INFLAO NAS DCADAS DE 80 E 90 E OS PLANOS DE ESTABILIZAO

PARTE I O CONTEXTO ECONMICO E AS CARACTERSTICAS DOS PLANOS DE ESTABILIZAO

1. Introduo
Em meados da dcada de 60, com a introduo do sistema de correo monetria, o Brasil adotou mecanismos formais de indexao em sua economia. Isso tornou possvel que, mesmo com uma inflao elevada, continuassem a existir contratos de longo prazo, os quais passaram a ter seus preos e valores corrigidos por ndices de inflao. Sem a correo monetria, esses contratos seriam inviabilizados pela incerteza sobre o valor efetivo que teriam, decorridos alguns anos. A indexao formal tornou-se uma soluo aparentemente fcil para se conviver com a inflao e passou a ser amplamente adotada, para maior nmero de contratos e preos na economia e para intervalos de tempo menores. No entanto, medida em que possibilitava essa convivncia com a inflao, tambm prejudicava o combate a suas causas. Isso porque os preos, por via da indexao disseminada, eram em proporo cada vez maior corrigidos pela inflao passada, gerando nova inflao, que iria corrigir os preos novamente no futuro e assim por diante, dando origem ao que foi denominada de inflao inercial. Como resultado, a partir da segunda metade da dcada de 80, a economia brasileira foi caracterizada por altssimas e crescentes taxas de inflao e um sistema de correo monetria operando a intervalos cada vez menores. O diagnstico de que a inflao tinha como um de seus principais componentes as causas inerciais (correo pela inflao passada) motivou uma estratgia de combate inflao baseada no rompimento desse mecanismo inercial, ou seja, baseada na interrupo simultnea, para todos os agentes, dos mecanismos de correo monetria. A tentativa de implementar essa estratgia de estabilizao resultou na decretao de sucessivos planos de estabilizao, a partir do Plano Cruzado em 1986, que tinham entre suas principais caractersticas a desindexao, com supresso ou alterao sbita das regras de correo monetria vigentes, e o congelamento de preos. Aps o Cruzado, seguiram-se o Plano Bresser em junho de 1987, o Plano Vero em janeiro de 1989, o Plano Collor I em abril de 1990 e o Plano Collor II em fevereiro de 1991. A efetiva estabilizao da moeda seria obtida somente aps junho de 1994, quando o Plano Real implementou diversas medidas, entre elas uma estratgia gradual de desindexao sem congelamentos de preos ou intervenes drsticas nos mecanismos de mercado. Entre seus diversos efeitos, as alteraes das regras de indexao motivaram e seguem motivando inmeras aes judiciais de pessoas e empresas, que se sentiram
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prejudicadas pela sbita mudana na correo monetria. Essas aes argumentam que as modificaes na indexao teriam gerado diferenas em valores a receber previamente contratados. Existe tambm uma interpretao, tcita ou no, mas de ampla aceitao, de que a indexao aplicada teria sido diferente para ativos e passivos, com ganho para as instituies integrantes do sistema financeiro nacional. Em face dessa situao, os Bancos Bradesco, Ita e Unibanco solicitaram consulta econmica com o objetivo de desenvolver anlise sobre os planos econmicos acima mencionados, procurando analisar a conjuntura econmica da poca, a lgica de cada plano e das regras que foram estabelecidas. Uma vez que os efeitos desses planos de estabilizao continuam sendo discutidos na Justia, um dos focos da anlise ser verificar se os agentes financeiros, com a aplicao das regras de indexao de ativos e passivos, obtiveram algum ganho, como propalado enfaticamente na mdia. Para atender a esses objetivos, organizamos o trabalho na forma de um conjunto de textos em que o primeiro aborda de modo geral os planos de estabilizao e suas caractersticas em comum e os demais textos analisam com maiores detalhes, e independentemente, cada um dos planos. Este primeiro documento apresenta, portanto, a conjuntura econmica tpica da poca, os problemas e efeitos criados pela inflao, com a repercusso para as empresas e sobretudo para as pessoas de baixa renda, e as caractersticas gerais dos planos de estabilizao que foram ento implementados. Para isso, o texto dividido em 9 sees, incluindo esta Introduo. As demais sees abordam, respectivamente, o contexto econmico da poca (Seo 2), a inflao inercial (Seo 3), as propostas para combatla (Seo 4), os planos de estabilizao (Seo 5), a correo monetria e o valor nominal dos contratos (Seo 6), e os efeitos da inflao para alguns agentes econmicos, sobretudo os de baixa renda (Seo 7). Segue-se a Seo 8 de sntese e concluses e uma seo apresentando as referncias bibliogrficas utilizadas (Seo 9). Documentos adicionais iro analisar o Plano Bresser e o Plano Vero, atentando para as especificidades da conjuntura e das caractersticas de cada plano, bem como as mudanas de regras de indexao que introduziram e os efeitos dessas alteraes. Posteriormente, ser feita a anlise do Plano Collor. Este texto no se pretende exaustivo. Seu intuito dar suporte, em uma prxima etapa, aos textos que analisaro os planos Bresser, Vero e Collor, a partir da caracterizao da economia brasileira na dcada de 80 e de uma anlise das especificidades da inflao que motivou tais planos.

2. O contexto econmico da poca

A inflao no Brasil tem uma longa histria, que se confunde com o processo de desenvolvimento de sua economia. Para no estendermos muito longe no tempo essa anlise, podemos iniciar com uma breve reviso do perodo em que a economia brasileira atravessou um amplo e conhecido processo de crescimento, cujos fatos mais

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notrios e ainda hoje lembrados foram a construo de Braslia e a implantao da indstria automobilstica durante o governo Juscelino Kubitschek 1. Esse processo tinha um componente de forte interveno do Estado, o que, devido a mecanismos precrios de financiamento dos gastos governamentais, reforados pelas caractersticas de economia fechada que o Brasil possua, resultou desequilbrio fiscal das contas do governo (gastos muito maiores do que a receita), forte crescimento da demanda e em elevao da inflao, como mostrado na figura abaixo.
Taxa de inflao anual (IGP-DI) dcadas de 50 e 60

1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959

13,39% 12,46% 11,38% 21,65% 25,06% 12,25% 26,09% 5,41% 26,09% 37,70%

1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969

30,70% 50,19% 54,09% 81,99% 86,47% 36,06% 37,03% 24,31% 24,51% 19,05%

90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 1950 1952 1954 1956 1958 1960 1962 1964 1966 1968

Fonte: FGV/ Conj. Econmica. Disponvel em: www.ipeadata.gov.br.

Esse quadro econmico se agravou no governo seguinte, tanto pelas caractersticas da economia j existentes como pela instabilidade poltica que o marcou. Jnio Quadros chegou presidncia em 1961, renunciando aps seis meses de governo. O vicepresidente que assumiu contava com apoio poltico reduzido e tinha dificuldades para governar, sendo deposto pelos militares em 1964. A inflao atingia, ento, 90% ao ano e constitua um dos principais problemas da economia nacional. O novo governo tomou medidas para combater a inflao, tendo feito a taxa anual recuar a 19% em 1969. Esse resultado, contudo, pode ser considerado apenas parcialmente como bem-sucedido. Uma inflao de 20% ou 30% ao ano continua a ser fatal para investimentos e contratos de longo prazo em qualquer economia, pois significa que, em dois ou trs anos, o valor real do contrato ser reduzido em mais da metade. Para os padres internacionais, tratava-se de uma inflao gigantesca. A maior novidade em termos de tratamento da inflao na poca foi a Lei 4.357, de 16/07/1964, que instituiu a correo monetria com o objetivo de atualizar os dbitos fiscais da Unio e o imobilizado das empresas e criou as Obrigaes Reajustveis do Tesouro Nacional (ORTN). Ao determinar que as ORTNs tambm deveriam ser corrigidas pela inflao, ou seja, pela variao de um ndice de preos, o governo

O processo de industrializao comeou antes, com razes remontando substituio de importaes desde os anos 30.
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recuperou a credibilidade dos ttulos da dvida pblica, que antes tinham seu valor real rapidamente erodido2. Essa medida, entretanto, no deve ser entendida como uma forma de combater a inflao, mas sim de admitir que esta continuaria. Era quase uma confisso de impotncia para elimin-la. A correo monetria era um paliativo que permitia ao sistema econmico conviver com uma inflao elevada. Tornava possvel, nesse ambiente, a existncia de contratos e ttulos de longo prazo, com seu valor real periodicamente corrigido pela inflao de forma padronizada e instituda por lei. A correo monetria neutralizava em parte as distores inflacionrias, mas realimentava seu crescimento. Preos no presente eram corrigidos pela inflao passada. Quando ocorriam choques que elevavam um ou outro preo relativo, os efeitos inflacionrios desses choques eram em parte perpetuados, pois ao afetarem os ndices de preos, eles influenciavam reajustes futuros de todos os preos indexados, que, por sua vez, afetavam os ndices de preos da poca, sendo novamente repassados aos preos e assim por diante. Adicionalmente, a existncia de um mecanismo oficial de indexao para proteger certos agentes e contratos da inflao influenciava os demais agentes, que tambm passaram a adotar, formal ou tacitamente, ou reivindicar o uso do mesmo mecanismo para seus preos e contratos. Uma quantidade cada vez maior de preos na economia passou a ser indexada, aumentando a realimentao do processo inflacionrio. Uma outra importante medida adotada na poca foi o controle de preos, com a criao do Conselho Interministerial de Preos (CIP), que tinha por objetivo controlar os reajustes de preos dos principais setores da economia. Era tambm uma confisso de impotncia, pois reconhecia a existncia de presses inflacionrias inevitveis, cujo controle teria que ser feito caso a caso por medidas administrativas. Uma fragilidade clara da economia brasileira na poca era ter muitos setores fundamentais oligopolizados, ou seja, dominados por poucas empresas, sendo que, a produo nacional em geral, mesmo nesses setores, era protegida de uma eventual concorrncia por meio de barreiras tarifrias e administrativas. O Pas era muito fechado ao comrcio internacional. Estava assim criada uma situao de baixa concorrncia, em que empresas importantes poderiam impor preos ao mercado e repassar totalmente aumentos de custos, sendo pouco afetadas por flutuaes de demanda e sem temer a reao de concorrentes. Apesar dessas fragilidades, a economia atravessou, sobretudo a partir de 1968, um perodo de excepcional crescimento, com taxas superiores a 10% ao ano, na fase que foi chamada de milagre econmico. A inflao permaneceu relativamente elevada em termos internacionais, mas controlada e, com o mecanismo de correo monetria funcionando, sem causar distores que inviabilizassem o crescimento.
Foi tambm criado o Cruzeiro Novo, cortando trs zeros da moeda antiga, mas sem maiores alteraes em preos, contratos etc. Foi apenas uma mudana na unidade de conta, sem outras implicaes econmicas.
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Em 1973, a economia mundial foi afetada pelo primeiro choque do petrleo, em que os preos desse produto aumentaram significativamente, ocasionando um aumento de preos de outras matrias-primas e de produtos industrializados, dado que o petrleo (energia) um componente bsico de toda a cadeia produtiva. Em termos econmicos, o que aconteceu com o preo do petrleo pode ser descrito como uma mudana extensa de preos relativos na economia, ou seja, produtos dependentes do petrleo e energia teriam que se tornar, e se tornaram, mais caros do que produtos menos dependentes. Isso significa um choque inflacionrio. Efetivamente, a inflao aumentou em 1973 e 1974 no mundo todo. Porm, no Brasil, havia um mecanismo que perpetuava institucionalmente o choque inflacionrio. Os preos aumentaram em 1973 e 1974 devido ao aumento do preo do petrleo e continuaram a aumentar depois, pois a maioria dos preos importantes tinha seus reajustes condicionados aos aumentos anteriores de preos. A inflao foi para um patamar de cerca de 40% ao ano, como mostrado na figura abaixo.
Taxa de inflao anual (IGP-DI) dcada de 70

1970

1971

1972

1973

1974

1975

1976

1977

1978

Fonte: FGV/ Conj. Econmica. Disponvel em: www.ipeadata.gov.br.

A crise veio mesmo a partir de 1979, com o segundo e mais forte choque do petrleo, seguido de aumento das taxas de juros internacionais. Isto abalou o frgil equilbrio das contas externas. Houve a necessidade de uma grande desvalorizao do cruzeiro, a moeda da poca e o encarecimento em moeda local no apenas do petrleo, mas de todos os insumos importados e/ou dependentes de importaes. A acelerao da inflao levou a uma reivindicao de maior indexao, com encurtamento dos intervalos de indexao de salrios e aluguis e dos preos em geral em toda a economia. Todos esses fatores contriburam para que a inflao voltasse a aumentar e a um ritmo crescentemente acelerado. Em 1980, j havia passado a marca dos 100% ao ano. A ascenso inflacionria caracterizaria toda a dcada de 80, conhecida como a dcada perdida e marcada por graves desequilbrios internos e externos. Naqueles anos, a economia do Pas passou por uma grave recesso, com queda dos investimentos, baixas taxas de crescimento do PIB, estagnao da renda per capita, elevado dficit pblico e aumento das dvidas interna e externa. Enquanto no perodo de 1950 a 1980 o Brasil
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1979

1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979

19,47% 19,50% 15,72% 16,27% 34,09% 29,89% 46,71% 38,06% 41,51% 79,42%

90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

havia crescido taxa mdia de 7,5% ao ano, entre 1981 e 1990, este nmero no passou dos 1,6%. A necessidade de pagamento dos servios da dvida externa, cuja responsabilidade era majoritariamente do governo, obrigava o setor pblico a elevar o seu endividamento interno. Entre 1980 e 1985, os pagamentos dos encargos sobre a dvida pblica interna (exclusive correo monetria) aumentaram de 0,7% para 3,7% do PIB. Estas transferncias reduziram drasticamente a poupana em conta corrente do Governo, assim como a carga tributria lquida (que corresponde arrecadao de impostos menos os subsdios e as transferncias). Ainda no incio da dcada, em 1982, a moratria mexicana gerou desconfiana internacional em relao aos pases em desenvolvimento, o que agravou nossas dificuldades com credores e investidores estrangeiros. Os bancos internacionais suspenderam a rolagem da dvida brasileira3, obrigando o governo a realizar ajustes para equilibrar o Balano de Pagamentos, contendo importaes, remessas de capital e outras medidas que evitassem o dispndio de dlares. Alm disso, a cessao dos emprstimos internacionais teve impactos extremamente negativos sobre o mercado de capitais brasileiro e o financiamento de projetos e, conseqentemente, sobre os investimentos produtivos, uma vez que grande parte destes eram viabilizados a partir de esquemas de financiamento de mdio e longo prazos baseados nesses emprstimos. Em 1983, as autoridades econmicas do Pas recorreram formalmente ao Fundo Monetrio Internacional (FMI). O Brasil comprometeu-se a seguir a orientao monetarista ortodoxa do Fundo e a cumprir as metas de poltica monetria, fiscal, cambial e tarifria estabelecidas. Adotando polticas recessivas (com reduo do consumo e investimentos), restries administrativas s importaes e uma maxidesvalorizao do cruzeiro em 1983, o Pas conseguiu finalmente reajustar seu Balano de Pagamentos e alcanar supervits comerciais, controlando a dvida externa. O PIB brasileiro, por outro lado, apresentou o pior desempenho de sua histria, com queda de 5%, o que se refletiu em forte queda da renda per capita e aumento do desemprego. Paradoxalmente primeira vista, apesar da recesso em que o Pas estava mergulhado, e apesar de o dficit fiscal ter sido drasticamente reduzido, a inflao continuava a subir de forma acentuada e, ainda naquele ano, chegou a 211%. Realizado o ajuste, a situao apresentou uma certa melhora. Devido conjuntura internacional favorvel e desvalorizao do cruzeiro no ano anterior, o supervit alcanou cerca de US$ 12 bilhes em 1984, e as obrigaes externas estabilizaram-se em torno de US$ 100 bilhes, possibilitando uma discreta retomada do crescimento. O PIB per capita elevou-se em 1,6% e, no ano seguinte, esse ndice foi de 6%. O consumo interno voltou a crescer, acelerando o aproveitamento de fatores de produo ociosos. Neste momento, muitos acreditavam que o problema da dvida externa j estava

Negociao de maiores prazos para o pagamento dos emprstimos que haviam feito ao Brasil.

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superado. A inflao, no entanto, permanecia em um patamar elevadssimo, atingindo 224% anuais, o maior nvel j visto na histria do Brasil.
Taxa de inflao anual (IGP-DI) 1960 a 1985
250% 200% 150% 100% 50% 0% 1960 1962 1964 1966 1968 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984

Fonte: FGV/ Conj. Econmica. Disponvel em: www.ipeadata.gov.br.

Em 1985, o Pas assistiu transio do regime militar para um governo democrtico, com um presidente civil, Tancredo Neves, eleito indiretamente pelo Congresso Nacional. Com o falecimento de Tancredo, antes mesmo de sua posse, o poder foi assumido pelo seu vice, Jos Sarney. Era o incio da Nova Repblica. O Pas vivia ento uma profunda crise econmica. Para os economistas, estava bem claro que o principal entrave ao desenvolvimento do Brasil era a inflao, a qual j se tornara endmica e descontrolada. Dado o fracasso dos programas ortodoxos adotados at o momento, a partir de 1986, a equipe econmica do Governo Sarney introduziria uma grande mudana na conduo da poltica de combate inflao: os choques heterodoxos. Baseados no conceito e diagnstico da inflao inercial que ser vista com mais detalhes na Seo 3 os programas heterodoxos visavam a controlar a inflao atravs da desindexao da economia, o que seria alcanado por meio de polticas de renda apoiadas no congelamento dos preos. O primeiro programa deste tipo foi denominado Plano Cruzado, inspirado nas experincias da Argentina (Plano Austral) e de Israel. Esse Plano determinou a substituio do Cruzeiro por uma nova moeda (o Cruzado) e congelou os preos. De imediato, a inflao cessou, proporcionando populao um ganho real do poder de compra e, conseqentemente, provocando uma exploso no consumo interno. O congelamento de preos tornou-se cada vez mais insustentvel e o plano acabou se esgotando no incio de 1987. Aps o Plano Cruzado, a economia brasileira passou por um desaquecimento, com queda do salrio mdio real. As contas externas continuavam a apresentar comportamento preocupante, impedindo a definio de regras estveis para o servio da dvida com os bancos e instituies internacionais. O setor privado era atingido por uma aguda crise financeira, que levou as empresas a um nmero recorde de concordatas e
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falncias. O setor pblico encontrava-se desorganizado por conta da crise fiscal, gerando graves problemas polticos e sociais em diversas partes do Pas. A inflao voltou, mas, como os mecanismos institucionais de indexao que permitiam economia de certa forma conviver com ela haviam sido desativados pelo Cruzado, a situao se tornou muito mais crtica do que antes. No que no houvesse indexao, mas havia de forma catica e no institucionalizada. Novos planos de estabilizao, com caractersticas similares s do Cruzado, foram adotados. A fundamentao para esses planos tambm se encontrava nas teorias de inflao inercial, que analisaremos com maiores detalhes a seguir.

3. A inflao inercial
At a dcada de 80, as teorias que se propunham a investigar as causas da inflao concentravam-se nos fatores que aceleravam ou desaceleravam o aumento de preos. Os keynesianos relacionam a inflao a um excesso de demanda em relao oferta agregada. Para os monetaristas, a inflao decorre de aumentos excessivos dos meios de pagamento, isto , de uma situao em que a quantidade nominal de moeda cresce mais do que a renda. Geralmente, esta situao est relacionada aos dficits pblicos, que aumentam a quantidade de moeda na economia sem um correspondente aumento na oferta de bens e servios, o que aumenta a demanda e pressiona os preos para cima. Para combater a inflao, portanto, deve-se reduzir a liquidez, ou seja, a quantidade de moeda em circulao, o que normalmente depende ou causa uma retrao da demanda. J os estruturalistas vem a emisso monetria muito mais como uma decorrncia da inflao do que como sua causa. Em outras palavras, no o aumento da quantidade de moeda que explica a inflao, mas o crescimento da inflao que induz o aumento da oferta de moeda. Neste caso, a poltica monetria entendida como a atuao do governo sobre quantidade de moeda, crdito e taxa de juros seria neutra: no produziria efeito algum sobre o processo inflacionrio. Nessa viso, a inflao poderia ser combatida, conseqentemente, sem a necessidade de contrair a demanda. Inspirada na teoria estruturalista, a teoria neo-estruturalista foi desenvolvida na dcada de 80 e representou avanos importantes em relao primeira. Isto porque, alm de tentar determinar as causas da inflao, procurou explicar tambm por que a inflao se mantinha estvel em um determinado patamar ou resistia tanto a medidas ortodoxas de conteno recomendadas pela teoria econmica. A resposta est na existncia da inflao autnoma ou inercial. Prsio Arida4 classifica a inflao em trs tipos. Quando reduzida, da ordem de um dgito, os processos de indexao no ocorrem. Nos processos de inflao crnica, as clusulas de indexao defasadas, voltadas para o passado inflacionrio, proliferam. H ainda uma terceira fase, a de hiperinflao, em que a indexao encurta para se aproximar de uma correo quase instantnea.
ARIDA, P, LARA-REZENDE, A., ROZENWURCEL, G. & BRUNO, M. (1986). Inflao Zero Brasil, Argentina e Israel. 2 edio. Rio de Janeiro: Paz e Terra.
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Na inflao crnica, como era a brasileira, os neo-estruturalistas distinguem os fatores estruturais e os mecanismos de propagao da inflao e decompem o processo inflacionrio em choques e tendncia, com destaque para o segundo elemento. A idia que, a partir de determinado momento, a inflao assume um comportamento inercial, tornando-se um processo claramente independente da demanda e da oferta de moeda, no qual a inflao passada passa a determinar a inflao atual, que determinar a inflao futura, e assim por diante. A inrcia tem origem, fundamentalmente, no comportamento dos agentes econmicos que, em um ambiente cronicamente inflacionrio, criam a expectativa de que os preos continuaro a ser aumentados de acordo com a inflao passada mesmo em uma situao de queda de demanda. Para preservarem seus ganhos, repassam essas expectativas de aumentos de custos para os seus preos. Dessa forma, acabam levando a taxa de inflao a se perpetuar em determinado patamar. Alm deste mecanismo, que constitui uma forma de indexao informal, mecanismos formais de indexao correo monetria dos preos, salrios, cmbio e ativos financeiros como os que estavam presentes em toda a economia brasileira, facilitam e reforam ainda mais a inercializao. A correo monetria representa a institucionalizao de um comportamento dos agentes, dando disciplina formal a um processo de reajustes pela inflao passada e pela expectativa de que essa inflao se perpetue. No Brasil, quase todos os preos passaram a ser reajustados automaticamente, em perodos cada vez menores sem maiores anlises de custos, da demanda e de outros fundamentos econmicos pela variao de ndices de preos. Uma vez que os aumentos de preos e custos no ocorrem de forma simultnea em todas as empresas, os preos relativos no possuem um ponto de equilbrio. Isto , esses preos so continuamente equilibrados e desequilibrados, medida em que, entre um reajuste e outro, os preos nominais fixos caem em termos reais, para serem novamente elevados no prximo reajuste. A estabilidade do patamar inflacionrio pode ser abalada por choques decorrentes de mudanas em alguns preos relativos, como aumentos de preos de matrias-primas (com destaque para o petrleo nos anos 70), desvalorizao cambial, aumentos do salrio real mdio, da taxa real de juros, de margens das empresas de tarifas pblicas, de impostos etc.

4. Propostas para combater a inflao inercial

A partir do diagnstico de que a inflao brasileira era predominantemente inercial, ficou claro que polticas ortodoxas de inflao no resolveriam o problema. Em um ambiente de recesso econmica, no fazia sentido adotar medidas para contrair ainda mais a demanda. Visto que o aumento da emisso de moeda era considerada no como a causa do crescimento da inflao, mas como uma de suas conseqncias, a poltica monetria mostrar-se-ia incua.

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O controle administrativo dos preos dos oligoplios, ou seja, o uso do CIP, era pouco vivel, dadas as dificuldades tericas e prticas de se controlar os ajustes de preos de cada grande empresa. Como conhecer a estrutura de custos e os preos que deveriam ser praticados de milhares e milhares de produtos em toda a economia? Como levar em considerao fatores de flutuao da demanda, de mudana tecnolgica, de estratgia empresarial ou de competitividade no mercado na fixao de cada um desses preos? Ademais, havia a questo de como fazer tudo isso todos os meses, pois, em um cenrio de inflao alta e inercial, as remarcaes de preos por parte das empresas devem ser, pelo menos, mensais. Passou a ser desenvolvida, ento, uma srie de propostas inovadoras para neutralizar a inrcia inflacionria. Acreditava-se que, na ausncia de outras causas, em se eliminando o mecanismo de realimentao inflacionria, o qual atrelava a inflao presente passada, os preos estabilizar-se-iam rapidamente e a inflao ficaria prxima de zero. Neste caso, no seria preciso adotar medidas de austeridade monetria e fiscal5, uma vez que seu impacto sobre a inflao no seria significativo e ainda agravaria a recesso e o desemprego. Mesmo no sendo eliminadas as outras causas, restaria apenas uma inflao relacionada diretamente a elas, muito mais baixa que as centenas de pontos percentuais ao ano resultantes em sua maioria das causas inerciais e que poderia ser combatida eficazmente com os instrumentos tradicionais apontados pela teoria econmica. As primeiras consideraes tericas sobre o tema remontam aos anos 70, quando ainda no se explicitava o termo inflao inercial pelo qual seria conhecida essa linha de contribuio terica. Novas contribuies se seguiriam, formuladas sobretudo por um grupo de economistas integrantes do Departamento de Economia da PUC/RJ: Prsio Arida, Andr Lara Rezende, Francisco Lopes, Edmar Bacha, entre outros. Internacionalmente, contribuies importantes vieram de Israel (Michael Bruno) e Argentina (Guillermo Rozenwurcel), pases tambm afetados por uma situao de inflao elevada e permanente. Em agosto de 1984, um artigo de autoria de Francisco Lopes6 apresentou publicamente sua proposta de combate inflao atravs de um congelamento total de preos e salrios, acompanhado de polticas monetria e fiscal passivas. Tal proposta foi batizada de choque heterodoxo e, a partir da, este termo passou a ser amplamente utilizado em contraposio s estratgias tradicionais, ou ortodoxas. Tambm merece destaque a proposta que ficou conhecida como Larida, desenvolvida por Prsio Arida e Andr Lara Resende7. Contrrios ao congelamento, no apenas
A austeridade fiscal pode ser traduzida como a disciplina do setor pblico em equilibrar receitas e despesas. So exemplos de medidas que vo nessa direo a diminuio dos gastos pblicos e o aumento dos impostos. J a austeridade monetria diz respeito manuteno de uma poltica monetria que restringe a oferta de moeda, o que pode ser feito atravs, por exemplo, do aumento da taxa de juros. 6 Lopes, F. L. (1984) S um choque heterodoxo pode derrubar a inflao. Economia em Perspectiva (Conselho Regional de Economia de So Paulo), agosto 1984. 7 Arida, P.; Lara Resende, A. Inertial inflation and monetary reform in Brazil. Texto produzido para a conferncia Inflation and Indexation do Institute of International Economics, Washington. D. C.,
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devido s dificuldades operacionais de aplic-lo, mas tambm s distores que ele provocaria na estrutura de preos relativos, os autores propem uma reforma monetria, com a criao de uma nova moeda, indexada diariamente conforme a variao mensal da ORTN, e a extino gradual da moeda antiga. Assim, pelo menos por algum tempo, as duas moedas teriam que coexistir. Defendiam ainda que, para os agentes que adotassem a nova moeda, os ajustes de preos na moeda antiga tornar-se-iam dirios e sincronizados. Quando a moeda antiga tivesse sido completamente extinta, os preos relativos estariam equilibrados e a nova moeda representaria uma ncora nominal capaz de eliminar a inflao. A proposta discutida acima, de uma moeda indexada, reproduz o mecanismo de destruio de hiperinflao, mesmo em um ambiente inflacionrio que ainda no pode ser caracterizado como tal. Em uma hiperinflao, a economia torna-se dolarizada e os preos aumentam de forma freqente, a curtos intervalos de tempo em alguns casos, em menos de uma hora. A hiperinflao combatida por meio de uma reforma monetria com uso de uma ncora nominal em geral, a taxa de cmbio, que fixada e torna-se conversvel em dlar. Para isso, o pas deve ter reservas internacionais suficientes ou receber ajuda externa para conseguir as reservas , e promover um amplo ajuste fiscal, de forma a sanar o dficit pblico. Este ajuste fundamental, visto que a hiperinflao est sempre associada a uma crise fiscal, caracterizada por uma situao em que o Governo tem fortes incentivos para financiar seu dficit atravs da perda de reservas externas, o que aumenta o total de moeda na economia. Tambm so importantes medidas que tornem a poltica monetria independente da flutuao de preos.

5. Os planos de estabilizao
Enquanto nos meios acadmicos, onde circulavam membros importantes da equipe econmica do Governo, discutiam-se propostas para combater a inflao atravs de choques heterodoxos, a poltica econmica do Pas ainda era conduzida pelas vias tradicionais. Todavia, frente ao fracasso das tentativas ortodoxas de estabilizao, evidenciado pela permanncia das taxas de inflao extremamente elevadas, fortes mudanas de rumo seriam adotadas. Neste sentido, em fevereiro de 1986, foi decretado o Plano Cruzado, inaugurando um novo perodo na histria econmica do Pas, marcado por sucessivos programas de estabilizao com caractersticas heterodoxas. As medidas implantadas pelo Plano Cruzado eram similares s adotadas pelo Plano Austral, decretado em 14 de junho de 1985 na Argentina. Esta foi a primeira experincia de combate rpido inflao mediante uma sbita desindexao. A proposta baseava-se em uma reforma monetria, apoiada por um congelamento temporrio de preos,
dezembro 1984. Publicado no Brasil como Texto para discusso do Departamento de Economia PUC/RJ, n. 85, janeiro 1985.

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salrios e rendimentos. Em julho daquele ano, iniciou-se tambm o Plano de estabilizao israelense, apoiado em um congelamento curto do cmbio, preos e salrios8. Planos parecidos foram adotados ainda por outros pases latino-americanos9. Os planos de estabilizao lanados a partir de 1986 no Brasil tinham como objetivo a desindexao da economia, com a conseqente reduo da inflao e preservao do equilbrio das relaes contratuais existentes. Economicamente, esses planos foram concebidos para serem neutros do ponto de vista distributivo, sem provocar ganhos ou perdas para nenhum indivduo ou grupo econmico e social. Isto , deveriam procurar manter a mesma distribuio mdia de rendas e ativos existente na economia. O termo distribuio mdia utilizado acima porque as distribuies de renda ou os preos relativos pontuais, em um determinado e preciso instante de tempo, pouco significavam na inflao que caracterizava a economia brasileira na segunda metade da dcada de 80. Um preo relativo sofria alteraes da ordem de dezenas, ou mesmo centenas, de pontos percentuais de um dia para outro. Era impossvel considerar que tanto um preo como o anterior estivessem corretos, ou seja, que refletissem algum equilbrio econmico entre os agentes. Em termos econmicos, esse equilbrio estava definido na mdia dos preos praticados durante o tempo de contrato ou de permanncia das vrias relaes econmicas entre os indivduos e empresas. Assim, um plano de estabilizao procurava sempre sancionar esse comportamento mdio dos agentes e dos preos praticados ao longo do tempo de modo a manter o status quo dos agentes econmicos, sem promover ganhos ou perdas para nenhum grupo ou indivduo10. Em alguns casos, esse objetivo era difcil de ser alcanado, principalmente por razes operacionais. As mdias por vezes so pouco representativas, o que se agrava em situaes de elevada oscilao de preos. Se forem feitas poucas transaes, a

Por outro lado, a economia de Israel apresenta caractersticas muito distintas da brasileira, sendo muito aberta e dispondo de recursos em moeda forte. 9 O Plano Inti, com algumas caractersticas similares, havia sido decretado no Peru em agosto de 1985. Na mesma poca, a Bolvia promovia um plano de estabilizao que tambm incorporava algumas caractersticas heterodoxas. 10 Alguns mecanismos engenhosos, e controversos, foram adotados pelos planos com esse objetivo. A converso pela mdia de salrios e aluguis foi um deles. Nesse caso, os salrios e aluguis aps o plano eram convertidos pela mdia de seu valor real (deflacionado) nos meses anteriores ao ltimo reajuste. Economicamente, essa medida matinha o valor aquisitivo dos salrios e aluguis aps o plano, mas era controversa pois obviamente significava reconhecer, formalmente, que os salrios (ou aluguis ou outros preos) nunca tiveram, e nunca mais teriam, o poder de compra nominal fixada na data de contratao ou do ltimo reajuste. Isso causou infindveis discusses, mesmo aps ficar evidenciado pelo forte aumento do consumo que a converso pela mdia no havia empobrecido os assalariados. Outro processo de converso adotado era o referente aos pagamentos e recebimentos a serem efetuados aps a adoo do plano e cujos valores j estivessem fixados em valor nominal. Com a inflao, esses valores nominais perderiam poder de compra a cada dia e esse seria efetivamente o valor econmico real que teriam. Assim caberia, aps o fim sbito da inflao, impedir que esses valores nominais aumentassem em termos reais. Isso foi feito mediante o mecanismo apelidado de tablita (nome argentino pelo qual foi implementado pela primeira vez). Era uma tabela diria de fatores construdos para retirar dos pagamentos futuros a inflao esperada. Considerava-se essa inflao esperada como sendo igual inflao no momento do plano.
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representatividade tambm pode estar distorcida. No entanto, essa uma limitao metodolgica inevitvel com que se defrontava tanto o economista como o legislador. Finalmente, um plano de estabilizao, bem como qualquer outra medida legal, nunca poderia restaurar valores nominais nas datas em que foram contratados. Na verdade, nos perodos de inflao elevada, esses valores estavam sempre muito distantes dos valores reais efetivamente pagos e recebidos ao longo do tempo. Nunca refletiram remuneraes, pagamentos ou uma situao distributiva realmente praticada durante um longo perodo.

6. A correo monetria e o valor nominal dos contratos

Durante trinta anos a correo monetria esteve presente de forma generalizada na economia brasileira. Introduzida pela primeira vez em 1964, visando mitigar os efeitos da inflao no antecipada sobre o lado real da economia, a correo monetria passou a se difundir amplamente medida em que a inflao crescia, principalmente a partir de 1974. Logo o sistema de indexao tornou-se parte da vida de todos os brasileiros, corrigindo automaticamente preos e ativos pela inflao passada, desde contratos financeiros, aluguis e salrios at preos pblicos e administrados (em geral dos setores oligopolizados), entre outros. Era visto como um substituto para um padro monetrio estvel, com a funo de eliminar a incerteza associada previso dos valores nominais dos contratos11. Por outro lado, este amplo sistema de correo monetria contribua para tornar o sistema de preos rgido para baixo, uma vez que intensificava e acelerava a propagao da inflao do passado para o presente. Na presena de tal sistema, para cada aumento de preo ocasionado por um choque na economia, tornava-se extremamente difcil fazer com que o nvel de preos e sua taxa de crescimento voltasse ao seu patamar anterior. Isto , funcionava como um componente de realimentao da inflao, fazendo com que os choques de oferta e demanda tivessem grande persistncia. Se a correo monetria fosse perfeita, ela seria equivalente no existncia da inflao. Resultaria em absoluta neutralidade econmica e social da inflao. Isso, no entanto, nunca ocorreu. A correo monetria nunca consegue repor totalmente as perdas de poder aquisitivo causadas pela inflao. Em primeiro lugar, um ndice de preos, usado como indexador, uma medida de um acontecimento passado. Para se calcular a variao de preos ocorrida em um ms, coletam-se preos de uma cesta padronizada de bens e servios durante esse ms (ou um perodo que compreende a maior parte desse ms), comparando-se a mdia ponderada obtida com a mdia de preos da mesma cesta de bens e servios no ms anterior. Como a coleta s termina quando o ms se encerra, o resultado obtido mostra o quanto variaram os preos no ms j terminado. O processamento e anlise dos dados
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BARBOSA, F. H. (1992). A indexao dos ativos financeiros: a experincia brasileira. Trabalho preparado para a CEPAL, apresentado no Seminrio "Experiencias com Indizacion de Fondos Financieros en America Latina", Santiago, 3 e 4 de agosto.

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acrescentam retardos adicionais. Assim, um ndice divulgado no final de maio, por exemplo, normalmente se referia a preos coletados em abril comparados aos preos coletados em maro. O reajuste de preos que ocorre no final de maio ou incio de junho baseado nesse ndice divulgado em maio considera, portanto, a inflao ocorrida um ms ou mais antes. Isso inevitvel, dada a metodologia dos ndices de preos. Com o aperfeioamento dos processos operacionais, incluindo maior informatizao, a defasagem entre a coleta e o clculo do ndice poderia e foi reduzida, sobretudo ao longo dos anos 90. Mas o retardo devido necessidade de se concluir a coleta intrnseco metodologia dos ndices e no tem como ser eliminado. No bastasse essa limitao dos indexadores, a prpria metodologia de indexao tem suas imperfeies. A primeira imperfeio geralmente j est implcita no momento em que um contrato com correo monetria firmado. Um contrato determina valores nominais relativos ao momento em que firmado e que so recebidos e pagos algum tempo depois. Nesse intervalo de tempo, o valor sofre uma depreciao em termos reais que tanto maior quanto maior a taxa de inflao e/ou o prazo de correo previsto. Dessa forma, o valor contratado, na maioria dos casos, nunca recebido em termos reais. O exemplo mais comum o do salrio pago mensalmente. Supondo uma inflao de 50% ao ms, um valor nominal de $100,00 na data da contratao ao ser recebido, trinta dias depois, ter perdido um tero de seu valor, equivalendo em poder de compra a $66,67, expresso na moeda da data de contratao12. O mesmo vale para quase todas as transaes contratuais da economia reajustadas mensalmente: aluguis comerciais, contratos de prestao de servios, contratos de produo de equipamentos ou construo de obras, compra e venda de mercadorias, etc. Entretanto, tal depreciao da moeda no pode de forma nenhuma ser considerada uma perda para uma das partes ou ganho para a outra. Ela fazia parte das condies ajustadas e esperadas no momento da contratao. O que determina o equilbrio econmicofinanceiro de um contrato em andamento so os valores reais contratados e efetivamente praticados. Nas situaes de inflao elevada, a desvalorizao da moeda e as diferenas que acarretariam nos pagamentos e recebimentos posteriores j eram em grande parte conhecidas no momento da contratao. Uma empresa sabia que iria receber um valor real inferior ao determinado no momento da contratao. Por outro lado, tambm pagava valores reais similarmente diminudos para seus fornecedores e empregados. A economia seguia funcionando, com as empresas e as pessoas mantendo o equilbrio econmico-financeiro de seus contratos numa situao que poderia ser considerada absurda quando racionalmente analisada em um cenrio de estabilidade de preos, em
Uma inflao de 50% ao ms implica que, 30 dias depois da contratao, o conjunto de bens e servios que podiam ser comprados por $ 100,00 estava agora custando $ 150,00. Os $100,00 originais permitiam comprar apenas dois teros dos mesmos bens e servios. A inflao de 50% ao ms provoca, assim, perdas de 33,33% ao ms no poder aquisitivo.
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que o poder de compra dos valores contratados era sempre menor que o valor expresso na data da contratao. Embora a acelerao da inflao pudesse no estar embutida nas expectativas iniciais quando da contratao, efetivamente, porm, ela era contemplada nos contratos, pois estes eram reajustados pela inflao efetiva e no pela esperada. Desta forma, evidentemente, ocorriam perdas e ganhos para as partes quando da acelerao da inflao. A inflao no era neutra. Um contrato fixado na expectativa de uma reduo real de um tero de seu valor nominal sofria uma perda adicional, no esperada, de 4,17% se a inflao aumentasse de 50% para 60% ao ms. No obstante, a economia mantinha-se operando regularmente, pois os agentes normalmente trabalhavam com margens, prevendo essas incertezas, e renegociavam continuamente seus contratos de modo a compensar as flutuaes13. Mesmo assim, com o passar do tempo, com os preos relativos evoluindo de forma diferente da esperada, a acelerao da inflao fazia com que a correo monetria no conseguisse, por si s, restaurar a mesma situao distributiva existente anteriormente. A situao ganhava uma complexidade adicional porque, apesar de a maioria dos contratos ento ser indexada mensalmente, existiam alguns com prazos legalmente diferenciados, em que a incorporao da inflao esperada era extremamente difcil. O caso mais comum era o dos aluguis residenciais, com indexao a cada seis meses ou um ano.

7. Inflao e baixa renda

Enquanto os planos de estabilizao heterodoxos visavam neutralidade distributiva, a inflao propriamente dita no era neutra. A indexao, cujo objetivo era minimizar os efeitos da inflao, nunca era perfeita. Atuava mais efetivamente sobre alguns tipos de contrato e menos efetivamente para outros. Ao ser mais efetiva, privilegiava alguns tipos de agentes econmicos em detrimento de outros. No sistema de indexao formal vigente no Brasil na dcada de 80, talvez os agentes econmicos mais diretamente prejudicados com a acelerao da inflao fossem os proprietrios de imveis para aluguel. Os reajustes eram permitidos apenas com periodicidade anual. Com taxas de inflao da ordem de mais de 200% ao ano, um ano aps reajustados, os aluguis recebidos tinham um valor real muito diminudo. Ao ser feito o reajuste, o novo valor muitas vezes ficava acima da capacidade de pagamento do locatrio, sobretudo se houvesse uma defasagem significativa com o reajuste de salrio deste, o que inviabilizava o reajuste ou levava o locatrio inadimplncia. Para contratos de aluguis novos, era quase impossvel ao locador embutir uma expectativa de inflao no valor do novo contrato que permitisse um valor mdio real razovel ao longo do ano, pois este ficaria inicialmente muito elevado, acima da capacidade de pagamento dos locatrios.

Esse processo acarretava grande dispndio de recursos somente para acompanhar a trajetria dos preos e as expectativas, com grande ineficincia para a economia como um todo. A estabilizao a partir de 1994 resultou por si s em significativo aumento da eficincia da economia brasileira pela simples desativao desses trabalhosos instrumentos.
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Esse exemplo adequado para mostrar as distores causadas pela inflao. Poder-se-ia argumentar que havia um benefcio desejvel para os locatrios em geral, mas isso, se ocorresse, era apenas temporrio. Na verdade, o investimento em casas de aluguel era desestimulado, prejudicando os locatrios pela insuficincia de oferta adequada. Por outro lado, para correntistas bancrios de renda mais elevada verificava-se uma situao distinta. Inicialmente, os correntistas de maior renda tinham acesso a mecanismos de indexao de seus depsitos. Com a inflao cada vez mais elevada, as contas bancrias passaram a ter correo diria automtica, ou seja, uma indexao mais eficiente. Assim, indivduos de alta renda tinham uma proteo eficaz contra a desvalorizao. Os indivduos de renda mais baixa, ao contrrio, no possuam conta bancria ou no conseguiam desfrutar dos mecanismos de correo de depsitos. Obtinham uma indexao muito menos efetiva e eram os mais prejudicados pela inflao e sua acelerao. Ao receberem seus salrios, viam estes serem corrodos ao longo do ms. Uma das raras estratgias para proteo que podiam adotar era gastar o salrio o mais rpido possvel. De qualquer forma, a parte que era reservada para gastos ao longo do ms perdia valor neste perodo. Essa uma das razes por que, quando da implantao desses planos, a queda da inflao levava, em geral, a uma recuperao do poder aquisitivo das camadas de menor renda: os salrios, uma vez recebidos, deixavam de perder valor ao longo do ms.

8. Sntese e concluses
A inflao que caracterizou a economia brasileira desde a dcada de 60 at a metade da dcada de 90 possua algumas particularidades. Alm de extremamente elevada, parte significativa dela era constituda por um componente inercial, resultado do amplo sistema de correo monetria formal e informal que vigorava no Pas. Este sistema, que corrigia os preos e ativos por ndices de preo, permitia a convivncia com altas taxas de inflao. No entanto, medida em que propagava para o presente a inflao passada, acabava gerando um processo de realimentao inflacionria, dificultando o combate s suas causas. Ademais, quanto maior a inflao, maior era a indexao, com maior nmero de preos e contratos sendo formal ou informalmente indexados e com reduo nos prazos de correo. Isso realimentava e acelerava a inflao. A teoria da inflao inercial ou autnoma , desenvolvida sobretudo a partir dos anos 80, tornou claro que novas tentativas de combater a inflao atravs de polticas fiscal e monetria recessivas, como prega a teoria convencional ou ortodoxa, no seriam bemsucedidas, pois no atacariam o componente inercial da inflao brasileira, a no ser com custos proibitivos em termos de atividade econmica. Em junho de 1986, foi implantado o Plano Cruzado, o primeiro plano de estabilizao econmica com caractersticas heterodoxas adotado no Pas. Seu objetivo era eliminar a inflao atravs da desindexao da economia, baseada em um congelamento geral de
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preos. Aps um incio muito bem-sucedido, verificou-se aps alguns meses que o Cruzado no obteve xito e a inflao voltou a crescer de forma espantosa. Nos anos seguintes, planos de estabilizao similares foram anunciados, como o Plano Bresser (junho de 1987) e o Plano Vero (janeiro de 1989), mas o problema persistiria at 1994, ano de implantao do Plano Real. Alm da reduo da taxa de inflao, os referidos planos visavam manuteno do equilbrio das relaes contratuais entre indivduos e empresas. Em outras palavras, foram concebidos para serem neutros do ponto de vista distributivo, sem promover redistribuio de renda e riqueza entre os agentes econmicos. Como resultado, as medidas impostas por esses planos procuraram preservar a mesma distribuio mdia de rendas e ativos existentes na economia. Sua finalidade era evitar que ocorressem ganhos e perdas para determinados grupos ou agentes. Essa neutralidade nem sempre podia ser obtida de forma integral. Como a inflao prejudicava as camadas de renda mais baixa, com menor acesso aos mecanismos de indexao, normalmente os planos de estabilizao promoviam uma melhora no poder aquisitivo dessas camadas da populao. Mas em relao a contratos, sobretudo no mercado financeiro, as regras de neutralidade podiam ser implementadas com maior eficcia.

So Paulo, 12 de novembro de 2007.

Ernesto Moreira Guedes Filho

Carla Rossi

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9. Referncias
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