Anda di halaman 1dari 28

KERJASAMA PEMERINTAH SWASTA (KPS)

Pembiayaan KPS Infrastruktur dan Kesesuaiannya pada KPS Sosial

aid for development effectiveness secretariat

Maret 2012

KERJASAMA PEMERINTAH SWASTA


(KPS)
Pembiayaan KPS Infrastruktur dan Kesesuaiannya pada KPS Sosial

Maret 2012

aid for development effectiveness secretariat

aid for development effectiveness secretariat

RINGKASAN EKSEKUTIF

Kerjasama Pemerintah Swasta (KPS) memberikan kesempatan bagi sektor swasta berpartisipasi dalam pembiayaan, desain, konstruksi serta operasional dan pemeliharaan terhadap proyek dan program sektor publik. Meskipun KPS yang umum terdapat dalam proyek infrastruktur transportasi dan utilitas, KPS infrastruktur sosial seperti fasilitas kesehatan dan pendidikan, perpustakaan dan lainya masih belum dikenal secara luas, begitu juga kenyataan dilapangan belum banyak terealisasi. Dengan defisit infrastruktur yang besar, baik sektor publik dan swasta perlu mencari metode pembiayaan yang efektif dan tepat waktu dalam merancang dan membangun infrastruktur sosial. Pemerintah dengan berbagai instrumenya berusaha untuk menjembatani sektor swasta untuk terlibat dalam pembangunan infrastruktur dengan menawarkan jaminan, incentive dan financial returns atas investasi yang dilakukan. Dalam laporan ini mekanisme KPS sosial diambil dari penerapan KPS dalam sektor infrastruktur yang contoh penerapanya sudah dilakukan disektor jalan dan energi. Tidak menutup kemungkinan penggunaan mekanisme KPS infrastruktur dapat dilakukan pada proyek KPS sosial dengan melakukan penyesuaian. KPS di sektor sosial khususnya kesehatan dan pendidikan didasarkan pada prinsip: Kesehatan dan pendidikan adalah sektor penting dalam kegiatan pembangunan nasional.

Manfaat utama menggunakan KPS dalam menyediakan fasilitas/jasa di sektor pendidikan dan kesehatan meliputi: Mengurangi pengeluaran Pemerintah (contoh: menghilangkan biaya set up fee di muka sehingga mengurangi beban dana publik yang sudah terbatas).

KERJASAMA PEMERINTAH SWASTA (KPS) Pembiayaan KPS Infrastruktur dan Kesesuaiannya pada KPS Sosial

iii

aid for development effectiveness secretariat

Meningkatkan efisiensi (contoh: mitra swasta dapat melakukan efesiensi operasional atau manajemen yang lebih baik dalam menjalankan pelayanan di rumah sakit atau sebagai penyedia infrastruktur). Memanfaatkan keahlian teknis atau manajemen (contoh: pemantauan dan evaluasi berbasis kinerja dan jenis insentif yang dikembangkan). Memacu transfer teknologi, yang semuanya bertujuan meningkatan kualitas. Mengurangi atau mengalokasikan risiko lebih baik (misalnya, mitra swasta mungkin lebih mampu mengelola resiko biaya dan overruns jadwal).

Manfaat di atas tentunya dihadapkan kepada tantangan penerapan KPS di sektor sosial yang menjadi kendala dalam implementasinya.

Sekretariat A4DE

iv

KERJASAMA PEMERINTAH SWASTA (KPS) Pembiayaan KPS Infrastruktur dan Kesesuaiannya pada KPS Sosial

aid for development effectiveness secretariat

DAFTAR ISI

RINGKASAN EKSEKUTIF .................................................................................... iii DAFTAR ISI ....................................................................................................... v

DAFTAR ISTILAH ............................................................................................... vi DAFTAR GAMBAR ............................................................................................ vii DAFTAR TABEL ................................................................................................. viii 1. 2. 3. Latar Belakang .......................................................................................... 1

Struktur Kerjasama Pemerintah Swasta dan Skema Pembiayaan Swasta Mengadopsi Proyek Infrastruktur ............................................................. 3 Pembentukan PT Penjaminan Infrastruktur Indonesia (PT PII) .................. 3.1 Proyek KPS Pertama PT PII ..................................................................... 4 5

4.

Pembentukan Sarana Multi Infrastruktur (PT SMI) sebagai Infrastructure Fund .......................................................................................................... 6 4.1 Showcase Project Rel Kereta Bandara - Manggarai ............................... 4.2 Koordinasi PT SMI dengan PT PII dan Kementerian PU ......................... 8 9 9

5. 6. 7. 8.

Penerapan Skema KPS dalam Kementrian Pekerjaan Umum .....................

ASEAN Infrastructure Fund ........................................................................ 11 Rasionalisasi Kerjasama Pemerintah Swasta ............................................. 11 Perbandingan KPS Infrastruktur dan KPS Sosial......................................... 13 8.1 Subsidi silang dan Kredibilitas Finansial ................................................. 13 8.2 Insentif bagi Sektor Swasta .................................................................... 14 8.3 Sistem Pemantauan dan Evaluasi yang Kompleks ................................. 14 8.4 Operasi dan Pemeliharaan ..................................................................... 15

9.

Kesimpulan ............................................................................................... 15

DAFTAR PUSTAKA ............................................................................................ 16

KERJASAMA PEMERINTAH SWASTA (KPS) Pembiayaan KPS Infrastruktur dan Kesesuaiannya pada KPS Sosial

aid for development effectiveness secretariat

DAFTAR ISTILAH

ADB AIF APBN BLU BPJT BUJT GCA GDP Kemenpu KPS PPJT PT .PII PT. SMI PT.IIF SPV

Unitary Charge

VFM WB

Asian Development Bank Asean Infrastructure Fund Anggaran Pendapatan Belanja Negara Badan Layanan Umum Badan Pengelola Jalan Tol Badan Usaha Jalan Tol Government Contracting Agency Gross Domestic Product Kementrian Pekerjaan Umum Kerjasama Pemerintah Swasta Perjanjian Pengelolaan Jalan Tol PT. Penjaminan Infrastruktur Indonesia PT. Sarana Multi Infrastruktur Pembiayaan Infrastruktur PT. Indonesia Infrastructure Fund Pembiayaan Infrastruktur Special Purpuse Vehicle sebuah badan usaha yang digunakan sebagai media untuk menjembatani kerjasama antara Pemerintah dan swasta Biaya satuan unit yang dikenakan dengan capaian kinerja oleh pihak swasta yang dapat dibayarkan oleh Pemerintah apabila sesuai dengan target pelayanan Value for Money World Bank

vi

KERJASAMA PEMERINTAH SWASTA (KPS) Pembiayaan KPS Infrastruktur dan Kesesuaiannya pada KPS Sosial

aid for development effectiveness secretariat

DAFTAR GAMBAR

Gambar 1. Bentuk dan Modalitas KPS .................... 1 Gambar 2. Skema Pemanfaatan Pembiayaan Infrastruktur dalam KPS .. 10

KERJASAMA PEMERINTAH SWASTA (KPS) Pembiayaan KPS Infrastruktur dan Kesesuaiannya pada KPS Sosial

vii

aid for development effectiveness secretariat

DAFTAR TABEL

Tabel 1. Kontrak Inisiatif Swasta Keuangan dan Jenis Layanan berdasarkan Kontrak ......................... 2 Tabel 2. Melakukan Nilai-untuk-Uang Analisis (Value for Money Analysis) 12 Tabel 3. Alternatif Pembiayaan sebagai insentif sektor swasta .. 14

viii

KERJASAMA PEMERINTAH SWASTA (KPS) Pembiayaan KPS Infrastruktur dan Kesesuaiannya pada KPS Sosial

aid for development effectiveness secretariat

1.

Latar Belakang

Kerjasama Pemerintah Swata (KPS) - merupakan mekanisme pembiayaan alternatif dalam pengadaan pelayanan publik yang telah digunakan secara luas di berbagai negara khususnya negara maju. KPS sering dipandang sebagai alternatif dari pembiayaan pengadaan tradisional melalui desain, pengadaan dan konstruksi (Engineering, Procurement, Construction) kontrak, di mana sektor publik melakukan kompetitif penawaran untuk membuat kontrak terpisah untuk elemen desain dan konstruksi dari sebuah proyek. Sektor publik mempertahankan kepemilikan aset dan bertanggung jawab untuk pembiayaan kebijakan tersebut. KPS atau memungkinkan sektor publik untuk memanfaatkan kemampuan manajemen dan keahlian pihak swasta dan juga meningkatkan dana tambahan untuk mendukung layanan tertentu. Tergantung pada derajat keterlibatan swasta dan penggunaan keuangan swasta, pengaturan pengalihan resiko dalam proyek KPS dapat bervariasi di seluruh spektrum risk-return (Gambar 1).
Gambar 1. Bentuk dan Modalitas KPS

KERJASAMA PEMERINTAH SWASTA (KPS) Pembiayaan KPS Infrastruktur dan Kesesuaiannya pada KPS Sosial

aid for development effectiveness secretariat

Sebuah contoh pengaturan KPS umum meliputi sebagai berikut: Kontrak sektor publik untuk membeli jasa dari perusahaan swasta atas dasar jangka panjang, seringkali 15-30 tahun. Sesuai dengan kontrak, perusahaan membangun dan memelihara infrastruktur untuk memberikan layanan yang dibutuhkan. Kontrak biasanya disampaikan melalui special purpose vehicle (SPV) yang menggunakan keuangan swasta (campuran dari ekuitas dan utang limited recourse) untuk membiayai pekerjaan konstruksi awal. SPV kemudian membebankan fee - sering disebut sebagai unitary charge yang mencakup pembayaran pokok dan bunga, biaya layanan manajemen fasilitas yang dibutuhkan, dan keuntungan ekonomi ke penyedia swasta. Pembayaran unitary charge akan berkaitan erat terhadap kinerja kontraktor selama masa kontrak, yaitu pembayaran menurun jika kinerja berada di bawah standar yang diperlukan. Dengan demikian, sektor swasta menerima insentif untuk memberikan layanan tepat waktu, sesuai anggaran, serta memenuhi standar yang dibutuhkan. Alokasi risiko publik dan swasta harus dipahami dan didokumentasikan secara baik, contoh: penyedia swasta menanggung biaya overruns, keterlambatan dan risiko layanan standar.

Tabel 1 memberikan gambaran umum terminologi dalam penerapan KPS menurut jenis kontrak/kerjasama.
Tabel 1. Kontrak Inisiatif Swasta Keuangan dan Jenis Layanan berdasarkan Kontrak Jenis DesignBuild Uraian Sektor publik melakukan kontrak dengan swasta sebagai penyedia tunggal untuk melakukan desain dan konstruksi. Dengan cara ini, Pemerintah mendapatkan keuntungan dari economies of scale dan mengalihkan resiko yang terkait dengan desain kepada sektor swasta. Sektor publik melakukan kontrak dengan penyedia swasta untuk merancang, membangun dan mengoperasikan aset modal. Sektor

Design, Build, Operate

KERJASAMA PEMERINTAH SWASTA (KPS) Pembiayaan KPS Infrastruktur dan Kesesuaiannya pada KPS Sosial

aid for development effectiveness secretariat

publik tetap bertanggung jawab untuk meningkatkan modal yang dibutuhkan dan mempertahankan kepemilikan fasilitas. Design, Build, Finance, Operate Sektor publik melakukan kontrak dengan penyedia swasta untuk merancang, membangun, membiayai dan mengoperasikan (DBFO) aset modal. Model ini biasanya melibatkan perjanjian konsesi jangka panjang. Sektor publik memiliki pilihan untuk mempertahankan kepemilikan aset atau sewa aset ke sektor swasta untuk periode waktu. Jenis pengaturan ini umumnya dikenal sebagai inisiatif keuangan swasta (PFI). Sebuah penyedia swasta bertanggung jawab untuk semua aspek proyek. Kepemilikan fasilitas baru ditransfer ke penyedia swasta, baik tanpa batas waktu atau untuk jangka waktu yang tetap. Kesepakatan jenis ini juga termasuk dalam domain dari sebuah inisiatif keuangan swasta. Susunan ini juga dikenal sebagai "membangun, mengoperasikan, memiliki, Transfer" atau BOOT.

Design, Build, Own, Operate

2.

Struktur Kerjasama Pemerintah Swasta dan Skema Pembiayaan Swasta Mengadopsi Proyek Infrastruktur

Proyek KPS digagas untuk mengundang lebih banyak peran dan inisiatif swasta dalam percepatan pembangunan infrastruktur di Indonesia. Sementara dana yang disediakan oleh APBN dipastikan tidak mampu menutupi keseluruhan biaya yang dibutuhkan. Dengan menggandeng pihak swasta, kebutuhan dana ini diharapkan dapat tercukupi. Pihak swasta yang tertarik ambil bagian dalam program KPS tak perlu khawatir atas risiko yang mungkin terjadi. Melalui PT PII (Penjaminan Infrastruktur Indonesia), Pemerintah akan menjamin keberlangsungan proyek yang dijalankan atas tiga risiko penting investasi di sektor infrastruktur. Pemerintah memberikan jaminan bahwa proyek KPS prioritas yang dibangun oleh pihak swasta akan dijamin cukup untuk mengembalikan nilai investasinya yang disebut juga sebagai resiko pengembalian atas investasi. Pemerintah juga akan memberikan jaminan terhadap risiko politik, apabila selama masa konsesi Pemerintah melakukan perubahan peraturan yang mengakibatkan proyek dipandang tidak akan mampu mengembalikan investasi sesuai dengan yang diperjanjikan, Pemerintah akan memberikan kompensasi kepada penyelenggara proyek.
KERJASAMA PEMERINTAH SWASTA (KPS) Pembiayaan KPS Infrastruktur dan Kesesuaiannya pada KPS Sosial

aid for development effectiveness secretariat

Sementara itu, risiko ketiga disebut dengan risiko terminasi. Apabila ke depan Pemerintahan berganti, sehingga memungkinkan Pemerintah yang baru mengubah kebijakan terkait program KPS, maka jaminan Pemerintah terhadap program yang sudah berjalan akan tetap diberikan. Dengan cara seperti itu diharapkan swasta bersedia membiayai proyek dalam nuansa atau kerjasama yang disebut dengan Kemitraan PemerintahSwasta.

3.

Pembentukan PT Penjaminan Infrastruktur Indonesia (PT PII)

Tiga risiko di atas akan memberikan dampak berupa timbulnya term contingent liabilities atau kewajiban bersyarat bagi Pemerintah. Meskipun risiko yang dijamin belum tentu terjadi, sebagai Penjamin yang sudah menandatangani perjanjian, Pemerintah harus tetap memasukkan risiko kontingensi ke dalam APBN. Namun demikian, penjaminan risiko yang langsung terekspos ke APBN berpotensi mendorong terjadinya instabilitas jika seandainya dalam satu tahun tertentu ada sejumlah klaim atas risiko yang harus dibayar sekaligus. Sebagai jalan keluarnya, Pemerintah membentuk PT PII yang diharapkan juga dapat menjadi langkah preventif untuk menghindari kemungkinan terjadinya instabilitas APBN. PT PII dibentuk dengan modal dari Pemerintah dan selanjutnya lembaga tersebut yang akan melakukan penjaminan terhadap tiga risiko KPS. Pemerintah tentunya, melalui mekanisme APBN, melakukan penambahan atau penanaman modal. Kemudian PT PII melakukan penjaminan atas nama Pemerintah. Dengan demikian contingent liabilities di APBN menjadi berkurang. Dengan kata lain, PT PII dapat dikatakan sebagai wadah penjamin yang memungkinkan klaim dari swasta tidak mempengaruhi stabilitas APBN secara langsung. Berdasarkan Peraturan Presiden (Perpres) Nomor 78 Tahun 2010 tentang Penjaminan Infrastruktur dalam Proyek Kerja Sama Pemerintah dengan Badan Usaha yang Dilakukan melalui Badan Usaha Penjamin Infrastruktur pasal 18 ayat 1b, dalam rangka meningkatkan kredibilitas penjaminan infrastruktur, PT PII dapat bekerja sama dengan lembaga keuangan multilateral atau pihak lain yang memiliki maksud dan tujuan yang sejenis. PT PII tengah menjalin kerja sama dengan WorldBank (WB) dan juga anak perusahaannya yang bernama Multilateral Investment Guarantee Agency (MIGA).
KERJASAMA PEMERINTAH SWASTA (KPS) Pembiayaan KPS Infrastruktur dan Kesesuaiannya pada KPS Sosial

aid for development effectiveness secretariat

Selain dengan badan tersebut, PT PII juga menggagas kerjasama dengan Asian Development Bank (ADB). Berbeda dengan WB, ADB hanya melakukan kerja sama penjaminan secara langsung dan tidak membentuk anak perusahaan. Untuk kerja sama dengan World Bank yang dilakukan adalah apabila ada penjaminan oleh PT PII, maka World Bank memberikan stand by loan. Sebagai BUMN yang terhitung baru dibentuk, modal PT PII masih terbatas. Secara garis besar, fasilitas stand by loan yang diberikan oleh WB akan memungkinkan PT PII menjamin proyekproyek bernilai lebih besar dari modal yang dimilikinya. Contohnya, modal PT PII saat ini hanya Rp 3 triliun, akan tetapi PT PII menjamin proyek senilai Rp 10 triliun, yang sisanya itu dijamin oleh World Bank berdasarkan stand by loan. Dengan mengadopsi pola ini, dapat dikatakan bahwa Pemerintah tidak berutang kepada WB secara langsung. Jika tidak ada klaim atas risiko yang harus dibayarkan, maka Pemerintah hanya harus membayar fee kepada WB dan biaya fee tersebut tidak terlalu besar. 3.1 Proyek KPS Pertama PT PII Dengan keberadaan PT PII sebagai guarantee fund, Pemerintah menerapkan kebijakan satu pelaksana (single window policy) dalam penyediaan penjaminan Pemerintah atas proyek-proyek kemitraan. Ini berarti bahwa semua permintaan penjaminan Pemerintah harus terlebih dahulu melalui PT PII. Dan semua pemeriksaan serta penilaian terkait penjaminan akan dilakukan oleh PT PII. Keterlibatan Kementerian Keuangan dalam penyediaan penjaminan masih dimungkinkan sepanjang kemitraan dan kerja sama dengan penyedia jaminan lain tidak mampu menyediakan penjaminan penuh atas keputusan penjaminan yang telah disepakati. Saat ini PT PII tengah ambil bagian dalam pelaksanaan proyek KPS pertama berupa pembangunan pembangkit tenaga listrik di Jawa Tengah. Nilainya mencapai sekitar Rp30 triliun. Mengingat modal PT PII masih senilai 3 triliun, maka penjaminan

KERJASAMA PEMERINTAH SWASTA (KPS) Pembiayaan KPS Infrastruktur dan Kesesuaiannya pada KPS Sosial

aid for development effectiveness secretariat

proyek tersebut sekarang dilakukan secara bersamasama antara PT PII dengan Pemerintah. Mekanisme penjaminan semacam ini juga dimungkinkan berdasarkan Perpes Nomor 78 tahun 2010. Pasal 25 peraturan tersebut mengatur bahwa Menteri Keuangan dapat memberikan penjaminan bersama dengan Badan Usaha Penjaminan Infrastruktur dalam hal modal lembaga bersangkutan belum mencukupi. Untuk proyek pembangkit listrik di Jawa Tengah yang nilainya 30 triliun rupiah, sebanyak 99% penjaminan dari dana APBN dijamin oleh Pemerintah. Hanya 1% yang dijamin oleh PT PII dikarenakan keterbatasan modalnya. Meskipun begitu, sebagaimana kebijakan single window policy yang disebutkan di atas, PT PII berperan sebagai penanggung jawab utama atas setiap pemrosesan penjaminan proyek KPS yang dilaksanakan Pemerintah. Mk

4.

Pembentukan Sarana Multi Infrastruktur (PT SMI) sebagai Infrastructure Fund

Pembentukan PT SMI sebagai infrastructure fund menjadi salah satu langkah serius Pemerintah merangkul swasta. Selain memberikan dukungan institusi, yaitu melalui perusahaan pembiayaan dan perusahaan penjaminan infrastruktur, Pemerintah juga membuat kerangka kerja, kebijakan, serta regulasi yang mendukung percepatan pembangunan sarana infrastruktur. PT SMI merupakan salah satu bentuk dukungan institusi Pemerintah untuk mengurangi adanya ketidaksesuaian pembiayaan pembangunan infrastruktur. Melalui PT SMI, mekanisme pembiayaan long term financing yang dapat dikatakan identik dengan pola pembiayaan pembangunan infrastruktur diharapkan dapat dicapai. Ini menjadi penting mengingat perbankan pada umumnya hanya menyediakan produk atau instrumen investasi dengan tenor jangka pendek. Berdasarkan Peraturan Pemerintah Nomor 75 tahun 2008 tentang Perubahan Atas Peraturan Pemerintah Nomor 66 Tahun 2007 tentang Penyertaan Modal Negara Republik Indonesia untuk Pendirian Perusahaan Perseroan (Persero) di Bidang Pembiayaan Infrastruktur, PT SMI antara lain memiliki visi untuk memberikan dan

KERJASAMA PEMERINTAH SWASTA (KPS) Pembiayaan KPS Infrastruktur dan Kesesuaiannya pada KPS Sosial

aid for development effectiveness secretariat

mendukung percepatan pembangunan infrastruktur yang menyediakan fungsi cathalical role. Meskipun baru berdiri pada awal tahun 2009, PT SMI tetap berkomitmen menjalankan misinya dalam memitigasi mismatch pembiayaan infrastruktur. PT SMI berfungsi membuat suatu industri pembiayaan infrastruktur yang bisa menyediakan long term financing dengan dukungan dana loan dari World Bank dan Asian Development Bank. Menyadari adanya keterbatasan budget untuk membiayai pembangunan infrastruktur maka dianggap perlu untuk membuat vehicle untuk menarik minat investor swasta dalam pembiayaan infrastruktur. Dalam menghimpun dana pembiayaan infrastruktur yang lebih besar, PT SMI menggandeng sejumlah institusi multilateral untuk mendirikan anak perusahaan. Saat ini anak perusahaan yang sudah beroperasi bernama PT Indonesia Infrastruktur Finance (PT IIF) agar pola pembiayaan long term financing dapat terpenuhi. PT IIF saat ini memiliki modal sebesar Rp1,6 triliun serta dukungan loan Rp2 triliun dari World Bank dan Asian Development Bank (ADB) dengan tenor 25 tahun. Jangka waktu tersebut tidak bisa ditutup oleh instrument investasi perbankan yang tenornya rata-rata hanya selama 5 hingga 7 tahun. Diharapkan dengan terbentuknya PT SMI bisa lebih fleksibel dalam bekerjasama dengan investor Selama tiga tahun berdirinya PT SMI, animo investor lokal maupun asing untuk membiayai proyek-proyek infrasturktur sebenarnya sangat besar. Yang menjadi handicap terbesar adalah kesiapan dari proyeknya itu sendiri. Terlebih jika dihadapkan dengan konsep Public Private Partnership (PPP) atau Kemitraan Pemerintah-Swasta (KPS). PPP merupakan proyek Pemerintah sehingga membutuhkan government support. Tidak hanya Pemerintah Pusat, tetapi juga Pemerintah Daerah. Dengan adanya local otonomy (otonomi daerah) maka kekuasaan Pemerintah Pusat semakin tersebar. Ada pro dan kontra terkait kebijakan otonomi di mana kebijakan pusat tidak bisa serta merta di-replicate dengan kebijakan local government. Contohnya adalah water industry di mana tarifnya diputuskan oleh Pemerintah Daerah. Pemerintah Pusat tidak bisa mengintervensi. Kesiapan proyek bergantung pada masingmasing PPP project owner, dalam hal ini biasa disebut Government Contracting Agency (GCA). Sehingga bila proyek siap
KERJASAMA PEMERINTAH SWASTA (KPS) Pembiayaan KPS Infrastruktur dan Kesesuaiannya pada KPS Sosial

aid for development effectiveness secretariat

maka investor pun sudah siap dengan dana, baik yang berbentuk equity maupun debt financing. GCA atau Penanggung Jawab Proyek Kerjasama (PJPK) di daerah adalah gubernur, walikota, maupun bupati, sedangkan di tingkat pusat adalah kementerian, seperti Kementerian Keuangan, Kementerian Pekerjaan Umum, Kementerian Perhubungan, dan sebagainya. Dengan kondisi tersebut, yang harus dilakukan Pemerintah adalah membuat masing-masing GCA memiliki kekuasaan untuk memanfaatkan aset dengan sort of capacity building baik dari sisi pengetahuan strukturnya maupun dari sisi regulasinya. Hal ini perlu dilakukan supaya GCA memiliki pengetahuan yang cukup untuk bisa memanfaatkan aset di lokasinya sehingga menjadi suatu project yang siap dan marketable. 4.1 Showcase Project Rel Kereta Bandara - Manggarai Menteri Keuangan saat ini menugaskan PT SMI untuk membantu GCA dalam menyiapkan proyek pembangunan rel kereta api dengan rute Bandara Soekarno Hatta-Manggarai dan pendirian perusahaan air minum di daerah Jawa Timur. Penugasan tersebut meliputi pre-feasibility study, penyiapan dokumen tender hingga financial close. Adanya pemikiran yang kurang tepat yang dimiliki GCA. Pertama, aset atau proyek yang bagus didanai oleh state budget sementara yang kurang bagus didanai oleh swasta atau melalui mekanisme PPP. Padahal, sebenarnya tugas penyediaan infrastruktur berada pada negara (public obligation). Salah satu tugas KPS adalah memitigasi financing gap dengan memindah atau shifting sebagian dana pada swasta. Sebetulnya shifting disini bukan 100%, melainkan risk sharing, risk allocation. Paradigma yang kedua, KPS seolah-olah melimpahkan segala sesuatunya pada swasta dan Pemerintah tidak mempunyai kewajiban selain pada asetnya. Sebetulnya Pemerintah tetap berkewajiban mengisi gap tersebut, yaitu saat aset dinilai tidak valuable untuk dipasarkan sehingga memerlukan dukungan Pemerintah. Tantangan terbesar yang dihadapi saat adalah desentralisasi, tantangan geografi, dan GCA lack of capacity. Sebab bila dibandingkan dengan negara lain, Indonesia belum memiliki lembaga khusus yang menjadi central PPP,
KERJASAMA PEMERINTAH SWASTA (KPS) Pembiayaan KPS Infrastruktur dan Kesesuaiannya pada KPS Sosial

aid for development effectiveness secretariat

on behalf masing masing GCA. Lembaga yang menjadi ahli dan memang tahu bagaimana menstruktur proyek KPS dan membuatnya marketable. Bappenas sudah memprakarsai berdirinya PPP Centre Unit (PPP CU) yang bertugas menyiapkan pengetahuan terkait PPP yang dipusatkan dalam PPP CU. Sehingga secara institutional arrangement dapat dievaluasi satu per satu terkait proyek mana yang akan dipasarkan. Meskipun sudah ada dukungan maupun jaminan dari Pemerintah, namun ketika sudah sampai pada pelaksana GCA-nya belum siap dari sisi awareness dan knowledge. 4.2 Koordinasi PT SMI dengan PT PII dan Kementerian PU Emma memaparkan bahwa salah satu contoh koordinasi antara PT SMI, PT Penjaminan Infrastruktur Indonesia (PT PII) dan Kementerian Pekerjaan Umum (Kemenpu) adalah proyek jalan tol yang bersifat terpusat. Dalam skema kerjasama, berbagai hal terkait Perjanjian Pengelolaan Jalan Tol (PPJT) dikelola oleh Badan Pengelola Jalan Tol (BPJT). Pemerintah dalam hal ini Kementerian PU berkewajiban untuk menyediakan lahan melalui pembebasan lahan sedangkan untuk masalah konstruksi dan sebagainya dapat diprivatisasi melalui KPS. Ketika struktur PPP dan prefeasibility study sudah siap dan qualified tetapi IRR yang diharapkan oleh investor belum sesuai, maka government support harus masuk. Namun jika investor masih melihat potensi risiko yang tinggi karena ketidakpastian dari public policy, maka PT PII berperan untuk memberikan government guarantee pada investor.

5.

Penerapan Skema KPS dalam Kementrian Pekerjaan Umum

Dalam rangka percepatan penyelesaian pembangunan infrastruktur dan pengelolaan risiko, Kemenpu menjadi salah satu instansi yang terlibat dalam pelaksanaan konsep Kemitraan Pemerintah-Swasta (KPS). Salah satu contohnya dalam pembangunan jalan tol. Kemenpu melalui Badan Pengatur Jalan Tol (BPJT) berperan aktif untuk pengelolaan risiko bersama pihak-pihak terkait. Pada tahap awal pengusahaan jalan tol, pengadaan tanah merupakan titik kritis dan mengandung risiko yang paling besar. Pengelolaan risiko yang telah dilakukan oleh Pemerintah berupa pengelolaan dana tanah melalui dana talangan Badan
KERJASAMA PEMERINTAH SWASTA (KPS) Pembiayaan KPS Infrastruktur dan Kesesuaiannya pada KPS Sosial

aid for development effectiveness secretariat

Layanan Umum (BLU). Untuk memberikan kepastian terkait besaran biaya pengadaan tanah juga telah dilaksanakan pengelolaan dana dukungan Pemerintah (Land Capping). Salah satu upaya Pemerintah untuk memberikan kepastian penyelesaian pembangunan jalan tol adalah mendorong Badan Usaha Jalan Tol (BUJT) memanfaatkan dana infrastruktur melalui PT SMI dan PT IIF, selain menggunakan dana perbankan. Agar pengusahaan jalan tol lebih dapat diterima pasar dan perbankan (bankable) diperlukan jaminan atas risiko yang mungkin terjadi (contingent liability). Proses penjaminan ini diproses sebelum pelelangan oleh PT PII atas usulan BPJT selaku Contracting Agency yang mencakup risiko selama pengusahaan. Risiko tersebut antara lain menyangkut jaminan pendapatan minimum, keterlambatan pengoperasian jalan tol, keterlambatan penyesuaian tarif tol dan jaminan konektivitas, dan sebagainya.
Gambar 2. Skema Pemanfaatan Pembiayaan Infrastruktur dalam KPS

10

KERJASAMA PEMERINTAH SWASTA (KPS) Pembiayaan KPS Infrastruktur dan Kesesuaiannya pada KPS Sosial

aid for development effectiveness secretariat

6.

ASEAN Infrastructure Fund

Terkait dengan Keketuaan Indonesia di ASEAN pada tahun ini, pembentukan ASEAN Infrastructure Fund (AIF) merupakan suatu langkah positif. Berdirinya AIF sebenarnya terutama dimaksudkan untuk membantu negaranegara yang GDP perkapita dan kondisi infrastrukturnya masih rendah. Hal ini diyakini akan dapat mendorong dan mempercepat pertumbuhan ekonomi negara tersebut sekaligus mendorong percepatan pertumbuhan ekonomi kawasan ASEAN. Di luar itu, AIF dapat pula membantu mempercepat realisasi komunitas ASEAN. Melalui dana AIF, kendala utama pembangunan infrastruktur di banyak negara ASEAN, yaitu terbatasnya dana, dapat diatasi dan penyetaraan kualitas serta kuantitas infrastruktur antarnegara ASEAN dapat dicapai. Khusus untuk Indonesia, dana yang digunakan untuk pembangunan dan pengelolaan infrastruktur dari semua sumber (APBN, APBD, swasta, KPS dan masyarakat) selama ini masih sangat kecil. Jumlahnya masih di bawah 2% dari total GDP. Untuk mencapai target pertumbuhan ekonomi sebesar 7-8% per tahun sebagaimana yang dicanangkan Pemerintah dibutuhkan dana paling tidak sebesar 5% dari GDP. Berbagai upaya dan terobosan telah dilakukan oleh Pemerintah, seperti membuat skema KPS, mendorong dunia perbankan untuk lebih bersahabat dengan investor yang bergerak dalam bidang infrastruktur, dan membentuk badan-badan atau lembaga keuangan non-bank penyedia dan pengelola dana infrastruktur. Namun begitu, gap pendanaan untuk mengejar pertumbuhan ekonomi sebesar 7-8% per tahun tetap belum bisa tertutupi. Menghadapi kondisi tersebut, pembentukan AIF dijadikan sebagai kesempatan yang sangat baik bagi para investor Indonesia untuk berlomba-lomba bersama Pemerintah membangun infrastruktur. Hal ini menjadi semakin penting mengingat pembangunan infrastruktur di Indonesia masih cukup jauh tertinggal jika dibandingkan dengan negara tetangga terdekat di kawasan ASEAN.

7.

Rasionalisasi Kerjasama Pemerintah Swasta

Alasan utama untuk menggunakan KPS adalah bahwa KPS memberikan nilai untuk uang (Value for Money VFM), yaitu lebih baik akuntabilitas untuk penyediaan pelayanan dibanding model tradisional dalam sektor publik.
KERJASAMA PEMERINTAH SWASTA (KPS) Pembiayaan KPS Infrastruktur dan Kesesuaiannya pada KPS Sosial

11

aid for development effectiveness secretariat

VFM atau nilai uang didefinisikan sebagai kombinasi optimal dari keseluruhan biaya selama asset tersebut digunakan, yaitu biaya untuk menjaga aset tersebut sesuai dengan umur yang telah ditentukan dan kualitas yang dihasilkan (fit for purpose) dari barang atau jasa untuk memenuhi kebutuhan pengguna. KPS juga menyediakan metodologi rinci untuk menilai VFM, melalui analisis kuantitatif dan kualitatif, yang sektor publik perlukan untuk melakukan berbagai tahap pengadaan. Konsep VFM membandingkan pilihan pengadaan yang berbeda dan mengukur nilai masing-masing, dengan memfaktorkan aspek seperti waktu, cost overruns, dan lain-lain. Ini bukan tentang memilih opsi pengadaan yang memberikan penawaran terendah. Ini mengevaluasi tawaran dalam kaitannya dengan keberlanjutan, tujuan dan pencapaian dari opsi pengadaan. Sebuah contoh analisis kuantitatif yang mengukur VFM untuk kontrak PFI atau KPS dengan membandingkan net present cost dari pembayaran yang dilakukan di bawah kontrak KPS dengan net present cost dari komparator sektor publik, yaitu biaya proyek jika dilakukan pengadaan secara tradisional, termasuk risiko harga. Namun, di samping analisis kuantitatif, sebuah KPS memerlukan penilaian kualitatif seperti kemampuan untuk memenuhi hasil yang ditetapkan, fleksibilitas dalam program, ketertarikan sektor swasta, serta kapasitas dan kemampuan sektor publik untuk mendapatkan dan mengelola kontrak.
Tabel 2. Melakukan Nilai-untuk-Uang Analisis (Value for Money Analysis) Fokus pada nilai biaya selama asset tersebut dibutuhkan bukan hanya pada pembiayaan di awal (up front cost) Mengintegrasikan perencanaan dan desain fasilitas yang berhubungan dengan penyediaan pelayanan dengan melakukan penilaian awal apabila integrasi aset-aset dan non asset jasa akan memberikan manfaat value for money . Menggunakan pendekatan berdasarkan keluaran secara spesifik untuk menggambarkan permintaan dari sektor publik, dengan demikian memberikan kesempatan kepada sektor swasta untuk mengembangkan pendekatan yang inovatif untuk memenuhi pelayanan standard yang diminta oleh Pemerintah.

12

KERJASAMA PEMERINTAH SWASTA (KPS) Pembiayaan KPS Infrastruktur dan Kesesuaiannya pada KPS Sosial

aid for development effectiveness secretariat

Memiliki fleksibilitas yang cukup untuk memastikan bahwa setiap perubahan dalam spesifikasi asli atau persyaratan dari otoritas pengadaan, dan efek dari perubahan teknologi atau metode pengiriman, dapat diakomodasi selama hidup proyek dengan biaya yang wajar dan memastikan VFM keseluruhan. Memiliki insentif yang cukup dalam struktur pengadaan dan kontrak proyek untuk memastikan bahwa aset dan layanan yang dikembangkan dapat diselesaikan secara tepat waktu, efisien, dan efektif. Tentukan jangka waktu kontrak dengan mengacu pada periode di mana Pemerintah secara wajar dapat memprediksi kebutuhan layanan yang diperoleh. Mengelola skala dan kompleksitas pengadaan untuk memastikan bahwa biaya pengadaan sesuai/proporsional dengan proyek yang dikembangkan.

8.

Perbandingan KPS Infrastruktur dan KPS Sosial

KPS diuji dan digunakan lebih sering pada infrastruktur keras (listrik, pelabuhan, jalan, dan lain-lain) dibandingkan dengan sektor sektor sosial. Oleh karena itu, sejumlah elemen KPS yang relevan untuk sektor social terutama pendidikan dan kesehatan dipinjam dari pengalaman teoritis dan praktis dari KPS infrastruktur keras. Selain itu, kebanyakan KPS infrastruktur keras dari negara maju yang beroperasi di bawah pasar modal lebih berkembang dan kebijakan yang lebih mudah diprediksi. Untuk berhasil, model KPS untuk sektor sosial harus mempertimbangkan keunikan masing-masing sektor, terutama kendala, risiko dan kondisi makro, termasuk kebijakan dan komitmen fiskal untuk tujuan masing-masing sektor. Beberapa fitur yang membedakan sektor sosial dari sektor infrastruktur tapi memiliki implikasi penting pada KPS adalah sebagai berikut: 8.1 Subsidi silang dan Kredibilitas Finansial Tidak seperti infrastruktur KPS di mana fasilitasnya kebanyakan digunakan baik oleh orang miskin dan kaya serta revenue model dengan scheme yang dapat distrukur pelayanan pendidikan dan kesehatan rentan terhadap segmentasi antara sektor publik dan swasta (dan yang miskin dan yang kaya). Akibatnya, sektor publik mungkin berakhir memberikan layanan bersubsidi kepada orang miskin dan
KERJASAMA PEMERINTAH SWASTA (KPS) Pembiayaan KPS Infrastruktur dan Kesesuaiannya pada KPS Sosial

13

aid for development effectiveness secretariat

sektor swasta yang menyediakan jasa yang dibayarkan kepada orang kaya yang mampu membayar layanan swasta. 8.2 Insentif bagi Sektor Swasta Menciptakan KPS model yang berkelanjutan dan bankable untuk pendidikan dan kesehatan di sektor publik mungkin terbatas karena segmentasi yang dibahas di atas. Dikarenakan oleh potensi yang terbatas untuk pendanaan pihak ketiga, KPS kesehatan dan pendidikan memerlukan peran Pemerintah untuk mengalokasikan anggaran untuk mempromosikan program berkelanjutan dan bankable KPS dalam sektor kesehatan dan pendidikan. Tabel 3 menggambarkan alternatif pembiayaan menurut kelayakan proyek.
Tabel 3. Alternatif Pembiayaan sebagai insentif sektor swasta Kelayakan Proyek Segi Keuangan Tidak Layak Segi Ekonomi Layak Segi Keuangan Kurang Layak Segi Ekonomi Layak Segi Keuangan Layak Segi Ekonomi Layak Konstruksi Perawatan dan Operasi Skema SWASTA PUBLIK SWASTA PUBLIK SWASTA SWASTA SWASTA Hybrid Financing KPS dengan Bantuan Pemerintah Murni KPS

8.3 Sistem Pemantauan dan Evaluasi yang Kompleks Mekanisme pembayaran di dalam KPS sosial perlu difokuskan terhadap pemantauan akan hasil yang diinginkan serta memungkinkan pengurangan pembayaran apabila key performance indicators tidak dapat terpenuhi (contoh: akses terhadap pelayanan kesehatan terhadap publik yang di bawah garis kemiskinan, penurunan jumlah buta huruf, dll.). Dalam infrastruktur KPS, performance indicators lebih mudah dan sederhana untuk dipantau. Dengan adanya kompleksitas dalam struktur pelayanan pada sektor sosial, ditambah

14

KERJASAMA PEMERINTAH SWASTA (KPS) Pembiayaan KPS Infrastruktur dan Kesesuaiannya pada KPS Sosial

aid for development effectiveness secretariat

kurangnya baseline data dalam performance indicators akan menjadikan rintangan dalam menstruktur pemantauan hasil yang efektif bagi penerapan KPS. 8.4 Operasi dan Pemeliharaan Tidak seperti di infrastruktur, operasi dan biaya pemeliharaan terhadap pengeluaran modal awal yang tinggi di sektor sosial (misalnya, gaji, obat-obatan, pengajaran, bahan belajar, dan lain-lain).

9.

Kesimpulan

Program KPS yang digagas Pemerintah, di samping untuk dapat segera mempercepat penyediaan infrastruktur baik itu disektor transportasi ataupun disektor sosial di Indonesia, juga bertujuan mendorong berkembangnya dunia usaha dan investasi yang menggerakkan roda ekonomi nasional di sektor riil. Walaupun saat ini belum ada mekanisme KPS sosial dan juga Peraturan Pemerintah yang secara khusus mengatur KPS tersebut, namun dengan mereplicate apa yang sudah dilakukan pada proyek KPS Infrastruktur dapat dilakuakan mekanisme itu dengan melakukan penyesuaian dengan kondisi dan keterbatasan disektro sosial. Investasi pembangunan infrastruktur melalui pembiayaan dari masyarakat dan dunia usaha selain Pemerintah, dan pola-pola kerjasama diantara ketiganya menjadi sangat penting karena kebutuhan infrastruktur yang kian meningkat, sehingga dibutuhkan mobilisasi dan upaya mengembangkan berbagai alternatif skema pembiayaan yang lebih optimal. Hal ini sejalan dengan arahan RPJMN Tahap Ke-2 (2010-2014) di mana percepatan pembangunan infrastruktur diupayakan dengan lebih meningkatkan kerjasama antara Pemerintah dan dunia usaha, atau yang lebih dikenal dengan Kemitraan Pemerintah-Swasta, serta peningkatan keterlibatan dan pemberdayaan masyarakat.

KERJASAMA PEMERINTAH SWASTA (KPS) Pembiayaan KPS Infrastruktur dan Kesesuaiannya pada KPS Sosial

15

aid for development effectiveness secretariat

DAFTAR PUSTAKA

Barnum, H. dan Kutzin, J., Hospital Costs and Effi ciency. In Public Hospitals in Developing Countries: Resource Use, Cost, Financing, Baltimore, MD, John Hopkins University Press, 1993. Musgrove, P., Public and Private Roles in Health: Theory and Financing Patterns, World Bank Discussion Paper No. 339, Washington, DC., World Bank, 1996. -------------, Investing in Indonesias Education: Allocation, Equity and Effi ciency of Public Expenditures, Jakarta Office, World Bank, January 2007. -------------, Preparatory Studies on National Social Security System in Indonesia, Manila, Asian Development Bank, 2007. Fengler, W. and B. Hofman, Managing Indonesias Rapid ecentralization: Achievements and Challenges, Jakarta, World Bank, 2007. ------------, Improving Health and Education Service Delivery in India through Public Private Partnerships, Manila, Asian Development Bank, 2010.

16

KERJASAMA PEMERINTAH SWASTA (KPS) Pembiayaan KPS Infrastruktur dan Kesesuaiannya pada KPS Sosial

aid for development effectiveness secretariat

Wisma Bakrie 2, 6 Floor Jl. HR. Rasuna Said Kav. B2, Jakarta 12920 Phone: +62.21.5794 5770, Fax: +62.21.5794 2058 www.a4des.org

th