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12 Congresso USP de Controladoria e Contabilidade

So Paulo/SP 26 e 27 julho de 2012

PRESTAO DE CONTAS, TRANSPARNCIA E PARTICIPAO EM PORTAIS ELETRNICOS DE CMARAS MUNICIPAIS Fabiano Maury Raupp Universidade do Estado de Santa Catarina Jos Antonio Gomes de Pinho Universidade Federal da Bahia RESUMO O objetivo do artigo consiste em investigar a utilizao de portais eletrnicos de cmaras municipais para promover prestao de contas, transparncia e participao. Foram analisados 93 portais de cmaras municipais de Santa Catarina em uma pesquisa descritiva, realizada por meio de um estudo de levantamento, com abordagem predominantemente qualitativa. O protocolo de observao foi o instrumento de coleta de dados, elaborado a partir do Modelo de Anlise construdo com base na observao emprica, aliada investigao de modelos de anlise de pesquisas na rea de portais. Utilizou-se da anlise descritiva para dar tratamento aos dados. Conclui-se, pela evidncia emprica coletada, que o conjunto dos portais eletrnicos de cmaras municipais localizadas em municpios catarinenses mostra ausncia de capacidade de viabilizar a construo das dimenses da accountability analisadas. Os portais analisados configuram muito mais a existncia de murais eletrnicos do que espaos de construo da accountability. Os portais respondem a um requerimento, um impulso da modernidade expresso por um imperativo tecnolgico dominante, porm, no contribuem para o desenvolvimento da transparncia, prestao de contas e participao. 1 INTRODUO A construo da accountability um processo em marcha na sociedade brasileira. Ainda no possvel afirmar se as foras que pugnam pela democracia se sobreporo quelas que se ancoram no atraso e no conservadorismo. Parte-se do entendimento de que, dependendo dos objetivos e da forma com que so implementados, os portais eletrnicos podem contribuir para a construo da accountability. Evidentemente, corre-se o risco, quando da criao de um portal eletrnico, de que o mesmo sirva apenas de mural eletrnico e que no haja transparncia, prestao de contas e participao dos atos praticados populao, dimenses da accountability analisadas nesta pesquisa. A TIC tem se espraiado por setores do Estado, tais como o legislativo e o executivo, visando os mesmos objetivos: maior eficincia e maior transparncia. Nesse estudo, fez-se a opo por analisar os portais eletrnicos no mbito do legislativo local, tendo para isso, duas razes principais. A primeira delas refere-se escassez de estudos sobre esta esfera de governo. A segunda, que est interligada primeira, relaciona-se ao crescente interesse por este poder, devido ao papel crucial em uma democracia e em uma federao como o Brasil. Sabe-se que a investigao sobre a construo de accountability em portais eletrnicos de Cmaras Municipais ainda incipiente. Os estudos normalmente abordam o executivo, www.congressousp.fipecafi.org

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como ocorre com os trabalhos de Akutsu e Pinho (2002), Prado (2004), Pinho (2008), Cruz, Silva e Santos (2009), e de Cruz, Ferreira, Silva e Macedo (2010). J o trabalho de Cunha e Santos (2005), aproxima-se do tema da pesquisa. Neste contexto, o objetivo da pesquisa consiste em investigar a utilizao de portais eletrnicos de cmaras municipais para promover prestao de contas, transparncia e participao. Foram analisados 93 portais de cmaras municipais de Santa Catarina em uma pesquisa descritiva, realizada por meio de um estudo de levantamento, com abordagem predominantemente qualitativa. Fez-se uma breve incurso terica sobre patrimonialismo e accountability, corpos tericos necessrios para o enquadramento do objeto emprico. 2 FUNDAMENTOS TERICOS 2.1 PATRIMONIALISMO Neste estudo segue-se o referencial weberiano, iniciando-se, justamente, pelo tipo de dominao patrimonialista. Schwartzman (1988) defende que a realidade brasileira pode ser mais bem explicada, segundo um referencial weberiano do que um marxista, pois no Brasil vigoram componentes no baseados em relaes de classe que so extremamente importantes para o entendimento do poder, tais como estruturas de poder local e regional, baseadas em lideranas tradicionais, ainda poderosas, que no seguem os ditames das estruturas de classe e das sociedades modernas, industriais. Para Weber (1999a), nenhuma forma de dominao contenta-se voluntariamente com motivos puramente materiais ou afetivos ou racionais referentes a valores, como possibilidades de sua persistncia. Dependendo da natureza da legitimidade pretendida, diferem o tipo da obedincia e o quadro administrativo destinado a garanti-la, bem como o carter do exerccio da dominao. Existem trs tipos de dominao legtima, e estas podem ser: de carter racional baseada na legitimidade das ordens estatudas e do direito do mando, daqueles que, em virtude dessas ordens, esto nomeados para exercer a dominao (dominao legal); de carter tradicional baseada na crena cotidiana de ordens e poderes senhoriais tradicionais, vigentes desde sempre e na legitimidade daqueles que, em virtude dessas tradies, representam a autoridade (dominao tradicional); e de carter carismtico baseada na venerao extracotidiana da santidade, do poder herico ou do carter exemplar de uma pessoa e das ordens por esta reveladas ou criadas (dominao carismtica) (WEBER, 1999a). Neste trabalho interessa a dominao tradicional como uma perspectiva de discusso do vereador. Nela, determina-se o senhor (ou os vrios senhores) em virtude de regras tradicionais. A ele se obedece em virtude da dignidade pessoal que lhe atribui a tradio. A obedincia se d por motivos de hbito, porque tal comportamento j faz parte dos costumes. a relao de dominao enraizada na cultura da sociedade. A dominao tradicional se especifica por encontrar legitimidade na validade das ordenaes e poderes de mando herdados da tradio. As relaes do quadro administrativo (quando existe um) com o soberano, no so determinadas pelo dever do cargo, mas pela fidelidade pessoal. No se www.congressousp.fipecafi.org

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obedece a uma ordem estatuda, mas pessoa delegada pela tradio. As ordens so legtimas, em parte pela fora da tradio, em parte pelo arbtrio do soberano em interpretar essa tradio (WEBER, 1999a). O patrimonialismo decorre do exerccio do poder efetuado por uma autoridade senhorial, a qual est legitimada pela tradio, cujas caractersticas principais repousam no poder individual do governante que, amparado por seu aparato administrativo, recrutado com base em critrios unicamente pessoais, exerce o poder poltico sobre um determinado territrio (WEBER, 1999b). Segundo Schwartzman (1988), os regimes patrimoniais modernos so denominados neopatrimonialistas. O neopatrimonialismo no simplesmente uma sobrevivncia das estruturas tradicionais em sociedades contemporneas, mas uma forma bastante atual de dominao poltica por um estrato social sem propriedades e que no tem honra social por mrito prprio, ou seja, pela burocracia e a chamada classe poltica. O Estado Brasileiro constitui-se, conforme Schwartzman (1988), de duas caractersticas predominantes. Por um sistema burocrtico e administrativo que se denomina, para seguir a tradio weberiana, de neopatrimonial, e que se caracteriza pela apropriao de funes, rgos e rendas pblicas por setores privados, que permanecem subordinados e dependentes do poder central, formam aquilo que Faoro (2008) chamou de estamento burocrtico. Quando este tipo de administrao se moderniza, e segmentos do antigo estamento burocrtico vo se profissionalizando e burocratizando, surge uma segunda caracterstica do Estado Brasileiro, que o despotismo burocrtico. Do imperador-sbio D. Pedro II aos militares da Escola Superior de Guerra, passando pelos positivistas do Sul e tecnocratas do Estado-Novo, os governantes tendem a achar que tudo sabem, tudo podem, e no tm, na realidade, que dar muita ateno s formalidades da lei. 2.2 ACCOUNTABILITY Segundo Campos (1990), o conceito de accountability no possua uma expresso equivalente em portugus que contemplasse o espectro de significados existentes no termo em ingls. A ausncia do conceito de accountability no Brasil decorria da sua pobreza poltica, uma vez que as pessoas optavam por esperar que o Estado defendesse e protegesse os interesses no organizados, ao invs de atuar na organizao para agregao de seus prprios interesses, ou para enfrentamento do poder do Estado. Segundo Pinho e Sacramento (2009), vinte anos se passaram desde que Campos (1990) exps sua angstia sobre a ausncia do conceito e, consequentemente, de uma palavra que, no dicionrio da lngua portuguesa, traduzisse com perfeio o significado de accountability. Uma noo mais restrita de accountability considera somente os mecanismos de controle formalizados e institucionalizados como capazes de exigir a responsabilizao dos agentes pblicos pelos atos praticados. Neste escopo, mecanismos informais como o controle exercido pela imprensa e pela sociedade civil no so considerados (ODONNELL, 1998; KENNEY, 2003). Uma noo mais abrangente de accountability, por sua vez, considera, alm dos mecanismos formais e institucionalizados, tambm mecanismos informais, desde que haja capacidade de sano dos agentes pblicos por parte das relaes desenvolvidas a partir dos mecanismos. O exerccio da accountability requer capacidade de resposta dos agentes www.congressousp.fipecafi.org

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pblicos (capacidade de informar sobre os atos) e capacidade de sofrer sanes e perda de poder para aqueles que violaram os deveres (capacidade de punio) (DUNN, 1999). A noo mais ampla de accountability admite toda e qualquer relao de controle e monitoramento sobre agentes pblicos como mecanismos capazes de exigir a responsabilizao (DAY e KLEIN, 1987; PAUL, 1991). Para Denhardt e Denhardt (2007), a viso normalmente associada accountability e responsabilizao dos agentes pblicos, como parte do modelo da Administrao Pblica Tradicional, refere-se a uma atuao focada nos padres tradicionais de controle, restritos verificao da conformidade das despesas pblicas que determina a atuao da maioria dos rgos de controle. Denhardt e Denhardt (2007) entendem que o ser humano um ser poltico que age na comunidade; que a comunidade politicamente articulada requer a participao do cidado para a construo do bem comum; e que o bem comum precede a busca do interesse privado. Dadas as caractersticas deste modelo, os administradores pblicos devem ser responsveis e obrigados a prestar contas. Entende-e que este novo processo de governana um ato democrtico, de transparncia e de equidade social. O exerccio da accountability requer condies para que haja a disponibilidade de informaes sobre a atuao do poder pblico e seus resultados, ou seja, prestao de contas. Neste contexto, a prestao de contas no deve se restringir a questes legais. Deve corresponder a uma etapa mais avanada de anlise, em que alm de verificar a disponibilidade de informaes sobre as contas pblicas, verifica a existncia de justificativa, por parte da administrao, das contas apresentadas. Alm da prestao de contas em uma perspectiva legal, intenta-se, neste estudo, para uma perspectiva ampliada de prestao de contas, em que haja a disponibilizao de verses simplificadas do conjunto de Relatrios Legais, cuja linguagem seja acessvel s diferentes camadas da sociedade (PRADO, 2004). Outra dimenso da accountability capaz de proporcionar maiores condies de confiana entre governantes e governados a transparncia das aes governamentais. A transparncia citada como capaz de contribuir para reduzir a corrupo no espao pblico e de tornar as relaes entre o Estado e a sociedade civil mais democrticas (PINHO; SACRAMENTO, 2004). Buscar transparncia significa desenvolver e implantar mecanismos que permitam sociedade ter o conhecimento oportuno e suficiente das aes adotadas pelos governantes, das polticas implementadas e dos recursos mobilizados (ALBUQUERQUE e MEDEIROS, 2006). A participao dos cidados no processo decisrio do ente governamental uma dimenso da accountability to importante quanto prestao de contas e a transparncia. Santos (1993) observa no Brasil uma enorme massa urbanizada, incapaz de participao ou desmotivada para isso, alm de uma baixa taxa de demandas, do descrdito tanto nas instituies quanto na eficcia do Estado, bem como uma permanente negao de conflito. Nessa mesma linha, Pinho (2008) considera que o Brasil estaria numa situao de fraca accountability, em que no h participao por parte da sociedade, no sentido de exigir maior transparncia do Estado, o qual se comporta de acordo com um modelo histrico de insulamento em relao sociedade civil.

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3 PROCEDIMENTOS METODOLGICOS O objeto de anlise refere-se s Cmaras Municipais de Santa Catarina que possuem portal eletrnico e foi investigado conforme delineamento apresentado por meio da figura 1:
Pesquisa Descritiva quanto aos objetivos; Pesquisa de Levantamento quanto aos procedimentos; Pesquisa quali-quantitativa quanto abordagem do problema. Coleta dos dados Protocolo de observao. Anlise dos dados Anlise descritiva. Figura 1 Tipologias da pesquisa, coleta e anlise dos dados Fonte: Elaborao prpria. Tipologias da pesquisa

O protocolo de observao foi utilizado com o objetivo de identificar a ocorrncia ou no dos indicadores do modelo de anlise. A elaborao do modelo de anlise foi subsidiada, primeiramente, pela investigao de experincias anteriores de diversos autores e instituies (DINIZ, 2000; AKUTSU; PINHO, 2002; MORAES, 2004; PRADO, 2004; PINHO, 2008) que pesquisaram portais eletrnicos foi necessria a fim de identificar indicadores de prestao de contas, transparncia e participao para composio do modelo de anlise. Alm de experincias acadmicas anteriores em estudos com portais, fez-se tambm a observao dos portais eletrnicos das cmaras municipais localizadas nas 10 capitais brasileiras com o maior nmero de habitantes (So Paulo, Rio de Janeiro, Salvador, Fortaleza, Belo Horizonte, Curitiba, Recife, Porto Alegre, Belm, Goinia) para identificar outros indicadores de prestao de contas, transparncia e participao. O modelo de anlise apresentado por meio da figura 2.

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Capacidade Nula Baixa Mdia Alta Capacidade Nula Baixa Mdia

Alta

Capacidade Nula Baixa

Mdia

Alta

Prestao de Contas Indicadores Inexistncia de qualquer tipo de Relatrio e/ou impossibilidade de sua localizao Divulgao parcial e/ou aps o prazo do conjunto de Relatrios Legais Divulgao do conjunto de Relatrios Legais dos gastos incorridos no prazo Divulgao, alm do conjunto de Relatrios Legais no prazo, de Relatrios complementares dos gastos incorridos Transparncia Indicadores Inexistncia de qualquer tipo de indicador de transparncia Detalhamento das sees (ordem do dia, atas das sees) Notcias da cmara municipal sobre as atividades dos vereadores Disponibilizao da legislao Disponibilizao de legislao com possibilidade de download Vdeos das sesses legislativas Divulgao das matrias nas fases de tramitao Vdeos das sesses legislativas ao vivo TV Cmara Rdio Cmara Participao Indicadores Inexistncia de qualquer tipo de canal para a participao dos cidados E-mail da cmara E-mail de setores da cmara E-mail do vereador Formulrio eletrnico Home page do vereador Twitter Vdeo YouTube Monitoramento das aes dos usurios Ouvidoria Indicativo de retorno

Figura 2: Modelo de anlise Fonte: Elaborao prpria.

De acordo com o Modelo de Anlise, ser considerado com nula capacidade em prestar contas o portal no qual for observada a inexistncia de qualquer tipo de Relatrio e/ou impossibilidade de sua localizao. Caso haja uma divulgao parcial e/ou aps o prazo do conjunto de Relatrios Legais dos gastos incorridos, o portal eletrnico apresenta baixa capacidade em prestar contas. A mdia capacidade do portal ser indicada a partir da divulgao do conjunto de Relatrios Legais dos gastos incorridos no prazo. A alta capacidade do portal ser identificada se houver divulgao, alm do conjunto de Relatrios Legais no prazo, de Relatrios complementares dos gastos incorridos. No tocante transparncia, o portal ter capacidade nula no caso de inexistncia de qualquer tipo de indicador de publicizao das atividades dos vereadores. A baixa capacidade ser definida pela presena de pelo menos um dos seguintes indicadores: detalhamento das sees (ordem do dia, atas das sees); notcias da cmara municipal sobre as atividades dos vereadores; disponibilizao da legislao. J a mdia capacidade ser identificada nos portais que apresentarem, de forma cumulativa, pelo menos um dos indicadores de baixa capacidade www.congressousp.fipecafi.org

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e um dos seguintes indicadores: disponibilizao de legislao com possibilidade de download, vdeos das sesses legislativas. A alta capacidade ser identificada caso o portal apresente, de forma cumulativa, pelo menos um dos indicadores de baixa capacidade, pelo menos um dos indicadores de mdia capacidade e um dos seguintes indicadores: divulgao das matrias nas fases de tramitao; vdeos das sesses legislativas ao vivo; TV Cmara; Rdio Cmara. Em se tratando de participao, ser considerado com nula capacidade o portal no qual for observada a inexistncia de qualquer tipo de canal para a participao dos cidados. A baixa capacidade ser identificada caso o portal apresente pelo menos um dos seguintes indicadores: E-mail da cmara; E-mail de setores da cmara; E-mail do vereador; Formulrio eletrnico. Ser considerado com mdia capacidade o portal que apresentar, de forma cumulativa, pelos menos um dos indicadores de baixa capacidade e um dos seguintes indicadores: Home page do vereador; Twitter; Vdeo YouTube; Monitoramento das aes dos usurios. Para que o portal tenha alta capacidade, dever apresentar, de forma cumulativa, pelos menos um dos indicadores de baixa capacidade, pelo menos um dos indicadores de mdia capacidade e um dos seguintes indicadores: ouvidoria; indicativo de retorno. 4 RESULTADOS DA PESQUISA EMPRICA Na anlise dos portais eletrnicos de Cmaras Municipais de Santa Catarina, os dados foram organizados por classes populacionais. A diviso da anlise em classes de populao foi escolhida, considerando as classes de tamanho da populao dos municpios brasileiros, definidas pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). 4.1 ANLISE DOS PORTAIS DE CMARAS MUNICIPAIS LOCALIZADAS EM MUNICPIOS COM AT 5.000 HABITANTES Seguindo-se as classes populacionais adotadas pelo IBGE foram analisados, primeiramente, os portais eletrnicos de cmaras municipais localizadas em municpios com at 5.000 habitantes. A partir dos itens do protocolo, foram feitas as visitas aos portais eletrnicos e anotadas as informaes disponveis. Aps a observao dos portais e registro dos indicadores encontrados, fez-se a consolidao do nvel de capacidade dos portais para cada uma das dimenses (participao, transparncia e participao), obtendo os resultados apresentados na figura 3.

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N.

Cmaras Municipais

Participao

Transparncia mdia mdia mdia mdia alta nula alta mdia baixa

1 Agronmica mdia 2 Ermo baixa 3 Galvo baixa 4 Iomer baixa 5 Jupi baixa 6 Lacerdpolis baixa 7 Novo Horizonte nula 8 So Bernardino baixa 9 So Martinho baixa Figura 3 Accountability/Sntese das dimenses analisadas Fonte: Dados da pesquisa.

Prestao de Contas baixa nula nula nula nula nula nula nula baixa

Na sntese das dimenses analisadas, as ocorrncias para os nveis de capacidade dos portais em relao prestao de contas foram as seguintes: nula (7), baixa (2), mdia (0), alta (0). A predominncia de portais com nula capacidade, o que significa que os portais no atendem nem mesmo o mnimo exigido, que so os relatrios exigidos pela legislao. No h prestao de contas nos portais de cmaras municipais, localizadas em municpios com at 5.000 habitantes, nem mesmo divulgao de relatrios legais. Constata-se que esta dimenso da accountability no uma prioridade dos legisladores dos municpios analisados e/ou no h interesse em publicizar os gastos incorridos por meio digital. As ocorrncias dos nveis de capacidade para a transparncia foram as seguintes: nula (1), baixa (1), mdia (5), alta (2). A predominncia de portais com mdia capacidade, nesta classe de municpios, mostra que a construo da transparncia pode ser mais favorvel quando comparada prestao de contas, pois no s apresentam mdia capacidade, a maioria, como tambm contempla portais com alta capacidade. Contudo, no d para afirmar se as atividades dos vereadores so realmente transparencializadas ou se as matrias so editadas antes de serem veiculadas. No que concerne participao, as ocorrncias dos nveis de capacidade foram as seguintes: nula (1), baixa (7), mdia (1), alta (0). Neste conjunto, se sobressaem os portais com baixa capacidade, mostrando a precariedade na construo desta dimenso. No h, de fato, predisposio a participao por meio dos portais, mesmo existindo a tecnologia capaz de potencializ-la. A anlise aqui deveria, na verdade, recair naquelas cmaras que se destacam, a rigor apenas uma (Agronmica), com duas capacidades mdia. Isso leva a concluir que no s as dimenses consideradas no esto presentes, como tambm, parece que os recursos e os parmetros digitais no chegaram a esses locais. As ocorrncias nos portais de cmaras municipais localizadas em municpios com at 5.000 habitantes para a prestao de contas, transparncia e participao, evidenciam a ausncia de construo de accountability.

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4.2 ANLISE DOS PORTAIS DE CMARAS MUNICIPAIS LOCALIZADAS EM MUNICPIOS DE 5.001 A 10.000 HABITANTES Na sequncia de observaes, foram analisados os portais eletrnicos de cmaras municipais localizadas em municpios com tamanho populacional de 5.001 a 10.000 habitantes, o que resultou em 8 portais analisados. Os nveis consolidados de capacidade dos portais para cada uma das dimenses (participao, transparncia e prestao de contas) so apresentados por meio da figura 4.
N. Cmaras Municipais Participao baixa baixa baixa baixa baixa baixa nula baixa Transparncia mdia mdia nula baixa mdia mdia mdia mdia Prestao de Contas baixa baixa baixa baixa mdia nula nula nula

1 gua Doce 2 Anchieta 3 Bom Retiro 4 Gro-Par 5 Irani 6 Passo de Torres 7 Rio do Oeste 8 Trombudo Central Figura 4 Accountability/Sntese das dimenses analisadas Fonte: Dados da pesquisa.

Na sntese das dimenses analisadas, as ocorrncias para os nveis de capacidade dos portais em relao prestao de contas foram as seguintes: nula (3), baixa (4), mdia (1), alta (0). A predominncia de portais com baixa e nula capacidades, respectivamente, evidenciando um inexpressivo avano em relao classe anterior. Este cenrio revela que, mesmo no grupo de cmaras localizadas nos municpios de 5.001 a 10.000 habitantes, visvel a precariedade no uso dos portais para disponibilizar informaes sobre os gastos incorridos no legislativo municipal. Permanece, portanto, a dificuldade e/ou impossibilidade em criar condies para construo de accountability por meio da prestao de contas. As ocorrncias dos nveis de capacidade para a transparncia foram as seguintes: nula (1), baixa (1), mdia (6), alta (0). Em relao classe anterior, mantm-se a predominncia de portais com mdia capacidade, apesar do retrocesso percebido, visto que no foram identificados portais com alta capacidade. Da mesma forma, a transparncia tambm se manteve mais ativa que a prestao de contas. No que concerne participao, as ocorrncias dos nveis de capacidade foram as seguintes: nula (1), baixa (7), mdia (0), alta (0). Destacam-se, nesta dimenso, os portais com baixa capacidade, ou seja, no h, neste grupo de cmaras municipais, portais eletrnicos que permitam uma predisposio participao da sociedade civil. Essas duas primeiras classes so semelhantes, no s no total de cmaras municipais, mas tambm, em termos de ocorrncia dos indicadores de cada dimenso analisada. Ainda comparando com a classe anterior, nesta classe, tambm, apenas um municpio se destaca, alcanando o nvel "mdio" em duas dimenses, caso de Irani, novamente o municpio que se aproxima da classe superior. Acredita-se, inclusive, que o tratamento do legislador o mesmo em todas as dimenses: no h prestao de contas; h indcios de transparncia dos atos; e no h uma predisposio a participao. Somadas as duas classes, tem-se 17 portais que no potencializam a construo de accountability. www.congressousp.fipecafi.org

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4.3 ANLISE DOS PORTAIS DE CMARAS MUNICIPAIS LOCALIZADAS EM MUNICPIOS DE 10.001 A 20.000 HABITANTES A anlise da terceira classe populacional, que contemplou municpios de 10.001 a 20.000 habitantes, compreendeu um nmero mais expressivo de portais em relao s duas classes anteriores, tendo um total de 22 portais eletrnicos de cmaras municipais analisados, conforme os resultados apresentados na figura 5.
Prestao de Contas nula nula nula nula nula nula nula nula baixa nula baixa nula nula nula baixa nula nula nula nula nula nula nula

N.

Cmaras Municipais

Participao

Transparncia baixa baixa baixa baixa alta baixa mdia alta baixa baixa baixa mdia baixa baixa alta baixa mdia baixa baixa baixa alta alta

1 Balnerio de Piarras baixa 2 Bombinhas baixa 3 Campo Alegre baixa 4 Corup baixa 5 Dionsio Cerqueira mdia 6 Faxinal de Guedes baixa 7 Garopaba nula 8 Imaru baixa 9 Itapo baixa 10 Lebon Rgis mdia 11 Massaranduba mdia 12 Morro da Fumaa mdia 13 Nova Veneza baixa 14 Palmitos mdia 15 Papanduva mdia 16 Pinhalzinho alta 17 Pouso Redondo baixa 18 Schoroeder mdia 19 Seara baixa 20 Siderpolis baixa 21 Tai mdia 22 Turvo baixa Figura 5 Accountability/Sntese das dimenses analisadas Fonte: Dados da pesquisa.

No sumrio das dimenses analisadas, as ocorrncias para os nveis de capacidade dos portais em relao prestao de contas foram as seguintes: nula (19), baixa (3), mdia (0), alta (0). Percebe-se que praticamente nula a capacidade de prestao de contas dos portais eletrnicos de cmaras localizadas em municpios de 10.001 a 20.000 habitantes, mostrando uma involuo em relao aos dois grupos anteriores e, talvez, permitindo concluir que no tem nenhum automatismo em quanto maior a populao, maior a condio de prestar contas. Para a transparncia, as ocorrncias dos nveis de capacidade nos portais foram as seguintes: nula (0), baixa (14), mdia (3), alta (5). Percebe-se que a predominncia de portais com baixa capacidade, embora alguns avanos sejam percebidos, principalmente, pela presena de indicadores de alta capacidade. Cabe ressaltar que outros portais apresentaram www.congressousp.fipecafi.org

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indicadores de alta capacidade, mas no receberam a classificao alta capacidade por no oferecer, cumulativamente, indicadores de mdia capacidade. No tocante participao, as ocorrncias dos nveis de capacidade foram as seguintes: nula (1), baixa (12), mdia (8), alta (1). Nesta dimenso se sobressaem, primeiramente, portais com baixa capacidade e, na sequncia, portais com mdia capacidade. Mesmo este grupo mostrando avanos em relao aos dois anteriores, em razo do nmero de portais com mdia capacidade, a realidade ainda de portais sem condies para que se efetive a participao dos cidados nos trabalhos do legislativo municipal. Na sntese do grupo de ocorrncias, h uma predominncia de portais com baixa capacidade em construir a prestao de contas, transparncia e participao da sociedade civil. Assim, o avano nas classes populacionais ainda no mostra predisposio dos vereadores em construir a accountability. 4.4 ANLISE DOS PORTAIS DE CMARAS MUNICIPAIS LOCALIZADAS EM MUNICPIOS DE 20.001 A 50.000 HABITANTES A quarta classe populacional de observaes compreende portais eletrnicos de cmaras municipais localizadas em municpios com tamanho de 20.001 a 50.000 habitantes, tendo um total de 29 portais analisados. Cabe ressaltar que 5 municpios tm mais de 40.000 habitantes, se aproximando da classe superior, embora a maioria tenha entre 20.000 e 30.000 habitantes. Os resultados so apresentados na figura 6.

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Cmaras Municipais

Participao

Transparncia baixa mdia baixa alta baixa baixa baixa baixa baixa alta baixa baixa baixa baixa baixa baixa baixa alta baixa baixa baixa baixa baixa baixa alta mdia baixa alta baixa

1 Araquari baixa 2 Barra Velha mdia 3 Brao do Norte baixa 4 Campos Novos baixa 5 Capinzal mdia 6 Capivari de Baixo baixa 7 Fraiburgo baixa 8 Guaramirim baixa 9 Imbituba mdia 10 Itaipolis mdia 11 Itapema mdia 12 Ituporanga baixa 13 Joaaba baixa 14 Maravilha mdia 15 Orleans baixa 16 Penha baixa 17 Pomerode baixa 18 Porto Unio baixa 19 Rio Negrinho baixa 20 So Francisco do Sul baixa 21 So Miguel do Oeste alta 22 So Loureno do Oeste nula 23 Sombrio baixa 24 Tijucas mdia 25 Timb baixa 26 Urussanga baixa 27 Videira baixa 28 Xanxer alta 29 Xaxim mdia Figura 6 Accountability/Sntese das dimenses analisadas Fonte: Dados da pesquisa

Prestao de Contas nula baixa baixa nula alta baixa nula nula nula nula baixa nula baixa nula baixa baixa nula baixa baixa nula baixa baixa nula nula alta baixa baixa nula nula

Na sntese das dimenses analisadas, as ocorrncias para os nveis de capacidade dos portais na prestao de contas foram as seguintes: nula (14), baixa (13), mdia (0), alta (2). A predominncia de portais com nula e baixa capacidades, respectivamente, mostrando uma pequena evoluo em relao ltima classe. Pelo tamanho populacional, era de se esperar portais mais estruturados em termos de prestao de contas, porm, mantm-se, nesta classe, a dificuldade e/ou impossibilidade em criar condies para construo da accountability por meio da prestao de contas. As ocorrncias dos nveis de capacidade para a transparncia foram as seguintes: nula (0), baixa (22), mdia (2), alta (5). Comparando classe anterior, permanece a predominncia de portais com baixa capacidade, bem como um nmero reduzido de portais com alta e mdia capacidades. No h, portanto, transparncia dos atos dos legisladores locais e/ou condies para sua construo. No que concerne participao, as ocorrncias dos nveis de capacidade foram as seguintes: nula (1), baixa (18), mdia (8), alta (2). Destacam-se, nesta dimenso, os portais www.congressousp.fipecafi.org

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com baixa capacidade, sem muitas expectativas para o exerccio da participao, bem como de contribuies efetivas construo da accountability. Considerando-se com bom desempenho aqueles portais que tem pelo menos 2 nveis (mdio e/ou alto) em um total de 3 dimenses, pode-se destacar as seguintes Cmaras: Barra Velha, Capinzal, Itaipolis (com o agravante de ter um nula), Timb e Xanxer. Os demais casos so desalentadores. Portanto, com exceo da prestao de contas, em que a maioria das ocorrncias divide-se entre a nula e a baixa capacidade, na transparncia e na participao predominam portais com baixa capacidade. O conjunto de portais eletrnicos de cmaras municipais localizadas em municpios com tamanho de 20.001 a 50.000 habitantes est estruturado de forma a no possibilitar a construo da accountability, mantendo a realidade dos trs grupos anteriores. 4.5 ANLISE DOS PORTAIS DE CMARAS MUNICIPAIS LOCALIZADAS EM MUNICPIOS DE 50.001 A 100.000 HABITANTES Nesta seo apresentam-se as anlises referentes aos portais de cmaras localizadas em municpios de 50.001 a 100.000 habitantes. Aps a observao dos portais e registro dos indicadores encontrados, fez-se a consolidao do nvel de capacidade para cada uma das dimenses (participao, transparncia e prestao de contas), conforme os resultados apresentados por meio da figura 7.
Prestao de Contas nula nula nula baixa baixa baixa baixa nula alta nula alta nula nula

N.

Cmaras Municipais

Participao

Transparncia baixa baixa baixa alta alta baixa baixa baixa baixa baixa alta baixa baixa

1 Biguau mdia 2 Caador alta 3 Cambori baixa 4 Canoinhas alta 5 Concrdia mdia 6 Gaspar mdia 7 Iara baixa 8 Indaial alta 9 Laguna baixa 10 Mafra baixa 11 Rio do Sul baixa 12 So Bento do Sul baixa 13 Tubaro baixa Figura 7 Accountability/Sntese das dimenses analisadas Fonte: Dados da pesquisa.

A sntese realizada demonstra que os portais eletrnicos apresentaram as seguintes ocorrncias de nveis de capacidade para a prestao de contas: nula (7), baixa (4), mdia (0), alta (2). Nesta dimenso se sobressaem os portais com nula capacidade, que acompanham a tendncia das classes anteriores. A quase ausncia de prestao de contas nos portais de cmaras localizadas em municpios de 50.001 a 100.000 habitantes revela o descaso, www.congressousp.fipecafi.org

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intencional ou no, do legislativo municipal com o processo de construo de accountability, onde haveria uma expectativa de se encontrar cmaras mais estruturadas. Em relao transparncia, foram identificadas as seguintes ocorrncias: nula (0), baixa (10), mdia (0), alta (3). O predomnio de baixa capacidade mostra que no h descaso e/ou falta de vontade poltica, apenas em veicular informaes acerca dos gastos incorridos, mas tambm, em tornar mais transparente as atividades realizadas pelos vereadores. No que concerne participao, tem-se as seguintes ocorrncias: nula (0), baixa (7), mdia (3), alta (3). Esta dimenso, apesar do predomnio de portais com baixa capacidade, apresenta-se mais ativa quando somadas as ocorrncias da mdia e alta capacidade. A participao, considerando as classes analisadas, a primeira dimenso a apresentar indcios de construo de accountability, como era de se esperar, pelo tamanho populacional, com as demais dimenses. Nesta classe, trs municpios (Canoinhas, Concrdia e Rio do Sul) se destacam alcanando o nvel mdio e/ou alto em duas dimenses. Contudo, no sumrio de ocorrncias, percebe-se ausncia de construo de prestao de contas e transparncia, e indicativo de construo de participao. Ainda assim, no conjunto, os portais no se mostram estruturados para contemplar a accountability, pois nenhum atende todos os requisitos. 4.6 ANLISE DOS PORTAIS DE CMARAS MUNICIPAIS LOCALIZADAS EM MUNICPIOS DE 100.001 A 500.000 HABITANTES A sexta e ltima classe populacional de observaes compreende portais eletrnicos de cmaras municipais localizadas em municpios com tamanho de 100.001 a 500.000 habitantes, tendo um total de 12 portais analisados. Cabe destacar que a Cmara Municipal de Joinville, mesmo estando localizada em um municpio com mais de 500.000 habitantes, foi agrupada na classe de 100.001 a 500.000 habitantes. Os resultados so apresentados na figura 8.
Prestao de Contas baixa baixa baixa baixa alta alta baixa alta alta baixa baixa baixa

N.

Cmaras Municipais

Participao

Transparncia alta baixa baixa alta alta alta baixa baixa alta baixa baixa alta

1 Balnerio Cambori baixa 2 Blumenau baixa 3 Brusque baixa 4 Chapec alta 5 Cricima alta 6 Florianpolis alta 7 Itaja mdia 8 Jaragu do Sul baixa 9 Joinville alta 10 Lages baixa 11 Palhoa alta 12 So Jos alta Figura 8 Accountability/Sntese das dimenses analisadas Fonte: Dados da pesquisa.

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A partir do sumrio dos nveis de capacidade dos portais para a prestao de contas, foram identificadas as seguintes ocorrncias: nula (0), baixa (8), mdia (0), alta (4). Percebese que o predomnio, mesmo na classe com o maior tamanho populacional, continua sendo de portais com baixa capacidade. Nesta classe observa-se, inclusive, o descumprimento da legislao, considerando que a Lei da Transparncia, aprovada em 2009, estabeleceu o prazo de 1 (um) ano para a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os municpios com mais de 100.000 (cem mil) divulgarem, por meios eletrnicos, relatrios legais que explicitam as despesas incorridas. A construo da prestao de contas acontece somente nos portais das Cmaras de Cricima, Florianpolis, Jaragu do Sul e Joinville. Em relao transparncia, foram observadas as ocorrncias: nula (0), baixa (6), mdia (0), alta (6). O predomnio de portais com baixa e alta capacidade, sendo que no foram identificados portais com mdia capacidade. Apesar do nmero representativo de portais com alta capacidade, 50% dos portais no esto estruturados de maneira a promover a transparncia dos atos dos vereadores. As ocorrncias dos nveis de capacidade dos portais para a participao foram: nula (0), baixa (5), mdia (1), alta (6). Predominam, nesta dimenso, os portais com alta capacidade em construir a interao entre o cidado e os vereadores. Em termos de ocorrncias dos nveis de capacidade, esta dimenso contribui para a criao de condies de accountability a partir dos portais. Tem-se, pela primeira vez, 2 portais com nvel alto nas trs dimenses (Cricima, Florianpolis, Joinville) e 2 portais com nvel alto (Chapec e So Jos). No entanto, os restantes (7) ainda apresentam predominncia de baixa capacidade, o que preocupante considerando que so os municpios mais avanados e desenvolvidos do Estado. Em sntese, comparando com o grupo anterior, a situao melhora um pouco mais, entretanto, ainda h municpios com classificao baixa em todas as dimenses (Blumenau, Brusque e Lages). 5 CONCLUSES O artigo teve por objetivo investigar a utilizao de portais eletrnicos de cmaras municipais para promover prestao de contas, transparncia e participao. No conjunto de portais analisados, a predominncia de portais com capacidade nula em prestar contas nas cmaras municipais localizadas em municpios com at 5.000 habitantes. No grupo de cmaras dos municpios de 5.001 a 10.000 habitantes ainda predominam portais com capacidades baixa e nula, evidenciando um inexpressivo avano em relao classe anterior. Permanece, portanto, a dificuldade e/ou impossibilidade em criar condies para construo da accountability por meio da prestao de contas. Percebe-se que nula a capacidade de prestao de contas dos portais eletrnicos de cmaras localizadas em municpios de 10.001 a 20.000 habitantes, mostrando uma involuo em relao aos dois grupos anteriores e, talvez, permitindo concluir que no h automatismo em quanto maior a populao maior a condio de prestar contas. Na classe de 20.001 a 50.000 habitantes, se destacam os portais com capacidade nula e baixa, respectivamente. Pelo tamanho populacional, era de se esperar portais mais estruturados em termos de prestao de contas. A quase ausncia de prestao de www.congressousp.fipecafi.org

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contas nos portais de cmaras localizadas em municpios de 50.001 a 100.000 habitantes revela o descaso, intencional ou no, do legislativo municipal com o processo de construo de accountability, onde haveria uma expectativa de se encontrar portais mais avanados e desenvolvidos. Na ltima classe, de 100.001 a 500.000 habitantes, mesmo tendo o maior tamanho populacional, predominam portais com capacidade baixa. Nesta classe observa-se, inclusive, o descumprimento da legislao, considerando que a Lei da Transparncia, aprovada em 2009, estabeleceu o prazo de 1 (um) ano para a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os municpios com mais de 100.000 habitantes divulgarem, por meios eletrnicos, relatrios legais que explicitam as despesas incorridas. O cumprimento da Lei e a respectiva construo da prestao de contas acontecem somente nos portais das Cmaras de Cricima, Florianpolis, Jaragu do Sul e Joinville, todos da ltima classe populacional. No tocante transparncia, h uma predominncia de portais com mdia capacidade em municpios com at 5.000 habitantes, mostra que a construo da transparncia pode ser mais favorvel quando comparada s condies da prestao de contas, pois no s apresentam capacidade mdia, a maioria, como tambm contemplam portais com capacidade alta. Contudo, no d para afirmar se as atividades dos vereadores so realmente transparencializadas ou se as matrias so editadas antes de serem veiculadas. Na classe de 5.001 a 10.000 habitantes mantm-se a predominncia de portais com capacidade mdia de transparncia, apesar do retrocesso percebido em relao classe anterior, visto que no foram identificados portais com capacidade alta. Da mesma forma, a transparncia tambm se mantm mais ativa que a prestao de contas. Na classe 10.001 a 20.000 habitantes percebe-se que a predominncia de portais com capacidade baixa, embora alguns avanos sejam percebidos, principalmente, pela presena de indicadores de capacidade alta. Comparando ao grupo anterior, na classe 20.001 a 50.000 habitantes permanece a predominncia de portais com capacidade baixa, bem como um nmero reduzido de portais com capacidade alta e mdia. No h, portanto, transparncia dos atos dos legisladores locais e/ou condies para sua construo. O predomnio de portais com capacidade baixa no grupo de 50.001 a 100.000 habitantes mostra que no h descaso e/ou falta de vontade poltica, apenas em veicular informaes acerca dos gastos incorridos, mas tambm, em tornar mais transparente as atividades realizadas pelos vereadores. Na ltima classe se sobressaem os portais com capacidade baixa e alta, sendo que no foram identificados portais com capacidade mdia. Em relao participao, no conjunto de municpios com at 5.000 habitantes se sobressaem os portais com capacidade baixa, mostrando a precariedade na construo desta dimenso. No h, de fato, predisposio a participao por meio dos portais, mesmo existindo tecnologia capaz de potencializ-la. Tambm se destacam no grupo de 5.001 a 10.000 habitantes, portais com capacidade baixa, ou seja, no h, neste grupo de cmaras municipais, portais eletrnicos que permitam uma predisposio participao da sociedade civil. Na classe de 10.001 a 20.000 habitantes predominam, primeiramente, portais com capacidade baixa e, na sequncia, portais com capacidade mdia. Mesmo este grupo mostrando avanos em relao aos dois anteriores, em razo do nmero de portais com mdia capacidade, a realidade ainda de portais sem condies para que se efetive a participao dos cidados nos trabalhos do legislativo municipal. No grupo de 20.001 a 50.000 habitantes voltam a ter destaque os portais com capacidade baixa, sem muitas expectativas para o exerccio da participao, bem como de contribuies efetivas construo da accountability. Apesar do predomnio de portais com capacidade baixa na classe de 50.001 a 100.000 www.congressousp.fipecafi.org

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habitantes, a transparncia apresenta-se mais ativa quando somadas as ocorrncias da capacidade mdia e alta. Na ltima classe predominam os portais com capacidade alta em construir a interao entre o cidado e os vereadores. Em termos de ocorrncias dos nveis de capacidade, a participao, neste grupo populacional, contribui para a criao de condies de accountability a partir dos portais. Conclui-se, pela evidncia emprica coletada, que o conjunto dos portais eletrnicos de cmaras municipais localizadas em municpios catarinenses mostra ausncia de capacidade de viabilizar a construo das dimenses da accountability analisadas. Os portais analisados configuram muito mais a existncia de murais eletrnicos do que espaos de construo da accountability. Os portais respondem a um requerimento, um impulso da modernidade expresso por um imperativo tecnolgico dominante, porm, no contribuem para o desenvolvimento da transparncia, prestao de contas e participao. Entende-se que a teoria, principalmente o patrimonialismo e/ou neopatrimonialismo, que se constitui na corrente terica predominante da pesquisa, pode explicar parte do emprico encontrado. Na proposta de Denhardt e Denhardt (2007), dadas as caractersticas do Novo Servio Pblico, em que o ser humano um ser poltico que age na comunidade; que a comunidade politicamente articulada requer a participao do cidado para a construo do bem comum; e que o bem comum precede a busca do interesse privado; os administradores pblicos devem ser responsveis e obrigados a prestar contas. Ora, o que Denhardt e Denhardt (2007) esto propondo so exatamente aquelas condies, aqueles pr-requisitos que Campos (1990) notava que no existiam no Brasil e que Pinho e Sacramento (2009) mostram que, passados mais de 20 anos, ainda esto em lenta construo no Brasil, quais sejam, participao do cidado na vida poltica, o que levaria os administradores pblicos a prestar contas. Os resultados desta pesquisa indicam que estas condies ainda esto longe de serem atendidas. Toda a potencialidade do legislativo eletrnico no foi observada no emprico, ainda que isso possa ser explicado tambm pela manuteno de caractersticas patrimonialistas. Os portais at existem, mas sua presena parece atender a um requisito da modernidade necessrio para legitimar as cmaras diante do padro tecnolgico dominante. REFERNCIAS AKUTSU, L.; PINHO, J. A. G. Sociedade da informao, accountability e democracia delegativa: investigao em portais de governo no Brasil. Revista de Administrao Pblica, Rio de Janeiro, v. 36, n. 5, p.723-745, set./out. 2002. ALBUQUERQUE, C. M.; MEDEIROS, M. B.; FEIJ, P. H. Gesto de finanas pblicas. Braslia: Outras Editoras, 2006. CAMPOS, A. M. Accountability: quando poderemos traduzi-la para o portugus? Revista de Administrao Pblica. Rio de Janeiro, ano 24, n.2, p.30-50, fev./abr. 1990. CRUZ, C. F.; FERREIRA, A. C. S.; SILVA, L. M.; MACEDO, M. . S. Transparncia da Gesto Pblica Municipal: Um Estudo a partir dos Portais Eletrnicos dos Maiores Municpios Brasileiros. In: ENCONTRO DA ANPAD, XXXIV, 2010, Rio de Janeiro, 2010. Anais... Rio de Janeiro: ANPAD, 2010. CRUZ, C. F.; SILVA, L. M.; SANTOS, R.. Transparncia da Gesto Fiscal: Um Estudo a partir dos Portais Eletrnicos dos Maiores Municpios do Estado do Rio de Janeiro. In: Encontro de Administrao da Informao, II, 2009, Recife. Anais... Rio de Janeiro: ANPAD, www.congressousp.fipecafi.org

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