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El acceso de los indgenas al Congreso de la Repblica

Una mirada desde el diseo del sistema electoral y del principio de igualdad

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PLENO DEL JURADO NACIONAL DE ELECCIONES Presidente


Dr. Francisco Artemio Tvara Crdova

Miembros titulares
Dr. Jos Humberto Pereira Rivarola Dr. Baldomero Elas Ayvar Carrasco Dr. Luis Antonio Legua Aguirre Dr. Jos Luis Velarde Urdanivia

Secretario General
Dr. Roque Augusto Bravo Basalda

Directora Nacional de Educacin y Formacin Cvica Ciudadana


Dra. Milagros Suito Acua

Programa Voto Informado


Lic. Luisa Magaly Torres Andonayre

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Enith Pinedo Bravo, licenciada en Derecho por la Pontificia Universidad Catlica del Per, con Mster en Democracia y Buen Gobierno en la Universidad de Salamanca; es candidata a doctora por este ltimo centro de estudios en el Programa Estado de Derecho y Buen Gobierno. El contenido del presente documento forma parte de su tesis doctoral, a ser leda en el primer semestre del ao 2013.

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DOCUMENTO DE TRABAJO N. 3
El acceso de los indgenas al Congreso de la Repblica. Una mirada desde el diseo del sistema electoral y del principio de igualdad

Elaborado por: Enith Pinedo Bravo Primera edicin Lima, noviembre 2012 ISBN: 978-612-4150-23-4 Jurado Nacional de Elecciones Avenida Nicols de Pirola N. 1070, Lima Pgina Web: www.jne.gob.pe Correccin y diseo editorial: Odn del Pozo
2012 Jurado

Nacional de Elecciones - Direccin Nacional

de Educacin y Formacin Cvica Ciudadana

La informacin contenida en este documento de trabajo puede ser reproducida total y parcialmente, siempre y cuando se mencione la fuente de origen y se enve un ejemplar al JNE. Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per N. 2012-15657
Impresin Servicios Grficos JMD Av. Jos Glvez 1549 Lince Tel.: 470-6420 Av. Francisco Lazo 1533 - Lince

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ndice

Presentacin El problema de la definicin de indgena en Per Sistema electoral congresal Circunscripciones electorales Forma de la candidatura y de la votacin Frmula y barrera electorales Acceso de indgenas al Congreso de la Repblica Elecciones Generales 2001 Elecciones Generales 2006 Elecciones Generales 2011 Conclusiones Referencias bibliogrficas

9 11 15 16 22 25 27 27 31 37 41 44

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Presentacin

a fuerza mostrada por diversos movimientos indgenas en algunos pases andinos, principalmente en Ecuador y en Bolivia, durante la dcada de 1990 y los primeros aos de la siguiente, no es la misma actualmente. Sin embargo, los temas relacionados con las reformas que ocasionaron a sus sistemas polticos y la influencia de estas en sus sistemas electorales y de partidos siguen formando parte del anlisis acadmico. Esta tarea resulta de mayor inters en un pas como Per, tambin andino y con tantas semejanzas histricas y culturalmente, que a pesar de que su poblacin indgena ronda entre el 30% y el 40%, no ha logrado una mayor representacin en el Congreso de la Repblica. Conscientes de que una de las posibles causas de tal carencia es la falta de impulso a travs de movimientos propiamente indgenas, el presente documento tiene como principal objetivo el anlisis del impacto del sistema electoral en su acceso a dicha instancia estatal. Ello sin olvidar que tal acceso de por s es desventajoso en relacin con la sociedad mayoritaria, as como respecto de otros colectivos infravalorados, como es el definido por el gnero.

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Para el desarrollo de este trabajo la autora ha tomado en cuenta los enfoques a favor y en contra de la adopcin de medidas de accin afirmativa, as como de otros que, basados tambin en el principio de igualdad, tienen como propsito, finalmente, la legitimidad de un Congreso que debera aspirar a una representacin efectiva de los intereses de todos los ciudadanos.
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El problema de la definicin de indgena en Per Es necesario empezar este pequeo estudio detenindonos, aunque sea brevemente, en el intento de identificar una definicin de indgena aplicable a Per. Y es que sea a la luz de las normas vigentes o del propio autorreconocimiento, tal tarea, como veremos, no es sencilla. Atendiendo a razones prcticas, el Estado podra recurrir a diversas formas para establecer si una persona o una colectividad son indgenas (definiciones legales o, en algunos casos, normas de ndole administrativa con fines ms operativos, como las empleadas en las polticas sociales). Esta definicin no necesariamente ha de coincidir con el concepto que la doctrina desarrolle, o con el que los propios involucrados posean de s. Lo que resulta cuestionable, sin embargo, es que encontrndose vigentes normas internacionales vinculantes, se mantengan costumbres que producen diferenciaciones discriminatorias. En el caso de Per, el mejor ejemplo ha sido la distincin que legislativamente desde la dcada de 1970 existe entre campesino y nativo, derivada

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de la creacin de las comunidades campesinas y de las comunidades nativas, respectivamente. A partir de entonces y hasta la actualidad, no solo jurdica sino sobre todo socialmente, se ha conceptuado al campesino como el oriundo de la sierra y al nativo como el originario de la Amazona, considerndose solo a este ltimo como indgena. En efecto, el gobierno militar promulg la Ley de Comunidades Nativas y de Promocin Agropecuaria de Regiones de Selva y Ceja de Selva, mediante Decreto Ley N. 20653, de junio de 1974, la cual represent un punto de inflexin para los pueblos de la Amazona en cuanto a su reconocimiento legal toda vez que, en nuestra opinin, ms que discriminados, histricamente fueron simplemente olvidados. El Decreto Ley elimin la expresin comunidad indgena y lo reemplaz por la de comunidad campesina, basndose en la constatacin de que el trmino indio representaba socialmente un insulto y ningn indgena se autodefina como tal. Invisibilizando la palabra, el gobierno de Juan Velasco Alvarado crea adems un ente que no exista: la comunidad nativa [...] aplicando una institucionalidad fragmentada para asignar la tierra a las etnias de la Amazona y no un territorio global a cada una de ellas (Urrutia 2007: 180). Como es conocido, el trasfondo de estas normas estuvo centrado en la implementacin de la Reforma Agraria. Sin embargo, aun cuando dichos trminos fueron y siguen siendo asumidos efectivamente como ofensivos, con el transcurso del tiempo la distincin entre comunidades campesinas y comunidades nativas ha sido adoptada sin mayor discernimiento, de modo que esta costumbre se ha ido reproduciendo en otros cuerpos legislativos importantes peruanos. Analizar detalladamente el concepto de indgena sera materia de otro trabajo, por ello asumimos las disposiciones del Convenio N. 169 sobre Pueblos Indgenas y Tribales en Pases Independientes,

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de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT)1. Este Convenio reconoce los derechos colectivos de los pueblos indgenas y fue ratificado por el Estado peruano en 1994. Como su nombre lo indica, los beneficiarios del Convenio son los pueblos indgenas y tribales, en tanto colectivos, y sus miembros, en tanto individuos, utilizndose criterios objetivos y subjetivos para su identificacin. Por ahora ser suficiente mencionar los criterios objetivos para los pueblos indgenas para demostrar la equivocada actuacin de los operadores jurdicos peruanos. As, los criterios para definir a este colectivo son: i) ser descendiente de poblaciones que hayan existido en la poca de la conquista, colonizacin o antes de la demarcacin de las fronteras nacionales actuales (es decir, pueblos preexistentes a los estados actuales); y ii) conservar, en todo o en parte, sus propias instituciones sociales, econmicas, culturales o polticas, sin interesar su situacin jurdica (reconocidos, registrados, titulados o no). Dicho ello, y sabiendo que nativo no es ms que originario, qu diferencia existe entre l y un indgena? Si, como es sabido, las poblaciones existentes antes de la conquista espaola radicaban no solo en la sierra y la selva peruanas sino tambin en la costa, constituyendo reinos, civilizaciones e incluso imperios, pero sobre todo, culturas, por qu mantener la idea de que nativos son solo los que provienen de la Amazona? Ahora bien, este escenario parece que, por fin, empezar a cambiar. Ello a consecuencia de la Ley N. 297852, en adelante Ley de Consulta Previa. Esta norma entr en vigencia en diciembre de 2011, es decir,

1 Puede consultarse el Convenio N. 169 en: <http://www.mcultura.gob.pe/sites/ default/files/doc/Convenio%20169%20de%20la%20OIT.pdf>. 2 Vase el texto de la Ley en <http://www.congreso.gob.pe/ntley/Imagenes/Leyes/29785.pdf>.

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17 aos despus de que el Estado peruano ratificara el C169 OIT. De esta ley cabe resaltar varios puntos. El primero es la expresa remisin de su interpretacin de conformidad con el Convenio, circunstancia indita en la normatividad peruana. El segundo punto es que, tanto en su propia denominacin como a lo largo de sus disposiciones, la Ley de Consulta Previa reconoce que los trminos pueblos indgenas o pueblos originarios son intercambiables, de modo que puede emplearse tanto uno como otro, entendindose ambos con el mismo significado. Lo dispuesto por el artculo 7. in fine, incluso, va ms all: Las denominaciones empleadas para designar a los pueblos indgenas u originarios no alteran su naturaleza ni sus derechos colectivos. El punto de la Ley que, sin embargo, consideramos ms relevante, es el que hace referencia a la determinacin de los criterios de identificacin de los pueblos indgenas, los mismos que, recogidos tambin en el artculo 7., repiten lo descrito por el C169 OIT. En otras palabras, la Ley de Consulta Previa reconoce, expresamente, que los criterios objetivos de identificacin son: la descendencia directa de las poblaciones originarias del territorio estatal, los estilos de vida y vnculos espirituales e histricos con el territorio que tradicionalmente usan u ocupan, las instituciones sociales y costumbres propias, los patrones culturales, y el modo de vida distinto a los de otros sectores de la poblacin del pas3. El criterio subjetivo, como es sabido, es la conciencia colectiva de poseer una identidad indgena u originaria.
3 Cabe aclarar que si bien la Ley N. 27811 ya haca alusin de manera muy genrica a estas pautas, no las asuma como criterios de identificacin , como s lo hace expresamente la Ley de Consulta Previa. De este modo, que sean denominadas comunidades campesinas o comunidades nativas, o que al sustantivo pueblo o comunidad se le aada adjetivos como los mencionados por el artculo 2 de la Ley N. 27811, puede ser irrelevante cuando se tiene enfrente a los criterios que esta ley establece para su identificacin.

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Pero el problema no es solo regulatorio. La peculiaridad del caso peruano es, contrariamente con lo que sucede en Ecuador y Bolivia, la falta de autorreconocimiento sobre todo del indgena de la sierra, situacin que fortalece las deficiencias normativas vigentes. Dicho tema, siendo de enorme inters, no puede ser abordado en este trabajo debido a su naturaleza. No obstante y resumiendo, cabe decir que un elemento esencial en estos hechos ha sido la inexistencia de una lite fuerte con demandas articuladas y con capacidad de influencia. Como indica William Safran, [...] una razn principal de la incapacidad de ciertas minoras para obtener una autonoma cultural significativa en la historia reciente ha sido la ausencia de una lite enfocada a la unificacin tnica o de una lite cuyas aspiraciones polticas estuviesen suficientemente desarrolladas (Safran & Miz 2000: 35). Ni existen organizaciones indgenas fuertes ni las que se encuentran medianamente bien estructuradas estn unidas entre s. Una lstima. Sistema electoral congresal Con las premisas expuestas, a continuacin nos enfocaremos en analizar, a grandes rasgos, el impacto del sistema electoral en el acceso de indgenas al Congreso de la Repblica. Para ello consideramos los resultados de los procesos electorales realizados en los aos 2001, 2006 y 2011 debido a que elecciones en circunscripcin mltiple se dan desde la reforma constitucional de 2001, originando una votacin ms o menos acorde con la situacin del departamento respectivo y tericamente menos alejada de la situacin de los indgenas. Unido a ello se encuentra la mayor concientizacin de los alcances del C169 OIT, a partir del cual se cuenta con criterios de identificacin aunque no definitivos de los pueblos indgenas.

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Ahora bien, en tanto emplearemos los resultados electorales, se precisa que, por ejemplo, la inscripcin de algn candidato que no obstante definirse a s mismo como campesino, nativo o indgena, no hubiere resultado elegido, no forma parte de nuestra actividad. Lamentablemente no contamos con esa informacin, mxime si tales cualidades no son exigidas para la postulacin. Iniciamos esta tarea con el cuadro 1, el cual resume las reglas que son aplicables al proceso electoral congresal.

Circunscripciones electorales
Para analizar los efectos del diseo de las circunscripciones electorales nos centraremos en la evaluacin del tamao de cada una, lo cual influye en su proporcionalidad. Como se sabe, el tamao de las circunscripciones puede ser afectado por el nmero total de escaos del cuerpo legislativo, nmero este que en Per es de 130. Pues bien, en tanto las circunscripciones suelen ser clasificadas en pequeas (entre 2 y 5 escaos), medianas (entre 6 y 10 escaos) y grandes (ms de 10 escaos), con el cuadro 2 confirmamos que la nica circunscripcin grande que hay en Per es la que rene a los electores de la provincia de Lima, con 36 escaos (27,7% del nmero total de curules en el Congreso), existiendo 4 medianas (que suman 26 escaos y representan el 20% del total) y 21 pequeas (que agrupan a 68 escaos y representan el 52,3%). En consecuencia, ms de la mitad de las circunscripciones congresales peruanas son pequeas. Sabiendo que, cuanto ms grande es el nmero de cargos a definir en una circunscripcin, mayores son las posibilidades de que un candidato cualquiera resulte elegido. As, se concluye que las mayores posibilidades de una insercin equilibrada de los miembros de colectivos minoritarios tambin se darn en una circunscripcin grande,

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Cuadro 1. Sistema electoral congresal peruano


Forma y diseo
de la candidatura

Circunscripcin Lista cerradab no bloqueada (doble voto preferencial opcional) Requisitos de la lista: Inclusin de no menos del 30% de mujeres o varonesc
d

Frmula

Barrera

Representacin proporcional por circunscripciones plurinominales y mltiplesa DHondtf

26 circunscripciones establecidas de la siguiente manera: Un escao por cada circunscripcin electoral, y los dems escaos en forma proporcional al nmero de electores que existe en cada una

Al menos seis (6) representantes en ms de una circunscripcin electoral, es decir, cinco por ciento (5%) del nmero legal de miembros del Congreso o haber alcanzado al menos el cinco por ciento (5%) de los votos vlidos a escala nacional

24 circunscripciones (1 por cada departamento del pas) 1 circunscripcin para la Provincia Constitucional del Callao 1 circunscripciones para Limaprovincias

Requisitos del candidato : peruano de nacimiento 25 aos de edad gozar de derecho de sufragioe (inscripcin en el Registro Nacional de Identificacin y Estado Civil)

Elaboracin propia a partir de la Constitucin Poltica de 1993 y Ley Orgnica de Elecciones (LOE). a Artculos 187., Constitucin Poltica 1993 y 21. de la LOE . b El artculo 117. de la LOE establece que la solicitud de inscripcin de la lista de candidatos debe indicar el orden de ubicacin de cada uno de ellos. c Artculo 116. de la LOE . d Cabe recordar que as como existen los requisitos positivos para el sufragio pasivo, tambin existen los requisitos negativos, vinculados a las incompatibilidades e inelegibilidades. Los requisitos positivos son los que se mencionan, mientras los negativos estn contenidos en el artculo 91. dela Constitucin Poltica de 1993. e El artculo 10. de la LOE recoge las causales generales de suspensin del ejercicio de la ciudadana: a) por resolucin judicial de interdiccin; b) por sentencia con pena privativa de la libertad; c) por sentencia con inhabilitacin de los derechos polticos. f Artculo 21. de la LOE .

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Cuadro 2. Circunscripciones electorales congresales en Per


Circunscripcin
electoral

Poblacin
electoral

Asignacin
directa por equidad

Criterio de
proporcionalidad

Nmero de
escaos

Amazonas ncash Apurmac Arequipa Ayacucho Cajamarca Callao Cusco Huancavelica Hunuco Ica Junn La Libertad Lambayeque Lima Lima-provincias Loreto Madre de Dios Moquegua Pasco

225 853 726 897 239 470 879 176 362 985 874 695 640 954 763 669 249 077 437 387 510 139 774 714 1 098 318 771 685 5 864 973 609 332 531 109 69 555 120 526 164 147

1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1

1,2448 4,0063 1,3198 4,8456 2,0006 4,8209 3,5326 4,2090 1,3728 2,4107 2,8116 4,2699 6,0534 4,2532 32,3250 3,3584 2,9272 0,3834 0,6643 0,9047

2 5 2 6 3 6 4 5 2 3 4 5 7 5 36 4 4 1 2 2

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Piura Puno San Martn Tacna Tumbes Ucayali TOTAL

1 086 489 772 075 456 355 213 298 135 663 262 582 19 595 277

1 1 1 1 1 1 26

5,9882 4,2553 2,5152 1,1756 0,7477 1,4472 104

7 5 4 2 2 2 130

Fuente: Asociacin Civil Transparencia.

e incluso en una circunscripcin pequea si existe en ella concentracin poblacional. Dicho esto, la tarea que seguidamente corresponde cumplir es analizar el tamao de las circunscripciones donde los indgenas se localizan. Con este fin, atendiendo al objetivo de este trabajo, hemos seleccionado 11 de las 26 circunscripciones congresales, considerando sus caractersticas poblacionales y geogrficas. Ante la inexistencia de un censo de poblacin indgena en el pas, para el caso de los departamentos de la sierra hemos considerado el estudio efectuado en el ao 2005 por el Instituto de Estudios Peruanos (IEP), coordinado por Carolina Trivelli (2005)4. En dicho estudio se utiliza

4 Este trabajo, al incluir variables adicionales que sustentaban una base ms amplia de informacin, ha terminado siendo, en opinin de Ramn Pajuelo (2006), y en la nuestra tambin, el intento censal ms ambicioso de identificacin tnica realizado en Per hasta la fecha. Y ello, aunque la muestra censal haya sido efectuada hace ms de 10 aos, haya estado restringida a hogares y haya estado solamente referida a un trimestre. Su fundamental utilidad radica en la inclusin de un mdulo especfico para la identificacin de los hogares indgenas, definido por la complementariedad de las variables consideradas en l: autopercepcin de los jefes de hogar y de sus cnyuges, lengua materna distinta

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la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO), de 2001-IV trimestre, para calcular la incidencia de la condicin indgena existente en el pas. Esta investigadora concluye que, en Per, los hogares que pueden ser considerados indgenas se hallan entre el 25 y el 48% del total de hogares5. Para el caso de la Amazona, consideramos su relacin con el mayor nmero de comunidades indgenas amaznicas censadas por el INEI en 2007, aun cuando mantengamos nuestros reparos sobre su validez. De este modo, las circunscripciones en las que ponemos nfasis son las que agrupan, por un lado, a los electores de Ayacucho, Puno, Cusco, Huancavelica y Apurmac; y por otro, a las que renen a los electores de los departamentos de Junn, Amazonas, Loreto, Ucayali y Madre de Dios. Este ltimo departamento es incluido, adems, porque corresponde a la circunscripcin menos proporcional del pas, y la circunscripcin de Lima, por fines de confrontacin, al ser la ms proporcional. La informacin que brinda el mapa 1 es esencial, pues atendiendo solamente a la ubicacin de los indgenas en el territorio peruano, ha de apreciarse que ninguna de las circunscripciones en las que estas poblaciones tienen una presencia ms o menos importante es

del castellano, uso cotidiano de una lengua distinta del castellano, y padres o abuelos con lengua materna distinta del castellano. 5 El lmite inferior, el mnimo aceptable como estimado (el 25%), corresponde a los hogares en los que el jefe del hogar y/o su cnyuge usan una lengua indgena (quechua, aymara o amaznica) como la ms frecuente. El lmite superior (el 48%) corresponde a todos los hogares peruanos en los cuales el jefe y/o su cnyuge tiene padres o abuelos cuya lengua materna es indgena. En el punto medio, tenemos que un 45% de los hogares peruanos tiene jefes de hogar y/o cnyuges cuya lengua materna es indgena o que se autoidentifican como descendientes de un pueblo originario (Trivelli 2005: 53). La ENAHO, 2001-IV trimestre est disponible en <http://www.inei.gob.pe/srienaho/Consulta_por_ Encuesta.asp> (consulta efectuada el 18 de agosto de 2012).

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MAPA 1. TAMAO DE CIRCUNSCRIPCIONES CON MAYOR POBLACIN INDGENA *

Mapa 1. Tamao de circunscripciones con mayor poblacin indgena*

Loreto (4) Amazonas (2)

Ucayali (2) Lima (36)

Junn (5) Cusco (5) Apurmac (2)

Madre de Dios (1)

Huancavelica (2)

LEYENDA
COSTA

Ayacucho (6)

Puno (5)

SIERRA

SELVA

Elaboracin propia a partir de la informacin del Censo INEI 2007 y Trivelli (2005). * Cabe insistir en que, tal como hemos explicado, en este mapa se incluyen circunscripciones como Madre de Dios y Lima por tratarse de la menos y la ms proporcional del pas, una con alta poblacin indgena y la otra con mnima, respectivamente. En el caso del departamento de Junn (centro), si bien es uno de los departamentos con mayor poblacin indgena amaznica del pas, la mayor parte de su territorio forma parte de los Andes, por lo que aparece como parte de la sierra.

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grande. No obstante, s son entre pequeas y medianas, con lo que sus posibilidades de resultar elegidos, tomando en cuenta nicamente este elemento del sistema electoral, son, en principio, mayores que las que tendran en una circunscripcin como Lima, en tantos departamentos en los que se asienta el mayor nmero de indgenas.

Forma de la candidatura y de la votacin


En esta seccin nos centraremos en las caractersticas de las listas de candidatos, las cuales son cerradas y no bloqueadas, con doble voto preferencial opcional. La LOE dispone que las organizaciones polticas establecen el orden de ubicacin de los candidatos, un orden que, en principio, responde a los resultados de las respectivas elecciones internas pero que puede ser alterado si los electores del proceso general hacen uso regular del voto preferencial. En este punto apreciamos una consideracin formal de la igualdad. Y es que con el voto preferencial, la legislacin asume que todos los candidatos se encuentran en las mismas condiciones para competir, cosa bastante alejada de la verdad. Recordemos, adems, que el voto preferencial promueve la contienda no solo entre candidatos de las listas oponentes sino tambin entre candidatos de la misma organizacin poltica, siendo la campaa electoral el factor determinante de los resultados de las votaciones. No es este el espacio para desarrollar con profundidad las ventajas y desventajas del voto preferencial o de las listas cerradas y bloqueadas. Sin embargo, no pueden dejar de mencionarse algunos puntos que influyen directamente en la situacin de minoras como la indgena y que pueden beneficiarla as como tambin perjudicarla. Respecto a esto ltimo, sin duda el factor de mayor peso es la desigualdad de

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recursos, lo cual tambin influye en la probabilidad de campaas confrontacionales en las que aflore la discriminacin. Su punto de partida es, pues, diferente. Y esta diferencia es precisamente una de las razones que ha sostenido el establecimiento de acciones afirmativas, dentro de las cuales se hallan las cuotas de participacin electoral modalidad de discriminacin inversa que, dependiendo de la regulacin, pueden no agotarse solo en el punto de partida sino que tambin pueden incidir en los resultados. En este punto es conveniente detenernos. Las principales crticas a la determinacin del Estado de adoptar una visin diferenciada como la que se propugna se sustentan, como resulta lgico, en el propio principio de igualdad. Se cuestiona principalmente por qu determinados grupos minoritarios son merecedores de una atencin especial y no otros. Pues bien, una de las vas para cerrar tal distincin son las clusulas especficas de no-discriminacin. Y es que, como es de suponer, la implementacin de acciones afirmativas a favor de grupos discriminados exige un esfuerzo importante para definir los contornos de estos en funcin de rasgos relevantes, tarea vital tanto para alcanzar precisin sobre el contenido de los derechos como para impedir su extensin a un universo de destinatarios inespecficos. Es en este escenario que aparecen dichas clusulas, las cuales, contenidas en la Constitucin, recogen criterios de discriminacin especialmente odiosos, por lo que la pertenencia a un colectivo con los rasgos que ellos aludan, adems, transparentes e inmodificables6 no valindose de la voluntad de la persona para caracterizarla o
6 Eguzki Urteaga recoge entre las crticas a la discriminacin positiva aquella que indica que al reconducirse la evaluacin de la pertenencia al grupo a cuestiones innatas en tanto inmodificables, no se logra sino revalorar el principio de jerarquizacin de acuerdo con el nacimiento (Urteaga 2009: 189).

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cambiarlos, es la que influye en la infravaloracin que recae sobre ellos, fundamentando as, precisamente, la accin de un Estado democrtico y social de Derecho como es el peruano (artculo 43., Constitucin Poltica de 1993). Hay que recalcar que estos criterios tambin se derivan de la interpretacin que realizan los Tribunales Constitucionales de las respectivas clusulas, con lo que, del universo de grupos vulnerables en tanto infravalorados a los que pueden destinarse las acciones afirmativas, se pasa a un mbito con lmites ms especficos, entre los cuales pueden incluirse, dependiendo de la regulacin particular de cada pas, a los indgenas. Hecha esta exposicin, y para concretar, asumimos las medidas de accin positiva o acciones afirmativas como aquellas que buscan alcanzar la igualdad efectiva de ciertos colectivos identificados por los rasgos contenidos en las clusulas especficas de no-discriminacin, debido a una probada discriminacin de la sociedad contra ellos, por lo que la intervencin del Estado es vital. Asumindolas temporales, aun cuando efectivamente lo que hay son tratos desiguales que afectan la generalidad de la ley, tal como se indic lneas arriba, existen lmites constitucionalmente aceptables cuando se tiene por finalidad perseguir la igualdad sustancial, lmites que deben ser analizados a fin de verificar si son respetados. En Per, las nicas cuotas de participacin electoral que existen respecto de la eleccin congresal son las establecidas por razn de gnero (al menos 30% del nmero de candidatos de la respectiva lista debe estar compuesta por hombres o mujeres, cuota que tambin se exige en las listas que se someten a elecciones internas), pero en tanto la LOE no ha dispuesto mandatos de posicin en las listas, dichas cuotas

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se limitan a una visin del punto de partida7, por lo que la igualdad efectiva que puede obtenerse no est garantizada. Es decir, ante una realidad de ms de una minora existente en Per, solamente la definida por el gnero parte de un punto diferente en el proceso electoral congresal, aunque lo nico asegurado sea su participacin porcentual en la conformacin de las listas. En el otro lado se encuentran los indgenas y dems minoras, sobre las que no se ha planteado enfoque alguno que siquiera considere iguales puntos de partida, revelndose as una barrera en la participacin de sus representantes en los procesos electorales. Ante la inexistencia de acciones afirmativas respecto de los indgenas, y de mandatos de posicin para las mujeres en las listas de candidatos, el voto preferencial se erige entonces, y no obstante los inconvenientes antedichos, como una va de escape, como se ver en unas lneas ms. Una va que sobre todo puede enfrentar el orden establecido por los partidos en dichas listas pero que tambin, reiteramos en tanto se fundamenta en el peso de la campaa electoral hace visible la desigualdad de recursos.

Frmula y barrera electorales


Desde hace casi un siglo, se utiliza en Per la frmula denominada DHondt a travs del mtodo de la cifra repartidora. El artculo 29. de la LOE establece que ello tiene por objeto propiciar la representacin de las minoras, entendidas estas como las

7 En el proyecto de Cdigo Electoral elaborado por el JNE y presentado en noviembre de 2011, dichos mandatos son incluidos (artculo 67.). El proyecto puede ser ledo en el enlace <http://www.codigoselectoralesperu.pe/pdfante/p_electoral_25_11_2011.pdf> (consulta efectuada el 25 de julio de 2012).

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agrupaciones polticas que acceden al reparto de escaos sin obtener mayora. En nuestra opinin, la afirmacin contenida en el citado artculo 29. de la LOE resulta paradjica, pues es sabido que la frmula DHondt premia ms bien a la mayora en perjuicio de las minoras polticas. A este respecto es til mencionar que Arend Lijphart (1986) ya haba demostrado en la dcada del ochenta que, en el ranking de las principales frmulas de representacin proporcional que l elabor de acuerdo con su grado de proporcionalidad, dicho mtodo era, precisamente, el ms desproporcional8. Como es evidente, la relacin existente entre la frmula y la valla o umbral es cercana, pues aunque la frmula determine cuntos escaos le corresponden a cada partido concluido el cmputo de votos, solo con la aplicacin de la valla electoral se conocer cuntos de dichos partidos obtendrn una representacin efectiva en el Congreso de la Repblica en tanto para ello debe superarse un nmero determinado de curules (al menos seis en ms de una circunscripcin electoral). Culminada la exposicin de las principales caractersticas de los elementos del sistema electoral congresal en tanto influyentes en el

8 Despus de realizar un estudio comparativo con otras frmulas como la SainteLagu y la Single-transferable vote, el destacado politlogo arrib a dicha conclusin afirmando que la causa de dicha desproporcionalidad reside en que the remaining votes that it disregards are a relatively small portion of the votes of the larger parties but a very large portion of the small parties votes and, of course, the entire vote total of a party that does not receive any seats. As a result, the seat shares of the larger parties will tend to be systematically higher than their vote shares, and the smaller parties will tend to receive seat shares that are systematically below their vote shares. Para mayor detalle vase Lijphart 1986: 173 y ss.

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acceso de los indgenas al Congreso, a nuestro juicio, es el diseo de las circunscripciones electorales y el de la forma de la candidatura y de la votacin los que se adecuan con eventuales polticas estatales a favor de minoras, razn por las que nos centraremos en ellos para el anlisis de los resultados de los procesos electorales que sern abordados en este trabajo. La barrera electoral no solo no cumple sino que ms bien es contraria a dicho objetivo, sobre todo si se formula atendiendo a un cmputo a escala nacional y si la poblacin indgena se halla dispersa en todo el territorio, como sucede en Per y en Bolivia. Acceso de indgenas al Congreso de la Repblica

Elecciones Generales 2001


La nica congresista campesina elegida para el periodo 2001-2006 fue Paulina Arpasi Velsquez. Ella postul en las filas del partido Per Posible y por el departamento de Puno, una de las circunscripciones con mayor poblacin indgena del pas, a la que le son asignadas cinco curules, siendo as una jurisdiccin pequea. El departamento de Puno contaba con 622 293 electores en 2001, los cuales deban elegir entre los candidatos de las 13 agrupaciones polticas que haban sido inscritas, es decir, entre 65 candidatos. Ahora bien, en tanto el sistema electoral congresal peruano se basa en listas cerradas, es importante la posicin de los candidatos en la lista, pero sobre todo reconocer que cuanto menos ejercicio se haga del voto preferencial, mayor peso de quienes s lo ejercen, demostrndose esta situacin con los dos cuadros que se presentan a continuacin.

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Cuadro 3. Inscripcin de candidatos por Per Posible para el departamento de Puno EG-2001
LISTAS Y CANDIDATOS Regin Partido poltico PUNO PER POSIBLE

Organizacin poltica PER POSIBLE Cargo CONGRESISTA CONGRESISTA CONGRESISTA CONGRESISTA CONGRESISTA DNI 02391394 01208105 02381089 01209981 01216320

Tipo de organizacin poltica PARTIDO POLTICO Nombre y apellidos LEONCIO ZACARAS TORRES CCALLA RMULO MUCHO MAMANI ROSA GRACIELA YANARICO HUANCA EDGAR DARIO CALLCHUANCA VALOS PAULINA ARPASI VELASQUEZ

Estado lista INSCRITA Estado INSCRITO INSCRITO INSCRITA INSCRITO INSCRITA

Fuente: INFOGOB - JNE (<www.infogob.com.pe>).

Como puede verse del cuadro 3, Paulina Arpasi Velsquez fue inscrita en la lista de candidatos de Per Posible en el quinto lugar; es decir, fue la ltima persona de la lista. Pues bien, el cuadro 4 muestra que, de ubicarse en el ltimo lugar, la candidata pas a ser la primera de la lista: fue la candidata ms votada del partido.

Cuadro 4. Resultados EG-2001 para el Congreso, lista de Per Posible por Puno
VOTO PREFERENCIAL Proceso electoral: TIPO DE PROCESO: ELECCIONES GENERALES 2001 CONGRESAL

ORGANIZACIN POLTICA PER POSIBLE PUNO

DNI 01216320 02391394 02381089 01208105 01209981

Nombres y apellidos ARPASI VELASQUEZ PAULINA TORRES CCALLA LEONCIO ZACARAS YANARICO HUANCA ROSA GRACIELA MUCHO MAMANI RMULO CALLOHUANCA VALOS EDGAR DARIO

Cargo CONGRESISTA CONGRESISTA CONGRESISTA CONGRESISTA CONGRESISTA

Votos 28 825 28 193 21 754 21 032 20 326

Resultado ELECTA ELECTO ELECTA NO ELECTO NO ELECTO

Fuente: INFOGOB - JNE (<www.infogob.com.pe>).

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Pero lo ms resaltante es que Paulina Arpasi Velsquez fue la candidata que obtuvo mayor votacin en toda la circunscripcin. Este hecho da cuenta, de forma contundente, e independientemente del anlisis de las caractersticas de su candidatura, de la importancia del voto preferencial.
Cuadro 5. Autoridades electas para Congresistas de la Repblica en las EG-2001 por Puno
AUTORIDADES ELECTAS Autoridad PAULINA ARPASI VELSQUEZ Foto Hoja vida Cargo CONGRESISTA Organizacin poltica PER POSIBLE

LEONCIO ZACARAS TORRES CCALLA

CONGRESISTA

PER POSIBLE

ROSA GRACIELA YANARICO HUANCA

CONGRESISTA

PER POSIBLE

YONHY LESCANO ANCIETA

CONGRESISTA

ACCIN POPULAR FRENTE INDEPENDIENTE MORALIZADOR

GUSTAVO ADOLFO PACHECO VILLAR

CONGRESISTA

Fuente: INFOGOB - JNE (<www.infogob.com.pe>).

Como es sabido, el voto preferencial promueve la personalizacin de las candidaturas, pudiendo afectar la visibilidad del partido. Aunque en el caso que venimos analizando, ello no ocurri as. Per Posible fue la organizacin que obtuvo ms votos en Puno, logrando cubrir tres de los cinco escaos. De hecho, es conveniente advertir que casi la cuarta parte de sus votos provino de los electores que votaron por la candidata campesina: Per Posible obtuvo 121 004 votos, mientras, como se exhibe en el cuadro 4, Paulina Arpasi Velsquez consigui 28 825 votos directos, es decir, el 23,82% del nmero total de votos del partido en la circunscripcin.

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En esta ltima indicacin nos detenemos. Si bien postul por un partido poltico, Paulina Arpasi Velsquez no era entonces afiliada al mismo. Tampoco lo es actualmente9. Ella era dirigente campesina aimara; una de los cuatro secretarios generales colegiados de la Confederacin Campesina del Per (CCP), organizacin pionera y de las ms importantes surgidas en el pas con reivindicaciones sobre la propiedad de las tierras comunales. La CCP, desde su surgimiento, enfoc su atencin en los pueblos de la sierra, integrando recin en los ltimos aos a las comunidades nativas. Asumida en el presente trabajo como una organizacin indgena siguiendo a Xavier Alb (2002: 189), el tipo de reivindicaciones que demanda la CCP, extendida a escala nacional, con una estructura interna ms o menos estable y organizada, sostenida por una identidad campesina considrense aqu las precisiones que hemos efectuado en torno al significado que tiene en Per el trmino campesino, explicaran en parte el triunfo de Arpasi. Decimos en parte porque es evidente que ser candidato indgena o campesino para nuestro actual caso, no significa que solo los indgenas o campesinos puedan ser sus electores. Ello ni siquiera puede asegurarse con el caso de las mujeres: no puede garantizarse que nicamente las mujeres votarn por mujeres. Es ingenuo pensar que la sociedad est compuesta por compartimentos e identidades estancos de modo que una correspondencia como la aludida se producir indefectiblemente, a lo que cabe aadir que en tanto el voto es

9 La informacin detallada del padrn de afiliados de cada partido poltico puede encontrarse en el portal institucional del Registro de Organizaciones Polticas que conduce el JNE. El enlace es <http://200.37.211.165/ORGPOLCALLE/default.aspx> (consulta efectuada el 15 de agosto de 2012).

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secreto no podramos saber exactamente quines votaron por alguien en particular. Pero reconocer esto no significa que dejemos de admitir que es altamente probable que el grupo social al cual pertenece el candidato s conforme su principal fuente de apoyo10.

Elecciones Generales 2006


Hemos manifestado que, en tanto analizamos el impacto del sistema electoral, tomamos en cuenta a candidatos indgenas que resultaron electos. Dicho ello, para el proceso de 2006 consideramos los casos de Hilaria Supa Huamn y Mara Sumire de Conde, ambas candidatas por Unin por el Per y por el departamento de Cusco, circunscripcin esta que tambin es uno de los cinco departamentos con mayor poblacin indgena del pas, segn los criterios marcados por Carolina Trivelli (2005) y seguidos en este trabajo. Al atribursele cinco escaos, Cusco tambin conforma una circunscripcin pequea. En 2006, sus 643 629 electores deban elegir a sus representantes entre los candidatos de nada menos que 22 organizaciones polticas. Recordemos que la barrera legal fue establecida con la Ley de Partidos Polticos de 2003, de modo que recin en el proceso de 2006, luego del cmputo de votos congresales, se aplicara por primera vez. Entonces, con un campo muy amplio de candidatos, exactamente 110, lo lgico es pensar en una alta probabilidad de la

10 De acuerdo con Donna Lee Van Cott, una vez en el cargo, la CCP manifest su decepcin por Paulina Arpasi al considerar que haba sido cooptada por Per Posible y por su decisin de enfatizar su identidad indgena antes que campesina. En el otro lado se encontraban los indgenas amaznicos, quienes criticaban a Arpasi Velsquez por no ser lo suficientemente indgena y por no defender una poltica indgena y situarla en la agenda parlamentaria (Van Cott 2005: 155).

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dispersin del voto, circunstancia que en efecto ocurri11. Este hecho junto con el tamao de la circunscripcin constituyen sin duda elementos de dificultad en la eleccin de cualquier candidato. Para analizar si esta dificultad fue ms significativa para Mara Sumire e Hilaria Supa, veamos en el cuadro 6 las posiciones en que fueron incluidas en la lista de Unin por el Per en el proceso de 2006.

Cuadro 6. Inscripcin de candidatos por Per Posible para el departamento de Cusco EG-2006
LISTAS Y CANDIDATOS Regin Partido poltico CUSCO UNIN POR EL PER

Organizacin poltica UNIN POR EL PER Cargo CONGRESISTA CONGRESISTA CONGRESISTA CONGRESISTA CONGRESISTA DNI 23857009 23921012 24371706 23820601 10295163

Tipo de organizacin poltica PARTIDO POLTICO Nombre y apellidos OSWALDO LUIZAR OBREGN MARA CLEOFE SUMIRE DE CONDE HILARIA SUPA HUAMN VCTOR RICARDO MAYORGA MIRANDA CARLOS ADRIEL BRAVO HERMOZA

Estado lista INSCRITA Estado INSCRITO INSCRITA INSCRITA INSCRITO INSCRITO

Fuente: INFOGOB - JNE (<www.infogob.com.pe>).

A diferencia de lo sucedido con Paulina Arpasi Velsquez, como puede apreciarse en el cuadro 6, las dos candidatas de este caso no fueron incluidas en el ltimo lugar de la lista de candidatos sino ms bien en lo que podra considerarse la primera mitad. En el cuadro 7 pueden verse las posiciones en las que finalmente resultaron ubicadas como resultado de los votos de los electores de Cusco.

11 De acuerdo con la informacin publicada en INFOGOB, 14 de las 22 agrupaciones obtuvieron, cada una, menos de 10 000 votos, y de estas 14 agrupaciones, 12 consiguieron menos de 5000 votos cada una.

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Cuadro 7. Autoridades electas de Unin por el Per para Congresistas de la Repblica en las EG-2006 por Cusco
VOTO PREFERENCIAL Proceso electoral: TIPO DE PROCESO: ELECCIONES GENERALES 2006 CONGRESAL

ORGANIZACIN POLTICA UNIN POR EL PER CUSCO

DNI 23857009 23921812 23829601 24371796 10295163

Nombres y apellidos LUIZAR OBREGN OSWALDO SUMIRE DE CONDE MARA CLEOFE MAYORGA MIRANDA VCTOR RICARDO SUPA HUAMN HILARIA BRAVO HERMOZA CARLOS ADRIEL

Cargo CONGRESISTA CONGRESISTA CONGRESISTA CONGRESISTA CONGRESISTA

Votos 36 030 23 269 17 776 13 725 3 363

Resultado ELECTO ELECTA ELECTO ELECTA NO ELECTO

Fuente: INFOGOB - JNE (<www.infogob.com.pe>).

Lo primero que cabe manifestar es que mientras Mara Sumire, ubicada en segundo lugar en la lista de candidatos, mantuvo dicha posicin luego de las elecciones, Hilaria Supa no. Esta ltima, de ser la tercera candidata en la lista result en el cuarto lugar como consecuencia del voto preferencial, siendo la ltima candidata de Unin por el Per en ser proclamada ganadora por Cusco. A este respecto, el cuadro 8 muestra que las dos candidatas, en los resultados finales de la circunscripcin, mantuvieron la posicin que haban obtenido dentro de la organizacin, la cual tuvo la mayor votacin. Ahora bien, no obstante la ubicacin final de Hilaria Supa, lo relevante es que el voto preferencial sigui revelndose como esencial pues si bien no revirti una situacin como la de Paulina Arpasi, s demostr que de no haberse ejercido a su favor, pudo haber quedado fuera de la distribucin de escaos.

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Cuadro 8. Orden de eleccin de las autoridades electas para Congresistas de la Repblica en las EG-2006 por Cusco
AUTORIDADES ELECTAS Autoridad Foto Hoja vida Cargo CONGRESISTA OSWALDO LUIZAR OBREGN CONGRESISTA MARA CLEOFE SUMIRE DE CONDE CONGRESISTA VCTOR RICARDO MAYORGA MIRANDA CONGRESISTA HILARIA SUPA HUAMN CONGRESISTA LUIS DANIEL WILSON UGARTE PARTIDO APRISTA PERUANO UNIN POR EL PER UNIN POR EL PER UNIN POR EL PER Organizacin poltica UNIN POR EL PER

Fuente: INFOGOB - JNE (<www.infogob.com.pe>).

Quines eran Mara Sumire de Conde e Hilaria Supa Huamn? Hasta 2006 ambas candidatas haban sido dirigentes de diversas organizaciones locales vinculadas al quehacer campesino, habiendo estado su postulacin marcada por una reivindicacin explcita sobre lo originario. La primera de ellas estuvo ligada a la Federacin Departamental de Campesinos de Cusco, brazo regional de la CCP, aunque como abogada tambin estuvo cerca a otras organizaciones de similar ndole. Este hecho, adems de su condicin de pastora evanglica desde hace unas dcadas, los grupos evanglicos se han extendido de forma importante en la sierra y selva peruanas, influyeron en su reconocimiento dentro del crculo cusqueo. Hilaria Supa Huamn tambin estuvo ligada a la Federacin Departamental de Campesinos de Cusco pero de forma ms directa, pues fue una de sus lderes. Iniciada con la reivindicacin de temas propiamente agrarios y de tierras de comunidades campesinas, con el

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trascurso de los aos fue inclinndose hacia demandas de identidad indgena, siendo una de las cabezas visibles del movimiento nacido como respuesta a las polticas de esterilizacin forzada del gobierno de Alberto Fujimori, una poltica dirigida principalmente a mujeres andinas y amaznicas, mayoritariamente indgenas. Partiendo siempre de la idea del secreto del voto, en el caso de Mara Sumire debe destacarse que en virtud de su condicin de evanglica postulante por un partido distinto al que entonces fuera constituido por la Iglesia Evanglica peruana (Restauracin Nacional), recalc en una entrevista efectuada en 2007 que su eleccin haba sido producto del apoyo de los indgenas quechuas12 . De hecho, tal como puede visualizarse en el portal institucional de INFOGOB, ella renunci a dicho partido despus de haber sido integrante del comit departamental de Cusco en 2004, por lo que quizs lo ms importante sea destacar que Mara Sumire asuma que los electores que votaron por ella fueron indgenas, pues reivindicaba demandas indgenas. Hilaria Supa ya formaba parte de Unin por el Per en 2005, postulando por este partido al ao siguiente. En septiembre de 2010 renunci a esta agrupacin para formar parte del Partido Nacionalista Peruano, cuyo presidente es el actual Presidente de la Repblica. Es por este partido que en 2011 postul al Parlamento Andino, siendo elegida como una de los cinco representantes de Per ante este ente regional. Lo ms resaltante de esto ltimo, sin embargo, es que ocup el segundo lugar en la votacin general en una eleccin que se hace en circunscripcin nica13.
12 Puede leerse la entrevista que le efectuara la periodista peruana Ibis Liulla Torres en el enlace <http://gbgm-umc.org/global_news/full_article. cfm?articleid=4651> (consulta efectuada el 15 de agosto de 2012). 13 La Ley de elecciones de representantes ante el Parlamento Andino, Ley N. 28360, exige que en este proceso electoral las listas de candidatos tambin

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Antes de abordar el ltimo proceso de elecciones generales llevado a cabo en Per, debe destacarse un punto que en nuestra opinin es de gran relevancia. Como puede haberse ya percibido, los primeros congresistas indgenas han sido mujeres. Uno de los factores que creemos influy a tal efecto, ms all de las caractersticas personales de cada candidata y las de los partidos polticos por los cuales postularon, fue la exigencia de la cuota de gnero en las listas de candidatos al Congreso de la Repblica, requisito que es exigido para dicho proceso desde el ao 2001. Y es que desde la implantacin de dicha cuota, la representacin femenina en esta instancia del Estado se ha incrementado notablemente, siendo la nica accin afirmativa existente para este proceso electoral, como hemos indicado. Nos preguntamos entonces si la eleccin de las tres excongresistas fue consecuencia de una identificacin principalmente de gnero, en la que la identidad indgena fue solo secundaria, si fue efecto de exactamente lo contrario, o si se debi a una combinacin de ambos factores. Si bien podemos tentar una respuesta parcial analizando el impacto de la cuota de gnero, admitimos que no tenemos certeza sobre un punto que parece solo puede ser respondido, sin temor a equivocaciones, indagando a cada elector por la razn de su eleccin.

cumplan con la cuota de gnero, existiendo asimismo la opcin del doble voto preferencial en lista cerrada. Dicho ello, el triunfo de Hilaria Supa podra ser atribuido al juego de estos factores, ms el voto de arrastre de Gana Per en las elecciones presidenciales debido a la simultaneidad de los procesos de all el nombre de Elecciones Generales. No obstante, tal como puede apreciarse de la informacin publicada por el JNE , el uso del voto preferencial en este especfico proceso fue bastante menor que el ejercido en el proceso congresal, de manera que quizs pes ms la ubicacin del candidato en la lista: Hilaria Supa fue incluida en el segundo de diez lugares.

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Elecciones Generales 2011


Los resultados del ltimo proceso de elecciones generales, en el tema que nos ocupa, fueron claramente diferentes a los de sus dos predecesores. En abril de 2011 el nico indgena elegido fue varn y originario de la selva. Un nativo. Eduardo Nayap Kinin postul por Gana Per nombre con el que el Partido Nacionalista Peruano particip en el ltimo proceso general a fin de obtener una curul por la circunscripcin de Amazonas, la misma a la que, de acuerdo con la distribucin de escaos, le son asignadas tres curules, por lo que tambin es una circunscripcin electoral pequea. Segn el II Censo de Comunidades indgenas de la Amazona peruana de 2007, Amazonas es el departamento del pas en donde, proporcionalmente, se registra la mayor presencia indgena amaznica, mientras que Loreto es el departamento en el que, numricamente, habitan ms miembros de comunidades indgenas amaznicas14 . Amazonas tambin es la circunscripcin en la que la mayor parte de su territorio est habitado por dichos miembros, lo cual no significa, insistimos, que representen la mayora de la poblacin departamental. As las cosas, si bien no puede hablarse de una alta concentracin geogrfica, al tratarse de una circunscripcin pequea, las posibilidades de que una minora como la indgena selvtica logre al menos un escao a travs de un representante suyo son menos reducidas que en otras circunscripciones de la Amazona. Y esa posibilidad se concret en 2011. De acuerdo con el padrn electoral aprobado en 2011, Amazonas registraba 231 137 electores, los cuales deban elegir entre 9 organizaciones

14 En efecto, segn el censo de 2007, en Loreto se registraron 105 900 miembros de comunidades selvticas, mientras que en Amazonas 52 153. Estas cifras representan, respectivamente, el 11,8% y el 13,9% de la poblacin total de cada uno.

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polticas (y 27 candidatos), cifra bastante menor que la registrada en Cusco en 2006, cuando aun no haba sido aplicada la barrera electoral. Pues bien, como puede verse en el cuadro 9, Gana Per inscribi su lista de candidatos por esta circunscripcin ubicando a Eduardo Nayap en el ltimo lugar.
Cuadro 9. Inscripcin de candidatos por Gana Per para el departamento de Amazonas EG-2011
LISTAS Y CANDIDATOS Regin Partido poltico AMAZONAS GANA PER

Organizacin poltica GANA PER Cargo CONGRESISTA CONGRESISTA CONGRESISTA DNI 09903703 10423282 06336696

Tipo de organizacin poltica PARTIDO POLTICO Nombre y apellidos JOS ALFONSO MASLUCAN CULQUI YSABEL TORRES RIVA EDUARDO NAYAP KININ

Estado lista INSCRITA Estado INSCRITO IMPROCEDENTE INSCRITO

Fuente: INFOGOB - JNE (<www.infogob.com.pe>).

El cuadro 10 muestra cmo nuevamente el voto preferencial fue determinante en el cambio del orden impuesto por las cpulas partidarias: Nayap Kinin result elegido en el primer lugar del partido.
Cuadro 10. Autoridades electas de Gana Per para Congresistas de la Repblica en las EG-2011 por Amazonas
VOTO PREFERENCIAL Proceso electoral: TIPO DE PROCESO: ELECCIONES GENERALES 2011 CONGRESAL

ORGANIZACIN POLTICA GANA PER AMAZONAS

DNI 06336696 09903703 10423282

Nombres y apellidos NAYAP KININ EDUARDO MASLUCAN CULQUI JOS ALFONSO TORRES RIVA YSABEL

Cargo CONGRESISTA CONGRESISTA CONGRESISTA

Votos 17 556 16 051 2 306

Resultado ELECTO NO ELECTO NO ELECTA

Fuente: INFOGOB - JNE (<www.infogob.com.pe>).

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De hecho, el resultado obtenido por Eduardo Nayap debido al voto preferencial represent ms de la tercera parte de los votos que obtuvo Gana Per en toda la circunscripcin (51 241), ocupando este partido la primera posicin. As, este indgena autoidentificado, al igual que Paulina Arpasi en 2001, fue el ms votado de la circunscripcin por la cual postul.
Cuadro 11. Autoridades electas para Congresistas de la Repblica en las EG-2011 por Amazonas
AUTORIDADES ELECTAS Autoridad EDUARDO NAYAP KININ Foto Hoja vida Cargo CONGRESISTA Organizacin poltica GANA PER

HCTOR VIRGILIO BECERRIL RODRGUEZ

CONGRESISTA

FUERZA 2011

Fuente: INFOGOB - JNE (<www.infogob.com.pe>).

El actual congresista pertenece a la etnia Awajn, que de acuerdo con el censo de 2007 es la segunda con mayor poblacin originaria selvtica del pas, asentada principalmente en Amazonas y en Loreto. Asimismo, el excandidato ha estado vinculado con AIDESEP, la ms grande organizacin autodefinida como indgena en Per, la misma que est conformada por federaciones cuyas bases se constituyen por un considerable nmero de comunidades awajn. Cmo lleg este indgena a ser candidato por Gana Per? Siguiendo la informacin que consta en su Declaracin Jurada de Vida, la cual puede apreciarse en el portal institucional del JNE, Eduardo Nayap fue elegido candidato por los delegados de los comits del partido15.
15 La LPP establece tres modalidades de eleccin de los candidatos que las organizaciones polticas pueden presentar en los diferentes procesos electorales nacionales. Estas son: eleccin abierta afiliados y no afiliados, eleccin universal de los afiliados, y eleccin por los delegados de todos los comits establecidos en el pas por la organizacin.

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Sin embargo, para los miembros de minoras como la indgena llegar hasta las cpulas de poder puede resultar ms difcil atendiendo sobre todo que no existen partidos tnicos en el Per y a la carencia de la inclusin del tema indgena en la agenda de las organizaciones polticas existentes. Al respecto, el cuadro 12 revisa los planes de gobierno de las organizaciones que presentaron sus candidaturas en el proceso electoral de 2011.
Cuadro 12. Los indgenas en los planes de gobierno Elecciones Generales 2011 Tipo de alusin Ninguna Indirecta Directa X X X X X X X X X X

Partido poltico / alianza electoral* Gana Per Per Posible Fuerza Social Alianza por el gran cambio Fuerza 2011 Alianza Solidaridad Nacional Adelante Justicia, Tecnologa, Ecologa Fonavistas del Per Partido Descentralista Fuerza Social

* Como es sabido, el Partido Aprista Peruano no present candidatos para la frmula presidencial en el ltimo proceso general. Elaboracin propia a partir de la informacin publicada por el JNE en su portal institucional (<www.jne.gob.pe>).

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Como puede comprobarse, de las 11 agrupaciones polticas que participaron en aquel proceso, solamente 6 hicieron alusin a los indgenas: 3 de ellas indirecta y sesgadamente con menciones, por ejemplo, a la mejora de los proyectos de titulacin de tierras comunales o de las competencias del Banco Agrario, y las otras 3 con referencia directa a los derechos de los pueblos indgenas u originarios. El derecho a la consulta, a la no-discriminacin y a la diversidad como trascendente en la identidad nacional; la realizacin del primer censo nacional de poblacin indgena y la introduccin de los asuntos indgenas y afroperuanos a las polticas estatales; y el respeto e incorporacin de los derechos de dichos pueblos en la estructura y funcionalidad del Estado y del sistema poltico fueron los puntos expresamente incluidos. En concreto, se tiene que, porcentualmente, el 45,45% de las agrupaciones polticas no mencionaron de ninguna forma a los indgenas en sus planes de gobierno, mientras que el restante 54,55% es compartido en proporciones iguales por las agrupaciones que lo hicieron indirecta y, repetimos, sesgadamente, as como por aquellas otras que s incluyeron algunas referencias ms detalladas. Verificado entonces que, en trminos generales, el tema indgena no forma parte importante de las polticas que los partidos proponen implementar, se reafirma la difcil relacin que puede entablarse entre dichas organizaciones y los indgenas, siendo estos la parte ms dbil. Conclusiones Hemos repasado rpidamente las caractersticas del sistema electoral congresal existente en Per y su incidencia en el acceso de minoras como la indgena a dicha instancia estatal. De la interrelacin entre la desproporcionalidad de las circunscripciones electorales y las listas cerradas advertimos que, al fin, dicho sistema electoral ha sido

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diseado para fortalecer a los partidos grandes o ms fuertes. Por contraste, tambin hemos apreciado que el uso del voto preferencial ha sido determinante para que los indgenas accedan al Congreso de la Repblica, un voto al que se le atribuye precisamente el debilitamiento de dichas organizaciones. En virtud de ello, hay quienes abogan por su eliminacin aduciendo que cumpli ya el rol democratizador que le fuera encargado, debiendo colocarse el nfasis, en lo sucesivo, en la bsqueda de elecciones internas genuinas. No obstante, el caso de Eduardo Nayap demuestra que, ms all de las elecciones internas, lo condicionante en la inclusin de una persona en las listas de candidatos es la voluntad de las cpulas partidarias. En consecuencia, en tanto dicho tipo de conductas se mantenga, el voto preferencial continuar siendo esencial en ese rol democratizador. Detectamos, adems, dos hechos que calificamos de importantes. El primero es que la postulacin de los cuatro indgenas que desde 2001 hasta 2011 resultaron elegidos se produjo a travs de partidos polticos ms o menos nuevos. Unin por el Per (1995), Per Posible (1999) y el Partido Nacionalista Peruano (2006) son organizaciones que fueron constituidas principalmente para postular en su momento a sus candidatos a la Presidencia de la Repblica, candidatos que en los ltimos periodos resultaron triunfadores. De este modo, las organizaciones polticas ms o menos consolidadas, con cierta trayectoria y, en algunas circunscripciones, con mayor fuerza electoral por tradicin, no han conseguido o no han pretendido con su falta de inclusin que por su intermedio resultara elegido algn indgena. El segundo hecho es que, en vista del acercamiento de Eduardo Nayap a los lderes nacionales y no a los regionales si los hubiera habido muestra una dificultad adicional en la meta de ser candidato: el centralismo poltico y econmico que caracteriza al pas tambin

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implica obviar las eventuales instancias locales o regionales partidarias para tentar una curul departamental, de modo que aun cuando el cargo al cual aspiraba tena alcance subnacional, para que su negociacin fuera efectiva deba acudir a las cpulas nacionales. Por consiguiente, el procedimiento interno meramente convencional dado que aqu la ley no desempea ningn rol no fue en absoluto simple. Y en tanto el mbito de relacin de los indgenas con la sociedad mayoritaria y con el Estado es bsicamente local y departamental, una negociacin o ms bien peticin como la desplegada por el excandidato, al igual que la formacin de partidos polticos, muestra una realidad subyacente: el esfuerzo de los indgenas para cumplir con objetivos que la ley avala los obliga a salir de su espacio natural de actuacin. Un sacrificio mayor que el que puede padecer otro ciudadano no-indgena. Ahora bien, como se ha adelantado, una forma de responder a estas vicisitudes sera la formacin de un partido poltico por parte de los indgenas, ms si legislacin peruana fomenta a los partidos polticos como agentes fundamentales de las competencias electorales. Sin embargo, dicha posibilidad es an lejana en Per, pues si bien puede creerse que el problema de la definicin de indgena va en camino de ser resuelto, esto es solo en trminos jurdicos. El verdadero problema sigue siendo la autoidentificacin, consecuencia de cuestiones histricas y estructurales del pas, por lo que es el Estado uno de los principales agentes en su promocin: el reconocimiento positivo individual y colectivo de los indgenas puede influir sobre su identidad, y esta, a su vez, en la sociedad peruana mayoritaria.

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Las opiniones expresadas en este documento de trabajo son responsabilidad exclusiva de la autora y no reflejan necesariamente los puntos de vista del Jurado Nacional de Elecciones.

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JURADO NACIONAL DE ELECCIONES


Documento de Trabajo N. 3

CDIGO DE BARRAS ISBN