstas as Empresas Metropolitanas de Transporte Pblico (EMTU), com a proposta de integrar a rede de transportes metropolitanos nos aspectos fsicos, operacionais, tarifrios e institucionais. A segunda fase na formao das metrpoles marcada pela Constituio de 1988 e caracterizada pela retrao dos investimentos federais e pela descentralizao e fortalecimento dos governos locais. Na escala da Unio, a coordenao dos transportes ficou a cargo do Ministrio dos Transportes e, nas escalas estaduais e municipais, verifica-se uma quase completa ausncia da questo metropolitana na agenda dos governos. Em meados dos anos 90, h uma terceira fase de trato da questo metropolitana, quando os estados passam a tomar certas medidas de institucionalizao. Alguns dos principais obstculos organizao metropolitana do transporte, verificados desde a criao das Empresas Metropolitanas de Transporte Urbano, persistem at os dias de hoje: - conflitos de competncia no exerccio da coordenao sobre os modos metropolitanos de transporte; - os modos ferrovirios urbanos ainda permanecem sob a tutela federal (trens metropolitanos de Recife, Porto Alegre, Belo Horizonte e demais trens de subrbio das capitais) ou estadual (metrs de So Paulo e Rio) sendo que, de acordo com a Constituio de 1988, competncia municipal a estruturao e coordenao dos servios locais de transporte urbano, faltando mecanismos para que a organizao possa ocorrer quando os deslocamentos se do entre municpios; - fragilidade da organizao metropolitana, que no dispe de recursos financeiros prprios nem de autonomia administrativa.
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A falta de uma gesto metropolitana compartilhada, que coordene e integre os transportes nessas regies, interfere na crise da mobilidade, gerando entre outros problemas: - distribuio heterognea da rede, com relativo excesso de oferta nas reas mais adensadas ou mais prximas da regio central e falta de atendimento adequado nas regies perifricas, o que no corresponde s necessidades e desejos de deslocamento da maior parcela da populao; - falta de integrao fsica e tarifria entre os modos; - superposio de redes, de interesses e disputas, inclusive polticas. Segundo o Art. 25 da Constituio Brasileira, a atual competncia de instituir e regulamentar as Regies Metropolitanas est a cargo dos Estados. Porm, aps a aprovao da Constituio, o referido artigo no foi regulamentado, no havendo uma definio clara das caractersticas bsicas de uma Regio Metropolitana. Dessa forma, os Municpios ficaram, na maioria dos casos, alijados das decises metropolitanas, enfraquecendo a participao do poder local, o que tem dificultado o enfrentamento das questes. Prevalece, assim, no Pas, a ausncia de uma gesto integrada e, nos casos em que os Estados investiram nessa forma de gesto, via de regra, suas aes se restringiram a servios especficos, no havendo o planejamento urbano metropolitano. Constitui-se pois um desafio dirio para as Regies Metropolitanas brasileira prover transporte de qualidade aos seus habitantes e fazer com que um contingente de milhes de pessoas tenham acesso diariamente s atividades urbanas. H, portanto, um enfrentamento para alm do plano local e que precisa de urgente abordagem, que o planejamento e gesto em escala metropolitana. exatamente aqui que o tema mobilidade urbana pode dar as suas mais ricas contribuies. Integrar as gestes estadual/metropolitana e municipal, racionalizar o uso de vias e a circulao de veculos, evitar superposio de linhas, integrar modos,
viabilizar tarifas mdicas, induzir o cidado a usar alternativas ao transporte individual, efetuar o planejamento, o controle e a gesto da rede metropolitana de transporte pblico so alguns dos itens da agenda metropolitana que certamente contribuiriam muito para racionalizar o uso de recursos pblicos, diminuir a poluio ambiental, aumentar a produtividade urbana, dar amplo acesso a servios como sade, educao, lazer e, conseqentemente, melhorar a qualidade de vida e contribuir para a promoo da incluso social (MINISTRIO DAS CIDADES, 2004).
3.3. O Desafio da Intermodalidade nos Transportes Urbanos

A qualidade do transporte coletivo urbano tem se deteriorado tambm por falta de uma rede de transporte bem estruturada e integrada de tal forma que atenda aos desejos de deslocamento da populao segundo modos adaptados aos motivos de viagens. Sabe-se que, por um lado, o processo acelerado de urbanizao no foi devidamente acompanhado pela rede de transporte e, por outro, que ocupao desordenada do solo urbano com a existncia de reas vazias nos centros, combinadas ocupao de reas cada vez mais distantes, revela a dissociao entre transporte e ocupao do solo, onerando e dificultando o atendimento. Essas caractersticas da urbanizao brasileira, somadas a aspectos especficos relacionados com cada um dos modos de transporte urbano, tm influenciado tambm a fraca existncia de intermodalidade nos deslocamentos urbanos. Dessa forma, nas cidades brasileiras, de maneira geral, o privilgio ao uso do automvel particular esteve associado maneira mais simples e barata de viabilizar uma forma coletiva de transporte, no caso os nibus, que se utilizam, via de regra, da mesma infraestrutura dos automveis. Mas a questo da baixa intermodalidade dos sistemas de transportes nas cidades brasileiras est vinculada a diversos outros fatores, entre eles institucionais, como j revelados para as Regies Metropolitanas, e mesmo aspectos culturais, que
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definem o pedestre como cidado de segunda categoria, no viabilizando suas viagens que representam a forma mais simples de se propiciar a ligao entre modos distintos de transporte. As maiores dificuldades encontradas para a implantao de sistemas intermodais encontram-se na anlise fragmentada acerca dos sistemas de mobilidade, que resulta em solues fragmentadas ou pontuais. Os sistemas sobre trilhos tiveram sua implantao iniciada na dcada de oitenta. No incio da dcada de noventa, como parte da poltica de descentralizao, o governo federal decidiu realizar investimentos ampliando os sistemas existentes com o objetivo de transfer-los aos estados. Os recursos para os novos investimentos foram obtidos atravs de financiamento internacional, com contrapartida da Unio. Entre os sistemas nominados o nico que no integrou programa de financiamento foi o de Porto Alegre, que ora desenvolve seu projeto de expanso no contexto de uma rede estrutural para a regio metropolitana. Embora no processo de descentralizao houvesse compromissos dos governos locais com a implantao de rgos de coordenao regional de transporte, e a necessidade de estratgias integradas de desenvolvimento urbano e planos regionais de transporte pblico, excetuando a regio de Recife (que elaborou uma rede estrutural integrada e uma estrutura institucional metropolitana de planejamento e gesto do transporte), nas demais regies, ainda no houve o cumprimento desses objetivos.
Arquivo MCidades
Pesquisa conduzida pela ANTP, nas principais capitais brasileiras que possuem sistemas metroferrovirios, diagnostica a situao atual da insero dos sistemas sobre trilhos no contexto do transporte metropolitano: redes de nibus municipais, intermunicipais e os sistemas sobre trilhos no esto planejados como sistemas funcionais complementares; h sobreposio de linhas nibus e trilhos urbanos; a infra-estrutura fsica para a integrao modal em muitas situaes inadequada ou inexiste; as redes existentes, quando tomadas no seu conjunto, geram desequilbrios espaciais e temporais, onerando os usurios do sistema de transporte, e; os sistemas de bilhetagem eletrnica, que vm sendo implantados, no so projetados com foco na integrao tarifria dos modos. As redes e os modos aqui apresentados e a integrao necessria entre eles apenas pode se efetivar quando forem considerados todos os demais modos de transporte que compem o cotidiano de determinada cidade (at mesmo o automvel). A integrao deve considerar com nfase o papel do transporte no-motorizado (a p e por bicicletas) como elemento de acesso ou transferncia entre modos, o que implica em possibilitar sua prtica segura e agradvel. Alm disso, deve-se prover informao sobre a rede intermodal, indicando caminhos e acessos, assim como custos e benefcios. Afinal, para cada tipo ou motivo de viagem pode-se propor uma forma melhor adaptada de realizar o deslocamento.
3.4. A relevncia do transporte na mobilidade urbana

Na maior parte das grandes cidades, o processo de crescimento no foi devidamente acompanhado pela rede de transporte que, aos poucos, foi deixando de atender aos desejos e necessidades de
Figura 2. A integrao dos sistemas sobre trilhos um desafio para as cidades brasileiras.
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deslocamento de grande parcela da populao. Alm disso, o modelo de mobilidade adotado nos grandes centros urbanos brasileiros e que vem, de forma quase natural, sendo reproduzido pelas cidades de porte mdio favorece o uso do veculo particular, reforando o espraiamento das cidades e a fragmentao do espao devido flexibilidade dos deslocamentos automobilsticos. Dessa forma, cidades se estruturam e se desenvolvem para acolher, receber, abrigar o veculo particular e assegurar-lhe a melhor condio possvel de deslocamento nas reas urbanas. Tal tendncia historicamente constatada no Brasil e, muitas vezes, traduz-se numa competio por recursos pblicos para a implantao das necessrias redes de transporte. Dessa forma, o urbanismo brasileiro sente at hoje as dificuldades de implantao de polticas de integrao entre redes de transporte, impedindo a necessria intermodalidade como forma de propiciar mobilidade e romper com o modelo automobilstico de deslocamento, que drena a maior parte dos investimentos pblicos. Como uma das muitas conseqncias, observase a piora na qualidade do transporte coletivo urbano, que ofertado de forma no integrada. Essa forma de prestao de servio tambm no permite a racionalizao dos deslocamentos, por meio da adaptao dos diversos modos de transporte aos motivos das viagens. O transporte coletivo urbano, da forma como hoje planejado e produzido, funciona como indutor, nem sempre involuntrio, da ocupao irracional das cidades. Ou seja, mesmo com baixo controle pblico, o transporte permanece como determinante da possibilidade de ocupao e consolidao de novos espaos, s que nesse caso, sem haver o controle pblico, servindo a interesses particulares em detrimento do interesse pblico e coletivo. Portanto, de fcil constatao que o transporte urbano pode se tornar um relevante e eficaz instrumento de reestruturao urbana e vetor da expanso controlada ou direcionada das cidades, desde que inserido no planejamento integrado das mesmas, incorporando os princpios da
sustentabilidade plena e tendo o seu planejamento e controle submetido aos interesses da maioria da populao.
4. IMPACTOS SOCIAIS
4.1. Principais deseconomias e custos sociais do atual modelo de mobilidade urbana
O modelo de circulao automobilstica e o urbanismo a ele associado mostram-se ineficientes e ineficazes em todos os lugares onde foram implantados. Vrias grandes cidades brasileiras j investiram centenas de milhes de reais em infraestrutura de vias, tneis e viadutos, e tm visto os seus esforos e recursos serem transformados em outros vrios milhes gastos em horas de congestionamentos e poluio ambiental. Apesar de os investimentos serem sempre com o objetivo de melhorar o fluxo de veculos, somente em curtssimo prazo essa inteno se concretiza, pois a melhoria se traduz imediatamente em estmulo maior utilizao do transporte individual. Segundo estudo do IPEA e ANTP (1998), realizado em 10 cidades brasileiras, as condies desfavorveis de trnsito levam a trs principais tipos de deseconomias: Tempo: a cada ano corresponde a um custo de 250 milhes de horas para os usurios de automveis e 120 milhes para os usurios de nibus. Consumo excessivo de energia: os congestionamentos causam um consumo de 190 mil litros de gasolina e de cinco mil litros de diesel na hora de pico, o que corresponde, por ano, a um gasto de 200 milhes de litros de gasolina e 4 milhes de litros de diesel. Poluio: os automveis so responsveis pela emisso excessiva de 90 toneladas de CO (122 mil ton/ano). O conhecimento dos custos externos associados ao setor de transportes que afetam o meio ambiente, como poluio atmosfrica, aumento do efeito estufa
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e aumento do nmero de acidentes de trnsito importante para que essas externalidades sejam consideradas nos processos de planejamento e avaliao de sistemas de transporte. O conhecimento desses custos pode tambm orientar a formulao de polticas pblicas que visem atenuar impactos e reduzir os custos gerados pelos sistemas de transporte e, dessa forma, otimizar a aplicao dos recursos pblicos. No caso do sistema de transporte rodovirio, o uso de combustveis fsseis o principal responsvel pela m qualidade do ar nas cidades, alm de ser o principal contribuinte dos gases de efeito estufa. Na Regio Metropolitana de So Paulo, em 1995, os veculos automotores contriburam com 98% das emisses de monxido de carbono(CO), 97% de hidrocarbonetos (HC), 97% de xidos de nitrognio (NO), 85% de xidos de enxofre (S) e 40% de particulados. A gravidade do problema se expressa por meio dos prejuzos sade da populao em geral e, em particular, das pessoas idosas e das crianas. O monxido de carbono (CO), por exemplo, provoca tonturas, dores de cabea, sono, reduo dos reflexos e perda da noo de tempo. Alm disso, um dos principais responsveis por acidentes de trfego em reas de grande concentrao, aumentando o estado de morbidez das pessoas idosas. Outras emisses como os hidrocarbonetos e o xido de nitrognio provocam irritao nos olhos, no sistema respiratrio, produzindo alergia, asma, bronquite crnica e reduo de visibilidade. O processo decisrio e as polticas pblicas devem considerar as deseconomias e externalidades prprias a cada um dos modos de transporte. Segundo estudo da ANTP, o automvel tem um gasto 12,7 vezes maior de energia do que o nibus, gera 17 vezes mais poluio, consome 6,4 vezes mais espao na via e gera um custo de transporte oito vezes maior que o nibus, todos os dados relativos ao nmero de passageiros por quilmetro transportado. Dessa forma, a adaptao das cidades para o uso intensivo do automvel tem levado violao no apenas dos princpios econmicos, mas tambm, das condies ambientais, da qualidade das reas
residenciais e de uso coletivo, bem como degradao do patrimnio histrico e arquitetnico, devido abertura de novas vias, ao remanejamento do trfego para melhorar as condies de fluidez e ao uso indiscriminado das vias para o trnsito de passagem. Por outro lado, a incompatibilidade entre o ambiente construdo das cidades, o comportamento dos motoristas, o grande movimento de pedestres sob condies inseguras, faz o Brasil deter um dos mais altos ndices de acidentes de trnsito em todo o mundo. A gravidade do problema se revela tanto no nmero absoluto de acidentes, quanto nas taxas proporcionais frota veicular e s populaes consideradas. Sem dvida a face mais perversa do trnsito se apresenta nos acidentes, que assombram, sobretudo, pela dimenso humana. Os dados oficiais mostram que a cada ano so produzidos mais de um milho de acidentes no Brasil, mais de 33 mil pessoas so mortas e cerca de 400 mil so feridas, sendo que 120 mil tornam-se invlidas em ocorrncias de trnsito. Dos mortos, 50% so pedestres, ciclistas ou motociclistas, a parcela mais vulnervel nas vias urbanas. De 1961 a 2000, o nmero de feridos no trnsito multiplicou-se por quinze e o de mortos por seis. A falta de punio imediata refora o desrespeito pela vida.
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Figura 3 - O pedestre a parte mais vulnervel no trnsito.
As primeiras medidas de impacto na segurana veicular adotadas no Brasil datam apenas do incio da dcada de noventa, com a obrigatoriedade do uso do cinto de segurana em todo o territrio nacional,
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seguida da aprovao do Cdigo de Trnsito Brasileiro, adaptado para as transformaes que ocorreram nos ltimos anos no trnsito e nos veculos. Ainda que essas e outras medidas tenham produzido impacto e gerado redues na gravidade dos acidentes, muito h que se fazer na questo da segurana do trnsito no Brasil. Quantitativamente, os acidentes de trnsito representam um grave problema de sade pblica no Brasil, respondendo pela segunda maior causa de mortes por traumas no pas, atrs apenas dos homicdios, s sendo que a Organizao Mundial da Sade (OMS) alerta e prev que, daqui a 20 anos, os acidentes de trnsito representaro a terceira maior causa mundial de mortes. Comparaes e estudos indicam que, atualmente, a participao do Brasil no nmero de veculos da frota mundial de 3,3%, sendo, porm, responsvel por 5,5% do total de acidentes fatais registrados no mundo. O ndice de trs mortos por dez mil veculos/ ano, tido como aceitvel pela ONU, est bem abaixo dos nove mortos por dez mil veculos/ano registrado no Brasil. Estes acidentes tm um custo enorme para o pas. O estudo realizado, em abril de 2003, pelo IPEA, em parceria com a ANTP e o Denatran, avaliou os impactos econmicos e sociais dos acidentes de trnsito nas 49 principais aglomeraes urbanas brasileiras, totalizando 378 municpios e o Distrito Federal. Os custos associados aos acidentes de trnsito incluem: danos materiais, congestionamentos, atendimento mdico-hospitalar e reabilitao, custos previdencirios e judiciais, perda de produo pela interrupo da atividade produtiva e custo do impacto familiar, referindo-se ao impacto do acidente no crculo familiar, entre outros. Os custos humanos, referentes expectativa de vida produtiva das pessoas mortas em acidentes de trnsito, o sofrimento e a dor de familiares e amigos pela perda de um ente querido, no foram considerados no estudo.
O estudo concluiu que um acidente de trnsito nas aglomeraes urbanas brasileiras custa em mdia R$ 8.783,00, sendo o acidente sem vtima R$ 3.262,00, o acidente com feridos R$ 17.460,00 (ou seja, cinco vezes o valor do acidente sem vtima) e o acidente com mortos R$ 144.748,00 (ou seja, 44 vezes o custo do acidente sem vtima). O custo total dos acidentes de trnsito no Brasil, estimado em abril/2003, foi de cerca de R$ 5,3 bilhes, que representa 0,4% do PIB do pas. Deste total, R$ 3,6 bilhes concentram-se nas 49 aglomeraes urbanas e R$ 1,7 bilhes nas demais reas urbanas. Segundo o documento, este valor subiria consideravelmente caso fossem includos os custos dos acidentes rodovirios e os custos humanos. Projetando esse valor para incluir os acidentes ocorridos nas vias rurais, estima-se um custo social total anual da ordem de 10 bilhes de reais. As ocorrncias trgicas no trnsito, grande parte delas previsveis e, portanto, evitveis, causam enormes perdas que inibem o desenvolvimento econmico e social do pas. O conhecimento minucioso dessas externalidades negativas permite a implantao de medidas que possam evitar ou, ao menos, amenizar as conseqncias negativas do transporte rodovirio. Conhecendo os motivos e os vitimados do trnsito, a poltica pblica pode atingir com maior eficincia suas causas.
4.2. A situao de idosos e das pessoas com deficincia

Em funo da idade, estado de sade, estatura e outras condicionantes, vrias pessoas tm necessidades especiais em relao a receber informaes, chegar at os terminais e pontos de parada, entrar nos veculos e realizar seu deslocamento atravs dos meios coletivos de transporte ou, simplesmente, se deslocar no espao pblico. Essas pessoas so as consideradas Pessoas com Restrio de Mobilidade e, neste grupo, esto includas as Pessoas Com Deficincia. As deficincias podem ser divididas em cinco grupos, quais sejam: deficincias fsicas, mentais,
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sensoriais, orgnicas e mltiplas. Cada deficincia gera determinados tipos de incapacidades e desvantagens, que por sua vez podem ser divididas em desvantagens ocupacionais, de orientao, de independncia fsica e de mobilidade.
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As cidades apresentam-se com inmeras barreiras: econmicas, polticas, sociais e arquitetnicas. A existncia de barreiras fsicas de acessibilidade ao espao urbano acaba por dificultar ou impedir o deslocamento de pessoas com deficincias e outras que possuem dificuldades de locomoo. A acessibilidade deve ser vista como parte de uma poltica de incluso social que promova a equiparao de oportunidades e o exerccio da cidadania das pessoas com deficincia e no deve se resumir possibilidade de entrar em um determinado local. To importante quanto adequar os espaos pblicos para garantir a circulao dessas pessoas, eliminando-se as barreiras existentes, no serem criadas diariamente novas barreiras, o que pode ser percebido na quase totalidade dos municpios brasileiros.
Figura 4 - H 26,5 milhes de brasileiros com algum tipo de deficincia, que representam 14,5% da populao.
Este projeto de resgate da cidadania no pode ser feito com o trabalho de setores isolados e com certeza ser atingido atravs de esforos combinados das trs esferas de governo, com a participao social, norteados por uma viso de sociedade mais justa e igualitria. Trata-se de fomentar um amplo processo de humanizao das cidades a partir do respeito s necessidades de todas as pessoas para usufrurem a cidade. necessrio que se promova a sensibilizao da sociedade, a elaborao de polticas pblicas, a adequao de ambientes edificados e naturais, a adequao do sistema de transporte, o acesso s tecnologias e a aplicao e aperfeioamento da legislao especfica. A promoo da mobilidade das pessoas com deficincia serve de indutor a uma completa reformulao dos espaos pblicos atravs da implantao dos princpios e diretrizes da mobilidade urbana sustentvel. Entre eles: diminuir o nmero de viagens motorizadas; repensar o desenho urbano; repensar a circulao de veculos, no sendo o automvel o nico determinante ou critrio da organizao da cidade; desenvolver meios no motorizados de transporte;
O ltimo censo do IBGE revela que 14.5% da populao brasileira possui algum tipo de deficincia, totalizando 26,5 milhes de pessoas, no considerando as pessoas com restrio de mobilidade. Alm disso, em 2000, o Brasil possua 8.5% de idosos (14 milhes de pessoas), ou 1 pessoa idosa em 26.5% dos lares. Esta populao aumentou duas vezes e meia, mais rpido que a populao jovem, entre 1991 e 2000, e 75% dos idosos so considerados pobres. Estima-se que em 2025, 15% da populao brasileira estar com idade superior a 60 anos. Historicamente, a acessibilidade aos sistemas de transportes foi entendida como a adaptao da frota e teve como imagem principal o acesso do usurio de cadeiras de rodas, atravs de elevadores, aos diversos tipos de veculos utilizados no Brasil. Esta viso impediu uma abordagem mais abrangente do problema ao desconsiderar os demais tipos de deficincias existentes. Na abordagem mais atual da questo, trata-se de discutir a mobilidade das pessoas com deficincia pela cidade, atravs dos vrios modos possveis de transporte e as adequaes nos espaos pblicos para garantir a sua circulao.
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reconhecer a importncia do deslocamento de pedestres; proporcionar mobilidade s pessoas com deficincias e restries de mobilidade; priorizar o transporte coletivo; considerar outros modos de transporte; estruturar a gesto local, afirmando o papel regulador do municpio na prestao de servios.
deslocamento at os locais onde se concentram as oportunidades de emprego, com indivduos que tm todas as condies de realizar, com a mxima fluidez e conforto, uma gama enorme de deslocamentos por motivos variados, atendendo as mais diversas necessidades de reproduo de suas vidas. Pesquisa realizada pelo ITRANS (2004) revela que a mobilidade da populao pobre nas grandes cidades brasileiras, medida pelo nmero mdio de deslocamentos dirios por pessoa, muito baixa, indicando srios problemas de acesso ao trabalho e s oportunidades de emprego, s atividades de lazer e aos equipamentos sociais bsicos. As precrias condies de mobilidade colocam - se como obstculos superao da pobreza e da excluso social para cerca de 45% da populao urbana brasileira que tm renda mensal familiar inferior a trs salrios mnimos. Imaginar uma melhoria nas condies de mobilidade, que atinja a maioria dos cidados viabilizar a vida de milhares de pessoas, desenvolvendo uma infinidade de novas relaes cotidianas, com influncias diretas na economia, na cultura e na cidadania. A relao de dependncia dos mais pobres em relao aos transportes coletivos pode ser classificada, inclusive, como perversa na medida em que o percentual da renda mdia familiar gasto com o transporte urbano aumenta conforme diminui a renda da famlia. Ou seja, alm dos mais pobres serem mais dependentes dos transportes coletivos, modo de deslocamento no priorizado nas polticas urbanas da maioria das cidades brasileiras, eles ainda devem pagar relativamente mais caro para utiliz-los. Na dcada de setenta, as famlias com rendimento entre 1 e 3 salrios mnimos comprometiam 5,8% do oramento com transporte. No incio dos anos 80 esse gasto j era de 12,4% e na dcada de noventa ultrapassa os 15%. Atualmente, para se deslocar duas vezes ao dia durante 25 dias do ms, uma nica pessoa gasta 30% do salrio mnimo vigente (IBGE, 1996). Por sua vez, diferenas em relao acessibilidade so reveladas atravs da anlise do tempo mdio gasto
Compete ao poder pblico, adotar diversas aes para melhorar o acesso das vrias categorias de usurios que se utilizam do sistema de transporte com dificuldade, juntamente com aes que daro acesso a pessoas que hoje no o utilizam. A poltica de transporte pblico deve estar inserida neste objetivo e responsabilidade dos rgos gestores governamentais encontrar solues para garantir o deslocamento com qualidade das pessoas com deficincia, a partir de uma realidade adversa existente nas cidades.
4.3. Pobreza e imobilidade

O transporte pblico urbano, de acordo com a Constituio Brasileira, um servio pblico essencial. Dele depende o acesso das populaes que no dispem de meios de transporte prprios os mais pobres s oportunidades de trabalho, aos equipamentos e servios sociais (e.g. sade e educao), e s atividades que garantem a dignidade humana e a integrao social (como o lazer, visitas aos amigos e parentes, compras etc.). Ou seja, o transporte pblico tambm, alm de um componente do sistema de mobilidade urbana, um importante elemento de combate pobreza. No entanto, se o servio no for adequado s necessidades da populao, especialmente a mais pobre, ele pode, ao contrrio, transformar-se num empecilho ao acesso s oportunidades e atividades essenciais isto , numa barreira incluso social (GOMIDE, 2003). Nas cidades brasileiras convivem, de um lado, milhares de indivduos que encontram dificuldades de buscar trabalho por no terem condies de
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em cada viagem, segundo o modo de transporte e a faixa de renda da populao. Verifica-se que, nas cidades brasileiras, o tempo de deslocamento no transporte coletivo e nas viagens a p diminui na proporo inversa da renda, sendo que o tempo mdio despendido no transporte menor entre os mais ricos. Os atuais ndices de mobilidade nas cidades brasileiras permitem afirmar que a reproduo da vida de uma parcela substancial da populao foi excluda do roteiro urbano, afastada das redes de solidariedade, cooperao, mutualidade, resumindo-se, quando muito, s ligaes cotidianas entre local de trabalho e moradia.
a localizao, em torno dessas regies e ao longo de suas rodovias, de grandes armazns que abastecem os supermercados e hipermercados, que passaram a trabalhar com estratgias de logstica de distribuio e de minimizao de estoques nos anos 90, como forma de se adequar s novas imposies tcnicas e do capital. O fato que se passa de uma mobilidade fordiana, na qual a maior parcela dos deslocamentos acontecia em fraes de tempo claramente definidas na jornada de trabalho, para um modelo mais flexvel, no qual diversos deslocamentos seguem ritmos, horrios e modos especficos. No entanto, isso no significa dizer que os movimentos pendulares deixam de existir, mas que perdem participao na totalidade dos deslocamentos, em razo de transformaes tcnicas, sociais, econmicas, culturais e normativas (BALBIM, 2003). A maior insero da mulher no mercado de
4.4. Mudanas no padro de deslocamento em funo das revolues no processo produtivo
Em algumas cidades constata-se desde a dcada de oitenta, mas com maior fora durante os anos noventa, a existncia de um movimento de suburbanizao de parcela da populao. Esse padro de localizao residencial, conhecido como condomnios, torna-se possvel graas s infraestruturas de deslocamento, com evidente privilgio para a circulao automobilstica. Alm disso, mudanas no mundo do trabalho, entre elas a flexibilizao de horrios, o surgimento de atividades realizadas a partir do local de residncia e a desconcentrao de plantas produtivas industriais, que procuram benefcios em impostos, taxas, valor da terra, etc em reas vizinhas aos centros metropolitanos, compem a base de explicao do processo de desconcentrao residencial. A ttulo de exemplo, no perodo entre as duas ltimas pesquisas Origem e Destino do Metr de So Paulo 1987 e 1997, houve um aumento de 69% no volume de veculos que entram e saem da metrpole paulistana diariamente. Outro provvel motivo para o aumento do volume de trfego que entra e sai dos grandes centros urbanos
trabalho, por exemplo, gera novas demandas de transporte que devem ser objeto de polticas pblicas especficas. As mulheres so mais exigentes quanto ao conforto, qualidade e segurana nos transportes. Alm disso, a jornada feminina normalmente mais diversificada que a masculina em So Paulo, por exemplo, 62% das viagens com motivos de compras so feitas por mulheres, assim como 55% das relacionadas educao revelando a necessidade de um sistema de transportes eficiente e adaptado aos seus horrios e motivos, alm dos parmetros exclusivos do mundo do trabalho. Outras alteraes na mobilidade urbana podem estar relacionadas com fatores econmicos. A transformao da inflao no Brasil implicou significativas mudanas no mundo do consumo. Num contexto de alta inflao, as compras em supermercados, por exemplo, so feitas quando do recebimento do salrio, uma nica vez ao ms, em grandes quantidades. Atualmente, h a possibilidade de comprar aos poucos, procurando os melhores preos, o que implica um aumento do nmero de viagens. Alm disso, nos ltimos anos, houve um grande aumento da participao dos supermercados
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no comrcio, implicando um reforo da mobilidade automobilstica, pois as compras no acontecem mais na vizinhana, e uma flexibilizao dos horrios de sua realizao (boa parte dos supermercados ficam abertos durante 24 horas). No entanto, as maiores transformaes na mobilidade urbana esto ainda por acontecer e, em certa medida, estaro ligadas diretamente aos novos avanos tecnolgicos. A informatizao do espao da circulao, realizada para assegurar uma maior racionalizao dos servios urbanos que dependem da interligao fsica, significa uma adequao dos equipamentos e redes s novas necessidades que o espao urbano determina em seu atual estgio de desenvolvimento. As iniciativas de integrao e a intermodalidade no sistema de transporte coletivo no Brasil, por exemplo, tm como base e alavanca novos equipamentos tcnicos, como a bilhetagem eletrnica. Com base no desenvolvimento de objetos tcnicos informatizados, foram instalados sistemas de controle de velocidade em inmeras cidades brasileiras, os conhecidos pardais. Esses instrumentos, alm de transformarem algumas prticas individuais, esto relacionados queda no nmero de acidentes. Outro instrumento de poltica urbana, que tem como base o uso de novos aparatos tcnicos, so os pedgios eletrnicos, j utilizados em diversas estradas no Brasil e que tm seu uso cogitado tambm em algumas cidades. Essas transformaes esto apoiadas nos sistemas de transporte inteligente, cuja finalidade melhorar as condies de fluidez e segurana, sem precisar fazer investimentos em novas infra-estruturas virias. Entre os principais objetivos desses sistemas esto:
o aumento da produtividade das organizaes; a padronizao da cobrana de taxas e impostos, como maneira de adequ-la s caractersticas de unicidade do sistema; a busca pela intermodalidade;e, a criao de sistemas mveis de comunicao e informao que permitam acesso, durante o deslocamento, a outras esferas da vida cotidiana, com nfase no consumo.
4.5. Aspectos especficos do transporte pblico e coletivo

O transporte coletivo urbano brasileiro representado pelos seguintes nmeros: 1.600 empresas operadoras, sendo 12 metro-ferrovirias, que somam um faturamento anual de 20 bilhes de reais. Nas 223 cidades com mais de 100 mil habitantes, onde existem sistemas de transporte coletivo expressivos, estima-se que existam em circulao cerca de 115.000 nibus, transportando 59 milhes de passageiros por dia. Os sistemas metrovirios e ferrovirios em operao nas regies metropolitanas e grandes cidades contam com 2.700 veculos que transportam um volume dirio de cinco milhes de passageiros. Estima-se que 80% de todas essas viagens concentrem-se nas Regies Metropolitanas e Aglomeraes Urbanas. Cerca de 95% da operao produzida por operadores privados.
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o aumento da convenincia e do conforto no sistema de transporte, atravs de sua melhor adequao demanda; a busca pela melhoria das condies de segurana durante os deslocamentos; a reduo do consumo de energia e a diminuio das poluies; o aumento da produtividade dos trabalhadores;
Figura 5 - O nibus o modo mais comum de transporte coletivo, porm os constantes aumentos tarifrios colocam em risco sua viabilidade.
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A atual crise por que passa o transporte coletivo urbano manifesta-se em pelo menos quatro aspectos: crise institucional, na rede, no modelo remuneratrio e na infra-estrutura. Durante as ltimas dcadas, todas as cidades brasileiras que contam com sistema de transporte coletivo vm sofrendo um processo similar que pode ser classificado como um crculo vicioso. Devido s caractersticas da urbanizao e da rede de transporte j citadas, alm de diversas outras razes, inclusive tcnicas e normativas, o custo da tarifa tem-se tornado cada vez mais alto. Como reflexo, existe uma perda de passageiros transportados no sistema, o que encarece mais uma vez as tarifas, levando novos passageiros a abandonarem o transporte coletivo. Vrias so as explicaes para esse processo, algumas aqui abordadas. O valor da tarifa do servio de transporte pblico obtido atravs da diviso do custo total do servio, mo-de-obra, veculos, combustveis, impostos, etc, entre os passageiros pagantes que utilizam o sistema, a somados os custos das diversas gratuidades. No sistema de nibus a remunerao acontece quase que exclusivamente atravs da tarifa. Ao contrrio, no sistema de trens urbanos existem subsdios governamentais. Devido ao modelo de remunerao dos servios, o aumento constante dos custos e insumos, a baixa produtividade dos servios, a concesso de gratuidades, verifica-se um forte aumento na tarifa que tem como um dos principais efeitos a expulso das classes mais baixas do transporte coletivo. Segundo a Associao Nacional das Empresas de Transportes Urbanos (NTU), no perodo de janeiro de 1995 a dezembro de 2002, a tarifa mdia dos servios de nibus urbano nas capitais brasileiras subiu 25% acima da inflao medida pelo IGP-DI. A metodologia de clculo tarifrio ainda utilizada na maioria das cidades brasileiras segue orientao da Planilha de Clculo Tarifrio produzida pelo GEIPOT em 1982 e que vem sendo considerada obsoleta por tcnicos e gestores dos sistemas, uma vez que
depende de conhecimentos minuciosos sobre os diversos custos das empresas para o clculo de um valor que ser rateado entre os usurios pagantes, como forma de chegar ao valor mdio da tarifa. Uma vez que todos os custos so repassados aos usurios, essa metodologia tem sido considerada imprpria, pois premia as empresas mal geridas que repassam suas necessidades em aumentos das tarifas e penaliza o usurio que no tem a oportunidade de se beneficiar dos ganhos de produtividade de empresas bem administradas. O aumento constante dos custos dos insumos, a baixa produtividade dos sistemas de transporte, a carga tributria incidente sobre a produo dos servios e a concesso de gratuidades sem fonte de recursos extra-tarifrias, dentre outros fatores, vm se traduzindo em tarifas que transcendem a capacidade de pagamento da populao, com a conseqente expulso dos usurios de baixa renda. Dependendo da estrutura de contratao, remunerao e tarifao adotada, a sustentabilidade econmico-financeira do servio pode ficar seriamente comprometida, resultando na queda da qualidade dos servios, na degradao dos equipamentos e na incapacidade financeira de gesto das empresas operadoras. Ameaa-se, deste modo, a prpria continuidade dos servios. A gesto do transporte pblico pressupe aes de fiscalizao, administrao e planejamento do transporte. Uma das conseqncias mais danosas da crise na gesto se manifesta na dificuldade do controle da informalidade, ou concorrncia inadequada, que na maioria dos casos est assentada na ausncia de contratos ou em contratos renovados de forma tambm inadequada. A informalidade no setor de transporte, ao contrrio do que se possa imaginar, no um fenmeno recente e tampouco particular das cidades brasileiras. A substituio dos bondes pelos nibus, por exemplo, iniciada nos anos 30 no Brasil, favoreceuse com a concorrncia predatria que sistemas de nibus clandestinos exerciam sobre o sistema de bondes. O transporte ilegal pode se apresentar de
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vrias maneiras. H servios que funcionam como txi, prestando um servio porta a porta, com rotas variveis, at servios que funcionam como nibus, feito por veculos maiores e seguindo uma rota fixa. Os moto-txis so encontrados principalmente em pequenas e mdias cidades do Brasil, e exercem na maioria das cidades um tipo de transporte completamente informal e ilegal. H casos em que o transporte ilegal serve a uma determinada comunidade, atuando em locais onde o nibus no pode ir ou oferece servios com preos e nveis superiores aos dos nibus. Porm o mais comum atuar competindo pelos mesmos mercados (BARBOZA, 2002). Alm das medidas de fiscalizao e controle dos sistemas informais, o fenmeno exige a reformulao dos instrumentos contratuais e de regulao na relao entre o poder concedente e os operadores privados; a introduo de mtodos e modelos modernos na gesto e planejamento do transporte pblico; o estabelecimento de sistemas de controle dos benefcios tarifrios; a redefinio do prprio modelo de remunerao, entre outros.
necessrio para o desenvolvimento do transporte coletivo urbano fontes de financiamento estveis, permanentes e concebidas para dar suporte amplo e duradouro a programas e projetos de curto, mdio e longo prazo. As dificuldades apontadas revelam a necessidade da conjugao de recursos, sejam eles pblicos ou privados. Entende-se que os recursos privados devem ser potencializados e baseados em relaes e contratos claros e seguros. Neste caso, a participao do Poder Pblico continua sendo fundamental no sentido de garantir a estruturao dos sistemas de transporte. de responsabilidade da Poltica Nacional de Mobilidade Urbana a criao de possibilidades para que o setor seja regulado, com regras claras e estveis que incentivem os necessrios investimentos na transformao do modelo de transporte vigente nas cidades brasileiras. No entanto, ainda que um marco regulatrio adequado possa atrair investimentos, necessrio ter clareza dos aspectos econmicos e conjunturais que dificultam a atrao e a captao de recursos pelos entes federados. Desde o estabelecimento da Lei de
4.6. O financiamento de infra-estruturas

Um elemento determinante na crise do transporte coletivo urbano foi a falta de fontes de financiamento estveis para a proviso de infra-estrutura adequada. Aps a Constituio Federal de 1988 quando se atribuiu aos municpios a responsabilidade da prestao do servio de transporte coletivo urbano, o Governo Federal afastou-se da formulao de polticas para o setor. A ausncia de uma poltica pblica de financiamento neste perodo, associada crise fiscal que permeou e marcou os anos 90, conduziu estagnao quase total dos investimentos. Muito pouco se produziu de corredores exclusivos, terminais de integrao, abrigos adequados em paradas, apropriao de novas tecnologias. Quase nada em acessibilidade para pessoas com deficincia e restrio de mobilidade.
Responsabilidade Fiscal, a observao aos limites de endividamento dos entes da Federao tem sido critrio essencial para concesso de novos financiamentos. As dvidas e o excessivo comprometimento com custeio dos governos estaduais e municipais reduzem drasticamente e, muitas vezes tm eliminado, as possibilidades de tomar recursos para investimento devido ao comprometimento mximo da sua capacidade de endividamento. Tambm as regras e limites para o
contingenciamento de crdito do setor pblico tornaram-se mais rgidas, contribuindo para a queda na liberao de recursos e explicitando o impasse entre polticas de estabilizao macroeconmica e de ajuste fiscal, por um lado, e polticas sociais, com foco na reduo da pobreza e das desigualdades sociais, por outro.
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H, assim, uma carncia crnica de recursos para investimento em infra-estrutura e servios pblicos e uma acirrada disputa pelos recursos disponveis entre os possveis tomadores. Alm disso, os governos devem, dentro da pequena margem de manobra, decidir onde aplicar tais recursos frente aos variados temas e carncias urbanas. Investimentos a fundo perdido so extremamente escassos e, mesmo com a recente criao do PrTransporte, com recursos do FGTS, para financiar a infra-estrutura de transportes, h dificuldades conjunturais para sua aplicao, devidas especialmente ao limite de crdito estabelecido para o setor pblico. Permanece, assim, a necessidade de buscar novas fontes e arranjos alternativos de investimento para a mobilidade urbana. As Parcerias Pblico-Privadas e os instrumentos do Estatuto da Cidade vm sendo estudados como oportunidades para atrao de investimentos em infra-estrutura de transporte pblico. preciso considerar que essas restries de crdito ocorrem num cenrio de redefinio do papel do Estado na economia, constatao que no se faz apenas na economia brasileira. Nada leva a crer que, num prazo razovel, o Estado volte a cumprir o papel de provedor de recursos para infra-estrutura em grande escala. Por conseqncia, a mudana do padro de financiamento da infra-estrutura um fato relevante que vem sendo considerado, ainda que existam muitas contestaes, o que tem obrigado os diversos agentes a buscarem novos arranjos e induzido novas parcerias e a experimentao de formas de cooperao e integrao entre diferentes instncias governamentais. Cabe ainda ressaltar a necessidade de uma ampla discusso sobre a questo das delegaes dos servios de transporte pblico coletivo urbano, principalmente diante da necessria adequao da maior parte dos contratos de servios nos municpios legislao vigente. Uma relao estvel advinda da existncia de um contrato entre o poder concedente
e o concessionrio fundamental para permitir os investimentos necessrios para a operao dos sistemas de transportes coletivos. H, tambm, a necessidade de aperfeioamento dos instrumentos legais que disciplinam as delegaes dos servios tendo em vista a possibilidade de adoo de novas formas de gesto dos sistemas de transportes e de financiamento para o setor, como as Parcerias PblicoPrivadas.
4.7. A circulao no-motorizada
Caminhar, alm de ser a forma mais antiga e bsica de transporte humano, constitui-se no modo de transporte mais acessvel e barato. Com exceo dos equipamentos necessrios para melhorar a mobilidade das pessoas com deficincia, caminhar no exige nenhum equipamento especial. Porm, apesar da infra-estrutura de passeios pblicos ser relativamente barata, a maioria das cidades brasileiras no se preocupa em acomodar os pedestres com o mesmo empenho dedicado aos veculos. Os passeios pblicos e as reas de uso compartilhado, planejados para acomodar os pedestres em seus deslocamentos, poderiam constituir elementos de cidades mais humanas. Mas, ao longo do tempo, esses espaos foram sendo cedidos para a ampliao do virio, dos estacionamentos, ou simplesmente invadidos pelos veculos e pelo comrcio informal. Ainda mais grave a situao das pessoas com deficincia, para as quais praticamente impossvel sair de casa e ter acesso a qualquer atividade urbana sem contar com a solidariedade de amigos ou familiares. No que tange segurana dos pedestres nas vias, as intervenes que so geralmente adotadas para minimizar os conflitos com os veculos, como por exemplo, as faixas de travessia, muitas vezes no so estmulos suficientes para que os motoristas dem
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preferncia aos pedestres. Isto pode torn-los ainda mais vulnerveis aos acidentes, pois so encorajados a usufrurem de uma segurana que ilusria, pois s existe, na prtica diria, na presena de autoridades de trnsito ou de dispositivos eletrnicos de vigilncia. Os pedestres constituem uma parcela bastante significativa do nmero total de mortes em acidentes de trnsito, representando entre 40 e 50% desses, na sua maioria, crianas e idosos. O desrespeito pelo cidado pedestre reforado pela falta de punio imediata dos atropelamentos no trnsito. Nas cidades brasileiras, particularmente nos grandes centros urbanos, durante os ltimos 50 anos de automobilismo, o pedestre passou de doador de espao para o automvel para aquele que solicita, como por emprstimo, um pequeno cho para seu deslocamento e, hoje, cada vez mais, concorre com o prprio automvel por espao no leito carrovel, visto que as caladas ou simplesmente no existem ou se tornaram to inseguras quanto o leito carrovel. Isso implica que o nmero de atropelamentos, por exemplo, em So Paulo, seja maior no meio de quadra do que nos cruzamentos. Essa realidade impe que, de maneira urgente, haja uma clara e efetiva separao entre os modos de deslocamento no trnsito das cidades, definindo o espao de cada modo, seus direitos e deveres, minimizando os conflitos, gerando segurana, respeito e civilidade entre cada tipo de usurio do sistema de circulao e do espao pblico em geral. A valorizao das caladas como lugar prprio da circulao pedestre, classificando-a como parte do sistema de circulao da cidade, como preconiza o Cdigo de Trnsito Brasileiro (CTB), a soluo j apresentada em toda a histria do urbanismo moderno, mas que ainda deve ser efetivamente realizada na maior parte das reas urbanas do pas. Andar a p muitas vezes no se revela uma opo individual, mas uma imposio que priva um tero dos deslocamentos de padres dignos de acessibilidade. Investimentos no passeio pblico so aes para a
maioria, pois requalificam o espao pblico, local da igualdade imposta pela simples coopresena dos habitantes de um determinado lugar.
4.8. Sistema Nacional de Trnsito e a circulao motorizada

Historicamente no Brasil o trnsito foi tratado como uma questo policial e de comportamento individual dos usurios, carecendo de um tratamento no campo do urbanismo, da engenharia, da administrao, do comportamento e da participao social. Um trnsito ruim e no limite criminoso, por falta de conscincia dos seus perigos e por falta de punio, aproxima-nos da barbrie. Por outro lado, um trnsito calmo e previsvel estabelece um ambiente de civilidade e de respeito s leis, mostrando a internalizao da norma bsica da convivncia democrtica: todos so iguais perante a lei e, em contrapartida, obedec-la dever de todos. O nmero de veculos no Pas tem crescido rapidamente nas ltimas dcadas: de 430.000 em 1950, para 3,1 milhes em 1970, chegando a 36,5 milhes em 2003. Os automveis, cuja produo anual gira em torno de 1,5 milho de veculos, correspondem a mais de 80% da produo de veculos automotores - sendo que a maioria movida gasolina (93,1% em 2003 e 78,4% at julho de 2004 com a incluso dos automveis com combustvel flexvel gasolina/lcool (Anfavea). Observa-se, ainda, a produo anual de 1 milho de motocicletas (Abraciclo). O Cdigo de Trnsito Brasileiro de 1997 consolidou a competncia de gesto do trnsito urbano nos aspectos referentes ao uso das vias pblicas nos municpios, possibilitando que todo o ciclo de gesto da mobilidade ficasse sob a responsabilidade das prefeituras: planejamento, projeto, implantao e fiscalizao. A gesto de todos os aspectos que compem o trnsito de veculos no Brasil de responsabilidade de conjunto muito mais amplo de rgos e entidades
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distribudos nas trs escalas de poder, devendo os mesmos estar em constante integrao, dentro da gesto federativa, para efetiva aplicao do CTB e cumprimento da Poltica Nacional de Trnsito, conforme revela a descrio a seguir: Ministrio das Cidades: coordenador mximo do Sistema Nacional de Trnsito SNT - e a ele est vinculado o Conselho Nacional de Trnsito Contran - e subordinado o Departamento Nacional de Trnsito Denatran. Cabe ao Ministrio presidir o Conselho das Cidades e participar da Cmara Interministerial de Trnsito; Cmara Interministerial de Trnsito: constituda por dez Ministrios, tem o objetivo de harmonizar os respectivos oramentos; Conselho Nacional de Trnsito: constitudo por representantes de sete Ministrios, tem por competncia, dentre outras, estabelecer as normas regulamentares referidas no Cdigo de Trnsito Brasileiro e estabelecer as diretrizes da Poltica Nacional de Trnsito; Conferncia Nacional das Cidades: prevista no Estatuto das Cidades, tem por objetivo propor princpios e diretrizes para as polticas setoriais e para a poltica nacional das cidades; Conselho das Cidades: colegiado constitudo por representantes do estado em seus trs nveis de governo e da sociedade civil - 71 membros titulares e igual nmero de suplentes, e mais 27 observadores - tem por objetivo estudar e propor diretrizes para o desenvolvimento urbano; Departamento Nacional de Trnsito: rgo executivo mximo da Unio, cujo dirigente preside o Contran que tem por finalidade, dentre outras, a coordenao e a superviso dos rgos delegados e a execuo da Poltica Nacional de Trnsito; Cmaras Temticas: rgos tcnicos compostos por representantes do estado e da sociedade civil e que tm a finalidade de -
estudar e oferecer sugestes e embasamento tcnico para decises do Contran. So seis Cmaras Temticas, cada qual com treze membros titulares e respectivos suplentes; Frum Consultivo de Trnsito: colegiado constitudo por 54 representantes e suplentes dos rgos e entidades do Sistema Nacional de Trnsito, e que tem por finalidade assessorar o Contran em suas decises; Sistema Nacional de Trnsito: conjunto de rgos e entidades da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, que tem por finalidade o exerccio das atividades de planejamento, administrao, normalizao, pesquisa, registro e licenciamento de veculos, formao, habilitao e reciclagem de condutores, educao, engenharia, operao e fiscalizao de trnsito, policiamento, julgamento de recursos a infraes de trnsito e aplicao de penalidades. Conta, atualmente, com cerca de 1.240 rgos e entidades municipais, 162 estaduais e 6 federais. Congregando mais de 50.000 mil profissionais. O Cdigo de Trnsito Brasileiro mudou radicalmente o foco da abordagem do trnsito, eminentemente voltada, no passado, para o trnsito de veculos automotores, e que passa a centrar-se na pessoa, a estabelecer deveres objetivos para os responsveis pela gesto do trnsito e regras para o fortalecimento dos direitos dos cidados, e a abordar o transporte no motorizado e os direitos e deveres dos pedestres. Captulo especial dedicado educao para o trnsito, obrigando cada rgo executivo de trnsito a constituir em sua estrutura uma coordenao de educao, e incumbindo aos rgos do Governo Federal a introduo do tema de trnsito nas redes de ensino nos seus vrios nveis. Desde a promulgao do Cdigo de Trnsito Brasileiro CTB em 1997, houve um despertar de conscincia para a gravidade do problema. No entanto, o estgio dessa conscientizao e sua
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traduo em aes efetivas ainda so extremamente discretos e insuficientes para representar um verdadeiro enfrentamento da questo. preciso tratar o trnsito como uma questo multidisciplinar que envolve problemas sociais, econmicos, laborais e de sade, onde a presena do estado de forma isolada e centralizadora no funciona. Esta abordagem que poder reduzir as ocorrncias e implementar a civilidade no trnsito. O verdadeiro papel do estado assumir a liderana de um grande e organizado esforo nacional em favor de um trnsito seguro, mobilizando, coordenando e catalisando as foras de toda a sociedade. Apesar do tempo de vigncia do Cdigo, muita coisa ainda precisa ser feita para que ele seja considerado plenamente implantado. H, ainda, um conjunto de regras no suficientemente regulamentadas, como, por exemplo, a inspeo tcnica veicular. As necessrias articulaes entre os rgos que compem o Sistema Nacional de Trnsito, com vistas harmonizao de aes comuns ou complementares, ainda no se encontram devidamente resolvidas. No h, tampouco, uma estatstica confivel dos acidentes de trnsito e, por ltimo, a aplicao obrigatria dos recursos provenientes das multas de trnsito, nas aes de engenharia, operao, fiscalizao e educao, no vem sendo ainda revertida totalmente nessas finalidades. A estatstica nacional de acidentes de trnsito no Brasil, que deveria representar a consolidao das informaes de todos os rgos e entidades de trnsito, mesmo aps a implantao, pelo DENATRAN, do Sistema Nacional de Estatsticas de Trnsito (SINET), ainda imprecisa e incompleta, dada precariedade e falta de padronizao da coleta e tratamento das informaes. A dificuldade das organizaes para analisar sua performance, seus resultados efetivos, de forma a realimentar processos de planejamento estratgico, ttico e operacional e corrigir rumos, origina-se, normalmente, na carncia de orientaes
metodolgicas claras e prticas de avaliao de resultados organizacionais. Por sua vez, a capacitao de profissionais no setor de trnsito condio indispensvel para a efetiva gesto com qualidade das organizaes do Sistema Nacional de Trnsito. A necessidade de capacitao e aperfeioamento abrange as funes gerenciais, tcnicas, operacionais e administrativas e tambm se constitui um dos desafios a serem enfrentados para a completa implantao do SNT. Atualmente, encontram-se integrados ao SNT, cerca de 620 Municpios, mas inmeros outros se encontram carentes de orientao e preparo para a introduo das mudanas exigidas. Para implantao das orientaes legais relativas municipalizao do trnsito, torna-se importante validar e implantar princpios e modelos alternativos para estruturao e organizao dos sistemas locais, passveis de adequao s diferentes realidades da administrao municipal no Brasil e viabilizar apoio tcnico-legal e administrativo aos municpios que buscam engajarse nesse movimento de mudana. Como prev o CTB, a educao para o trnsito direito de todos e constitui dever prioritrio dos componentes do Sistema Nacional de Trnsito (CTB, captulo V). Esse constitui atualmente um dos maiores desafios para o Sistema Nacional de Trnsito, visto que a educao para o trnsito deve ser promovida desde a pr-escola ao ensino superior, por meio de planejamento e aes integradas entre os diversos rgos do Sistema Nacional de Trnsito e do Sistema Nacional de Educao. A educao para o trnsito ultrapassa a mera transmisso de informaes. Tem como foco o ser humano e trabalha a possibilidade de mudana de valores, comportamentos e atitudes. No se limita a eventos espordicos e no permite aes descoordenadas. Pressupe um processo de aprendizagem continuada e deve utilizar metodologias diversas para atingir diferentes faixas etrias e contextos scio-culturais. O fortalecimento do Sistema Nacional de Trnsito, em geral, est vinculado aos recursos necessrios para
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a execuo das diversas tarefas, que atingem aspectos gerais de cidadania e planejamento urbano. O setor de trnsito em geral conta com receitas provenientes de vrias fontes, entre as quais dotaes oramentrias, multas, convnios, pedgios, IPVA, financiamentos, taxas de estacionamento, licenciamento e habilitao. O setor vem sendo garantido, em grande parte, pela receita proveniente das multas, o que constitui um grande risco, uma vez que o desejvel um trnsito disciplinado com reduzido nmero de infraes. Assim, a gesto do sistema trnsito deve se orientar pela independncia financeira com relao ao resultado de multas, a partir da constatao de que a arrecadao de tais recursos varivel e desejavelmente decrescente.
passando por sua produo final, sua armazenagem, destinao, venda e entrega, envolvendo vrios modos e meios de transporte e, tambm, empresas transportadoras, operadores, prestadores de servios logsticos, embarcadores, armazenadores, motoristas, carregadores, ou seja, toda uma extensa comunidade do setor de cargas. Isto demonstra que o transporte urbano no feito apenas de passageiros, mas tambm de cargas. Ou seja, a Poltica Nacional de Mobilidade Urbana deve abarcar os deslocamentos dos homens e das coisas dos homens. O transporte de cargas quase que exclusivamente realizado pelo setor privado. No entanto, uma vez que a economia est essencialmente atrelada ao movimento dos seus produtos, o setor pblico tem enorme interesse em propiciar formas eficazes de logstica urbana.
4.9 - A circulao de cargas e mercadorias

O setor de transportes de cargas no Brasil participava, no ano de 2000, com 4,4% do PIB nacional, o que representa R$ 42 bilhes adicionados economia por ano, gerando 1,2 milhes de empregos diretos (GEIPOT, 2001).No entanto, ainda que seja um forte setor econmico, quer pelos seus nmeros, quer pela importncia dos servios prestados, intermediando a maior parte das relaes econmicas, o setor apresenta diversos problemas e alguns gargalos amplamente conhecidos no pas. No que tange ao transporte de cargas em meio urbano a realidade no diferente. Alm disso, a falta de pesquisas relacionadas ao tema dificulta a mensurao dos problemas especficos e das solues necessrias, sendo possvel apenas anlises localizadas para algumas cidades do pas. A importncia do transporte urbano de cargas se revela no apenas pelos valores econmicos envolvidos mas, tambm, pelas externalidades e impactos causados, alm dos vultuosos recursos pblicos destinados ao sistema. O transporte urbano de cargas congrega uma enorme diversidade de agentes relacionados produo dos componentes das mercadorias,
Para tanto, cabe em grande medida ao setor pblico a produo e manuteno das redes urbanas de transporte, estendendo-se aos aspectos de planejamento de transportes, controle e engenharia de trfego. Por outro lado, o governo pode lanar mo do controle do uso do solo no sentido de localizar atividades geradoras de cargas (terminais de cargas, indstrias, comrcio, etc.), definir os acessos urbanos, a proviso de facilidades para o transporte de cargas, os mecanismos necessrios para a logstica de distribuio, e para a segurana. H, ainda, toda a regulamentao do setor de transportes relativa a compatibilizao desta atividade com as demais atividades e usos urbanos, tamanho e peso dos veculos, os nveis de segurana, de rudos, de emisso de poluentes, a freqncia do transporte, horrios e locais de cargas e descargas. Essas medidas j so largamente praticadas em todo o mundo e podem ser utilizadas nas mais diversas cidades, devendo apenas ser avaliados os custos gerados pela aplicao de cada uma delas para que no se tornem contraproducentes ou prejudiciais economia na medida que esses custos sero repassados s mercadorias.
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Dada a diversidade dos aspectos envolvidos para a efetivao do transporte de cargas em meio urbano, externalidades negativas, conflitos, competio pelo espao, riscos, etc, a problemtica das cargas deve ser enfocada como uma questo especfica que merece tratamento especial. sobretudo necessrio fomentar a realizao de pesquisas que permitam uma abordagem mais precisa do tema, contribuindo tanto para a definio de polticas pblicas, quanto para o setor de logstica de distribuio que cresce amplamente no pas nos ltimos anos.
melhoria da qualidade do ar e sustentabilidade energtica. J a incluso social tem como objetivos: o acesso democrtico cidade, a universalizao do acesso ao transporte pblico, a acessibilidade universal e a valorizao dos deslocamentos pedestres e ciclistas. Os princpios e diretrizes da Poltica Nacional de Mobilidade Urbana Sustentvel (PNMUS) foram aprovados na reunio do Conselho das Cidades realizada em setembro de 2004, e encontram-se divulgados no stio do Ministrio das Cidades (www.cidades.gov.br). A PNMUS urbana est fundamentada nos seguintes princpios: Direito ao acesso universal, seguro, equnime e democrtico ao espao urbano; A participao e controle social sobre a poltica de mobilidade; Direito informao sobre a mobilidade, de forma a instrumentalizar a participao popular e o exerccio do controle social; Desenvolvimento das cidades, por meio da mobilidade urbana sustentvel; Universalizao do acesso ao transporte pblico coletivo; Acessibilidade das pessoas com deficincia ou com restrio de mobilidade; Polticas pblicas de transporte e trnsito, poltica nacional de mobilidade urbana sustentvel, articuladas entre si e com a poltica de desenvolvimento urbano e a do meio ambiente; A Mobilidade Urbana centrada no deslocamento das pessoas; O transporte coletivo urbano como um servio pblico essencial regulado pelo Estado; Paz e educao para cidadania no trnsito como direito de todos. No que tange s diretrizes do PNMUS, listam-se: Priorizar pedestres, ciclistas, passageiros de transporte coletivo, pessoas com deficincia,
5. OBJETIVOS, DIRETRIZES E ESTRATGIA DA POLTICA DE MOBILIDADE URBANA SUSTENTVEL

A Poltica de Mobilidade Urbana Sustentvel vem sendo formulada com ampla colaborao e participao de setores da sociedade organizada e dever ser um instrumento de apoio concretizao dos objetivos que estruturam o Plano Brasil de Todos, quais sejam: o crescimento com gerao de trabalho, emprego e renda, ambientalmente sustentvel e redutor de desigualdades regionais; a incluso social; e, o fortalecimento da democracia. O objetivo final da Poltica Nacional de Mobilidade Urbana Sustentvel e dos programas e aes da SEMOB propiciar o desenvolvimento dos princpios da Mobilidade Urbana Sustentvel. Para tanto, trabalha-se com trs macro-objetivos a serem perseguidos, alm de seus desdobramentos e intersees, que definem campos de ao e compromissos da Poltica apresentada. So eles: desenvolvimento urbano, sustentabilidade ambiental e incluso social. Os principais objetivos para o desenvolvimento urbano so: integrar o transporte ao desenvolvimento urbano, reduzir as deseconomias da circulao, ofertar um transporte pblico eficiente e de qualidade, e contribuir para o desenvolvimento econmico. Nessa mesma linha, os principais objetivos para a sustentabilidade ambiental so: uso equnime do espao urbano, melhoria da qualidade de vida,
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portadoras de necessidades especiais e idosos, no uso do espao urbano de circulao; Promover a ampla participao cidad, de forma a garantir o efetivo controle social das polticas de Mobilidade Urbana; Promover o barateamento das tarifas de transporte coletivo, de forma a contribuir para o acesso dos mais pobres e para a distribuio de renda; Articular e definir, em conjunto com os Estados, Distrito Federal e Municpios, fontes alternativas de custeio dos servios de transporte pblico, incorporando recursos de beneficirios indiretos no seu financiamento; Combater a segregao urbana por intermdio da Poltica Nacional de Mobilidade Urbana Sustentvel; Promover o acesso das populaes de baixa renda, especialmente dos desempregados e trabalhadores informais, aos servios de transporte coletivo urbano; Promover e difundir sistemas de informaes e indicadores da Mobilidade Urbana; Estabelecer mecanismos permanentes de financiamento da infra-estrutura, incluindo parcela da CIDE-combustveis, para os modos coletivos e no-motorizados de circulao urbana; Incentivar e apoiar sistemas estruturais, metro-ferrovirios e rodovirios de transporte coletivo, em corredores exclusivos nas cidades mdias e nas Regies Metropolitanas, que contemplem mecanismos de integrao intermodal e institucional. A estratgia adotada pela SEMOB para traduzir os princpios e diretrizes estabelecidos pelo Conselho das Cidades em aes transformadoras das atuais condies da mobilidade urbana nas cidades brasileiras, foi a de concentrar os recursos disponveis, polticos, tcnicos, e financeiros, nos quatro pilares da mobilidade sustentvel. So eles:
Planejamento Integrado de Transporte e Uso do Solo Urbano; Melhoria do Transporte Coletivo Urbano; Promoo da circulao no motorizada; Uso racional do automvel.
As prioridades adotadas e aqui citadas derivam dos princpios e diretrizes da PNMUS e se efetivam como critrios de avaliao e de seleo dos projetos de mobilidade e transporte urbano que buscam o apoio poltico, tcnico ou financeiro do Ministrio das Cidades. De modo sinttico, estas prioridades se traduzem na precedncia: do deslocamento das pessoas sobre o dos veculos; do transporte coletivo sobre o individual; da acessibilidade universal, sobretudo a das pessoas com restrio de mobilidade; dos sistemas adequadamente regulados e socialmente controlados; das intervenes integradoras das redes de mobilidade sobre as obras isoladas; dos projetos multimodais sobre os isolados; das intervenes que promovam o combate pobreza e incluso social, em especial na garantia do acesso dos mais pobres aos servios pblicos; das intervenes que promovam e favoream a multicentralidade e o adensamento urbano; proteo ao patrimnio cultural, ambiental, arquitetnico e paisagstico das cidades e a eliminao da segregao scio-espacial. O Governo Federal tem ao seu alcance um conjunto de instrumentos que, somados aos que os estados e municpios dispem, formam um poderoso conjunto de foras para a efetivao da PNMUS. a poltica fiscal e de investimentos pblicos, o desenvolvimento institucional e capacitao dos agentes sociais; a legislao federal (Lei de Diretrizes do Transporte Urbano);
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sistema de informaes para a gesto e o controle social; procedimentos de concertao e construo de consensos; instrumentos urbansticos (p.ex. planos diretores); fomento pesquisa e inovao tecnolgica.
introduzir o conceito de mobilidade urbana sustentvel e definir as aes e instrumentos para a sua concretizao nos Planos Diretores Municipais;
capacitar tcnicos e gestores, municipais e metropolitanos para a gesto eficaz dos servios de transporte pblico, compreendendo o planejamento, a
Os Programas e Aes da SEMOB, podem ser consultados no site do Ministrio das Cidades (www.cidades.gov.br). Em seu contexto, so considerados Projetos Estruturantes da SEMOB: Reforma regulatria no transporte pblico urbano; Programa de desenvolvimento e modernizao institucional; Programa de capacitao dos agentes pblicos; Universalizao do acesso ao transporte coletivo urbano; Informao para gesto e cidadania; Financiamento da infra-estrutura para a mobilidade; Apoio elaborao de planos diretores e mobilidade urbana; Elaborao da lei de diretrizes para a mobilidade urbana. Cabe destacar alguns dos Programas Estruturantes da SEMOB, face importncia destes no dentro do contexto de implementao e consolidao de uma poltica de mobilidade urbana sustentvel. Dentre eles, o Programa de Capacitao, que parte do Programa Nacional de Capacitao das Cidades (PNCC), compreende aes de capacitao, desenvolvimento gerencial e sensibilizao de agentes pblicos, tcnicos e atores sociais. Esse Programa objetiva contribuir para o aperfeioamento e desenvolvimento dos gestores e agentes responsveis pelo planejamento, regulao e gesto do transporte e da mobilidade urbana nos mbitos municipal e metropolitano, propondo-se a : -
regulao, a organizao, a contratao e o monitoramento dos servios; e sensibilizar agentes polticos e sociais para a necessidade de implementao da poltica de mobilidade urbana sustentvel. Igual destaque merece o Projeto da Lei de Diretrizes da Poltica de Mobilidade Urbana, que visa implantar o marco regulatrio da mobilidade urbana, ora em processo de discusso e elaborao. A formulao e a modelagem dessa Lei tambm constituem um verdadeiro desafio para a Secretaria, frente complexidade do sistema de mobilidade urbana de forma geral e do sistema de transportes em particular. Tambm a evoluo do conceito de mobilidade urbana trouxe consigo a necessidade de uma reviso da regulamentao que abranje o tema, refletindo os novos princpios de integrao de polticas, de modos e sistemas, da eficincia e eficcia na prestao dos servios de transportes e da nfase no atendimento das necessidades e demandas dos cidados. O MinCidades entende como desafios para a formulao de uma lei que institui as diretrizes da poltica de mobilidade urbana, o resgate do papel da Unio para com o setor, a integrao das polticas de transporte e mobilidade com o desenvolvimento urbano e socioeconmico, a definio de obrigaes institucionais, a modernizao regulatria dos servios de transporte coletivo, a valorizao dos meios de transportes no-motorizados, a consolidao do conceito de mobilidade sustentvel, o estabelecimento de mecanismos alternativos e fontes estveis de financiamento, o desenvolvimento da gesto dos sistemas de mobilidade, inclusive no mbito metropolitano, a defesa do interesse dos
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usurios, e a promoo da universalizao do acesso e da participao e o controle social dos servios pblicos de transportes. H de se lembrar que, segundo o artigo 21, inciso XX, da Constituio Federal, compete Unio instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive transportes urbanos. Assim, fundamental a formulao e aprovao de uma lei de diretrizes, no apenas para os servios pblicos de transporte coletivo, mas para a mobilidade urbana. Uma lei que respeite os limites das competncias constitucionais de cada esfera de governo e esteja em perfeita consonncia com todos os instrumentos legais destinados a regulamentar as concesses e contrataes pblicas, relaes trabalhistas, cdigos de defesa do consumidor, do uso e ocupao do solo, entre outros. O Programa Brasil Acessvel outro pilar da poltica de mobilidade. Este programa visa a eliminao de barreiras arquitetnicas no somente no acesso ao transporte coletivo, mas no prprio direito cidade, incluindo a equipamentos urbanos e a circulao em reas pblicas. Promove apoio tcnico e financeiro a municpios, publicao de manuais, cursos e seminrios. J o Programa Bicicleta Brasil tem como objetivo a incluso da bicicleta como meio de transporte seguro e no poluente, integrando-a a outros modos de transporte, e no apenas como opo de lazer. Inclui financiamento de ciclovias e capacitao de governos locais. Os programas de Financiamento da Infra-Estrutura da Mobilidade, Pr-Transporte e Pr-Mobilidade visam apoiar os governos locais na melhoria de caladas e passeios pblicos, priorizao do transporte por nibus, construo de abrigos e terminais e projetos de sistemas integrados.
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MDULO 2 - CIDADE, CIDADO E MOBILIDADE URBANA SUSTENTVEL
Cidade, Cidado e Mobilidade Urbana Sustentvel
MDULO 2
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1. A VIDA NAS CIDADES COMO PONTO DE PARTIDA PARA AS NECESSIDADES DE MOBILIDADE

As cidades tm como papel principal maximizar a troca de bens e servios, cultura e conhecimentos entre seus habitantes, mas isso s possvel se houver condies de mobilidade adequadas aos seus cidados. Neste sentido, mobilidade pode ser entendida como a capacidade de se atender as necessidades da sociedade de se deslocar livremente a fim de realizar as atividades desejadas. As questes relativas mobilidade assumem hoje grandes propores nas reas urbanas. A realizao das atividades dirias mais simples, como o acesso ao trabalho, educao, recreao, compras e aos servios tem sido dificultada por problemas crescentes associados s condies de deslocamento e, por conseguinte, tem consumido uma proporo significativa de recursos financeiros, humanos e naturais, com forte impactos no meio ambiente, entre os quais, aqueles relativos poluio do ar e degradao do patrimnio urbano. Deste modo, alm de responsvel por prejuzos econmicos e ambientais, a deficincia das condies que garantem a mobilidade traz tambm reflexos diretos ao convvio social e interatividade nas cidades.
Outros fatores tambm associados mobilidade, como segurana, emprego, sade e moradia tm sido importantes para a determinao da qualidade de vida urbana. Assim, fundamental para a melhoria da qualidade de vida urbana o desenvolvimento de um novo paradigma sistmico que envolva direta e indiretamente todos os aspectos relacionados mobilidade urbana, garantindo a manuteno dessa qualidade de vida alcanada, para diferentes espaos de tempo e para futuras geraes, isto , que tenha o carter de desenvolvimento sustentvel (figura 1). Desta forma, reformular as polticas de mobilidade com o objetivo de se promover uma melhor qualidade de vida nas cidades, buscando como objetivo maior seu desenvolvimento sustentvel, se constitui hoje em um dos principais desafios que enfrentam administradores, planejadores e gestores pblicos. Para isso, no entanto, se faz necessrio um maior conhecimento dos problemas enfrentados pelos centros urbanos brasileiros e, ainda, uma viso ampla e integrada do conceito de mobilidade sustentvel e de seus aspectos relevantes para o contexto do pas, bem como a adoo de uma cultura de pensamento para diferentes espaos de tempo (curto, mdio e longo prazos), isto , pensamento estratgico cobrindo as vrias dimenses que esto
Figura 1: Alguns dos elementos que devem ser considerados na definio de mobilidade urbana sustentvel.
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encerradas no Sistema de Mobilidade, e que sero explicitadas mais adiante. Nos tpicos a seguir, sero apresentados alguns elementos que ajudaro a avanar na construo desse novo olhar sobre o desenvolvimento urbano, sempre considerando que a mobilidade influencia diretamente a qualidade de vida dos centros urbanos brasileiros.
A Agenda Habitat, aprovada na Conferncia das Naes Unidas sobre Assentamentos Humanos ocorrida em Istambul, Turquia, em 1996. Neste documento so tratados aspectos fundamentais para a proviso de moradia adequada para todos os cidados e para a garantia de padres de desenvolvimento sustentveis para os assentamentos humanos.
2. O QUE SUSTENTABILIDADE URBANA?

O crescimento do nmero de pessoas vivendo nas cidades, a contnua sobrecarga nos recursos naturais, na infra-estrutura e nas instalaes urbanas, alm dos profundos impactos causados no meio ambiente tm, por conseqncia principal, a deteriorao da qualidade de vida nas cidades. Todos estes fatores tm conduzido preocupao com a sustentabilidade urbana, expressa principalmente atravs dos inmeros debates, conferncias e documentos sobre o tema produzidos principalmente nas ltimas dcadas do sculo XX. Entre estes cabe destacar: O relatrio Nosso Futuro Comum (ou Relatrio Brundtland), publicado em 1987 pela Comisso Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento das Naes Unidas, que apresentou o que se constitui hoje em uma das definies mais aceitas e difundidas sobre o tema. Segundo a comisso, desenvolvimento sustentvel aquele que atende s necessidades do presente sem comprometer a possibilidade de as geraes futuras atenderem suas prprias necessidades; A Agenda 21, documento discutido e aprovado durante a Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento ocorrida no Rio de Janeiro em 1992, que consiste em um programa de ao a ser implementado pelos governos signatrios com o objetivo de reverter a atual situao de degradao ambiental, promover desenvolvimento socioeconmico e reduzir as desigualdades sociais dentro e fora dos pases; A diversidade de documentos relativos ao tema conduz, no entanto, dificuldade em se estabelecer uma definio nica e consensual para a questo da sustentabilidade urbana. Do mesmo modo, os conceitos apresentados mostram-se fortemente influenciados por fatores como localizao geogrfica, estgio de desenvolvimento econmico, caractersticas e interesses especficos das naes ou grupos que os desenvolveram. Apesar dessas variaes h, no entanto, pontos em comum entre as diversas definies e entre os temas considerados nos debates sobre o desenvolvimento sustentvel. Entre estes, est o espao onde deve ocorrer o desenvolvimento para que ele seja sustentvel. Este espao pode ser entendido como a interseo entre as dimenses econmica, social e ambiental, como mostra a rea escura da Figura 2.
Figura 2: Dimenses freqentemente consideradas nos diferentes conceitos de sustentabilidade e o espao onde ocorreria o desenvolvimento sustentvel.
Uma abordagem mais operacional da sustentabilidade urbana focada nestas trs dimenses tem, como centrais ao desenvolvimento de comunidades sustentveis, os seguintes aspectos:
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No nvel econmico, os custos associados construo, operao e manuteno das infra-estruturas e servios de suporte ao desenvolvimento urbano no devem superar as limitaes existentes ou comprometer demandas de investimento em setores prioritrios; No nvel social, as cidades devem ser socialmente diversas, adaptveis a diferentes estilos de comportamento e, adicionalmente, oferecer aos habitantes oportunidades eqitativas de acesso s atividades e servios essenciais; Em termos ambientais, cidades sustentveis devem ser projetadas de forma a minimizar a poluio do ar, do solo, da gua, reduzir desperdcios e o consumo de recursos, alm de proteger os sistemas naturais de suporte vida (PBD, 1995 apud SILVA et al., 2002).
gnero. Do mesmo modo, as condies de mobilidade afetam diretamente o desenvolvimento econmico das cidades, a interao social e o bem-estar de seus habitantes. Conforme MACRIO (2003), a mobilidade urbana pode ser considerada como um conjunto estruturado de modos, redes e infra-estruturas, constituindo um sistema complexo. Assim, um fator determinante para a performance de todo o sistema como as suas partes se encaixam, o que est diretamente relacionado com o nvel de interao e compatibilidade entre agentes e processos intervenientes no sistema. Os atuais nveis de congestionamento, a disperso cada vez maior das cidades, os impactos no meio ambiente, a ineficincia e baixa qualidade do transporte pblico e a adoo cada vez maior do transporte individual tm, no entanto, levantado as seguintes questes: As atuais condies de mobilidade urbana oferecidas populao so sustentveis? O que se espera de uma mobilidade urbana sustentvel? O conceito de mobilidade urbana sustentvel busca incorporar aos preceitos de sustentabilidade econmica, social e ambiental a capacidade de se atender as necessidades da sociedade de se deslocar livremente a fim de realizar as atividades desejadas, visando, em ltima anlise, a melhoria da qualidade de vida urbana desta e das futuras geraes. Um primeiro conceito trabalhado pela OECD e posteriormente complementado pelo Grupo de Especialistas em Transportes e Meio Ambiente da Comisso Europia, define como mobilidade sustentvel aquela que contribui para o bem-estar econmico e social, sem prejudicar a sade humana e o meio ambiente, integrando as dimenses sociais, econmicas e ambientais, podendo ainda ser definida como aquela que: Permite a satisfao das necessidades bsicas de acesso e mobilidade de pessoas, empresas e sociedade, de forma compatvel com a sade humana e o equilbrio do ecossistema, promovendo
Alm destas, outras questes emergem com naturalidade quando se discute a necessidade das cidades buscarem padres de desenvolvimento mais sustentveis. Entre estas questes esto a proviso de moradia adequada, alimentao, sade, educao, qualidade ambiental e, sem dvida, a questo da mobilidade.
3. MOBILIDADE URBANA: O QUE E COMO CONTRIBUI PARA A SUSTENTA-BILIDADE DAS CIDADES?

O sistema de mobilidade d condies aos cidados e bens de deslocarem-se de forma segura e eficiente, garantindo o acesso fsico s atividades e servios de que necessitam e a perfeita manuteno da dinmica urbana. Influenciam a mobilidade fatores como as dimenses do espao urbano, a complexidade das atividades nele desenvolvidas, a disponibilidade de servios de transporte e as caractersticas da populao, especialmente no que diz respeito a questes como renda, faixa etria e
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igualdade dentro das geraes e entre as mesmas; Possui custos aceitveis, funciona eficientemente, oferece a possibilidade de escolha do modo de transporte e apia uma economia dinmica e o desenvolvimento regional; Limita as emisses e os resduos em funo da capacidade da Terra para absorv-los, utiliza recursos renovveis a um ritmo inferior ou igual a sua renovao, utiliza os recursos no renovveis a um ritmo inferior ou igual ao desenvolvimento de substitutos renovveis e reduz ao mnimo o uso do solo e a emisso de rudo (OECD, 2000 apud MOURELO, 2002). Para o World Business Council for Sustainable Development, mobilidade sustentvel a capacidade de atender as necessidades da sociedade em deslocarse livremente, acessar as atividades e servios de que necessita, comunicar-se, comercializar e estabelecer relaes sem sacrificar outros valores humanos ou ecolgicos fundamentais, hoje e futuramente (WBCSD, 2001). No Brasil, as iniciativas em difundir o conceito de mobilidade urbana sustentvel tm sido coordenadas pelo Ministrio das Cidades, atravs da Secretaria Nacional de Transporte e da Mobilidade Urbana (SEMOB), a qual tem se empenhado em formular uma definio para o tema, de modo a nortear as polticas de gesto pblica a serem traadas. Esta definio procurou, de um modo geral, incluir os princpios de sustentabilidade econmica, social e ambiental, que constituem a base do conceito de desenvolvimento sustentvel propriamente dito, aos relativos mobilidade urbana, com um enfoque especial para as condies de acessibilidade. Conforme a SEMOB, mobilidade urbana sustentvel o resultado de um conjunto de polticas de transporte e circulao que visam proporcionar o acesso amplo e democrtico ao espao urbano, atravs da priorizao dos modos de transporte coletivo e no motorizados de maneira
efetiva, socialmente inclusiva e ecologicamente sustentvel (SEMOB, 2005). Ainda que os conceitos sejam bastante amplos, de um modo geral, a questo da mobilidade vem sendo tratada no contexto do planejamento urbano apenas como uma questo de proviso de servios de transporte. No entanto, ainda que a disponibilidade de transporte seja fundamental para o desenvolvimento das atividades urbanas, no s o acesso fsico s diferentes tecnologias determina as condies de mobilidade nas cidades. Especialmente nas grandes reas urbanas, inmeras situaes hoje experimentadas acabam por refletir em problemas que afetam a mobilidade de seus habitantes, como por exemplo, a precariedade da infra-estrutura urbana, falta de planejamento urbano, segurana, incluso social, entre outros. Desta forma, pode-se dizer que os problemas de mobilidade so multidimensionais e no envolvem exclusivamente questes ligadas ao acesso aos meios de transporte. Estes envolvem tambm questes mais complexas do cotidiano, alm de aspectos ligados ao planejamento fsico e organizao das cidades. Todos estes fatores exercem, por sua vez, influncia direta sobre a sustentabilidade das cidades. Em ltima anlise, os problemas associados mobilidade em todas as formas e dimenses tm contribudo para o declnio da qualidade de vida e a perda de eficincia da economia nas cidades. Pode-se afirmar assim, que a construo de comunidades sustentveis implica em profundas mudanas nos transportes e no desenvolvimento de um novo paradigma que considere os conceitos associados ao aumento da mobilidade urbana. As iniciativas desenvolvidas no sentido de se discutir este novo paradigma tm recebido, no entanto, diferentes denominaes ao redor do mundo, refletindo preocupaes e interesses especficos das comunidades interessadas em desenvolv-lo. Entre as diferentes denominaes encontradas esto: transporte sustentvel, mobilidade sustentvel, transporte humano, mobilidade cidad, entre outros.
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Adota-se aqui o termo mobilidade sustentvel, segundo a definio da SEMOB, por acreditar que esse reflete, por ora, a pluralidade da questo, alm de ser o termo comumente utilizado nos debates sobre o tema no Brasil. Nas iniciativas que vm sendo promovidas no sentido de definir a mobilidade sustentvel e de identificar os principais aspectos que devem ser contemplados nas polticas desenvolvidas com o intuito de promovla, alguns temas emergem com freqncia. Entre estes esto a reduo do uso de combustveis fsseis, a minimizao dos impactos do desenvolvimento sobre o ambiente natural com base em um maior adensamento das cidades, a criao de comunidades mais compactas e maior integrao fsica entre os diferentes usos do solo. Todas estas mudanas implicam, finalmente, em novas formas de mobilidade e em diferentes modelos de uso do solo. Do mesmo modo, qualquer proposta para o desenvolvi-
3.1. Relao Desenvolvimento Sustentabilidade Urbana

A anlise de sustentabilidade para o setor de transportes resultado de trs parmetros desenvolvimento econmico, desenvolvimento social e desenvolvimento ecolgico que ao mesmo
Quadro 1: Aspectos da mobilidade urbana sustentvel.
mento de comunidades sustentveis tem como componente fundamental a implementao de um sistema de transporte realmente coletivo, eficiente e de qualidade. Esses e outros fatores so resumidos no Quadro 1.
tempo em que colidem, no podem deixar de cooperar um com o outro (RIBEIRO, 2000). Cada tipo de desenvolvimento, apesar de propor anlises diferenciadas para um mesmo evento devem ser sobrepostos, como demonstra o Quadro 2 a seguir:
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Quadro 2: Parmetros a serem analisados pelos tipos diferentes de desenvolvimento.
Somente a cooperao de diversos profissionais de diversas reas e a comunidade pode fazer com que haja uma harmonia entre as trs vertentes do desenvolvimento em busca do desenvolvimento sustentvel (Figura 3).
Figura 3: Representao grfica da proposta de desenvolvimento.
planeta. A Engenharia aplica, em grande escala, muito do conhecimento cientfico desenvolvido pelo ser humano ao longo dos sculos, entretanto a maneira como se intervm no ambiente pode prejudic-lo de forma muitas vezes irreversvel. Os projetos de infraestrutura, devido magnitude das reas que ocupam, quantidade de pessoas que mobilizam, insumos que utilizam e resduos que produzem so causadores de grandes impactos ambientais. Sendo assim, os projetos e processos desenvolvidos no mbito dos transportes deveriam incluir vetores de sustentabilidade ambiental (CAMPI, 2004). Segundo o MINISTRIO DO MEIO AMBIENTE (2003), os meios de transporte so responsveis por cerca de 30% do consumo comercial de energia e cerca de 60% do consumo total mundial de petrleo lquido. H uma rpida motorizao, principalmente nos pases em desenvolvimento, no havendo investimentos em quantidade suficiente para o adequado planejamento de transportes, nem tampouco para a gesto e infra-estrutura para o trfego. Essa situao agrava a cada dia os problemas relacionados a acidentes e danos sade pela poluio sonora e do ar. Todos esses problemas
O desenvolvimento sustentvel compreende encontrar uma soluo em que coexistam diversos interesses sociais, econmicos e ambientais, no de forma preservacionista, mas sim de modo a causar o menor impacto possvel pela interveno e satisfazer as funes para a qual foi planejada. A conscincia de que os recursos naturais so finitos e devem ser preservados para a manuteno da vida e da civilizao humana de fundamental importncia para todos os indivduos que habitam o
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causam grande impacto nas populaes urbanas, especialmente sobre os grupos de baixa renda ou sem rendimento. Os problemas relacionados mobilidade urbana podem derivar do crescimento populacional das cidades, da instalao de empreendimentos cuja demanda por trfego intensa e tambm de fatores sociolgicos e culturais. Finalmente, outros fatores importantes, so que a gasolina vem decaindo de preo, facilitando assim o uso do automvel e tambm a maior parte dos sistemas sobre trilhos, encontra-se subutilizada (ANTP, 2004). A utilizao do veculo de passeio particular algo que pode se tornar insustentvel caso continue aumentando de maneira desenfreada, pois produz alm de emisses qumicas e sonoras, aumento dos acidentes de trnsito e aumento no tempo de deslocamento dos cidados. evidente, sobretudo nas grandes cidades brasileiras, que o automvel no apenas uma ferramenta de locomoo, mas tambm um smbolo de status. Em geral, a maioria das pessoas trata os seus carros particulares diferentemente de como tratam seus televisores ou computadores e, a partir de 1995, quando o automvel particular comeou a se tornar um produto muito mais acessvel, o aumento de veculos nas ruas das grandes cidades foi assustador. Dessa forma a demanda por transporte pblico caiu nessas cidades, sobrecarregando as vias urbanas. Em 1996, de todos os veculos produzidos no Brasil, 81 % foram automveis particulares e, do total da frota de veculos em circulao, estes correspondem a 68 %.
Mais alarmante a taxa de crescimento da utilizao desses veculos.
3.2. A estrutura territorial como condicionante das polticas de mobilidade urbana

A estrutura territorial do espao urbano constitui um elemento fortemente condicionador das polticas de mobilidade urbana devido rigidez que a caracteriza, sendo essencialmente definida atravs de variveis como a dimenso, a morfologia/ desenho, a disposio e funo das redes principais de infraestruturas (nomeadamente de transporte) e a localizao das atividades econmicas e sociais. Tais aspectos condicionam de modo determinante o modelo de organizao do espao urbano e, em particular, os respectivos padres de mobilidade. Tratando-se de uma realidade sobre a qual no possvel intervir com resultados imediatos, a estrutura territorial assume-se fundamentalmente como um dado inicial que influencia decisivamente a configurao das intervenes no sistema de transportes (ao qual reconhecida maior flexibilidade). Neste sentido, a interveno na estrutura territorial essencialmente desenvolvida num horizonte de longo prazo (polticas para a cidade do amanh), ao passo que a interveno no sistema de transportes permite a adoo de referenciais temporais de curto e mdio prazo (a cidade de hoje), devendo a sua coerncia ser globalmente assegurada no mbito de uma estratgia integrada de mobilidade urbana onde a estrutura territorial surge como um palco onde as dimenses sociais, ambientais, econmica e de equilbrio modal vo acontecer. Dentre as principais tendncias de (re)estruturao do espao urbano que tm vindo a ser desen-volvidas ao longo dos ltimos anos, a dinmica da(s) centra-lidade(s) tradicional(ais) aquela que maior interesse reveste na tica da estrutura
Quadro 3: Mudana na populao e no nmero de veculos Fonte: ANTP, 2004.
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territorial e dos padres de mobilidade urbana. Com efeito, o declnio demogrfico e funcional das centralidades tradicionais (muitas vezes correspondente com o prprio centro histrico) constitui um processo que tem afetado a generalidade das cidades ao longo do seu processo de crescimento, sendo freqente o desenvolvimento de novas centralidades em sua substituio. A natureza das polticas urbanas adotadas para gerir estas transformaes tem vindo a ser consubstanciada atravs da adoo de uma de duas estratgias principais: a primeira possui um carter monocntrico e consiste na revitalizao e/ou reforo da centralidade tradicional, combinando a requalificao urbanstica com a dinamizao da base das atividades econmicas e sociais; a segunda, por sua vez, possui um carter policntrico e consiste na criao de centralidades alternativas, combinando a concentrao de investimentos pblicos com a atrao seletiva de iniciativas privadas para essas localizaes. O critrio de escolha de uma destas estratgias de interveno na estrutura territorial est relacionado, em grande parte, com a dimenso da cidade. As cidades de pequena dimenso que optem prematuramente pela estratgia policntrica esto, de algum modo, encorajando a expanso urbana; por sua vez, as cidades de maior dimenso (por exemplo, reas metropolitanas) que persistam na implementao de estratgias monocntricas, concentrando as atenes no centro da cidade, correm o risco de perda de controle nas reas perifricas, onde a dinmica urbanstica mais intensa neste caso, a expanso urbana descontrolada o maior risco enfrentado. A forma e o desenho urbano so, igualmente, fatores que condicionam os padres de mobilidade urbana em diferentes escalas. Em termos agregados (macro-escala), o padro de estruturao do espao urbano significativamente influenciado pela implantao das infra-estruturas de transporte e pelos nveis de acessibilidade gerados em transporte coletivo e particular, bem como pela relao que apresentam com a localizao de atividades. Em termos mais localizados (micro-escala), reconhece-se
a importncia da qualidade do espao urbano enquanto fator potenciador (ou condicionante) da utilizao de modos de transporte no motorizados (circulao a p e/ou bicicleta). A Figura 4 a seguir, obtida em Snellen (ver referncia abaixo) apresenta vrias situaes desejveis e no desejveis (muitas vezes usuais) no que concerne evoluo do uso e ocupao do solo urbano.
Figura 4: Princpios desejveis e no-desejveis da ocupao do solo urbano. Fonte: Adaptado de Verroen, 1995, apud Snellen, 2002.
Por fim, mas no menos importante, a localizao de atividades assume-se enquanto fora motriz dos padres espaciais de mobilidade urbana por via das relaes estabelecidas entre plos atratores e
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geradores de deslocaes. A este respeito, a questo central reside na diferenciao dos padres localizacionais que caracterizam as vrias atividades e nos impactos que da advm para a respectiva disjuno espacial, bem como na capacidade de influenci-los.
3.3.2 Medidas de promoo de modos alternativos de transporte
Este tipo de medida consiste na aplicao de mecanismos que visam potencializar a utilizao de modos de transporte individual alternativos utilizao do automvel particular, materializando-se
3.3. Medidas de interveno sobre as interaes transportes-uso do solo
atravs de aes majoritariamente dirigidas criao de condies materiais para o efeito. So essencialmente trs as medidas deste tipo que tm vindo a ser implementadas: (i) desenvolvimento de estruturas urbanas compactas e multifuncionais, (ii) reconverso de reas centrais desvitalizadas e (iii) promoo de espaos urbanos adaptados.
A promoo de padres de mobilidade eficazes e eficientes faz apelo mobilizao de uma gama diversificada de medidas concretas de atuao que, isolada ou conjuntamente, devem contribuir para a resoluo/ mitigao dos problemas detectados ou esperados. Podem ser adotados genericamente trs grandes tipos de medidas de atuao sobre as interaes transportes-uso do solo que influenciam os padres de mobilidade urbana: (i) medidas de promoo do transporte coletivo (ii) medidas de promoo de modos alternativos de transporte e (iii) medidas de restrio utilizao do transporte automvel. Os subcaptulos seguintes descrevem de modo mais detalhado cada um destes itens.
3.3.3 Medidas de restrio utilizao do transporte por automvel
Este tipo de medidas consiste na aplicao de mecanismos que visam limitao do trfego automvel em espao urbano, contribuindo assim para a reduo dos nveis de congestionamento, poluio e rudo, bem como o aumento da segurana para a circulao de pedestres e bicicletas. So essencialmente trs as medidas que tm sido implementadas: (i) concepo de espaos urbanos com circulao automvel condicionada, (ii) controle e oferta dos estacionamentos e (iii) readequao do espao pblico urbano, como a substituio de vias de circulao para automveis por vias para pedestres e ciclistas.
3.3.1 Medidas de promoo do transporte coletivo
Este tipo de medidas consiste na aplicao de mecanismos que visam potenciar a utilizao do transporte coletivo por parte da populao, materializando-se atravs de aes concertadas ao nvel do ordenamento fsico do espao urbano e/ ou do sistema de transportes. So essencialmente trs as medidas deste tipo que tm vindo a ser implementadas em algumas cidades observadas: (i) melhoria da oferta de transporte coletivo em reas urbanas consolidadas, (ii) localizao de reas de expanso urbana na proximidade de pontos estratgicos do sistema de transporte coletivo e (iii) renovao e/ou revitalizao de terminais de transporte coletivo e respectivo entorno.
3.4. Conceitos de Redes Integradas
As limitaes de cada modo, associadas falta de planejamento urbano que leva ao desordenamento das cidades remetem necessidade de se desenvolver redes de mobilidade baseadas na compatibilidade e complementaridade dos servios, onde cada modo deve servir a necessidades de mercado especficas. Assim, a gesto da mobilidade urbana deve ser feita
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de forma integrada, onde o sistema de mobilidade urbana deve ser concebido sob a tica da satisfao das necessidades de mobilidade dos cidados (MACRIO, 2004). So consideradas redes do sistema de mobilidade urbana, a rede de transporte coletivo em meio terrestre e aqutico, a rede de transporte individual motorizado, a rede de transporte individual no motorizado e as respectivas infra-estruturas. Dentro de uma rede estruturada, os diversos modos iro alimentar-se uns aos outros, proporcionando diferentes configuraes para a cadeia de servios, de acordo com as diferentes intensidades de demanda (picos, entre-picos, servios noturnos, finais de semana). Nesta estrutura o transporte coletivo desempenha um importante papel, configurando-se como principal opo de transporte de massa. Segundo MACRIO (2005), para que uma rede constituda pelos vrios modos oferea boas alternativas aos usurios necessrio que esta esteja articulada de forma a hierarquiz-los em funo de suas vocaes. Da mesma forma, deve-se assegurar as vrias dimenses de integrao para que os servios possam ser utilizados de forma eficiente na cadeia de mobilidade organizada pelo prprio usurio. A abordagem do sistema de mobilidade urbana como uma rede integrada pressupe a interao entre o transporte tradicional, o transporte alimentador ou complementar, o transporte individual motorizado e transporte individual no motorizado, em um sistema de mobilidade organizado e hierarquizado onde cada modo desempenha uma funo especfica. A hierarquizao das redes de mobilidade determinante para que o usurio disponha de boas alternativas. Alm de uma gesto integrada, o sistema de mobilidade urbana deve seguir uma poltica coerente e articulada com as polticas de ordenao do territrio, ambiente, e com a realidade econmica e social em que se insere. Esta articulao deve, por fim, estender-se a todos os componentes do sistema.
4. OS INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO NA POLTICA DE MOBILIDADE URBANA NO BRASIL

A definio de uma poltica de mobilidade urbana uma questo complexa, uma vez que esta bastante relacionada s caractersticas especficas do local e s opes polticas, as quais variam no s em diferentes regies de um pas como at mesmo em comunidades vizinhas atendidas pelo mesmo sistema de mobilidade. Alm das diretrizes da Poltica Nacional de Mobilidade Urbana e dos princpios preconizados pelo Ministrio das Cidades por meio da Secretaria Nacional de Transportes e Mobilidade, os municpios contam com uma srie de instrumentos legais utilizados como guia para a implementao de sua poltica urbana, dos quais os principais so resumidos a seguir.
4.1. Instrumentos de Planejamento Urbano
O ato de planejar tentar antever e diagnosticar problemas e mobilizar recursos para corrigir e transformar positivamente as situaes indesejveis e socialmente injustas. Para planejar e controlar o desenvolvimento das cidades utilizam-se diversas ferramentas, dentre as quais o Plano Diretor e a Lei de Uso e Ocupao do Solo so as principais. No caso dos transportes, o Plano Diretor de Transporte e Mobilidade imprescindvel.
4.1.1 Plano Diretor
Tornou-se obrigatrio a partir da Constituio de 1988 para qualquer municpio com populao maior do que 20.000 habitantes. Esse documento guia as aes atravs de normas e diretrizes e institucionaliza o planejamento urbano municipal com a finalidade de agregar qualidade de vida populao. muito importante que o plano diretor seja um instrumento de gesto democrtica e vise o bem-estar social, impedindo aes decorrentes das atividades
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econmicas que sejam prejudiciais ao meio ambiente e qualidade de vida. Dentre outros aspectos, cabe ao plano diretor tratar das seguintes questes (ANTP,1997): Delimitao das reas urbanas e rurais; Definio dos investimentos pblicos em infra estrutura urbana e social; Ordenao do crescimento da cidade; Proteo, preservao, renovao e ampliao do patrimnio histrico, cultural e ambiental; Definio das formas de combate especulao imobiliria.
Seqnciade deatividades atividadespara paraelaborao elaboraodo doPlano PlanoDiretor Diretor Seqncia
Identificar leis leis e e regulamentos regulamentos existentes; existentes; -- Identificar -- Definir Definir princpios princpios urbansticos, urbansticos, sociais sociais e e econmicos; econmicos; - Organizar grupo de trabalho entre os setores ligados ao - Organizar grupo de trabalho entre os setores ligados ao desenvolvimento urbano,ao transporte e ao trnsito, definindo desenvolvimento urbano,ao transporte e ao trnsito, definindo formas de participao da sociedade; formas de participao da sociedade; plano diretor e obter aprovao a - Desenvolver Desenvolver oo plano diretor e obter aprovao junto junto a Cmara Cmara Municipal; Municipal; Definir instrumentos de implantao e continuidade. - Definir instrumentos de implantao e continuidade.
Seqncia de atividades para elaborao das Leis de Uso e Ocupao do Solo

- Analisar leis existentes; - Identificar conflitos relacio-nados ocupao inadequa-da; - Estudar perfil urbano, econmico e social dos locais problemticos; - Definir perfil desejado frente s tendncias de desenvolvimento e s deter-minaes do plano diretor; - Propor nova legislao de uso e ocupao do solo.
4.1.3 Operaes Urbanas As operaes urbanas visam modificar e reestruturar o uso e a ocupao do solo de acordo com problemas identificados no mbito urbanstico ou social. Podem alterar o sistema fsica e legalmente para concretizar as seguintes aes (ANTP, 1997): Conter os processos de degradao ambiental; Recuperar reas nas quais ocorre declnio das atividades econmicas; Recuperar reas que apresentam incompatibilidade entre a demanda e a oferta de infra-estrutura; Estabelecer um regime de exceo para o uso e ocupao do solo (ponto central).
4.1.2 Leis de Uso e Ocupao do Solo
Derivam-se do plano diretor e definem a localizao das funes urbanas (habitacional, servios, industrial, agrcola, institucional e de lazer) e tambm o adensamento do espao. Tais leis de zoneamento so importantes para o planejamento de transportes por definir o tipo de espao que o sistema virio ir compatibilizar. Dessa forma, cabe s leis de uso e ocupao do solo (ANTP, 1997): Controlar as tendncias de construo excessiva em reas disputadas; Impor restries ao uso do solo a atividades incompatveis; Estabelecer o equilbrio entre a distribuio espacial da populao, das atividades e da capacidade de infra-estrutura (inclusive do sistema virio e do transporte coletivo) restringindo o coeficiente de aproveitamen-to dos lotes, a taxa de ocupao e os usos compatveis em cada zona.
Para estabelecer o regime de exceo ao uso e ocupao, as operaes urbanas conjugam as aes dos trs setores do planejamento (urbano, transporte e trnsito) atravs da utilizao de instrumentos urbansticos, alteraes jurdicas, redimensionamento do sistema de transportes e reorganizao do trnsito.
Seqnciade deatividades atividadespara paraelaborao elaboraodas dasOperaes OperaesUrbanas Urbanas Seqncia
Identificar as as reas reas da da cidade cidade que que apresentam apresentam problemas problemas graves graves de de -- Identificar congestionamentoe edegradao degradaoambiental ambientalou ouurbanstica, urbanstica,ou ouento entoque que congestionamento carecemde demelhor melhoracessibilidade; acessibilidade; carecem Definir objetivos objetivos e e prazos prazos para para as as mudanas mudanas pretendidas; pretendidas; -- Definir Fazer pr-estudo pr-estudo de de renovao renovao identificando identificando as as principais principais medidas medidas -- Fazer urbansticas, de transportes e de trnsito necessrias s mudanas mudanas urbansticas, de transportes e de trnsito necessrias s desejadas; desejadas; - Identificar Identificar potenciais potenciais parceiros parceiros e e beneficirios; beneficirios; - Montar Montar plano plano de de co-participao co-participao entre entre governo. governo. iniciativa iniciativa privada privada e e sociedade, definindo definindo responsabilidades; responsabilidades; sociedade, Dar o formato legal necessrio ao plano; - Dar o formato legal necessrio ao plano; - Negociar Negociar sua sua aprovao aprovao poltica poltica e e pela pela sociedade; sociedade; Implantar Implantar a a operao. operao. -
4.1.4 Controle de Plos Geradores de Trfego Plos geradores de viagens so empreendimentos que tm como caracterstica atrair grande quantidade de pessoas e cargas. Como esses elementos em muitos momentos necessitam de um veculo para circular, tais
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construes geram trfegos intensos ao seu redor e nas suas reas de influncia. Podem ser controlados por instrumentos legais e tcnicos e os principais problemas relacionados a esses plos so (ANTP, 1997): Insero inadequada do empreendimento na malha viria existente; Perturbao indevida no trfego de passagem; Falta de vagas de estacionamento; Falta de segurana na travessia de pedestres.
algumas questes sejam abordadas com relativa freqncia nos debates sobre o tema, no possvel afirmar que estes sejam idnticos em diferentes partes do mundo. A diversidade de pases, povos e culturas e sem dvida os diferentes patamares de desenvolvimento, fazem com que os problemas de mobilidade sejam diversos e extremamente relacionados ao contexto especfico no qual se inserem. Em pases em desenvolvimento, a questo principal consiste na gerao de alternativas para uma mobilidade efetiva a baixos custos, visando atender, muitas vezes, grandes deslocamentos necessrios para o acesso ao trabalho e outras atividades. Entre as alternativas podem estar tecnologias de baixo custo como a bicicleta e o nibus, este operado de forma eficiente. O novo paradigma da mobilidade leva ainda necessidade de se reordenar o espao urbano e as atividades nele desenvolvidas buscando reduzir o nmero de deslocamentos motorizados, construo de espaos de alta qualidade ambiental, alm do acesso eqitativo aos servios urbanos. Alm das questes j apresentadas, muitos outros assuntos tm sido considerados em iniciativas para se desenvolver padres de mobilidade mais sustentveis para as cidades. Uma breve anlise das experincias que vm sendo desenvolvidas no pas e no exterior no que diz respeito questo pode indicar pontos relevantes e at mesmo caminhos a serem seguidos. As iniciativas resumidas nos Quadros 4 a 7 mostram diferentes enfoques e diferentes dimenses que podem ser abordadas nos debates sobre a questo da mobilidade.
O Plano Integrado de Transportes Urbanos PITU 2020, lanado em 1999 pela Secretaria de Transportes Metropolitanos do Estado de So Paulo tem por objetivo principal assegurar o processo contnuo de planejamento e integrao entre os projetos de transportes dos municpios que compem a Regio Metropolitana de So Paulo e os projetos concebidos em esfera estadual. Entre os desejos expressos pelo PITU 2020 est a consolidao da RMSP como uma metrpole competitiva, economicamente diversificada e com funes partilhadas com as regies vizinhas. Somam-se a estes o aumento da acessibilidade dos grupos de baixa renda; a reduo dos congestionamentos de trfego; a construo de uma metrpole saudvel com menos desigualdades sociais; a reduo da poluio atmosfrica e emisso de rudo. Em ltima anlise, o plano visa impedir a descontinuidade dos programas e metas estabelecidos para a metrpole, incentivando a adoo de mecanismos de gesto eficientes que permitam a concepo e operao integrada do sistema de transporte coletivo e o uso eficiente dos recursos. Quadro 4: A experincia de So Paulo.
A anlise dos plos geradores de trfego deve ser feita em duas etapas interligadas: a) Anlise do projeto arquitetnico: - Caractersticas geomtricas e localizao dos acessos; - Disposio e dimensionamento de vagas; - Vias internas de circulao, raios horizontais e declividades transversais em rampas e acessos. b) Estudo do impacto sobre o sistema virio de acesso e rea do entorno: - Gerao de pontos crticos de circulao e segurana para veculos e pedestres; - Congestionamentos das vias de acesso pelo esgotamento de sua capacidade; - Gerao de demanda de vagas de estacionamento superior oferta; - Gerao de impactos ambientais (poluio atmosfrica e sonora); - Alteraes no uso e ocupao do solo do entorno.
Seqnciade deatividades atividadespara paracontrole controlede dePlos Plos Seqncia Geradoresde deViagens Viagens Geradores
Estudar leis leis existentes existentes (cdigo (cdigo de de edificaes edificaes e e leis leis de de --Estudar zoneamento); zoneamento); Definiras asreas reasda dacidade cidadepara paraas asquais quaisse sedeseja desejaestabelecer estabelecer --Definir controlesmais maisrgidos; rgidos; controles Estabelecer padres padres aceitveis, aceitveis, em em funo funo das das condies condies --Estabelecer urbanas,de detrnsito trnsitoe etransporte; transporte; urbanas, Definir instrumento instrumento legais legais e e tcnicos tcnicos para para estabelecer estabelecer --Definir axignciasaos aosempreendedores; empreendedores; axigncias Cuidarpara paraque queas asexigncias exignciassejam sejamadaptadas adaptadass scondies condies Cuidar especficas do do empreendimento empreendimento e e do do transporte transporte e e trnsito trnsito especficas decada cadaregio. regio. de
5. DIVERSIDADE DE ENFOQUES NA ABORDAGEM DA MOBILIDADE URBANA SUSTENTVEL

Ainda que os problemas relacionados mobilidade sejam hoje problemas globais, e que
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Com o objetivo de facilitar o acesso ao transporte coletivo por idosos, deficientes, gestantes e passageiros em geral, a Bhtrans iniciou em outubro de 1999 a substituio de parte de sua frota de nibus por veculos de piso baixo. Este nibus traz maior conforto e segurana a todos os passageiros, uma vez que a altura mxima entre o pavimento e o piso do veculo quando parado de apenas trinta centmetros. Independente dos impactos decorrentes da elevao dos custos de operao do sistema, entende se que a iniciativa foi fundamental para a melhoria da qualidade do sistema, universalizando o acesso ao servio de transporte coletivo.
Quadro 5: A experincia de Belo Horizonte. Fonte: ANTP (2003).
6. ORGANIZAR O SISTEMA DE MOBILIDADE URBANA PARA A CIDADE SUSTENTVEL: CASO DE ESTUDO

No trabalho de COSTA et al. (2004) foi relatada uma experincia de gerao de idias para a mobilidade sustentvel em uma cidade mdia brasileira. Tal experincia contou com a participao de um grupo de profissionais e especialistas vinculados a instituies de ensino e pesquisa da regio, os quais desenvolvem estudos relacionados ao planejamento urbano e de transportes. Nesta experincia foram elencadas uma srie de estratgias e idias para a promoo da mobilidade sustentvel na cidade, levando em considerao suas caractersticas especficas e necessidades mais urgentes. Nesta seo relatada uma experincia similar que, no entanto, foi desenvolvida para um contexto bastante distinto. As idias e estratgias apresentadas aqui foram desenvolvidas com o intuito de contribuir para a melhoria das condies de mobilidade na cidade de Recife-PE e sua regio metropolitana, e foram geradas durante um exerccio proposto para um grupo de profissionais que atuam em rgos gestores municipais e metropolitanos de transporte urbano. Assim, a experincia prtica dos participantes e o profundo conhecimento das carncias e potencialidades da metrpole permitiram identificar um conjunto de estratgias e aes direcionadas ao alcance da mobilidade sustentvel na regio. A Regio Metropolitana do Recife (RMR) composta por 14 municpios, como mostra a Figura 6, totalizando uma populao de mais de 3,3 milhes de habitantes segundo o IBGE (2000) e, como as demais regies metropolitanas brasileiras, apresenta problemas de ordem econmica, social e ambiental.
Resultadode deuma umaao aoconjunta conjuntada daSecretaria Secretariade de Resultado Urbanismo e e da da Companhia Companhia de de Transportes Transportes do do Urbanismo Municpiode deBelm, Belm,o oProjeto ProjetoCalada Caladapara paraTodos Todos Municpio foi lanado lanado com com o o objetivo objetivo de de organizar organizar o o uso uso do do foi passeio pblico pblico dando dando prioridade prioridade para para o o fluxo fluxo passeio depedestres pedestres Oprojeto projetoestabeleceu estabeleceua adiviso divisoda da de . .O calada em em trs trs faixas faixas de de uso: uso: uma uma para para calada equipamentos urbanos, urbanos, uma uma destinada destinada ao ao fluxo fluxo equipamentos livre de de pedestres pedestres e e outra outra onde onde permitida permitida a a livre ocupaopor pormesas mesasde debar bare etapumes tapumesde deobra. obra.O O ocupao projetoveio veioem emresposta resposta ocupao ocupaodescontrolada descontrolada projeto do espao espao das das caladas caladas por por bancas bancas de de jornal, jornal, do arborizao, entulhos, entre outros, que arborizao, entulhos, entre outros, que dificultavam a a circulao circulao de de pedestres pedestres nas nas dificultavam caladas de de Belm. Belm. caladas
Quadro 6: A experincia de Belm. Fonte: ANTP (2003).
OPrograma ProgramaPaz Pazno noTrnsito Trnsitodo doDistrito DistritoFederal Federal O umaexperincia experinciapioneira pioneirade decontrole controleda daviolncia violncia uma no trnsito trnsito Sociedade civil, civil, Estado Estado e e mdia mdia no .. Sociedade unidos, caminharam caminharam para para construir construir um um ambiente ambiente unidos, maisseguro segurona nacidade cidadeantes antesconhecida conhecidapelo pelorisco risco mais de morte em suas ruas e avenidas. Entre as de morte em suas ruas e avenidas. Entre as medidas adotadas adotadas estavam estavam a a fiscalizao fiscalizao medidas eletrnica de de velocidade velocidade dos dos veculos, veculos, eletrnica policiamento, obras virias e melhoria da policiamento, obras virias e melhoria da sinalizao.Mesmo Mesmocom comgrande grandeaprovao aprovaopopupopusinalizao. lar, o o programa programa encontrou encontrou resistncia resistncia e e chegou chegou a a lar, serdesincentivado desincentivadono noano anode de1999. 1999.No Noentanto, entanto,a a ser reao da da sociedade sociedade forou forou o o governo governo a a retomar retomar reao a fiscalizao fiscalizao especialmente especialmente nas nas faixas faixas de de a pedestres e ea a aumentar aumentar os os pontos pontos de de controle controle da da pedestres velocidade. Graas presso popular, o programa velocidade. Graas presso popular, o programa sobrevive em em Braslia Braslia e e torna-se torna-se parte parte da da cultura cultura sobrevive do povo povo brasiliense. brasiliense. do
Quadro 7: A experincia de Braslia. Fonte: ANTP (2003).
Figura 6: Municpios da Regio Metropolitana de Recife. Fonte: Ministrio da Justia (2005).
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Com base nas principais questes levantadas nas discusses promovidas com os gestores e profissionais da regio foram identificadas dez metas a serem alcanadas, alm de um conjunto de quatro estratgias principais a serem desenvolvidas para promover a mobilidade sustentvel na regio metropolitana e, em ltima anlise, contribuir para a maior qualidade de vida da populao residente. As estratgias identificadas foram associadas a cada uma das metas determinadas na fase inicial da experincia, como mostra o Quadro 8:
Metas
1. Socializao do conhecimento 2. Garantir a intermodalidade 3. Ordenao do espao urbano 4. Melhorar o transporte pblico 5. Melhoria da qualidade de vida 6. Socializao do espao urbano 7. Busca de alternativas para captao de recursos e gerao de receita 8. Promover a acessibilidade universal 9. Garantir a continuidade de projetos estruturadores 10. Eqidade econmica
Idias para a Mobilidade Sustentvel na Regio Metropolitana de Recife 1. Reduzir a poluio dos rios; 2. Logradouros pblicos acessveis; 3. Poltica de descentralizao de servios/ comrcios; 4. Organizao da circulao de diferentes modos; 5. Priorizao do transporte pblico e nomotorizados; 6. Restringir o transporte individual motorizado 7. Estimular veculos movidos a energia alternativa no poluente; 8. Adaptar veculos a pessoas com mobilidade reduzida; 9. Compatibilizao do desenvolvimento urbano com a infra-estrutura; 10. Anlise de viabilidade para implantao de empreendimentos de impacto; 11. Adoo de mecanismos de gesto do uso do solo;
Estratgicas
1 X X X X 2 3 X X X X X X X X X X X X X X X X X 4 X
Quadro 8: Metas e estratgias para a mobilidade sustentvel na RMR.
Denominao e aspectos principais das estratgias formuladas: 1. NAOMOTOR Modos no motorizados 2. PL_INTEG Planejamento integrado 3. MOTOR Modos motorizados 4. SOC_AMB Scio-ambiental
12. Flexibilizao/escalonamento de horrios de atividades; 13. Estacionamentos em terminais de integrao intermodais; 14. Integrao de aes de planejamento e execuo; 15. Promover a capilaridade de transporte pblico; 16. Tarifa acessvel; 17. Corredores exclusivos para transporte pblico; 18. Expanso/modernizao do sistema estrutural integrado; 19. Medidas para reduo da poluio do transporte urbano; 20. Adoo de novas tecnologias para transporte pblico; 21. Priorizao de investimentos em transporte de massa; 22. Parcerias pblico-privadas; 23. Complementao das vias estruturadoras da RMR;
Partindo deste conjunto de informaes foi desenvolvido um exerccio de reflexo e discusso com o intuito de estimular os participantes a estabelecerem idias e aes para a efetiva transformao das atuais condies de mobilidade na Regio Metropolitana de Recife. Esta etapa culminou com a gerao de um amplo conjunto de idias para a mobilidade sustentvel da regio, que incluiu questes diversas tais como aes para a melhoria da qualidade ambiental urbana, incremento do transporte pblico, questes relacionadas ao planejamento fsico das cidades e mecanismos poltico-institucionais. As idias geradas nesta experincia so apresentadas na ntegra a seguir:
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24. Sistema integrado de ciclovias; 25. Zoneamento de uso do solo que gere contra-fluxo; 26. Alianas estratgicas governos/socie-dade/ partidos polticos/iniciativa privada; 27. Fomentar turismo; 28. Implantar centros profissionalizantes e agncias de desenvolvimento; 29. Compreender a rede de circulao de pedestres como prioritria; 30. Promover a sinalizao especial para portadores de necessidades especiais; 31. Garantir acessibilidade em vias inclusive nos projetos de urbanizao de baixa renda; 32. Garantia da segurana dos usurios das vias; 33. Construir rotas de acessibilidade (turismo, gastronomia, patrimnio histrico); 34. Campanhas para sensibilizao da populao da importncia da circulao; 35. Implantao/melhoria de sinalizao indicativa e de trnsito; 36. Inserir no currculo escolar conceitos de mobilidade e cidadania; 37. Conscientizao dos gestores pblicos da importncia da circulao; 38. Garantir a continuidade dos passeios pblicos das vias dos sistemas estruturadoras; 39. 40. Atribuir ao poder da pblico agncia a de responsabilidade sobre as caladas; Reestruturao desenvolvimento metropolitano; 41. Educao para operadores de transporte pblico; 42. Estimular o transporte solidrio; 43. Promover a educao para o trnsito; 44. Criar estratgias de comunicao das aes que visam mobilidade; 45. Ampliar a discusso sobre mobilidade para diferentes setores da comunidade; 46. Adequar as legislaes ao conceito de mobilidade; 47. Reforar mecanismos de fiscalizao e controle urbano;
48. Promover maior articulao entre os atores; 49. Adequar a aplicao do Cdigo Florestal na rea urbana; 50. Reformular modelos de concesso e licitao de transporte pblico; 51. Criao de consrcios de servios pblicos; 52. Integrar transporte de massa s atividades geradoras de viagens; 53. Adensar corredores de transporte de massa; 54. Aumentar reas verdes; 55. Reciclagem; 56. Ampliar atratividade econmica do sistema urbano; 57. Aumentar atividade comercial atravs da Internet; 58. Atrao de mais empregadores (novos ou existentes); 59. Habilidade de atrair desenvolvimento econmico; 60. Estratgias para reduzir a pobreza; 61. Obteno de ajuda financeira de Organizaes No-Governamentais; 62. Coordenao semafrica; 63. Carona programada; 64. Quiosques em reas pblicas; 65. Uso da Internet para obter informaes sobre servios de transportes; 66. Paradas de nibus com painis de informao varivel contendo informao sobre a localizao dos nibus; 67. Tornar os rios viveis para transportes; 68. Sistema integrado para cuidar da logstica de transporte. Diferentes companhias encarregadas de diferentes partes do sistema; 69. Regulamentao da utilizao do espao pblico promocional criado; 70. Recriar estacionamentos perifricos integrados ao transporte pblico A multiplicidade de idias geradas e o dinamismo da experincia desenvolvida na cidade de Recife permitiram identificar alguns fatores-chave para o
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sucesso das aes em busca da mobilidade urbana sustentvel, onde cabe destacar: A necessidade de se conhecer de maneira global as questes que afetam a mobilidade e suas interrelaes no contexto das cidades brasileiras; A participao ativa de diferentes atores, rgos e instituies nos debates sobre o tema; A necessidade de se definir objetivos estratgicos para a gesto das cidades e o planejamento integrado e dinmico que considere de forma conjunta questes econmicas, sociais e ambientais; E a melhoria das relaes institucionais de modo a tornarem mais efetivas as aes no sentido de melhorar as condies de mobilidade urbana.
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MDULO 3 - PLANEJAMENTO ESTRATGICO DA MOBILIDADE URBANA
Planejamento Estratgico da Mobilidade Urbana
MDULO 3
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1. O QUE PLANEJAMENTO?
Planejar uma ao essencialmente racional, humana, e para ela existem diversas definies. Ferrari (1979) define planejamento como um mtodo contnuo destinado soluo racional de problemas que afetam uma sociedade espacialmente e temporalmente localizada e determinada, antecipando suas conseqncias num momento futuro. , portanto, um processo continuado que segue mtodos cientficos para a conduo da anlise e elaborao de solues. Com uma viso um pouco diferenciada, Gell (1997) define como Planejamento (estratgico) um mtodo sistemtico de gerir as mudanas (na empresa) com o propsito de competir vantajosamente (no mercado), adaptar-se ao seu entorno, redefinir produtos e maximizar os benefcios. Essa definio ressalta um carter competitivo ao planejamento, particular s relaes empresariaiscomerciais. Matus (1984 e 1993) busca uma acepo mais geral e essencial para o Planejamento, e para o ato de planejar, e o define como a tentativa de submeter vontade do homem (planejador), o curso encadeado dos acontecimentos cotidianos, que determinam uma direo e uma velocidade mudana de um contexto. Neste processo, tenta-se tomar as rdeas de uma situao, deixando a posio de conduzido para a de condutor do prprio destino. Cada uma destas definies traz embutido um vis especfico, a saber: o planejamento tradicional (tecnicista); o planejamento estratgico (foco empresarial); e o planejamento estratgico situacional (poltico-social). O primeiro concebe o planejamento mais prximo a uma teoria da deciso, segundo a qual o resultado depende das escolhas do planejador/ator singular. O segundo e o terceiro se aproximam da teoria dos jogos, segundo a qual o resultado depende
de um contexto de atores que tomam decises simultneas. O segundo diferencia-se do terceiro pela sua forte abordagem no-cooperativa (um ganha, outro perde). Independente de que vis adotar, alguns elementos se colocam como fundamentais e inerentes ao planejamento: o sujeito que planeja e age; o objeto planejado, que muda; e uma inteno, expectativa, ou fim. Estes aspectos sero oportunamente discutidos nas sees seguintes.
2. O CONFLITO ESSENCIAL DO PLANEJAMENTO: O HOMEM INDIVDUO VS. O HOMEM COLETIVO

O conflito entre Homem Indivduo e o Homem Coletivo um elemento essencial na compreenso da essncia do ator que planeja e age, e inerente a qualquer processo de planejamento. Matus (1984 e 1993) defende que no processo de planejamento que o Homem Indivduo realiza um ato de reflexo superior e reconhece que s a conscincia e fora do Homem Coletivo pode encarnar a chamada Vontade Humana e enfrentar a correnteza do curso normal dos fatos e desviar seu curso em direo a objetivos racionalmente decididos. Ou seja, nesta afirmao Matus defende que o Homem Indivduo no uma fora potente para gerar mudanas, fora esta apenas conseguida quando o Indivduo se reconhece Coletivo e, como tal, atua no sentido de provocar mudanas na direo desejada. O Homem Coletivo , portanto, fora social. No , contudo, homogneo em objetivos e intenes, encarnando em diversas foras sociais com objetivos e desejos diferenciados sobre e em relao s coisas. Quando se fala em ator, considera-se o homem coletivo, como fora social capaz de transformao real. Discernir entre atores e expectadores necessrio e determinante na construo de um plano poltica e pragmaticamente vivel. Desta forma, o planejamento no se refere simplesmente relao do homem com as coisas. Mas sim, a relao do homem com as coisas relacionadas com outros homens, ou seja, um problema entre os
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homens. Isso faz com que o objeto de planejamento seja um elemento em constante mudana, porque sejamos ou no o agente desta mudana, haver sempre um outro agente atuando na determinao do rumo dos fatos. Mas qual a relao entre o(s) sujeito(s) que planeja(m)/age(m) e os objetos? Esta questo objeto da epistemologia do planejamento.
completamente pelo sujeito, que uma vez tendo conhecido o objeto, passa a conhecer todas as leis que o regem, resultando numa total possibilidade de predio/previso. como a viso de um aliengena sobre a Terra. Do espao pode-se ver sua forma, suas cores, seus continentes e massas de gua. Ele abarca todo o planeta e acredita que isso suficiente para determinar seu rumo.
3. A RELAO ENTRE SUJEITO QUE PLANEJA E OBJETO PLANEJADO

Na construo de sua teoria do planejamento, Matus (1984 e 1993) aborda a relao entre o sujeito que planeja e o objeto planejado. Os principais aspectos sero aqui apresentados, sem entanto, entrar nos debates filosficos mais profundos. A relao de sujeito-planejador e objeto-planejado tem sido vista de diversas formas ao longo da histria do planejamento, em nuances anlogas ao debate existente no mbito da Teoria do Conhecimento, rea da Filosofia. Dois paradigmas so fundamentais: um concebe o sujeito fora do objeto planejado; o outro o concebe como parte do objeto planejado.
Figura 2: Diferentes sujeitos (atores) dentro do objeto e interferindo em seu desenvolvimento. Cada ator possui uma interpretao particular. Viso 2: Sujeito com outros atores dentro do objeto
Esta segunda linha, que caracteriza os fundamentos epistemolgicos do planejamento estratgico situacional, concebe o sujeito com, dentro e parte do objeto do conhecimento, no nosso caso, do objeto do planejamento. Segundo esta viso, o sujeito parte do objeto e o como parte deste objeto. Ele no est sozinho, mas convive com outros sujeitos em constante relacionamento com o mesmo objeto. Entende, ainda, que no possvel o conhecimento do objeto como coisa-em-si, mas to somente como fenmeno, aparncia, aparncia esta determinada pela inteno do sujeito acerca do objeto. Equivale a dizer que cada sujeito enxerga o objeto atravs de uma lente/filtro particular, mas ningum consegue enxergar o objeto imediato, e essa viso depende do que queremos e/ ou do que nos interessa acerca do objeto.
Figura 1: Sujeito fora do objeto. Existe apenas uma interpretao. Viso 1: Sujeito isolado fora do objeto
Essa, segundo Matus (1984 e 1993) a abordagem do planejamento tradicional (Normativo). Segundo esta, existe apenas um sujeito que planeja e apenas um objeto. Este sujeito detm a viso nica do objeto, e apenas uma interpretao do objeto possvel. Alm disso, esse caso concebe que o objeto possvel de ser apreendido e compreendido
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Disto deriva a necessidade de envolvimento dos diversos atores para o desenvolvimento de uma viso plural. S assim, o objeto pode ser definido de uma forma mais adequada ao planejamento.
identificam os atores, obtm-se a noo mais clara dos limites de interveno sobre o objeto, e identificamse os conhecimentos necessrios abordagem adequada. Esta tarefa no , contudo, algo trivial, e necessita, muitas vezes, da discusso de elementos demasiado abstratos. Ser negligente com esta tarefa construir uma torre sobre areia movedia. arriscar a perder todo o esforo empenhado numa difcil tarefa. Assim, quando se fala em planejar a Mobilidade Urbana deve-se ter definido esse conceito e seus limites, sendo possvel e necessrio discernir tanto o que mobilidade quanto o que no . Deste processo, surge uma estrutura analtica do objeto atravs da qual pode-se inserir de forma adequada e coerente todos os elementos componentes e intervenientes.
Figura 3: A unio das diferentes interpretaes do objeto tidas pelos diversos atores uma viso geral, mais prxima e completa do objeto de planejamento.
4. ETAPAS DA CONSTRUO DE UM PLANO: OS DIFERENTES NVEIS DE DECISO, SEUS PAPIS E LIMITES
4.1 Definindo os fundamentos para direcionamento do Sistema: O Nvel Estratgico 4.1.1 O Incio: Definio do Objeto Planejado
O planejamento tem sempre um objeto sobre o qual se prope atuar. A delimitao do objeto essencial ao planejamento pois a partir da que se
Objeto mal definido
Objeto bem definido
Figura 5: Objeto mal definido versus Objeto bem definido.
Figura 4: Estrutura do Processo de Planejamento
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Retomando as noes da relao sujeito-objeto de planejamento, coloca-se aqui a necessidade da incluso dos diversos atores para tornar possvel a sntese do objeto planejado em sua completude, considerando os mais diversos enfoques e intencionalidades. Por isso a necessidade de um processo participativo, e de um mediador capaz de captar e organizar as diversas contribuies que surgem neste processo. Definir a mobilidade urbana como um objeto bem delimitado ainda um desafio para os estudiosos da rea. A proposta expansiva e multidisciplinar exige o desenvolvimento de uma estrutura analtica robusta capaz de absorver a diversidade dos elementos que se apresentam como relacionados ao conceito em questo. O Ministrio das Cidades apresenta duas noes acerca da abordagem da mobilidade urbana. A primeira que a mobilidade urbana refere-se facilidade de deslocamentos de pessoas e bens no espao urbano. A segunda que a apresenta como o resultado da interao entre os deslocamentos de pessoas e bens com a cidade. Isto posto oportuno trazer mais elementos sobre o conceito de mobilidade, discutido no mdulo 2, e, em seguida, tentar elucidar um pouco mais a relao entre mobilidade e cidade. Em geral, a construo de um conceito de mobilidade se confunde com a construo do prprio conceito de cidade. Segundo Mumford (1998), a dicotomia mobilidade e imobilidade (sedentarismo) sempre dinamizou a vida humana como duas faces de uma mesma moeda, e adotar um princpio ou o outro conduz a uma srie de implicaes, todas ligadas ao objetivo mais primrio de qualquer ser vivo: a sobrevivncia. Na natureza, mobilidade e imobilidade se alternam e se complementam. E o mesmo acontece nas cidades. Diversas cidades primitivas nasceram como local de troca e suporte para viajantes e nmades, outras como local de culto aos deuses ou aos mortos, mas apenas atravs da tecnologia tornou-se vivel como local de moradia, produo e reproduo social. Da se retira que a cidade assume, necessariamente, dois
papis distintos: um externo, como elemento de uma rede de produo e reproduo, que define sua razo de existir; e outro, interno, como palco da vida cotidiana de uma estrutura e infra-estrutura que sustentam e possibilitam que ela cumpra sua funo exterior. E estes papis devem ser considerados no planejamento e gesto da mobilidade nas cidades. Mas de que isso ajuda na compreenso da mobilidade urbana nas cidades brasileiras? Inicialmente, essa reflexo leva a um ponto fundamental na discusso da relao cidade/ mobilidade: em que medida a cidade determina a mobilidade, ou por ela determinada? A analogia da cidade e seu sistema de mobilidade com uma rea de cultivo agrcola ilustrativa. De forma muito simplificada, e independentemente de qualquer orientao conceitual e ideolgica a respeito do planejamento urbano, seria possvel imaginar, por analogia, o Plano Diretor Urbano enquanto instrumento de ordenamento como sendo a definio de que culturas de vegetais sero adotadas, qual o arranjo a ser utilizado, que vegetal deve ficar ao lado do outro, quais as reas a serem prioritariamente ocupadas quando a plantao comear a prosperar, quais as reas imprprias para ocupao, onde devem ser postas as estradas para circulao do maquinrio, com que regularidade cada vegetal deve ser regado, e que tipo e dimenso de sistema de irrigao deve ser adotado. Nessa analogia, os ltimos trs elementos so relacionados diretamente com o Plano de Mobilidade. Acerca disso possvel o seguinte comentrio: dependendo do sistema de irrigao que adotei, e da definio das estradas, o campo de cultivo pode ou no se desenvolver! E ainda, a impossibilidade da adoo de um sistema de irrigao pode inviabilizar um determinado arranjo, fazendo com que as mudas no recebam o material que precisam!. Esta observao ilustra simplificadamente o relacionamento entre Plano Diretor Urbano e Plano de Mobilidade. Como principal mensagem tem-se que no possvel pensar a cidade sem seu sistema de mobilidade. como pensar um campo de cultivo sem
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pensar seu sistema de irrigao. como pensar o corpo humano sem seu sistema circulatrio. Historicamente, a possibilidade do arranjo urbano foi sempre ligada aos sistemas de circulao disponveis (Mumford, 1998). Isto significa que a mobilidade no pode ser pensada desconexa ao prprio projeto de cidade e vice-versa. Sendo a mobilidade uma capacidade associada ao indivduo (ver Mdulo 2), e por isso, uma escolha individual, a possibilidade de interveno sobre a mobilidade se restringe abordagem do sistema de mobilidade.
O sistema de mobilidade define a prpria possibilidade de cidade como arranjo espacial e funcional. A cidade o objeto que pode ser pensado, e os aspectos ligados mobilidade devem ser pensados enquanto parte e elementos determinantes da possibilidade da prpria cidade. Quanto a uma estrutura analtica do Sistema de Mobilidade, ainda existe muita reflexo e amadurecimento. As analogias aqui apresentadas so teis para a transmisso da noo ou essncia do objeto, de seu papel e importncia. No entanto, sua formalizao ainda est distante.
Figura 6: Estrutura analtica para abordagem do Sistema de Mobilidade
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Para efeitos de uma aplicao mais imediata, podese apresentar a seguinte estrutura analtica. Esta estrutura contempla as diversas dimenses e a complexidade do Sistema de Mobilidade. Esta estrutura considera o sistema de mobilidade em sua complexidade, contemplando 6 dimenses principais: A dimenso funcional: que contempla as redes (considerando trs nveis) necessrias sustentao da cidade e suas funes e atividade. As redes de Macro-Acessibilidade esto ligadas s funes da cidade como n de um sistema regional e integram a cidade com todo o mundo alm de suas fronteiras. So exemplos os grandes eixos de ligao, a exemplo de rodovias, ferrovias, hidrovias, at mesmo linhas de comunicao que ligam o municpio com o resto da regio, ou mesmo do pas. As redes de Meso-Acessibilidade esto relacionadas integrao de zonas funcionais intra-urbanas e ligando diferentes regies do tecido urbano, como bairros por exemplo. Por fim, as redes de Micro-Acessibilidade esto relacionadas ao contato imediato dos habitantes da cidade com as atividades existentes, permitindo a ligao local, a exemplo de diferentes reas dentro do mesmo bairro, ou mesmo aos diferentes pontos e atividades existentes num mesmo logradouro; A dimenso Institucional, Social e Poltica: contempla a mobilidade como um fenmeno socio-poltico, resultante da atuao de atores diferentes e que possui uma forma de organizao institucional prpria. No primeiro caso, considera os atores (aqueles que possuem poder de transformao), sejam eles associaes (de usurios de transporte, de comunidades, de profissionais liberais, etc), empresas, organizaes, o prprio Estado, e, eventualmente, at indivduos (cidados) que se qualifiquem como uma fora social de mudana; A Dimenso Econmica: que abrange a mobilidade como fenmeno econmico, envolvendo tanto sua interferncia e importncia
para as atividades econmicas urbanas, quanto a estrutura do mercado de prestao de servios e bens, cada um com seus fornecedores e consumidores/usurios; A Dimenso Fsica: na qual o fenmeno da mobilidade considerado enquanto elemento fsico, como palco do desenvolvimento das interaes das diversas dimenses tanto da mobilidade quanto da prpria vida urbana. Neste caso, contempla os meios de circulao (veculos), estrutura de circulao (vias e terminais), ocupao do solo, mobilirio e equipamento urbano, alm das condies ambientais, que juntos formam o ambiente de circulao (Vasconcellos, 2000); A Dimenso de Comunicao: na qual se toma a mobilidade urbana enquanto um fenmeno de comunicao/informao, considerando dois elementos: a estrutura e a infra-estrutura de comunicao. A primeira formada por: objeto da comunicao (sobre o que se fala); emissores e receptores (quem fala e com quem fala); e mensagens (o que se fala). A segunda, elemento que permite o desenvolvimento da primeira, composta pelas tecnologias disponveis, os equipamentos, as redes formadas e servios disponveis. A Dimenso Cultural: que entende a mobilidade como fenmeno antropolgico, cultural, que tem como elementos constituintes os valores, crenas e prticas daquela(s) comunidade(s).
4.1.2 A construo da Imagem-Objetivo da Mobilidade

Tendo identificado adequadamente o objeto, e uma estrutura analtica preliminar para abordar a mobilidade urbana, faz-se necessrio o primeiro esforo de articulao dos diferentes atores: a construo da viso. A Imagem-Objetivo (Viso) a sntese, para o objeto do planejamento, de um estado de coisas desejado,
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conjunto das diferentes expectativas dos atores, um referencial para o qual deve se dirigir todo esforo de planejamento. uma utopia concreta.
4.1.3 Descrevendo o presente: o Diagnstico da Mobilidade Urbana
A estrutura analtica o ponto de partida para a abordagem do objeto do planejamento, no caso a mobilidade. Ela serve como fio condutor na investigao do fenmeno em questo e permite que os levantamentos sejam feitos de modo ordenado e coerente, facilitando as avaliaes e interpretaes dos resultados. Apresentemos, ento, um exemplo da aplicao de uma estrutura analtica na estruturao e organizao de um diagnstico. Para este exemplo,
Figura 7: Exemplo de imagem-sntese de um estado desejado para o sistema de mobilidade urbana. (Cortesia: Joaquim Arago)
utilizaremos a estrutura preliminar apresentada neste mdulo, e como material de trabalho, alguns levantamentos publicados pelo Ministrio das Cidades acerca da questo da mobilidade urbana. Retomando a estrutura apresentada, lembremos que ela organiza a mobilidade segundo fenmenos distintos: o sistema de mobilidade como fenmeno funcional; como fenmeno poltico institucional; econmico; como fenmeno construdo; e, por fim, como fenmeno cultural.
Na prtica, a viso assume a forma de um enunciado descritivo e sinttico da situao desejada no futuro, e de sua anlise so obtidos os objetivos de curto e mdio prazo, necessrios para o desenvolvimento das aes e dos programas estratgicos. Tomando-se a estrutura analtica apresentada anteriormente, a construo da viso deve contemplar a expectativa de cada ator quanto a cada dimenso e elementos constituintes. Questes que poderiam ser feitas para o desenvolvimento desta viso acerca do objeto seriam: - Como deveria ser a mobilidade urbana no futuro? - Quais os sintomas de uma cidade que tem boas condies de mobilidade? - O que eu considero como sendo boas condies de mobilidade? Que condies me deixariam satisfeito? Este o momento de delinear as expectativas dos atores e construir um grande escopo de viso de futuro. Aqui no feito nenhum juzo de valor acerca das expectativas de cada ator, nem qualquer considerao sobre viabilidade. Deve-se observar, ainda, que a construo da viso da mobilidade deve sempre acontecer de forma integrada ao prprio desenvolvimento da viso de Cidade.
Figura 8: O diagnstico, feito sob a orientao da estrutura analtica, descreve cada componente do sistema de mobilidade.
Isto posto, possvel exemplificar a organizao preliminar de alguns dos apontamentos da seguinte forma: Dimenso Funcional Falta de uma rede de transporte integrada;
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Falha em atender os interesses coletivos mais amplos, limitando-se a atender interesses pontuais; Solues fragmentadas; Sobreposio de linhas de nibus e trilhos urbanos; A estruturao das redes insatisfatrias para responder s demandas das atividades que deveriam atender; Dimenso Institucional e Poltica
O Setor Pblico tem um papel indireto na movimentao de cargas. Dimenso Econmica:
Condio precria do fornecimento dos servios de transportes urbanos; Desequilbrio entre oferta e demanda por transportes em diversas cidades, com prejuzo para as regies mais perifricas; Custos elevados de tempo para os usurios de automveis e de nibus; Gastos elevados dos usurios com combustveis, principalmente em decorrncia de congestionamentos; Custos humanos elevados em decorrncia de acidentes; Restrio do acesso econmico das populaes mais pobres aos servios de transporte urbano; Aumento constante dos custos e insumos, baixa produtividade dos servios; Dimenso Construda
As empresas operadoras mantm uma relao patrimonialista em relao s linhas de nibus; Os municpios no esto suficientemente organizados e capacitados para abordar a questo da mobilidade; Existe uma incapacidade de equacionamento institucional do sistema de mobilidade em nvel metropolitano; Existem conflitos de competncia no exerccio da coordenao dos modos de transporte, principalmente por existirem \diferentes atores em diferentes nveis (Unio, Estados e Municpios); Os municpios ficam, muitas vezes, alijados das decises metropolitanas; Os sistemas de bilhetagem eletrnica no so pensados considerando a integrao modal; No existem fontes de financiamento estveis para infra-estrutura; A informalidade inicia a desregulamentao do setor de transporte coletivo; Existe a auto-regulamentao por parte de Associaes e Cooperativas, que acabam por substituir o Estado na Organizao dos transportes urbanos; O transporte urbano de cargas congrega uma enorme diversidade de atores, que formam uma complexa cadeia de produo deste servio; -
Em geral, os modelos adotados para o sistema de mobilidade tm incentivado a expanso urbana permanente e de baixa densidade; A infra-estrutura fsica para a integrao modal , em muitas situaes, inadequada ou inexistente; Os automveis so responsveis por emisso elevada de poluentes; As estatsticas anuais mostram um nmero elevado de acidentes durante os deslocamentos urbanos, envolvendo tanto veculos automotores quanto nomotorizados e pedestres; Existe grande nmero de barreiras aos portadores de necessidades especiais; Dimenso cultural
O imaginrio urbano acabou por construir uma viso preconceituosa do transporte
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coletivo, considerado uma soluo de transporte apenas para aqueles que tem baixo poder aquisitivo e podem tolerar condies deficientes de qualidade. Estes so alguns dos muitos pontos levantados pelo Ministrio das Cidades e outros autores relacionados mobilidade. A estrutura aqui apresentada mostra apenas uma sistematizao inicial, utilizando a estrutura analtica preliminar apresentada. Esta sistematizao pode ser ainda melhorada, passando a considerar os tpicos mais especficos de cada dimenso. Um diagnstico, portanto, deve apresentar uma viso completa do estado do objeto do planejamento, em detalhe suficiente para que seja possvel comparar este estado com a imagem-objetivo, referncia do deve-ser, e permitir o levantamento dos problemas e suas causas, a etapa seguinte neste processo de planejamento.
Situao/Estado Desejado
Figura 9: Situao atual e situao desejada. Duas referncias para a determinao do problema. (Cortesia: Joaquim Arago)
Mas como identificar um problema e suas causas? Para responder a esta questo, tomemos uma situao hipottica ligada questo da mobilidade. Um morador de um bairro perifrico de uma grande cidade reclama do sistema de transporte. O transporte aqui muito ruim. Eu saio do trabalho j no escuro, tenho que esperar no ponto um tempo, e a rua t toda escura! E pra piorar, quando o carro chega, tenho que ir em p e apertado at o terminal! Observando este enunciado, que problema pode ser identificado? Retomando a definio de problema apresentada nesta seo, temos que esse a existncia de uma diferena entre um estado atual de coisas e uma expectativa sobre este mesmo estado de coisas. Muitas pessoas ao ler o enunciado afirmariam que o problema seria, entre outras coisas: ou (1)o sistema de transporte que ruim; ou (2)o veculo que superlotado; ou (3)o ponto que escuro; ou que (4)o nibus que demora; ou ainda, uma srie de combinaes destas respostas. No entanto, estes elementos ilustram um fato recorrente: a confuso entre causas dos problemas, os problemas em si, e objetivos ou expectativas. Nenhum dos elementos apresentados anteriormente so, em seu contexto prprio, problemas. Um deles a expresso de um juzo de valor, uma opinio ou avaliao (1); outros so declaraes de fato ou
4.1.4 O que um Problema e como Identific-lo
Um dos pontos-chave para o planejamento a identificao dos problemas a serem solucionados. E aqui surge a questo: O que um problema? Problema a existncia de uma desigualdade (distncia) entre um estado atual de coisas e uma expectativa ou referencial acerca de um objeto.
Situao/Estado Atual
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percepo (2, 3 e 4) que causam entraves mobilidade do usurio do transporte coletivo. Isto posto, resta ainda resolver a primeira questo: o problema. Na linha da definio inicial, o problema para o caso apresentado, considerando como objeto a mobilidade urbana, seria, em primeira instncia, a condio insatisfatria da mobilidade do usurio do transporte coletivo. Como causas, teramos o longo perodo de espera, a pouca iluminao e a superlotao dos veculos. Mas identificar apenas um problema pontual no suficiente para gerar grandes transformaes. Assim, deve-se proceder, para cada um dos elementos constituintes da viso, um diagnstico do estado presente do objeto, comparando em seguida com o estado desejado. Nos casos onde constata-se uma discrepncia entre o estado atual e o desejado alm de um limite tolervel pelos atores, verifica-se o problema.
4.1.5 O desejo por resultados versus a aceitabilidade dos meios: os valores e princpios
Os fins no justificam os meios. Esta uma questo sempre presente e de forte apelo moral. Por mais apelativo que seja um resultado, por mais grave que seja o problema, existem sempre algumas restries que devem ser postas seleo de objetivos e ao desenvolvimento das alternativas de ao para a consecuo destes resultados. E quando se fala em restries, fala-se em valores e princpios. Estes dois elementos buscam, via de regra, garantir o espao de aceitabilidade no desenho das aes, a integridade de variveis que no devem ou no podem ser afetadas pelas aes previstas no Plano, entre outros interesses. Podem ser, ainda, restries que atores mais fracos colocam ao espao de atuao daqueles mais fortes, inclusive como uma compensao quando problemas que lhe eram de interesse no foram considerados no projeto de governo. Como exemplo dos princpios colocados pelo Ministrio das Cidades acerca da Poltica Nacional de Mobilidade Urbana pode-se apontar: - Acessibilidade urbana como direito universal;
Figura 10: Quando a situao atual apresenta-se fora do espao de tolerncia dos atores, qualifica-se o problema.
- Acesso dos cidados ao transporte coletivo urbano; - Eficincia e Eficcia na prestao dos servios de transporte;
Resta, ainda, identificar as causas. Matus (1984 e 1993) indica algumas questes para apontar as causas dos problemas (explicao), a saber: - Como era antes? - Como hoje? - Como evoluiu do que era para o estado atual? - Qual tendncia segue? Respondendo estas perguntas consegue-se montar uma estrutura causa-efeito para os problemas identificados. Resta agora definir os objetivos.
- Desenvolvimento sustentvel das cidades; - Justa distribuio dos benefcios e nus decorrente dos usos dos diferentes modos de transporte urbano; - Transparncia; e, - Equidade no uso do espao pblico. Os princpios so, por definio, elementos primeiros e inviolveis. Todo desenvolvimento de diretrizes, estratgias e aes deve levar em considerao estes elementos referenciais, nunca atentando contra eles.
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Princpios e valores gerais sobre a mobilidade podem ser retirados da Carta Magna. Outros, mais especficos, podem ser consultados nas Diretrizes polticas, base legal existente, bem como dos Planos Diretores Urbanos, cdigos de conduta, entre outros dispositivos.
4.1.6 Definindo os resultados desejados para o Plano de Mobilidade: os objetivos
Cada problema possui um conjunto especfico de causas. Da pode-se tirar os objetivos, ou resultados desejados. Os objetivos assumem, em geral, a forma da negao da problemtica existente (Matus, 1984 e 1993). Os objetivos so resultados a serem alcanados. So fenmenos sensveis, ou seja, passveis de serem notados por quem os observa. Ao se referir a um objetivo, usa-se um substantivo. Por exemplo, constatando-se que um dos problemas acerca do transporte pblico por nibus, um servio que compe o sistema de mobilidade urbana, : - Problema (constatao): condio insatisfatria da mobilidade do usurio do transporte coletivo; - As causas apontadas foram (explicao): longo perodo de espera, pouca iluminao e superlotao dos veculos; - O objetivo geral (o que quero que acontea no final Longo-Prazo): melhoria da condio da mobilidade do usurio do transporte coletivo (o resultado final a ser alcanado); Este processo de questionamento deve ser feito - Os objetivos especficos (que resultados parciais espero buscar Mdio e Curto-Prazo): reduo do tempo de espera, melhoria da iluminao pblica nos pontos de parada e aumento no conforto do usurio no interior do veculo. Ainda sobre o exemplo, os objetivos so os elementos que devem orientar o desenvolvimento das aes. A imagem-objetivo (ou viso) um at que a resposta para as questes acima se refira ao prprio objetivo. Outro ponto importante a se observar que a estrutura no precisa estar completamente acabada, pois muitas vezes no existe ainda o conhecimento e amadurecimento necessrios para sua definio mais fina. Isso acontecendo, deve-se adotar a estratgia de resultado que est fora do horizonte do plano. Esta deve ser detalhada em um ou mais objetivos gerais (que devem estar no horizonte do Plano), que por sua vez devem ser quebrados em mais de um objetivo intermedirio ou especfico. O nvel de detalhamento da estrutura de objetivos deve corresponder maturidade e o conhecimento do grupo de atores participantes no planejamento. Como auxlio ao detalhamento da estrutura de objetivos pode-se utilizar as seguintes questes: - O que precisa acontecer para que se considere que o objetivo foi alcanado?; ou, - O que vou perceber no meu contexto que ser condio necessria e suficiente para que afirme que o objetivo foi alcanado?; ou ainda, - O que significa dizer que o objetivo foi alcanado?
Figura 11: Elementos dos quais podem ser retirados valores e princpios para o planejamento da Mobilidade Urbana no Brasil.
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discutir e fundamentar bem os objetivos mais gerais para que se garanta a robustez da estrutura e, num momento posterior, detalhar mais os objetivos com os conhecimentos adquiridos.
Como foi dito anteriormente, metas so compromissos e traduzem (devem traduzir) as prioridades polticas e tcnicas, colocadas no espao e no tempo, de forma conjunta, garantindo sua viabilidade como projeto poltico e sua exeqibilidade dentro das limitaes e possibilidades tcnicas. No especificar um tempo para a consecuo de um objetivo no prioriz-lo, no transform-lo em compromisso, tanto tcnico quanto poltico.
Figura 12: Diferentes nveis de complexidade de objetivos. Esta estrutura mostra objetivos
complementares para a consecuo daquele hierarquicamente mais elevado.
4.1.7 Definindo as metas: quanto e quando queremos/podemos mudar a situao?

Metas so resultados (objetivos) com prazo definido para consecuo. Elas refletem o compromisso poltico, o horizonte de realizao (curto, mdio e longo-prazo), e as prioridades. Seu estabelecimento o primeiro passo para a definio da viabilidade, tanto poltica quanto tcnica, daqueles resultados almejados. especificar O que fazer..., Onde fazer... e Em que tempo..., uma dimenso quantitativa e outra temporal. Para exemplificar o estabelecimento de metas para os objetivos utilizados como exemplo anteriormente no texto teramos: - Meta para a reduo do tempo de espera: reduo em 20% at o final do primeiro ano do plano; - Meta para a melhoria da iluminao pblica: 100% das paradas de nibus iluminadas ao final de 1 ano e seis meses do plano; - Meta para a melhoria do conforto do usurio no interior do veculo: reduo da ocupao mxima para 4pax/m at o final do primeiro ano do plano.
Figura 13: Objetivos e Metas de Longo, Mdio e Curto-Prazo. Complexidade de Escopo e Dimenso Temporal.
Para a definio e acompanhamento das metas necessrio o desenvolvimento de um sistema de indicadores, ncleo principal de um sistema de planejamento, acompanhamento e avaliao. Consideraes acerca deste elemento sero feitas oportunamente neste mdulo.
4.2 Estabelecendo o caminho a seguir: O Nvel Ttico
O nvel estratgico responsvel por toda base de expectativas de resultados a serem obtidos e os horizontes de tempo para estas realizaes. Ao nvel ttico, cabe o desafio de apontar os caminhos para a consecuo destes resultados e, ainda, preparar o terreno para a implementao. o nvel de deciso que se preocupa com os meios necessrios
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consecuo dos objetivos e ainda, com a eficincia no uso destes meios (MARETOPE, 2000). Existe sempre mais de um caminho para chegar ao mesmo resultado. Existe sempre uma escolha. No entanto, a obteno de um consenso sobre os meios a serem adotados nem sempre algo possvel e tem diferentes implicaes e interpretaes que nem sempre os atores esto dispostos a aceitar. Nesta seo, sero apresentados alguns passos importantes: o desenvolvimento do plano de ao, o desenvolvimento e especificao da estrutura institucional apropriada e as estratgias de financiamento.
Diretrizes so linhas gerais condutoras do desenvolvimento das estratgias. Elas do o tom do escopo de elementos a serem incorporados pelas estratgias. Podem indicar sobre qual dimenso do objeto se dever atuar (ver estrutura analtica do sistema de mobilidade), sobre qual problema deve ser construda, entre outros elementos. Desta forma, restringe as possibilidades de atuao possvel para aquilo que politicamente desejvel e sustentvel. Estratgias so pacotes definidos de projetos e aes selecionadas para a consecuo dos diversos objetivos, tendo as diretrizes como elemento de delimitao. Estratgias so alternativas, opes postas aos tomadores de deciso. So desenvolvidas num contexto de limitao de recursos, capacidade de controle e de poder de presso. Como exemplo, pode-se simular de forma simplificada a construo de algumas estratgias. Para isso, retomemos o objetivo reduo do preo do transporte urbano e seus objetivos especficos, e coloquemos duas diretrizes hipotticas: interveno funcional e interveno institucional e cultural. A figura abaixo apresenta algumas aes hipotticas para atender a cada objetivo dentro da limitao posta pela diretriz de cada estratgia. Observe que na Estratgia 01 o escopo de aes foi reduzido quelas sobre a dimenso funcional do sistema de mobilidade e, por isso, no pde contemplar nenhuma ao para o objetivo de reestruturao de mercado, j que as aes necessrias envolvem atuao sobre o nvel Poltico Institucional e Econmico.
Objetivo Geral: Reduo do Preo do Transporte Pblico
Objetivos Especficos Aumento da Eficincia na Prestao do Transporte - revisar o modelo funcional e as linhas de transporte; - rever a integrao dos diferentes modos na formao das redes de mobilidade; - restringir instalao de atividades comerciais densas em zonas congestionadas. - instituir departamento de fiscalizao e vistoria dos veculos do transporte pblico; -ministrar cursos de capacitao para os motoristas; -veicular campanhas educativas aos usurios do transporte pblico. Reestruturao do Mercado (a limitao funcional no permite a definio de aes necessrias para a consecuo deste objetivo)
4.2.1 Sei onde quero chegar, onde posso chegar mas como fao para chegar? A especificao dos planos de ao
Figura 14: Diversos caminhos para se chegar ao mesmo resultado. O nvel ttico se preocupa com a construo e seleo do melhor caminho.
Para se alcanar um objetivo sempre existe mais de um caminho. Isto se verifica muitas vezes nos diversos projetos de governo apresentados por diferentes partidos polticos que, via de regra, apresentam os mesmos objetivos (melhoria da educao, melhoria da sade, aumento do nmero de empregos) mas diferentes caminhos para a realizao destes. Desenvolver o caminho uma deciso eminentemente ttica. O primeiro passo na definio do plano de ao definir as diretrizes e respectivas estratgias e programas.
Estratgia 01 Funcional
Estratgia 02 Institucional e Cultural
- regulamentar a estrutura de prestao do servio de transporte pblico; - realizar licitao de novos servios e linhas.
Figura 15: Exemplo de Diretrizes, estratgias e aes, voltadas para um objetivo.
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Desenvolvidas as estratgias, e respectivos programas, os atores decidem por qual delas adotar. Sua implementao fica assegurada enquanto houver a base poltica que sustentou a deciso. Por fim, as estratgias so traduzidas em Programas. Programas so conjuntos de aes complementares voltadas para um objetivo definido.
harmonizar os diversos interesses, em relao s administraes municipais, estaduais e federais. Estes conflitos decorrem em grande parte de uma srie de disposies legais que restringe, por um lado, a atuao de determinados organismos e, por outro, confere poderes e atribuies nem sempre coerentes e teis para a gesto do sistema de mobilidade. No desenvolvimento da estrutura organizacional,
4.2.2 Preparando o caminho para a atuao: a estrutura institucional
diversos elementos devem ser levados em considerao, entre eles aspectos relacionados tanto s disposies jurdicas e legais existentes, quanto quelas provenientes de reas como Economia, Cincia Poltica e Administrao. Nesta avaliao, deve imperar o senso crtico, caracterizado pela ponderao criteriosa e pragmtica anterior assimilao de conceitos e solues. Para melhor instrumentalizar o gestor, o Mdulo 4 retoma esta discusso trazendo tanto fundamentos tericos, quanto alternativas de soluo. Em tempo, pode-se colocar algumas questes que devem ser respondidas quando da discusso da estrutura organizacional: Quem e qual estrutura deve se responsabilizar pelo planejamento? Quem e qual estrutura deve se responsabilizar pelo financiamento? Quem e qual estrutura deve se responsabilizar pela regulao? Quem e qual estrutura deve se responsabilizar pela gesto? Quem e qual estrutura deve se responsabilizar pela operao/execuo?
Uma questo que surge ao longo do desenvolvimento de um plano a das atribuies dos atores, ou seja, quem faz o que. Limitou-se o escopo desta seo a evidenciar alguns elementos importantes discusso institucional como parte do processo de planejamento estratgico da mobilidade urbana sustentvel, discusso esta tomada em maior profundidade e propriedade no Mdulo 4. Nenhum plano pode ser bem implementado e conduzido se as atribuies e responsabilidades de cada ator no forem claramente definidas e aceitas. A explicitao destes elementos necessria sob pena de se conduzir a um contexto onde as diversas instituies se esquivam de responsabilidades e as atiram para terceiros quando conveniente. Definir a estrutura institucional de gesto uma tarefa complexa e politicamente desafiadora. Isto ocorre porque, neste processo, so definidos os poderes legais dos atores, poderes estes necessrios e limitadores de sua capacidade de governo e influncia sobre a conduo do futuro do Sistema de Mobilidade e, com isso, da prpria cidade. Por exemplo, no diagnstico desenvolvido pelo Ministrio das Cidades (2004), um dos grandes desafios institucionais postos gesto da mobilidade a abordagem das Regies Metropolitanas. Nelas, a complexidade poltico-administrativa elevada e requer uma srie de aes polticas no sentido de
Sem perda de efeito, esta seo buscou transmitir uma mensagem importante: a organizao e capacitao institucional como elemento fundamental no desenvolvimento e implementao de um plano de gesto da mobilidade urbana.
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4.2.3 Provendo os Recursos: as estratgias de financiamento

No apenas a dimenso poltica que inviabiliza uma estratgia ou um programa. A disponibilidade de recursos financeiros outro elemento de forte restrio de viabilidade. Cabe ao nvel ttico, prover as alternativas de proviso dos recursos financeiros necessrios para o desenvolvimento de cada projeto/ ao previsto no programa. Antes de mais nada, o mais importante a se definir a necessidade de recursos para a execuo de cada projeto/ao e, em seguida, para cada programa. A oramentao uma tarefa que deve ser conduzida com muito cuidado e ateno, uma vez que subestimativa de custo pode acarretar na interrupo de uma obra e, por outro lado, uma superestimativa pode restringir recursos que seriam mais eficientemente aplicados em outras aes. A PMI (2004) coloca algumas tcnicas para auxiliar na definio de recursos: Estimativa anloga: feitas com base na experincia de projetos e aes semelhantes. pouco acurada, apresentando maior margem de erro de estimativa; Determinao dos valores de custo de recursos: para isso deve-se estimar o valor para cada recurso e pessoa que ser alocada no projeto. Necessita de bom conhecimento do mercado e do processo de trabalho; Estimativa bottom-up: uma estimativa feita a partir de atividades, ou grupos de atividades, bem especficas, necessitando de maior detalhamento da EAP (Estrutura analtica do projeto). O custo do projeto assim determinado como agregao dos custos individuais de cada atividade; Estimativa paramtrica: normalmente feita com base em parmetros-base para clculo de custo. Em geral o uso de software especfico recomendado e necessita de um banco de dados histricos para melhor avaliao.
Alm destas, existem diversas outras alternativas que podem ser utilizadas para o mesmo fim. Cada uma apresenta prs e contras e necessita de diferentes nveis de maturidade organizacional. Definidos os custos dos projetos e dos programas, necessrio desenvolver alternativas de proviso dos recursos financeiros exigidos. Para o desenvolvimento destas alternativas existem hoje disponveis diversas alternativas e ferramentas, cada uma com suas nuances particulares. O Mdulo 5 desenvolve melhor esta temtica, apresentando as experincias internacionais e as alternativas hoje disponveis dentro da base legal brasileira.
4.2.4 Informando o Pblico: a Publicizao do Plano
Tanto no desenvolvimento do plano quanto durante a implementao deste, faz-se necessria a difuso de dados e informaes importantes para os diversos atores. Alm dessa ao, que tem carter meramente informativo, as atividades participativas (audincias e consultas pblicas, workshops e seminrios) so fundamentais, no processo de desenvolvimento do plano, desde a definio do objeto at o desenvolvimento dos programas, sendo o cerne do processo de construo do plano. Este processo, tanto nas aes de informao quanto de participao, deve ser bem planejado e desenvolvido para que atenda, de um lado, s expectativas polticas e, de outro, s disposies legais, a exemplo das questes de participao postas pelo Estatuto das Cidades. O Plano de Comunicao deve acompanhar o cronograma de desenvolvimento do planejamento e prever itens como: No desenvolvimento do Plano - Calendrio de Audincias Pblicas; - Calendrio de Consultas Pblicas; - Calendrio das Oficinas de Trabalho;
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Relatrios de Andamento; Documentos e Estudos; Definio dos veculos de comunicao a serem utilizados e infra-estrutura necessria (rdio, TV, internet, mdia escrita, etc). Na Implementao do Plano
4.3.1 A Implementao
Ficam sob a responsabilidade do nvel operacional a execuo dos programas, projetos e aes. neste nvel que os procedimentos e normas de execuo so definidos e postos em prtica. Cabe ao nvel operacional, por exemplo, desenvolver ou contratar os projetos de: Interveno viria; Ciclovias; Estacionamentos; Trens urbanos; Metrs; Passarelas; Sinalizao; Revitalizao e/ou requalificao urbana (seguindo os preceitos do PDU); Reviso funcional do servio de transporte urbano; etc.
Relatrios de Andamento; Avaliao de Resultados; Prestao de Contas; Coleta de dados para acompanhamento; Definio dos veculos de comunicao a serem utilizados e infra-estrutura necessria (rdio, TV, internet, mdia escrita, etc).
Mencionado anteriormente, um dos instrumentos mais importantes de informao o Sistema de Avaliao (Indicadores). Uma viso geral desta ferramenta ser apresentada mais tarde neste mdulo.
4.3 Pondo em prtica o plano: O Nvel Operacional

Como foi visto, os nveis estratgico e ttico definiram, respectivamente, o que fazer (objetivos) e o como fazer (Programa). Agora, o nvel operacional o responsvel pela implementao destas definies e garantir a conformidade com o que foi definido pelos outros nveis. Desta forma, o nvel operacional tem grande responsabilidade e poder sobre o sucesso do plano, uma vez que ele quem pe em prtica. E por isso mesmo a necessidade de sua participao em todo ciclo de elaborao do plano, para que possam ser colocados e levantados os riscos viabilidade da implementao, auxiliando no desenho da melhor soluo. Esta seo fala sobre dois elementos principais do nvel operacional: a implementao em si, e o monitoramento, atividade essencial na manuteno da viabilidade do plano.
Alm disso, cabe a ele, ainda: Desenvolver e veicular nos meios de comunicao especificados as campanhas educacional e informativas; Produzir e enviar para a aprovao do legislativo os parmetros legais a serem incorporados nas Leis de Uso e Ocupao do Solo, Cdigo de Obras, Cdigo de Condutas, entre outros dispositivos legais especificados pelo nvel ttico; Realizar, ou licitar, a execuo das obras e fiscalizar seu desenvolvimento; Fiscalizar a prestao do servio de transporte; Fiscalizar e controlar o uso e ocupao do solo; Fiscalizar e controlar as atividades econmicas; Fiscalizar, controlar e manter os terminais, estacionamentos, pontos de parada; Fiscalizar, controlar e manter as vias e seus componentes; e,
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Fiscalizar e controlar as obras em rea privada; entre outras atribuies.
No entanto, importante lembrar que estas atribuies no ficam limitadas a um nico rgo da administrao pblica, mas sim numa estrutura mais complexa, cuja organizao e distribuio de atribuies foi discutida e definida no nvel ttico. Neste bojo, pode-se citar as Secretarias de Transporte e Trnsito, Secretarias de Servios Pblicos, Secretarias de Obras e Infra-Estrutura, Secretarias de Controle do Uso do Solo, etc como elementos organizacionais existentes em algumas cidades e muitas vezes relacionados gesto do sistema de mobilidade. Novamente, cabe mencionar que estes elementos sero melhor discutidos no Mdulo 4.
pelo processo de planejamento e implementao. Seu foco finalstico, ou seja, est preocupado com resultados dos processos e sua relao com os meios empregados.
O sistema de avaliao, cuja viso geral apresentada na prxima seo, concebido e desenvolvido durante o processo de planejamento, devendo as atribuies sobre o processo de monitoramento terem sido especificadas quando da discusso organizacional.
4.4 Viso Geral sobre Sistemas de Avaliao

Esta seo apresenta uma viso geral de Sistemas
4.3.2 Monitoramento
de Avaliao (Indicadores). Esta viso busca o estabelecimento de um novo paradigma acerca da concepo destes sistemas. Neste sentido, inicia-se com a apresentao de alguns conceitos e, em seguida, apresenta-se a estrutura geral. Por fim, discorre-se brevemente sobre alguns pontos importantes acerca da concepo e funcionamento destes sistemas.
Outra atribuio importante do nvel operacional o monitoramento de todo o sistema. no nvel operacional que so obtidos os dados bsicos para qualquer avaliao quer operacional, ttica ou estratgica (ver Figura 4 17, 18a, 18b e 18c). Sua realizao a conseqncia de todo um processo de desenvolvimento e especificao de um Sistema de Avaliao (Indicadores) que cobre os diversos nveis de deciso, sistematizando as necessidades de informao de cada ator, os referenciais de interpretao e os dados necessrios para as avaliaes. O monitoramento em nvel operacional pode servir a dois fins distintos: Auditoria e controle: orientado para os rgos de auditoria e controle, como Ministrio Pblico, Tribunais de Contas, Agncias Reguladoras, e mesmo os rgos responsveis pelo acompanhamento de obras, por exemplo. Seu foco processual; Planejamento, Acompanhamento e Avaliao: orientado para os atores e rgos responsveis
4.4.1 Indicadores Indicadores
Sistemas
de
O termo indicador amplamente referido em diversos ambientes, quer acadmico quer profissional, quer pblico, quer privado. Isto se deve, em grande parte, popularizao do processo de planejamento que envolve os diferentes nveis de deciso (estratgico, ttico e operacional) e da gesto da informao que busca levar a informao correta aonde ela necessria, para quem e quando ela necessria. Indicadores so parmetros representativos, concisos e fceis de interpretar que so usados para ilustrar as caractersticas principais de determinado
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objeto de anlise (CEROI, 2004). Ou ainda, indicadores so variveis que, socialmente dotadas de significado adicional quele derivado de sua prpria configurao cientfica, refletem de forma sinttica uma preocupao social e a insere coerentemente no processo de tomada de deciso (MMA-Espanha apud Royuela, 2001). Segundo Royuela (2001), as funes de um indicador so: ( i ) prover informaes sobre os problemas enfocados; (ii) subsidiar o desenvolvimento de polticas e estabelecimento de prioridades, identificando fatores-chave; (iii) contribuir para o acompanhamento das aes definidas, especialmente as de integrao; e, (iv) ser uma ferramenta de difuso de informaes em todos os nveis. Para a OECD (2002), um bom indicador deve atender aos requisitos apresentados na Figura abaixo. Em suma, indicadores condensam informao, possibilitam a aproximao a problemas complexos atravs da simplificao e servem como elementos de difuso de informao. Mas no s isso, eles so tambm conhecimento, e devem ser compartilhados entre seus diversos usurios. Por fim, Chiavenato (1982) define como sistema, um conjunto de elementos, dinamicamente inter-
relacionados, que estabelecem uma rede de comunicaes e relaes em funo da dependncia recproca entre eles, desenvolvendo uma atividade ou funo para atingir um objetivo. Isto posto, entendese por sistema de indicadores o conjunto formado por indicadores, ferramentas de visualizao e anlise, bases de dados, solues tecnolgicas e usurios, cujo objetivo o apoio tomada de deciso.
4.4.2 Metodologia Geral para o Desenvolvimento de Sistemas de Avaliao (Indicadores)

A Metodologia aqui apresentada foi desenvolvida com base nas metodologias da OECD (2002), Federation of Canadian Municipalities (2002) e Segnestam (2002). Em seu desenvolvimento, procurou-se agregar os elementos mais importantes de cada metodologia de forma consistente e coerente. Assim, analisando conjuntamente as metodologias citadas, percebeu-se que so complementares, sendo possvel sintetizar o seguinte processo de montagem de sistemas de indicadores (Figura 17). O desenvolvimento mais detalhado acerca desta estrutura pode ser consultado no trabalho de Magalhes (2004).
Figura 16: Requisitos de um bom indicador. Adaptado de OECD (2002).
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Atividade 02 - Estabelecimento de uma rede de cooperao: neste ponto opta-se, ou no, por um processo participativo. Apesar do desenvolvimento intra-muros de um sistema de indicadores ser a soluo mais fcil, rpida e menos polmica, existe sempre o risco da inaceitabilidade do sistema por falta de consenso. Desta forma, apesar de mais trabalhoso, o processo participativo pode conduzir a melhores resultados, com sistemas melhor aceitos em torno do qual existe um consenso que o sustenta, incluindo os principais agentes. Esta etapa prev tambm a incluso de especialistas na rea, que possam enriquecer o escopo do sistema e adicionar certo rigor cientfico necessrio formulao dos indicadores. A identificao dos principais agentes aqui desenvolvida, e essencial para o planejamento estratgico; Atividade 03 - Planejamento Estratgico e Anlise de Processos de Deciso: essa etapa fundamental no desenvolvimento de um sistema de indicadores. Antes de proceder-se a qualquer outra etapa deve-se verificar se j existe um planejamento estratgico. Esta importncia decorre do fato que o Planejamento Estratgico define elementos como vises, preocupaes, princpios e objetivos que so norteadores das decises e, portanto, elementos de orientao no desenvolvimento do sistema de indicadores. A anlise de processos de deciso essencial na compreenso, identificao e crtica dos critrios sobre os quais os agentes decidem, critrios estes que so os elementos a serem representados no sistema de indicadores. a etapa necessria contextualizao do sistema, determinando sua orientao s necessidades reais e prticas; Atividade 04 - Definio dos grupos-alvo e necessidades de informaes: os principais agentes, ou usurios do sistema, so identificados e suas necessidades de informao sistematizadas, ou seja, determina-se o que cada um precisa saber para desempenhar seu papel. Em funo deste levantamento, so definidos os elementos a serem representados no sistema de indicadores e os perfis de necessidades de informao, a fim de orientar a definio dos conjuntos de indicadores;
Figura 17: Metodologia Proposta para Montagem de Sistemas de Avaliao (Indicadores).
A metodologia proposta (Figura 17) composta de 14 atividades divididas em 2 etapas: elaborao e implementao. A etapa de elaborao composta por 10 atividades e o momento mais importante do desenvolvimento do sistema de indicadores sendo determinante da viabilidade de todo o sistema. A etapa de implementao composta por quatro atividades, e a parte mais custosa do processo, pois prev a elaborao de base de dados, desenvolvimento de softwares e treinamento de pessoal. Cada uma destas etapas e suas respectivas atividades esto descritas a seguir. ETAPA DE ELABORAO: Atividade 01 - Definio do agente que vai coordenar o processo: garante que haver um agente que catalisa e coordena o processo. Este agente deve ocupar uma posio de neutralidade e credibilidade para que no se estabeleam resistncias desde o incio do processo;
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Atividade 05 - Desenvolvimento de um modelo para a organizao da informao: como foi comentado no captulo anterior, os modelos de estruturao servem como ferramenta de anlise e sistematizao de um problema. , portanto, uma ferramenta de desenho do sistema de indicadores e da definio das necessidades de informao. Dependendo do grupo-alvo e suas necessidades de informao, pode-se adotar um modelo de organizao diferenciado. Estes modelos auxiliam na determinao do que relevante para o conjunto de indicadores, qual o nvel de refinamento necessrio para cada tipo de problema, evitando que existam ambigidades e repeties; Atividade 06 - Definio de critrios de seleo: esta etapa desenvolve para cada elemento, ou preocupao, a ser representado no sistema, quais as diretrizes ou critrios, para a seleo dos indicadores. So exemplos de critrios que podem ser utilizados: escala espacial e temporal, adequao aos tipos de anlises desejados, clareza, complexidade de clculo, disponibilidade, representatividade dos dados utilizados entre outros. A principal funo destes critrios constituir parmetros para a seleo dos indicadores (e dados utilizados) e identificao da necessidade de desenvolvimento de novas metodologias (Atividade 07). Atividade 07 Desenvolvimento
procedimentos de coleta e clculo do indicador. Um exemplo deste desenvolvimento, na literatura nacional, apresentado por Nahas (2003) para o IQVU ndice de Qualidade de Vida Urbana. Esta etapa bastante dinmica, pois as metodologias de representao so elementos em constante reformulao e desenvolvimento. Atividade 08 - Definio de conjuntos de indicadores: selecionados os indicadores para cada elemento do sistema, procede-se definio dos conjuntos de indicadores. Conjuntos de indicadores so concebidos como o escopo de indicadores necessrios a cada grupo-alvo para o pleno desempenho de suas atividades. Portanto, estes conjuntos so direcionados a responder as necessidades de informao de cada usurio. Atividade 09 - Definio de ferramentas de anlise: consiste na definio das ferramentas de anlises, ou quais recursos analticos cada grupo-alvo precisa ter disposio para utilizar de forma integral seu conjunto de indicadores (ex. mapas, ferramentas de estatstica e anlise espacial, tabelas, grficos, etc.). Atividade 10 - Validao dos resultados do projeto de indicadores: conforme definido por Segnestam (2002), deve-se verificar a aceitabilidade e viabilidade do sistema de indicadores em casos onde no existem experincias anteriores. Trata-se de uma pesquisa prvia sobre aceitao pelos diversos gruposalvo e disponibilidade de recursos, dados, tecnologia para a montagem do sistema de indicadores (que corresponde a uma verso reduzida da etapa de implementao), alm de possveis testes estatsticos dos indicadores. Isto evita que um projeto invivel seja posto efetivamente em prtica. Se o sistema for considerado invivel, pode-se rever o processo nos seguintes pontos: No desenvolvimento metodolgico e seleo dos indicadores; na definio dos critrios de seleo; no desenvolvimento dos modelos de organizao da informao; e na definio dos grupos-alvo e necessidades de informao.
metodolgico e seleo dos indicadores: com base nos elementos a serem representados no sistema e critrios de seleo definidos, procede-se ao levantamento dos indicadores existentes. Uma vez concludo este levantamento, analisa-se e discute-se qual dos indicadores deve ser utilizado para representar cada elemento do sistema. Se no houver um consenso ou se no existirem indicadores adequados, deve-se proceder ao desenvolvimento de novos indicadores. O desenvolvimento de novos indicadores consiste na elaborao de uma metodologia de representao para o elemento enfocado. Esta metodologia engloba tanto a fundamentao terica, quanto os
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Se o sistema for considerado vivel, procede-se etapa seguinte:
Atividade 14 - Desenvolvimento de Recursos Humanos: consiste na formao de recursos humanos capazes de utilizar adequadamente o sistema para o desenvolvimento de suas atividades.
ETAPA DE IMPLEMENTAO: Atividade 11 - Mapeamento e Coleta de Dados: consiste no levantamento de dados disponveis e das possveis formas de obteno de novos dados que se mostrem necessrios. Deve-se considerar tambm a aplicao de metodologias para a avaliao da qualidade dos dados e definio de procedimentos de coleta. Atividade 12 - Definio e Desenvolvimento da Tecnologia: nesta etapa se avalia e seleciona, ou desenvolve, uma tecnologia especfica para o desenvolvimento da base e do sistema de informao (necessidade de informatizao, sistemas operacionais, bancos de dados e softwares e pacotes de desenvolvimento, definio da arquitetura do sistema, etc.). Atividade 13 - Desenvolvimento da Base de Dados e Sistema: aqui, parte-se para a coleta, tratamento, converso, insero e verificao dos dados mapeados na etapa 8, adotando as definies da etapa 9. As funcionalidades desejadas (visualizao, edio, consulta, ferramentas de anlise, etc.) so implementadas, constituindo o sistema.
Aqui, so previstos cursos, oficinas, workshops, incentivos a desenvolvimento acadmico, entre outros. Por fim, dois outros processos devem ocorrer naturalmente a reboque do desenvolvimento desta metodologia. O primeiro a disseminao de informaes e ferramentas, ou seja, a documentao de todo o sistema, possibilitando a troca de experincias. O segundo a definio de aes e implementao, como resultado da formao de conhecimentos e alternativas atravs do uso dos indicadores pelos diversos gestores.
4.4.3 Os indicadores e os Nveis de Deciso

O relacionamento entre os indicadores do processo estratgico de planejamento pode ser visto na figura que segue. Da Figura 18 pode-se depreender os seguintes pontos: - Uma deciso estratgica gera misso, objetivos e princpios; - Uma deciso ttica gera diretrizes e planos de ao (programas);
Figura 18: Compatibilizao entre os tipos de indicadores, o Processo Estratgico de Planejamento e o Ciclo PDC. Desenvolvido a partir de Gell (1997), Segnestam (2002) e Federation of Canadian Municipalities (2002).
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- Uma deciso operacional gera e executa aes; e, - Uma deciso estratgica baseada em indicadores estratgicos (globais), essa correspondncia ocorre para os demais nveis de deciso; - O ciclo pode ser entendido da seguinte forma: a informao (indicador) alimenta (subsidia) o processo (tomada de deciso) e gera produtos. Estes produtos tm algum tipo de manifestao no mundo real sobre a qual se obtm informao, recomeando o ciclo; - A definio das informaes necessrias ocorre de cima para baixo (do nvel estratgico para o operacional) e a consolidao destas ocorre de baixo para cima (operacional para estratgico); - O nvel de agregao e sntese aumenta de baixo para cima, enquanto que o detalhamento aumenta de cima para baixo; - Existem quatro ciclos Informao-ProcessoProduto em funo dos nveis de deciso envolvidos: (i) o ciclo completo, composto por todos os nveis de deciso (estratgico-tticooperacional); (ii) o ciclo Estratgico, que envolve apenas os nveis estratgico e ttico; (iii) o ciclo ttico, composto pelos nveis ttico e operacional; e, ( iv ) o ciclo operacional, restrito ao nvel operacional.
objeto planejado. Disto decorrem as seguintes implicaes (Figuras 17 e 18): Direcionados aos programas, os indicadores, que so elementos-base de qualquer sistema de avaliao, perduram enquanto durem os programas; Extintos os programas, extinguem-se os indicadores; Criados novos programas, desenvolvem-se novos indicadores; Como o foco direciona-se sobre os programas, existe grande dificuldade de sintetizar uma viso geral acerca do objeto de planejamento.
Figura 19: Indicadores voltados para Programas e a dificuldade de sntese acerca do estado do objeto de planejamento.
Assim, pode-se perceber quo importante o monitoramento em nvel operacional e como a informao flui entre os diversos nveis de deciso. Alm disso, tornam-se explcitos os diferentes nveis de avaliao (ver Figura 4 itens 17, 18a, 18b e 18c).
Figura 20: Extino dos programas implica na descontinuidade do uso dos indicadores. Isto determina a impossibilidade da sntese do estado do objeto de Planejamento.
4.4.4 Uma orientao diferenciada na concepo de Sistemas de Avaliao
Diante destas implicaes, necessria uma nova concepo de sistemas de avaliao que seja voltada para o objeto planejado, ao invs de se limitar a elementos deveras efmeros. Alguns pontos desta
Segundo as metodologias atualmente em vigor para Planejamento e Acompanhamento de Programas (MPOG, 2006), os sistemas de avaliao so direcionados a programas ao invs de focarem o
concepo so listados a seguir: Registro permanente do estado na mobilidade urbana;
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Quando um programa criado, ele vinculado com um indicador j existente;
5. BIBLIOGRAFIA CONSULTADA CEROI CITIES ENVIRONMENT REPORTS ON THE INTERNET (2004). Introduction to the Cities State of Environment. <http://ceroi.net/reports/ johannesburg/csoe/html/nonjava/Introduction/ introduction.htm>. Acessado em 22/03/2004. CHIAVENATO, I. (1982). Administrao de Empresas: uma Abordagem Contingencial. McGraw-Hill, So Paulo. FEDERATION OF CANADIAN MUNICIPALITIES (2002). Developing Indicators and Benchmarks: A Best-Practice by The National Guide to Sustainable Municipal Infrastructure. Canada. FERRARI, C. (1979). Curso de Planejamento Municipal Integrado. 2 ed. Pioneira, So Paulo. GELL, J. M. F (1997). Planificacin Estratgica de Ciudades. Editorial Gustavo Gili, Barcelona.
Quando um programa extinto, o indicador continua a ser aferido pois este est relacionado a um aspecto da mobilidade urbana, o objeto planejado;
A coleta de dados permanente e independente dos programas.
As figuras a seguir ilustram a concepo.
Figura 21: Conjunto de Indicadores descritivo como base. A sntese indica o estado da Mobilidade Urbana.
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Figura 22: O conjunto dos indicadores no tempo. Os programas que surgem vinculam-se aos indicadores, e no vice-versa. Os dados para a aferio do estado da mobilidade esto sempre disponveis.
MATUS, Carlos (1993). Poltica Planejamento e Governo. IPEA Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada, Braslia. MATUS, Carlos (1984). Poltica y Plan. IVEPLAN,
Por fim, deve-se ressaltar que o desenvolvimento de um sistema de avaliao to complexo quanto o prprio processo de planejamento, e deve estar nele previsto. O que foi aqui colocado buscou apenas trazer tona alguns elementos importantes no desenvolvimento dessa ferramenta para planejamento e avaliao.
Caracas. MINISTRIO DAS CIDADE (2004). Cadernos MCidades: Poltica Nacional de Mobilidade Urbana Sustentvel. MCidades, Braslia. MPOG MINISTRIO DO PLANEJAMENTO, ORAMENTO E GESTO (2006). Manual de Elaborao de Programas Plano Plurianual 2004-
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MDULO 4 - GESTO DA MOBILIDADE URBANA: ORGANIZAO INSTITUCIONAL E REGULAO
Gesto da Mobilidade Urbana: Organizao Institucional e Regulao
MDULO 4
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1. GESTO DA MOBILIDADE URBANA: FUNES PRINCIPAIS

A importncia da mobilidade urbana no desenvolvimento e na vida da cidade e de seus cidados um fato indiscutvel. O sistema de mobilidade na cidade compreende no apenas as infra-estruturas, veculos e outras instalaes e equipamentos, mas tambm os servios, a circulao e as organizaes empresariais e pblicas, que so concebidos e realizados de forma a atender as necessidades de uma determinada estrutura social e econmica em seu desdobramento espacial. H de se lembrar que nossa sociedade civilizada caracteriza-se pela especializao do trabalho, o que ir refletir na particularizao do espao, de acordo com o nvel de desenvolvimento produtivo e as decises que a sociedade toma. Em um primeiro momento, gera volumosos e constantes fluxos entre as partes, que demandam os meios de transporte adequados, sem a qual essa estrutura cai que nem um castelo de cartas. Na medida em que os meios de transporte atendem as necessidades, transformam essa sociedade: novas reas se tornam acessveis, outras se valorizam (ou desvalorizam) em funo no novo quadro de acessibilidade criado. Em uma economia de mercado, a propriedade uma mercadoria, cujo comrcio desta contido pela legislao de construo e do uso do solo, desde que o Poder Pblico tenha suficiente fora para imp-la aos agentes do mercado imobilirio. Quando o quadro de acessibilidade se altera, um novo leilo do solo se realiza entre os demandantes de espao, e os terrenos lhes so alocados segundo a respectiva disposio e capacidade de pagamento. O transporte elemento ativo nesse leilo, pois diretamente responsvel pela criao do novo quadro de acessibilidade. Mas seu papel pode ser inverso: os transportes podem poluir e degradar os ambientes urbanos. Cercanias de vias expressas, ferrovias, portos e aeroportos geralmente se desvalorizam para fins de moradia. Por outro lado, essas reas podem atrair indstrias e grandes centros comerciais atacadistas e
at do varejo (hiper-mercados e shopping centers), pois essas atividades dependem mais da acessibilidade, e menos da qualidade ambiental. Por fim, os transportes provocam e orientam o crescimento urbano, pois tornam acessveis reas distantes, abrindo espao para novos setores residenciais e de instalao de indstrias e comrcio atacadista. Mais ainda, os eixos de transportes e as respectivas tecnologias co-determinam a forma do crescimento urbano. Cidades com forte presena dos meios coletivos de transporte costumam crescer ao longo de eixos bem definidos. Enquanto isso, nas cidades onde impera o transporte individual, as orientaes do crescimento urbano no so to claramente definidas, e a cidade se expande de forma dispersa, criando at grandes vazios na rea construda. Transportes e desenvolvimento de cidades so fenmenos intimamente associados, mas nem sempre tratados de forma coordenada nas polticas governamentais. A falta de elo entre as duas esferas de ao pblica j se observa na pouca associao em nvel do planejamento (quando existe!). No nvel de projetos urbanos (loteamentos, sistema virios, etc.), a desconexo continua sendo a regra, embora no passado projetos integrados entre o investimento imobilirio e o de transporte tenham gerado importantes espaos urbanos, tanto pblicos (p. ex., guas Claras, em Braslia; Barra da Tijuca, no Rio de Janeiro) quanto privados (p.ex. Copacabana, novamente no Rio de Janeiro; e Higienpolis, em So Paulo). Nesse contexto, quando falamos da mobilidade urbana, estamos tratando de um fenmeno extremamente complexo: uma enorme massa de deslocamento se realiza entre diferentes reas (viagens radiais, transversais, tangenciais, locais, etc.), por diversos motivos, com diferentes freqncias, nos diversos momentos e horrios, e pelos diversos meios. Para complicar, uma boa parte dos deslocamentos multi-objetivos e multi-modal, constituindo verdadeiras cadeias de deslocamento. Quanto aos meios de transporte, os deslocamentos podem ser motorizados por meio coletivos ou individuais, ou no
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motorizados (ou ambos). Distingue-se tambm o deslocamento de pessoas e o de bens. Esta massa de deslocamentos diferenciados causa de mltiplos conflitos: no espao de circulao, as vias e os meios se congestionam, em decorrncia da preferncia pelo transporte individual ao coletivo. A luta pelo espao de circulao d-se tambm no momento de estacionar os veculos. No meio, os que ainda esto excludos do transporte individual perdem duplamente, pelos congestionamentos retardarem especialmente o transporte pblico e o tornarem menos eficiente, portanto caro. Meios de transporte mais modernos, que contam com espao de circulao prprio, so caros de se implantar, o que ir forosamente refletir em seus preos. Todo esse campo de conflitos se agrava quando os processos de crescimento urbano so descontrolados e desassociados das polticas de mobilidade. Os conflitos no provocam apenas o congestionamento, mas tambm graves problemas ambientais e de segurana no trnsito, constituindo uma verdadeira questo de sade pblica. Como questo central na vida da sociedade, o Poder Pblico no pode se omitir em resolver os conflitos e de prover os meios e servios requeridos para a mobilidade. Usualmente, a ao governamental destina-se a alcanar o objetivo geral da proviso de condies de mobilidade de passageiros e cargas na rea urbana, de acordo com suas necessidades de acessibilidade, respeitadas as realidades sociais, econmica, poltica e ambiental. Para a consecuo desse objetivo, h diversos encargos a serem resolvidos: estabelecer um plano estratgico que assegure a articulao de todos os meios e aes de acordo com objetivos de sustentabilidade e decorrentes metas; prover infra-estruturas fsicas (vias, terminais, sistemas de transporte de alta capacidade, veculos, instalaes, equipamentos, diversos, etc.); organizar e operar de servios, racionalizar a circulao;
cumprir funes organizacionais como a montagem e a gesto de empresas e organismos pblicos;
definir regras de circulao e prestao de servios, incluindo os respectivos preos; gerenciar as respectivas informaes, o estudo da situao e das tendncias futuras e o planejamento das aes;
capacitar os quadros do setor pblico e privado.
Nem todos os encargos ficam, diretamente, a cargo do setor pblico. Alguns so assumidos pelos agentes privados, quer seja sob um regime livremente comercial quer sob contrato do prprio Poder Pblico. De qualquer forma, o Poder Pblico, desde e na exata medida em que a Lei explicite as respectivas competncias e encargos, regula as atividades privadas, realizadas em mbito comercial ou de consumo prprio (no caso do transporte particular). Para cumprir as misses que cabem ao Poder Pblico, um conjunto complexo de elementos tem de ser desenvolvido, a saber: planejamento integrado das aes de regulao, construo, manuteno, operao e gesto do sistema de mobilidade; gesto da demanda de meios e servios de transporte (p.ex., escalonamento de horrios); polticas de priorizao do transporte pblico no espao virio; investimentos em infra-estruturas de transporte pblico; investimento no sistema virio e em estacionamentos; definio e implantao de polticas sociais (subsdios tarifrios); gesto e marketing do transporte pblico (incluindo os servios alternativos); definio e implantao de poltica regulatria dos servios de transporte; coordenao administrativa; imposio de restries circulao; definio e implantao da poltica tarifria e tributria;
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aes de engenharia e educao de trnsito; regulao do trnsito (veculos, circulao e comportamentos).
de interveno do Estado, que visa garantir o bom funcionamento dos mecanismos de mercado. Mas h situaes em que a concorrncia no se estabelece ou no leva a resultados timos, independentemente de haver ou no atos em defesa da concorrncia. Isso acontece quando deparamos com setores que possuem uma caracterstica bsica: a de se encaminharem, em virtude de suas caractersticas intrnsecas, para uma estrutura monopolista, mesmo que estejam ausentes aes diretas de cartelizao por parte das empresas presentes. Esta situao, dita de monoplio natural, surge quando a estrutura de custo da atividade apresenta uma participao grande de capital fixo. Essa parcela preponderante de capital fixo implica em um grau relativamente alto de ociosidade; com o aumento da produo, o custo mdio de cada produto decresce (h, portanto, economia de escala). Neste caso, qualquer concorrncia considerada como ruinosa, tendendo a vencer no necessariamente a empresa mais eficiente e sim a mais inescrupulosa. Consolidada sua posio, certamente vai aproveit-la para impor sociedade as condies de explorao monopolista. Por outro lado, haveria uma duplicao dos custos fixos para atender a mesma demanda, acarretando um aumento dos custos mdios de produo, o que seria uma forma ineficiente de se produzir. Assim, neste caso, o monoplio uma estrutura que deve ser preservada; Entretanto, situaes de monoplio levam sabidamente explorao da populao pelo produtor. Da a necessidade do Estado de intervir no somente quando o vencedor comear a extorquir a sociedade, mas sim bem antes, impondo regras severas de funcionamento a um setor que oferea tal risco. Em outras atividades, os riscos da atividade pode levar a uma situao onde nenhum investidor privado se aventurar a nela entrar. E se a atividade em questo de alto interesse pblico, como no caso de rodovias de integrao, o Poder Pblico assumir a realizao do investimento, em substituio ao mercado (esse caso chamado de mercado incompleto).
Para a compreenso do papel do Poder Pblico essencial levar em considerao que suas atividades esto delimitadas primeiramente por um sistema jurdico. Na prxima seo, ser feita uma breve incurso sobre o entendimento das funes do Poder Pblico no nosso Direito, onde se destacam as noes de Poder de Polcia e de prestao de servios pblicos.
2. INTERVENO DO ESTADO NA ECONOMIA: UMA INTERPRETAO ECONMICA E SUA APLICAO GESTO DA MOBILIDADE URBANA
2.1 Falhas de mercado como motivo da interveno do Estado e seus instrumentos
Uma vez apresentados os aspectos institucionais mais imediatos, analisemos alguns aspectos tericos sobre a gesto pblica dos transportes urbanos. Ao contrrio da seo anterior, adota-se aqui uma abordagem econmica, investigando as razes e as formas de interveno do Estado na economia (Teoria da Economia de Regulao). Em princpio, uma economia como a nossa regida pelos mecanismos de mercado. A livre iniciativa constitui um princpio bsico na nossa ordem econmica, como prev o Art. 170 da nossa Constituio. Entretanto, h na vida econmica da sociedade baseada no livre mercado a necessidade de interveno do Estado nas atividades econmicas. A Teoria Econmica, ao analisar essa necessidade, tem desenvolvido a noo de falhas de mercado. As principais falhas de mercado so primeiramente a concorrncia imperfeita, que leva a que os produtores monopolizados ou oligopolizados a explorarem predatoriamente a sociedade. Os instrumentos de defesa da concorrncia so um primeiro instrumento
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Uma falha semelhante mas diferente a do bem pblico (na acepo econmica, e no jurdica desse termo). Trata-se aqui de casos onde simplesmente impossvel ou anti-econmico cobrar preo do consumidor, ou porque no h meios tcnicos ou aceitao poltica de sua cobrana (por exemplo,se o Poder Pblico resolvesse cobrar pedgio pelo uso das caladas), ou porque o uso individual desse bem no aumenta o custo marginal de sua utilizao: a segurana pblica ou a defesa nacional poderiam ser citadas aqui como exemplo. Nesses casos, o Estado assume sua produo e divide os custos totais com a sociedade, via oramento. Outras falhas importantes citadas na Teoria so as externalidades e as assimetrias de informao . As externalidades dizem respeito a custos imputados a outrem sociedade por determinados indivduos, ou benefcios privilegiados por eles usufrudos, que constituem em injustias e afastamento do princpio segundo o qual cada um deve retribuir sociedade conforme os benefcios que dela aufere ou os custos que ela imputa. Podemos citar, por exemplo, aes produtivas poluidoras, onde se passa para o restante da sociedade os efeitos negativos do negcio, lucrativo para o produtor; em outro extremo, determinados indivduos passam a usufruir desproporcionalmente da valorizao do solo produzida pelos investimentos pblicos sustentados pela totalidade dos contribuintes, dado suas propriedades se situarem em rea contgua a esses investimentos. Nesse caso, o Estado impe obrigaes e proibies aos indivduos, com o objetivo de impedir, reduzir ou compensar os desbalanos. No caso das assimetrias de informao, para o bom funcionamento do mercado, imprescindvel que os agentes econmicos, tanto produtores quanto consumidores, estejam em p de igualdade com relao as informaes de seu interesse. Certos agentes, porm, pela posio que assumem no processo econmico, tm melhores condies de acesso s informaes, e exploram a relativa ignorncia de suas contrapartes, levando explorao dos consumidores e da sociedade. Novamente, o Estado intervm impondo obrigaes de informao.
Portanto, essas falhas tm levado o Estado a intervir nas atividades econmicas, mediante variadas opes de atuao. Sistematizando-as, o Estado pode primeiramente estabelecer determinadas regras de funcionamento ou seja, de regulao econmica para empresas j atuantes em setores monopolizados, sem definir mais rigidamente quem pode e quem no pode entrar na atividade. Nesta opo, o Poder Pblico pode limitar-se a determinar produtos e preos, padres de qualidade, graus de verticalizao do setor e at alguma restrio de entrada a novos pretendentes. o campo da defesa da concorrncia. Numa segunda opo de interveno, desta vez mais forte, o Estado pode definir, com menor ou maior grau de rigidez, os investimentos, a produo e os preos e depois selecionar o construtor e executor da produo pr-planejada. Trata-se da estratgia de regulao econmica, que no nosso direito tratado basicamente pelo instituto da concesso de servios pblicos, outorgados geralmente por um processo licitatrio competitivo. Novamente, o Estado pode utilizar de diversos dispositivos regulatrios ao contratar os produtores. A modalidade mais intensamente intervencionista de regulao econmica a do Estado, mediante uma entidade pblica prpria, assumir diretamente a produo, instituindo o monoplio estatal e definindo todos os parmetros da produo (essa opo geralmente adotada em casos de mercados incompletos ou bens pblicos). H ainda a opo de intervir com pouca intensidade ou mesmo de no intervir, a qual pode ser apropriada quando se chegar concluso que a) a produo mesmo que oligopolizada ou at monopolizada, no provoca grandes danos sociedade seja por se tratar de um bem no to essencial assim ou at substituvel por outro bem, seja pelo fato do monopolista estar permanentemente sujeito ameaa de entrada de um desafiador (hiptese do mercado contestvel), o que inibiria o abuso de poder econmico ou b) porque, no caso sob anlise, qualquer tipo de interveno estatal
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poderia provocar mais custos e danos do que benefcios. H casos onde a prioridade simplesmente administrar as externalidades provocadas pela ao dos produtores ou seus produtos, mas tambm pelos consumidores. Aqui recaem todos os regulamentos referentes segurana, proteo ao meio-ambiente, direitos trabalhistas e sociais, etc. Nesses casos, o Estado no intervm diretamente na produo e consumo de bens, e sim os condiciona aos motivos de interesse pblico, estabelecendo normas sobre obrigaes e proibies. Enquanto no linguajar da Economia, esse tipo de interveno apelidado de regulao no qualitativa ou social, os juristas preferem design-la de aplicao de Poder de Polcia. Todas essas opes estratgicas admitem diversos graus de intensidade intervencionista e diversos tipos de instrumentos regulatrios, que podem ser de a) imposio ou proibio, b) financeira (taxas, impostos, multas, mas tambm incentivos e subsdios e, em ltima anlise, investimentos pblicos) e c) contratual.
dispndios na elaborao de leis, na montagem de organismos gerenciadores, na organizao de procedimentos de outorga (haja papel!), em pagamento de salrio a tcnicos qualificados no custeamento de operaes de controle, na aquisio e operao de sistemas de informao, e muitos outros investimentos e desembolsos. Sem desprezar a necessidade da regulao para os casos em que se revela como necessria, fundamental que o ato regulatrio seja feito com extremo cuidado, garantindo-se a mxima efetividade para com os fins, minimizando-se os custos administrativos e econmicos resultantes e fornecendo os incentivos adequados. Isto explica porque o desenho da regulao requer um planejamento minucioso, que leve em considerao as necessidades e os objetivos concretos de interveno, com a otimizao dos meios para alcan-los e a dimenso adequada dos instrumentos organizacionais.
2.3 Processo do desenho regulatrio

Em qualquer caso, importante que os A implantao de uma regulao (ou a reforma de uma existente) exige um procedimento cuidadoso. De forma semelhante a um processo de planejamento, distinguem-se, no desenho regulatrio, fases de estudo, estabelecimento de objetivos, gerao de opes de interveno, a respectiva avaliao e seleo, assim como a organizao de sua implementao. A Figura a seguir sistematiza as etapas de um desenho regulatrio. instrumentos de interveno econmica sejam aplicados conforme objetivos bem definidos. Em termos gerais, o que se visa sanear as falhas de mercado e produzir um ambiente econmico regido por princpios de eficincia, eficcia, justia social e sustentabilidade ambiental.
2.2 Necessidade da avaliao de custos e determinao dos limites da regulao
Se, de um lado, a necessidade da regulao , dependendo das circunstncias j referidas, amplamente reconhecida nos meios tcnicos e polticos, ainda so raramente discutidos os custos da regulao. Qualquer regulao implica na montagem de um aparelho administrativo capaz de garantir o cumprimento e a racionalidade dos regulamentos, o que de maneira nenhuma um empreendimento que custar barato ao bolso do contribuinte. Isto exige
2.3.1 - Estudo das Condies Econmicas Bsicas do Mercado
A necessidade de interveno do Poder Pblico em uma atividade depende de diversos fatores: Essencialidade do bem ou servio: que impactos sua falta ou ineficcia produziria na sociedade e na economia?
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Existncia de produtos ou servios complementares: a atividade est relacionada com outros produtos ou servios essenciais? Existncia de produtos substitutos: em caso de insuficincia ou ineficcia, a atividade pode ser substituda por outras formas de atender as respectivas necessidades?
Capacidade de informao: o consumidor dispe dos elementos necessrios e suficientes para tomar decises racionais?
que o automvel particular. Aqui, os usurios cativos ou habituais consomem uma rede, e no apenas linhas. Sendo assim sua produo no pode ocorrer de forma atomizada por pequenos operadores individuais e sim de forma integrada, exigindo sua monopolizao institucional. As linhas se complementam, tanto fsica quanto operacional e at financeiramente, e produzem, especialmente em um meio urbano, uma economia de rede: se as viagens ou as linhas fossem prestadas de forma independente, como ocorreria em um regime desregulamentado, o custo total dos servios seria superior com relao ao seu fornecimento coordenado em rede. Essa uma das razes pelas quais sistemas integrados de transporte coletivo costumam apresentar custos por passageiro menor do que uma rede com um nmero grande de viagens diretas ponto-a-ponto. Da se tornar imprescindvel a regulao econmica e o planejamento centralizado de toda a rede de servios pelo Poder Pblico. Compensao de externalidades negativas e positivas provocadas pelos hbitos e meios da mobilidade urbana; Proviso de bens pblicos para a mobilidade (caladas, vias, terminais, etc.); Nos servios de transporte de passageiros, compensao ou impedimento dos efeitos de uma imperfeio competitiva; no caso do transporte pblico urbano, trata-se de garantir uma rede de servios, que assumir caractersticas de monoplio, pelo que a competio ocorrer mediante procedimentos licitatrios competitivos; incentivo eficincia produtiva e inovao e os correspondentes investimentos, preferencialmente ao se instaurar um comportamento competitivo, mediante licitao e avaliao de desempenho; maximizao do bem-estar sobretudo dos viajantes, com extenso para toda a sociedade; incentivo inovao; atendendimento de objetivos sociais, urbanos e econmicos gerais estabelecidos.
Figura 1 Fluxograma do processo do desenho regulatrio
No caso da mobilidade urbana, as diversas falhas estudadas se fazem presentes. A circulao urbana repleta de casos de externalidades, quer negativas (poluio, insegurana, congestionamento etc.), quer positivas (valorizao do solo, dinamizao da economia). Estas externalidades exigiro atuao do Poder Pblico em diversas frentes, regulamentando a circulao, os veculos, as fontes de energia, o meio urbano, e outros elementos intervenientes. Outros elementos da mobilidade urbana constituem bens pblicos, na medida em que sua proviso no comporta o custeamento direto pelo usurio (vias urbanas gerais, caladas, etc.). Olhando mais para o transporte pblico urbano, observa-se sua essencialidade para a economia e para a qualidade de vida, sobretudo para as camadas de baixa renda (que so usurios cativos do sistema), embora parcela crescente da sociedade disponha de um substituto
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2.3.2 - Objetivos e Diretrizes da Regulamentao
- servio regulado;
pblico
competitivamente
concedido (mediante licitao competitiva) e
Objetivos bsicos devero ser definidos concretamente para cada caso de interveno regulatria, em funo direta de falhas detectadas aps cuidadoso estudo das caractersticas das condies de produo no mercado sob anlise. No caso do transporte urbano, a ttulo de exemplo, verifica-se a natureza de rede do servio e a decorrente necessidade de monopolizao institucional. Em virtude disso, devero estar contemplados os objetivos de:
- monoplio privado regulamentado;; - desregulamentao. Todas elas podem ser desdobradas em um nmero grande de variantes, onde as diversas medidas so aplicadas com diferentes graus. A escolha da estratgia ir depender de diversos fatores, tais como o contexto legal, as tradies locais, critrios de eficincia, entre outros. No que tange mais particularmente o transporte pblico coletivo, no nosso Pas, que adotou a figura jurdica do servio pblico, as empresas so
2.3.3 - Estratgias e Dimenses da Interveno Regulatria
contratadas para atuar em um mercado relativamente protegido, com servio e preos determinados pelo Poder Pblico, o que corresponde opo de prestao de servios pblicos por meio da concesso competitiva. A partir desse quadro, o Poder Pblico passa a desenhar suas tticas regulatrias, utilizando diversas medidas. A escolha das intervenes a serem aplicadas depende do problema de falha a ser corrigido, assim como da avaliao dos efeitos colaterais eventualmente indesejados. Ou seja, como no caso de um medicamento, os remdios regulatrios tm de ser testados em sua indicao, contra-indicao e em seus efeitos colaterais. Em seguida, listam-se as diversas categorias desses remdios, com foco na prestao de servios de transporte pblico coletivo: a) contornos da atividade que deve ser regulada Define-se claramente o tipo de atividade que deve estar sujeita ao regulatria. Eventualmente, produtos complementares ou substitutos podem ser inclusos no escopo da regulao, com vistas a proteger a atividade de interesse central, construindose, dessa forma, monoplios mltiplos, tanto horizontais quanto verticais. Um servio de bsico transporte de passageiros de linha pode vir a ser
Clareados os objetivos, devem ser avaliadas as opes de atuao regulatria nos diversos campos. De fato, as opes so variadas, indo da restrio entrada e sada especificao dos servios e preos, equipamentos e diversos outros parmetros. Todos esses remdios regulatrios sero agrupados em uma estratgia regulatria, a qual pode ser definida nos papis que o Poder Pblico ir assumir na garantia da proviso do bem ou servio em questo. Resumindo, para o cumprimento de sua misso, diversas opes estratgicas para a regulao do setor se oferecem ao Poder Pblico: regulao no econmica - isso , social e
qualitativa - para o controle das externalidades (p. ex., restrio ou racionalizao do uso do automvel particular; medidas de disciplinamento de trnsito, de regulao da configurao e equipamentos em veculos, impostos e taxaes compensatrias, etc.); proviso geral de bens pblicos, tais como vias,
passeios e terminais; para a prestao de servios pblicos: - empresa pblica (monoplio pblico);
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conjuntamente regulado com servios opcionais ou fretados, para se aproveitarem eventuais economias resultantes dessa juno. b) definio das condies de entrada Como se pode verificar na experincia internacional, existem diversos graus de liberdade de entrada, desde a hiptese de acesso totalmente fechado iniciativa privada (no caso do monoplio estatal) abertura sem restrio (caso do transporte coletivo no Chile, na primeira fase de desregulamentao), passando pelas opes de: i) acesso mediante processo licitatrio (transporte pblico coletivo no Brasil e na Frana); ii) acesso sem processo licitatrio, porm geralmente fechado para novos entrantes, se esses ameaarem a estabilidade dos operadores estabelecidos (Japo e Alemanha, no transporte coletivo; servios de txi, nos diversos pases); e iii) acesso geralmente livre, mas sujeito verificao de condies mnimas de aptido (Reino Unido). As restries entrada so geralmente justificadas como medida para evitar duplicaes antieconmicas de infra-estruturas e/ou para viabilizar subsdios cruzados entre grupos sociais de diferente poder de compra, mas com igual necessidade e direito de acesso ao servio essencial. No caso do transporte urbano (no transporte interurbano e regional, essas premissas podem no se aplicar da mesma intensidade) verifica-se que os servios so consumidos em rede, pelo que precisam ser monopolizados e subsidiados de forma cruzada. Da a entrada se dar mediante procedimento licitatrio, onde se deve garantir a competio para o mercado. O Poder Pblico fixa, ento, as condies de participao na licitao, que devem garantir que os participantes tenham a capacidade tcnica e financeira mnima para bem cumprir o servio. c) competncias do Poder Administrativo para determinar os tipos e quantidades de servios a serem oferecidos (regulao de quantidade) Em pases que adotam a figura jurdica de servio pblico, essa competncia mantida ampla, dada a interpretao que quem provm o servio a Administrao Pblica, e empresa produtora cabe apenas executar a produo pr-planejada pelo
Estado. Mas mesmo em pases onde a atividade juridicamente considerada como de natureza privada, ao Estado dado o poder de interferir no planejamento, impondo ao operador, em exerccio de Poder de Polcia, a execuo de obrigaes de servio pblico. d) condies de sada Em funo da relevncia social, econmica e poltica dos servios, especialmente daqueles definidos e impostos pelo Poder Pblico, essas condies muitas vezes no so totalmente livres. Em pases que adotam o regime de servio pblico, o prazo da concesso, mas tambm a regulamentao das condies de encerramento precoce do contrato (por livre vontade do empresrio, como medida punitiva contra o mesmo, ou seja, por simples interesse pblico) constituem os elementos normativos que definem a sada do servio. e) poltica de preos Chegamos a um item essencial da regulao econmica: o preo do bem ou servio. Levando em considerao que a poltica tarifria constitui um instrumento regulatrio central, estabelecem-se os objetivos, que admitem seguinte sistematizao: objetivo financeiro: cobertura dos custos do servio; objetivo econmico: induo eficincia econmica e alocativa, incentivando a produtividade e qualidade, a modernizao e a inovao e at um determinado nvel de competio (Viscusi et al. 1995); objetivo social: compensar externalidades advindas do quadro geral da mobilidade urbana, garantir adequado acesso do servio pblico a todos, mas igualmente incentivar o uso eficiente dos meios de transporte (por exemplo, incentivando o uso do transporte coletivo ou no-motorizado e desincentivando o uso do transporte individual) .
A vasta literatura sobre o assunto tende a ordenar as estratgias de precificao da seguinte maneira: tarifa pelo custo marginal: aqui se visa cobrar do usurio de forma correspondente ao seu
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uso efetivo e ao custo que ele individualmente adiciona produo. A ttulo de exemplo, um usurio que insiste em usar servios na hora do pico induz a que o sistema sobredimensione a infra-estrutura para atender os picos, provocando ociosidades custosas nos entre-picos, pelo que se justifique que tal usurio arque com o correspondente sobrecusto. Tais sistemas tarifrios so geralmente mais aplicveis ao setor eltrico, em que se praticam diversas variantes como tarifas em blocos (alteram conforme faixas quantitativas de consumo), tarifa horosazonal, entre outras; exigem um aparato custoso de informao e o Poder Pblico estar sujeito a uma assimetria de informaes. Penaliza aqueles que no tm opo de consumir fora do horrio do pico, geralmente pertencendo a classes de renda mais baixa. No caso do transporte pblico, so amplamente utilizados em pases da Europa descontos no entrepico, que visam a) reduzir a ociosidade dos equipamentos e do pessoal durante o entrepico; b) diminuir os picos de demanda e a decorrente presso por maior oferta de pico, a qual elevar ainda mais a ociosidade de equipamento no entrepico; - tarifa pelo custo mdio ou pela taxa interna de retorno: trata-se do sistema convencionalmente utilizado no transporte pblico (planilha de custos com base no custo mdio por passageiro). Tal estratgia goza de grande popularidade, porque permite a cobertura de custo, de fcil administrao e adaptao (sobretudo s modificaes do custo) e no estabelece discriminao entre usurios. Elementos centrais na adoo so a fixao da taxa de retorno e a especificao dos investimentos a serem realizados. O primeiro deve ser atrativo ao investimento, tendo por base a remunerao de mercado de investimentos com semelhante situao de risco (o que no to fcil ser determinado e tem levado a diversos conflitos). A definio dos custos de investimento e de produo so outro elemento de difcil estimativa pelo Poder Pblico (existindo uma verdadeira assimetria de informao a favor do empresrio), e geralmente adotam-se custos
histricos, tendo como parmetro o investimento em veculo, o que induz os operadores em sobreinvestir em frota nova, em detrimento de uma atitude mais econmica focada na sua manuteno (efeito AvercJohnson). A tradicional tarifao pelo custo mdio tem se verificada como francamente desestimuladora da busca de eficincia e inovao, o que pode contrabalanar os efeitos positivos dessa estratgia, por exemplo, de permitir subsdios cruzados entre diferentes categorias de usurios e reas geogrficas. Por outro lado, esse sistema permite diversas adaptaes, mediante a introduo de diferentes critrios de diferenciao entre os consumidores, tais como por quantidade consumida (penalizao ou premiao de grandes consumidores; no transporte, tarifa por distncia percorrida, que pode ser quilomtrica, trecho ou zona tarifria), por horrio de utilizao (promoo para perodos entrepicos), e at por segmentos de usurios. Um dos usos mais freqentes dessa estratgia justamente o estabelecimento de subsdios cruzados entre diversas classes de usurios e tambm de mercados geogrficos e temporais. Caso radical de subsdio cruzado a tarifa nica, com uma compensao entre receitas e custos entre diferentes mercados (que pode ou no ultrapassar a fronteira de uma empresa). Uma variante da tarifao pelo custo mdio ou pela taxa interna de retorno a tarifa definida em licitao, na qual a taxa de retorno no fixada por regulamentao e sim definida pelo proponente. Na medida em que este tem de justificar sua proposta, o Poder Pblico pode reduzir a assimetria de informao da qual sofre, alm de induzir o operador a buscar eficincia. Em contrapartida, uma oferta de preo por demais justa para ser competitiva pode afetar o incentivo ao investimento, em detrimento da qualidade; alm disso, tal estratgia de reduo pode ser anulada mediante conluio de preos entre licitantes;
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tarifa pelo teto mximo (price cap): aqui, os preos da firma (que so de teto e portanto no determinativos) so constantemente corrigidos por um indicador de preos ao consumidor, e ao mesmo tempo reduzidos de uma taxa que representa o ganho de produtividade a ser repassado ao consumidor (mtodo IP X). Visando a induo e repasse desses ganhos, tal mtodo exige uma qualidade de informao que pode superar as possibilidades do Poder Pblico. Este sistema pode expor a empresa a grandes riscos, que podem ser parcialmente compensados com uma parcela adicional eventual a ser imposta sobre o preo (mtodo IP X + Y)
taxa de retorno); j no segundo, trata-se de procedimentos em que a fixao tarifria no segue necessariamente algum critrio rigoroso, resultando mais de apreciao de objetivos polticos e sociais. Na definio da poltica tarifria, a preocupao se estende alm da definio da estratgia bsica, incluindo-se tambm outros elementos, com meno especial aos intervalos de tempo entre reajustes. Em princpio, um intervalo curto minimiza riscos, mas, em contrapartida, diminui o esforo de eficincia. Outros aspectos a serem definidos no bojo da poltica tarifria e de remunerao: instrumentos de incentivo ao investimento (fundamental para uma poltica industrial em setores fornecedores de insumos, e que podem incluir financiamentos subsidiados ou at participao do capital estatal no empreendimento); introduo de subsdios e incentivos fiscais; alocao geral de riscos; controle de preos de insumos; incluso de receitas alternativas.
Como uma alternativa ao teto de preo, a literatura discute tambm a opo do teto de receita (revenue cap), o qual compensa o risco produzido pelo price cap, sem prejudicar a busca de eficincia, na medida que subsista ainda o incentivo reduo de custo. Diversas variantes esto disponveis tais como verba anual fixa ou verba por usurio. regulao por incentivos: a literatura e a prtica internacional lista toda uma srie de modalidades de tarifas que induzem as empresas otimizarem seu processo produtivo. As acima referidas modalidades de tarifa definida pelos mtodos de price cap e revenue cap, assim como a tarifa definida em licitao j constituem processos desse tipo. Inclui-se ainda o mtodo yardstick competition, em que a remunerao da empresa (por exemplo, a definio da tarifa-teto) definida com lastro na estrutura de custo da empresa mais eficiente (shadow firm). Alternativamente, pelo mtodo benchmarking competition, as empresas tm sua remunerao calculada a partir de parmetros de produtividade exigentes, induzindo-as maior eficincia. sistemas hbridos e discricionrios: no primeiro caso, combinam-se as diversas estratgias anteriormente enumeradas (o preo-teto com a receita-teto ou preo-teto com definio de
De uma maneira geral, vale ressaltar que a poltica de preos uma questo conflituosa. Vale lembrar que ela no apenas central para se obter nveis eficientes de oferta e demanda de servios pblicos, mas tambm para regular a prpria mobilidade no meio urbano. No Mdulo 5, que trata do financiamento, essa questo aprofundada ao prever uma ligao entre financiamento do transporte coletivo e o de outros meios de deslocamento e diversos estratos da comunidade beneficiria do sistema. Em ltima anlise, a poltica de preos reestrutura o espao urbano a ser servido. Nesse ponto incide igualmente a questo da equidade social nas polticas urbanas, equidade essa que pode ter diversas acepes: ele pode de um lado ser entendida como generalizada (iguais oportunidades de acesso para todos), horizontal
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(iguais oportunidades para os que esto em mesma ou semelhante condio); vertical (os ganhadores devem compensar os perdedores de uma interveno pblica); ou ainda longitudinal (no decorrer do processo, as desigualdades no devem se agravar). No entanto, nem sempre fcil ou at possvel estabelecer preos globalmente eficientes, eficazes e equitativo, eis que eles implicam em redistribuio de encargos e benefcios na sociedade. Por exemplo, instituir encargos financeiros aos usurios de automvel (caso do pedgio urbano) implica em quebrar resistncia daqueles que sempre se acostumaram a ter a via livre; de forma semelhante, introduzir taxas de servios para setores empresariais beneficirios dos investimentos pblicos no ser bem-vindo por parte daqueles que sempre se beneficiaram sem custos da mobilidade dos trabalhadores e seus clientes e da valorizao imobiliria que isso acarreta. Portanto, o estabelecimento de uma poltica eficiente e eficaz de preo exige que sejam analisados os impactos sobre os diversos grupos sociais, para depois partir-se para uma negociao que ser forosamente poltica e conflituosa. f) indicadores de desempenho e de qualidade Podem apresentar um excelente instrumento de incentivo eficincia e qualidade, sobretudo se existe um instrumento de premiar as empresas com melhores desempenho e punir as que apresentarem pior desempenho. Em princpio, a avaliao de desempenho se desdobra em desempenho operacional, comercial e financeiro. J os indicadores de qualidade levaro em considerao a qualidade do sistema de linhas (cobertura espacial, convenincia, freqncia e a pontualidade), a qualidade a bordo (qualidade do veculo, conforto, condies de acessibilidade de embarque, desembarque e circulao interna) assim como a qualidade pr e psatendimento (servios de informao e de atendimento ao usurio. Eventualmente, o Poder Pblico poder tambm incluir no seu processo de monitorizao obrigaes de modernizao (ndice de renovao da frota, manuteno das infra-estruturas, investimentos gerais).
g) regulao no-econmica Incluem-se i) as medidas de segurana e de proteo ambiental (procedimentos de segurana, regime de responsabilidade civil, medidas antipoluico e de reduo do nvel de congestionamento), assim como ii) os requisitos de formao de recursos humanos, assim como de modernizao gerencial. h) outros aspectos Para cada um desses elementos, dever ser indicada a forma de controle (e de respectiva sano), que podem contar com diversos dispositivos tcnicos. O domnio das informaes geradas constitui um aspecto fundamental da poltica de regulao, porque enseja assimetria de informao considervel em detrimento do Poder Pblico, desvirtuando os objetivos da regulao e possibilitando que as empresas reguladas passem a influenciar a regulao e sua gerncia de acordo com seus interesses (captura da regulao). A aplicao dos diferentes tipos de interveno deve ser objeto de uma cuidadosa programao temporal, em que se incluem prazos para sua reviso, quando as regras vigentes deixarem de cumprir os objetivos colocados ou at mesmo comearem a provocar efeitos indesejveis. Freqentemente, as adaptaes se fazem necessrias em virtude da mudana dos elementos estruturantes do mercado (por exemplo, o surgimento de inovaes tecnolgicas que colocam em questo antigos pressupostos de economia de escala e de monoplio natural). Contudo, ao critrio de flexibilidade se contrape o da estabilidade, necessrio para que as empresas reguladas gozem um mnimo de segurana, no momento de decidirem suas polticas de investimento.
Exemplo de Indicadores de Desempenho - indicadores de observncia de norma geral - Nmero de advertncias recebidas; - Nmero de multas recebidas.
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- indicadores de norma contratual - Relao entre nmero de viagens reconhecidas e nmero (mnimo) de viagens especificadas; - Relao entre intervalo mximo observado e intervalo mximo admissvel; - Relao entre idade mdia da frota e a idade mxima admitida. - Indicadores de panes e deficincias - Relao entre o nmero de acidentes incorridos e a quilometragem realizada no perodo de 12 meses; - Relao entre o nmero de panes ocorridas e a quilometragem realizada no perodo de 12 meses; - Relao entre a soma de acidentes e panes e a quilometragem realizada no perodo de 12 meses.
O desenvolvimento e a aplicao dos remdios regulatrios exigem uma minuciosa anlise jurdica. Em certos casos, a introduo de determinados dispositivos modernos, especialmente aqueles que visam incentivar a eficincia, necessitaro de uma reforma da legislao.
O Poder Pblico possui uma limitao na sua capacidade de controlar os setores regulados, estando, com relao s empresas, em desvantagem no que tange a informao acerca da realidade econmica do setor. Assim, os reguladores sempre correm o risco de realizar uma avaliao errada dos benefcios e custos que suas medidas podero acarretar s empresas, aos consumidores e sociedade em geral. Assim, a ao regulatria est em um complicado campo de conflitos, onde os representantes dos interesses gerais da sociedade encontram-se pressionados por diversos interesses particulares inclusive deles mesmos (de permanecer no poder). O resultado da ao gerada pode apresentar diversas falhas e resultados nefastos, tais como a ineficincia alocativa, distribuio de privilgios e induo de lucros rentistas em diversos setores, m distribuio de poderes entre e internamente aos diversos nveis administrativos, assim como cronogramao inadequada das medidas regulatrias. O tratamento destas falhas requer a adoo de diversas medidas no campo da reestruturao administrativa, principalmente a separao de competncias e a implantao de procedimentos mais rigorosos de avaliao de benefcios e custos das aes regulatrias. Em especial, deve ser analisado, os diversos benefcios e custos distribudos pelos diferentes grupos sociais e como se relacionam e se compensam mutuamente. Por fim, a implantao da poltica regulatria requer o desenvolvimento de instituies reforadas, que contem com pessoal devidamente capacitado e com autonomia para agir em prol do bem pblico.
2.3.4 - Avaliao das Proposies Regulatrias

Conforme os objetivos colocados para a regulao, as medidas e as estratgias selecionadas devem ser submetidas a um exame de sua eficcia. Via de regra, a regulao deve ser testada em sua capacidade de i) induzir eficincia produtiva e eficincia alocativa (produo de bem-estar junto aos consumidores e sociedade em geral), ii) inovao, iii) controle de poder monopolista, iv) desenvolver um ambiente competitivo, alm de v) atender objetivos de poltica social, industrial e regional. A regulao deve ser avaliada quanto aos seus custos de aplicao (custos administrativos) e a seus efeitos colaterais indesejados (por exemplo, a produo de lucros rentistas e a edificao de barreiras de entrada refreando a competio).
3. QUADRO JURDICO DA ATUAO DO PODER PBLICO: PODER DE POLCIA E SERVIO PBLICO

Como o nosso Direito codifica as funes do Estado? Ser que a anlise econmica anteriormente avanada est suficientemente considerada nos nossos textos constitucionais e legais? A resposta a essa questo no evidente, pois temos de nos
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debruar sobre certas caractersticas do nosso Direito. De incio, h de se resgatar que o Direito brasileiro, como dos outros pases ibero-americanos (e ibricos), foi fortemente influenciado pelo francs, especialmente no que tange o Direito Administrativo. Esse sistema jurdico parte de uma viso de Estado que a de servio pblico, pelo qual o Estado, alm de garantir a ordem econmica, titular de alguns servios que so indispensveis para a vida e o bemestar da sociedade e de seus cidados, servios esses que geralmente so enumerados pela Constituio ou pela legislao ordinria, muito embora a ordem econmica tenha a livre iniciativa como modo primordial de proviso das necessidades coletivas. J o sistema anglo-saxo no estabelece de incio essa responsabilidade de proviso de servios pblicos. Parte-se do princpio implcito que o mercado e a liberdade econmica ser sempre a melhor maneira de proviso, e caber ao Estado garantir a funcionalidade desse mercado, intervindo apenas nos momentos e na forma mais eficiente para garantir a eficincia do mercado. interessante de reparar que a abordagem da Economia da Regulao, fornecida no captulo anterior se reflete diretamente nesse tipo de Direito. J no Direito do sistema francs, o nosso portanto, que parte dos direitos sociais, o discurso econmico tem de ser mediado por alguma interpretao. Para iniciar, a Constituio Federal estabelece, nos Art. 170 a 175, as lgicas bsicas da atuao do Poder Pblico nas atividades econmicas. A Ordem Econmica parte da livre iniciativa e da funo social da propriedade privada, mas as liberdades econmicas podem ser restringidas, sempre mediante lei, quando o interesse pblico demandar (Art. 170). Ao dispor sobre essa Ordem Econmica, a Constituio distingue quatro formas bsicas de atuao do Poder Pblico, a saber: a interferncia nas liberdades econmicas, fomento de atividades privadas, exerccio de atividades econmicas e a prestao de servios pblicos. Comentando cada uma delas, iniciaremos com a regulamentao das atividades econmicas: essa est
prevista no Art. 174 da Carta. Nesse sentido, exerce o poder de polcia, assim definido pelo artigo 178 do Cdigo Tributrio Nacional: Considera-se poder de polcia a atividade da Administrao Pblica que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prtica de ato ou absteno de fato, em razo de interesse pblico concernente segurana, higiene, ordem, aos costumes, disciplina da produo e do mercado, ao exerccio de atividades econmicas dependentes de concesso ou autorizao do Poder Pblico, tranqilidade pblica ou ao respeito propriedade e aos direitos individuais ou coletivos. Ou seja, para os fins dos interesses pblicos o Poder Pblico est habilitado a interferir nas liberdades econmicas, mediante a aplicao do seu Poder de Polcia. No que tange segunda forma de atuao, o Poder Pblico pode fomentar as atividades privadas (Art. 174), o que pode se dar mediante diversos instrumentos tais como incentivos fiscais, emprstimos subsidiados, entre tantos outros. Com relao ao exerccio direto de atividades econmicas, conforme o art. 173, ele s pode se dar demonstrado o interesse pblico. Os setores estatais que, no passado recente, passaram em grande parte para as mos privadas (telecomunicaes, siderrgicas, explorao de petrleo, etc.), so exemplos dessa atividade. Uma posio diferenciada assume o quarto modo principal de atuao. Trata-se da prestao de servios pblicos que incumbida ao Poder Pblico, conforme previsto no Art. 175 da Carta. Preliminarmente, cabe uma indagao: o que so esses servios pblicos? A Carta lista alguns deles, distinguindo quais cabem Unio, quais aos estados e aos municpios. Mas no define claramente o conceito. Nem a Lei das Concesses dos Servios Pblicos (Lei n 8.987/95) fornece uma definio clara, mas seu artigo 6, 1, estabelece alguns requisitos de sua prestao, que podem nos fornecer uma pista para uma melhor definio. Os servios devem satisfazer as condies de
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regularidade, continuidade, eficincia, segurana, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestao e modicidade das tarifas. Isto posto, pode-se inferir da que os servios pblicos so aquelas atividades, delimitadas por Lei (ou no prprio texto constitucional), que exijam que elas estejam disponveis ao pblico em condies de regularidade e continuidade, generalidade de acesso, a um preo mdico, em condies adequadas s necessidades atuais, de eficincia e segurana. O seu usufruto no pode, em princpio, ser restrito queles que possuem poder de compra para adquiri-lo em bases comerciais; o princpio da modicidade impe que seu consumo constitui um direito do cidado, independente de sua condio financeira. Como prev a Constituio em seu Art. 175, a prestao dos servios encargo do Poder Pblico, o que no implica que ele os execute diretamente. Pois, essa prestao pode se dar indiretamente, mediante sua delegao a operadores privados, mediante concesso ou permisso, desde que precedida de licitao. Tal delegao mediante concesso ou permisso no retira a responsabilidade do Poder Pblico pela existncia de servios adequados. Ele permanece o titular, e ter de prever, contratar e fiscalizar a prestao. A Lei das Concesses dos Servios Pblicos (n 8.987/95), prevista pelo prprio Art. 175 da Carta, detalha o regime jurdico das concesses e permisses de servio pblico. Define a concesso como delegao mediante licitao (modalidade de concorrncia), pessoa jurdica ou consrcio de empresa capazes para o desempenho por sua conta e risco por prazo determinado (Art. 2, II), regulamenta a licitao e os respectivos critrios de julgamento e o contedo do edital e do contrato, detalhando as competncias do Poder Pblico e os encargos dos delegatrios. Pelo Art. 29 competem ao Poder Concedente a regulamentao e fiscalizao, a aplicao de multas regulamentares e contratuais, a interveno e extino das concesses, o controle do cumprimento de normas regulamentares e das clusulas contratuais, a garantia da qualidade e produtividade e proteo ambiental, a declarao de utilidade pblica de bens necessrios, o
incentivo competitividade, e a comunicao comunidade usuria. Retomemos quais so os servios pblicos no setor de transporte urbano, e quais so as misses de poder de polcia. Pelo Art. 21 da Constituio, so reservados Unio os servios pblicos de transporte ferrovirio, aquavirio e rodovirio interestadual e internacional, a navegao area, e os portos martimos, fluviais e lacustres. Por sua vez, o Art. 30, V, estabelece o transporte coletivo como servio pblico municipal essencial. Entretanto, pelo Art. 22, prerrogativa da Unio legislar sobre trnsito e transporte, mas a sua gerncia local de competncia dos municpios, princpio reforado pelo Cdigo Brasileiro de Trnsito. No restante, as Constituies Estaduais e Leis Orgnicas Municipais detalham as competncias do respectivo Poder Pblico com relao ao transporte coletivo (planejamento, tarifao, organizao, regulamentao, fiscalizao, etc.). Em suma, os municpios so os responsveis pela prestao dos servios locais e pela gesto local do trnsito.
4. ESTRUTURAO ORGANIZACIONAL DO PODER PBLICO NA MOBILIDADE URBANA: QUESTES ESPECFICAS
Dadas essas formas de atuao que foram discutidas na seo precedente , necessita-se de uma estrutura organizacional capaz de fazer com que o Poder Pblico desempenhe eficaz e eficientemente as diversas atribuies que lhe so impostas. Na seo seguinte, sero apresentados alguns instrumentos organizacionais. Inicialmente, cabe salientar, que as diversas funes listadas acima para a gesto da mobilidade urbana, raramente encontram, no nosso pas, uma estrutura institucional minimamente coerente: as funes se distribuem por diversas secretarias e organismos, provocando sobreposio de competncias ou, no outro extremo, a omisso em relao a algumas questes crticas.
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A construo de uma estrutura organizacional coerente um srio desafio, ainda mais porque ela depender de circunstncias locais, mais ligadas a tradies administrativas e at polticas, pelo que fica impossvel, aqui, fornecer uma receita de bolo para a questo institucional. Ao invs disso, essa seo dever abordar alguns tpicos selecionados da questo institucional da gesto de mobilidade urbana que esto em evidncia atualmente.
local, via de regra pouco cooperativo com a administrao municipal. Outro ponto de disperso ocorre quando a gesto das vias urbanas est a cargo de diversos rgos rodovirios, o estadual e o municipal, estiverem a cargo das diferentes vias urbanas. Em reas conurbadas adiciona-se a falta de integrao entre administraes municipais e a estadual no tratamento do sistema conjunto de circulao e transporte nessa rea. Se quisermos buscar uma gesto abrangente e eficiente, uma estrutura integrada de organismos tem de ser adotada. Diversas configuraes organizacionais podem ser implementadas, dependendo do tamanho, das possibilidades e das necessidades locais. A ttulo de exemplo, a gesto de transportes pode ficar a cargo de um simples Conselho de Trnsito e Transporte, para municpios menores; de uma coordenadoria de transportes sobreordinada a secretarias que lidem com assuntos relacionados ao urbano; de uma diviso ou departamento de uma secretaria; ou de uma secretaria prpria que integre as diversas atribuies referentes circulao e ao transporte. No que tange funo mais especfica da gesto do transporte pblico, essa pode estar a cargo de uma diviso, um departamento, um organismo autrquico ou at de uma empresa pblica. Alguns municpios contam com um conselho comunitrio para auxiliar a Administrao Pblica; outros, no; e um terceiro grupo conta com um conselho, mas pouco ativo e/ ou representativo. De qualquer forma, a implantao ou reforma desses rgos deve ser objeto de um bem elaborado Plano de Ao, que ir desenhar sua estrutura bsica e detalhar a estrutura nos diversos nveis, definir os processos organizacionais e decisrios assim como as diretrizes gerais de funcionamento. Conclusivamente, o Plano ir definir os instrumentos legais e regulamentares de organizao (leis, decretos, estatutos, regimentos, regulamentos, manuais organizacionais, rotinas, etc.)
4.1 rgos Gestores

As municipalidades tm tradicionalmente institudo instncias gestoras para administrar as permisses ou concesses de transporte coletivo. O mesmo se aplica aos estados, para os servios intermunicipais. A qualidade gerencial muito diferenciada: algumas cidades maiores conseguiram, pelo menos durante algum tempo, manter um nvel adequado de gerenciamento, contando para isso com um quadro tcnico qualificado. A maior parte das cidades, entretanto, apresenta um nvel de gesto precria, que se limita praticamente a homologar os servios e os preos definidos pelos empresrios. A formao dos preos um processo bastante complexo, e acontece at que algumas municipalidades simplesmente copiam os valores de tarifa praticados em cidades vizinhas, sem ter por base uma estrutura de custo levantada para a realidade local. O arranjo para a gesto dos transporte urbano varia muito. Na maior parte das vezes, a administrao das obras virias e dos servios de transporte pblico esto alocadas em secretarias diferentes, o que dificulta ainda mais uma abordagem integrada da circulao urbana (disperso organizacional). O mandato legal da municipalizao do trnsito est previsto pelo novo Cdigo Brasileiro de Trnsito. Entretanto, quando isso no ocorre, e enquanto essa administrao permanecer sob a tutela dos DETRAN estaduais, a disperso ainda maior, pois nesse caso temos um organismo estadual a cargo da circulao
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4.2 Agncias Reguladoras

Ultimamente, diversos estados e municpios vm adotando ou cogitando adotar agncias reguladoras como modelo institucional, seguindo o curso da Reforma do Estado introduzida na esfera federal. A lgica desse tipo de instituio segue trs principais diretrizes: proteger os consumidores dos abusos de empresas com grande poder de mercado; apoiar o processo de investimento protegendo os investidores de aes arbitrrias por parte do Governo; e promover a eficincia. Recomenda-se a construo de um ambiente competitivo para os setores regulados. No caso de determinadas infra-estruturas como o transporte coletivo, essa competio seria mais para entrar no mercado do que para operar no mercado. Visando o atendimento dessas diretrizes, agncia caberia assumir diversas funes, tais como: Definir as bases e os critrios para permisso de entrada no mercado; garantir o cumprimento das especificaes regulamentares; estabelecer a regulamentao tcnica em matria de segurana e procedimentos tcnicos, e tambm monitorar seu cumprimento; monitorar o processo de coleta de receita, assim como a continuidade e a acessibilidade dos servios e respectiva qualidade; definir as bases para o clculo tarifrio; tornar pblicos os direitos dos usurios; organizar audincias pblicas; regulamentar e aplicar os procedimentos de disciplinamento; levar questes relevantes Justia; editar relatrio anual e recomendar medidas polticas para o Executivo, na medida das necessidades.
O cumprimento dessas diretrizes e funes implica em graves desafios, porque a definio de tarifas geralmente um processo poltico; em contrapartida, os investidores exigem perspectivas confiveis de lucratividade para decidirem investir. Todavia, os efeitos dos investimentos e a evoluo do ambiente poltico e econmico ao longo prazo imprevisvel. Estes desafios colocam as agncias diante de exigncias contraditrias para o processo regulatrio e para seu funcionamento. De um lado, elas tm de manter certa independncia, contrabalanando diversos interesses. De outro, tm de mostrar sociedade os resultados benficos da ao regulatria, o que vai requerer antes de tudo a manuteno de um nvel mnimo de transparncia, mesmo que em detrimento de certa flexibilidade. A conciliao entre essas exigncias implica em uma srie de princpios funcionais, que podem ser resumidos da seguinte forma: garantia de uma transparncia rigorosa, incluindo-se um processo aberto de deciso e a publicao obrigatria dos atos com sua devida fundamentao; empenho na soluo de conflitos de interesse; instaurao de procedimentos eficientes de apelao de decises da agncia; garantia de recursos para o pleno funcionamento da agncia; sujeio do comportamento dos agentes a auditoria ou outro mecanismo de controle externo; remoo do agente apenas no caso de comprovada m conduta ou incapacidade. Uma importante deciso que afetar a qualidade do trabalho da agncia diz respeito sua estrutura: deve cada setor possuir uma agncia prpria, ou a regulao de diversos setores deve ser confiada a uma agncia nica? De um lado, a agncia especializada possui melhor capacidade de adquirir conhecimentos especficos sobre o respectivo setor; de outro, vai ficar
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muito prxima do ente regulado. De outro, a agncia unificada costuma ser politicamente mais forte, tanto frente ao regulado quando aos administradores setoriais. A agncia multisetorial teria a vantagem de melhor lidar problemas que transcendam os limites setoriais, especialmente quando as diversas infraestruturas comeam a apresentar interfaces significativas (por exemplo, empresas do setor eltrico podem ingressar em atividades de telecomunicao e vice-versa). Internamente, a agncia costuma possuir um conselho diretor. Seus diretores devem ter mandato fixo, sendo recrutados entre especialistas devidamente qualificados, escolha ou do chefe do Executivo ou do Legislativo, mas em conformidade com um procedimento estabelecido em Lei. A Lei deve tambm prever motivos de desqualificao de postulantes, em funo de sua relao prvia muito estreita com os entes regulados. Para cumprir bem suas funes, a agncia dever dispor dos recursos humanos e materiais indispensveis. O quantitativo de pessoal vai depender das necessidades locais concretas, no havendo um nmero padro a ser estabelecido. De maneira geral, o pessoal deve ser o mais reduzido possvel, para limitar os custos do processo regulatrio. Sua capacitao tcnica abranger usualmente as reas de Economia, Finanas, Engenharia e Direito; mas o quadro deve estar igualmente versado em tcnicas de negociao, relaes pblicas e outras aptides funcionais semelhantes. Em eventualidades, certos servios especializados (auditorias tcnicas e financeiras complexas) podem ser sub-contratados a especialistas e empresas de consultoria externas, o que no pode, de forma alguma, levar diminuio da responsabilidade da agncia por suas decises. O financiamento das agncias pode se dar mediante recursos do oramento. De modo recente, tem-se preferido garantir os recursos por meio de uma sobretaxa em cima da tarifa ou, alternativamente, de uma taxa de licenciamento a ser paga pelo operador, por exemplo, uma parcela da oferta em dinheiro feita
pela empresa quando de uma licitao. Muitos pases introduziram at tetos legais para essas taxas, de forma a no pesar demais sobre os consumidores ou as empresas. At aqui, tentou-se esclarecer o conceito clssico de agncia reguladora. A sua implantao no Brasil vem suscitando muitas dificuldades de compreenso e confuso com conceitos tradicionais de rgo gestor. Primeiramente, cabe esclarecer que a origem do novo instituto de agncia reguladora provm do Direito Administrativo anglo-saxo, enquanto que o Brasil se filia tradicionalmente ao Direito Administrativo francs. Enquanto que o primeiro prioriza a funcionalidade dos mercados e o tratamento eqitativo entre partes em conflito e trata a Administrao Pblica como personalidade jurdica de direito comum, o Direito de origem francesa se pauta pelos direitos do cidado e sujeita o Poder Pblico a um regime jurdico especial, dado que ele o gestor dos interesses pblicos, que so tidos como superiores a todos os outros interesses. Pelo direito de origem francesa, cabe ao Estado prover servios pblicos, que constituem direitos do cidado, podendo ele delegar sua execuo a entes privados, conforme normas do Direito Pblico. J no Direito de origem anglo-saxnica, o Poder Pblico pode, por deciso legislativa discricionria, assumir determinados servios, mas sob regime de Direito Privado. Quando os servios so exercidos por operadores privados, esses no esto prestando, em princpio, nenhum servio pblico, e sim explorando uma atividade comercial. Quando intervem um forte interesse pblico na execuo de um servio, o Poder Pblico pode ser autorizado a impor condies de sua explorao (definio de linhas, tarifas, condies de acesso ao mercado, entre outros), sem que o carter privado seja eliminado. Nessas circunstncias, fala-se de servios de interesse pblico. No contexto anglo-saxo, as agncias reguladoras visam, ento, garantir um equilbrio entre os operadores, os consumidores e o prprio Poder Pblico, colocando-se como rbitro independente, mesmo que estabelea em certos casos os servios e as tarifas. No nosso Direito, os servios pblicos so
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de incumbncia do Poder Pblico, cabendo-lhe deleg-los. Para tal incumbncia, os rgos gestores tm definido os servios, executado os processos de delegao e fiscalizado a operao, fixando a tarifa e penalizando os delegatrios inadimplentes. Com a Reforma Administrativa, o Direito nacional, de cunho francs, enxertou uma lgica admistrativista anglo-saxnica, o que tem provocado dificuldades de compreenso. Muitas vezes, sobretudo no setor de transportes, tm-se implantado agncias reguladoras que continuam basicamente com as funes dos antigos rgos gestores, mas sob garantia de autonomia do Poder Pblico. Tal situao tem provocado resistncia por parte de determinados setores da Administrao Direta, eis que eles compreendem que o Poder Concedente pertence ao Poder Executivo, e no agncia. Recentes tentativas de reforma da legislao das agncias reguladoras visam, assim, devolver a competncia de concesso ao Poder Executivo (inclusive de fixao da tarifa), ficando com a agncia a gesto dos contratos de concesso e dos termos de permisso.
trnsito, podendo conveniar com a Polcia Militar o policiamento de trnsito, se no quiser criar rgo prprio de fiscalizao, o que ir depender de circunstncias locais e da capacidade administrativa de cada municpio. Alm disso, poder constituir sua prpria JARI. A repartio dos encargos entre os organismos aqui citados detalhada no Cdigo Brasileiro de Trnsito. O importante a ressaltar que a municipalizao do trnsito no opcional e sim obrigatria para os municpios. Em contrapartida, este investimento garante Administrao Municipal que o sistema de circulao sob sua responsabilidade se adeqe melhor s necessidades locais, que so mais bem avaliadas pelo municpio do que pelo estado. Uma outra vantagem que as aes no trnsito podem ser melhor articuladas com as aes de transporte coletivo, de investimento virio e de circulao do transporte de carga. Para organizar sua institucionalizao, o Poder Pblico Municipal dever criar um rgo prprio, por meio de um projeto de lei, ou aproveitar a estrutura de um rgo j existente. A dimenso desse rgo ir corresponder s possibilidades e s necessidades de cada municpio. O bsico que diversas funes (engenharia, operao, fiscalizao e educao) encontrem guarida e um corpo tcnico seja contratado (mediante concurso pblico), treinado e credenciado. Outra funo a coleta e a administrao de dados estatsticos de trnsito (fluxos, acidentes, multas, etc.). Por ltimo, dever ser criada uma Junta Administrativa de Recursos de Infraes JARI. Caso haja dificuldades tcnicas e financeiras de assumir imediatamente essas atribuies, o municpio ainda poder conveniar com um rgo executivo de trnsito (estadual, federal ou ainda de outro municpio), repassando-lhe parte das atividades. Ao optar por constituir um organismo municipal de trnsito, ele ser composto da seguinte forma: Diretoria; Departamento Administrativo e Financeiro; Assessoria Jurdica;
4.3 Municipalizao do Trnsito

A partir da vigncia do Cdigo Brasileiro de Trnsito (Lei n 9.503/97) os municpios passaram a ter responsabilidade pelas questes do trnsito local. O planejamento e a execuo de polticas municipais de trnsito constituem, desde ento, uma esfera importante de ao das polticas pblicas municipais. Essas aes precisam ser coordenadas com os outros componentes do Sistema Nacional de Trnsito atuantes na rea, como os Departamentos Estaduais de Trnsito (DETRANs), os Conselhos Estaduais de Trnsito (CETRAN), os Departamentos de Estradas e Rodagem (DER), a Polcia Militar e a Junta Administrativa de Recursos de Infraes do Estado (JARI). No mbito federal, contam-se ainda o Departamento Nacional de Trnsito (DENATRAN), o Conselho Nacional de Trnsito (CONTRAN); o Departamento Nacional de Infra-estrutura de Transportes (DNIT), a Polcia Rodoviria Federal e a JARI federal. Cooperando com esses organismos, o Poder Pblico Municipal instituir seu rgo executivo de
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JARI; Diviso de Engenharia; Diviso de Operao e Fiscalizao; e Diviso de Educao.
grande maioria das aglomeraes nem chegaram a ser criadas. E onde o foram, os resultados e experincias foram diferentes. Porque as EMTU falharam? Diversos fatores para o fim desta experincia podem ser arrolados: a) as deficincias na implementao: a despeito de proviso legal, os sistemas sobre trilhos, que costumam possuir papel estruturador, nunca chegaram a ser integrados na coordenao metropolitana, frustrando a plena integrao dos servios; das vias, b) vrios municpios recusaram-se a firmar os indispensveis acordos com as entidades metropolitanas, fazendo prevalecer sua tese que se tratava de um servio local segundo o (antigo) Cdigo Nacional de Trnsito; c) pouca clareza legal do papel da Regio Metropolitana como nvel administrativo intermedirio, levando a sua subordinao ao Governo do Estado; d) acirramento dos conflitos de interesse pela gesto dos recursos financeiros, especialmente quando as municipalidades tinham logrado a obt-los, por seu prprio esforo, do Governo Federal (caso da EMTU de So Paulo, que foi logo extinta); e) implantao autoritria da implantao das Regies Metropolitanas;
Concentrando mais nas unidades tcnicas (Engenharia, Operao e Fiscalizao, Educao), podemos afirmar que a Diviso de Engenharia ir se ocupar com: Estudos e coletas de dados; Projetos geomtricos
estacionamentos, terminais, intersees; Anlise e avaliao da capacidade das vias; Controle e operao de trnsito (planos de circulao, sinalizaes). J a Diviso de Operao e Fiscalizao tratar do monitoramento das condies de fluidez, do estacionamento e das paradas, e da prestao de socorros aos acidentados, atividades que podem ser rotineiras, programadas ou emergenciais. a esta diviso que caber aplicar o Poder de Polcia, disciplinando o trnsito e aplicando as eventuais penalidades s infraes. Por fim, a Diviso de Educao realizar campanhas educativas e coordenar o conjunto de aes educacionais.
4.4 Administrao dos transportes em reas conurbadas

A coordenao dos servios de transporte urbano em regies metropolitanas e nas aglomeraes urbanas constitui um problema grave. No passado, um dos pontos-chave da poltica nacional de transportes urbanos dos anos 70 era a criao das Empresas Metropolitanas de Transportes Urbanos que visavam, a partir de uma ao forte do governo central, impor s realidades locais uma viso idealista de uma rede multimodal de transporte integrada em termos fsicos, operacionais, tarifrios e institucionais. Mas as experincias brasileiras eram to diversificadas, que a
f ) os regulamentos municipais criaram direitos de estabilidade das empresas sob sua permisso, dificultando o redesenho institucional do quadro concessionrio em nvel metropolitano. Uma experincia a ser destacada da regio de Recife, onde se logrou, pelo menos por certo tempo, desenvolver a gesto metropolitana. Os fatores que contriburam para o tal fato foram: pequena participao relativa do Municpio de Recife na populao da Regio Metropolitana; existncia de uma consolidada cultura no meio tcnico de planejamento metropolitano;
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liderana tcnica e poltica do Secretrio de Estado dos Transportes da poca; o fato do primeiro Presidente da EMTU-Recife ter, naquele momento de criao do rgo, uma grande liderana e representatividade em organismos federais de transportes; forte envolvimento dos atores locais, o que deu representatividade EMTU-Recife as empresas privadas de nibus que passaram a contar um sistema estvel e com normas definidas; associaes de usurios que aprovaram o projeto, garantindo uma racionalizao da programao das linhas, maior cobertura espacial e simplificao dos nveis tarifrios; os poderes legislativos estadual e municipal da capital que foram alvo de inmeras apresentaes dos objetivos do rgo;
metropolitana s poder ocorrer mediante um intenso processo de negociao entre os participantes, possuindo um formato flexvel e adaptado diversidade da realidade brasileira. cada vez mais impositivo que o planejamento de transportes esteja integrado no mbito da ordenao do espao metropolitano.
Exemplos recentes de Integrao metropolitana na gesto dos transportes urbanos Recife O mais recente avano institucional a construo de um Consrcio Metropolitano, em fase de implantao da Regio Metropolitana do Recife, constitudo de uma associao entre o estado e os municpios para gerir o transporte pblico conjuntamente. O modelo institucional do Consrcio Metropolitano de Transportes proposto atravs da criao de uma empresa pblica estadual. O acionista majoritrio, com 51% das aes, ser o estado. As demais prefeituras da Regio Metropolitana do Recife (RMR) tero um percentual de aes definido em funo de sua participao e interferncia no sistema de transporte, combinado com sua capacidade financeira. Consta do programa de ao desse organismo o redesenho da rede (expanso do Sistema Estrutural Integrado SEI para 70% das viagens do transporte pblico no sistema) e a utilizao de um novo modelo de contratao dos servios, aps realizao de licitaes para todas as linhas do sistema.
envolvimento de tcnicos oriundos dos rgos locais de transportes que, motivados e contando com respaldo tcnico e poltico, souberam conceber e implantar um projeto tcnico;
adoo de instrumentos institucionais e tcnicos em permanente evoluo: o Conselho Metropolitano de Transportes Urbanos, a Cmara de Compensao Tarifria, a avaliao das Empresas Operadoras, o estado desejado dos servios, continuando at hoje com a gesto informatizada da operao e os estudos de um novo modelo de regulamentao dos servios de transporte coletivo.
Mesmo neste caso, faltou ainda, para a plena implantao do conceito original, a submisso dos municpios perifricos de sua gesto entidade metropolitana. Igualmente, a cooperao entre a EMTU e a METROREC, a empresa operadora de trens metropolitanos, subsidiria da CBTU, deixou a desejar. A Carta de 1988 atribuiu aos municpios uma autonomia indita na histria do Pas, e os antigos instrumentos de comando centralizado no puderam mais ser aplicados. Toda a construo de uma gesto
Goinia Uma outra cidade brasileira que conseguiu manter a gesto metropolitana por muitos anos, porm fazendo-a decair paulatinamente, Goinia. De fato, o sistema Transurb, em que uma empresa pblica, metropolitana, fazia vez de gestor e operador, deixou h mais de uma dcada de funcionar satisfatoriamente. Em um primeiro tempo, os operadores foram ocupando espaos prprios de um regulador, deixando para a Administrao Pblica um papel meramente homologante de suas decises. Ao
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vcuo institucional seguiu-se uma invaso pelo transporte informal, que se organizou politicamente e conseguiu seu reconhecimento institucional. Em um novo acordo entre os agentes pblicos (municipais e estadual), as antigas empresas operadoras e os novos operadores artesanais foi criado um novo quadro institucional. A Lei Complementar n 34 de 3 de setembro de 2001 instituiu a Rede Metropolitana de Transportes Coletivos, o Conselho de Desenvolvimento da Regio Metropolitana de Goinia, a Cmara Deliberativa de Transportes Coletivos (CDTC) e, a esta subordinada, como brao executivo, um rgo gestor a Companhia Metropolitana de Transportes Coletivos (CMTC) o qual conta com participao do Governo do Estado (25%), da Prefeitura Municipal de Goinia (50%) e das demais prefeituras da RMG (25%). Como primeiras medidas dessa recuperao, foi reestruturada a Rede Integrada de Transportes, e introduziu-se a bilhetagem integrada (Sistema Inteligente de Tarifao de Passagens - SIT-PASS). Outros pontos programticos so a construo de novos terminais de integrao, melhorias no controle do trnsito, a realizao de licitaes para as empresas de nibus, assim como o estudo de viabilidade de um novo sistema de transporte de massa (VLT) no eixo Norte-Sul, orado em 260 milhes de reais e apoiado pelo Banco Mundial (Companhia Metropolitana de Transportes Coletivos 2003).
O Conselho compe-se de 20 membros, assim distribudos: Comunidade de Madrid governo regional (cinco); Prefeituras consorciadas (oito); sindicatos de trabalhadores (dois); associaes empresariais (dois); usurios (um); governo central (dois). O Comit Tcnico do Consrcio tambm tem uma estruturao colegiada, com a participao das empresas pblicas e privadas operadoras, municipalidades, associaes de usurios, e outros (Comunidad de Madrid, 1986). Alemanha Na Alemanha, citem-se as Federaes de Transporte criadas a partir de 1965 em Hamburgo e depois (nos anos 70) em Munique, Frankfurt, Stuttgart e Regio do Ruhr. A sua criao depende de contratos voluntrios entre empresas e entre estas e as administraes federal, estaduais e municipais. Dentre as competncias das federaes listam-se: integrao do planejamento de transportes com o planejamento urbano; definio da rede e das linhas, pesquisas de demanda, definio de horrios e tarifas, repartio da receita, publicidade/ relaes pblicas. s empresas operadoras compete disposio das instalaes e veculos; o detalhamento do plano de servio e sua execuo, o controle operacional, recolhimento da tarifa e desenvolvimento tecnolgico (Arago, 1988). Institucionalmente, a Federao constitui-se como uma entidade de Direito Privado (geralmente, uma companhia limitada), com lastro em uma srie de contratos entre as empresas e respectivas administraes pblicas proprietrias. Um contrato guarda-chuva (contrato de cooperao) define os objetivos gerais da federao, a diviso das tarefas entre as empresas e a federao, e outras diretrizes bsicas. J o contrato organizacional determina a configurao dos rgos internos. Alm disso, o contrato de repartio de receitas, regulamenta a compensao tarifria entre as empresas. Finalmente, as funes de apoio das administraes federal, estadual e municipais so estabelecidas em um contrato de suporte. Contudo, todo o processo iniciado com um contrato preliminar, o contrato preparatrio.
Administrao metropolitana e regional dos transportes urbanos: experincias mundiais Espanha Criado em 1985, o Consrcio Regional de Transportes de Madrid envolve duas esferas de governo (regional e local), resultantes de acordo voluntrio o governo regional props a iniciativa, e os municpios optaram em aderir ao consrcio, por deciso de seu Parlamento. As competncias do Consrcio estendem-se ao planejamento da infraestrutura e dos servios, poltica de financiamento e tarifa, delegao de linhas, etc.
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No que tange a organizao interna das federaes, a Federao costuma ser presidida pelo presidente da empresa municipal da cidade-ncleo. A diretoria subdivide-se em diversos departamentos. J na assemblia, os representantes das diversas empresas tomam as decises regulamentares previstas na legislao societria; e, no conselho, as administraes pblicas envolvidas, assim como as respectivas empresas (e, em algumas federaes, tambm representantes de empregados) decidem sobre os aspectos bsicos do servio (definio de rede, horrio, tarifa, repartio da receita, poltica de marketing, etc.). As administraes pblicas, alm de influenciarem o planejamento e a poltica tarifria em conformidade com seus objetivos polticos, permanecem com a incumbncia de cobrirem dficits, mas tambm os investimentos infra-estruturais. Alguns municpios nem possuem empresa prpria, permanecendo apenas com o encargo de financiarem os dficits. Frana A Frana apresenta formas diversificadas de gesto metropolitana, abrangendo desde associaes voluntrias entre communes at organismos impostos de forma autoritria pelo Estado. A organizao institucional do pas compreende duas situaes especficas: a da Rgion dIle-de-France e Provncia. A organizao do transporte na Rgion dIle-de-France (Paris e mais sete departamentos), tutelada pelo Estado Central, compete ao Syndicat des Transports Parisiens -STP, criado em 1959. O Conselho de Administrao do STP compreende um total de 20 membros, assim repartidos: 10 representantes do Estado (o Presidente o Prefeito da regio, indicado pelo Estado; quatro representantes do Ministrio do Equipamento e dos Transportes; dois do Ministrio da Economia; um do Ministrio do Interior; um da Prefeitura de Polcia; um do Prefeito de Paris. Os dez representantes das coletividades locais (departamentos) so distribudos entre cinco conselheiros de Paris e cinco dos Departamentos da regio. O STP possui oramento prprio e tem como competncias relativas ao planejamento da rede de transportes a programao, a tarifao e as subvenes.
As redes de provncia francesas, por sua vez, possuem formas de organizao institucional, as chamadas Autoridades Organizativas, flexveis e diversificadas, assim classificadas: Commune: criada em 1789, constitui a clula de base da Administrao francesa; Syndicat de Communes: grupamento de communes que se associam para realizar uma obra ou gerir um servio de interesse comum; Districts: criados em 1959, representam uma forma de cooperao intercomunal que engaja mais as communes; Communauts Urbaines: criadas, de forma autoritria, nos anos 60, pelo Estado central, se aplicam apenas s aglomeraes urbanas com mais de 50.000 habitantes; Syndicats Mixtes: Criados em 1970, eles associam coletividades locais de nveis diferentes (communes/ departamentos; communes/Cmaras de Comrcio).
Dois ensinamentos se destacam da experincia francesa: o primeiro que o Estado, em geral, apenas incita a cooperao intercomunal, pois a criao de uma autoridade organizativa fica a critrio das comunas; o segundo que o principal mecanismo de financiamento das infra-estruturas e da operao o Versement Transport constitui tambm um poderoso incitador cooperao entre cidades, posto que, para criar este recurso, votado pelas Cmaras de Vereadores, as municipalidades associadas em um sindicato devem atingir um teto mnimo de populao, que variou ao longo do tempo: 300 mil habitantes em 1971; 100 mil habitantes em 1973; 30 mil em 1982. De modo geral, a organizao metropolitana da gesto uma tendncia mundial. Fatores que favorecem esta finalidade so: a) a multimodalidade da rede metropolitana de transportes, que requer uma administrao integrada, tanto nos aspectos dos investimentos, quanto no da operao e da tarifao;
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b) necessidade de integrao igualmente no campo de financiamento e marketing (especialmente informao ao usurio); c) a disperso dos operadores e dos organismos pblicos; Cada pas adeqa o quadro legal da cooperao metropolitana ao seu sistema jurdico e prpria histria dos agentes em cada rea. Pois um importante ensinamento dos outros pases a necessidade de flexibilidade e o envolvimento dos nveis local/ municipal e regional do Poder Pblico, bem como para a participao explcita e transparente da iniciativa privada e de organismos sociais com interesse na matria. A conferncia da European Metropolitan Transport Authorities, realizada em Barcelona em 2001, concluiu os seguintes princpios: no existe um modelo nico, aplicvel a todas as RMs; contudo, deve haver troca de experincias entre as diversas entidades metropolitanas; a qualidade dos sistemas de transporte pblico em reas metropolitanas est criticamente ligada sua organizao, igualmente em mbito metropolitano; a organizao metropolitana deve estender sua competncia a todos os modos de transporte, incluindo a os sistemas ferrovirios; o financiamento dessas entidades e da rede uma questo crucial da gesto metropolitana; a administrao metropolitana tem um papel importante na informao e no marketing dos servios; qualquer poltica de competio nos sistemas metropolitanos deve ter por pressuposto institucional o reforo da autoridade metropolitana.
contar com um instrumento a mais para a administrao conjunta de assuntos de interesse de mais de um municpio. Trata-se dos consrcios pblicos, pelos quais os municpios, mas tambm os demais entes da Federao, podero cumprir encargos e prestar servios pblicos de forma associativa, com base em um contrato de programa. O consrcio, que se constituir como associao pblica (personalidade jurdica de direito pblico) ou pessoa jurdica de direito privado, ser regida por estatuto que dispor sobre a organizao e o funcionamento de cada um dos rgos constitutivos do consrcio pblico. Essa entidade poder: firmar convnios, contratos, acordos de qualquer natureza, receber auxlios, contribuies e subvenes sociais ou econmicas de outras entidades e rgos do governo; promover desapropriaes e instituir servides; ser contratada pela administrao direta ou indireta dos entes da Federao consorciados, dispensada a licitao; emitir documentos de cobrana e exercer atividades de arrecadao de tarifas e outros preos pblicos pela prestao de servios ou pelo uso ou outorga de uso de bens pblicos por eles administrados; e outorgar concesso, permisso ou autorizao de obras ou servios pblicos.
As funes dessa entidade sero estabelecidas pelo contrato de programa, que prever as obrigaes das partes e conter clusulas sobre: os encargos transferidos e a responsabilidade subsidiria da entidade que os transferiu; as penalidades no caso de inadimplncia em relao aos encargos transferidos; o momento de transferncia dos servios e os deveres relativos a sua continuidade; a indicao de quem arcar com o nus e os passivos do pessoal transferido;
4.5 Um novo instrumento para a administrao da mobilidade urbana em reas conurbadas: os consrcios pblicos
Com a promulgao recente da Lei Federal n 11.107/2005, o Poder Pblico municipal passou a
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a identificao dos bens que tero apenas a sua gesto e administrao transferidas e o preo dos que sejam efetivamente alienados ao contratado; o procedimento para o levantamento, cadastro e avaliao dos bens reversveis que vierem a ser amortizados mediante receitas de tarifas ou outras emergentes da prestao dos servios.
Como primeiro passo para a criao do consrcio os entes interessados devero assinar um protocolo de intenes contendo: a denominao, a finalidade, o prazo de durao e a sede do consrcio; a identificao dos entes da Federao consorciados; a indicao da rea de atuao do consrcio; a natureza jurdica (associao pblica ou pessoa jurdica de direito privado sem fins econmicos); os critrios para, em assuntos de interesse comum, autorizar o consrcio a representar os entes da Federao consorciados perante outras esferas de governo; as normas de convocao e funcionamento da assemblia geral, inclusive para a elaborao, aprovao e modificao dos estatutos do consrcio pblico; a previso da assemblia geral como instncia mxima do consrcio pblico e o nmero de votos para as suas deliberaes; a forma de eleio e a durao do mandato do representante legal do consrcio pblico (obrigatoriamente um Chefe de Poder Executivo de um dos entes consorciados); o nmero, as formas de remunerao dos empregados pblicos, bem como os casos de contratao por tempo determinado para atender necessidades temporrias excepcionais; as condies para que o consrcio pblico celebre contrato de gesto ou termo de parceria; -
a autorizao para a gesto associada de servios pblicos, explicitando as competncias e os servios pblicos transferidos; a autorizao para licitar ou outorgar as respectivas concesses, permisses ou autorizaes; os critrios tcnicos para clculo do valor das tarifas e de outros preos pblicos, bem como para seu reajuste ou reviso; e o direito de qualquer dos contratantes de exigir o pleno cumprimento das clusulas do contrato de consrcio pblico.
Cada consrcio ter uma rea de atuao, que corresponde soma: dos territrios dos Municpios, quando o consrcio pblico for constitudo somente por Municpios ou por um Estado e Municpios com territrios nele contidos; dos Estados ou dos Estados e do Distrito Federal, quando o consrcio pblico for, respectivamente, constitudo por mais de um Estado ou por um ou mais Estados e o Distrito Federal; dos Municpios e do Distrito Federal, quando o consrcio for constitudo pelo Distrito Federal e os Municpios.
4.6 Participao Comunitria

Uma questo importante para o administrador de transporte urbano como assegurar a participao comunitria na realizao de polticas de mobilidade urbana. No passado, a prpria populao era ativa em movimentos sociais, chegando a formar associaes de usurios de transporte coletivo. Aps a redemocratizao do Pas, esses movimentos foram integrados na administrao mediante conselhos que agregassem no apenas os usurios, mas tambm os prestadores de servios, inclusive os sindicatos dos funcionrios das empresas; outros grupos sociais interessados (indstria e comrcio; raramente, o setor imobilirio), alm de membros do prprio governo.
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Com isso, a Administrao Pblica ganhou nova qualidade, pois esses agentes, ao invs de permanecer em uma posio meramente reivindicativa, passaram a fazer preposies de grande valor; a repartir as responsabilidades com o Poder Pblico e compreender com maior detalhe os problemas de circulao e da proviso dos servios de transporte, alm de democratizar todo o processo de gesto. No entanto, a manuteno e ampliao das experincias de participao pode esbarrar em grandes dificuldades. Primeiramente, a participao requer um investimento pessoal dos representantes, que dificilmente pode ser sustentado por longo tempo pelos mesmos. Em segundo lugar, se relativamente fcil determinar os representantes dos operadores, funcionrios, at dos setores beneficirios (comrcio, indstria, etc.), bem mais difcil assegurar uma representatividade dos usurios, dispersos que esto no espao urbano. A prpria comunidade pode ter interesses conflitantes. Se existem interesses comuns, como por exemplo, a conteno da elevao das tarifas, h tambm os localizados, como linhas diretas para o centro. A satisfao do conjunto de interesses localizados, se no integrada em uma estratgia geral de rede de servios, pode levar a uma rede descosturada, mais cara de se prestar. Isso no impede que a participao comunitria seja um postulado necessrio da poltica, e que se tenha de buscar solues, adequadas a cada lugar, para a democratizao. Recentemente, a participao comunitria tem contado com outro instrumento que a pesquisa de opinio. um elemento importante de informao e avaliao para o Poder Pblico, a qual no substitui a participao direta. Outra atividade necessria a poltica de informao dos usurios e da comunidade, que deve ser ativa, iniciando com a divulgao, mais ampla e funcional possvel, dos itinerrios, horrios (ou freqncias) e tarifas. Infelizmente, no Brasil ainda no se adotou a prtica j internacional de disposio desses elementos nos pontos de parada, ainda que a
disseminao da informao seja obrigao legal do Poder Pblico e do concessionrio, conforme a Lei das Concesses (Direito do Usurio). O tratamento do tema Participao Comunitria deve estar contido em uma abordagem maior - marketing do transporte pblico - que inclui no apenas o estudo do mercado, as pesquisas de opinio, a comunicao e informao, mas tambm o desenho dos servios e a poltica de preos.
5. CONCESSO DE SERVIOS PBLICOS: QUADRO LEGAL DO PROCESSO DE LICITAO E CONTRATAO

5.1 Conceito de Concesso e Permisso
O Poder Pblico, responsvel pela prestao dos servios pblicos, pode delegar a execuo destes servios a empresas privadas mediante concesso ou permisso, desde faa anteriormente um processo de licitao. O contrato de concesso constitui um contrato administrativo. Isto , um contrato celebrado com a Administrao Pblica com o objetivo de realizar uma atividade de interesse pblico (no caso, a prestao de um servio pblico). A permisso um instrumento semelhante: embora a Lei n 8.987/95 lhe tenha conferido em seu art. 4, inciso II, o carter de delegao a ttulo precrio, o art. 40 dessa mesma lei prev sua formalizao por contrato de adeso. Aps a promulgao dessa Lei, a diferenciao ficou, realmente difcil, devendo ser destacado que a concesso est vedada a pessoas fsicas, enquanto que a permisso as admite. No setor de transportes, usando por analogia a sistemtica introduzida pela Lei n 10.233/01, em seu art. 38, as permisses aplicar-seo prestao regular de servios de transporte de passageiros que independam da explorao da infraestrutura utilizada e no tenham carter de exclusividade ao longo das rotas percorridas. J as concesses devem ser reservadas a contratos que prevem investimentos em infra-estrutura por parte do contratado concessionrio.
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Mas seja como for, ambos os institutos, a permisso e concesso, constituem contratos administrativos e exigem a seleo do concessionrio mediante prvia licitao. Em seguida, discutiremos mais aprofundadamente a natureza dos contratos administrativos. Antes, porm, cabe destacar mais um instituto que muito utilizado no sistema de transportes, que a autorizao. Essa no tem carter de delegao de servio pblico, pelo menos em carter permanente, e constitui mais um instrumento de Poder de Polcia. Ela se aplica sobretudo em situaes emergenciais, ou em caso de teste de servios experimentais, situaes essas que no tm caractersticas de regularidade, requisito esse essencial para o servio pblico, seguindo o art. 6 da Lei das Concesses. Outros campos de aplicao de instrumentos de Poder de Polcia que no constituem delegao de servio pblico so o transporte fretado de passageiros, que no constitui servio pblico, e os txis, cuja situao jurdica controversa. O prprio transporte escolar pode ser um comercial facultativo, quando se reveste de transporte fretado (mesmo que esteja sujeito a normas de segurana especiais) ou um servio pblico, com roteiros, freqncias e tarifas estabelecidos pelo Poder Pblico. Aqui, vale distinguir o licenciamento da autorizao do licenciamento. No caso do licenciamento, todo cidado que se sujeita s respectivas normas, especialmente no que tange a capacitao profissional mas tambm as condies de implantao e operao do empreendimento, tm direito de obter a licena, que no pode ser recusada pelo Poder Pblico. No transporte, o caso do transporte fretado. J no caso da autorizao, a Lei faculta o Poder Pblico restringir o acesso atividade, mesmo queles que estariam aptos a realiz-la. Casos de proteo de mercado que interessam ao interesse pblico podem ensejar esse quadro jurdico, No caso dos transportes, temos o txi, cujo mercado permanece aberto apenas ao detentores de licena. Vale ainda destacar que as definies aqui utilizadas de permisso, licena e autorizao (h ainda o alvar) so estabelecidas na Doutrina. Muitas vezes, a prpria legislao ou regulamentao usa a
terminologia de forma diferente, apelidando de permisso ou que deveria ser uma licena ou autorizao. Autorizaes so por sua vez dadas em casos onde o nome correto seria licena (por exemplo do transporte fretado). Esse diferente uso pode e tem levado a confuses acerca da interpretao de direitos e deveres dos operadores e de poderes administrativos, que caso a caso tm de ser desfeitas na justia. Voltemos, ento, ao contrato administrativo. Do que se trata? No nosso sistema jurdico, o contrato administrativo um contrato especial, destacando-se dos demais contratos comuns que so regidos pelo Cdigo Civil, pois uma das partes, a Administrao Pblica, tem por misso primordial a defesa do interesse pblico. Nenhuma obrigao contratual pode ser superior obrigao de zelar pelo interesse pblico. Por causa desta obrigao a Administrao Pblica tem, quando contrata com um particular, um poder de exceo que no dado a outro qualquer contratante pelo Direito Comum: trata-se do Poder Exorbitante. Este lhe d o poder de modificar unilateralmente clusulas contratuais ou rescindir por completo o acordo contratual, quando e na exata medida em que o interesse pblico o impe. Ou seja, a aplicao deste Poder de exceo tem de ser suficientemente motivada, sob pena de nulidade. nesse sentido que prev o Art. 58 da Lei n 8.666/ 93 que o regime jurdico dos contratos administrativos confere Administrao, em relao a eles, a prerrogativa de modific-los, unilateralmente, para melhor adequao s finalidades de interesse pblico, respeitados os direitos do contratado; rescindi-los, unilateralmente (nos casos especificados no inciso I do Art. 79 dessa lei; fiscalizar-lhes a execuo; aplicar sanes motivadas pela inexecuo total ou parcial do ajuste; e, nos casos de servios essenciais, ocupar provisoriamente bens mveis, imveis, pessoal e servios vinculados ao objeto do contrato, na hiptese da necessidade de acautelar apurao administrativa de faltas contratuais pelo contratado, bem como na hiptese de resciso do contrato administrativo. Por outro lado o particular concessionrio/ permissionrio no pode entrar em um contrato
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inteiramente desprotegido, tendo garantidos os direitos constncia do objeto contratual (o mesmo no pode ser modificado) e ao equilbrio financeiro. Este se realiza sobretudo pelo direito reviso da remunerao (Art. 58, 2; e Art. 65, 5 e 6 da Lei n 8.666/93, reforado, para o caso das concesses, pelo Art. 9, 2, 3 e , 4 da Lei n 8.987/95), alm do direito de negociar com o contratante pblico qualquer mudana nas clusulas econmicas do contrato (Art. 65, II, da Lei n 8.666/93). Algumas observaes devem ser feitas com relao noo de equilbrio financeiro do contrato. Esse um termo vrias vezes referido na legislao e na doutrina, mas seu contedo no est ainda claramente determinado. Originado do Direito Admistrativo francs, tal como a concesso de servios pblicos, visava esse instituto reequilibrar os direitos e deveres do concessionrio, toda vez que o Poder Pblico alterava os encargos do primeiro, com lastro em interesse pblico. No nosso Direito, especialmente a partir da promulgao da Lei n 8.987/95, o conceito ficou amarrado s condies iniciais do contrato tal como definidas na oferta vencedora em licitao, especialmente no que tange o seu preo (art. 9 da Lei): portanto, havendo alterao dessas condies, a reviso se faz necessria. Igualmente, qualquer alterao das clusulas econmico-financeiras e monetrias requer prvia concordncia do contratado (art. 58, pargrafo 1 da Lei n 8.666/93). Implica isso que qualquer alterao das condies de explorao enseja a reviso a ttulo de recuperao do equilbrio definido na equao financeira inicialmente estabelecida no contrato? Onde fica espao para o risco empresarial a qual ele tem de submeter, na medida que tanto a concesso quanto a permisso so delegao de explorao por conta e risco do concessionrio? Essa questo tem provocado muitas discusses na doutrina jurdica, a qual tende a fazer diferenciaes quanto aos riscos a ser suportados pelos concessionrios e pelo Poder Pblico. Para tal, a Doutrina adotou a Teoria das leas, segundo a qual so de responsabilidade exclusiva do
concessionrio as assim chamadas leas ordinrias, que so aquelas constitudas de eventos previsveis e gerenciveis, inerentes a qualquer atividade empresarial. No vaso do transporte pblico, o risco de demanda tem sido considerado como tal, assim como alteraes previsveis de custo, contra as quais o concessionrio j se encontra protegido por ndices de reajuste normalmente previstas no contrato. Ao contrrio, ensejam reviso as chamadas leas extraordinrias. Uma primeira espcie constituda pelas leas administrativas, que resultam das alteraes unilaterais do contrato, mas tambm de modificaes da situao econmica do contrato, por ato da Administrao Pblica (por exemplo, novos encargos fiscais, alteraes de servio entre outros). Essa espcie de lea e a reviso que ela enseja so pontos pacficos. A segunda espcie de lea extraordinria mais controversa, que so as leas econmicas Essas so provocadas por ocorrncias imprevisveis e inevitveis que afetam significativamente o equilbrio econmico. Conflitos de interpretao surgem em caso de modificao de preos de insumos (por exemplo, preo de combustveis, mo-de-obra, pneus, veculos, etc.), na medida em que a busca de maior eficincia, encargo esse que cabe indiscutivelmente ao empresrio, pode minimizar os efeitos das variaes de custo. Se ao invs, toda modificao de custos for repassada para a tarifa, independentemente do esforo obrigatrio do empresrio para a busca de eficincia, os riscos econmicos so integralmente repassados para os usurios, o que tem sido a tnica nas tarifas de nibus. A soluo para esse impasse reside, portanto, no bom e o mais completo possvel desenho do contrato, onde so explicitados os diferentes tipos de riscos, sua alocao e responsabilidade de mitigao, os casos de sua incidncia e sua verificao e as medidas de gesto de riscos. Por fim, vale lembrar que a melhoria da situao econmica do contrato enseja igualmente reviso para reduo dos preos. Aps essa breve digresso no tema do equilbrio econmico-financeiro, voltemos discusso do
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conceito de concesso. A particularidade principal do contrato de concesso enquanto espcie de contrato administrativo, que admite as subespcies de concesso de servio pblico, de concesso precedida de obra pblica e de permisso, a explorao de um servio pblico ou de uma obra pblica pela reteno, pelo concessionrio, da tarifa ou do pedgio como instrumento bsico de remunerao. Esta espcie (ou subclasse) de contrato administrativo se rege por um diploma prprio, a Lei das Concesses (n 8.987/95), cujas normas prevalecem sobre as da Lei n 8.666/93, no que lhes forem contrrias. Isto significa, ainda, que as normas da Lei n 8.666/93 regem supletivamente as concesses, o que particularmente verdade no que tange as normas detalhadas da realizao das licitaes e outras referentes aos contratos e as infraes em matria de contratao administrativa em geral. O nosso Direito prev ainda a possibilidade de servios pblicos serem diretamente subcontratadas pela Lei das Licitaes e Contratos Administrativos (Lei n 8.666/93), exercendo o operador a funo de mero executor de um servio, explorado pelo Poder Pblico. Nessa modalidade, o operador seria diretamente pago por servio prestado, por exemplo pelo custo quilomtrico, sendo a receita tarifria propriedade do Poder Pblico, a qual o empresrio fica como fiel depositrio. De uma forma geral, a matria que rege as regras gerais da contratao administrativa (e, por ser espcie dessa, da contrao de concesso) , por fora do Art. 22, XXVII da Constituio Federal, de competncia da Unio, podendo os estados e os municpios quando muito legislar supletivamente sobre detalhes e aspectos que dizem respeito autonomia da organizao da Administrao Pblica, desde que no se firam as normas de eficcia nacional, tal como as normas gerais de contratao administrativa. Assim sendo, reconhecido que est pela Constituio, em seu art. 30,V, que o transporte coletivo urbano constitui um servio pblico municipal, ele se sujeita Lei das Concesses (n 8.987/95) e, supletivamente, Lei das Licitaes e dos Contratos Administrativos (n 8.666/ 93)
5.2 Licitao: obrigatoriedade, objetivos e dispensa

No resta dvida que a licitao um instrumento obrigatrio, j constante no Art. 175 da Carta, para a contratao de servios pblicos e confirmado pelo art. 14 da Lei n 8.987. O processo de licitao o antecedente lgico do contrato administrativo. o procedimento administrativo preparatrio do futuro termo de permisso ou concesso. Conforme estabelece a Lei da Licitaes e dos Contratos Administrativos (Lei n 8666/93) em seu artigo 3, a licitao destina-se a garantir a observncia do princpio constitucional da isonomia e a selecionar a proposta mais vantajosa para a Administrao e ser processada e julgada em estrita conformidade com os princpios bsicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculao ao instrumento convocatrio, do julgamento objetivo e dos que lhes so correlatos. O artigo acima cita portanto as duas finalidades principais na realizao de licitaes. Primeiramente, trata-se de garantir a igualdade de oportunidade para todos os capacitados a realizarem as tarefas pedidas, at como pressuposto de um Estado de Direito baseado na igualdade entre cidados e liberdade de negcio. Em segundo lugar, a licitao momento de competio , visando a que seus participantes utilizem o mximo de esforo em eficincia e qualidade (ganhos que sero transferidos Administrao Pblica e, por extenso, toda a sociedade). A licitao constitui, portanto, um momento principal de competio em atividades que no comportam concorrncia aberta na sua execuo. Como discutido, esta incompatibilidade pode ter diversas razes, tais como os altos custos de investimento a serem amortizados, que requerem, pelo menos durante o perodo mais grave de encargos financeiros, uma proteo contra o risco da concorrncia. Outra razo seria o fato do servio a ser contratado estar inserido em uma rede de servios correlacionados, na qual a competio aberta teria um
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efeito de desagregao da concepo de rede. Costuma acontecer quando, por exemplo, uma rede de linhas de transporte coletivo contm linhas estruturalmente deficitrias e outras, superavitrias. Nesse caso, as linhas superavitrias so utilizadas para subsidiar as deficitrias (subsdio cruzado), e uma liberalizao do servio a qual vai provocar uma invaso nas linhas superavitrias destruiria o equilbrio financeiro de todo o sistema. A licitao providencia, ento, uma competio pelo direito de entrar no mercado e explor-lo de forma protegida pelo perodo do contrato (mantidas as diretrizes de poltica pblica e de prestao de servios pblicos, entre as quais a modicidade das tarifas). Da a importncia de se garantir um carter realmente competitivo na licitao, objetivo bem claro na legislao. Abolindo a competio no mercado, introduz, portanto, a competio para o mercado. Para garantir a competitividade dos certames licitatrios, probe o Art. 3, 1 da Lei n 8.666/93 clusulas ou condies que comprometam, restrinjam ou frustrem o seu carter competitivo e estabeleam preferncias ou distines em razo da naturalidade, da sede ou domiclio dos licitantes ou de qualquer outra circunstncia impertinente ou irrelevante para o especfico objeto do contrato. Portanto, o mercado deve ser o mais aberto possvel, vedando-se favoritismos de diversas naturezas. Outro elemento de busca de competitividade tange a prpria definio da dimenso do objeto do contrato. Precisamente nesse sentido, o Art. 8 1 da Lei n 8.666/93 dispe que as obras, servio e fornecimentos sero divididos em tantas parcelas quantas se comprovarem tcnica e economicamente viveis, a critrio e por convenincia da Administrao, procedendo-se licitao com vistas ao melhor aproveitamento dos recursos disponveis no mercado e ampliao da competitividade, sem perda da economia de escala. Para as licitaes no transporte pblico, isso implica que os servios e os respectivos lotes sejam desenhados para se garantir a competio efetiva, tanto no momento da licitao, quanto no diaa-dia da operao.
H, contudo, circunstncias em que a realizao de licitaes, procedimentos custosos e morosos dado aos cuidados que dispensam, no atingem os benefcios esperados; ao contrrio, passam a ser mais custosas do que os benefcios e, pior, podem prejudicar o prprio atendimento das necessidades pblicas que necessitem de respostas rpidas. Da artigo 24 da Lei n 8.666/93 prever diversas hipteses de dispensa e inexigibilidade. As de dispensa se referem basicamente a casos em que a insistncia na realizao de licitaes pode provocar custos desnecessrios. A listagem destas hipteses exaustiva, no podendo ser includas e utilizadas outras que nela no constem. J as de inexigibilidade se aplicam a casos onde a realizao invivel dada a situao de emergncia que as caracterizam. Estas so imprevisveis, portanto sua listagem s pode ser compreendida como exemplificativa (e no exaustiva). No caso dos transportes urbanos, obras emergenciais de reparo devido a aes da natureza (inciso IV), ou de pequeno vulto (inciso I), ou ainda, o fato de uma licitao anterior no atrair interessados e sua repetio produzir prejuzos para a Administrao justificariam a dispensa. J as hipteses de inexigibilidade (inviabilidade de competio) no parecem se aplicar aos servios de transporte urbano. A hiptese mais plausvel, nesse setor, sejam obras de pequeno vulto e emergenciais, pois j foram contempladas nas hipteses de dispensa.
5.3 O Processo de licitao

O incio de um procedimento licitatrio requer diversas medidas materiais e institucionais preparatrias, previstas na Lei, cuja ausncia pode provocar a nulidade da licitao e do contrato. No caso de concesses que se remunerem exclusivamente pela tarifa (o que a regra em servios no subsidiados), a obrigao de previso de recursos oramentrios disposta no art. 7, 20 da Lei n 8.666/ 93 no se aplica. O que se exige, para o transporte urbano, a existncia de projeto bsico para a contratao, consistindo da descrio das obras e servios a serem contratados, com incluso das
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informaes de mercado indispensveis para a elaborao de propostas realistas. Quanto s preparaes institucionais, especialmente de licitaes para fins de concesso, o artigo 5 da Lei das Concesses (Lei n 8.987/95) exige que o Poder Concedente publique, previamente ao edital de licitao, ato justificando a convenincia da outorga de concesso ou permisso, caracterizando seu objeto, rea e prazo. Tendo sido cumpridas essas condies pode se dar incio ao procedimento, mediante a abertura de processo administrativo. Os procedimentos da licitao sero executados por comisso permanente ou especial de, no mnimo trs membros, sendo pelo menos dois deles servidores qualificados pertencentes aos quadros permanentes dos rgos da Administrao responsveis pela licitao (Lei n 8.666/93, Art. 51). Uma vez publicado o edital, h prazo para que os interessados possam elaborar suas propostas e reunir a documentao exigida. Para evitar a direo da licitao para pessoas prximas que tero conhecimento de antemo da licitao e mais tempo para se preparar, a lei impe prazos mnimos at o recebimento das propostas, que no caso da concorrncia de 30 dias. Entre as modalidades de licitao listadas no artigo 22 da Lei n 8.666/93, a Lei das Concesses (n 8.987/ 95) selecionou, em seu artigo 2, tanto para as concesses de servio pblico quanto para as de servio pblico precedida da execuo de obra pblica, a modalidade de concorrncia. Tal modalidade se caracteriza pelo fato de se realizar em duas fases distintas, a habilitao e a seleo. Na primeira, exigese dos licitantes que comprovem possuir os requisitos mnimos de qualificao exigidos no edital para execuo de seu objeto (Lei n 8.666/93, Art. 22, 1). Ultrapassada essa fase analisam-se as propostas dos habilitados com vistas a se selecionar o adjudicatrio, e a partir desse ponto no cabe desclassific-los por motivo relacionado com a habilitao, salvo em razo de fatos supervenientes ou s conhecidos aps o julgamento (Art. 43, 5). Assim sendo, uma vez recebidas as propostas e nomeada a comisso, segue-se o curso geral dos
procedimentos da licitao, que incluem as seguintes etapas, conforme disposto no Art. 43 da Lei n 8.666/ 93 a) abertura dos envelopes contendo a documentao relativa habilitao dos concorrentes, e sua apreciao; b) devoluo dos envelopes fechados aos concorrentes inabilitados; c) abertura dos envelopes contendo as propostas dos concorrentes habilitados; d) verificao da conformidade de cada proposta com os requisitos do edital; e) julgamento e classificao das propostas de acordo com os critrios de avaliao constantes do edital; e f ) deliberao da autoridade competente quanto homologao e adjudicao do objeto da licitao. Os procedimentos devem garantir transparncia e a publicidade. Para tal fim, a abertura dos envelopes contendo a documentao tanto para habilitao quanto para as propostas ser realizada sempre em ato pblico previamente designado. Um outro elemento fundamental a publicidade. Nas concesses, assegurada a qualquer pessoa a obteno de certido sobre atos, contratos, decises ou pareceres relativos licitao ou s prprias concesses (Lei n 8.987/95, Art. 22). Um momento importante da transparncia e publicidade a realizao de audincias pblicas, regulamentadas pela Lei n 8.666/93.
5.4 Edital
O edital uma parte constituinte essencial da base jurdica de um contrato, tanto que boa parte das clusulas contratuais definitivas so produzidas pelas regras do edital que lhe deu origem. No Brasil, onde existe por razes histricas ainda uma cultura de fiscalizao rgida e burocrtica dos procedimentos de contratao, h tambm uma tendncia de regulamentar em detalhe a feitura dos editais. Tanto a Lei das Licitaes e Contratos Administrativos (art. 40) quanto a das Concesses (art. 18) arrolam uma lista longa de contedos obrigatrios dos editais. Sintetizando essas listagens, o Quadro oferecido no Anexo 1 lista os elementos obrigatrios dos editais para as licitaes de concesso de transporte pblico.
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5. 5 - Seleo: critrios e procedimentos

Se a habilitao incentiva os interessados a obter um nvel mnimo de qualificao, atuando assim como facilitador de busca de eficincia, a seleo o principal momento de competio na licitao. Na cultura jurdica brasileira, exige-se que a seleo seja feita mediante aplicao de critrios objetivos definidos no edital (Lei n 8.666/93, Art. 44), o que garante regras pr-definidas antes do Poder Pblico conhecer o contedo das propostas. Mais ainda, um conjunto de chaves de seleo j pr-delimitado pela legislao, restando ao Administrador apenas a escolha de uma delas. Este mesmo artigo veda igualmente utilizao de qualquer elemento, critrio ou fator sigiloso, secreto, subjetivo ou reservado que possa ainda que indiretamente elidir o princpio da igualdade entre os licitantes. Para o caso especfico das concesses, a Lei n 8.987/95, tal como modificada pela Lei n 9648/98, lista os seguintes critrios admissveis em seu Art. 15: I - o menor valor da tarifa do servio pblico a ser prestado; II - a maior oferta, nos casos de pagamento ao poder concedente pela outorga da concesso; III - a combinao, dois a dois, dos critrios referidos nos incisos I, II e VII; IV - melhor proposta tcnica, com preo fixado no edital; V - melhor proposta em razo da combinao dos critrios de menor valor da tarifa do servio pblico a ser prestado com o de melhor tcnica; VI - melhor proposta em razo da combinao dos critrios de maior oferta pela outorga da concesso com o de melhor tcnica; VII - melhor oferta de pagamento pela outorga aps qualificao de propostas tcnicas. De uma forma geral, o poder concedente recusar propostas manifestamente inexeqveis ou financeiramente incompatveis com os objetivos da licitao (3). Da mesma forma, pelo Art. 48 da Lei n 8.666/93, sero desclassificadas as propostas que no
atendam s exigncias do ato convocatrio da licitao, assim como as propostas com preos excessivos ou manifestamente inexeqveis. O Art. 17 da Lei das Concesses (n 8.987/95) adiciona a esses critrios a proposta que, para sua viabilizao, necessite de vantagens ou subsdios que no estejam previamente autorizados em lei e disposio de todos os concorrentes, incluindo-se nessas vantagens ou subsdios qualquer tipo de tratamento tributrio diferenciado, ainda que em conseqncia da natureza jurdica do licitante, que comprometa a isonomia fiscal que deve prevalecer entre todos os concorrentes. Em um caso extremo, em que todas as propostas so desclassificadas, a Administrao poder fixar aos licitantes o prazo de oito dias teis para a apresentao de outras propostas livres das causas referidas neste artigo (Lei n 8.666/93, Art. 48, 3). O resultado da classificao vinculante para a Administrao, a qual no poder celebrar o contrato com preterio da ordem de classificao das propostas ou com terceiros estranhos ao procedimento licitatrio, sob pena de nulidade (Lei n 8.666/93, Art. 50). Embora o critrio de menor tarifa seja o que melhor atenda o esprito da Lei das Concesses (ver. Art. 9 da Lei das Concesses), sua aplicao causa problemas em muitos sistemas de transporte coletivo urbano, especialmente aqueles que adotam uma poltica tarifria unificada, ou at integrada. Se todo o lote de licitao resultar da tarifa proposta pelo respectivo vencedor, teramos tantas tarifas em um sistema quanto lotes de contrato, produzindo injustias e iniqidades espaciais. Assim, a seleo pela maior oferta ou tcnica (ou combinao dos dois) parece ser a mais adequada no caso, e a fixao da tarifa fica a critrio do Poder Pblico. Entretanto, pode-se conceber licitaes pela menor tarifa, onde o Poder Pblico estabelece a tarifa final a ser paga pelo usurio, sendo que cada empresa receberia a receita que corresponderia sua produo e ao preo unitrio aceito no contrato. Se tiver arrecadado em excesso, ter de remeter o excendente ou ao Poder Pblico ou a uma Cmara de Compensao, recebendo dessas partes em caso contrrio.
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5.6 - Recursos, revogao

Os recursos contra decises referentes a habilitao e julgamento de propostas esto regulamentados pelo art. 109 da Lei das Licitaes (n 8.666/93) e tero efeito suspensivo. Alm disso, o interesse pblico pode levar o Poder Concedente a anular a licitao, embora no possa utilizar este direito sem a devida motivao (art. 49 dessa Lei). Uma anulao do procedimento licitatrio por motivo de ilegalidade no gera obrigao de indenizar, ressalvado a hiptese de, durante a execuo do contrato, o contratado j ter efetivado investimentos e a anulao no tiver ocorrido por culpa desse. De qualquer forma, a nulidade do procedimento licitatrio induz do contrato. Nesse caso, fica assegurado o contraditrio e a ampla defesa ao prejudicado.
61da Lei n 8.666/93 e art. 23 da Lei n 8.987/95). O Quadro a seguir apresenta uma listagem sinttica das clusulas tpicas em contratos de concesso/ permisso de servios de transporte coletivo urbano. Uma vez designado o vencedor da licitao, a Administrao o convocar para assinar o termo de contrato, aceitar ou retirar o instrumento equivalente, dentro do prazo e condies estabelecidos, sob pena de decair o direito contratao (Art. 64 da Lei n 8.666/93). Quando o convocado se recusa a assinar o termo de contrato ou no aceitar ou retirar o instrumento equivalente no prazo e condies estabelecidos, a Administrao poder convocar os licitantes remanescentes na ordem de classificao, para fazerem em igual prazo e nas mesmas condies propostas pelo primeiro classificado, inclusive quanto aos preos atualizados de conformidade com o ato convocatrio; ou simplesmente revogar a licitao (Art. 64, 1). Por sua vez, o primeiro convocado, adjudicatrio original, sujeita-se a penalidades legais quando sua recusa no se justifica. Decorridos 60 dias da data da entrega das propostas, sem convocao para a contratao, ficam os licitantes liberados dos compromissos assumidos (Art. 64, 3).
5.7 - Contrato de concesso: sua estrutura e celebrao

Os contratos administrativos enquadram-se na categoria de contratos formais, consagrados em termos escritos, no sendo permitidos acertos orais (art. 60 da Lei n 8.666/93). O Art. 62 dessa lei refora a obrigatoriedade do instrumento de contrato nos casos de concorrncia, at quando incide a dispensa e inexigibilidade. Uma minuta do termo contratual deve at j integrar o edital da licitao ( 1). Pelo Art. 63, permitido a qualquer licitante o conhecimento dos termos do contrato e do respectivo processo licitatrio e, a qualquer interessado, a obteno de cpia autenticada, mediante o pagamento dos emolumentos devidos. Ainda por esta Lei, os contratos devem estabelecer com clareza e preciso as condies para sua execuo, expressas em clusulas que definam os direitos, obrigaes e responsabilidades das partes, em conformidade com os termos da licitao e da proposta a que se vinculam. De mesma forma que ocorre com os editais, a legislao brasileira lista uma srie de clusulas obrigatrias nos contratos de concesso (arts. 55 e
5.8 - Aspectos selecionados do contrato 5.8.1 - Prazo do Contrato e sua Prorrogao

O prazo do contrato determinado no termo contratual, no admitindo a legislao brasileira ainda a prtica de prazos variveis. Constitui, como exposto acima, clusula obrigatria e, antes disso, item obrigatrio no edital. E vencido o prazo de concesso, o poder concedente proceder a sua licitao (Lei n 8.987/95, Art. 42, 1). O prazo constitui, alis, um elemento de incentivo eficincia, pois quanto mais curto for, maior ser o esforo do contratado de buscar sua remunerao de forma mais efetiva. Pressupese, claro, que o prazo, mesmo que curto, seja o suficiente para amortizar e remunerar os investimentos.
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Contudo, a prorrogao pode ser admitida em circunstncias excepcionais e at ser prevista no termo do contrato (Lei n 8.987, Art. 23, II). Toda prorrogao de prazo dever ser justificada por escrito e previamente autorizada pela autoridade competente para celebrar o contrato (Lei n 8.666/93, Art. 57, 2).
acima referido, em contratos que integram redes de servios mais amplas, com um sistema tarifrio integrado e compensaes tarifrias entre objetos estruturalmente deficitrios e superavitrios, uma tarifa definida pela licitao em um trecho integrante dessa rede fatalmente ir quebrar a integrao tarifria e o esquema de compensao. o caso clssico dos transportes coletivos urbanos, onde por muito tempo tem se preferido adotar a licitao por maior oferta ou outro critrio de seleo que no a tarifa mnima.
5.8.2 - Exclusividade
Pelo Art. 16 da Lei n 8987/95, uma outorga de concesso no implica, por si s, um carter de exclusividade, a no ser que ela seja indispensvel para a viabilidade tcnica ou econmica do contrato, no caso concreto. De qualquer forma, ela tem de vir justificada no ato a que se refere o Art. 5 da Lei das Concesses.
Nesse caso, a definio da tarifa permanece com o Poder Pblico, que dever satisfazer as necessidades de amortizao e remunerao global dos investimentos em todos os contratos. Entretanto, mais recentemente, algumas cidades finalmente adotaram o critrio de menor tarifa. Nesses casos, o Poder Pblico continua a determinar a tarifa, mas os concessionrios formam sua receita tarifria de acordo com o preo oferecido em edital. Se a receita obtida na operao exceder prevista pela tarifa ofertada na licitao, o concessionrio devolve o excesso ao Poder Pblico ou a uma Cmara de Compensao. Se a receita tarifria resultante da tarifa estabelecida pelo Poder Pblico resultar menor do que ao que corresponderia produo realizada multiplicada pela tarifa estabelecida em contrato, a operadora ressarcida pelo Poder Pblico ou pela Cmara. Como dito, a garantia de modicidade das tarifas dos servios pblicos um permanente princpio do Direito Administrativo, que muitas vezes se esbarra nas necessidades de ressarcimento do concessionrio, mesmo que s custas da generalidade de acesso. Tendo esse conflito em conta, a Lei das Concesses admite receitas alternativas que complementem esse ressarcimento, permitindo-se, portanto, a reduo das tarifas, contanto que essas fontes sejam obrigatoriamente consideradas para a aferio do inicial equilbrio econmico-financeiro do contrato (art. 11). Uma questo que emerge aqui a possibilidade do Poder Pblico aportar recursos financeiros a ttulo de subsdios. Esse tema tem provocado discusses vivas, pois em princpio o concessionrio deveria viver da explorao do negcio por sua conta e risco;
5.8.3 - Poltica Tarifria

A tarifa constitui um dos pontos mais conflituosos da poltica de concesses, pois se tenta construir aqui um equilbrio entre duas aspiraes legtimas, mas contraditrias. De um lado, tem que se garantir a modicidade da tarifa, de forma que o princpio da generalidade do acesso, que no s fsico mas tambm econmico, no seja prejudicado. De outro lado, o equilbrio do contrato do concessionrio e a atratividade da concesso para os investidores tm de ser levados em considerao; nesse ensejo, a tarifa tem de garantir os custos de capital, operacionais assim como o lucro. No apenas no incio do servio, mas ao longo de todo o perodo concedido, mediante as revises e os reajustes definidos contratualmente. Ainda da parte do Poder Pblico, a tarifa constitui igualmente um instrumento de busca de competitividade e eficincia nos contratos (competio para o mercado), alm de disciplinar o usurio para o bom uso das infra-estruturas. Nesse contexto, um princpio fundamental adotado pela Lei das Concesses a definio competitiva da tarifa, pela licitao. Contudo, nem sempre os servios pblicos se prestam a que a tarifa seja exclusivamente definida pela licitao. Como
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ademais para abrir a possibilidade da contraprestao pecuniria do Poder Pblico que teriam sido introduzidas as modalidades de concesso patrocinada e administrativa, pela Lei das Parcerias Pblico-Privadas (n 11.079/04). Entretanto, no est claramente vedada a possibilidade do Poder Pblico, ainda no contexto limitado da Lei das Concesses, alocar recursos adicionais, que sero receitas alternativas para fins de aplicao do art. 11. Igualmente, o Poder Pblico pode assumir o papel de consumidor coletivo, arcando com a totalidade da receita do concessionrio. Esta discusso estar sempre presente quando o Poder Pblico resolver introduzir novas gratuidades e redues tarifrias para categorias especficas (por exemplo, estudantes), sem provocar o aumento da tarifa comum. De uma maneira geral, as tarifas podero ser diferenciadas em funo das caractersticas tcnicas e dos custos especficos provenientes do atendimento aos distintos segmentos de usurios (Art. 13). Com relao a benefcios tarifrios a segmentos necessitados, eles so admissveis, at previstos constitucionalmente. Porm, a partir da promulgao da Lei n 9.074/95, a estipulao de novos benefcios tarifrios pelo poder concedente fica condicionada previso, em lei, da origem dos recursos ou da simultnea reviso da estrutura tarifria do concessionrio ou permissionrio, de forma a preservar o equilbrio econmico-financeiro do contrato. Alm disso, a concesso de qualquer benefcio tarifrio somente poder ser atribuda a uma classe ou coletividade de usurios dos servios, vedado, sob qualquer pretexto, o benefcio singular (Lei n 9.074/95, Art. 35). A reviso e o reajuste da tarifa so procedimentos necessrios manuteno do equilbrio econmico do contrato, pois os custos de produo esto sujeitos a variaes e riscos. Ao mesmo tempo, eles representam um ponto permanente de conflito, porque a renda dos usurios no consegue muitas vezes acompanhar a evoluo dos custos; e que esses tm de igualmente refletir esforos de produtividade por parte do concessionrio, desempenho esse que
difcil ser transparente ao usurio e ao prprio Poder Pblico. As clusulas que regulamentam as revises e os reajustes so, portanto, sensveis aos interesses das partes. Cabe diferenciar reviso dos reajustes: enquanto os reajustes visam ajustar a equao financeira do contrato s variaes que so previsveis dos custos, as revises correspondem a fatos imprevisveis que afetem o equilbrio. Por isso, os reajustes comportam uma taxa estvel, prevista em contrato, enquanto que as revises tm de ser discutidas caso a caso. Os reajustes e as revises devem ser regulamentados no contrato, como prevem os arts. 9 e 23 da Lei n 8.987/95. Esta lei prescreve ainda que ressalvados os impostos sobre a renda, a criao, alterao ou extino de quaisquer tributos ou encargos legais, aps a apresentao da proposta, quando comprovado seu impacto, implicar a reviso da tarifa, para mais ou para menos, conforme o caso. E havendo alterao unilateral do contrato que afete o seu inicial equilbrio econmico-financeiro, o Poder Concedente dever restabelec-lo, concomitantemente alterao.
5.8.4 Encargos do Poder Concedente e do Concessionrio

O Art. 29 da Lei n 8.787/95 explana diversos encargos do Poder Pblico, tais como a) regulamentar o servio concedido e fiscalizar permanentemente a sua prestao; b) aplicar as penalidades regulamentares e contratuais; c) intervir na prestao do servio, nos casos e condies previstos em lei; d) extinguir a concesso, nos casos previstos nesta lei e na forma prevista no contrato; e) homologar reajustes e proceder reviso das tarifas na forma desta Lei, das normas pertinentes e do contrato; f ) cumprir e fazer cumprir as disposies regulamentares do servio e as clusulas contratuais da concesso; g) zelar pela boa qualidade do servio; h) receber, apurar e solucionar queixas e reclamaes dos usurios, que sero cientificados, em at trinta dias, das providncias tomadas; i) declarar de utilidade pblica os bens
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necessrios execuo do servio ou obra pblica; j) estimular o aumento da qualidade, produtividade, preservao do meio ambiente e conservao; k) incentivar a competitividade; e l) estimular a formao de associaes de usurios para defesa de interesses relativos ao servio. J ao concessionrio cabe executar, fielmente, o contrato de acordo com as clusulas avenadas e as normas da Lei, respondendo pelas conseqncias de sua inexecuo total ou parcial (Lei n 8.666/93, Art. 66). Para as concesses, os encargos do contratado so detalhados no Art. 31 da Lei n 8.987/95, que prev para a concessionria a) prestar servio adequado, na forma prevista nesta lei, nas normas tcnicas aplicveis e no contrato; b) manter em dia o inventrio e o registro dos bens vinculados concesso; c) prestar contas da gesto do servio ao poder concedente e aos usurios, nos termos definidos no contrato; d) cumprir e fazer cumprir as normas do servio e as clusulas contratuais da concesso; e) permitir aos encarregados da fiscalizao livre acesso, em qualquer poca, s obras, aos equipamentos e s instalaes integrantes do servio, bem como a seus registros contbeis; f ) zelar pela integridade dos bens vinculados prestao do servio, bem como segurlos adequadamente; e g) captar, aplicar e gerir os recursos financeiros necessrios prestao do servio. A Lei n 8.666/93, art. 69 ainda estabelece que o contratado obrigado a reparar, corrigir, remover, reconstruir ou substituir, s suas expensas, no total ou em parte, o objeto do contrato em que se verificarem vcios, defeitos ou incorrees resultantes da execuo ou de materiais empregados. O concessionrio tambm o responsvel pelos danos causados diretamente Administrao ou a terceiros, decorrentes de sua culpa ou dolo na execuo do contrato, no excluindo ou reduzindo essa responsabilidade a fiscalizao ou o acompanhamento pelo rgo interessado (Art. 70). Incumbe ele igualmente dos encargos trabalhistas, previdencirios, fiscais e comerciais resultantes da execuo do contrato, sendo que sua inadimplncia referentes a esses encargos no transfere
Administrao Pblica a responsabilidade por seu pagamento, nem poder onerar o objeto do contrato ou restringir a regularizao e o uso das obras e edificaes, inclusive perante o Registro de Imveis (Art. 71).
5.8.5 - Responsabilidade Civil do Concessionrio

Conforme a Lei n 8.666/93 em seu Art. 69, o contratado obrigado a reparar, corrigir, remover, reconstruir ou substituir, s suas expensas, no total ou em parte, o objeto do contrato em que se verificarem vcios, defeitos ou incorrees resultantes da execuo ou de materiais empregados. O contratado igualmente responsvel pelos danos causados diretamente Administrao ou a terceiros, decorrentes de sua culpa ou dolo na execuo do contrato, no excluindo ou reduzindo essa responsabilidade a fiscalizao ou o acompanhamento pelo rgo interessado (Art. 70). A Lei das Concesses consolida a responsabilidade civil do concessionrio, estabelecendo em seu Art. 25 que encarrega concessionria a execuo do servio concedido, cabendo-lhe responder por todos os prejuzos causados ao poder concedente, aos usurios ou a terceiros, sem que a fiscalizao exercida pelo rgo competente exclua ou atenue sua responsabilidade. No caso de consrcios, a respectiva empresa lder a responsvel perante o poder concedente pelo cumprimento do contrato de concesso, sem prejuzo da responsabilidade solidria das demais consorciadas (Art. 19, 2).
5.8.6 Terceirizao, Subcontratao e Transferncia do Contrato

A terceizao e subcontratao admitida desde que anuncia do Poder Concedente e se garanta o cumprimento das normas regulamentares da modalidade do servio concedido (Lei n 8.987/95, art. 25). Os contratos que se celebram entre a concessionria e as entidades subcontratados so de
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Direito Privado. O mesmo se refere contratao da mo-de-obra. Com relao transferncia, o artigo 27 da Lei n 8.987/95 a sujeita prvia anuncia do poder concedente, sem a qual ela implicar a caducidade da concesso. O receptor da concesso transferida deve, por sua vez, atender s exigncias de capacidade tcnica, idoneidade financeira e regularidade jurdica e fiscal necessrias assuno do servio; e comprometer-se a cumprir todas as clusulas do contrato em vigor.
95 dispe em seu Art. 7 o seguinte sobre essa matria, garantindo ao usurio os direitos de receber servio adequado; receber do poder concedente e da concessionria informaes para a defesa de interesses individuais ou coletivos; obter e utilizar o servio, com liberdade de escolha entre vrios prestadores de servios, observadas as normas do poder concedente; levar ao conhecimento do poder pblico e da concessionria as irregularidades de que tenham conhecimento, referentes ao servio prestado e comunicar s autoridades competentes os atos ilcitos praticados pela concessionria na prestao do servio. Os direitos dos usurios dispostos na Lei das Concesses se complementam com os previstos no Cdigo do Consumidor (Lei n 8.078/90), tais como a adequada e eficaz prestao dos servios pblicos em geral (art. 6, X); a assuno pelo fornecedor de servios da responsabilidade, independentemente da existncia de culpa, pela reparao dos danos causados aos consumidores por defeitos relativos prestao dos servios, bem como por informaes insuficientes ou inadequadas sobre sua fruio e riscos (art. 14); assim como a adequao, eficincia, segurana e continuidade dos servios, sob pena do Poder Concedente, permissionrio ou permissionrio de repararem os danos causados (art. 22). O Cdigo prev ainda, em seu artigo 59, 1, a pena de cassao da concesso contra a concessionria de servio pblico, quando violar obrigao legal ou contratual.
5.8.7 Modificaes e Revises do Contrato

Graas s mudanas dinmicas do meio urbano, os contratos de concesso requerem constantes adaptaes e substanciais modificaes. Nesse sentido, o Art. 65 da Lei n 8.666/93 j autoriza a) alteraes unilaterais pela Administrao, quando houver modificao das especificaes, para melhor adequao tcnica aos seus objetivos; b) por acordo das partes, no que tange a substituio da garantia de execuo; a modificao do regime de execuo do servio, em face de verificao tcnica da inaplicabilidade dos termos contratuais originrios; e a modificao da forma de pagamento, por imposio de circunstncias supervenientes. Pelo 1 desse mesmo artigo, o contratado fica obrigado a aceitar, nas mesmas condies contratuais, os acrscimos ou supresses que se fizerem nas obras, servios ou compras, at 25% do valor inicial atualizado do contrato. Ressalte-se que no caracterizam alterao do contrato as variaes do valor contratual para fazer face ao reajuste de preos previsto.
5.8.9 Infraes, Sanes e Recursos

Ao longo da vida do contrato, no caso de sua inexecuo total ou parcial a Administrao poder, garantida a prvia defesa, aplicar ao contratado sanes previstas no art. 87 da Lei n 8.666/93, quais sejam: advertncia; multa, na forma prevista no instrumento convocatrio ou no contrato; suspenso temporria de participao em licitao e impedimento de contratar com a Administrao, por prazo no superior a 2 anos; a declarao de inidoneidade para licitar ou contratar com a
5.8.8 - Direitos do Usurio

Os direitos dos usurios so uma parte constitutiva do instituto da concesso de servios pblicos, tal como previsto no pargrafo nico do Art. 175 da Constituio. Conforme esse dispositivo, a Lei n 8.987/
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Administrao Pblica enquanto perdurarem os motivos determinantes de punio ou at que seja promovida a reabilitao perante a prpria autoridade que aplicou a penalidade, que ser concedida sempre que o contrato ressarcir a Administrao pelos prejuzos resultantes e aps decorrido o prazo da suspenso aludido no item anterior.
pblico; c) por inadimplncia contratual por parte do concessionrio; d) por inadimplncia contratual por parte do Poder Concedente, que enseja a reciso judicial por parte do concessionrio; d) resciso amigvel pelas duas partes; e) por nulidade do contrato e f ) por falncia do concessionrio ou morte do permissionrio (quando a permisso tiver sido outorgada a pessoa fsica). A legislao citada detalha, para cada uma das hipteses, os fatos que podem ensejar a extino, os procedimentos e os direitos das partes.
5.8.10 - Interveno
A Lei das Concesses possui uma srie de normas sobre a interveno nas concessionrias. Em princpio, a interveno no se destina extino do contrato, preparando uma eventual encampao, e sim sanear problemas graves da concesso, assegurando, no final das contas, a adequao na prestao do servio, bem como o fiel cumprimento das normas contratuais, regulamentares e legais pertinentes (Art. 32). A interveno ocorre por decreto do poder concedente, que conter a designao do interventor, o prazo da interveno e os objetivos e limites da medida e declarada a interveno, o poder concedente dever, no prazo de trinta dias, instaurar procedimento administrativo para comprovar as causas determinantes da medida e apurar responsabilidades, assegurado o direito de ampla defesa (Art. 33). Cessada a interveno, se no for extinta a concesso, a administrao do servio ser devolvida concessionria, precedida de prestao de contas pelo interventor, que responder pelos atos praticados durante a sua gesto (Art. 34). Palavras Finais Neste Mdulo foram apresentados aspectos essenciais para a poltica institucional e regulatria do transporte urbano. Intimamente relacionado com esse crculo de questes est o financiamento dos investimentos infra-estruturais, que sempre afetaro a poltica de regulao, assegurando a atratividade e a estabilidade financeira dos investimentos, sobretudo se eles forem efetuados com participao de recursos privados. o caso das parcerias pblico-privadas para as quais foi criado um novo marco legal que modifica o processo de contratao e seus objetivos, discutidas com maior detalhe no mdulo 5, no qual sero discutidas as questes relativas ao financiamento e apresentados os procedimentos mais tradicionais, com base exclusiva em recursos fiscais, e tambm os mais modernos, em que se agrega o esforo financeiro privado.
5.8.11 - Extino
Vrias hipteses levam extino de um contrato, independentemente se precoce ou no, se o concessionrio tenha culpa ou no. O art. 78 da Lei n 8.666/83 e o art. 35 da Lei n 8.987/95 enumeram as hipteses de extino, que deve ser sempre procedida de forma motivada, assegurado o contraditrio e a ampla defesa. Ela pode se dar a) pelo fim do prazo contratual; b) encampao por motivo de interesse
Anexo 1 - Elementos obrigatrios de um edital de concesso a) Introduo apresentao da Comisso e nomeao de seu ato constitutivo (Decreto Autorizativo e Ato de Instituio); convocao de licitao e denominao da concorrncia; lastro legal da licitao: Leis federais (n 8.666/ 93, 8.987/95 e 9.074/95), legislao local,
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regulamento, edital, resolues e demais instrumentos legais cabveis.
local e prazo de protocolamento; local, prazo e processo de credenciamento poderes do credenciado; local e prazo de abertura; ordem de abertura dos envelopes procedimento de abertura dos envelopes contendo documentao de habilitao; procedimento de anlise da habilitao e de desqualificao; outras hipteses de desqualificao (rasuras, borres, estrelinhas, emendas, ressalvas, omisso); procedimento de suspenso da sesso para fins de anlise das condies de habilitao e conseqncias com relao guarda dos envelopes; devoluo de envelopes de proponentes desqualificados; procedimento de recursos com relao ao resultado da habilitao; atas da reunio de abertura de envelopes da documentao habilitatria; vedao e conseqncias de desistncia no decorrer do processo de seleo, por parte dos proponentes habilitados;
b) Objeto, Metas e Prazo da Concesso objeto: execuo de servio de transporte pblico coletivo, atravs de delegao de linha, rea, frota ou freqncias; especificaes: denominao documentao anexa; prazo ; condies de prorrogao valor mnimo do lote (no caso de licitaes pela maior oferta). da
c) Descrio das Condies Necessrias para a Participao na Licitao pessoas admitidas participao: pessoas jurdicas (ou tambm fsicas, em determinados tipos de permisso, como o transporte complementar), que comprovarem habilitao jurdica, regularidade fiscal, qualificao tcnica e econmica-financeira estabelecida em Lei e que atenderem os demais quesitos do edital; pessoas vedadas: pessoas jurdica declarada inidnea, pessoas com laos pessoais com quadros da Administrao, outras eventuais vedaes (p. ex. participao nos Sistema acima do percentual mximo, pessoas fsicas, consrcios etc.) exigncia prvia, para participao, do protocolamento, formalidades para o protocolamento; documentao necessria para protocolamento (tipos de envelope): habilitao, proposta de preo, proposta tcnica; assinaturas, carta de apresentao e de credenciamento; cauo: valor, processo e local de depsito e condies e local de devoluo. -
procedimento de abertura do envelope da proposta; procedimento da anlise e seleo das propostas; critrios e procedimento de desclassificao de propostas; procedimento da declarao da proposta vencedora (adjudicao); procedimento de recursos com relao ao resultado da seleo da proposta vencedora atas de reunio da abertura dos envelopes da proposta; procedimento no caso de desclassificao de todas as propostas; acesso s informaes e atos da licitao a cidados terceiros;
d) Prazos e Procedimentos para o Recebimento de Propostas, o Julgamento e a Assinatura do Contrato
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impugnao do edital e dos procedimentos por cidados terceiros; procedimento no caso de anulao do procedimento licitatrio; prazo e processo de homologao processo de convocao das propostas vencedoras; hipteses e procedimento de prorrogao da convocao das propostas vencedoras; proibio de desistncia e sanes contra vencedores desistentes; processo de convocao de segundas colocadas; prazo e processo de assinatura do contrato exigncia de pagamento prvio da primeira parcela do lance da oferta para a formalizao do contrato e conseqncia da recusa ao pagamento; prazo para expedio da ordem de servio prazo para incio da execuo dos servios; prazo e procedimento para consultas. -
balano patrimonial e demonstraes contbeis e respectivos documentos de comprovao
regularidade jurdica: - cdula de identidade do dirigente ou representante legal, - ato constitutivo da sociedade registrado na Junta Comercial; - em casos de sociedade por aes, estatuto e alteraes, ata de eleio da diretoria em exerccio; no caso de empresa estrangeira: decreto de autorizao e ato de registro ou autorizao para funcionamento regularidade fiscal; prova de inscrio no CNPJ; prova de inscrio no cadastro de contribuintes estadual ou municipal relativo sede do licitante, pertinente ao ramo de atividade e compatvel com o objeto de licitao; prova vlida de regularidade com a Fazenda Federal (Certido Negativa de Dvida Ativa da Unio e Certido de Tributos Federais), Estadual e Municipal do domiclio ou sede da licitante);
e) Prazo, Local e Horrio de Fornecimento de Dados, Estudos e Projetos Necessrios Elaborao dos Oramentos e Apresentao de Propostas vale para o caso dos anexos do edital no conter todas as informaes necessrias.
- certido de regularidade perante o FGTS (Lei n 8.036/90, Art. 27, a), Certido Negativa de Dbitos expedida pelo INSS (Lei n 8.212/91).
f ) Critrios e Documentos Exigidos para Aferio da Capacidade Tcnica, Idoneidade Financeira e Regularidade Jurdica e Fiscal capacidade tcnica: - capacitao tcnico-profissional respectiva comprovao, e
g) Critrios, Indicadores, Frmulas e Parmetros Utilizados no Julgamento Tcnico e Econmico-Financeiro da Proposta parcelas da oferta e lance mnimo e forma de expresso (moeda nacional), em casos de licitao pela maior oferta; prazo de validade da oferta; critrio de seleo; hipteses de desclassificao das propostas (valor inferior a lances mnimos, no demonstrao dos custos e procedimentos tcnicos, inexiqibilidade da proposta;
- disposio de instalaes e equipamentos (garagem e frota) ou declarao de compromisso de compra ou locao idoneidade financeira: capital social mnimo, certido negativa de falncia ou concordata,
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critrios e procedimento do desempate.
h) Encargos do Poder Concedente: planejamento e regulamentao do servio, e normatizao tcnica; determinao da tarifa; fiscalizao, conforme normas regulamentares; aplicao de penalidades regulamentares e contratuais; interveno; extino; homologao de reajustes e reviso das tarifas na forma da lei e das normas pertinentes; -
observao de procedimentos e normas vigentes no Sistema de Transporte Pblico Coletivo da Cidade; cobrar do usurio e arrecadar a tarifa determinada, em espcie ou sob forma de valetransporte, bilhete e assemelhados, desde que legal ou regularmente institudos; guardar, conservar, manter, reparar, remover veculos de sua frota, includos os de reserva, observadas as normas tcnicas expedidas pelo Poder Pblico; permitir livre acesso aos encarregados da fiscalizao, em qualquer poca, s instalaes e equipamentos integrantes do servio, bem como de seus registros contbeis; manter no municpio, durante o prazo de vigncia do contrato, instalaes, com escriturao de natureza contbil, fiscal, trabalhista, previdenciria e demais pertinentes; zelar pela integridade dos bens vinculados prestao do servio, bem como contratar seguros contra terceiros e os demais previstos em legislao pertinente; informao aos usurios sobre os servios, observadas as normas estabelecidas; ressarcimento de danos causados ao Municpio, causados em decorrncia da execuo dos servios; arcar com as despesas decorrentes da prestao de servios; substituir veculos que atingirem idade limite estabelecida e manter perfil etrio especificado para a frota em servio;
- cumprir e fazer cumprir disposies regulamentares do servios e clusulas previstas no Contrato; zelar pela boa qualidade do servio; apurar e solucionar queixas e cientificar usurios das medidas tomadas em prazo legal; declarar de utilidade pblica dos bens necessrios execuo do servios; promover direta ou indiretamente, mediante delegao ao concessionrio, desapropriao e instituir servido pblica; estimular aumento de qualidade, produtividade e preservao do meioambiente; incentivar a competitividade; estimular a formao de associaes de usurios para defesa de interesses relativos ao servio; determinar a instalao de instrumentos de controle eletrnico dos servios e da receita, a utilizao dos dispositivos pelas concessionrias e gerenciar os dados resultantes.
realizar contrataes, inclusive de mo-deobra, conforme disposies do direito privado e trabalhista, no havendo qualquer relao entre terceiros contratado pela permissionria e o Poder Concedente;
i) Encargos do Concessionrio: operar os servios de modo a garantir segurana, regularidade, eficincia e comodidade, na forma da lei, das normas regulametares e das ordens de servio; -
delegao e responsabilizao pelo nus das desapropriaes e servides necessrias; transferncia parcial ou total do contrato: vedao ou condicionamento.
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j) remunerao dos servios bases legais e regulamentares; apropriao dos custos e receitas; definio da estrutura e do valor das tarifas processos de compensao; diferenciao de tarifas (servios opcionais) gratuidades e abatimentos; emisso e comercializao do vale-transporte; ndices, clculo e procedimento de reajustes procedimento e clculo da reviso; receitas alternativas: de especificao, comercializao,
indicao da empresa responsvel pelo consrcio; vedao da participao de uma empresa em vrios consrcios em uma mesma licitao; constituio e registro do consrcio antes da assinatura do contrato; responsabilidade da empresa lder pelo cumprimento do contrato, sem prejuzo da responsabilidade solidria das demais.
n) Infraes e Penalidades base legal e regulamentar das infraes e penalidades; penalizao da recusa de assinar o contrato; penalizao pelo atraso na disponibilizao das instalaes e equipamentos e no incio dos servios.
procedimento
contabilizao para fins de clculo do equilbrio econmico-financeiro, correspondente da tarifa. reajuste
k) Direitos e Obrigaes do Poder Concedente e da Concessionria em Relao a Alteraes e Expanses Futuras, para Garantir a Continuidade da Prestao do Servio adaptao de servios s necessidades obrigatoriedade das concessionrias submeter a alteraes nos servios, nos equipamentos e nas instalaes, conforme determinao do Poder Pblico e limite da obrigatoriedade; conseqncias para a definio do objeto do contrato e sua remunerao. p) Extino do Contrato l) Indicao dos Bens Reversveis definio e descrio dos bens reversveis; condies em que sero postos disposio, uma vez extinta a concesso. q) Outras Disposies m) Consrcio: Condies de Liderana da Empresa Responsvel (no Caso de se Admitir) comprovao de compromisso de constituio de consrcio, subscrito pelas consorciadas; no permisso de adendos, acrscimos e retificaes dos documentos e propostas depois de apresentadas, ressalvadas informaes adicionais exigidas pela Comisso; custos de elaborao da proposta e da produo de documentos no sero indenizados; base legal e regulamentar da extino; formas de extino e hipteses de aplicao; procedimentos e conseqncias da extino, conforme respectiva forma. o) Interveno base legal e regulamentar e finalidades da interveno; procedimento de interveno: aviso prvio, execuo, instaurao de inqurito, procedimento inquisitivo e defesa da empresa, prazo da interveno, nulidade da interveno; cesso da interveno.
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eventualidade da revogao da licitao por interesse pblico, decorrente de fato superveniente e conseqncias procedimentais e eventuais ressarcimentos eventualidade de anulao da licitao por iniciativa do Poder Pblico ou de terceiros, em decorrncia de irregularidade, conseqncias procedimentais e eventuais ressarcimentos; resoluo de casos omissos; contagem de prazos; lista de anexos do edital; caractersticas operacionais e econmicos dos lotes; modelos de cartas e declaraes; minuta do contrato; avaliao de desempenho; foro para dirimir litgios.
prazo de vigncia da Concesso; prorrogao do procedimento. prazo: condies e
d) Modo, Forma e Condies da Prestao do Servio determinao pela Ordem de Servio, em conformidade com o Regulamento.
e) Critrios, Indicadores, Frmulas e Parmetros Definidores da Qualidade do Servio denominao dos indicadores indicados no Anexo obtendo o procedimento de avaliao de desempenho.
f)
Preo do Servios e Critrios e Procedimentos de Reajuste e Reviso das Tarifas bases legais e regulamentares; apropriao dos custos e receitas; definio da estrutura e do valor das tarifas processos de compensao; diferenciao de tarifas (servios opcionais) gratuidades e abatimentos; emisso e comercializao do vale-transporte; ndices, clculo e procedimento de reajustes procedimento e clculo da reviso; receitas alternativas: especificao, procedimento de comercializao, contabilizao para fins de clculo do equilbrio econmico-financeiro, reajuste correspondente da tarifa.
Anexo 2 - Clusulas tpicas em contratos de concesso/permisso de transporte coletivo urbano a) Denominao das Partes denominao do Poder delegante; denominao do delegatrio; denominao de representantes; ato de delegao.
b) Bases Legais Pelas quais o Contrato se Rege Constituio Federal, Arts. 30,V, 36, 175; Leis federais n 8666/93, 8.987/95, 9.074/95 Lei Orgnica Municipal; Leis Municipais; Regulamento e restantes Decretos, Resolues e Portarias pertinentes; Edital; Presente Termo contratual.
g) Encargos do Poder Concedente planejamento e regulamentao do servio, e normatizao tcnica; determinao da tarifa; fiscalizao; aplicao de penalidades regulamentares e contratuais;
c) Objeto, rea e Prazo da Concesso lote(s) de linhas ou veculos, ou ainda rea de operao, conforme especificao no Edital;
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interveno; extino; homologao de reajustes e reviso das tarifas na forma da lei e das normas pertinentes, cumprir e fazer cumprir disposies regulamentares do servios e clusulas previstas no Contrato; zelar pela boa qualidade do servio; apurar e solucionar queixas e cientificar usurios das medidas tomadas em prazo legal; declarar de utilidade pblica dos bens necessrios execuo do servios, -
observadas as normas tcnicas expedidas pelo Poder Pblico; permitir livre acesso aos encarregados da fiscalizao, em qualquer poca, s instalaes e equipamentos integrantes do servio, bem como de seus registros contbeis; manter no municpio, durante o prazo de vigncia do contrato, instalaes, com escriturao de natureza contbil, fiscal, trabalhista, previdenciria e demais pertinentes; zelar pela integridade dos bens vinculados prestao do servio, bem como contratar seguros contra terceiros e os demais previstos em legislao pertinente; informao aos usurios sobre os servios, observadas as normas estabelecidas; ressarcimento de danos causados ao Municpio, causados em decorrncia da execuo dos servios; arcar com as despesas decorrentes da prestao de servios; substituir veculos que atingirem idade limite estabelecida e manter perfil etrio especificado para a frota em servio; realizar contrataes, inclusive de mo-deobra, conforme disposies do direito privado e trabalhista, no havendo qualquer relao entre terceiros contratado pela permissionria e o Poder Concedente; delegao e responsabilizao pelo nus das desapropriaes e servides necessrias; transferncia parcial ou total do contrato: vedao ou condicionamento.
- promover direta ou indiretamente, mediante delegao ao concessionrio, desapropriao e instituir servido pblica; estimular ambiente; incentivar a competitividade; estimular a formao de associaes de usurios para defesa de interesses relativos ao servio; determinar a instalao de instrumentos de controle eletrnico dos servios e da receita, a utilizao dos dispositivos pelas concessionrias e gerenciar os dados resultantes. aumento de qualidade, produtividade e preservao do meio-
h) Encargos da Concessionria operar os servios de modo a garantir segurana, regularidade, eficincia e comodidade, na forma da lei, das normas regulamentares e das ordens de servio; observao de procedimentos e normas vigentes no Sistema de Transporte Pblico Coletivo da Cidade; cobrar do usurio e arrecadar a tarifa determinada, em espcie ou sob forma de valetransporte, bilhete e assemelhados, desde que legal ou regularmente institudos; guardar, conservar, manter, reparar, remover veculos de sua frota, includos os de reserva,
i) Direitos e Deveres do Usurios direito de dispor de transporte em condies de regularidade, segurana, higiene, conforto e cortesia direito obteno de informaes; direito de externar reclamaes e sugestes; obrigao de pagar passagem; obrigao de comportamento urbano com prepostos e passageiros atos vedados;
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direitos a ressarcimento e compensao; direitos a gratuidades e abatimentos. m) Interveno base legal e regulamentar e finalidades da interveno; procedimento de interveno: aviso prvio, execuo, instaurao de inqurito, procedimento inquisitivo e defesa da empresa, prazo da interveno, nulidade da interveno cesso da interveno.
j) Forma de Fiscalizao das Instalaes, dos Equipamentos, dos Servios e Indicao dos rgos Competentes para Exerc-la competncias e prerrogativas dos fiscais, que incluiriam; efetuar vistorias; fiscalizar cumprimento das normas e ordens de servio; lavrar autos de infrao; adentrar instalaes das empresas e investigar documentaes; objetivos, diretrizes e objetos da fiscalizao e vistoria; procedimento da fiscalizao e vistoria certificao da vistoria; obrigatoriedade do porte de certificado de vistoria e conseqncia da infrao obrigao; no liberao das responsabilidades em virtude da certificao da vistoria; taxa de vistoria.
n) Bens Reversveis definio e descrio dos bens reversveis; condies em que sero postos disposio, uma vez extinta a concesso.
o) Direitos e Obrigaes do Poder Concedente e da Concessionria em Relao a Alteraes e Expanses Futuras, para Garantir a Continuidade da Prestao do Servio adaptao de servios s necessidades; obrigatoriedade das concessionrias submeter a alteraes nos servios, nos equipamentos e nas instalaes, conforme determinao do Poder Pblico e limite da obrigatoriedade; conseqncias para a definio do objeto do contrato e sua remunerao.
k) Penalidades Contratuais e Administrativas e Respectiva Forma de Aplicao base legal e regulamentar das infraes e penalidade; tipologia de definio das infraes e respectivas penalidades; penalizao da recusa de assinar o contrato penalizao pelo atraso na disponibilizao das instalaes e equipamentos e no incio dos servios recursos contra penalidades;
p ) Obrigatoriedade, Forma e Periodicidade da Prestao de Contas da Concerssionria demonstrativos financeiros e de resultados, verificados por auditores independentes e publicados em jornal de grande circulao no municpio.
q) Dbitos com a Fazenda Pblica l) Casos de Extino da Conceo base legal e regulamentar da extino formas de extino e hipteses de aplicao procedimentos e conseqncias da extino, conforme respectiva forma. r) Obras objeto; inscrio de dbitos na dvida ativa e respectiva cobrana; eventual caducidade da delegao.
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cronograma; garantias do cumprimento das obras vinculadas concesso.
BRASILEIRO A., SANTOS E. M., ORRICO FILHO R. D., ARAGO J. J. G. (s.d.): Organizao dos Transportes Pblicos Metropolitanos no Brasil: Crise, Transio e Perspectivas. Recife: mimeo COMPANHIA METROPOLITANA DE TRANSPORTES COLETIVOS (2003): O Transporte Pblico na Regio Metropolitana de Goinia. Seminrio: Mobilidade Urbana em Regies Metropolitanas. Rio de Janeiro: BNDES e Ministrio das Cidades. COMUNIDAD DE MADRID (1986): Ley de Creacin del Consrcio Regional de Transportes de Madrid . Comunidad de Madrid, Madri. EUROPEAN METROPOLITAN TRANSPORT AUTHORITIES (2001): What public transport authorities for the European metropolitan areas ? Proceedings of the Conference. Barcelona, 8 November 2001. Paris: EMTA FERMISSON J., MACRIO R., CARVALHO D. (s.d.): A Influncia das Atraces Transporte-Uso do Solo nos padres de mobilidade urbana: Problemas e medidas. Lisboa: TIS MACRIO R. (2003): Institutional Frameworks, the Regulatory Agencies and the Land Passenger Transporte Industry: Reflection on Recent Evolutions. 8th Thredbo Conference. Plenary Section. September 2003. Rio de Janeiro. VISCUSI W. K., VERNON J. M., HARRINGTON JR. J. E. (1995): Economics of Regulation and Antitrust . Cambridge (Massachussets): The MIT Press.
s) Publicao e Registro do Contrato
t) Foro e Modo Amigvel de Soluo de Divergncias Contratuais
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MDULO 5 - FINANCIAMENTO DA MOBILIDADE URBANA
Financiamento da Mobilidade Urbana
MDULO 5
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1. FINANCIAMENTO: EM BUSCA DE NOVAS TRILHAS

O sistema de mobilidade produz, sem dvidas, muitos benefcios para a sociedade. Mas existem tambm os custos: a) os diretamente relacionados com a proviso (custos de construo, sua ampliao e modernizao, quanto para a sua manuteno; custos dos servios e das estruturas administrativas que garantam a mobilidade urbana); b) outros custos sociais diretamente ou indiretamente envolvidos com a produo e gesto do sistema de mobilidade que tm de ser cobertos de alguma forma pela sociedade, tais como os gastos para o combate poluio (p. ex., medio da poluio atmosfrica e instrumentos de alarme e gesto, a vistoria de veculos, gastos hospitalares com vtimas de doenas pulmonares, paredes protetoras antirudo, etc.), os danos pessoais e materiais de acidentes, custos esses que so geralmente cobertos pela sociedade mediante medidas oramentrias ou recursos previdencirios; c) outros custos que so simplesmente assumidos pelas vtimas tais como a desvalorizao imobiliria, o tempo gasto nos congestionamentos, entre outros. De alguma forma, a cobertura dos custos pode se dar ou pelo usurio, pelo beneficirio indireto ou pela sociedade em geral, sendo que parte dos custos sociais so cobertos pelas finanas pblicas alimentadas pelos impostos. Assim, as tarifas, as taxas e impostos, esses ltimos alimentando o oramento ou fundos fiscais vinculados, constituem instrumentos bsicos para a cobertura dos custos. Entretanto, esses mesmos instrumentos tm uma outra finalidade alm da cobertura de custos, que induzir comportamentos sociais, tanto dos usurios quando dos ofertantes de servios e infra-estruturas e tambm de terceiros, que estejam de acordo com as metas da poltica de mobilidade sustentvel. Ou
seja, eles constituem, de uma maneira geral, instrumentos econmicos, mais especificamente de instrumentos de precificao, dessa poltica. Esta ambivalncia dos instrumentos financeiros pode gerar conflitos entre objetivos da poltica de transportes: pedgios, por exemplo, podem ser utilizados para cobrir os custos de construo e manuteno de vias, mas podem ser utilizadas para incentivar o usurio do transporte individual a utilizar o transporte pblico, na medida em que os recursos sejam aplicados na modernizao destes. Assim, um sucesso no alcance desse ltimo objetivo, o de incentivar o uso do transporte pblico, ir reduzir os recursos arrecadados pelo pedgio. O Quadro a seguir reproduz uma lista de instrumentos financeiros (ou seja, de precificao) utilizados da experincia internacional, assim como os respectivos contribuintes e os usos tanto para a cobertura de custos quanto para a induo de comportamentos (ou seja, a regulao). Ao se selecionar e aplicar alguns desses instrumentos, h de se proceder de forma planejada e diligente. De incio, os objetivos da poltica de mobilidade devem estar bem claros, e cada instrumento deve ser avaliado quanto sua eficcia para obteno dos resultados desejados e quanto sua eficincia, no que tange a relao entre resultados e recursos coletados. Os custos da coleta e gesto dos recursos coletados no podem ser deixados de lado nessa avaliao. Uma vez selecionados os instrumentos, cabe assegurar a estrutura gerencial adequada e devidamente capacitada, por fim, vale lembrar que tais instrumentos s devem ser implantados aps abrangente discusso na sociedade, para que sua aplicao seja aceita de uma forma geral. Recomenda-se, igualmente, que as medidas sejam, se possvel, implantadas paulatinamente, para testar sua eficcia, e uma vez essa comprovada, a aplicao se generalize e se aprofunde (Deutsche Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit GTZ, 2004). Um fundamento bsico na poltica de financiamento e precificao seria a perseguio de objetivos de equidade . Essa equidade pode ser
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entendida como generalizada (iguais oportunidades de acesso para todos), horizontal (iguais oportunidades para os que esto em mesma ou semelhante condio); vertical (os ganhadores devem compensar os perdedores de uma interveno pblica); ou ainda longitudinal (no decorrer do processo, as desigualdades no devem se agravar).
Instrumentos financeiros utilizados na poltica de transportes Em um plano geral, h de se lembrar que os instrumentos de financiamento e de precificao so fontes de conflitos e controvrsias e passam por opes polticas que no so neutras quanto s categorias sociais a serem beneficiadas ou
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penalizadas. Igualmente, pode surgir uma forte oposio pblica implementao desses esquemas, o que tem gerado diversos insucessos. Razes principais dessa resistncia so, sobretudo, a no aceitao de pagar por aquilo que sempre foi de uso gratuito; igualmente parte dos cidados pode se sentir lesada no seu direito de ir-e-vir. Por outro lado, o pagamento das infra-estruturas pode vir a beneficiar aqueles que tm melhores condies de renda, levando a uma poltica de transportes para as classes de maior poder aquisitivo. Assim, o problema da aceitabilidade pblica complexo pois requer a considerao conjunta de diversos aspectos de anlise, tais como os econmicos, sociais, tecnolgicos, legais e gerenciais. Alm disso, a aplicao desses mtodos implica em investir em sistemas de controle de um processo extremamente dinmico, pois os indivduos e organizaes podem provocar reaes contra-produtivas como a mudana de localidades e processos de descentralizao urbana. H de se levar igualmente em considerao os grupos de interesses organizados. Neste Mdulo, o foco do estudo recai sobre a utilizao dos recursos para a cobertura dos custos impostos pelas necessidades de proviso das infraestruturas e dos servios operacionais e administrativos, com nfase na parceria pblicoprivada, dada a atualidade do tema.
Na dcada de 70, portanto no auge do milagre brasileiro, o Pas vivenciou uma poltica federal de transportes urbanos bem estruturada, contando com um fundo composto de recursos fiscais vinculados e alimentado por parte dos tributos sobre veculos rodovirios, combustveis e lubrificantes. Uma competente instituio - a Empresa Brasileira dos Transportes Urbanos EBTU gerenciava o Fundo Nacional de Transporte Urbano, iniciado em 1975, por decorrncia da primeira crise do petrleo, esse sistema foi descontinuado em 1990, com a extino da EBTU. Mas, bem antes disso, ainda no incio da dcada de 80, os recursos vinculados cessaram, na medida em que todos os recursos fiscais foram centralizados para fazer face aguda crise de endividamento observada poca, o que fez com que a EBTU, nos seus ltimos anos de existncia, contasse apenas com escassos recursos, provenientes, em sua maioria, de agncias multilaterais tais como o Banco Mundial. Neste perodo, o GEIPOT, tambm um organismo federal, desenvolveu uma Cartilha de clculo tarifrio que muito contribuiu para a consolidao da tcnica gerencial do transporte pblico urbano no Brasil. O Governo Federal liderou ainda a instituio do ValeTransporte, que envolvia os empregadores no processo de financiamento de um sistema de transportes, dos quais so beneficirios indiretos. Desse perodo at hoje a expanso e a melhoria dos sistemas de transporte pblico urbano e do sistema virio urbano, de uma maneira geral, vem enfrentando uma longa estagnao. Certamente, a omisso do Governo Federal durante quase uma dcada e meia com relao ao transporte urbano, com lastro no discurso de que a Constituio de 1988 lhe tirou a competncia sobre o setor, agravou tal situao de abandono. Mais recentemente, j incorporando a prtica de se buscar parceiros privados para o financiamento do transporte, foram colocados em prtica os seguintes programas e projetos1: 1
2. EXPERINCIA RECENTE DO BRASIL

Na ltima dcada tm sido escassos os investimentos dos governos Federal, estaduais e municipais destinados renovao e ampliao dos sistemas de mobilidade urbana, notadamente no transporte pblico e em infra-estruturas para o transporte no motorizado. O transporte coletivo, predominantemente rodovirio, raramente conta com vias exclusivas e vem sendo prejudicado pelos congestionamentos e pela forte concorrncia de transportadores clandestinos e do transporte individual. Como resultado, o transporte pblico est reduzindo seu espao no mercado do transporte urbano, apesar dos esforos de ampliao de seus servios.
privatizao de operadoras pblicas de transporte, tanto no modal ferrovirio
Uma lista abrangente de experincias brasileiras recentes no financiamento de transporte urbano est disponvel no Manual Transporte Humano - Cidades com Qualidade de Vida, editado pela ANTP (1997).
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(Flumitrens e Metr, no Rio de Janeiro), quanto do rodovirio (CMTC/SP, EMT-Santo Andr e Joo Pessoa, CTC-Rio de Janeiro, TRANSURBSalvador e CTU-Recife) e at no hidrovirio (Conerj, do Rio de Janeiro); mais recentemente, construo, no Rio de Janeiro, de uma nova via expressa urbana pedagiada, com capitais privados, com lanamento de ttulos no mercado de capitais2; no campo dos recursos fiscais, uso da Contribuio de Melhoria para financiamento de infra-estrutura de transportes, como no caso da cidade de Joinville SC, para financiamento da pavimentao de vias, onde a iniciativa privada contratada, sob a forma de concesso, para executar as obras, sendo ressarcida com a receita das contribuies; continuao dos esquemas clssicos de financiamento de sistemas metrovirios, com a utilizao de recursos de agncias multilaterais, como o caso de So Paulo, Rio de Janeiro, Recife, Fortaleza, Belo Horizonte e Porto Alegre; experincias de financiamento em parceria com a iniciativa privada, como na Linha 4 e extenso da Linha 1 do Metr de So Paulo); uso do FINAME, gerenciado pelo BNDES, destinado ao financiamento do transporte pblico urbano, notadamente para a aquisio de nibus, com grande repercusso na cadeia produtiva e comercial de material de transporte; instituio de fundos locais compostos de crditos oramentrios locais e receitas tributrias advindas especificamente do sistema de transporte, tais como, parte do ISS arrecadado do sistema de transporte, receita do ICMS advindo da comercializao de nibus, taxas de gerenciamento do transporte coletivo, explorao de estacionamentos, taxas
de terminais, explorao de publicidade nos equipamentos e nas infra-estruturas de transporte, tal como em Goinia e Cuiab.
Nesse contexto, lembre-se ainda, no Municpio de CampinasSP, a tentativa frustrada de instaurao da taxa de transporte, que previa a contribuio dos empresrios do setor para o investimento em infraestruturas de transporte pblico urbano (Lei Municipal n 6.363 de 26 de dezembro de 1990), que sofreu resistncia poltica e acabou suspensa por inconstitucionalidade, por meio de decreto legislativo. Com a criao do Ministrio das Cidades, surgiu uma oportunidade de retomar o apoio mais slido e em novas bases do Governo Federal s polticas e investimentos locais em transportes urbanos. Esse novo apoio busca, antes de mais nada, respeitar a autonomia dos governos locais para definir suas estratgias e investimentos e para gerenciar o sistema local de transportes urbanos. No que diz respeito ao financiamento, as seguintes linhas de recursos encontram-se presentemente disponveis: Emprstimos do BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social, com diversas linhas de emprstimo voltadas para o investimento em transportes, tais como: o FINEM (Financiamento a Empreendimentos), destinado implantao, modernizao, expanso e concluso de obras de infra-estrutura; e, o FINAME simples, destinado a equipamentos e frota, e o FINAME especial, tambm para equipamentos e frota, desde que os investimentos estejam inseridos em projetos integrados.
2 De uma forma geral, o setor financeiro tem igualmente participado dos processos de privatizao de infra-estruturas de transporte, sobretudo como scio participante de sociedades de propsito
Programa Pr-Transporte, voltado para o financiamento de infra-estrutura para o transporte coletivo urbano com recursos do FGTS - Fundo de Garantia por Tempo de Servio, aprovado pelo Conselho Curador do FGTS atravs da resoluo n 409, de 26/11/ 2002. Tem como pblico alvo os governos municipais e estaduais, os rgos gestores ou
especfico (SPE).
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empresas concessionrias de servios de transporte coletivo urbano. Por meio deste Programa so financiados: vias segregadas, vias exclusivas e faixas exclusivas para transporte coletivo urbano de passageiros; terminais de transporte coletivo urbano de passageiros de grande e pequeno porte, para todas as modalidades de transporte coletivo; pontos de conexo de linhas de transporte coletivo urbano de passageiros da mesma modalidade ou modalidades distintas; abrigos ou pontos de parada de transporte coletivo urbano de passageiros; obras de acesso de pedestres e ciclistas e pessoas com dificuldade de locomoo s vias, estaes, terminais, pontos de conexo e abrigos, tais como: rebaixamento de guias e caladas, rampas, sinalizao sonora para deficientes visuais e outros; estudos e projetos de concepo, projetos bsicos e executivos para os empreendimentos, desde que includos na proposta de implementao.
linhas de financiamento, fator impeditivo ditado pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Nas localidades onde isto ocorre, o financiamento vem sendo acessado apenas por operadores e investidos privados. Programa Pr-Mob (Programa de Infraestrutura para a Mobilidade Urbana): em 2005, um acordo de cooperao entre o Ministrio das Cidades com o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) deu a vida esse novo programa destinado a municpios com mais de 100 mil habitantes, com vistas execuo de obras de construo de terminais, abrigos e corredores de nibus, ciclovias, bicicletrios, caladas, reurbanizao de reas degradadas e pavimentao de itinerrios de transporte coletivo. Por esse programa, as prefeituras podem tomar recursos em montante equivalente a at duas vezes o repasse recebido da Contribuio de Interveno no Domnio Econmico (CIDE). Os recursos so originrios do Fundo de Amparo do Trabalhador (FAT ). O custo do financiamento de 4% ao ano alm da Taxa de Juros de Longo Prazo ( TJLP), para pagamento em 24 meses com quatro meses de carncia; Emprstimos junto a outros agentes financeiros, tais como a Caixa Econmica Federal e o Banco do Nordeste. Tambm nestes casos o nvel de endividamento constitui fator restritivo para o acesso do poder pblico local; - Emprstimos da FINEP (Financiadora de Estudos e Projetos), destinados realizao de estudos e projetos, elaborao de planos, detalhamento de projetos bsicos, desenvolvimento de softwares para a gesto de trnsito e transportes, e outros objetos com valor cognitivo; Emprstimos junto a Agncias Externas, tais como o Banco Mundial, Banco Interamericano de Desenvolvimento, Banco Europeu de Investimentos, KFW e outras, que geralmente exigem contrapartida do poder pblico e cuja concesso pode tambm encontrar como
Para habilitao dos interessados nesse programa, algumas exigncias so feitas, tais como: a existncia de Plano Diretor atualizado ou em fase de atualizao/elaborao; a existncia de Plano de Transporte e Circulao; escolha das concessionrias do servio, candidatas ao financiamento por meio de certame licitatrio; priorizao do acesso a pessoas portadoras de necessidades especiais em projetos de construo ou reforma de infra-estrutura.
O alto nvel de endividamento do poder pblico local tem sido um dos entraves para efetivao dessas
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barreira o nvel de endividamento dos governos locais; Operaes consorciadas: O Estatuto da Cidade (Lei n 10.257/01) abriu uma possibilidade a mais no financiamento das infra-estruturas urbanas, que consiste de um conjunto de intervenes e medidas coordenadas pelo Poder Pblico municipal, com a participao dos proprietrios, moradores, usurios permanentes e investidores privados, com o objetivo de alcanar, em uma rea, transformaes urbansticas estruturais, melhorias sociais e a valorizao ambiental (art. 1 do Estatuto).
Os recursos das contrapartidas sero aplicados exclusivamente na prpria operao urbana consorciada e, a partir da aprovao da lei especfica que aprovar a operao urbana consorciada, so nulas as licenas e autorizaes a cargo do Poder Pblico municipal expedidas em desacordo com o plano respectivo. Tal Lei poder prever a emisso, pelo Municpio, de quantidade determinada de Certificados de Potencial Adicional de construo, que sero alienados em leilo ou utilizados diretamente no pagamento das obras necessrias prpria operao, dentre os quais as de infra-estrutura de mobilidade. Esses Certificados sero livremente negociados, mas conversveis em direito de construir unicamente na rea objeto da operao. Podem ser igualmente utilizados para o pagamento da rea de construo que supere os padres estabelecidos pela legislao de uso e ocupao do solo, at o limite fixado pela lei especfica que aprovou a operao urbana consorciada. As experincias com as Operaes Consorciadas no Brasil ainda so poucas, mas j podem contar com exemplos interessantes como o projeto do Terminal Barreiro, em Belo Horizonte. O desenvolvimento do projeto da Estao de Integrao, do projeto executivo da estrutura operacional, do projeto empresarial preliminar assim como dos estudos de impacto ambiental (EIA/RIMA) foi contratado mediante concorrncia pblica em 2000.
Em troca da participao dos proprietrios, dos usurios permanentes de servios pblicos e dos investidores privados, as Operaes Consorciadas podero conceder: a modificao de ndices e caractersticas de parcelamento, uso e ocupao do solo e subsolo, bem como alteraes das normas edilcias, considerado o impacto ambiental delas decorrente; a regularizao de construes, reformas ou ampliaes executadas em desacordo com a legislao vigente.
As operaes urbanas so implantadas em funo de lei especfica e de um plano de operao urbana consorciada, contendo, no mnimo: A definio da rea a ser atingida; O programa bsico de ocupao da rea; O programa de atendimento econmico e social para a populao diretamente afetada pela operao; As finalidades da operao; O estudo prvio de impacto de vizinhana; A contrapartida a ser exigida dos proprietrios, usurios permanentes e investidores privados em funo da utilizao dos benefcios previstos; A forma de controle da operao, obrigatoriamente compartilhado com representao da sociedade civil.
Contribuio de Melhoria: Tal como disposto no pelo artigo 145,III da Constituio Federal, a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios podero instituir contribuio de melhoria, para fazer face ao custo de obras pblicas de que decorra valorizao imobiliria, tendo como limite total a despesa realizada e como limite individual o acrscimo de valor que da obra resultar para cada imvel beneficiado. Essa contribuio s devida quando h efetiva melhoria, e deve ser amparadas em lei complementar. Segundo o art. 82 do Cdigo Tributrio Nacional:
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Operao Urbana Barreiro em Belo Horizonte Em conformidade com o seu Plano Diretor de 1996, que previu o fortalecimento de centros regionais mediante a implantao de um sistema de transporte tronco-alimentador, estaes de integrao e empreendimentos de grande porta, o Municpio de Belo Horizonte adotou para sua implementao o instrumento de operaes urbanas no contexto do Programa BHBUS, promulgando para tal a Lei Municipal n 7.928/99. Com lastro nesse marco legal, foi montada a Operao Urbana Barreiro, contendo trs tipos de interveno: disponibilizao de reas para a circulao de nibus e passageiros, para funes administrativas e estocagem de nibus (estrutura operacional). Essa interveno ficou a cargo do Poder Pblico, enquanto o setor empresarial investiu em reas e edificaes comerciais, de servios e residenciais, mas igualmente contribuindo para o financiamento dos investimentos na estrutura operacional. No entorno do sistema, foram programadas intervenes na malha urbana circundante, com vistas a se minimizarem os impactos negativos. O desenvolvimento do projeto da Estao de Integrao, do projeto executivo da estrutura operacional, do projeto empresarial preliminar assim como dos estudos de impacto ambiental (EIA/RIMA) foi contratado mediante concorrncia pblica em 2000. A lei relativa contribuio de melhoria observar os seguintes requisitos mnimos: I - publicao prvia dos seguintes elementos: a) memorial descritivo do projeto; b) oramento do custo da obra; c) determinao da parcela do custo da obra a ser financiada pela contribuio; d) delimitao da zona beneficiada; e) determinao do fator de absoro do benefcio da valorizao para toda a zona ou para cada uma das reas diferenciadas, nela contidas; II - fixao de prazo no inferior a trinta dias, para impugnao, pelos interessados, de qualquer dos elementos referidos no inciso anterior;
III - regulamentao do processo administrativo de instruo e julgamento da impugnao a que se refere o inciso anterior, sem prejuzo da sua apreciao judicial. A contribuio relativa a cada imvel ser determinada pelo rateio da parcela do custo da obra a que se refere a alnea c, do inciso I, pelos imveis situados na zona beneficiada em funo dos respectivos fatores individuais de valorizao ( 1 ). Por ocasio do respectivo lanamento, cada contribuinte dever ser notificado do montante da contribuio, da forma e dos prazos de seu pagamento e dos elementos que integraram o respectivo clculo (2) . CIDE: H muito se discute a possibilidade de reintroduzir uma fonte permanente de recursos para investimento no setor com a taxao do combustvel, a partir da Contribuio de Interveno no Domnio Econmico (CIDE), j instituda pela Lei n 10.336/2001, e que incide sobre a importao e a comercializao de petrleo e seus derivados, do gs natural e seus derivados e do lcool etlico combustvel. Por esta Lei o produto da arrecadao seria destinada: ao pagamento de subsdios dos preos ou do transporte de lcool combustvel, de gs natural e seus derivados e de derivados de petrleo; ao financiamento de projetos ambientais relacionados com a indstria do petrleo e do gs; e ao financiamento de programas de infraestrutura de transportes.
A Lei n 10.636/2002 detalhou a aplicao desses recursos, especialmente para os projetos ambientais e programas de infra-estrutura de transportes. No tocante a esses ltimos, a aplicao ter como objetivos essenciais: a reduo do consumo de combustveis automotivos; o atendimento mais econmico da demanda de transporte de pessoas e bens;
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a segurana e o conforto dos usurios; a diminuio do tempo de deslocamento dos usurios do transporte pblico coletivo;
A partir da origem dos recursos, podem-se distinguir as seguintes modalidades de financiamento de infra-estruturas: a) recursos arrecadados diretamente dos
a melhoria da qualidade de vida da populao; a reduo das deseconomias dos centros urbanos e;
contribuintes (fundos nacionais de fundos locais), do usurio (taxas ou tarifas), ou dos beneficirios indiretos (p.ex. contribuio de melhoria ou diferenciao positiva no imposto territorial); b) os recursos pblicos podem ainda provir de instrumentos de endividamento junto a bancos ou instituies nacionais ou internacionais de fomento, o que constitui, entretanto, apenas um instrumento de adiantamento dos recursos fiscais a serem ainda arrecadados; c) recursos mobilizados por exploradores privados das infra-estruturas, seja de capital prprio, seja de receitas tarifrias ou de subsdios governamentais relativos explorao direta da infra-estrutura, de emprstimos ou da participao de beneficirios indiretos do negcio.
a menor participao dos fretes e dos custos porturios e outros terminais na composio final dos preos dos produtos de consumo interno e de exportao.
Contudo, foi vedada a aplicao de recursos da CIDE em investimentos definidos como de responsabilidade dos concessionrios nos contratos de concesso e de arrendamento de ativos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, com a ressalva dos investimentos pblicos destinados a complementar obrigaes de concessionrios, desde que previstos nos respectivos contratos de concesso. Entretanto, a efetivao dessas normas deixa ainda a desejar, pois os recursos arrecadados foram basicamente utilizados para outros fins. Em funo de acordo recente, 29% de tais recursos devem ser repassados aos estados e aos municpios, e destes, respectivamente, 70% e 30% para fins de investimentos em transportes.
A seguir encontra-se descrito cada um desses blocos, apontando respectivas experincias de diversos pases
3. PRTICAS DE FINANCIAMENTO EM OUTROS PASES

Os limites do financiamento puramente fiscaloramentrio no so um problema apenas nacional. A experincia estrangeira tem gerado um grande nmero de mecanismos inovadores, mesmo em pases que, ao contrrio do Brasil, preservaram os mecanismos tradicionais de fundos fiscais alimentados por tributos vinculados, sobretudo com base em sobre-taxao de combustveis. A proliferao de novas formas de financiamento e, subseqentemente, da regulamentao de infraestruturas, tem gerado discusses acerca de sua classificao.
a) modelos de financiamento com lastro em recursos fiscais vinculados e no vinculados Diversos pases mantm, nos moldes do FDTU (Fundo de Desenvolvimento de Transportes Urbanos) fundos destinados ao sistema de transporte alimentados por tributao vinculada, na maior parte das vezes, sob forma de uma sobretaxa sobre os combustveis. Entretanto, em vrios pases, esses recursos destinam-se exclusivamente construo rodoviria, como o caso do Japo, ou ao transporte pblico, como na Alemanha A sobretaxao da gasolina tida como uma forma eficiente e eficaz de tributao, eis que incide sobre um beneficirio direto dos investimentos e causador de externalidades sob forma de congestionamento,
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mantendo-se a proporcionalidade entre o uso e a taxao (alm da facilidade e eficincia na arrecadao). No Japo, para fins de complementao, os sistemas de transporte pblico podem se beneficiar de diversas linhas regulares de recursos fiscais, porm diretamente provenientes dos recursos do Tesouro. H que se destacar que o Tesouro constitui sempre a instncia ltima de recursos para investimentos em sistemas de transporte, refletindo a importncia desses para o desenvolvimento de toda a sociedade e sua economia. A experincia francesa do versement transport constitui um outro tipo de modelo de financiamento fiscal, incidindo, desta vez, sobre a folha de pagamento dos empregadores, na medida em que esses so considerados igualmente beneficirios dos investimentos em transportes urbanos. O pedgio urbano uma experincia em discusso e enquadra-se como financiamento com lastro em recursos fiscais. Em sua defesa alega-se que ela devolve um certo equilbrio nos encargos dos diversos atores quanto ao custeamento do sistema de transportes, na medida em que o transporte individual se beneficiaria de subsdios tais como os investimentos virios, no cobertos integralmente pelos recursos pagos pelos usurios do transporte individual. O pedgio urbano teria igualmente a funo de disciplinar o espao virio cada vez mais escasso, alm de contribuir para o financiamento de infra-estruturas, sobretudo de transporte pblico, para que o usurio do transporte individual, penalizado, tivesse sua disposio alternativas coletivas. Evidentemente, trata-se de uma medida muito polmica, embora que alguns pases, tais como a Noruega, Singapura e o Reino Unido no se assustaram diante a resistncia, sobretudo dos usurios de transporte individual. No caso de alguns pases, essa resistncia foi menor, na medida em que os recursos tenham sido utilizados prioritariamente na ampliao da capacidade viria, deixando de funcionar como instrumento de regulao do uso do espao virio e de desincentivo ao transporte individual (caso da Noruega). Uma crtica que se faz,
alm da corriqueira alegao de bi-tributao, diz respeito aos custos de sua implantao e sua administrao. Alm disso, a penalizao demasiada do transporte individual pode levar ao esvaziamento econmico dos centros urbanos que se visaria revitalizar com a racionalizao da circulao e a reduo do congestionamento. Muitas empresas comeariam a mudar sua sede para reas urbanas no atingidas pelo pedgio urbano, usualmente perifricas, levando ao alastramento anti-econmico da rea urbano. Por fim, a penalizao dos usurios pode levar aqueles que tm maior disposio de pagamento, se beneficie de forma desigual das infraestruturas virias (Prudhomme 2005). Dados os risco poltico e custos administrativos,a precificao do estacionamento vem sendo considerado como uma alternativa razovel, se bem que no to completa (e penaliza os usurios de menor renda). Evidentemente, por mais que essas crticas sejam justas, as questes do congestionamento e da iniqidade distributiva entre os usurios do espao urbano permanecem por resolver. A evoluo tecnolgica pode reduzir paulatinamente os custos de implantao e operao do pedgio urbano, e polticas urbanas voltadas para a revitalizao dos centros podem compensar os efeitos negativos mencionados anteriormente.
b) modelos de financiamento por instrumentos de endividamento governamental Esta constitui outra linha muito explorada, na qual os fornecedores de recursos podem ser investidores privados intermediados pelo mercado financeiro, bancos nacionais e internacionais de fomento (esses, por sua vez, alimentados de recursos fiscais), assim como bancos comerciais. Notvel, nesse campo, a experincia japonesa do Programa de Investimento e Emprstimo Fiscal (FILP), alimentado por investidores em ttulos governamentais, por pequenos poupadores junto aos Correios, assim como por fundos de seguridade social dos prprios Correios. Esse programa tem viabilizado emprstimos importantes no campo do investimento industrial e em infra-estruturas.
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c) modelos de financiamento privado A explorao direta de sistemas de transporte pelos construtores e operadores privados (ou, alternativamente, por entidades de Direito Privado mesmo que de capital eminentemente pblico) constitui prtica igualmente comum. No caso do sistema virio, tem-se o pedgio sobre as vias e, eventualmente, dos estacionamentos e, no caso do transporte pblico, da tarifa. Estes recursos visam cobrir os custos operacionais e pelo menos parte dos custos de capital e, eventualmente, so complementados por subsdios fiscais - verbas de oramento ou de um fundo com base em tributao vinculada. Recentemente, foi desenvolvido tambm o modelo do pedgio-sombra, onde o governo paga o construtor - que pode ser ou no o explorador - uma parcela por usurio contado, at que o investimento total tenha sido coberto. A Alemanha segue uma variante deste modelo, no qual o construtorexplorador recebe diretamente do Governo pagamentos espaados, que podem ou no variar conforme o nmero de usurios constatados, at o pleno ressarcimento do investimento (Morgendorfer Modell). Pode-se citar ainda as experincias de investimento privado, nas quais os promotores gozam de participao voluntria e direta de beneficirios indiretos ou, inversamente, exploram diretamente, de forma combinada com a infra-estrutura, atividades que se beneficiam com a acessibilidade gerada e/ou geram fluxos de demanda que aumentam a receita tarifria do sistema. Nesse campo, destaca-se a experincia do Japo, onde empresas ferrovirias privadas tm investido em uma srie de negcios correlatos, tais como projetos habitacionais, centros comerciais e culturais, hotelaria e centros de diverso. No Reino Unido, o Highway Act, de 1980, tem atrado investidores em projetos virios com direito de explorao de reas lindeiras. Os construtores-operadores podem ser entidades pblicas ou oriundos da iniciativa privada, realizando o investimento por fora de um contrato de concesso, como por exemplo o BOT (Build-Own-
Operate), ou constituir empreendimento formalmente comercial, como nas ferrovias no Japo. Um modelo institucional intermedirio amplamente empregado no Japo, qual seja, as Daisans, companhias do Terceiro Setor que, na verdade, so entidades de capital misto integradas por operadores e investidores privados e uma entidade pblica. O Poder Pblico, enquanto partcipe, encarrega-se do financiamento da construo da infra-estrutura, enquanto os parceiros privados assumem a operao, bem como a construo e a explorao de empreendimentos correlatos (Orrico Filho et al. 1998).
4. PARCERIAS PBLICO-PRIVADAS PPP PARA O INVESTIMENTO EM INFRAESTRUTURAS DE TRANSPORTE URBANO

4.1 O Conceito de PPP: uma viso internacional
O que so as Parcerias Pblico-Privadas , ultimamente to comentadas e celebradas? A difuso do uso deste termo em discursos polticos vem dificultando a sua preciso. A literatura internacional que lida com financiamento de infra-estruturas prefere restringi-lo a acordos entre Governo e entidades do setor privado visando prover s comunidades equipamentos de infra-estrutura pblica e servios correlatos. Segundo esta viso clssica, a compra de servios de infra-estrutura pelo Poder Pblico, ao invs de implant-los e oper-los diretamente uma caracterstica essencial das Parcerias Pblico-Privadas. A iniciativa privada assume, assim, as tarefas de conceber, implantar, manter e operar as infraestruturas e os diversos riscos da decorrentes e recebe, em contrapartida, o pagamento de tarifas pelo usurio que a opo preferida, ou o pagamento indireto pelo governo, mediante do pedgio-sombra, por exemplo. A iniciativa privada pode ainda ser remunerada mediante uma soluo mista, sustentada em parte pelo usurio ou beneficirio indireto, em parte pelo Governo.
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Estudos tm enfatizado que, atravs das PPP, o governo muda o foco de sua preocupao, concentrando-se na proviso dos servios e nos resultados, mais do que na aquisio e operao dos bens e insumos envolvidos. As parcerias complementam, assim, o rol de arranjos institucionais possveis para a proviso de infra-estruturas, ao lado dos projetos puramente pblicos ou privados. Por vrias dcadas provendo diretamente uma srie de atividades comerciais de carter infraestrutural, o Estado tem sido levado, por diversas razes, at mesmo polticas e ideolgicas, a repassar essa tarefa a empresas privadas. Os motivos econmicos, entretanto, foram os que mais impulsionaram as PPP, dentre os quais: a) a demanda crescente pelos servios essenciais e o esgotamento dos recursos fiscais; b) as ineficincias e a inflexibilidade do aparelho do Estado que de fato se verificam independentemente do discurso anti-estatal; c) os conhecimentos gerenciais tcnicos acumulados pela iniciativa privada e ausentes no setor pblico; d) o esprito de inovao dos empreendimentos privados; e) a racionalizao do uso dos recursos fiscais e financeiros da sociedade. Espera-se, assim, que o recurso iniciativa privada contribua para a melhoria da qualidade dos servios e contribua para o aumento do grau de satisfao dos usurios, redundando em melhoria de qualidade de vida. Por outro lado, busca-se, com isso, poupar o errio pblico e diminuir o tempo de implantao dos empreendimentos, bem como instaurar um mercado competitivo, potencializando a busca de eficincia. A prestao dos servios torna-se mais transparente na medida em que baseia-se em contratos com resultados e desempenho mensurveis. Os contratos de PPP tm tido como objeto projetos de equipamentos e servios infra-estruturais, mais precisamente seu financiamento, sua construo, operao e manuteno, assim como a transferncia de propriedade ou, mediante sua reverso aps contrato, seu arrendamento ou sua aquisio por uma das partes.
O campo de aplicao das PPP no tem se restringido s chamadas infra-estruturas econmicas - transportes, telecomunicaes, gua e saneamento, energia, etc.. Tem abrangido tambm servios sociais como sade, educao, assistncia social, e at os prprios servios intrinsecamente administrativos e policiais do Poder Pblico, como bancos de dados, sistema penitencirio, fiscalizao, etc. Evidentemente, nem tudo so flores nas parcerias, e as oportunidades vm acompanhadas de riscos. As crticas mais contudentes referem-se morosidade dos processos, sobretudo quando os quadros jurdicos esto imperfeitos e defasados, e s tentativas de se capturar o Estado e a respectiva poltica regulatria, especialmente se o Poder Pblico se torna dependente de poucos fornecedores, e a ao e o interesse pblico so amarrados a contratos mal redigidos e mal negociados. Os espaos abertos corrupo tambm no so desprezveis. Todos esses riscos, se mal geridos, podem gerar um clima extremamente desfavorvel aos contratos j celebrados e continuidade da poltica de parcerias. Torna-se necessrio que o processo se torne transparente, a participao dos diversos setores seja favorecida e que os benefcios sejam ampliados para o maior nmero possvel de participantes e para toda a sociedade. Essas exigncias de democratizao dos benefcios podem trazer dificuldades para a montagem e negociao dos projetos, gerando necessidade de solues criativas. De qualquer forma, a aceitabilidade poltica das parcerias, tanto no plano da sociedade em geral quanto do prprio setor pblico o qual vai, sem dvida, ser desafiado com respeito s suas rotinas administrativas, sua capacidade gerencial e at aos seus interesses corporativos um pr-requisito para o sucesso e para o futuro das PPP. A Parceria Pblico-Privada aceita diversas modalidades, cuja sistematizao varivel e depende dos diversos ngulos de vista, tais como o nvel de envolvimento do Poder Pblico, e cada caso pode ensejar a criao de novas opes de parceria. Todo projeto tem uma caracterstica prpria e a sua tipificao e normatizao, at mesmo para agilizao
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dos procedimentos, no podem ser impecilho para a introduo de novos arranjos. No caso brasileiro, a Lei n 11.079/04, que introduziu as parcerias pblico-privadas no nosso quadro jurdico, elas ficaram adstritas a duas novas espcies de concesso, com vistas a que o Poder Pblico pudesse aportar contraprestaes pecunirias, e de forma garantida. Uma questo clssica sobre as parcerias pblicoprivadas que tem levado ao desenvolvimento de diversos critrios de aceitabilidade de projetos para a incluso no rol das parcerias a serem incentivadas ou admitidas no campo legal refere-se aos projetos que teriam perfil adequado para as parcerias. Os critrios mais consolidados visam avaliar o ganho monetrio efetivo do Governo ao optar por uma parceria, em comparao com a opo tradicional de proviso pblica (Value for Money, Public Sector Comparator). Outros aspectos a considerar na seleo dos projetos so: a) os resultados em termos de realocao de riscos; b) a viabilidade econmica e financeira dos projetos de parceria: estrutura de custos, garantia de lucratividade; c) a viabilidade tcnica: domnio tcnico pela iniciativa privada, capacidade do Poder Pblico para desenvolver especificaes tcnicas; d) a operacionalidade da parceria: capacidade do Poder Pblico para desenvolver padres operacionais e de desempenho e capacidade da iniciativa privada para operar os servios conforme especificaes e para ser responsvel pelo desempenho apropriado; e) a aceitabilidade poltica da parceria: aceitao do envolvimento da iniciativa privada pelo poder pblico, pela classe poltica, pelo funcionalismo pblico e pela populao afetada pelos projetos; e f ) a implementabilidade do processo: possibilidade de se introduzir competio mediante a licitao, a viabilidade jurdica, a possibilidade de se achar concessionrio
capaz, a capacidade gerencial do Poder Pblico na administrao do contrato, a viabilidade de um plano de transio para o funcionalismo pblico afetado pelas eventuais privatizaes e a disponibilidade de tempo para especificar o processo.
Cabe lembrar que a poltica de PPP deve coadunarse com o planejamento estratgico da Administrao Pblica. A montagem e a gesto de parcerias pblicasprivadas constituem procedimentos altamente complexos, e por isso mesmo custosos e repletos de risco. Alm disso, cada projeto se constri a partir de uma histria particular, pelo que h limites para se impor procedimentos padronizados. Entretanto, a construo de fluxogramas tpicos indispensvel como instrumento de orientao dos processos. Via de regra, o desenrolar geral de uma parceria desdobrase em um conjunto concatenado de sub-processos tambm complexos. De forma geral, essa montagem segue a seguinte seqncia de passos: avaliao de necessidades de infra-estrutura e servios pblicos; anlise de opes institucionais, com base na proviso pblica. Caso se conclua pela viabilidade de uma parceria pblico privada, ento: desenvolver a proposta de parceria (business case) e respectivo projeto; instituir a equipe de projeto; Estabelecer tticas de montagem da parceria; Lanar edital de conclamao de interessados; Pr-qualificar os participantes; Pr-selecionar as ofertas; Refinar a anlise; Negociar com pr-qualificados; Receber e avaliar as propostas finais; Proceder seleo final do vencedor;
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Promover a adjudicao e o fechamento do contrato; Gerir o contrato firmado. Bahia
Legislao estadual e municipal de parcerias pblico-privadas Lei n 9.290/04 Lei n 13.557/04 Lei n 14.910/04 Lei n 14.168/03 (Programa estadual de PPP) Lei n 14.169/03 (Fundo de PPP do Estado de MG) Lei n 12.234/05 Lei n 12.930/04 Lei n 11.688/04
4.2 - Lei n 11.079/04 A Lei das Parcerias Pblico-Privadas

Com esta Lei o Brasil entrou no crculo cada vez mais amplo dos pases que adotam esse tipo de contratao administrativa. A Lei tem carter nacional, em virtude da competncia exclusiva da Unio para legislar sobre normas gerais de contratao administrativa (Art. 22, XXVII da Constituio Federal). A Lei das PPP, que dispe sobre um novo tipo de contrato administrativo, vincula no apenas as entidades da Unio, sejam elas rgos da Administrao Pblica direta, fundos especiais, autarquias, fundaes pblicas, empresas pblicas, sociedades de economia mista ou demais entidades controladas direta ou indiretamente pela Unio, mas tambm as entidades congneres dos Estados, Distrito Federal e Municpios (Art. 1). Tal fato no tem impedido que alguns estados e at municpios tenham se avanado frente Unio na adoo desse novo tipo de contrato. Como mostra o Quadro a seguir, algumas unidades federativas j contam com lei prpria. Entretanto, ao promulgarem suas leis,no puderam criar um novo tipo de contrato, mas apenas transitar entre os tipos j correntes de contratos administrativos, especialmente da concesso. O que a Constituio lhes concede no contexto de sua autonomia federativa a criao de uma organizao administrativa adequada a apoio governamental a projetos de infra-estrutura com participao da iniciativa privada, os prprios tipos de apoio que a Administrao local poder conferir e a definio de critrios ainda mais restritivos para a adoo desse novo instrumento em seu territrio. As unidades que avanaram no campo das PPP antes da promulgao da Lei 11.079 tero que adaptar a legislao local luz das normas gerais da lei federal (nacional). A Lei das PPP , assim, o ponto de partida para estudo do novo marco regulatrio criado.
Cear Gois Minas Gerais
Rio Grande do Sul Santa Catarina So Paulo
4.3 Os Contratos de PPP

A Lei n 11.079/04 concebeu o contrato de parceria pblico-privada como uma subcategoria dos contratos de concesso (contrato administrativo de concesso), decomposto em duas modalidades bsicas: a) o contrato administrativo de concesso patrocinada - Conforme o 1 do Art. 2o., a contratao patrocinada a concesso de servios pblicos ou de obras pblicas de que trata a Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, quando envolver, adicionalmente tarifa cobrada dos usurios contraprestao pecuniria do parceiro pblico ao parceiro privado. b) o contrato de concesso administrativa - 2 do Art. 2 - o contrato de prestao de servios no qual a Administrao Pblica a usuria direta ou indireta, ainda que envolva execuo de obra ou fornecimento e instalao de bens.
No Contrato Administrativo de Concesso Patrocinada, a concesso visa a explorao comum mediante cobrana de tarifa, cabendo ao poder pblico garantir complementarmente o equilbrio financeiro do contrato mediante contraprestao
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pecuniria. Esta modalidade se aplica quando pode se prever que a receita tarifria no suficiente para garantir o equilbrio ou, inversamente, a tarifa necessria para esse equilbrio no resulta mdica. J no caso do Contrato de Concesso Administrativa, o Poder Pblico assume o papel de usurio, indireto ou direto, devendo pagar pelo menos uma parte considervel da tarifa em nome da comunidade dos usurios finais. No havendo essa composio de recursos do Poder Pblico e do usurio direto, no se aplica o novo regime contratual, pois nos termos do 3 do Art. 2, no constitui parceria pblico-privada a concesso comum, assim entendida a concesso de servios pblicos ou de obras pblicas de que trata a Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, quando no envolver contraprestao pecuniria do parceiro pblico ao parceiro privado. Outra restrio introduzida pelo 4 do Artigo 2o, segundo o qual no se admite para fins da adoo do novo regime contratual, contratos cujo valor seja inferior a R$ 20.000.000,00, cujo perodo de prestao do servio seja inferior a 5 anos; ou que tenha como objeto nico o fornecimento de mo-de-obra, o fornecimento e instalao de equipamentos ou a execuo de obra pblica. Portanto, a parceria pblico-privada, tal como instituda por Lei, caracteriza-se como uma concesso, sempre subsidiariamente regida pela Lei das Concesses. No caso particular das concesses administrativas, prev o Art. 3 que elas se regem por esta Lei, aplicando-se-lhes adicionalmente o disposto nos Art. 21, 23, 25 e 27 a 39 da Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, e no Art. 31 da Lei no 9.074, de 7 de julho de 1995. J as concesses patrocinadas regemse por esta Lei, aplicando-se-lhes subsidiariamente o disposto na Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, e nas leis que lhe so correlatas ( 1). Enquanto isso, as concesses comuns continuam regidas pela Lei n 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, e pelas leis que lhe so correlatas, no se lhes aplicando o disposto nesta Lei ( 2). Finalmente, continuam regidos exclusivamente pela Lei no 8.666, de 21 de junho de 1993, e pelas leis que lhe so correlatas os contratos administrativos que no caracterizem
concesso comum, patrocinada ou administrativa ( 3). A figura a seguir busca representar esquematicamente a nova paisagem legal das modalidades de contratao administrativa e a respectiva base legal.
Figura 2 - Estrutura das modalidades de contratao administrativa segundo a legislao brasileira
Esse novo tipo de contratao permite o aporte de recursos pblicos s concesses e a explorao de servios administrativos pela iniciativa privada. Contudo, a aplicao desses regime est sujeita s diretrizes que a Lei estabeleceu em seu Art. 4, quais sejam a) eficincia no cumprimento das misses de Estado e no emprego dos recursos da sociedade; b) respeito aos interesses e direitos dos destinatrios dos servios e dos entes privados incumbidos da sua execuo; c) indelegabilidade das funes de regulao, jurisdicional, do exerccio do poder de polcia e de outras atividades exclusivas do Estado; d) responsabilidade fiscal na celebrao e execuo das parcerias; e) transparncia dos procedimentos e das decises; f ) repartio objetiva de riscos entre as partes; e g) sustentabilidade financeira e vantagens socioeconmicas dos projetos de parceria.
4.4 Estrutura Institucional

A Lei n 11.079/04 previu, para o mbito federal, a instituio, por decreto, do rgo gestor de parcerias pblico-privadas federais, que exercer preponderantemente funes decisrias. Conforme o Art. 14 da Lei, tal rgo gestor ter competncia para a) definir os servios prioritrios para execuo no
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regime de parceria pblico-privada; b) disciplinar os procedimentos para celebrao desses contratos; c) autorizar a abertura da licitao e aprovar seu edital; e d) apreciar os relatrios de execuo dos contratos. De forma semelhante ao que foi institudo no mbito da Unio, os Estados criaram estruturas institucionais peculiares, no mbito de sua autonomia constitucional. A ttulo de exemplo, no caso do Estado de Minas Gerais, a Lei Estadual n 14.868/03 deu origem ao Conselho Gestor de Parcerias Pblico-Privadas CGP -, vinculado Governadoria do Estado e presidido pelo Governador do Estado, ao qual caber elaborar o Plano Estadual de Parcerias Pblico-Privadas e aprovar os editais, os contratos, seus aditamentos e prorrogaes. O Conselho composto pelo Advogado Geral do Estado e por Secretrios de diversas pastas. Paralelamente, vinculada Secretaria de Estado de Desenvolvimento Econmico, o Estado mantm uma Unidade Operacional de Coordenao de Parcerias Pblico-Privadas (Unidade PPP ), qual cabe executar as atividades operacionais e de coordenao de parcerias pblico-privadas; assessorar o CGP e divulgar os conceitos e metodologias prprios dos contratos de parcerias pblico-privadas; assim como dar suporte tcnico, na elaborao de projetos e contratos, especialmente nos aspectos financeiros e de licitao, s Secretarias de Estado. J no Estado de So Paulo se criou pela Lei n 11.688/04 o Conselho Gestor do PPP, vinculado ao Gabinete do Governador, a qual cabe (a) aprovar projetos de parceria pblico-privadas, observadas as condies pr- estabelecidas; (b) fiscalizar a execuo das parcerias pblico-privadas; (c) opinar sobre alterao, reviso, resciso, prorrogao ou renovao dos contratos de parceria pblico-privadas; (d) fixar diretrizes para a atuao dos representantes do Estado nos rgos de administrao da Companhia Paulista de Parcerias CPP. Esta ltima Companhia tem por funo (a) colaborar, apoiar e viabilizar a implementao do Programa de Parcerias PblicoPrivadas; (b) disponibilizar bens, equipamentos e utilidades para a Administrao Estadual, mediante pagamento de adequada contrapartida financeira; (c) gerir os ativos patrimoniais a ela transferidos pelo Estado ou por entidades da administrao indireta, ou
que tenham sido adquiridos a qualquer ttulo. Para tal mister, a CPP poder, entre outras aes, celebrar contratos de estudos tcnicos, de parcerias pblicoprivadas, assim como de locao ou promessa de locao, arrendamento, cesso de uso ou outra modalidade onerosa, de instalaes e equipamentos ou outros bens, vinculados a projetos de PPP; contrair emprstimos e emitir ttulos; prestar garantias reais, fidejussrias e contratar seguros; explorar bens integrantes de seu patrimnio; a participar do capital de outras empresas controladas por ente pblico ou privado. Ela poder constituir Fundo Fiducirio, cujo agente ter poderes para administrar recursos financeiros, por meio de conta vinculada ou, para promover a alienao de bens, aplicando tais recursos no pagamento de obrigaes contratadas ou garantidas pelo Poder Pblico, diretamente ao beneficirio da garantia ou a favor de quem financiar o projeto de parceria. Em suma, os Conselhos ou rgos Gestores, eventualmente secundados por uma unidade tcnicas (Unidade PPP) e as Companhias de Parcerias3 constituem o quadro institucional tpico para as parcerias pblico-privadas. A esses se juntam, tanto no mbito federal quando estadual, os Fundos Garantidores. A aplicao das parcerias pblico-privadas em municpios deve seguir as normas que so consideradas gerais pela Lei n 11.079, mas, no que tange a sua organizao interna e forma de selecionar, adotar, financiar e garantir programas e projetos, pode se espelhar nos exemplos da Unio ou de alguns estados, ou ainda criar novas solues, de acordo com seus potenciais e limitaes.
4.5 - Instrumentos de apoio governamental

No so os objetos do contrato, os encargos outorgados iniciativa privada e nem o fato do poder pblico poder adicionar recursos financeiros a uma concesso que constituem o elemento central de distino entre os contratos de parceria pblicoprivada dos outros j correntes pela legislao. Tudo
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isso j podia ser praticado luz da legislao j vigente antes da promulgao da Lei n 11.079/04. Na verdade, so os privilgios especiais que podem ser concedidos no novo tipo de contrato, para alm dos j admitidos nessa legislao, que fazem a diferena com as formas tradicionais de contratao. A contraprestao diretamente pecuniria , segundo o Art. 6 da Lei n 11.079/04, pode ser feita, entre outros meios admitidos em lei, por ordem bancria, cesso de crditos no tributrios, outorga de direitos em face da Administrao Pblica, outorga de direitos sobre bens pblicos dominicais. O contrato poder prever que os pagamentos ao parceiro privado sejam variveis e vinculados conforme metas e padres de qualidade e disponibilidade definidos no contrato (Art. 6, pargrafo nico). Em princpio, a contraprestao da Administrao Pblica ser obrigatoriamente precedida da disponibilizao do servio objeto do contrato de parceria pblico-privada (Art. 7), mas facultado Administrao Pblica, desde que previsto no contrato, efetuar o pagamento da contraprestao relativa a parcela fruvel de servio objeto do contrato de parceria pblico-privada (Art. 7, pargrafo nico). A Lei estabelece limites para o comprometimento do errio com os compromissos de pagamento assumidos em funo dos contratos de parceria pblico-privada. Segundo o Art. 22 da Lei, a Unio somente poder contratar parceria pblico-privada quando a soma das despesas de carter continuado derivadas do conjunto das parcerias j contratadas no tiver excedido, no ano anterior, a 1% da receita corrente lquida do exerccio, e as despesas anuais dos contratos vigentes, nos 10 anos subseqentes, no excedam a 1% da receita corrente lquida projetada para os respectivos exerccios. Indiretamente, essa limitao tambm atinge os estados e municpios, na medida que o Art. 28 da Lei veda a Unio tanto a conceder garantia quanto a realizar transferncia voluntria aos Estados, Distrito Federal e Municpios se a soma das despesas de carter continuado derivadas do conjunto das parcerias j contratadas por esses entes tiver excedido, no ano anterior, a 1% da receita corrente lquida do
exerccio ou se as despesas anuais dos contratos vigentes nos 10 anos subseqentes excederem a 1% da receita corrente lquida projetada para os respectivos exerccios. Um segundo elemento de apoio privilegiado constituem as garantias s obrigaes pecunirias contradas pela Administrao Pblica. Pelo Art. 8 da Lei, elas podem consistir de: vinculao de receitas; instituio ou utilizao de fundos especiais previstos em lei; contratao de seguro-garantia com as companhias seguradoras, desde que essas que no sejam controladas pelo Poder Pblico; garantia prestada por organismos internacionais ou instituies financeiras que no sejam controladas pelo Poder Pblico; garantias prestadas por fundo garantidor ou empresa estatal criada para essa finalidade e outros mecanismos admitidos em lei. Avanando nesse tpico, a Lei autoriza a criao pela Unio, de um Fundo Garantidor de Parcerias Pblico-Privadas FGP, com a finalidade prestar garantia de pagamento de obrigaes pecunirias assumidas pelos parceiros pblicos federais em virtude das parcerias. O FGP poder tambm prestar contra-garantias a seguradoras, instituies financeiras e organismos internacionais que garantirem o cumprimento das obrigaes pecunirias dos cotistas em contratos de parceria pblico-privadas (Art. 18, 2). A integralizao das cotas poder ser realizada em dinheiro, ttulos da dvida pblica, bens imveis dominicais, bens mveis, inclusive aes de sociedade de economia mista federal excedentes ao necessrio para manuteno de seu controle pela Unio, ou outros direitos com valor patrimonial (Art. 16, 4). No caso de crdito lquido e certo, constante de ttulo exigvel aceito e no pago pelo parceiro pblico, a garantia poder ser acionada pelo parceiro privado a partir do 45 dia do seu vencimento (Art. 18, 4). Analogamente ao FGP criado pela Lei n 11.079/ 04 para o mbito federal, alguns Estados que adotaram
No Estado de Gois, a Lei n 14.910 deu luz a Companhia de
Investimentos e Parcerias do Estado de Gois, com atribuies semelhantes Companhia paulista.
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as parcerias pblico-privadas tm institudo seus fundos prprios. Novamente, as solues aqui explanadas e desenvolvidas pela Unio e por alguns estados deve servir de ilustrao das possibilidades de organizao institucional pelos municpios. Evidentemente, esses podem adotar novas solues e at criar instituies intermunicipais ou em cooperao com os estados, por meio de consrcios pblicos, possibilitados que agora esto pela recm-promulgada Lei n 11.107/ 2005. Um macio apoio aos projetos de parceria pblicoprivado esperado por parte dos bancos oficiais e pelos fundos de penso ligados ao setor estatal. Contudo, com vistas a que a iniciativa privada aporte recursos prprios e no se financie exclusivamente por esses recursos quase-pblicos, o Legislador resolveu limitar esse aporte. Assim sendo, pelo Art. 27 da Lei, as operaes de crdito efetuadas por empresas pblicas ou sociedades de economia mista controladas pela Unio no podero exceder a 70% do total das fontes de recursos financeiros da sociedade de propsito especfico. Nas reas das regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste, onde o ndice de Desenvolvimento Humano IDH inferior mdia nacional, esse limite se estende a 80%. Somando as operaes de crdito ou contribuies de capital realizadas pelas entidades fechadas de previdncia complementar e pelas empresas pblicas ou sociedades de economia mista controladas pela Unio, estas no podero exceder a 80% do total das fontes de recursos financeiros da sociedade de propsito especfico (90% para as reas referidas das regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste). Para todos os efeitos, o Conselho Monetrio Nacional estabelecer as diretrizes para a concesso de crdito destinado ao financiamento de contratos de parcerias pblico-privadas, bem como para participao de entidades fechadas de previdncia complementar (Art. 24). Alm disso, a Secretaria do Tesouro Nacional editar normas gerais relativas consolidao das contas pblicas aplicveis aos contratos de parceria pblico-privada (Art. 25).
4.6 - Critrios de admisso dos projetos ao novo regime

Os critrios de seleo dos projetos a serem contemplados pelo regime privilegiado de parcerias pblico-privadas so objeto do art. 10 da Lei n 11.079/ 04, que condiciona a abertura do processo licitatrio para contratao de parceria pblico-privada apresentao dos seguintes elementos: a) demonstrao, por estudo tcnico da convenincia e a oportunidade da contratao, mediante identificao das razes que justifiquem a opo pela forma de parceria pblico-privada; b) demonstrao que as despesas criadas ou aumentadas no afetaro as metas de resultados fiscais, devendo seus efeitos financeiros, nos perodos seguintes, ser compensados pelo aumento permanente de receita ou pela reduo permanente de despesa; c) elaborao de estimativa do impacto oramentrio-financeiro nos exerccios em que deva vigorar o contrato de parceria pblicoprivada; d) declarao do ordenador da despesa de que as obrigaes contradas pela Administrao Pblica no decorrer do contrato so compatveis com a lei de diretrizes oramentrias e esto previstas na lei oramentria anual; e) estimativa do fluxo de recursos pblicos suficientes para o cumprimento, durante a vigncia do contrato e por exerccio financeiro, das obrigaes contradas pela Administrao Pblica; f ) previso do objeto no plano plurianual em vigor no mbito onde o contrato ser celebrado; g) submisso da minuta de edital e de contrato consulta pblica; e h) licena ambiental prvia ou expedio das diretrizes para o licenciamento ambiental do empreendimento.
4.7 A Licitao de contratos de PPP

Sobre o processo de licitao estabelece o Art. 12 da Lei que o julgamento poder ser precedido de etapa de qualificao de propostas tcnicas, desclassificando-se os licitantes que no alcanarem a pontuao mnima, os quais no participaro das etapas seguintes. Como critrios, alm dos previstos no Art. 15 da Lei n 8.987/95, admitem-se os seguintes:
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a) menor valor da contraprestao a ser paga pela Administrao Pblica; b) melhor proposta em razo da combinao do critrio da alnea a com o de melhor tcnica, de acordo com os pesos estabelecidos no edital. Admite-se igualmente a definio do vencedor por meio de leilo em viva voz (art. 12). Alm disso, segundo o Art. 13, poder haver a inverso da ordem das fases de habilitao e julgamento. Nesse caso, encerrada a fase de classificao das propostas ou o oferecimento de lances, ser aberto o invlucro com os documentos de habilitao do licitante mais bem classificado, para verificao do atendimento das condies fixadas no edital. Verificado o atendimento das exigncias do edital, o licitante ser declarado vencedor. Caso contrrio, inabilitado o licitante melhor classificado, sero analisados os documentos habilitatrios do licitante com a proposta classificada em segundo lugar, e assim, sucessivamente, at que um licitante classificado atenda s condies fixadas no edital.
Railways na dcada de 80, praticam freqentemente esse princpio. Ainda nas dcadas de 50 e 60, implantaram bairros e cidades inteiras ao longo de seus trilhos. Outros estudos internacionais sobre os impactos de valorizao de investimentos de sistemas sobre trilhos (metrs, ferrovias, VLT) confirmam esse potencial, sobretudo nas proximidades de paradas e estaes, embora, durante o perodo das obras, possa haver alguma desvalorizao, sobretudo dos imveis residenciais. A lgica funcional desse modelo est orientada para se produzir sinergia entre o negcio de transportes e os empreendimentos associados, fazendo com que passem a: a) gerar demanda de transporte, aumentando, assim, a arrecadao tarifria; b) com os ganhos imobilirios e os advindos de outros empreendimentos associados (comrcio, empreendimentos culturais e de entretenimento, venda ou aluguel de espao para implantao de cabos de telecomunicao), ressarcir os custos de construo e/ou cobrir parte dos custos operacionais; c) ativar a economia geral da rea servida, com acrscimo de receita fiscal, que ser parcialmente utilizada para cobrir os custos do investimento e do respectivo financiamento. Como esboo de uma proposta organizacional, de incio, as parcerias devero se enquadrar em uma consistente poltica de transportes para a rea de abrangncia, coerentemente inserida em uma poltica de desenvolvimento urbano e regional e em seu respectivo arranjo espacial projetado. Essa insero, freqentemente postulada mas raramente praticada, essencial para a viabilizao econmica-financeira do modelo proposto, aliando a valorizao do negcio de transporte e o florescimento de outros negcios nas reas lindeira e de influncia. No que tange a organizao do setor privado, este ir muito provavelmente adotar uma estrutura de project finance, onde um conjunto de investidores, construtores e operadores montaro um consrcio
4.8 - Aplicao das PPP ao transporte urbano: condies especiais
A explorao privada de infra-estruturas de transporte pblico urbano envolve problemas complexos, dada a limitao de se buscar o equilbrio dos contratos exclusivamente pela receita diante de um contrato que preveja um investimento com um alto custo de capital. A concatenao entre explorao da infraestrutura e de outros negcios na faixa de domnio e mesmo na rea de influncia, um dos pontos a ser considerado para a sua superao, de forma a vincular a explorao comercial do sistema de transporte explorao desses outros negcios. Esses so, de um lado, viabilizados pela existncia da nova via (p.ex., dutos para cabos de telecomunicao, complexos imobilirios, centros comerciais), e, por outro, alimentam a via com uma nova demanda de transporte gerada pelos prprios negcios. As empresas ferrovirias privadas japonesas, j existentes antes da privatizao da Japan National
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especial unicamente dedicada explorao do objeto de concesso, e que encerrar suas atividades uma vez findo o contrato.(sociedade de propsito especfico). Essa sociedade fechar contratos com o Poder Pblico (contrato de concesso) e com uma srie de atores, tais como bancos, fundos, fornecedores, servios de consultoria, empresas subcontratadas para operarem servios especficos, alm dos contratos de trabalho com a mo-de-obra. Sujeita uma contabilidade prpria, separada da dos seus scios, a sociedade de propsito especfico permite que problemas financeiros que nela ocorram no afete ou afete minimamente a sade financeira dos scios proprietrios. De uma forma geral, a insero do investimento privado no financiamento de infra-estruturas exigir que seguintes medidas sejam adotadas: a) otimizao do desempenho econmico possvel do projeto, o que ter, por outro lado ser compatibilizado com as restries de carter ambiental, social e econmico; b) manuteno permanente do equilbrio financeiro, o que exigir a adoo de um plano estratgico de expanso paulatina dos investimentos; c) adoo de uma poltica equilibrada de endividamento, iniciando-se com o mximo volume possvel de capital histrico, o que exigir a participao, desde incio, de entidades financeiramente robustas; d) construo de credibilidade do projeto junto ao mercado financeiro; e) adoo de uma poltica preventiva de reduo das mais diversas categorias de riscos.
os eixos devero contemplar um nmero grande de infra-estruturas sociais (habitao popular, escolas, hospitais, centros culturais, etc.), de forma a aumentar o contingente de usurios. a explorao dos negcios conexos deve ser vinculada concesso de subsdios populao carente cadastrada, diretamente pelo parceiro, conforme previsto no contrato de parceria, ou por uma outra entidade que, em troca da explorao dos negcios conexos, cobrir o subsdio, completando a receita do concessionrio da infra-estrutura principal, conforme disposto em contrato entre as partes.
Por sua vez, para aumentar o desempenho econmico, necessrio maximizar os efeitos sinrgicos entre o negcio de transportes e os outros, em especial ao negcio imobilirio. Para tal fim, so recomendadas as seguintes diretrizes: priorizar o assentamento, nos eixos de parceria, daqueles setores que mais dependem da proximidade do mercado; ativar esse mercado, mediante induo de fluxos de clientes e do desenvolvimento habitacional na rea; dar preferncia para setores com grande disponibilidade de pagar espao valorizado, mas tambm para atividades geradoras de fluxo (educao, cultura, mercados populares) e de concentrao populacional (habitao); realizar anlises e modelagens por setor, avaliando-se o contexto geral da cidades, inclusive os centros urbanos concorrentes; procurar mistura adequada de atividades interdependentes (cadeias de produo, servios pblicos, habitao); conectar o desenho do projeto s atividades bsicas da cidade, inserindo-o na poltica industrial local e a seu fomento. Observe-se que, no necessariamente, as plantas das atividades bsicas, especialmente as industriais, sero localizadas ao longo do eixo,
Um cuidado especial deve ser tomado com relao a eventuais efeitos excludentes das parcerias. Em princpio, a explorao privada de uma infra-estrutura est vinculada possibilidade de introduzir excluses de no pagantes (transformao do bem pblico em bem de clube). Para tal efeito, as principais medidas a serem tomadas so: -
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mas o projeto deve consolidao; -
servir para a sua
dar importncia a projetos sociais e culturais, na medida em que garantiro a necessria concentrao de fluxo populacional; garantir boa qualidade ambiental, inclusive no tocante ao ambiente social.
Para o setor de transporte pblico urbano, novas possibilidades para o investimento e a poltica de regulao se abrem, apesar das dificuldades cuja superao exige a adoo de medidas de adaptao: novos mercados de investimento e respectivos atores so inseridos em projetos de interesse pblico, formas inovadoras de sua articulao e contratao so viabilizadas. A ttulo de exemplo, investimentos pblicos podem se tornar objeto de um desenvolvimento do mercado financeiro local, atraindo e incentivando a poupana. Sobretudo se os projetos forem inseridos em polticas industriais mais abrangentes, novos investimentos comerciais e industriais podem vir vida, gerando todo um novo ciclo de crescimento urbano e regional.
Associao Tecnolgica de Pernambuco, 2002). Para o caso do Recife, h de se destacar que o Projeto, como ponto de partida, haveria de se coadunar com as diretrizes para o desenvolvimento econmico, social e do uso do solo tanto da Prefeitura quanto da RMR especialmente no que tange a consolidao de plos locais e regionais j previstos em programas vigentes e ter por base estrutural o Sistema Estrutural integrado SEI. Esse projeto, que articularia aes integradas no urbanismo, desenvolvimento econmico e transportes, deveria edificar progressivamente um sistema de transporte de massa, coadunando-se com a atual ampliao do Trem Metropolitano e outros corredores existentes, e modernizando outros. Para cada eixo, a escolha da tecnologia corresponderia s caractersticas prprias suas. Alm disso, o projeto especfico de cada eixo estaria inserido em um espectro mais amplo de parceria pblica-privada visando a explorao do sistema e um complexo de negcios combinados, ao longo do eixo (mas em conformidade com as diretrizes do planejamento urbano). Onde o programa adentrasse reas e sistemas de outras jurisdies, a Prefeitura buscaria sensibilizar para uma ao de cooperao com os respectivos poderes pblicos, para que o conjunto dos projetos se insira em um programa comum de parcerias do tipo Transporte-Empreendimento. Uma vez que a idia bsica do T-E era assegurar a explorao comercial do sistema de transporte vinculada explorao de outros negcios na faixa de domnio do eixo, seria vital que o corredor escolhido para o teste desta concepo tenha caractersticas socioeconmicas capazes de suportar
4.9 - Um exemplo de proposta de parceria pblico-privada em rea urbana: O Projeto Transporte-Empreendimento no Recife
O Projeto Transporte-Empreendimento, contratado pela Prefeitura da Cidade do Recife Universidade Federal de Pernambuco, visou conceber preliminarmente um caso de parceria-pblico-privada nos moldes acima descritos (Prefeitura do Recife e
Figura 3 - Eixo proposto de transporte de massa para a Regio Metropolitana do Recife
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o conceito. Da por que o eixo PE-15 / Av. Agamenon Magalhes / Boa Viagem, foi escolhido (ver figura abaixo), devido as razes seguintes: a) j dispe de boa densidade de ocupao e tem potencial para aument-la; b) em seu entorno se concentram muitas atividades econmicas importantes (Shoppings Center, escolas, complexos hospitalares, centros culturais e de informtica); c) o eixo o mais importante corredor de fluxo de automveis da cidade, interligando as reas norte e sul da aglomerao; d) O eixo possui forte conectividade com o centro histrico da cidade, permitindo uma maior acessibilidade aos plos de lazer e de informtica que esto sendo desenvolvidos nos bairros histricos at ento fortemente degradados.
preconizado para os projetos de parceria. Enfatiza-se, aqui, uma grande participao dos diversos atores sociais e tambm do Poder Pblico na definio do projeto e das regras de jogo (sobretudo no tocante ao processo de concesso), diferindo, portanto, do modelo clssico de project finance, onde o mximo de regras se acertam via acordos particulares entre os participantes. A razo desse postulado de reforada participao dos atores atingidos que, sobretudo no meio urbano, tal plena participao uma medida imprescindvel para reduzir os riscos polticos do projeto.
A instalao de um corredor de transporte de massa neste eixo vem complementar de forma precisa a estrutura atual do SEI (ver figura abaixo) atual pois ele j atende com transporte de massa os eixo Oeste e Sul, com a linha do trem metropolitano. Assim, estava faltando dar atendimento ao eixo Norte-Sul, de crescimento natural da cidade, atravs de um sistema de transporte de massa sobre trilhos.
Figura 5 - Estrutura Organizacional Bsica: Representao Grfica
Seguindo este modelo, o grande arquiteto do projeto seria uma Entidade Primotora com ampla participao de representantes de grupos sociais de relevo e do governo local; este ltimo presidiria a Agncia e executaria os processos de concessionamento, conforme diretrizes propostas pela Agncia. Uma primeira contratao diria respeito a um projetista que detalharia o projeto a ser concessionado (e que viria a ser ressarcido dos seus custos pelo concessionrio). Uma vez desenhado o projeto, seria colocada em marcha o processo de licitao, do qual emergiria o concessionrio. Esse assumiria todo um pacote de
Figura 4 - Rede proposta para o transporte de massa na Regio Metropolitana do Recife
negcios e respectivos direitos, podendo subcontratar a execuo de mais diversos desses. Concluiria a concessionria igualmente contratos com o mercado financeiro e as agncias de fomento, essas ltimas devidamente conveniadas com o governo local, para fins de acertar garantias colaterais.
Um trao diferenciador desse projeto seu processo participativo e paulatino de construo. A figura em seguida sintetiza o modelo organizacional
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Mdulo 02 - Cidade, Cidado e Mobilidade Urbana Sustentvel

Mdulo 03 - Planejamento Estratgico da Mobilidade Urbana

Mdulo 04 - Gesto da Mobilidade Urbana: Organizao Institucional e Regulao

Mdulo 05 - Financiamento da Mobilidade Urbana

Ministrio das Cidades

Gesto Integrada da Mobilidade Urbana

I.Poltica de transportes. II. Desenvolvimento urbano. III. Ttulo. CDU 338.47:711.4(81)

ndices para catlogo sistemtico: 1. Poltica de transporte 338.47

2. Desenvolvimento urbano 711.4

Secretaria Nacional deT ransporte deTransporte e da Mobilidade Urbana - SEMOB

Ministrio das Cidades

Gesto Integrada da Mobilidade Urbana

MDULO 1 - POLTICA NACIONAL DE MOBILIDADE URBANA

Poltica Nacional de Mobilidade Urbana

MDULO 1 - POLTICA NACIONAL DE MOBILIDADE URBANA

1. MINISTRIO DAS CIDADES: HISTRICO, CRIAO E ESTRUTURA

GESTO INTEGRADA DA MOBILIDADE URBANA

1.2. O Movimento pela Reforma Urbana e a Conquista do Ministrio das Cidades

MDULO 1 - POLTICA NACIONAL DE MOBILIDADE URBANA

GESTO INTEGRADA DA MOBILIDADE URBANA

MDULO 1 - POLTICA NACIONAL DE MOBILIDADE URBANA

2. MOBILIDADE URBANA: O CONCEITO

GESTO INTEGRADA DA MOBILIDADE URBANA

3.1. Expanso urbana no Brasil e seu efeito sobre a circulao

3. MOBILIDADE URBANA NO BRASIL: UM BREVE DIAGNSTICO

MDULO 1 - POLTICA NACIONAL DE MOBILIDADE URBANA

3.2. A integrao setorial, institucional e territorial das polticas

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MDULO 1 - POLTICA NACIONAL DE MOBILIDADE URBANA

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3.3. O Desafio da Intermodalidade nos Transportes Urbanos

MDULO 1 - POLTICA NACIONAL DE MOBILIDADE URBANA

3.4. A relevncia do transporte na mobilidade urbana

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Figura 3 - O pedestre a parte mais vulnervel no trnsito.

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4.2. A situao de idosos e das pessoas com deficincia

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4.3. Pobreza e imobilidade

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4.4. Mudanas no padro de deslocamento em funo das revolues no processo produtivo

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4.5. Aspectos especficos do transporte pblico e coletivo

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4.6. O financiamento de infra-estruturas

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4.7. A circulao no-motorizada

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4.8. Sistema Nacional de Trnsito e a circulao motorizada

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4.9 - A circulao de cargas e mercadorias

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5. OBJETIVOS, DIRETRIZES E ESTRATGIA DA POLTICA DE MOBILIDADE URBANA SUSTENTVEL

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