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N10 Junho de 2012 ISSN 2176-3224

Indicadores de qualidade nas emissoras pblicas uma avaliao contempornea

Comunicao e Informao

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N10 Junho de 2012 ISSN 2176-3224

Indicadores de qualidade nas emissoras pblicas uma avaliao contempornea

Eugnio Bucci Marco Chiaretti Ana Maria Fiorini

Comunicao e Informao

UNESCO 2012

Capa, projeto grfico e diagramao: Unidade de Comunicao Visual da Representao da UNESCO no Brasil

Esclarecimento: a UNESCO mantm, no cerne de suas prioridades, a promoo da igualdade de gnero, em todas suas atividades e aes. Devido especificidade da lngua portuguesa, adotam-se, nesta publicao, os termos no gnero masculino, para facilitar a leitura, considerando as inmeras menes ao longo do texto. Assim, embora alguns termos sejam grafados no masculino, eles referem-se igualmente ao gnero feminino.

O autor responsvel pela escolha e apresentao dos fatos contidos neste livro, bem como pelas opinies nele expressas, que no so necessariamente as da UNESCO, nem comprometem a Organizao. As indicaes de nomes e a apresentao do material ao longo deste livro no implicam a manifestao de qualquer opinio por parte da UNESCO a respeito da condio jurdica de qualquer pas, territrio, cidade, regio ou de suas autoridades, tampouco da delimitao de suas fronteiras ou limites. BR/2012/PI/H/2

RESUMO EXECUTIVO
Indicadores de qualidade nas emissoras pblicas uma avaliao contempornea

demandas reais das comunidades a que esto ligadas. Esse desafio complexo, especialmente porque no h formas consolidadas, racionais, para quantific-lo, medi-lo e para saber se, segundo parmetros pblicos e compreensveis, ele vem sendo vencido ou no. Emissoras pblicas no podem e no devem contar somente com os instrumentos de anlise e pesquisa de audincia desenvolvidos segundo critrios de mercado. Por isso, definir um conjunto de indicadores alm do mercado, para elas, um imperativo. Trata-se de encontrar maneiras de tornar objetivas as avaliaes de desempenho dessas instituies e de suas equipes, de

essas empresas possam acompanhar e avaliar a prestao de servios que recebem. Este estudo pretende coligir um grande conjunto de indicadores, relacionados com campos como o da transparncia das informaes e uso dos recursos pblicos, a diversidade na produo dessas emissoras, a originalidade e a preocupao com novas linguagens e novas plataformas, entre outros. O estudo no tem e nem deve ter, no entanto, a ambio de apresentar um modelo fechado. Em lugar disso, oferecer indicadores que podero, depois, ser adaptados s necessidades e particularidades de cada instituio.

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Em todo o mundo, empresas ou instituies pblicas de radiodifuso precisam enfrentar cotidianamente o desafio de produzir e difundir contedo de qualidade, que esteja altura das

modo a permitir comparaes contnuas e processos de melhoria mensurveis. Trata-se, em suma, de construir indicadores por meio dos quais as sociedades que, em ltima instncia, pagam por

EXECUTIVE SUMMARY
Quality indicators in public broadcasting institutions a contemporary evaluation

connected. This is a complex challenge, particularly because there are no consolidated rational ways with which to quantify and measure it, as well as knowing if according to public and comprehensible parameters, such hurdles are being overcome. Public broadcasting companies cannot and should not rely only on audience analysis and research instruments developed according to market criteria. Therefore, defining a set of indicators that go beyond the market is essential for them. Different ways need to be found to make performance evaluations of these institutions and their teams more

be able to follow-up and assess services rendered to them. This study has the aim of compiling a great set of indicators, related to areas such as information transparency and use of public resources, production diversity of these broadcasters, originality and concern with new languages and platforms, among others. However, the study does not and should not have the ambition of presenting a closed model, as in its place, it will offer indicators that may later, be adapted to each institutions specific needs and necessities.

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All over the world, broadcasting public institutions or companies face the daily challenge of producing and disseminating quality content that supply for the real demands of the communities to which they are

objective, so as to enable continuous comparisons and measureable improvement processes. In sum, indicators need to be built so that societies who at the end of the day pay for these companies may

SUMRIO

Prefcio...................................................................................................................................................9 1. Introduo ........................................................................................................................................11 1.1 Alerta inicial ....................................................................................................................................11 1.2 O valor da independncia................................................................................................................12 1.3 Uma depurao do conceito ...........................................................................................................13 1.4 A emissora crtica no universo dominado pela mercadoria ...............................................................15 1.5 A comunicao no comercial no espao pblico ............................................................................15 1.6 Modos de financiamento e seus efeitos sobre a identidade..............................................................17 1.7 tica, esttica e qualidade ...............................................................................................................19 2. Conceitos prvios ............................................................................................................................21 3. Roteiro para a criao de indicadores ...............................................................................................25 3.1 Transparncia de gesto ..................................................................................................................26 A. Sobre a misso e os propsitos da empresa ou da instituio .......................................................26 B. Sobre a administrao dos recursos ..............................................................................................27 C. Sobre o nvel de dilogo com a sociedade ....................................................................................27 3.2 Diversidade cultural.........................................................................................................................27 3.3 Cobertura geogrfica e oferta de plataformas .................................................................................28 3.4 Padro pblico (democrtico e republicano) do jornalismo ..............................................................29 3.5 Independncia ................................................................................................................................30 A. Pressupostos da independncia....................................................................................................30 B. A independncia na operao de linha da emissora......................................................................30 3.6 Carter pblico do financiamento ...................................................................................................31 3.7 Grau de satisfao da audincia ......................................................................................................32 3.8 Experimentao e inovao de linguagem .......................................................................................32 3.9 Padres tcnicos .............................................................................................................................33 4. Concluso........................................................................................................................................34 5. Bibliografia.......................................................................................................................................35

PREFCIO

ticas internacionais, constitui-se em elemento complementar aos atores privados e comunitrios que configuram os ecossistemas miditicos o que da mais alta relevncia para a democracia. A UNESCO, por meio de documentos como os Indicadores de Desenvolvimento da Mdia e de estudos comparativos internacionais como Servio Pblico de Radiodifuso: um estudo de direito comparado, de Toby Mendel (recentemente lanado em portugus, em parceria com a EBC Empresa Brasil de Comunicao), tem seguidamente sublinhado as caractersticas fundamentais de servios de radiodifuso que possam ser, de fato, categorizados como pblicos, bem como tem posto em relevo sua j mencionada centralidade para o desenvolvimento das comunicaes. A Radiodifuso Pblica conta com distintos modelos em funcionamento em vrias naes. Entretanto, algumas caractersticas so ou deveriam ser comuns: 1) independncia editorial e financeira; 2) autonomia dos rgos de governana; 3) pluralidade, diversidade e imparcialidade da programao; 4) claro mandato de servio pblico, estabelecido em documentos legais pertinentes; 5) prestao de contas (accountability) junto ao pblico e junto aos rgos reguladores independentes. Nesse sentido, da mais elevada importncia que os distintos seguimentos da sociedade interessados em garantir e promover a presena de meios

de um determinado pas? No tarefa simples responder a essa questo. A depender da estratgia escolhida, pode haver muito espao para subjetividade; e o exerccio de se avaliar, da forma mais objetiva possvel, as caractersticas de uma dada emissora pblica pode se perder em meio a disputas metodolgicas, conceituais, ideolgicas e polticas. Por isso, com o horizonte de elevar a capacidade dos diferentes atores interessados em aprimorar a qualidade da prestao de contas (accountability) das chamadas emissoras pblicas, convidamos trs especialistas para produzir um texto de discusses sobre indicadores que possam facilitar uma anlise aprofundada do desempenho das emissoras a luz dos parmetros internacionais anteriormente destacados. Eugnio Bucci, Marco Chiaretti e Ana Maria Fiorini, neste Indicadores de Qualidade nas Emissoras Pblicas uma avaliao contempornea, levaram a cabo uma slida empreitada, trazendo para discusso um sistema com mais de uma centena de indicadores que podem ser, em seu conjunto, uma ferramenta de grande utilidade para o desenvolvimento de um dilogo informado acerca do trabalho desempenhado pelas emissoras pblicas de radiodifuso. Ademais de serem teis para atores externos s emissoras, certamente sero ferramentas importan-

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A radiodifuso de servio pblico um componente vital de um sistema miditico efetivamente plural, livre e independente. Um aparato robusto de radiodifuso pblica, em linha com as melhores pr-

pblicos de comunicao contm com as ferramentas apropriadas para tanto. Como avaliar, por exemplo, se os critrios acima mencionados so partes integrantes das estruturas de radiodifuso pblica

tes para as prprias empresas pblicas de radiodifuso. As estratgias de Responsabilidade Social Corporativa, o dilogo com os pblicos interessados, o trabalho dos rgos de governana tendem, tambm, a se valer deste conjunto de indicadores. Os autores fizeram um amplo uso da literatura internacional existente, bem como da experincia de Bucci como gestor e especialista na rea de radiodifuso pblica. Adicionalmente, uma primeira verso do texto foi debatida com o pblico no Seminrio Internacional sobre Mdias Pblicas, coorganizado pela UNESCO e EBC no primeiro semestre de 2011.
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Brasil que objetivam ofertar sociedade brasileira elementos concretos para uma discusso cada vez mais ampla e plural sobre os pilares de um sistema miditico desenvolvido. Portanto, os debates sobre liberdade de expresso, liberdade de informao, sobre regulao da mdia, sobre proteo de grupos vulnerveis, sobre radiodifuso comunitria e sobre radiodifuso pblica compem as peas de um mesmo quebra-cabea. Esperamos que este texto, assim como os demais que compem esta srie debates, seja til para as amplas reflexes que, paulatinamente, tm se desdobrado na esfera pblica brasileira acerca de temas fundamentais para o fortalecimento das comunicaes.

Este texto insere-se em um conjunto de iniciativas coordenadas pela Representao da UNESCO no

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Setor de Comunicao e Informao Representao da UNESCO no Brasil

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1. Introduo

1.1 Alerta inicial

Dada a vastido do cenrio das emissoras pblicas pelo mundo, conformando um conjunto marcado por disparidades e intensa diversidade de modelos, no possvel tampouco desejvel que se crie uma nica cesta de indicadores que, aplicados matematicamente, em mtricas estritas, fornea nmeros conclusivos para atestar a qualidade da programao de uma ou de outra, permitindo inclusive uma comparao entre todas elas. Esse resultado no se pode esperar de nmeros. Essa comparao no poder jamais ser dada por mtricas. Os vnculos que as emissoras pblicas so capazes de guardar ou de negligenciar com as comunidades que as abrigam e sustentam, e que devem ser as beneficirias de seus contedos culturais e informativos, so vnculos imersos na cultura e, tambm, no mercado da radiodifuso. Alm disso, elas tm dimenses polticas, o que exige daqueles que as estudam ou daqueles que pretendem geri-las com honestidade de propsitos uma perspectiva em que os indicadores de qualidade sejam mediados por especificidades locais, histricas, momentneas ou permanentes, conjunturais ou estruturais. Portanto, para cada emissora, luz de suas circunstncias, sua misso prpria e seu entorno social, cultural, econmico e poltico, os indicadores podem assumir pesos diferenciados. No h, ento, uma cesta de mtricas fechada que sirva universalmente a todas, sem a necessidade de uma adaptao mnima.

Isso no significa, no entanto, que indicadores no sejam necessrios. Ao contrrio. Eles so indispensveis. Mais ainda, no se deve descartar que alguns indicadores possam ter, observadas todas as especificidades, uma aplicabilidade universal. Seria o caso, por exemplo, de alguns ndices de audincia (a porcentagem de espectadores que, dentro do espectro geral das emissoras, pblicas ou comerciais, acompanha a programao daquela emissora em especial; o grau de fidelidade de fatias especficas do pblico, como o infantil) ou dos nveis de transparncia da administrao econmica e financeira da instituio, e assim por diante. Como instituies miditicas que se destinam a formar e informar o cidado, em nome de valores democrticos, baseados nos direitos humanos, com financiamento pblico, as emissoras pblicas esto naturalmente obrigadas a prestar contas. Por isso, precisam de indicadores, pois s indicadores podem objetivar a prestao de contas, apontando se houve melhora ou piora, com bases racionais de comparao, no desempenho dos servios prestados e na gesto. Alm disso, as emissoras pblicas esto obrigadas, por natureza, a empregar indicadores como parmetros para sua gesto estrapara sua administrao cotidiana. S assim se pode justificar em termos pblicos, passveis de anlise objetiva pelos interessados e pelos cidados e seus representantes, polticas de contratao ou demisso de pessoal, a adoo ou a reforma de planos de
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tgica (projetada no longo e no mdio prazos) e

carreira, o investimento na compra de equipamentos, a nfase em produo independente ou produo prpria e uma srie de outras medidas. Em poucas palavras, sem indicadores no h gesto transparente e no h democracia nas emissoras pblicas. Como j foi dito, os indicadores no devem ser alados condio de orculos, como s vezes acontece, numa era de fetichizao das tecnologias impessoais e dos nmeros. Porm, como estamos deixando bastante claro, agora, os indicadores so indispensveis. Quem os nega, quem os desqualifica no discurso, tem interesse em prestigiar a opacidade e o desmando. No pode haver dvida quanto a isso.
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ao longo do sculo XX, para alicerar essa convico. Em segundo lugar, a inteno desenvolver instrumentos que permitam sociedade participar com mais clareza e mais assiduidade na avaliao dos servios que as emissoras lhe prestam. Acreditamos que parte da qualidade da programao das emissoras pblicas pode ser medida segundo critrios objetivos. Ateno: falamos de parte da qualidade, no da qualidade esttica na sua integralidade. No se pode, mais do que bvio, estabelecer mtrica para medir a qualidade de uma obra de arte. No percamos tempo com essa discusso, posto que ela j est resolvida e, aqui, seria desnecessria; apenas registremos, com todas as letras, que no h como, na democracia, empregar nmeros para dizer se a expresso humana tem qualidade esttica ou no tem. Essa pretenso, alis, no democrtica: uma pretenso autoritria, pois implica erigir um padro nico para aquilatar o que diverso e, principalmente, o que feito de surpresa e de revelao. O presente trabalho, consequentemente, no tem esse propsito. Ele tem o propsito, a sim, de medir com indicadores o que pode efetivamente ser medido por indicadores na qualidade das programaes. O grau de diversidade de uma programao, por exemplo, pode e deve ser medido por indicadores. O volume e a gravidade dos erros de informao jornalstica podem e devem ser medidos por indicadores. Como veremos, no correr deste pequeno texto, so muitos os casos em que os indicadores ajudam na avaliao da qualidade. nessa direo, enfim, que o esforo aqui concentrado quis contribuir.

O presente trabalho pretende, portanto, apoiar as polticas de transparncia de critrios na gesto das emissoras pblicas. Ele tem o objetivo de fornecer

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lgicas possveis para a adoo de uma gesto baseadas em indicadores. Ele no ambiciona, como j resulta evidente, apresentar frmulas fechadas e prontas. Isso s seria vivel se estivssemos tratando de uma nica emissora ou de uma nica rede de emissoras, ou, ainda, de um nico sistema de emissoras. Como no este o nosso caso e tendo em vista que o presente material poder ser consultado por gestores de emissoras pblicas de diferentes continentes , s o que razovel pretender oferecer os elementos que, de acordo com as combinaes que atendam s circunstncias individualizadas de cada caso, propiciem uma gesto transparente e uma programao cuja qualidade possa ser mensurvel segundo os padres valorizados pela comunidade a que ela se destina. Ainda a ttulo de alerta inicial preciso dizer que este trabalho contm uma inteno, e essa inteno no pode ser desprezada quando os instrumentos aqui expostos forem empregados. Essa inteno , em primeiro lugar, fortalecer a fiscalizao, pela cidadania e pelos seus representantes democraticamente eleitos, da gesto da instituio pblica de comunicao social. Acreditamos que gestes que no prestam contas sociedade, de maneira sistemtica, no produzem e no veiculam comunicao pblica de qualidade. Dizer que acreditamos nisso pouco. O melhor dizer que temos fartas provas histricas,

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1.2 O valor da independncia

H uma longa e rica discusso internacional sobre radiodifuso pblica. Este debate, que vem iluminando a razo de ser das emissoras pblicas, e que tambm se ocupa de sua definio, seu alcance, suas necessidades e suas possibilidades, tem atravessado dcadas. Ele mais perceptvel nos pases democrticos que, desde a primeira metade do sculo XX, procuraram construir uma rede de emissoras estatais de rdio e, depois, de televiso. Com essas redes, as democracias nesses pases buscavam estabelecer uma

base para a comunicao social de massa que no fosse conduzida pelos mecanismos de mercado. Formou-se a uma clareza de larga aceitao quanto funcionalidade dessas emissoras: para mediar o debate entre os cidados, de onde emergem as solues democrticas, elas no poderiam ter como nico objetivo o lucro. Tambm por isso, bem a propsito, essa mesma mentalidade, que deu as bases dos sistemas de emissoras pblicas na Europa e nos Estados Unidos, contribuiu ainda para a criao dos rgos reguladores que, em vrios desses pases, vm procurando, historicamente, impedir os malefcios dos monoplios e da propriedade cruzada dos meios. O objetivo sempre foi o de proteger a multiplicidade de vozes e, ao mesmo tempo, impedir que o mercado seja capturado por interesses oligopolistas que abortem a concorrncia saudvel. Em poucas palavras, a mentalidade na qual se apoia a existncia das emissoras pblicas a mesma mentalidade que procura inibir monoplios e oligoplios. Para ela, a radiodifuso s pode ser definida como servio pblico (mesmo quando explorada, mediante concesso pblica, por empresas privadas). Portanto, na prtica, e no apenas na lei, a radiodifuso deve levar informao e cultura sociedade, ajudando-a no acesso informao independente, no livre trnsito das ideias e na formao crtica dos cidados. De modo especial, as emissoras pblicas devem liderar, devem destacar-se como referncias na busca e no atingimento desses objetivos praticamente universais. Hoje, no h mais a menor razoabilidade na presuno de que as emissoras pblicas se oponham s emissoras privadas. Nos debates contemporneos cada vez mais unnime a compreenso de que ambos os sistemas so complementares, necessrios um ao outro e, ambos, necessrios democracia. Um dos centros deste debate se localiza na noo de independncia, ou mais precisamente, de autonomia dessas emissoras em relao ao Estado e, de modo mais especfico, aos governos. Emissoras pblicas s so pblicas quando so de fato independentes. Mas essa independncia no deve ser observada e praticada apenas em relao ao Estado

e ao governo. Essas emissoras tambm precisam ser independentes em relao ao mercado. As razes so claras. Em se tratando de emissoras pblicas, a qualidade da comunicao e da programao gerada tambm pela prtica da independncia poltica, administrativa e editorial. Emissoras submissas ao poder ou ao mercado no geram programaes pblicas de qualidade, isto , no oferecem sociedade as alternativas culturais que esto vocacionadas a oferecer: programaes com um olhar crtico, distanciado, do poder e do prprio mercado. Se for uma extenso dos interesses governamentais, a emissora pblica no conseguir sediar debates que critiquem esse mesmo poder. Se for seguidora obediente das regras do mercado anunciante, a emissora pblica no poder, no saber e no conseguir pautar programas que tenham uma abordagem suficientemente crtica das realidades de mercado. Nesse sentido, a qualidade da produo dessas emissoras, e sua relao com o pblico ou os pblicos para quem elas produzem o que produzem, decorrem da independncia e tambm concorrem para mais independncia. Quanto mais independente uma emissora, mais preparada para a qualidade ela est. Quanto maior a qualidade de sua programao, mais independente a emissora tende a ser. A partir daqui, o ponto entender precisamente o que se quer dizer quando se fala de qualidade e o que se quer dizer quando se fala de autonomia e independncia, no contexto das emissoras pblicas de radiodifuso. Isso pode ser medido? O pblico tem como acompanhar essa medio?
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1.3 Uma depurao do conceito

Antes de aprofundar as respostas s perguntas acima, que sero respostas afirmativas, cuidemos um pouco mais do nosso conceito inicial. Na democracia posto que sempre, aqui, estamos considerando a democracia como pr-requisito , uma emissora pblica existe para garantir um direito que tem a sociedade informao, cultura, expresso de suas diferenas, tematizao de suas carncias e potencialidades e livre comunicao das ideias.

A emissora pblica deve garantir o direito que o pblico tem de criticar o poder, de imaginar o mundo como ele no , de partilhar os desdobramentos de sua crtica e de sua imaginao e de utiliz-los em benefcio de sua liberdade. O direito universal do cidado informao e livre comunicao aplica-se com fora especial mdia, a includas as emissoras e as organizaes pblicas de difuso. Para a Corte Interamericana de Direitos Humanos, a mdia de massa que faz do exerccio da liberdade de expresso uma realidade. Para o Tribunal Europeu dos Direitos Humanos, tanto a imprensa tem o direito de divulgar informaes e
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emissora pblica est na independncia de sua gesto, em todos os seus aspectos. Mais algumas palavras devem ser ditas a respeito da independncia. Ela se refere ao distanciamento vital em relao ao poder que emana do Estado ou ao poder, mais ou menos partidrio, que rege o governo, e que se estende a estruturas estatais e administrativas. Essas duas vertentes de poder, que no raro se confundem, entrelaando-se, tm em comum a caracterstica de repelirem, pelos meios de que dispem, materiais ou simblicos, a crtica. Em se tratando de emissoras pblicas, a independncia no se realiza com a ausncia de regulao. Ao contrrio, ela s se realiza quando operada dentro de regras asseguradas pelo Estado. Independncia, quando falamos de emissoras pblicas, traduz-se em autonomia legal. A autonomia e, portanto, intransigncia em relao a qualquer forma de interferncia externa, que pode redundar em censura no implica ausncia de regulao. A forma democrtica de ordenar a produo audiovisual e noticiosa, em sentido mais amplo, serve para afastar ou, ao menos, reduzir o risco da censura, e para fortalecer o ambiente de liberdade. nesse sentido que dissemos, h pouco, que outro poder ameaa a qualidade das estaes pblicas de rdio e televiso, espreitando permanentemente as possibilidades criativas de uma emissora, qualquer que seja seu carter e escopo: o poder econmico, isto , o mercado. Qualquer meio ou produto de radiodifuso que precise se adequar a determinaes mercadolgicas acaba carregando consigo necessidades e estilos que so prprios dessas determinaes e que, afinal, impem tempos, cortes, escolhas que vm de fora da emissora. Tenhamos claro que a independncia formal em relao s demandas dos anunciantes no algo que diferencie a emissora pblica autnoma da emissora comercial privada. Qualquer delas que queira sobreviver no tempo, ganhando credibilidade e audincia, busca esse afastamento. Em sntese, a independncia se consagrou como um valor essencial para qualquer meio de comunicao que lide com a informao jornalstica. Por isso, neste trabalho, procuramos

ideias sobre assuntos de interesse pblico, quanto a populao tem o direito de receb-las. Ou seja: o direito da primeira existe porque existe o direito da

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segunda. Indo adiante, trs requisitos centrais devem ser atendidos quando se trata do conceito de emissora pblica: em primeiro lugar, a natureza pblica (do ponto de vista jurdico) da propriedade da emissora: ela no pode ser propriedade direta de grupos privados, por definio. Ela pode ser financiada por fundos que sejam abastecidos por entes privados, mas no pode ser controlada por acionistas privados ou no ser pblica. Em segundo lugar, decisivo que o financiamento das operaes da emissora seja assegurado por regras pblicas, em conformidade com a legislao vigente e garantidas pelo Estado. A emissora pblica no pode estar subordinada ao governo, como veremos, mas deve ter sua existncia assegurada pelas leis vigentes, inclusive quanto sua forma de financiamento. O ordenamento pblico, em ltima instncia, regulamenta a sustentabilidade da emissora pblica. Assim, o financiamento da instituio pode vir diretamente dos lares com televiso (como no caso da BBC), mas o ordenamento jurdico obriga que esse pagamento seja efetuado e tambm garante que ele chegue intacto at o caixa da estao. O fundamental, nessa depurao do conceito, que reste bastante ntido que a origem dos recursos no imponha, de maneira alguma, uma determinao administrativa ou editorial. O eixo central da ideia de

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tratar da independncia em relao ao mercado tambm de modo especializado, diferenciado, como sendo a busca por uma autonomia em relao aos formatos, aos tempos, aos breaks e ao estilo, enfim, determinado pela publicidade, que inevitavelmente impregna o andamento de uma emissora comercial (como, alis, no poderia deixar de ser, j que a emissora comercial existe para levar tambm a mensagem de seus anunciantes ao consumidor). A emissora pblica necessria para a sociedade exatamente porque no segue a lgica (de mercado) das emissoras comerciais. Se seguisse essa lgica, ela apenas oferecia mais do mesmo.

Ela no opera no mesmo nvel que opera a publicidade. Conforme um dos autores do presente trabalho j ressaltou em outra ocasio, o negcio da televiso pblica no entretenimento e, indo mais longe, no sequer televiso: cultura, informao, liberdade.1 Assim, poderamos condensar o tema da independncia, para efeitos de uma reflexo em torno de indicadores de qualidade, em duas frentes distintas. Na primeira, em relao estrutura poltica (Estado e governo), trata-se de avaliar quo autnomas so as decises administrativas, de contedo, de grade de programao e de pauta jornalstica. Na segunda, quanto s relaes com o mercado, a questo um
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1.4 A emissora crtica no universo dominado pela mercadoria

O universo da mercadoria no envolve tudo ele envolve quase tudo. O que chamamos comumente de bens culturais e, principalmente, no nosso caso, a informao pblica certamente no pode ser chamado simplesmente de mercadorias. No campo esttico, o alvo da radiodifuso pblica deve ser o de desconstruir a aura da mercadoria. nesse sentido que afirmamos que, no fosse isso, a radiodifuso pblica poderia muito bem ser dispensvel. Definitivamente, no para reforar o predomnio da mercadoria na vida social que a democracia precisa de radiodifuso pblica. Ao atravessar o vu criado, no imaginrio, por uma espcie de visibilidade padro, definida pela indstria do entretenimento, a emissora pblica aquela que estimula inovaes de linguagens em relao s linguagens empregadas pela comunicao comercial. Ao fazer isso, ela pe em xeque a ideia de que o produto multimdia seja destinado nica e to somente ao consumo individual, fruio imediata.

pouco mais complexa, mas, de modo geral, trata-se de avaliar se as emissoras pblicas conseguem oferecer aos espectadores olhares que sejam nitidamente distintos daqueles que caracterizam a comunicao de mercado.
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1.5 A comunicao no comercial no espao pblico

Como j vimos, tanto na Europa, mais propensa ao modelo social-democrata, ao welfare state, quanto nos Estados Unidos, em que o ambiente da comunicao social foi mais caracterizado pelo modelo puramente comercial de radiodifuso, o espao pblico foi definido pela vigncia de regras pblicas, destinadas a preservar a diversidade de vozes. Os legisladores tiveram a preocupao de preservar o sistema do perigo da hiper-concentrao de audincia e de mercado. Como lembra Toby Mendel,2 o chamado Public Service Broadcaster (PSB) contribui para a sade de uma esfera pblica de discusso e disseminao de informao e ideias, essencial para o funcionamento

1 BUCCI, E. possvel fazer televiso pblica no Brasil?, em Novos Estudos, 88, So Paulo, Cebrap, dezembro de 2010. Cabe ressaltar que existem matizes bastante complexas nesta interpretao, como lembra Omar Rincn, em seu livro Televisin pblica: del consumidor al ciudadano. Rincn ctico em relao ao que as pessoas poderiam fazer se vissem menos TV e acredita que haja uma inteligncia televisiva, uma compreenso televisiva da vida e do mundo, baseada portanto nos esteretipos que a TV adota por ser um veculo de massa. A TV de sucesso (e as emissoras pblicas no fugiriam deste modelo) deveria, para alm do contedo, responder ao desejo de ver TV do espectador, necessidade de ir mais longe, converter em heris pessoas comuns, encontrar na TV perguntas abertas vida, trazer novos temas para conversas do dia a dia, permitir reflexo sobre o que significa viver nesses tempos de falta de privacidade e excesso de publicidade. O importante, para ele, chamar a ateno do pblico, promover cidados ativos na resoluo de seus problemas com os recursos disponveis. Para Rincn, de nada adiantaria fazer TV pblica de qualidade se ningum a assistir. 2. MENDEL, T. Public Service Broadcasting: a comparative legal survey. Paris: UNESCO, 2011. p. 3..

de uma sociedade democrtica. O PSB a designao geral de um sistema de radiodifuso pblica, que assim chamado em vrios pases, como a GrBretanha, o Japo ou os Estados Unidos (onde a rede de emissoras pblicas americanas chamada de Public Broadcasting Service, a PBS). Por essa designao entende-se um servio de interesse pblico para o qual trs condies se fazem necessrias. Elas so resumidas a seguir: 1. Independncia: garantida atravs de estruturas adequadas, como conselhos administrativos plurais e independentes. 2.Garantia do financiamento: adequado ao aten16

3. Independncia tanto do Estado quanto de interesses comerciais: oferecer programao de qualidade que atenda s necessidades da populao um objetivo impossvel de ser alcanado se o servio pblico de difuso precisar competir por fundos da mesma forma que as emissoras comerciais (isso significaria condicionar a programao aos ndices de audincia). Logo, o financiamento no pode depender de interesses comerciais, embora possa haver uma mescla de financiamento pblico e privado. A maior ameaa s redes pblicas de difuso, no entanto, continua sendo a interferncia do governo sobre a linha editorial e o uso do servio como forma de propaganda governamental. um tpico tenso, porque a busca pela independncia de interesses comerciais e pelo financiamento pblico pode conduzir interferncia governamental. 4. Imparcialidade na programao: em grande medida, est relacionada independncia. Se o governo no deve usar o servio pblico de difuso para promover seu ponto de vista, o servio pblico de difuso tambm no deve promover certa posio ou apoiar um certo partido poltico. 5. Diversidade de programao: as emissoras pblicas devem oferecer uma programao variada, incluindo programas de natureza educacional e informativa. Neste item h grande contraste entre as emissoras comerciais e as pblicas, pois as primeiras tendem a optar por programaes baratas (filmes e game shows ). O direito do pblico informao est na origem da programao variada e tem o objetivo de garantir que o pblico tenha acesso a informaes sobre uma ampla gama de assuntos e problemas. 6. Financiamento substancial proveniente de uma taxa paga pelos usurios: no existe em todos os pases, e a prtica mais comum que o legislativo determine a dotao de verbas para o servio pblico de difuso. A vantagem da taxa paga pelos usurios tornar o financiamento mais estvel e menos suscetvel s oscilaes governamentais,

dimento das necessidades e interesses do pblico e promoo do livre fluxo de informaes e ideias.

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3.Transparncia: essas emissoras devem ser diretamente accountable to the public, devem poder ser fiscalizadas de maneira direta e transparente, especialmente no que diz respeito ao cumprimento de sua misso e ao uso do dinheiro pblico. Com efeito, numa emissora que se define como pblica, critrios e mtricas de avaliao, afinal, s tm valor real quando compartilhados com esse pblico, que a define e paga por ela. Transparncia , portanto, pr-requisito. Eric Barendt, em seu livro Broadcasting law: a comparative study , enumera seis caractersticas fundamentais de uma emissora pblica, conforme sintetizamos aqui: 1. Abrangncia geogrfica: no pode haver prestao de um servio pblico para apenas parte da populao. 2. Preocupao com a identidade e a cultura nacionais: ligada ao desenvolvimento na populao de um sentimento de nacionalidade, pertencimento e participao, promove a democracia e o respeito aos direitos individuais. Aspecto controverso, porque pode significar restrio editorial e conduzir ao chauvinismo, embora atualmente inclua a ideia de promoo do multiculturalismo como um aspecto da nacionalidade.
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3. BARENDT, E. apud MENDEL, T., Public Service Broadcasting: a comparative legal survey, op. cit., p. 6-8.

ainda que em ltima anlise a taxa seja definida, administrada e dividida entre as emissoras pblicas pelo governo. Uma desvantagem a dificuldade poltica de instaur-las onde ainda no existem, o que pode fazer com que a instituio precise competir por audincia para justificar a nova taxa, em vez de se concentrar na qualidade e diversidade da programao.

discutir a legitimidade e propsito de existncia da televiso pblica, com foco na qualidade de sua programao e de suas posturas internas e externas na sua relao com outros meios de comunicao social. Atualmente, de acordo com os estudos consultados para a realizao do presente trabalho, os pases onde a radiodifuso pblica aparece com mais fora so o Reino Unido, a Alemanha e os pases escandinavos. Por outro lado, ela tem encontrado dificuldades em pases como Estados Unidos, Frana, Holanda, Canad, Nova Zelndia e Austrlia, seja em funo de cortes oramentrios ou questes relativas autonomia em relao ao governo.4 Segundo Rodney Benson e Matthew Powers, os principais desafios enfrentados pela televiso pblica atualmente so principalmente dois: primeiro, a presso comercial crescente; segundo, a dificuldade de equilibrar o apelo a grandes audincias e o apego a valores prprios do servio pblico de radiodifuso, como a representao de vozes e opinies diversas.5 Existem, como se sabe, diferentes frmulas para o financiamento da televiso pblica, que vo do financiamento estatal direto ao faturamento com publicidade, passando pelas receitas comerciais diversas, como as advindas da prestao de servios, ou por taxas pagas por empresas do setor de telecomunicaes e radiodifuso. Grande parte das emissoras europeias so financiadas por taxas cobradas das residncias que possuem aparelhos de televiso, por exemplo, mas h formatos anlogos, cujo detalhamento, aqui, no nos necessrio. A televiso pblica chilena, de outra parte, a TVN (Televisin Nacional), vive de receitas publicitrias. Muitas das estaes locais da PBS americana agem de modo bem distinto: reforam seu caixa com doaes voluntrias, no compulsrias, vindas diretamente dos cidados, que fazem contribuies individuais. Qual a melhor receita? No h consenso a respeito. Conforme Stylianos Papathanassopoulos, o
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1.6 Modos de financiamento e seus efeitos sobre a identidade

Talvez o tpico mais delicado no entendimento da televiso pblica seja sua forma de financiamento. A concesso governamental de verbas pblicas atacada por alguns especialistas como um fator de enfraquecimento, pois deixaria a emissora mais vulnervel a influncias de ordem poltica, principalmente na linha editorial. De outro lado, as receitas oriundas do mercado anunciante no deixam de acarretar dificuldades. Assim, tambm h restries contra o financiamento publicitrio: ao competir com os canais comerciais por publicidade, a emissora pblica abdica de algumas caractersticas que deveriam ser almejadas por ela, como um ritmo e uma esttica livres do andamento imposto pelos breaks de comerciais. Alega-se, com acerto, que, ao disputar receitas dos anunciantes, a emissora pblica tende a se comportar, em diversos nveis, como uma emissora comercial comum. Nesse quesito, h ainda outro complicador. Quando compete com os canais comerciais para conquistar anunciantes, a emissora pblica normalmente o faz em condies vantajosas, uma vez que parte de seu oramento costuma ser proveniente de aportes estatais. De todo modo, a discusso sobre o modelo de financiamento no meramente uma discusso econmica. Ela tambm est ligada dependncia ou independncia da televiso pblica em relao ao Estado e ao mercado e tambm acarreta efeitos em sua qualidade. Dessa maneira, discutir financiamento

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4. BENSON, R.; POWERS, M. Public Media and Political Independence: Lessons for the Future of Journalism from Around the World. fev. 2011. p. 5. Disponvel em: <http://www.savethenews.org/sites/savethenews.org/files/public-media-and-political-independence.pdf>. Acesso em: 17 jun. 2011. 5. Idem.

financiamento estatal direto pode, de uma maneira ou de outra, afetar seriamente a independncia das emissoras pblicas, ou, na melhor das hipteses, a percepo pblica de sua independncia. Papathanassopoulos sugere que o financiamento por meio da taxa faz com que o pblico se sinta mais representado pela televiso pblica do que quando ela financiada diretamente pelo governo. O que se pode observar que, nos pases onde as emissoras pblicas possuem financiamento mais consistente e estvel, como Reino Unido, Japo, Alemanha e pases escandinavos, a taxa responde por uma parcela significativa do oramento. No Reino
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A aceitao da publicidade na televiso pblica tambm assunto controverso. Diego Portales Cifuentes, entre outros, defende que uma combinao entre financiamento publicitrio majoritrio e subsdios pblicos a determinado tipo de programas parece ser uma alternativa desejvel.7 Embora reconhea que a orientao para a audincia imediata gerada pelo financiamento publicitrio deixa pouca margem de liberdade para a experimentao, a inovao e o desenvolvimento da diversidade de programas nas empresas sob a regulao exclusivamente mercantil,8 Cifuentes prioriza a independncia dos canais pblicos em relao ao Estado. Para ele, as empresas que dependem da aprovao anual de oramentos pblicos no tm uma autonomia real, principalmente se esses oramentos seguem a tendncia de queda que prevalece atualmente.9 Ao conciliar publicidade e recursos estatais, o objetivo de Cifuentes evitar os malefcios de um e de outro. , a propsito, nessa linha hbrida que vem caminhando uma das principais estaes de rdio e televiso pblica na Amrica Latina, a TV Cultura de So Paulo (Fundao Padre Anchieta). Embora tal estratgia possa parecer razovel, necessrio lembrar o argumento j aventado aqui: a dependncia oramentria de receitas publicitrias acaba por atacar a prpria razo de ser das emissoras pblicas, tornando-as semelhantes s emissoras comerciais. Quando aceitam a publicidade como meio de financiamento relevante, como j foi dito, elas tendem a adotar critrios mercadolgicos na avaliao de sua programao, visando a atrair um pblico maior. A sua funo como emissora diferenciada resulta prejudicada e, ao invs de se colocar fora da lgica da indstria do entretenimento, torna-se parte dela. A questo no simples. Na Frana, uma reivindicao antiga de um segmento da sociedade era a eliminao dos comerciais das emissoras pblicas,

Unido, a BBC financiada por seus telespectadores, ainda que cerca de 20% de seu oramento global seja proveniente de operaes comerciais da BBC

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World. Na Alemanha, o financiamento obtido pela taxa (da ordem de 86%) complementado graas a receitas comerciais, como a venda de programas e publicidade. Os anncios comerciais, contudo, no podem ocupar mais de vinte minutos da programao diria e no podem ser veiculados depois das oito horas da noite ou aos domingos. No Japo, 100% da receita oriunda da taxa. Na Sucia, Noruega, Dinamarca e Finlndia, a taxa responde por mais de 90% do oramento das emissoras pblicas. O restante proveniente da venda de programas, de patrocnios e, em alguns casos, de publicidade. Embora as virtudes sejam inegveis, o estabelecimento de uma taxa onde ela no existe tem um custo poltico que poucos governantes querem abraar, assim como sua aceitao pode variar bastante de um pas para outro. Ademais, em tempos de diversas televises por assinatura, em que os padres tecnolgicos avanam velozmente, deixando para trs o paradigma das ondas eletromagnticas tpicas das estaes de sinal aberto, cada vez menos provvel que os cidados, nos pases onde a taxa ainda no exista, mostrem simpatia por ela.

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6. PAPATHANASSOPOULOS, S. apud BENSON, R.; POWERS M. Public Media and Political Independence: Lessons for the Future of Journalism from Around the World, op. cit., p. 12. 7. PORTALES CIFUENTES, D. Televisin pblica en Amrica Latina: crisis y oportunidades. In: RINCN, Omar. Televisin pblica: del consumidor al ciudadano. Bogot: Convenio Andrs Belo, 2001. p. 134. 8. Idem, p. 111. 9. Ibid., p. 134.

numa tentativa de torn-las mais parecidas com a BBC, capacitando-as a oferecer populao francesa uma alternativa mais puramente pblica, que contrastasse com a emissora TF1, privada. Em 2008, o governo Sarkozy anunciou a inteno de que as emissoras pblicas deixassem de veicular comerciais. A receita perdida com o fim dessa atividade seria compensada por aportes estatais. A deciso, no lugar de ser comemorada, foi interpretada como uma tentativa de enfraquecer a televiso pblica francesa, que ficaria mais dependente do governo.
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1. Em muitos desses pases, o financiamento estabelecido para um perodo de mltiplos anos, e no para apenas um ano. Isso evita que o governo vincule diretamente o aporte de recursos aprovao ou reprovao de algum programa em particular. 2. As emissoras pblicas se fortalecem quando existe a percepo de que elas respondem aos cidados, e no aos polticos ou anunciantes. Esse efeito pode ser obtido por meio do tipo de financiamento (a taxa) ou por meio da existncia de organizaes de vigilncia, que incentivem o envolvimento do cidado e a prestao de contas das emissoras. 3. O aparato legal que sustenta a existncia das emissoras pblicas nesses pases enfatiza a importncia do oferecimento de uma programao de alta qualidade e a incluso de diferentes opinies. Tambm procura coibir a influncia governamental sobre a programao, criando inclusive rgidos critrios tcnicos para a concesso de financiamento. 4. Em todos os pases existem agncias ou conselhos de superviso ou administrao cujo objetivo separar as emissoras pblicas e o governo em exerccio. Tais agncias ou conselhos, por sua vez, tambm precisam ter sua independncia garantida.
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perodo em que este trabalho foi finalizado, quase 40% do oramento da francesa FR2 era proveniente de publicidade. A italiana RAI e a austraca ORF possuem nveis semelhantes a este da FR2, enquanto que na portuguesa RTP e na espanhola RTVE essa participao superior a 50%.
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Retomando os argumentos, temos ento que, por um lado, a restrio ao acesso a recursos comerciais pode ser uma forma de aumentar a depen dncia estatal. A qualidade do servio prestado tambm pode ser prejudicada, uma vez que cortes oramentrios podem ocorrer em funo das presses oramentrias que o setor pblico vem enfrentado no mundo de forma geral. Por outro, emissoras pblicas que tm acesso ao mercado publicitrio como fonte de financiamento competem em condies vantajosas com as emissoras comerciais, alm de verem sua filosofia afetada pelo mercado. Este parece ser um dos grandes dilemas do financiamento das emissoras pblicas. Benson e Powers, analisando a radiodifuso pblica em quatorze pases democrticos, notaram a existncia de quatro caractersticas importantes para o funcionamento autnomo e adequado das emissoras pblicas. No por acaso, trs deles tm relao com o financiamento.12

1.7 tica, esttica e qualidade

Para concluir esta breve introduo, recapitulemos o essencial. Como vimos, a emissora pblica necessria no espao pblico das sociedades democrticas porque contribuem para ampliar as perspectivas e os enfoques com que o fluxo das ideias, das informaes e da expresso cultural se estabelece. Elas oferecem alternativas ao cidado, alternativas que no existiriam se s houvesse, na

10. BENSON, R.; POWERS, M., Public Media and Political Independence: Lessons for the Future of Journalism from Around the World, op. cit., p. 31. 11. Dados do Observatrio Audiovisual Europeu relativos a 2007, citados por PICARD, R. The Economics of plurality: Europe and the USA compared. In: GARDAM, Tim; LEVY, David (Orgs.). The Price of Plurality: Choice, Diversity, and Broadcasting Institutions in the Digital Age. Oxford: Reuters Institute for the Study of Journalism/University of Oxford, 2008. p. 201. 12. BENSON, R.; POWERS, M. Public Media and Political Independence: Lessons for the Future of Journalism from Around the World, op. cit., p. 12-13.

sociedade, a radiodifuso que, para financiar-se, depende do lucro. Ao mesmo tempo, a radiodifuso pblica existe para preservar o espao pblico da tendncia de que ele seja colonizado pelo poder econmico, servindo como um anteparo que ajuda a contrabalanar e equilibrar as formas de comunicao existentes no espao pblico. Isso no significa, entretanto, que as emissoras pblicas sejam rivais, adversrias ou inimigas das comerciais. Ambos os sistemas so complementares. No h democracia sem comunicao comercial. E, pelas experincias acumuladas ao longo do sculo XX, tornou-se indiscutvel que os padres de informao da sociedade
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tola ou autoritria. O que existe, e de modo insofismvel, uma relao direta entre os padres impessoais e transparentes de gesto e a qualidade do servio prestado, que, em alguns aspectos, pode ser vista como parte da qualidade esttica. Esses aspectos, estes sim, podem ser medidos por indicadores, conforme h de ficar evidente a seguir. Por fim, registre-se que a mudana dos padres tecnolgicos aponta para a possibilidade de envelhecimento acelerado das ondas eletromagnticas como meio preferencial para a difuso dos sinais de udio e vdeo. Com isso, a distribuio de frequncias de radiodifuso pelo Estado tambm poder vir a se tornar desnecessria, no futuro. Os cenrios so diversos. Um deles indica que as emissoras de rdio e televiso passariam a distribuir seus sinais, ento, diretamente pela internet, dispensando, assim, uma concesso do Estado para manter um canal no ar. Trata-se de um cenrio real, que j est em marcha. Outro cenrio, que tambm j vem acontecendo, trabalha com a multiplicao dos canais a partir da transmisso digital dos sinais de rdio e TV. Isso poder permitir um aumento expressivo do nmero de estaes na mesma rea geogrfica. As novas tecnologias, tambm, provocaro adaptaes e mudanas nos marcos regulatrios que disciplinam o mercado da radiodifuso. A tudo isso, os responsveis pelas emissoras pblicas devem estar atentos, como bvio. Nada disso, contudo, e aqui est o ponto angular deste registro final, dever alterar os padres de qualidade da comunicao e dos servios prestados pelas emissoras pblicas. Nada disso alterar o papel delas na informao, na vida cultural e na formao crtica dos cidados. Por isso, estamos bastante convencidos de que as novas tecnologias no alteram a necessidade dos indicadores de qualidade e tambm no revogam a metodologia de sua aplicao.

melhoram quando ela pode contar com boas emissoras pblicas. Nesse sentido, a qualidade dos servios que as

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emissoras podem prestar sociedade diretamente relacionada clareza de misso pblica com que ela opera. Para que essa misso seja realmente clara, e realmente pblica, ela deve ser gerida por meio de procedimentos legtimos, legais e transparentes, para que possam ser fiscalizados pela cidadania. No mesmo sentido, a independncia indispensvel. Assim, o estatuto jurdico da emissora pblica, bem como a eficcia desse estatuto, no apenas influi, como, no mais das vezes, determina a qualidade do servio a ser prestado. Por isso, quando se fala em qualidade, preciso que se fale em qualidade da gesto e na garantia de independncia, uma vez que, dessas duas, advm a capacidade de produzir, gerar e veicular contedos de qualidade. Assim, em matria de emissoras pblicas, a tica da comunicao social concorre para a qualidade esttica. verdade, como foi salientado nesta introduo, que no h indicadores capazes de aferir a qualidade de uma obra de arte. Assim sendo, no existe, no presente trabalho, a inteno de formatar mtricas que digam se a qualidade esttica de um programa de nvel A, B, ou C. Essa aspirao ou

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2. Conceitos prvios

Tendo em vista a enorme disseminao de usos indiscriminados para a expresso emissoras pblicas, que tem servido para designar tanto redes de televiso e rdio estatais controladas por ditaduras que, rigorosamente, no so pblicas porque no esto sob controle da sociedade, mas de tiranias que oprimem a sociedade at experincias de emissoras piratas que no so pblicas porque operam margem da lei democrtica , convm demarcar as divisas principais do conceito aqui adotado. Partimos da noo de que uma emissora pblica pertence ao pblico e administrada segundo critrios pblicos no estatais, como ficar claro neste tpico.
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administrao pblica, ela deve pautar-se por princpios universalmente consagrados como os da moralidade, da legalidade e da impessoalidade, no sendo legtimo, portanto, que ela seja posta a servio de interesses pessoais, partidrios, familiares, comerciais ou religiosos. Emissora estatal, enfim, no sinnimo nem deve ser de uma emissora de propaganda partidria empenhada na defesa dos interesses eleitorais ocasionalmente instalados no governo. No Estado de Direito, se uma emissora se pauta segundo tais parmetros, ela age ao arrepio dos princpios democrticos em vigor nas sociedades livres. Em resumo: emissoras estatais devem ser pblicas, devem cumprir uma finalidade pblica, no so partidrias e so pautadas pela impessoalidade. Isto posto, podemos iniciar este breve esforo para delimitar os contornos da definio de uma emissora estatal. A definio de emissora estatal ter, neste trabalho, a funo de distinguir metodologicamente as emissoras pertencentes ao Estado ou a ele vinculadas que no entanto so pblicas, no exato sentido em que os entes pblicos daquelas que so pblicas mas no guardam vnculos administrativos diretos ou
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Emissora estatal (de televiso ou rdio): Antes de qualquer outra considerao, preciso salientar que, na ordem democrtica, toda emissora estatal pblica, deve ser pblica e h de ser gerida como coisa pblica. No obstante, nem toda emissora pblica estatal e, muito menos, deve ser estatal. Quanto exigncia preliminar de que toda emissora estatal necessariamente pblica, observe-se que no se concebe, no regime democrtico, que uma emissora pertencente ao Estado no se ponha a servio do interesse pblico como todo rgo vinculado direta ou indiretamente

da administrao pblica na democracia so

13. Para este tpico foi fundamental a leitura crtica do advogado Lus Armando Badin, doutor em direito pela Universidade de So Paulo. Os eventuais erros deste trabalho no podem ser a ele atribudos, de modo algum, mas boa parte dos acertos devida a essa gentil colaborao.

indiretos com o Estado. Nesse sentido, a definio de emissora estatal resulta do atendimento de trs requisitos: sua propriedade e sua natureza jurdica a vinculam direta ou indiretamente ao Estado, nos termos da legislao que rege a administrao pblica do pas; sua gesto cotidiana est subordinada a autoridades de um dos trs poderes da Repblica; e sua programao sofre limites decorrentes dos dois requisitos anteriores, estando, portanto, mais a servio das necessidades de divulgao decorrentes da lgica interna do Estado do que a servio de refletir
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no pertence ao quadro funcional da emissora, mas uma instncia estatal que exerce o controle, de fora para dentro, sobre a emissora. Emissora governamental uma emissora estatal especfica: seu vnculo administrativo se d com o Poder Executivo e esse vnculo implica subordinao, expressa ou velada. Emissora legislativa a emissora estatal que se vincula, diretamente, a uma casa do Poder Legislativo (federal, estadual ou municipal). Emissora judiciria a emissora estatal vinculada ao Poder Judicirio. Emissora pblica (de televiso ou rdio): Segundo os fundamentos conceituais do presente trabalho, a definio de emissora pblica resulta do atendimento dos seguintes requisitos. Em primeiro lugar, sua propriedade e sua natureza jurdica no a vinculam direta ou indiretamente ao Estado, nos termos da legislao que rege a administrao pblica, mas tambm no a caracterizam como empresa comercial, uma vez que ela no tem finalidade de lucro e no financiada pelo mercado anunciante. Como regra, ela no veicula comerciais e, nesse mercado, no compete com as emissoras comerciais. Em segundo lugar, seu financiamento de natureza pblica, ou seja, ela vive de dotaes regulares vindas do Estado ou da sociedade. Quando vindos da sociedade, os recursos que financiam a emissora pblica podem resultar de uma taxa compulsria (license fee) ou de doaes voluntrias. O fundamental, para esta conceituao, que esses aportes financeiros estejam previstos em lei e sejam protegidos por lei, de tal forma que no podem ser desviados, pela autoridade pblica, para outras finalidades, e tambm no podem ser contin-

livremente o debate e a diversidade cultural que resulta das dinmicas no-estatais tpicas da vida social.

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Quanto propriedade e natureza jurdica, a emissora estatal uma instituio de propriedade do Estado, seja por ter a natureza jurdica de empresa pblica (estatal), pertencendo administrao pblica indireta, como o caso, no Brasil, da EBC (Empresa Brasil de Comunicao), proprietria da TV Brasil, seja por integrar a administrao pblica direta (casos, tambm no Brasil, da TV Justia, rgo integrante do Supremo Tribunal Federal, ou da TV Cmara, que integra a Cmara dos Deputados). Quanto forma de gesto, as emissoras estatais tm seus dirigentes e seus quadros executivos nomeados por rgos de um dos trs poderes da Repblica. A gesto no , portanto, independente do aparelho de Estado, ou do poder estatal. Quanto programao, as emissoras estatais se subordinam a limites que, em ltima instncia, dependem da aprovao ou da concordncia da autoridade estatal. Mesmo que seu contedo contemple algum nvel de diversidade, de pluralidade ou de crtica, os seus parmetros so limitados por uma autoridade externa externa a ela, emissora, posto que essa autoridade

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genciados de acordo com a discricionariedade do agente pblico. A lei, tambm, deve deixar expressa a no vinculao da emissora pblica a qualquer autoridade externa ao seu prprio corpo funcional. Ressalte-se que os conselhos curadores, que abrigam representantes da sociedade e representantes de instituies, como universidades, so rgos internos, que integram o corpo da emissora pblica. O que contraria sua natureza de emissora pblica no a existncia dos conselhos, nem a existncia de representantes da sociedade nos conselhos, mas a subordinao, legal ou informal, tcita, a uma autoridade do Poder Executivo, do governo ou de outro poder estatal. A emissora pblica no deve prestar qualquer forma de contrapartida poltica ao recebimento de recursos dos poderes pblicos. Para que fique bem claro: na emissora pblica, a gesto cotidiana no est subordinada a autoridades de um dos trs poderes da Repblica; e sua programao no sofre limites oriundos de uma autoridade externa. Detalhemos um pouco mais esses pontos. Quanto propriedade ou natureza jurdica, a emissora pblica pode constituir uma Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico (Oscip), figura que aparece no direito brasileiro, ou uma fundao de direito privado, desde que preveja mecanismos de verificao e fiscalizao de sua administrao pelo poder pblico e pelos cidados. O poder pblico a fiscaliza, por dever, mas no pode administr-la. Quanto forma de gesto, a emissora pblica tem seu rgo mximo de poder num conselho independente de representantes da sociedade. A nomeao pode passar por ou mesmo se originar de rgos de Estado (o que acontece, por formas e mecanismos distintos, com vrias emissoras pblicas no mundo). Os conselheiros, no entanto, no devem obedincia ou lealdade ao governante. Desfrutam de

mandato e de autonomia expressa, verificvel e comprovada. O conselho deve ser plural plural segundo diversos critrios, inclusive o critrio partidrio, mas no deve restringir-se ao mero rateio entre os partidos, o que concorre para torn-lo uma grosseira extenso da lgica parlamentar e deve se distinguir pela presena de pessoas de notoriedade pelo seu saber, por sua autonomia intelectual e por sua conduta tica. O conselho o responsvel pela escolha e designao do executivo chefe, que se encarrega, a fim de se assegurar a autonomia administrativa, da contratao dos dirigentes a ele subordinados. Quanto sua programao, existem dois requisitos conceituais, de mtodo. O primeiro que ela, ainda que de m qualidade, seja determinada e posta no ar com clara autonomia, no dependendo de qualquer forma de aprovao ou anuncia de autoridades externas. O segundo requisito que, para ter de fato uma programao pblica, segundo os parmetros aqui delineados, ela seja pautada por valores, metas e princpios que do prioridade diversidade de vozes, experimentao de linguagem, informao crtica e independente, preocupao com a formao de cidados autnomos, sem ter finalidade comercial, partidria, governamental ou religiosa. Esses parmetros, ao lado de outros a serem expostos mais adiante, caracterizam a programao de uma emissora pblica. A emissora comunitria, nos marcos do presente trabalho, considerada uma subespcie da emissora pblica, que se diferencia desta em funo de seu alcance geograficamente delimitado em reas menores. A emissora comunitria h de ser pblica o que significa que ela no ter finalidades ou perfis comerciais e, tamDebates CI
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pouco, poder ser controlada por rgos estatais. Estabelecidas essas duas pr-condies, as emissoras comunitrias admitem inmeras variaes em sua composio e em sua vocao. Elas so mltiplas como so mltiplas as comunidades humanas. Observao complementar: possvel que uma emissora estatal conquiste, no curso de sua tradio, um alto grau de autonomia editorial e administrativa, contando para isso com o apoio da sociedade, que a legitima. Nesse sentido, possvel que boas emissoras estatais desenvolvam uma vocao pblica, buscando,
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no limite, emancipar-se inteiramente do jugo estatal. Do mesmo modo, possvel que instituies cuja natureza se aproxime das definies formais de uma

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emissora pblica demonstrem, na sua programao e na sua gesto, subservincia voluntria ou negociada em relao a governos ou grupos de poder. As definies aqui expostas devem servir como balizas para o aclaramento das discusses, no como camisas de fora para enquadrar a realidade. Os conceitos aqui delineados so modelos mais ou menos puros; a realidade feita de organismos hbridos.

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3. Roteiro para a criao de indicadores

Os indicadores de qualidade das emissoras pblicas so teis quando: a. Embasam a formao de polticas pblicas para o setor; b. Fornecem critrios objetivos e mecanismos impessoais para a participao da sociedade na avaliao da conduta de suas emissoras pblicas e de seus corpos diretivos; c. Na gesto interna, so a base para a avaliao de desempenho das equipes, dos departamentos e de cada um dos funcionrios das emissoras pblicas. Nessa perspectiva, definimos uma srie de 188 indicadores, expressos em perguntas diretas, que permitiriam medir a adequao da emissora ou no de maneira objetiva e sistemtica. Esses indicadores esto classificados dentro de dez eixos: Transparncia de gesto Sobre a misso e os propsitos da empresa ou da instituio Sobre a administrao dos recursos Sobre o nvel de dilogo com a sociedade Diversidade cultural Cobertura geogrfica e oferta de plataformas Padro pblico (democrtico e republicano) do jornalismo Independncia

Pressupostos da independncia A independncia na operao da linha da emissora Interao com o pblico Carter pblico do financiamento Grau de satisfao da audincia Experimentao e inovao de linguagem Padres tcnicos Deve-se observar, de incio, que esses indicadores so de dois tipos distintos e complementares. Os do primeiro tipo podem ser atendidos por dados administrativos simples, no carecendo da mediao de avaliaes posteriores. O eixo transparncia de gesto, por exemplo, pertence claramente ao primeiro tipo. O segundo tipo requer exames mais complexos, que envolvem algum nvel de juzo de valor. Assim, na tentativa de objetiv-los, poder-se-ia montar um painel de especialistas e crticos independentes que, periodicamente, contribuiriam para avaliar aspectos da linguagem da programao, as condies tcnicas de produo, as equipes e seu trabalho, as relaes com o pblico etc. O painel de especialistas daria, ento, notas para os diversos quesitos, seguidas de comentrios. Um exemplo de eixo de indicadores do segundo tipo experimentao e inovao de linguadicadores podem se combinar.14
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gem. Em alguns eixos, vale notar, os dois tipos de in-

14. A propsito dos indicadores relacionados com o grau de satisfao da audincia, contamos com a colaborao da sociloga e pesquisadora Ftima Pacheco Jordo, especialista em pesquisas de opinio, com um slido trabalho desenvolvido na Fundao Padre Anchieta (a TV Cultura, do estado de So Paulo), que nos concedeu uma entrevista que nos serviu de orientao. claro que a responsabilidade por eventuais incorrees nossa; ao contrario, acertos so em grande parte fruto da contribuio que ela nos deu.

Quanto ao primeiro tipo de indicadores, damos a seguir um exemplo de mtodo de aplicao. Para cada questo prope-se um conjunto de respostas possveis. A cada resposta confere-se um valor, variando de 1 a 5. Um exemplo possvel da aplicao desses indicadores seria o seguinte: Publicam-se balanos regularmente? Resposta Sim, com muita frequncia Sim, com certa frequncia
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A. SOBRE A MISSO E OS PROPSITOS DA EMPRESA OU DA INSTITUIO A emissora e a sua mantenedora tm misso, valores, objetivos e viso que constam de um documento claro e oficial para orientar sua ao cultural? Esses fundamentos foram estabelecidos com envolvimento dos funcionrios? Esses fundamentos so regularmente revisados

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e atualizados em convenes internas com bom nvel de participao? A misso, os valores, os objetivos e a viso da instituio encontram-se verdadeiramente disposio do pblico? Alm deles, h diretrizes gerais para a programao nos diversos horrios, para os diversos pblicos? Essas diretrizes so pblicas, de modo que o telespectador ou o ouvinte possam verificar os

Sim, com frequncia Sim, com pouca frequncia

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No

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No final do processo, para cada conjunto de indicadores, construir-se-ia uma figura regular, inscrita dentro de um crculo. A diferena entre a rea do crculo e a rea da figura geomtrica nele inscrita indicaria qual a relao entre o conjunto de valores estudados e o valor mximo; quanto menor esta diferena, mais prximos do ideal estariam os indicadores avaliados.

propsitos de cada programa ou de cada grupo de programas? H misses especficas por programa? Elas so pblicas? Existem critrios para a montagem da grade? Estes critrios so de conhecimento pblico? Existe uma comisso responsvel por esses critrios e para avaliar se eles esto sendo devidamente observados pela direo executiva da instituio? Essa comisso escolhida de forma transparente? Existem critrios de avaliao das equipes? H metas editoriais para avaliar a performance dos funcionrios? Estes critrios so pblicos? Existe um rgo interno de avaliao peridica do contedo? As avaliaes desse rgo interno so abertas ao pblico, mesmo que a posteriori? Existem critrios claros e pblicos para a escolha dos dirigentes da emissora? Existe um plano de carreira? O plano de carreira da emissora seguido sistematicamente?

3.1 Transparncia de gesto

Quanto mais alto o grau de transparncia, mais preparada est a instituio para prestar servio pblico de qualidade. s num ambiente de transparncia que a sociedade tem condies reais de participar e principalmente de fiscalizar a gesto. Aqui, a transparncia entendida como a livre divulgao de informaes sobre a administrao da entidade, de tal forma que os dados sejam compreensveis, acessveis, traduzidos para a linguagem comum. No basta que se publique o balano anual, por exemplo; necessrio que o balano seja explicado. A publicidade de todos os dados relevantes permite ao pblico realmente conhecer a emissora e saber, em detalhe, como esto sendo utilizados os recursos, que so pblicos.

B. SOBRE A ADMINISTRAO DOS RECURSOS. Publicam-se balanos regularmente? Eles esto bem traduzidos ou so montados de forma que s contadores sejam capazes de decifr-los? Os balanos so auditados por organismos externos independentes? Os balanos so auditados internamente seguindo estes mesmos parmetros utilizados por organismos externos? O oramento anual tambm publicado, com uma clara destinao de cada parte dos recursos? Os critrios pr-definidos de utilizao dos recursos so abertos para o pblico? H normas, manuais ou guias para o custeio do contedo produzido ou comprado pela emissora? Essas guias so franqueadas ao pblico, amplamente divulgadas e explicadas? Os custos da programao so apresentados ao pblico em detalhes? H indicaes sobre os custos dos programas nos crditos finais de cada um deles? possvel para o pblico saber quanto custa cada programa? Existem critrios para cadastramento de fornecedores? Os valores que orientam esses critrios sustentabilidade, relaes de trabalho dignas etc. so de conhecimento pblico? Os critrios so aplicados e sua aplicao auditada? Os salrios dos quadros dirigentes so de conhecimento pblico? As despesas adicionais e os benefcios dos dirigentes so de conhecimento pblico? C. SOBRE O NVEL DE DILOGO COM A SOCIEDADE. Os cidados participam com crticas ou sugestes aos balanos, ao oramento e administrao dos recursos? Os cidados so estimulados a participar? Como a instituio acolhe as sugestes? Como a instituio d respostas a elas?

Existem critrios objetivos para a participao do pblico no processo de avaliao? H questionrios que as pessoas possam responder pela internet se quiserem participar? De que modo a participao dos telespectadores absorvida e divulgada internamente na emissora? Existe um ombudsman ou ouvidor? Esse profissional tem espao dirio na programao para comentar as crticas do pblico? Existem formas de interao do pblico nos noticirios? A funo dispe de recursos para ser realizada com eficincia? H arquivos registrando os comentrios e cartas do pblico? O prazo das respostas satisfatrio? Existe comunicao interativa com o telespectador ou ouvinte que deseja discutir a programao ou as decises editoriais? A emissora tem presena permanente nas redes sociais? A emissora tem pginas prprias nas redes sociais? Os programas da grade tm pginas nas redes sociais?
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3.2 Diversidade cultural

No mbito do presente trabalho, a diversidade cultural entendida como a necessidade de existncia, dentro da emissora pblica, de uma poltica e uma prtica de respeito diversidade e suas formas. Esta diversidade garantida por polticas e prticas internas de respeito diversidade, tanto nas relaes internas, de trabalho, como na programao que vai ao ar. fundamental que, na programao, esse tpico diversidade cultural no se confunda com uma esttica meramente pedaggica, destinada a massificar boas maneiras ou a promover a educao cvica. Esse no o papel das emissoras pblicas. Diversidade cultural tampouco significa a adeso acrtica cartilha do politicamente correto. A nosso ver, ela no se resolve na base das cotas. Ao contrrio, a diversidade cultural se afirma quando h diversidade de vozes, de ngulos e de pontos de vista na

programao, que reflita a vida social. Transformar a grade de programao numa federao de cotas no resolve isso. Por exemplo: dividir o domingo em horrios proporcionais ao nmero de fiis que cada religio arregimenta na cidade em que est sediada a emissora pblica e depois entregar a cada uma a fatia que lhe cabe para ela fazer seu proselitismo livremente no uma forma de refletir a diversidade cultural. A emissora pblica deve, em lugar disso, buscar estabelecer as pontes de dilogo entre as diversas formas de f em horrios comuns, buscando o esclarecimento, a comparao, a formao crtica e autnoma do cidado. A diversidade cultural
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3.3 Cobertura geogrfica e oferta de plataformas

No mbito do presente trabalho, os indicadores relacionados com a cobertura geogrfica e a oferta de plataformas ajudam a avaliar se a emissora realmente atinge seus objetivos do ponto de vista da abrangncia espacial. Nesse quesito, o fundamental que a emissora devolva a cada comunidade da qual receba recursos um servio til para essa comunidade, que deve se sentir representada na programao. Assim, uma emissora municipal deve ser avaliada por sua capacidade de representar a totalidade das reas humanas do municpio; uma emissora estadual deve ser capaz de refletir a diversidade do Estado; e, finalmente, uma emissora nacional ou binacional deve prestar servios a todas as populaes que a sustentam. A cobertura geogrfica pode ser mais ampla que a regio que sustenta a emissora, desde que isso corresponda aos interesses pblicos legtimos daquela regio, mas sua qualidade deve antes ser aferida pelo retorno que essa emissora oferece aos cidados que pagam por ela. A emissora pode ser sintonizada em todo o territrio de cuja populao recebe recursos? A emissora tem instalaes e equipes distribudas pelas diversas regies das quais provm seus recursos? Sua programao reflete a diversidade geogrfica que ela deve representar? De outro lado, as populaes das diversas regies tm entrada nessa programao? As pessoas das diversas regies aparecem nessa programao? No jornalismo, h reportagens sobre as diversas cidades ou regies? H produes culturais geradas pelas diversas regies de cujas populaes recebe recursos?

no est numa orientao paternalista dos contedos, mas na presena de uma real polifonia, que reflita a riqueza da vida social. Ateno especial, aqui,

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deve ser dada s culturas e s manifestaes culturais fragilizadas. A grade inclui programas destinados a pblicos de idades diversas? A grade inclui programas destinados a pblicos de regies geogrficas diversas? A grade reflete a diversidade de identidades tnicas, religiosas, populares, etrias, de orientao sexual, de preferncias estticas etc. que esto presentes na sociedade (note-se que refletir no significa impor uma srie de categorias ou cotas artificialmente definidas)?15 A grade tem procurado proteger manifestaes culturais ameaadas de extino, de modo a contribuir com a preservao do patrimnio imaterial? Existe uma orientao ou manual relacionado com a questo da diversidade? Este orientao ou manual aplicado?

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15. Nesse quesito, devem-se evitar as solues artificiais com ferramentas como a adoo de cotas, que apenas transformariam a grade de programao numa federao de minorias diversas, sem uma identidade prpria, que a identidade da emissora pblica de carter plural e universal. Refletir a diversidade, aqui, no significa repartir os horrios entre os diversos grupos de interesse, mas dar visibilidade, segundo o ponto de vista da emissora pblica, s diversidades presentes na sociedade, dando voz aos diversos segmentos, sem descaracterizar ou sem recortar a identidade da programao. A programao da emissora pblica uma forma de elaborao sobre a diversidade, no uma simples federao de subemissoras repartidas entre as supostas cotas. nesse sentido que ela deve refletir as diversidades, sem se subordinar a elas. A emissora pblica d voz e visibilidade s diversas identidades para mostrar o todo, sem abrir mo da sua condio inalienvel de titular da funo de mediar a comunicao e o fluxo das ideias. Em suma, a adoo de cotas no resolve esse ponto. De outro lado, a emissora pblica no pode se permitir simplesmente ignorar setores expressivos do pblico ela tem o dever de procurar permanentemente refletir a todos, e disso depende a sua qualidade.

 A emissora mantm escritrios ou representaes nas diversas regies? A produtividade dessas representaes justifica o custo que elas tm? A emissora tem convnios com outras emissoras pblicas nacionais? A emissora tem convnios com outras emissoras pblicas internacionais? Existem canais digitais? Eles so de acesso gratuito? Os sinais de ondas eletromagnticas (nas emissoras de rdio e TV aberta) podem ser sintonizados em toda a rea geogrfica que deveria ser coberta? H canais de TV fechada que veiculam a programao da emissora? Se so pagos, as justificativas para sua manuteno justificam sua existncia? (Lembremos que emissoras pblicas devem ser gratuitas e de acesso universal.) A emissora tem portal ou portais abertos na web? A emissora tem aplicativos (apps) disponveis para dispositivos mveis? A emissora tem uma poltica definida de uso de novas tecnologias e consegue se manter atualizada nessa matria? A emissora tem uma poltica de colaborao com outras emissoras pblicas no mundo?

mente, praticam o jornalismo, pois cuidam de levar informao ao grande pblico, promovendo, s vezes com xito, outras vezes com distores, o debate das ideias. No por acaso, no nascimento das emissoras pblicas, invariavelmente, comparece o imperativo de mediar o debate pblico e, principalmente, de proteger o debate pblico de interesses que lhe sejam nocivos ou estranhos. Isso significa que, no seu DNA, as emissoras pblicas trazem uma vocao jornalstica, ainda que apenas em sentido amplo. Por isso, independentemente da especializao da emissora pblica, a qualidade do seu jornalismo precisa ser avaliada por jornalismo se entende toda informao factual que apurada, editada ou difundida pela emissora. Um documentrio jornalismo. Um programa de debate de ideias um programa jornalstico. Um noticirio jornalismo igualmente. O entendimento do termo jornalismo, portanto, , nesse ponto, necessariamente amplo. A partir disso que se pergunta: a cobertura do jornalismo da emissora contempla a populao que a sustenta, seja como audincia, seja como protagonista dos fatos narrados por ela? Ela de fato apartidria?Lembremos, aqui, que o governismo uma forma qualificada de partidarismo. Ela efetivamente laica, atendendo assim aos requisitos de um servio pblico segundo padres republicanos e democrticos? Como o jornalismo parte da essncia de qualquer emissora pblica, a verificao desses quesitos no pode ser negligenciada quando se trata de aferir sua qualidade. A emissora tem uma grade definida de noticirios? O noticirio abrange toda a rea geogrfica coberta pela emissora? O noticirio trata em profundidade, com regularidade, de pautas produzidas em vrias praas de cobertura da TV? Os cidados e as comunidades que a sustentam so tambm protagonistas das notcias, das coberturas, dos documentrios e dos debates veiculados por ela? A emissora se corrige publicamente quando alguma reportagem ou noticirio deixa passar, inadvertidamente, um erro?
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3.4 Padro pblico (democrtico e republicano) de jornalismo

H necessidade de um item especfico para avaliar o jornalismo. A razo muito simples. Existem, como se sabe, mltiplas modalidades de emissoras pblicas: h as educativas, cuja misso promover a formao escolar ou tcnica; h aquelas que difundem servios de rgos da administrao pblica (as legislativas, por exemplo); h outras prioritariamente dedicadas programao infantil. A lista virtualmente interminvel. Em todas elas, contudo, h um lastro essencial comum: toda emissora pblica existe para franquear o acesso dos cidados informao de interesse pblico e cultura de um modo geral. Assim, todas elas so rgos de imprensa e todas, direta ou indireta-

 A emissora se corrige publicamente quando alguma reportagem ou noticirio deixa passar, inadvertidamente, um contedo de proselitismo e de convencimento poltico disfarado de jornalismo? A emissora tem orientaes expressas em seus parmetros editoriais para evitar o proselitismo religioso disfarado de documentrio de cunho cultural (como, por exemplo, transmisso de cerimnias de uma determinada religio)? Essas orientaes so bem sucedidas para evitar o proselitismo religioso? Os diversos pontos de vista esto representados nos debates de ideias?
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Esse Conselho tem um estatuto prprio? O estatuto est publicado, de fcil acesso para o cidado? Ele simples, direto, compreensvel? Existe uma lei ou documento legal definindo as atribuies do Conselho? A escolha dos membros do Conselho autnoma em relao ao governo? O Conselho escolhe executivo mais alto da emissora? Esse executivo tem mandato? Ele tem poder para contratar e demitir seus assessores ou os diretores que lhe so subordinados? O Conselho pode demitir o executivo principal da emissora? O Conselho aprova o planejamento anual da empresa? O Conselho aprova o oramento da empresa? B. A INDEPENDNCIA NA OPERAO DE LINHA DA EMISSORA Uma vez aprovado o planejamento, a emissora tem autonomia na definio de sua grade? A emissora tem autonomia total na contratao de seus funcionrios? A emissora tem autonomia na gesto de suas equipes? A emissora tem autonomia para licitar a contratao de seus fornecedores? A emissora tem autonomia na escolha de seus parceiros? A emissora tem independncia na produo de seus programas? Os jornalistas tm autonomia em sua participao em programas e/ou noticirios? H organismos de auditoria e crtica independentes, internos instituio? Existe um painel de especialistas reconhecidos, independente, que avalia continuamente e com regularidade o contedo dos programas gerados pela emissora? A emissora tem liberdade para deliberar sobre o contedo que pe no ar ou sua programao, sem ter que se submeter a alguma forma de censura prvia em rgos estatais?

O jornalismo objetivo no sentido de evitar a subjetividade e independente (ver prximo item)? As fontes ouvidas nas reportagens refletem os

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padres de diversidade que pautam a programao geral da emissora?

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3.5 Independncia
O conceito de independncia abrange trs reas que se combinam: a independncia financeira, a independncia administrativa e a independncia editorial. A primeira se realiza na existncia de mecanismos legais que assegurem que os recursos pblicos sero aportados independentemente da vontade ou do humor dos governos. Por independncia administrativa, entende-se a capacidade da emissora de tomar suas decises executivas autonomamente, sem se subordinar a autoridades externas para a sua gesto cotidiana (aqui, um bom paralelo pode ser encontrado no conceito de autonomia universitria). Por fim, a independncia editorial pode ser entendida como uma especializao da independncia administrativa. A independncia editorial aquela que garante que a escolha dos programas, das equipes e das pautas jornalsticas so decises internas, no se reportando, em nenhum momento, aprovao de autoridades externas (e destaque-se aqui a palavra autoridades). A. PRESSUPOSTOS DA INDEPENDNCIA H um Conselho Editorial ou um rgo anlogo independente do governo ou do rgo de Estado ou de governo ao qual a emissora seja eventualmente vinculada?

 A emissora tem autonomia plena para decidir o que veicula (ou depende da autorizao de governamental para a exibio de um programa em particular)? Os sites da emissora esto livres de bloqueios impostos pelo governo ou pelo Judicirio?

H regras oficiais da emissora que limitam a participao da publicidade comercial no conjunto do oramento? Se a emissora veicula apenas publicidade institucional, h um regulamento que impea a interferncia do anunciante nas decises sobre a programao? A rea de captao de recursos da emissora est claramente orientada a no exercer, nem a dizer que exerce qualquer ingerncia ou influncia sobre a rea responsvel pela tomada de decises editoriais? A rea editorial inteira e claramente independente da rea de captao de recursos? Essa independncia clara para o pblico, es Ela conhecida e respeitada dentro da emissora? Se consultados em questionrios abertos, os funcionrios da emissora tm clareza sobre a necessidade e o funcionamento dessa separao (entre a rea de captao de recursos e a rea editorial)? A escolha de parceiros para a realizao de programas est protegida contra os critrios comerciais ou outros critrios estranhos s necessidades, s aspiraes e aos direitos do pblico? Ao dialogar com seus parceiros privados ou anunciantes institucionais, a emissora sabe se diferenciar explicitamente das emissoras comerciais? A emissora sabe se eximir de fazer concorrncia com emissoras comerciais quando capta parceiros ou anunciantes? Seu corpo dirigente tem conscincia de que essa concorrncia seria uma forma de concorrncia desleal, uma vez que as emissoras comerciais no podem se dar ao luxo de receber parte de seu oramento dos cofres pblicos? A emissora rejeita outras formas de veiculao de interesses comerciais de empresas ou anunciantes (pblicos ou privados) na programao da emissora, como o merchandising, por exemplo? O pblico est informado sobre as relaes entre a direo da emissora e seus anunciantes?
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3.6 Carter pblico do financiamento

Por definio, a emissora pblica deve ser independente [vide tpico anterior] e essa independncia deve se afirmar tanto em relao ao poder poltico, do Estado principalmente, como em relao ao poder econmico, representado pelo mercado. Dessa forma, se a emissora pblica financiada por verbas pblicas, preciso assegurar protees legais contra a ingerncia dos que, no Estado, administram esses recursos. De outro lado, se ela financiada por anunciantes, em parte, preciso assegurar que ela no esteja subordinada s exigncias e s cobranas do mercado o que se consegue com a aceitao apenas de anncios institucionais (que no vendam mercadorias ou servios diretamente), segundo regras pblicas que impedem o anunciante de influir sobre a escolha de programas. No simples, mas possvel. Uma emissora pblica que viva exclusivamente do mercado publicitrio ter dificuldades extremas de cumprir sua funo precpua, conforme os marcos conceituais adotados neste trabalho. O financiamento deve ter um carter pblico, sempre segundo regras pblicas. No caso de financiamento pblico, existe lei definindo formas de financiamento? Essa lei impede a ingerncia de autoridades na liberao dos recursos? A emissora se encontra a salvo de contingenciamentos e outras formas de presso governamental? Existem programas de financiamento da emissora que envolvam a participao direta e voluntria do pblico (seguindo o modelo da PBS norteamericana)? Se veicula publicidade comum, dessa que vende mercadorias ou servios, como automveis ou cartes de crdito, a emissora mantm essas receitas abaixo dos 20% de seu oramento total?

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tando publicada em documento oficial?

 O pblico consultado sobre essas relaes? O pblico chamado a opinar sobre essas relaes?

Usa-se a web para promover a escolha pelo pblico de programas da emissora?

3.7 Grau de satisfao da audincia

Alm dos ndices quantitativos de audincia, que so incontornveis quando se avalia a qualidade de uma emissora pblica, preciso buscar informaes mais sutis nas pesquisas de opinio, que indiquem a fidelidade, o grau de aprendizado conquistado pelo hbito de acompanhar a programao, o nvel de estima, de vnculo afetivo, que o espectador tem em relao instituio. Cabe ao pblico, enfim, aprovar
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3.8 Experimentao e inovao de linguagem

Inovar esteticamente dever da emissora pblica. A experimentao com a linguagem e os riscos a implicados constituem parte do ncleo da razo de existncia da emissora pblica. Aqui, tambm, como no tpico anterior, o indicador s pode ser aquilatado conforme possa se servir de tcnicas de pesquisas de opinio (qualitativas e quantitativas) junto audincia e a pblicos especializados. H um manual de estilo que estimule a experimentao? Os profissionais tm conhecimento de novas tcnicas de produo audiovisual? A emissora percebida pelos seus pares (as outras emissoras, pblicas e privadas) como um celeiro de boas ideias e bons profissionais? H exemplos de programas ou de formatos de programa que foram gerados dentro dela e depois assimilados por outras emissoras? Ela exporta programao? Ela considerada uma escola por jovens profissionais? Procura-se conciliar a produo dos programas com outras plataformas de publicao, como a web? Os equipamentos so avanados quando comparados s suas concorrentes ou similares? Os tcnicos esto em linha com a vanguarda tecnolgica, quando comparados os outros profissionais do mesmo mercado, na mesma regio? H grupos de crticos (organizados por pesquisadores) que sirvam de termmetro peridico para a avaliao da qualidade esttica da programao? A linguagem dos programas original ou repete padres conhecidos? A originalidade na linguagem dos programas um pressuposto na criao destes programas? H um procedimento regular de anlise da linguagem dos programas? Existe um procedimento claro a toda a emissora de como se realiza esta anlise? Esta anlise realizada por um painel de especialistas, incluindo-se a especialistas externos emissora?

ou no a conduta da emissora pblica. Por isso, o uso da pesquisa, nesse quesito, igualmente incontornvel. Existe uma rubrica no oramento da emissora

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destinada realizao de pesquisas? Fazem-se pesquisas ad hoc? Fazem-se pesquisas pr-teste de audincia na definio dos programas? H um processo de tracking da audincia? Existe uma rea da emissora focada em analisar dados de pesquisas? Publica-se o rating dos programas? Existe uma diretoria independente de pesquisa que sirva ao conjunto de programas da emissora? Existe um processo de feedback das pesquisas em relao produo? Existe um processo de disseminao interna das pesquisas? Existe um processo de crtica dos resultados das pesquisas? Existe um processo contnuo de pesquisa relacionado com o target dos programas? Existe uma pesquisa contnua relacionada com o tempo mdio de permanncia dos usurios nos programas da emissora? A proporo de programas pesquisados em relao programao total da emissora suficiente? O sistema de manuteno e ajuste de qualidade nos programas da emissora eficaz funciona bem e bem compreendido pelas equipes envolvidas? Existem questionrios via web para avaliar a opinio do pblico em geral sobre a programao da emissora?

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 Existe um processo de feedback regular desta anlise aos responsveis pela produo dos programas da emissora? H programas da emissora considerados referncia internacional quando comparados a pases no mesmo nvel de desenvolvimento econmico e educacional? H algum programa da emissora que pode ser considerado referncia internacional em sua rea especfica? A emissora recebe premiaes nacionais com alguma regularidade? A emissora recebe prmios internacionais com regularidade? Os programas da emissora servem para revelao de talentos especficos? Os programas da emissora revelam talentos, reconhecidos fora dela, em direo? Os programas da emissora revelam talentos especficos, reconhecidos fora dela, na rea de jornalismo? Os programas da emissora de maneira geral podem ser considerados como uma revelao em suas reas especficas? A imprensa independente e a crtica especializada localizam originalidade e valor esttico ou cultural nos programas da emissora?

Os equipamentos de produo so atualizados regularmente, dentro de padres equivalentes ou superiores aos da concorrncia ou das instituies anlogas na mesma regio? A proporo entre equipamentos novos e relativamente obsoletos est dentro dos padres das empresas da rea no mesmo pas? O padro de investimento em tecnologia compatvel com o as melhores prticas do segmento em que a emissora atua? O software utilizado nas diversas fases de produo considerado como estando dentro do estado da arte? Existe um programa de manuteno tcnica constante? Os profissionais da emissora esto tecnicamente capacitados para operar seus equipamentos da melhor maneira possvel? Os profissionais da emissora recebem constante treinamento para utilizar seus equipamentos da melhor maneira possvel? Os estdios da emissora esto dentro das melhores padres tcnicos disponveis? Os equipamentos de edio esto entre os mais modernos disposio no mercado? Os equipamentos de captao de vdeo esto entre os melhores disposio no mercado? Os equipamentos de captao de udio esto entre os melhores disposio no mercado? Os equipamentos de externa esto entre os melhores, quando comparados ao de outras instituies semelhantes? H um sistema de arquivamento (dentro dos melhores padres tcnicos disponveis) do material produzido pela emissora? O arquivo guarda pelo menos a melhor parte da programao da emissora?
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3.9 Padres tcnicos

H, claro, uma preocupao subjacente toda a produo rdio-televisiva (que agora incorpora tambm plataformas digitais): um padro de qualidade tcnica que seja reconhecida no s pelo pblico, mas tambm, e no por ltimo, pelos profissionais que trabalham na rea, dentro e fora da emissora. Este padro de qualidade tcnica se baseia no s no padro dos profissionais que compem suas equipes, mas tambm pela qualidade e modernidade de seus equipamentos e pela capacidade da emissora de guardar o que produzido de forma organizada e acessvel. Por isso, neste estudo, inclui-se tambm um conjunto de indicadores que permitam avaliar estes padres.

4. Concluso

Bem sabemos que os padres finais de avaliao da qualidade de uma emissora pblica no cabem em mtricas. Eles resultam de entendimentos dialgicos; envolvem uma complexa intersubjetividade que, no limite, a mesma intersubjetividade que caracteriza a natureza do espao pblico e o estabelecimento dos consensos e dos dissensos polticos. No obstante, as mtricas ajudam, e muito. Ignor-las uma forma de arrogncia, ainda que travestida de trejeitos demaggicos ou populistas. De outro lado, pretender transform-las na palavra final sobre a avaliao que, tendo lugar na cultura, no se resolve na matemtica, seria incorrer no desvio da tecnocracia. Dentro desse universo amplo em que a cultura e a poltica dialogam, em que a cultura pode ser vista como um desdobramento da poltica e a poltica pode ser vista como uma expresso da cultura, sem que uma se possa livrar da outra por inteiro, as mtricas oferecem uma forma de objetivar os entendimentos, reduzindo as imprecises que so naturais nas percepes subjetivas, sem, no entanto, pretender extirp-las. Nos marcos da democracia, as mtricas nos permitem saber com mais exatido sobre o que concordamos e sobre o que divergimos. Por isso, exatamente por isso, elas so teis s emissoras pblicas. Com essa ideia em mente, listamos aqui um total
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tada logo no incio da exposio dos indicadores. O mais interessante, na nossa viso, que esses indicadores permitem essas adaptaes. Para uma dada sociedade, num dado momento, pode-se dar mais peso a um determinado eixo de indicadores, dispensando-se outros. O modo de aplicao dos indicadores no apenas pode, como deve variar segundo as circunstncias. O fundamental que o sentido amplo da lgica dos indicadores seja preservado. Essa lgica indica que, em emissoras pblicas, a independncia poltica e econmica das emissoras pblicas premissa para qualquer trabalho de qualidade. Um programa que, em sua superfcie, em sua plasticidade, tenha aspectos que denotem esmero tcnico, no gerar o que se espera da qualidade de uma emissora pblica se estiver a servio do enaltecimento de uma ditadura, uma vez que no ter compromisso com a emancipao dos cidados e com a causa final da democracia. Em emissoras pblicas, pelo menos, no se pode falar de esttica sem lastro, ainda que indireto, na tica. evidente, por outro lado, que h dimenses da esttica que escapam, largamente, esfera tica. Tambm disso os indicadores devem dar conta e acreditamos que do conta. S o que se deve preservar a noo permanente de que a emissora pblica deve posicionar-se nitidamente a servio do pblico, da sociedade e no do poder ou do mercado. Os indicadores, portanto, precisam refletir esse dever-ser da emissora pblica. Esperamos ter contribudo nesse esforo.

de quase duzentas perguntas, agrupadas segundo eixos de sentido, que so perspectivas, ou mesmo cortes, pelos quais possvel aquilatar o trabalho das emissoras pblicas. Essas perguntas, como cuidamos de alertar desde o incio, podem ser traduzidas em indicadores quantitativos, conforme a frmula apon-

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5. Bibliografia

BENSON, R.; POWERS, M. Public Media and Political Independence: Lessons for the Future of Journalism from Around the World. [s.l.]: Freepress, fev. 2011. BUCCI, E. possvel fazer televiso pblica no Brasil? Novos Estudos. So Paulo, Cebrap, n. 88, dez. 2010. CALDERA, A. S. Marcos constitucionales y el servicio pblico de radiotelevisin en Amrica Latina: un tema relevante. San Jos: UNESCO, 2006. (Coleo vox civis). CANAL ENCUENTRO. Manual de procedimientos, v. 2010. Buenos Aires: TV Encuentro, 2010. FRAU-MEIGS, Divina; TORRENT, Jordi (Eds.). Mapping media education policies in the world. Nova York: UN Alliance of Civilizations; Huelva: Grupo Comunicar, 2009. MENDEL, T. Public Service Broadcasting: a comparative legal survey. Paris: UNESCO, 2011. (PBS editorial standards & policies). Disponvel em: <http://www.pbs.org>. RADIOBRS. Manual de jornalismo da Radiobrs: produzindo informao objetiva em uma empresa pblica de comunicao. Braslia: Senado Federal, 2006.

RICHERI, Giuseppe; LASAGNI, Maria Cristina. Televisin y calidad: el debate internacional. Buenos Aires: La Crujia, 2006. RINCN, Omar. VV.AA. televisin pblica: del consumidor al ciudadano. Buenos Aires: La Crujia, 2005. SALOMON, Eve. Guidelines for broadcasting regulation. Londres: Commonwealth Broadcasting Association, 2008. TV CULTURA. Jornalismo pblico: guia de princpios. So Paulo: Grfica da Fundao Padre Anchieta, 2004. UNESCO. Indicadores de desenvolvimento da mdia: marco para a avaliao do desenvolvimento dos meios de comunicao. Braslia: UNESCO, 2010. Disponvel em: <http://unesdoc.unesco.org/ images/0016/001631/163102por.pdf>. UNESCO. Radiotelevisin de servicio pblico: un manual de mejores prcticas. San Jos: UNESCO, 2006. Disponvel em: <http://unesdoc.unesco.org/ images/0014/001415/141584s.pdf>.

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Veja as edies dos cadernos anteriores:

Srie Debates CI, n. 1, 2009 A Blogosfera Policial no Brasil: do tiro ao Twitter Silvia Ramos and Anabela Paiva (Coords.) Disponvel em: <http://unesdoc.unesco.org/images/0018/001852/185252e.pdf>. Srie Debates CI, n. 2, 2010 Um levantamento inicial de necessidades e oportunidades de qualificao e capacitao profissional na Fundao Padre Anchieta e na Empresa Brasil de Comunicao Joo Marcelo Borges Disponvel em: <http://unesdoc.unesco.org/images/0018/001895/189599por.pdf>. Srie Debates CI, n. 3, 2010 Indicadores da qualidade no jornalismo: polticas, padres e preocupaes de jornais e revistas brasileiros Rogrio Christofoletti Disponvel em: <http://unesdoc.unesco.org/images/0018/001899/189915por.pdf>. Srie Debates CI, n. 4, 2010 Jornalistas e suas vises sobre qualidade: teoria e pesquisa no contexto dos indicadores de desenvolvimento da mdia da UNESCO Danilo Rothberg Disponvel em: <http://unesdoc.unesco.org/images/0018/001899/189916por.pdf>. Srie Debates CI, n. 5, 2010 Sistema de gesto da qualidade aplicado ao jornalismo: uma abordagem inicial Josenildo Luiz Guerra Disponvel em: <http://unesdoc.unesco.org/images/0018/001899/189917por.pdf>. Srie Debates CI, n. 6, 2010 Qualidade jornalstica: ensaio para uma matriz de indicadores Luiz Augusto Egypto de Cerqueira Disponvel em: <http://unesdoc.unesco.org/images/0018/001899/189918por.pdf>. Srie Debates CI, n. 7, 2011 O Ambiente regulatrio para a radiodifuso: uma pesquisa de melhores prticas para os atores-chave brasileiros Toby Mendel and Eve Salomon Disponvel em: <http://unesdoc.unesco.org/images/0019/001916/191622por.pdf> Srie Debates CI, n. 8, 2011 Liberdade de expresso e regulao da radiodifuso Toby Mendel and Eve Salomon Disponvel em: <http://unesdoc.unesco.org/images/0019/001916/191623por.pdf> Srie Debates CI, n. 9, 2011 A importncia da autorregulao da mdia para a defesa da liberdade de expresso Andrew Puddephatt Disponvel em: <http://unesdoc.unesco.org/images/0019/001916/191624por.pdf>

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