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Revista IBERO AMERICANA

Nmero 30

de Educacin de Educao

Organizacin de Estados Iberoamericanos


para la Educacin, la Ciencia y la Cultura

Monogrfico: ducacin y conocimiento: una nueva mirada / Educao e conhecimento: um novo olhar Septiembre - Diciembre 2002 / Setembro - Dezembro 2002 Ttulo: Las reformas econmicas y la formacin para el trabajo Autor: Guillermo Labarca

G. LABARCA

LAS REFORMAS ECONMICAS Y LA FORMACIN PARA EL TRABAJO


Guillermo Labarca (*)

SNTESIS: Este artculo plantea, desde la primera lnea, una serie de preguntas sobre las relaciones entre la formacin para el trabajo y la realidad econmico-productiva de la regin latinoamericana. Estos interrogantes se plantean en unas ocasiones desde la ptica de las sociedades nacionales, en otras desde la perspectiva de los actores econmicos trabajadores y empresas, y en otras desde los intereses de los subsistemas econmico o educativo. La cuestin ms general tiene que ver con la respuesta que la formacin profesional y la capacitacin pueden dar a las demandas de recursos humanos que plantean las transformaciones de las economas de la regin. Un interrogante con vocacin de respuesta se plantea al considerar la eficacia de polticas, aparentemente habituales, que orientan la formacin y capacitacin hacia la satisfaccin de las demandas de los sectores de mayor desarrollo tecnolgico, dejando de lado las necesidades de los aun mayoritarios sectores productivos que emplean mano de obra de baja calificacin profesional. El tratamiento de la relacin entre educacin y conocimiento lleva al autor a plantear nuevas preguntas sobre las condiciones en que se desarrollar el trabajo en una sociedad digital cuando la regin alcance ese estadio y sobre la renovada discusin entre modelos de formacin general y de formacin especializada, en definitiva sobre la formacin bsica y su nueva conceptualizacin. Pero de entre todas las preguntas que se formulan a lo largo del trabajo, una destaca por su trascendencia respecto de los sistemas de formacin y capacitacin para el trabajo y su alcance de todos los mbitos de los sistemas educativos. Debe la formacin bsica adecuarse a la demanda externa de la sociedad, o tiene derecho a afirmarse a s misma en tanto que es una institucin (la educacin) que hace aportaciones a la sociedad desde su propio mbito?

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(*) Divisin de Desarrollo Productivo, CEPAL.

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A estas y a otras cuestiones de igual significacin como la heterogeneidad de los sistemas, las caractersticas del gasto y la responsabilidad sobre la financiacin Labarca responde mediante el anlisis de experiencias, aparentemente exitosas, que se estn desarrollando en la regin y con el sealamiento de algunas dimensiones que deben tenerse en cuenta a la hora de disear polticas y estrategias de formacin para el trabajo. SINTESE: Este artigo apresenta, desde a primeira linha, uma srie de perguntas sobre as relaes entre a formao para o trabalho e a realidade econmico-produtiva da regio latino-americana. Estas interrogativas se colocam em algumas ocasies a partir da ptica das sociedades nacionais; em outras, da perspectiva dos atores econmicos trabalhadores e empresas ; e, em outras, a partir dos interesses dos subsistemas econmico ou educativo. A questo mais geral tem que ver com a resposta que a formao profissional e a capacitao podem dar s demandas de recursos humanos que apresentam as transformaes das economias da regio. Uma interrogativa com vocao de resposta se faz ao considerar a eficcia de polticas, aparentemente habituais, que orientam a formao e a capacitao para satisfazer as demandas dos setores de maior desenvolvimento tecnolgico, deixando de lado as necessidades dos ainda majoritrios setores produtivos que empregam mo-de-obra de baixa qualificao profissional. O tratamento da relao entre educao e conhecimento leva o autor a aventar novas perguntas sobre as condies em que se desenvolver o trabalho numa sociedade digital quando a regio alcance este estgio , sobre a renovada discusso entre modelos de formao geral e de formao especializada; enfim, sobre a formao bsica e sua nova conceituao. Mas dentre todas as perguntas que se formulam ao longo do artigo, uma se destaca por sua transcendncia em relao aos sistemas de formao e capacitao para o trabalho e seu alcance em todos os mbitos dos sistemas educativos. Deve a formao bsica adequar-se demanda externa da sociedade, ou tem direito a afirmar a si mesma enquanto uma instituio (a educao) que faz contribuies sociedade a partir do seu prprio mbito? A estas e outras questes de igual significado como a heterogeneidade dos sistemas, as caractersticas do gasto e a responsabilidade sobre o financiamento Labarca responde mediante a anlise de experincias, aparentemente bem sucedidas que esto se desenvolvendo na regio, com assinalao de algumas dimenses que se devem ter em conta na hora de desenhar polticas e estratgias de formao para o trabalho.

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1. INTRODUCCIN
Cmo pueden responder la formacin profesional y la capacitacin a las demandas de recursos humanos que han generado las transformaciones de las economas de la regin durante las ltimas dcadas? No hay una respuesta simple, dado que los cambios son complejos y siguen desarrollos a veces divergentes. Autores del mundo acadmico, diseadores y gestores de polticas que se han ocupado y siguen ocupndose del tema, sugieren a menudo respuestas unvocas, que pueden ser satisfactorias parcialmente, pero que no cubren la demanda en toda su extensin. Con esto queremos decir que las propuestas de polticas y estrategias que habitualmente se hacen slo consideran fragmentos de la demanda: las que tienen que ver con las competencias y habilidades generales, y con las que son propias de los sectores de mayor desarrollo tecnolgico, como son, por ejemplo, las de la electrnica o las de organizaciones productivas de estructura flexible, pero no las demandas especficas de otros sectores, como son los que operan con trabajadores de baja calificacin. Aqu argumentamos que una aproximacin unvoca para el diseo de estrategias de recursos humanos de alcance nacional o regional es una de las principales causas de las insuficiencias que se advierten en su implementacin. Se podra argumentar que al poner en funcionamiento polticas de formacin que ponen el nfasis en las actividades de mayor desarrollo tecnolgico, se estara favoreciendo tambin la difusin de nuevas tecnologas hacia sectores que, de otro modo, estaran fuera de estos avances. El argumento sera vlido slo si los otros determinantes del cambio tecnolgico estuvieran presentes, esto es, si existiera disponibilidad de capital, volumen de mercado y escala de produccin. Al estar ausentes estos otros factores, la formacin no puede jugar su papel de difusor de tecnologas. Con ello estamos postulando que la formacin y los incentivos y polticas que la orientan son efectivos si se implementan teniendo en cuenta los otros determinantes estructurales. Tales determinantes son mltiples y variados, pero para la formacin para el trabajo y la capacitacin son especialmente relevantes las caractersticas del aparato productivo, las peculiaridades de los conocimientos definidos por las tecnologas empleadas y por las instituciones, modalidades de la propia formacin. Dichos factores se han ido modificando en las tres ltimas dcadas, en tanto que estn asociados ntimamente con las reformas econmicas y sociales de este perodo.

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2. CONTEXTO
Una primera constatacin que hay que hacer es que las reformas econmicas y polticas sectoriales, como son las de formacin y educacin, tuvieron inconsistencias con la poltica macro. Se comprueban dichas inconsistencias en relacin con las polticas econmicas, por ejemplo cuando se considera que se habla de penetrar competitivamente en los mercados internacionales pero al mismo tiempo se revaloriza el tipo de cambio para frenar la inflacin. En el plano del mercado de trabajo, que incide de manera directa sobre las polticas de formacin, se habla de dejar que el mercado regule los flujos de capital humano, pero al mismo tiempo no se levantan las restricciones para la migracin o se establecen equivalencias internacionales de diplomas, ttulos o competencias. Las reformas apuntaron al fomento de los bienes exportables, a favorecer a los sectores intensivos de trabajo, a beneficiar a las pequeas y medianas empresas. Pero ocurri que los cambios en el nivel agregado fueron menores. Los sectores transables, es decir, la manufactura, la agricultura y la minera, perdieron peso en el total. En cambio, el sector servicios creci, pero se trataba de una tendencia que vena escalonndose desde los aos 40. El crecimiento del PIB en Amrica Latina ha sido modesto en este perodo: un crecimiento del 2% o del 3%, en una regin que en el pasado haba crecido al 5% y al 6%. La creacin de empleo fue lenta y hubo problemas con la calidad del trabajo. La desigualdad no se ha reducido. En los pases del Cono Sur, la cada de la igualdad tuvo lugar en los aos 70. En alguno, como Uruguay, hubo una recuperacin de la equidad; en otros, no se recuper jams. El gran descenso en el conjunto de Amrica Latina se produjo en los aos ochenta, pero en los noventa la evidencia seala que la situacin ha quedado igual o peor, con algunas excepciones (Stallings y Peres):
La inversin en manufacturas fue intensiva en capital y son las grandes empresas, principalmente las empresas transnacionales, las que hacen este tipo de inversiones. La conclusin es que hay cosas que no funcionaron como se esperaba. Hubo una orientacin de la inversin que no era esperada y los agentes lderes de la inversin fueron aquellos que podan realizar inversiones intensivas en capital. Qu pas con las pequeas y medianas empresas? Prcticamente en todos los pases aumentaron su nmero; sin embargo, la evidencia que hay (que es poca) apuntara a que no invirtieron muy fuertemente.

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La consecuencia que va a tener en materia de empleo es significativa en el perodo 90-96, que es cuando se perciben los resultados positivos de las reformas antes de que se sienta en el 96 el efecto tequila. Estos fueron los mejores aos en materia de logros de las reformas. Los nicos sectores cuyo valor agregado descendi en el perodo estuvieron constituidos por textiles, vestimentas, cueros y calzado. En materia de empleo los de peor desempeo fueron precisamente los de los sectores citados, es decir, los de aquellos de los que se esperaba el mejor desempeo, que eran intensivos en mano de obra. Para entender eso hay que prestar atencin a lo que ocurri con la productividad. Todos los pases incrementaron las importaciones de bienes de capital; aumentaron la terciarizacin y las subcontrataciones. En relacin con ello hay que resaltar que, si bien hubo en la regin un crecimiento importante de la productividad en los aos noventa, no se pudo reducir la brecha de productividad respecto a Estados Unidos. El otro punto importante es que, aun aceptando que hubo crecimiento en la productividad, ste no se produjo en las pequeas y microempresas. A esto hay que agregar que el progreso tcnico, que es lo que complementa la inversin, se concentr en las grandes empresas. Todo ello ha generado problemas como el de la existencia de sectores dinmicos que estn muy poco articulados con el resto de las economas nacionales, manteniendo un carcter de enclave. Adems, una gran cantidad de empleos fue creada por microempresas, que estn en el sector que tiene la menor productividad. Esto se traduce en heterogeneidad y en polarizacin en el mercado de trabajo (Peres). Una dimensin de la heterogeneidad en el mercado del empleo es el de las diferencias que se advierten entre los sexos. Hay evidentes desigualdades y segmentaciones entre hombres y mujeres. Algunas de ellas son bastante conocidas: fuerte aumento de las tasas de participacin y de ocupacin de las mujeres en los aos noventa, elevando sus oportunidades de empleo. Se incrementa el nivel de ocupacin de las mujeres, pero tambin su desempleo. En los aos noventa la tasa de ocupacin de los hombres creci en un 2,6% al ao y el de las mujeres en un 4,1%. Por otro lado, las mujeres estn sobrerrepresentadas en el sector informal. En l, adems de las categoras de pequeas y microempresas, hay que considerar el trabajo por cuenta propia, no profesional ni tcnico, y el servicio domstico. La Organizacin Interna-

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cional del Trabajo (OIT) calcula que actualmente hay un 12% ms de trabajo femenino informal que de trabajo masculino. En grandes cifras, en el ao 2000 fue del 45% la ocupacin masculina en el sector informal y del 50% la femenina. La calidad del empleo de las mujeres en el sector informal es ms baja, porque hay una menor presencia relativa suya en la microempresa y una mucho mayor en el servicio domstico, que es actualmente casi el 16% de la ocupacin femenina en Amrica Latina. Esta es una cifra muy alta que viene creciendo en los ltimos aos. Tambin se acrecienta el nmero de trabajadores familiares no remunerados. Sin embargo, es interesante analizar que el proceso de informalizacin del empleo ocurrido en los aos noventa fue ms acentuado para los hombres que para las mujeres. Y eso tiene que ver igualmente con el crecimiento sectorial del empleo, pues los sectores que han crecido son los de servicios y de comercio; una parte de ese empleo es formal y en l las mujeres tienen una presencia importante. El clculo de la OIT es que de cada 100 nuevos empleos masculinos generados en los aos noventa 70 fueron en el sector informal, y en el femenino slo 54. Otra indicacin es la del aumento de la escolarizacin. La escolarizacin de las mujeres ha sido superior a la de los hombres en el mercado de trabajo. Ah estn los datos de la dcada: en el ao 2000 los hombres tenan como promedio 8,2 aos de estudios y las mujeres 8,7 en el total de las personas ocupadas. Eso tambin es aplicable a los asalariados: entre ellos las mujeres contaban con un 20% o ms de tiempo de estudios que los hombres en Amrica Latina. En algunos pases, como El Salvador, la relacin es de 1,31, lo que tiene una doble significacin: por un lado, es positivo que las mujeres estn aumentando su escolarizacin, pero tambin es cierto que muestran mayores dificultades de ingreso al mercado de trabajo. Las credenciales educativas que las mujeres deben tener para acceder a un empleo son mucho mayores que las de los hombres. Por otro lado, existe una fuerte presencia de las mujeres entre los profesionales y los tcnicos en esa categora, que en muchos pases es ya ms del 50% (Abramo). El contexto que la economa nos propone es uno que no responde a las expectativas que se esperaban con la intensificacin de la competencia. El sistema responde de manera no prevista, ya que una de sus caractersticas es esa heterogeneidad estructural, que ha ido generando comportamientos divergentes entre los agentes econmico-socia-

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les. Si comparamos la regin con los pases industrializados o con el sudeste asitico, vemos, por ejemplo, que la nuestra no ha respondido adecuadamente a ciertas demandas y no ha producido los bienes pblicos necesarios para avanzar a un ritmo ms acelerado, como es en la formacin y la educacin, y, a fortiori, en el conocimiento, que son las bases para la creacin de capital humano de acuerdo con las necesidades reales existentes. Las diferentes demandas de recursos humanos estn asociadas no slo al desarrollo tecnolgico de las empresas, sino tambin al sector al que pertenecen y a las relaciones que establecen con otros sectores de la economa. Empricamente se constata que las respuestas de los agentes econmicos, es decir, las empresas, fueron heterogneas: las hubo que reaccionaron rpido y otras que lo hicieron muy lentamente, o incluso que no reaccionaron, y, en general, se manifiesta una falta de apoyo institucional apropiado para permitir compensar dicha heterogeneidad entre los agentes.

3. EDUCACIN Y CONOCIMIENTO
A estas observaciones contextuales es necesario agregar otras que indican relacin con las tecnologas de la informacin, y que han llegado a ser una referencia necesaria tanto para el anlisis de la formacin como para el diseo de polticas para el sector. Aqu, ms que una verificacin de hechos, hay que hacer preguntas relacionadas con las caractersticas que tomar el proceso de formacin y la organizacin del trabajo en una sociedad digitalizada. Aun cuando no estemos en una sociedad con tales caractersticas no se trata de una realidad lejana, lo que genera cuestiones importantes que hay que resolver ahora, considerando que las decisiones que se tomen sobre la educacin y la formacin tienen efectos con horizontes temporales de varios aos. Es legtimo preguntarse si se puede escoger entre la educacin escolarizada y el uso de la red; si habr una generalizacin del teletrabajo o si este permanecer restringido a un pequeo grupo de trabajadores; si el crecimiento del sector servicios est efectivamente ligado con la digitalizacin o si ambos son procesos paralelos; si un uso ms amplio de la red conducir a un debilitamiento de las jerarquas dentro del mundo del trabajo; si el conocimiento cientfico y tecnolgico se har ms accesible o si se producirn nuevas compartimentaciones con nuevos reductos reservados a especialistas, etctera.

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Hoy la conexin con la red en la regin es ms o menos baja, con diferencias entre los pases, pero ya el 20% de las personas de mayores ingresos est conectado y en condiciones de acceder a la comunicacin digital. La cantidad de individuos conectados debe ir aumentando, y la calidad de los contenidos a los que podrn acceder debe mejorar. Esos contenidos se inscriben en un entorno que est construido artificialmente, y las decisiones que las personas deben tomar estn cada vez ms determinadas por la tecnologa. Los modelos para actuar dentro de dichos entornos son del todo distintos a los propios de las situaciones de vida naturales. Estamos viviendo un entorno progresivamente construido por el ser humano y ste lo proyecta sobre los entornos en los que est elaborando sus propias estructuras mentales. Son esas estructuras las que han generado, por ejemplo, las Matemticas y el Lenguaje. Entonces el tipo de modelo intelectual que se debe usar es diferente. Los modelos generales son los ms aplicables. Los seres humanos, cuando tienen la posibilidad de elegir, lo hacen por la educacin general y no por la especfica, cercana a una herramienta, y sabemos por qu lo hacen. Los modelos generales son los que dan movilidad y los que permiten saltar de un punto a otro, hacer generalizaciones, hacer transferencias. Los que crean esos entornos a los que me refera antes utilizan modelos generales. En educacin tcnico-profesional hay una tendencia a rehuir el lenguaje general del lgebra, y para poder actuar en espacios ms amplios se requiere ms lgebra, es decir, trabajar con cantidades abstractas (Oteiza). Eso nos lleva a la formacin bsica. Este tema era bastante claro hasta hace algn tiempo; se trataba, en una primera etapa, de ampliar el reclutamiento y la permanencia en la educacin primaria; en una segunda etapa, en la educacin secundaria o bsica y media. Y, posteriormente, se buscaba mejorar la calidad de los servicios educativos, de manera que los estudiantes pudieran asimilar la mayor cantidad posible de contenidos curriculares. Hoy aparecen nuevos conceptos de formacin bsica; se percibe que no basta con la formacin escolar, sino que hay otras formaciones bsicas incluso ms especializadas. La frontera entre la formacin bsica y la especfica no est siempre bien definida. La definicin operativa de la formacin bsica en la actualidad podra precisarse diciendo que se trata de las habilidades, competencias y conocimientos indispensables para que una persona pueda incorporarse a las nuevas tecnologas que se estn introduciendo. Entonces sta ya no se reduce a la educacin

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escolar, primaria o secundaria. Tambin es formacin bsica aquella que es necesaria para que las personas puedan adquirir posteriormente una formacin que les permita acceder a trabajos calificados. La nocin de formacin bsica ha cambiado, y eso se ve en los sistemas escolares ms dinmicos, que tambin van variando en funcin de los nuevos conceptos de esa formacin. Otros sistemas escolares continan con los esquemas tradicionales asociados con la formacin humanstica cientfica. La pregunta es si esa es una de las formaciones bsicas que la sociedad contempornea est necesitando, y si la formacin bsica debe adecuarse a la demanda externa de la sociedad, o si tiene derecho a afirmarse a s misma en tanto que es una institucin que hace aportaciones a la sociedad desde su propio mbito, que es la educacin.

4. DESAFOS
La formacin profesional y la capacitacin se ven enfrentadas a demandas que son verdaderos desafos generados por el contexto econmico y social, y que deben ser resueltos en ese mismo entorno. En la elaboracin de soluciones hay que tomar en cuenta que esas mismas transformaciones sociales han ido reestructurando, parcial o totalmente, modalidades de formacin, modificaciones que son verdaderos activos en el proceso de construccin de polticas, prcticas e instituciones efectivas. Al evaluar la formacin hay que tener en cuenta que los puntos de partida y las trayectorias que los pases han tenido son muy diferentes, tanto por lo que se refiere a los contextos econmico, social y poltico, como ms especficamente en relacin con los sistemas y modalidades de formacin. Estos empezaron en condiciones diversas, enfrentaron el perodo de reformas econmicas iniciadas en los aos setenta de manera desigual; era muy distinto Chile en el 73 que Mxico en el 85, o muy diferente a Argentina en el 79, o Argentina en el 90 respecto a lo que era Costa Rica a comienzos de la dcada del ochenta, y eso llev a resultados diferentes. Diferencias en la estructura econmica, en la forma de insercin internacional, y diferencias de los sistemas de formacin en cuanto a la participacin de los sectores privado y pblico en dicha formacin.

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Tambin las polticas en el sector fueron dismiles; no sucedi lo mismo en Chile, donde se privatiz totalmente la formacin, limitndose el Estado a un papel orientador a travs de franquicias tributarias, que lo que sucede en Colombia, donde el SENA estatal sigue siendo la institucin de formacin ms importante. Tampoco son similares Brasil y Mxico, pases que no han tenido grandes instituciones pblicas rectoras de la capacitacin, y que en los ltimos aos han tenido desarrollos muy diferentes. Considerando tales factores y tratando de hacer algunas apreciaciones de orden general, estimamos que los desafos y los problemas que demandan una atencin prioritaria son la formacin para las micros, pequeas y medianas empresas; el financiamiento; algn sector clave, como es el de servicios. Estos temas no agotan las demandas que se hacen a la formacin profesional y a la capacitacin. No es difcil extender la lista; sin embargo, se ha probado que es ms eficiente mejorar unas pocas cosas que tratar de mejorarlas todas. Esta es nuestra seleccin, que tiene en cuenta los problemas apremiantes y los que ofrecen posibles soluciones, teniendo en cuenta las fortalezas del conjunto del sistema de formacin. La primera preocupacin est en el universo de las empresas. En especial, en el de las empresas ms vulnerables. Las micros, pequeas y medianas empresas han mostrado inflexibilidades en relacin con el desarrollo de recursos humanos. Tambin experimentan dificultades considerables para acceder al capital financiero, a la tecnologa y al conocimiento, caractersticas que se encuentran y que estn asociadas a deseconomas de escala, a informacin imperfecta y a baja integracin a cadenas productivas dinmicas. Todo eso redunda en diferenciales de productividad importantes entre las Pymes y las grandes empresas. Peres y Stumpo indican que, salvo en Brasil (donde las medianas empresas son muy grandes) y en Costa Rica (donde no se tiene informacin sobre empresas pequeas), la brecha no es nunca menor al 40% y en algunos casos excede el 75%. Los autores califican esta situacin de grave, sobre todo si se considera que la informacin estudiada por ellos no incluye las microempresas, cuya brecha es todava mayor1. La formacin y la capacitacin, tipificadas a menudo como instrumentos privilegiados

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1 La brecha de productividad entre grandes y Pymes decreci significativamente slo en Argentina y Mxico entre 1981 y 1990, pero la distancia sigue siendo considerable (Peres y Stumpo).

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para acercar la productividad de las empresas medianas y pequeas a la de las grandes, no siempre est cumpliendo ese objetivo. Ms an, una parte relevante de las reformas y modificaciones de la formacin gestionada por los gobiernos, con la excepcin de Mxico, apoya a las empresas mejor situadas en el mercado que a las vulnerables. Eso contrara las propias intenciones de las polticas y las posibilidades de mejoramiento del desempeo de las empresas menos productivas, en especial de las Pymes. A esto hay que agregar el hecho de que las Pymes son importantes, porque se trata de la modalidad de organizacin del trabajo que emplea a ms poblacin econmicamente activa y porque seguir generando empleo. En la ltima dcada, y en todos los pases de la regin, se han comenzado a mirar los problemas de estas empresas como centrales en cualquier estrategia de desarrollo que apunte a bajos ndices de desempleo. Para ello se han creado instrumentos y polticas de apoyo, entre las que se han incluido o se pretenden incluir la formacin para el trabajo y la capacitacin. En este contexto la cuestin es la calidad de la oferta de recursos humanos, porque si bien las Pymes han generado empleo y la mayora de los puestos de trabajo, en el futuro seguirn siendo Pymes. Dado que aquellos han sido mayoritariamente de baja productividad, y, por ende, de bajos salarios, surgen entonces preguntas acerca de cmo revertir esa situacin y cmo crear empleos que, adems, sean productivos como para mejorar los ingresos de quienes trabajan all. El empleo en las empresas de baja productividad se contrapone con el que generan las que estn cercanas a la frontera tecnolgica. En su mayora, grandes y algunas medianas de alta tecnologa, a las que se suman otras que se sitan en nichos atpicos, por lo comn proveyendo servicios. El efecto ha sido un cambio generalizado de la demanda por las diferentes categoras de trabajadores. La demanda de trabajadores con alta calificacin, entrenados, autnomos y con competencias de gestin est creciendo a un ritmo diferente, que suele ser menor, que las ocupaciones con salarios medios y bajos. Eso se debe a que una parte importante de la demanda sigue siendo de baja calificacin, y a que la oferta lo es tambin, strictu sensu. Aqu nos encontramos con un fenmeno de la oferta creando su propia demanda, que resulta engaosa para los observadores del mercado del empleo, en especial por lo que se refiere a empresas medianas, pequeas y micros que no han introducido innovaciones tecnolgicas significativas o no lo han hecho del todo. Es

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cierto que las demandas de escolaridad para cualquier empleo nuevo aumentan en todos los pases de la regin, pero eso se debe ms a un aumento de la cobertura y a la retencin de los sistemas escolares que a requerimientos de mayores competencias y conocimientos para el desempeo de tareas productivas. En el sector servicios, como los financieros, y en las secciones de servicios de las empresas industriales, las firmas han encontrado maneras de obtener ventajas de nuevos procesos que usan intensivamente la tecnologa de la informacin. Ha sido mucho ms difcil obtener ventajas reemplazando slo otros factores con computadores y sistemas de telecomunicacin para hacer los mismos productos. A menudo el beneficio del nuevo proceso de produccin es su mejora de calidad o la creacin de un nuevo servicio. Los nuevos procesos de produccin suponen cambios totales en la empresa, que a menudo llevan a reemplazar a los trabajadores de baja calificacin y dejar a los calificados una variedad de tareas relacionadas con los altos niveles del servicio (Bresnahan, F.). Adems, para alcanzar eficiencias basadas en la tecnologa de la informacin es necesario complementar competencias de alto nivel con sustitucin del trabajo de baja calificacin. Las Pymes y las microempresas, por s solas, no tienen acceso a una formacin de calidad ni tampoco pueden organizar capacitaciones compensatorias, y menos an operar sustituciones de factores similares a los que implementan las empresas ms avanzadas tecnolgicamente, a menos que creen escalas por medio de la asociacin con otras empresas que permita superar los costos fijos necesarios para organizar capacitaciones efectivas. Por otro lado, se encuentran sistemas de formacin muy eficientes para atender a las empresas de mayor desarrollo tecnolgico. Los ejemplos abundan, siendo los ms destacados los programas de avanzada del SENAI (Brasil); los que organizan algunas grandes empresas como CODELCO (Chile); las automotrices, en especial Volkswagen en Puebla (Mxico), Ford en Hermosillo (Mxico) y en Resende (Brasil); o el cluster de las industrias electrnicas de Guadalajara (Mxico), slo por citar algunos. As mismo, ocurre en las zonas francas o de maquila en la Repblica Dominicana, en empresas que elaboran elementos para montadoras, como sucede con el primer crculo de proveedores de las automotrices en Brasil y Mxico, o con asociaciones locales como La Rafaela en Argentina. Participacin en clusters en algunos sectores de la economa, como el turismo, ha sido tambin una manera de lograr

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interrelacin con otras empresas que lleven a mejoras tecnolgicas y de capital humano. Sin embargo, slo una pequea proporcin de las Pymes participa de alguna de estas modalidades de asociacin. El ejemplo de estas y las condiciones que les permiten acceder a relaciones con otras empresas es un asunto a tener en cuenta en el momento de disear polticas de formacin. El segundo tema es el de la formacin permanente, que es otra de las demandas que hoy se hacen a los sistemas de formacin. Hay bastante consenso acerca de la importancia y la necesidad de establecer sistemas de formacin permanente. Este es un tema que ahora se plantea desde la formacin vinculada directamente con la produccin, hasta los sistemas de actualizacin universitaria. En la actualidad el tema de la formacin permanente ya no atae slo a los trabajadores que deben ponerse al da o recibir capacitacin para acompaar la innovacin tecnolgica, sino que se da hasta en el nivel universitario, donde estn apareciendo muchas ofertas para personas que ya tienen formacin universitaria o incluso un postgrado. Despus est el tema recurrente e inevitable del financiamiento, y aqu hay que hacer algunas consideraciones. La primera es que, aunque hay consenso en que es necesario financiar la formacin, se plantean algunas preguntas sobre si vale la pena invertir en educacin. No hay dudas de que para los individuos es una inversin rentable, para conseguir mejores trabajos o para acceder a empleos que de otra manera no obtendran si no tuvieran la formacin. Pero se plantea el tema en trminos ms globales, esto es, si a la sociedad le convienen las inversiones en formacin, como a menudo se dice que hay que hacer y en algunos lugares se hacen. El argumento es que cuando se amplan los servicios educativos y todas las personas tienen acceso a ms formacin, el efecto total no es el de mejorar la productividad general sino elevar el umbral educativo para acceder a los mismos empleos. Por otra parte, la formacin profesional y la capacitacin se ubican en un rea limtrofe entre lo pblico y lo privado, en tanto que proveen de un bien complejo que tiene caractersticas de bien pblico, y, al mismo tiempo, es apropiado desde lo privado, parcial o totalmente, para individuos y para empresas. Habra que hablar de mltiples productos con diferentes elasticidades de demanda asociadas con cada uno de ellos, porque existen varios factores que afectan esa elasticidad. Por ejemplo, hay formaciones y capacitaciones que, adems del entrenamiento que es el producto principal, confieren prestigio, acceso a otros

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niveles de formacin, conocimientos de valor ms general, ingreso a determinados empleos, certificados y diplomas, que pueden llegar a ser tanto o ms deseables que el entrenamiento o capacitacin mismos. La segunda consideracin a tener en cuenta es que hay un aumento notable del financiamiento privado para la formacin en toda la regin, tanto por parte de empresas, bsicamente las ms grandes y de mayor desarrollo tecnolgico, como tambin de los individuos y de las familias. La cantidad de recursos que las familias destinan ahora a la educacin y a la formacin para el trabajo (considerando sta ltima desde la formacin universitaria hasta la capacitacin) ha aumentado de manera considerable. Es cierto que han disminuido ciertos fondos pblicos al empequeecerse o desaparecer instituciones de formacin estatales en esa rea, pero los recursos privados de las familias han aumentado en gran medida. Sin embargo, eso lleva a plantear una pregunta: estn bien empleados esos fondos? Hay consenso acerca de la necesidad de recursos para la formacin y sobre la importancia que tiene sta, pero se usan adecuadamente? No siempre es as, dado que a menudo los recursos se utilizan para calificar en reas que no son pertinentes o no responden a la demanda efectiva, o, lo que es peor, hay recursos que ni siquiera se aplican. Este es un tema relevante para el diseo de polticas que hay que plantear en la regin de forma particular, porque la generacin de recursos y el uso de los existentes es, en no poca medida, un asunto de incentivos. La reestructuracin productiva dio como resultado un cambio radical en la demanda de calificaciones (Novick y Gallart, 1997). El ajuste estructural del Estado, presente en casi todos los pases a partir de la dcada de los ochenta, produjo efectos directos en la formacin profesional al menos en tres aspectos. El reordenamiento impositivo tendi a desechar los impuestos de asignacin especfica que solan financiar a las instituciones de formacin profesional. Se restringieron las funciones asignadas antes al Estado, delegando las no esenciales al sector privado y al mercado. Y, finalmente, la bsqueda de mayor eficiencia en el gasto pblico condujo a polticas de descentralizacin, subcontratacin de la ejecucin y focalizacin en grupos objetivo especficos. Estas tendencias fueron rigurosamente inducidas y apoyadas por los bancos de cooperacin internacional, y en todos los casos modificaron las formas tradicionales de articulacin entre el Estado y el sector privado en la formacin profesional. En la totalidad de la regin las reformas y cambios que se han introducido en la formacin han estado mejor concebidos que ejecutados.

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Se han manifestado opiniones que dejan ver las imperfecciones del mercado de la formacin, la existencia de externalidades y las caractersticas que la acercan a un bien pblico; haciendo aparecer como necesaria la accin del Estado (Agero y Labarca, 1998; Martnez Espinoza, 1995). El argumento usual que justifica la intervencin del Estado es que el mercado de la formacin profesional es eficiente siempre y cuando los beneficios y los costos sociales se reflejen en los ingresos y costos de los productores. Pero la realidad muestra que los organismos capacitadores, las empresas (agentes privados) y el pblico en general, tienen conductas que no suelen reflejar el ptimo social, tanto desde un enfoque macroeconmico como desde el punto de vista de la equidad (Martnez Espinoza, 1995). Las empresas tienden a evitar las inversiones en capacitacin general, pues el conocimiento pasa a ser patrimonio del trabajador, que puede venderlo a la competencia. Los trabajadores carecen del capital que les permitira invertir en su propia capacitacin. Adems, la falta de transparencia de los mercados de trabajo y de formacin y el largo plazo de los retornos, hacen que se produzca una subinversin en capital humano, factor crucial en los actuales procesos de produccin. Por otro lado, existe un desequilibrio entre el poder adquisitivo de los trabajadores que buscan formaciones calificadas en la industria, y los costos de las formaciones rigurosas con fuerte contenido tcnico y con equipamiento oneroso en los sectores manufactureros punta; en cambio, las formaciones blandas para el sector terciario de la economa resultan menos costosas y son requeridas por clientela de clase media con mayor poder adquisitivo (Castro, 1995). Por ltimo, los grupos con riesgo de desocupacin (jvenes con bajos niveles educativos y trabajadores adultos desplazados por los procesos de privatizacin y por el cambio tecnolgico) difcilmente pueden costear en el mercado el tipo de formacin indispensable para una insercin laboral de aceptable productividad (Gallart). Otro argumento a favor de la intervencin estatal pasa por las externalidades de la formacin, tales como la difusin del conocimiento a otros trabajadores, una mayor flexibilidad de la fuerza de trabajo para adaptarse a los cambios estructurales, la atraccin que representa para la inversin de capitales, la disponibilidad de una fuerza de trabajo calificada, y, finalmente, el incremento de la responsabilidad social en trminos de ciudadana, de salud pblica y de seguridad (Castro, 1995; Martnez Espinoza, 1995). Una primera respuesta a esta disyuntiva es que el Estado debe hacerse cargo de la formacin general, considerada como bien pblico,

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con sus componentes de educacin general formal y de formacin profesional no especfica. Esa responsabilidad se concreta al menos en su financiamiento, aunque pueda delegar su gestin en organismos privados. En cambio, la formacin especfica correra por cuenta de los empleadores, que tienen la posibilidad de recuperarla con una mayor productividad. Sin embargo, es muy difcil delimitar la frontera entre formacin general y especfica, ya que existe una importante interaccin entre ambas. Adems, la bsqueda de competencias de empleabilidad que permita a los trabajadores insertarse en diferentes empresas y ocupaciones, tiene un efecto inverso al inters de las empresas por aumentar la especificidad de la formacin y por fijar los salarios ms bajos que la productividad marginal del trabajador. El conjunto de estas presiones redunda en fallas de mercado, ya que no se generan suficientes incentivos para los trabajadores ni para las empresas para invertir en educacin (Agero y Labarca, 1998). En cualquier caso, aun considerando el aumento de los aportes privados a la formacin, el financiamiento sigue siendo ante todo estatal, lo que ha desincentivado la innovacin dentro de las instituciones de formacin, afectando directamente a la pertinencia de la oferta. Segn Gallart, este hecho no fue tomado para nada en cuenta en las reformas de los noventa. Aun cuando haya tenido consecuencias interesantes en todos los pases de la regin, como ha sido un aumento de la inversin pblica y privada, la que ha sido un factor determinante de la ampliacin de la matrcula en esta rea. Pero, persisten las dudas sobre su relevancia porque sigue organizada en cursos formales de capacitacin, lo que genera preguntas sobre su articulacin con las actividades productivas y tambin con la educacin escolar. A esto se suma que el tema de las competencias y su certificacin es ms un discurso que un eje rector de estas modalidades de formacin.
Y con una dimensin financiera importante est tambin un problema muy serio, el de quien forma para las cosas costosas, porque eso necesita mucha inversin, no lo pueden pagar las empresas o el propio consumidor y estas cosas son necesarias para el cambio tecnolgico y para la insercin en las nuevas tecnologas.

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Al analizar la oferta de formacin que ocurre con independencia de las polticas y de las instituciones para el sector, es pertinente examinar la observacin hecha por M. A. Gallart cuando dice que hay que considerar la oferta de capacitacin al interior de las empresas, que es diferente a la de las instituciones de formacin profesional. Hay una enorme oferta de capacitacin para los individuos, a veces una oferta de

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pequeas academias, una oferta de centritos, una oferta que no se recoge de ninguna manera en las estadsticas o en las investigaciones, pero que existe y que es financiada. En Argentina, por ejemplo, se hizo un estudio con datos de una encuesta de hogares en las que se preguntaba a la gente si haba hecho cursos no formales y si los haba hecho para mejorar en el trabajo. Result que haba millones de personas que se haban capacitado pero que no figuraban en estadstica alguna de ningn ministerio de trabajo o de educacin. A esto hay que agregar el mundo de las consultoras de capacitacin, que trabajan sobre todo con empresas multinacionales. Subsiste una gran escasez de control de calidad sobre lo que se oferta en este mercado, que es muy distinto al mercado de la capacitacin del que hablaron en alguna poca los organismos multilaterales de crdito; el de ahora es un mercado mucho menos definido y mucho ms segmentado. Dichos desarrollos llevan a enunciar preguntas en el rea de la formacin de capital humano, algunas de las cuales ya haban sido formuladas. En el pasado, las respuestas ms apropiadas y las iniciativas ms exitosas tuvieron en cuenta las caractersticas de la demanda y el contexto econmico y social (Gallart). Al enfrentarnos hoy con la necesidad de implementar sistemas de formacin para una nueva situacin es preciso buscar, al igual que antao, lneas de accin basadas en experiencias exitosas. Con el fin de que tales experiencias sirvan de base para la formulacin de estrategias de valor ms general, deben ser ubicadas en relacin con las caractersticas del desarrollo econmico, lo que implica hacer referencias sectoriales, espaciales, de madurez de las cadenas productivas y de la red de relaciones que mantienen las empresas entre ellas y con otros organismos pblicos y privados. Todo eso lleva a la cuestin de la construccin de nuevas instituciones. En cualquier caso, el panorama resultante de las reformas y cambios de las entidades de formacin en los aos ochenta y noventa fue muy heterogneo, en tanto aparecieron numerosos y diferentes organismos, dependientes de los sectores privado y pblico que no respondieron las ms de las veces a las demandas reales, quedando sobre todo muchos espacios vacos. Y la experiencia muestra que lo que es institucional no lo pueden hacer consultoras sueltas; en cambio, s aparece que las viejas instituciones de formacin profesional que fueron dadas de baja en teora a principios de los noventa, tienen una capacidad de transformacin y un apoyo social muy grande. No se trata slo del SENAI, sino de todas las

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instituciones tradicionales. As como hay una construccin social de las calificaciones, hay una construccin social de las instituciones. Y esa construccin social de las instituciones, tanto en el caso de la formacin profesional como en muchos casos de educacin tcnica, ha superado muchos de los embates que le vinieron de afuera. Incluso los organismos que sugirieron estas desapariciones, hoy en da estn escribiendo cosas que no tienen nada que ver con lo que escribieron a principios de los noventa (Gallart). Otra cuestin es la de la certificacin y su relacin con las modalidades de formacin. Ah nos encontramos con tendencias que van en direcciones totalmente divergentes: desde propuestas que apuntan a una mayor centralizacin, hasta una revalorizacin de los organismos tradicionales de formacin. Un ejemplo es el caso de la discusin que existe en Colombia en torno al SENA, en el cual se busca que los organismos nacionales de formacin retomen el papel que tuvieron dos dcadas atrs y se constituyan en un referente necesario para los procesos de formacin, todo eso avalado y reforzado por el papel que les cabe en materia de certificacin. Esta es una tendencia. Otra rea muy importante es la investigacin. Vinculadas con los temas de la investigacin y la evaluacin necesarias para disear polticas se constatan faltas serias de informacin. Es cierto que en educacin y capacitacin hay ms informacin que en otras reas o sectores; si se toman como ejemplos las pequeas y medianas empresas, se comprueba que la carencia de informacin es infinitamente superior a la del rea de formacin, pero as y todo no existe informacin suficiente, se carece de la capacidad de cuantificar una gran cantidad de cosas para poder hacer evaluaciones de impacto, para saber si la formacin est siendo til, y, finalmente, para tener una base slida que permita elaborar polticas estratgicas. Eso genera dudas sobre la base emprica que sustenta tantas polticas actualmente en ejecucin. Se puede verificar que hay una enorme cantidad de iniciativas y de acciones de las que no se sabe muy bien cules son las bases analticas y cules los objetivos que se pretenden alcanzar. Esto es muy diferente a lo ocurrido en otros perodos, como el de la industrializacin de los aos cincuenta y sesenta en la regin, en los cuales haba estrategia, objetivos, finalidades y medios que apuntaban en una direccin. No siempre bien empleados, con una serie de tropiezos en el camino, pero con una direccin.

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5. POLTICAS Y ESTRATEGIAS PARA SISTEMAS DE FORMACIN HETEROGNEOS


Las estrategias exitosas implementadas durante las dcadas de los ochenta y los noventa, han seguido muy de cerca las demandas especficas generadas por el aparato productivo, y las menos exitosas no han logrado incorporar algunas dimensiones claves, como las diferencias sectoriales que originan demandas muy distintas de recursos humanos, el carcter cclico de la economa, o las caractersticas del cambio tecnolgico. Adems, reflejan una confusin entre las polticas de apoyo al desarrollo industrial y las polticas sociales, lo que lleva a menudo a usar los recursos destinados a apoyar aumentos de productividad para compensar ciertos efectos negativos del desarrollo econmico. Las mejoras introducidas en los sistemas de formacin para el trabajo durante los noventa partieron de un supuesto que puede ser vlido a largo plazo, pero que restringe el impacto de las acciones de capacitacin a corto plazo. El supuesto es que el patrn de desarrollo, y, por ende, la demanda de recursos humanos de las empresas ms cercanas a la frontera tecnolgica, es el patrn universal de toda la economa. Esto deja fuera de consideracin la gran heterogeneidad de dicha demanda, debida a las desigualdades entre sectores, al nivel de desarrollo de las distintas actividades econmicas, y a los diferentes senderos que recorren las tecnologas. Como la heterogeneidad aument en la ltima dcada, tambin se increment la discrepancia entre oferta y demanda de recursos humanos. Otra constante es que las polticas de formacin han sido siempre diseadas en la fase expansiva del ciclo, cuando crece la demanda por personal calificado y existen recursos pblicos y privados para ello. Tambin en esta fase se han creado o reformado las instituciones encargadas de aplicarlas. Pero no se han considerado ni las crisis ni las contracciones de la produccin, lo que a menudo frustra o deja a medias su implementacin, y/o se empiezan a generar contingentes de desempleados calificados. Tambin se ha descuidado la incorporacin de los propios individuos que se forman a la toma de decisiones sobre capacitacin. No existen incentivos ni estructuras institucionales para la toma de decisiones sobre su formacin. Tampoco existe un reconocimiento institucional de los conocimientos que adquieren en el propio trabajo, y menos an se utiliza su experiencia cuando se hacen diagnsticos o se disean nuevos

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currculos. Si para inducir inversiones en capital convencional se conocen algunos de los incentivos que movilizan a los agentes econmicosociales y las seales a las que estos responden, no ocurre lo mismo cuando se trata de inversiones en capital humano. Conviene tener en cuenta ciertas caractersticas de los sistemas de formacin para poder evaluar las reformas que se estn implementando, y estar en condiciones de sugerir polticas efectivas. Los sistemas de educacin y de formacin profesional son muy heterogneos. Hay diferencias verticales, recogidas con frecuencia en las polticas pblicas, y diferencias horizontales, cuyos efectos negativos, si bien pretenden a veces ser resueltos por esas polticas, rara vez lo consiguen. Las dinmicas internas de los distintos subsectores de la educacin son diferentes, en tanto que algunos de ellos responden a seales de mercado y otros no. Un ejemplo de la heterogeneidad vertical es la que se observa entre la educacin bsica, media y superior. Otra menos evidente es la que existe entre las escuelas secundarias para los sectores sociales de mayores ingresos y el resto de las escuelas. En las primeras opera el mercado para inducir innovaciones tecnolgicas, hasta el punto de colocarlas en la frontera tecnolgica educativa, logrando que los alumnos egresados de estas escuelas, si lo desean, estn en condiciones de postular a las universidades de los pases industrializados en condiciones muy similares a los que egresan de escuelas secundarias de esos mismos pases. Algo similar ocurre en trminos de mercado, aun cuando no siempre en la calidad de los resultados, con las universidades y con otras instituciones de educacin superior mejor apreciadas, que mejoran la calidad de su oferta e incorporan nuevas tecnologas y contenidos para mantenerse atractivas. Pero este es un sector que no cubre ms que una escasa proporcin de la poblacin escolar y universitaria en la regin (alrededor del 10%). Existe un segundo nivel de calidad, tanto en el nivel secundario como en el universitario, que se manifiesta por relativos buenos resultados de aprendizaje y de desempeo posterior de sus egresados, y que responde menos al mercado que a tradiciones del establecimiento, a acumulacin de conocimientos, a calidad pedaggica y al capital cultural de los estudiantes. Y despus viene el resto de los establecimientos, todos ellos de desempeo insuficiente, en los que algunas veces se perciben mejoras de calidad pero siempre de forma marginal.

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Por qu esas escuelas y universidades de mejor calidad no son el parmetro para el resto del sistema?, por qu estas ltimas no sienten la necesidad de introducir mejoras de calidad? La respuesta es relativamente simple: por una parte no las precisan, y, por otra, no cuentan con los recursos para ello. En otras palabras, porque los mecanismos de mercado no operan en esas instituciones, y porque difcilmente se pueden remover las imperfecciones que en ellas existen. La heterogeneidad detectada en los sistemas de educacin se manifiesta en la diferente relacin con el mercado que tienen las de mejor calidad, y las que son renuentes a introducir mejoras cualitativas. Las primeras, sobre todo las escolares, deben mejorar continuamente sus servicios para atraer a un pblico de altos ingresos, que, adems de buscar los beneficios sociales que conlleva asistir a esos establecimientos, incluyen entre sus criterios de seleccin la calidad acadmica, que es vista como una inversin. Hace un par de dcadas este ltimo criterio era menos importante para las familias que toman estas decisiones, que otros de carcter no econmico. El costo de operacin de las escuelas que se mantienen cerca de la frontera tecnolgica educativa es muy elevado: con algn grado de adaptacin, las tecnologas que se incorporan son las mismas que se estn aplicando en pases con un producto per cpita mucho ms alto que el de la regin. De ah que las familias de menores ingresos no puedan aspirar a entrar a esas escuelas, aun cuando compartan los mismos criterios de los grupos de mayores ingresos. El sector de escuelas pblicas o privadas de calidad accesibles a grupos de menores ingresos es muy pequeo, y precisamente para mantener dicha calidad no puede aumentar su oferta. Por otra parte, las diferencias de calidad en las escuelas son marginales, estimndose menores sus beneficios por las familias de los usuarios que el costo adicional del cambio de establecimiento. En el nivel postsecundario ocurre un fenmeno similar, aun cuando aqu la informacin imperfecta juega un papel ms importante. La educacin secundaria, en tanto que inversin, tiene retornos conocidos: el acceso a la educacin superior y/o a ciertas calificaciones. Los retornos de la educacin superior son ms inciertos y a muy largo plazo; la relacin entre los costos y los beneficios de casi ningn estudio de nivel superior es transparente, porque el salario de un egresado de la educacin superior vara mucho en un perodo de cinco aos; depende de las al t er aci ones econm i cas en el m edi ano pl azo, y del stock de capital humano acumulado en la especialidad. A esto se suma lo mismo que se

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observa en la educacin secundaria sobre la ausencia de mecanismos de mercado, determinada en este caso porque el capital acumulado, el aprendizaje realizado, el tiempo y el dinero empleados por un individuo para estudiar en una escuela superior no pueden ser empleados generalmente en otra, lo que restringe la movilidad. Adems, la competencia entre estas instituciones slo se da entre las de ms alta calidad, que buscan atraer a los mejores egresados de la secundaria. Las otras tienen de todas maneras un pblico asegurado, porque la demanda es muy elstica. Las instituciones superiores, cuando compiten, no lo hacen por precio sino por calidad. El tema de los recursos tambin es crucial. La tecnologa educativa que se implementa o se quiere implementar con las reformas de la educacin es una adaptacin de modalidades exitosas en los pases industrializados. Esa tecnologa es aplicada con bastante xito en los colegios que emplean cifras similares por alumno a las que se gastan en los pases avanzados (teniendo en cuenta las diferencias de precios relativos, sobre todo los salarios de los docentes), pero muy difcilmente adaptable a escuelas que disponen de entre 7 y 12 veces de menores recursos financieros que esos establecimientos. Para estos est el desafo, nada sencillo, de encontrar tecnologas educativas tan eficientes como las de los pases avanzados, pero con los recursos disponibles. Existen algunos intentos de adaptacin que renen esas condiciones, y ciertas experiencias aplicables que sealan un camino innovador posible; sin embargo, la innovacin en esta rea debe seguir quizs caminos un tanto diferentes a los que ha seguido hasta ahora en el sector industrial, que ha sido principalmente de adaptabilidad. Casi siempre, cuando se analiza el tema de los recursos de la educacin, se evala el nivel de gasto comparndolo con el que hacen los pases industrializados, siendo la base de comparacin la proporcin del PIB, o, para ciertos anlisis especficos, la del gasto pblico en educacin y formacin. Esta es una cifra muy engaosa para los anlisis micro de la educacin, al analizar en particular la tecnologa educativa. A menudo se dice que se debera gastar alrededor del 5% del PIB en educacin, pero el 4% o el 5% del PIB en Alemania, Dinamarca o Japn se traduce en un gasto por estudiante varias veces superior al 5% del PIB en Mxico, aun considerando las posibles diferencias regionales. Una indicacin ms prxima a los temas que nos interesan es el gasto por educando, que debe ser contrastado con el costo por estudiante para aplicar efectivamente las tecnologas educativas que se estn aplicando o se intentan aplicar, es

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decir se trata del dilema elemental y cotidiano de quien se pregunta cunto cuesta esto y si tengo dinero para comprarlo. Pero antes de entrar en el gasto en educacin (gasto = consumo + inversin + desembolsos del Estado) hay que considerar, adems de la cuestin de la contribucin de esta a la productividad, los otros beneficios que tiene la educacin y la apropiacin de los rendimientos econmicos de ella. Los beneficios sociales de la educacin, en particular los de la educacin escolar, tienen por objeto facilitar la insercin del individuo como ciudadano, que no se agota con su insercin laboral, permitindole un incremento de sus habilidades, un conocimiento de la cultura en la que est inmerso, el desarrollo de su personalidad, etc. Hay autores (Tedesco) que describen este crecimiento de habilidades, de adquisicin de conocimientos, de desarrollo personal, etc., como igual a las aptitudes bsicas generales que requieren las actividades productivas ms modernas, vale decir, aprender a aprender, comunicarse por medio de la palabra y de la escritura, saber buscar informacin, formular y resolver problemas, etc. Esto es as para el sector moderno de la economa y de la sociedad, y es tal vez la orientacin ms aconsejable para dicho nivel de educacin, pero eso replantea la pregunta anterior sobre qu hacer con los sectores que a corto o mediano plazo necesitan, ms que una insercin en el sector moderno, capacidades tcnicas para sobrevivir en actividades tecnolgicamente ms atrasadas, que tienen su desarrollo personal muy ligado al desempeo laboral, y que precisan aprender oficios antes que otra cosa, problema que no est resuelto pero sobre el que hay que tener una opinin. La apropiacin de la formacin est muy unida a propuestas que intentan ligar la educacin con la actividad productiva. Es un tema muy importante en los mbitos de la capacitacin y de la educacin tcnica, pero tambin se ha planteado en relacin con las otras modalidades de la educacin. La cuestin fundamental es si la inversin en educacin genera un incremento de la productividad la inversin se destina a utilidades, a salarios o a impuestos? Todo ello se traduce en cuestiones ms especficas: si la educacin general constituye la base de un aprendizaje especializado para un desempeo profesional eficiente, quin se est apropiando de la inversin en educacin general y quin la debe financiar?; y si la formacin general se considera un bien pblico, hay que disear polticas para que su distribucin sea equita-

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tiva?; qu incentivos existen o se pueden crear para la inversin privada en educacin, para formacin profesional y para capacitacin? La respuesta a estas preguntas y a las dems formuladas anteriormente pasa por una intervencin estatal. La cuestin es saber dnde se debe intervenir y con qu mecanismos. En la regin, mediante las reformas educativas y de formacin profesional, se han afrontado, al menos implcitamente, estos problemas. Tambin ha habido intentos ms o menos exitosos de crear incentivos, especialmente en el campo de la formacin profesional.

6. LA ENSEANZA DE LAS REFORMAS DE LA EDUCACIN


Si algo queremos aprender de experiencias reales, conviene mirar las reformas de la educacin en zonas de la regin cuya disponibilidad de recursos es similar a la de Guadalajara o Mxico. Las reformas educativas en curso en Latinoamrica pretenden reestructurar la gestin de los sistemas de formacin, el financiamiento y las conexiones de estos con la actividad productiva y con la vida social. Tambin pretenden que sus beneficios alcancen a la mayor cantidad posible de individuos, y, directa o indirectamente, a la produccin y a la sociedad. Eso implica, ent r e ot r as cosas, r eor gani zar elmix de beneficios y de costos entre el sector pblico y el privado, redefiniendo la injerencia de las instituciones y de los individuos. Por lo general haba prevalecido en la regin el patrn europeo en los contenidos, en la gestin y en el financiamiento de la educacin, caracterizado por tener un vigoroso componente estatal, con baja contribucin individual directa pero fuerte carga social por medio de altos impuestos, no dedicados especficamente a educacin, y s a incentivos fiscales para capacitacin. La educacin privada en este esquema es irrelevante, aun cuando siempre ha sido importante, asociado esto a polticas muy definidas de distribucin igualitaria del ingreso, que cuando han existido han sido mucho ms tmidas en la regin. Las reformas tienden a acercarse al patrn norteamericano, llegando a veces, como en el caso de Chile, a disposiciones an ms radicales. El modelo norteamericano tiene un componente estatal para la educacin escolar, pero ms moderado que el europeo, una descentralizacin administrativa, y un aporte privado variable, con una proporcin importante de escuelas privadas muy gravitantes.

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Las reformas educativas han significado una reaccin positiva a los cambios en la economa y en sociedad. Han partido de diagnsticos de la realidad de los sistemas de educacin destacando sus limitaciones para acompaar los otros procesos sociales. Han llamado la atencin hacia problemas relevantes de organizacin, gestin, contenidos, cobertura y financiamiento. Para todos los procesos de reforma se han elaborado estudios comparativos con los sistemas de educacin en otros pases, lo que ha provisto de material y de fuentes de referencia a los diseadores y ejecutores de esas polticas. En muchos de ellos se han puesto al da los currculos y los mtodos de enseanza, de acuerdo con los objetivos de formacin propuestos. Sin embargo, los sistemas de educacin tienen un peso especfico, inflexibilidades y dinmicas propias que no siempre van en la misma direccin que las reformas y que han sido muy difciles de modificar. Los docentes constituyen un escollo importante, el peso de las burocracias estatales, la falta de canales para la participacin de las familias, la carencia de informacin oportuna y comprensible, tambin operan en contra. La mayora de las soluciones propuestas por las reformas muestra inercias que consisten en seguir pautas prefijadas, que a veces no tienen en cuenta algunas condiciones reales; por ejemplo, el objetivo de ampliar los aos de escolaridad (con la excepcin del Uruguay) se hace privilegiando la educacin secundaria, tratando de retener a los estudiantes ms tiempo en el sistema escolar, cuando ampliar el preescolar es ms barato, ms fcil y con mayores efectos pedaggicos, de estimulacin precoz, sociales y eventualmente nutricionales en el mediano y largo plazo (con polticas complementarias en esta direccin); las reglamentaciones vigentes sobre quin puede ensear, o la estructura de gestin que pueden tener las escuelas, dificultan la introduccin de prcticas que podran ser eficientes, ejemplo de esto son algunas de las dificultades que enfrentan los sistemas de alternancia; la adaptacin de tecnologas exitosas en otros pases se ven bloqueadas por las condiciones locales haciendo estriles estos intentos, etctera. Sin duda, algunas de las reformas ya introducidas o planeadas tienen o tendrn efectos positivos tanto para la productividad como para la equidad. Prolongar la escolaridad tiene efectos en el desempeo del trabajo; aun cuando una poblacin ms educada desvaloriza el impacto social de los diplomas, la descentralizacin facilita el diagnstico y el diseo de soluciones especficas, pero si las unidades administrativas no disponen de recursos no pueden implementar las mejores soluciones. Si la descentralizacin est asociada con descentralizacin en la recauda-

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cin y en administracin de recursos, los estados, las municipalidades o las provincias de mayores recursos implementarn mejores y ms efectivas polticas que las de menores recursos. En sociedades con desigualdades sociales tan grandes, la participacin de los padres, propiciada por muchas reformas, acentuar la desigualdad si no hay polticas complementarias dirigidas a los sectores menos educados para incorporarlos a la gestin escolar. El perfeccionamiento docente, si bien incentiva el mejoramiento de la prctica escolar, puede tener efectos perversos al transformarse slo en un mecanismo de ascenso en la carrera profesional de este gremio. Otra dimensin de las reformas en curso es la simplificacin excesiva de los problemas que pretenden resolver, y, en consecuencia, de las soluciones propuestas; eso sucede quizs en toda transformacin de un sistema, pero en este caso es imprescindible considerar la complejidad del aparato productivo y de la estructura social, y mantenerse abierto a soluciones diversificadas, con metodologas no ortodoxas, teniendo siempre presentes las grandes diferencias en la poblacin, las distintas demandas del aparato productivo, y el gran abanico de caminos posibles de construccin o de reforma de los sistemas. De las reformas y acciones para mejorar la formacin en sus distintas modalidades: escolar, universitaria, de formacin para el trabajo y de capacitacin, se pueden obtener enseanzas. Este ya es un capital acumulado que no conviene desperdiciar y que puede ser usado mediante adaptaciones efectivas a situaciones especficas.

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7. RESPUESTAS EFECTIVAS
Las respuestas que se han mostrado efectivas son las resultantes de un uso eficiente de los instrumentos disponibles para formar, entrenar y capacitar. Eso implica, entre otras cosas, una habilidad de parte de los gobiernos, de las empresas y de los individuos para usarlos de la manera ms apropiada para satisfacer sus necesidades. Como parte de los instrumentos de formacin son del dominio pblico, y cae bajo la responsabilidad de los gobiernos la relacin pblico-privado como factor decisivo para que las diferentes instituciones y acciones de formacin establezcan o no relaciones armoniosas, se advierten diferentes tipos de relaciones entre ambos sectores, que van desde empresas que asumen todo el proceso formativo, inicindolo por medio de la formacin de

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habilidades bsicas en la escuela secundaria y llegando a la especializacin, hasta empresas que externalizan todo el proceso de formacin. Entre ambos extremos est la mayora de las unidades productivas, que buscan estructurar un mix de acciones pblicas y privadas con predominio de unas o de otras. No es conveniente tratar de establecer un ranking que diga cul de las estrategias es la mejor, o qu combinacin de pblico y privado da la solucin ptima. Pero s es importante analizar algunas experiencias exitosas con objeto de evaluar su efectividad. Para ello hay ciertos temas que hay que considerar:
El papel que se le atribuye al sistema de educacin. El gasto en formacin, sobre todo en relacin con la formacin especfica. Los incentivos existentes para ampliar la cobertura de la formacin. Los factores de naturaleza didctica que inciden en un mejor aprovechamiento de los recursos.

7.1 RELACIN CON EL SISTEMA DE EDUCACIN FORMAL


La educacin formal o escolar, en todos los pases de la regin es propia o est bajo la supervisin directa del Estado, tanto en materia de recursos como de contenidos. Para cualquier proceso de reclutamiento y de preparacin para el trabajo, la calidad de la formacin escolar y la cantidad de tiempo que las personas hayan invertido en ella son factores decisivos. Todos los procesos formativos para el trabajo se apoyan en la escuela, porque sta es la referencia y el punto de partida de cualquier accin en dicho mbito. Las empresas hacen crecientes demandas de formacin; una formacin bsica de nueve aos es exigida por empresas mexicanas que operan con tecnologas avanzadas, como son los casos de la siderrgica HYLSA, o de Siemens elctrica y electrnica; ocho o nueve aos piden tambin las industrias grficas en Chile, y las qumicas en Brasil, slo por citar algunos ejemplos. Los contenidos de esta demanda varan: Mercedes Benz de Mxico, por ejemplo, industria ensambladora de camiones y por lo tanto de bajo nivel tecnolgico, exige educacin secundaria completa, siendo indiferente en cul modalidad de este ciclo hayan estudiado sus trabajadores. Con otras ensambladoras, como las situadas

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en zona franca en la Repblica Dominicana o en El Salvador, ocurre algo similar: no discriminan las modalidades educativas de los trabajadores que contratan, y lo que persiguen es elevar el umbral mnimo de educacin escolar que estos deben poseer. En muchas de estas empresas las exigencias educativas han ido subiendo en la medida en que aumenta la cobertura del sistema de educacin y la permanencia en l de una proporcin creciente de la poblacin; se trata de una oferta que crea su propia demanda. El tiempo de estudio exigido no es una variable que dependa en estos casos del nivel tecnolgico de las empresas, sino de la oferta. Eso no quiere decir que el nivel tecnolgico que tienen estas empresas no genere solicitudes de formacin en los trabajadores, sino que para operar en este tipo de mquinas y de instrumentos no se necesitan conocimientos como los que imparte la secundaria completa. Desde este punto de vista, la formacin secundaria completa no es funcional con el entrenamiento que las personas realizan al incorporarse a la produccin, ni tampoco con la formacin especfica posterior. Por eso este tipo de empresas no enfatiza los contenidos que se han aprendido en la escuela, al serles indiferente si los trabajadores han asistido a una escuela general o a una tcnica. Sin embargo, es funcional con el proceso de trabajo; los empleadores hacen notar con frecuencia que el mayor mrito de una escolaridad prolongada es que los trabajadores han aprendido disciplina, y todo lo que ello conlleva: trabajo en equipo, respeto a las cadenas de mando, comprensin de reglamentos e instrucciones, etc. Pero la formacin secundaria en tales industrias es equivalente a experiencias laborales prolongadas en las propias empresas. stas prefieren reincorporar a trabajadores antiguos que haban cesado en etapas de recesin cuando se producen expansiones de mercado. Una percepcin diferente tienen las empresas que estn ms avanzadas, y que la tecnologa que emplean no les facilita la organizacin flexible del trabajo. Es decir, se trata de aquellas que mantienen una diferenciacin de oficios y de especialidades, como son algunas de las actividades operativas en las siderrgicas en Brasil y Mxico, de las automotrices que tambin fabrican elementos y componentes, de las qumicas, las electrnicas, las grficas, etc. Estas s ponen ms atencin a los contenidos de la enseanza secundaria. La formacin tcnica es valorada por sus contenidos, y los egresados de dichas modalidades tienen preferencia sobre los que han seguido una formacin general. El proceso de aprendizaje es en stas ms complejo, y las operaciones suponen una mayor comprensin de los principios que mueven las mquinas. Para entender los mecanismos y los procedimientos de produccin, las personas que los operan deben tener conocimien-

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tos especficos del rea. Son esas las empresas que colaboran en mayor medida con los sistemas de educacin secundaria tcnica. Algunas de ella, como Siemens en Brasil y Mxico, Volkswagen en Mxico, o las qumicas y las grficas en Chile, han establecido sistemas propios de formacin escolar. Pero, lo establezcan o no, estn ms dispuestas a contribuir a disear polticas para tal modalidad, para recibir aprendices o para sugerir cambios curriculares. Las empresas que utilizan tecnologas avanzadas, pero que tienen organizada la produccin en forma flexible, se encuentran con un problema cuando tratan de satisfacer las demandas operativas. Dichas empresas necesitan trabajadores con una buena formacin en habilidades bsicas, y precisan, al mismo tiempo, personas con un buen conocimiento de los principios tcnicos que emplea la firma. Ni la formacin general ni las modalidades tcnicas instruyen apropiadamente. Pero frente a esa opcin, las empresas con organizacin flexible prefieren a los egresados de la formacin general, porque la que tienen debera capacitarlos al menos para raciocinios lgicos. Las empresas con estas caractersticas deben compensar a menudo las deficiencias de formacin bsica que traen las personas, no tanto por falta de escolaridad sino por la calidad de la enseanza escolar. Tal situacin no debe confundirse con la de otras empresas en la regin que carecen de organizacin flexible, y que tambin deben compensar deficiencias de educacin bsica, sobre todo de trabajadores veteranos, cuando hacen mejoramientos tecnolgicos radicales. Las empresas con organizacin flexible, entonces, hacen un uso ms restringido del sistema de educacin, comparndolo con otro tipo de empresas. Empresarios de Chile, la Repblica Dominicana y Mxico afirman que su objetivo es contratar personas con alguna formacin tcnica postsecundaria, pues les asegura la competencia general que necesitan. En la prctica, son pocas las empresas que estn en condiciones de pagar salarios lo suficientemente altos como para atraer de forma masiva a personas que renan esas caractersticas. Ellas mismas facilitan que sus trabajadores consigan dicha formacin en el sistema escolar regular, proporcionando becas, tiempo para asistir a clases, etc. En cualquier caso, el balance general para esas empresas es que no obtienen lo que esperan del sistema de educacin, motivo que merma su productividad y les lleva a incurrir en gastos adicionales, circunstancia que implica costos de inversin por encima de los que tienen sociedades en las que esta formacin es asignada efectivamente al sector pblico.

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Las empresas medianas y pequeas, la mayora de ellas con tecnologas que se sitan a mucha distancia de la frontera tecnolgica, tienen una estructura operativa basada en oficios. En la actualidad confan en la oferta de la educacin secundaria tcnica para abastecerse de recursos humanos calificados. El sector que puede hacer mejor uso de tal oferta es precisamente el de estas empresas, dadas las caractersticas de la enseanza en ellas, de las tcnicas all enseadas y de los hbitos de trabajo que forman. Se trata de un apoyo para las Pymes de la regin. La cuestin que se plantea es si contribuyen de verdad a mejorar la productividad, si ayudan a acelerar la innovacin tecnolgica o a mejorar los procesos productivos. Con la informacin disponible, que es incompleta, hay que contestar que no responden a tales expectativas, y, que si bien las escuelas tcnicas proporcionan la fuerza de trabajo demandada por este tipo de empresas para reducir eventuales costos, el impacto de la reduccin no es, en definitiva, la mejor inversin en el sentido de que no tiene efectos multiplicadores a medio o largo plazo.

7.2 LA FORMACIN EN LA EMPRESA


Es una dimensin insustituible de toda formacin para el trabajo, la capacitacin y, por definicin, del entrenamiento. Cualquier proceso exitoso de formacin conlleva un perodo en el que se cumplen condiciones de trabajo reales. En algunas empresas se implementa esa etapa de manera organizada y, se refleja en el presupuesto. Adems, destinan recursos humanos y financieros para hacerlo ms eficientemente; se trata de las firmas que consideran la formacin como una inversin importante. En otras se realiza tal actividad como un mal necesario, y los costos son contabilizados como prdidas o como costos asociados a la contratacin de trabajadores, en tanto estos tienen, durante el primer perodo de trabajo, una productividad menor a la media. Otro tema importante en relacin con los costos de la formacin en la empresa es el divorcio que existe entre formacin y produccin, que hace que las empresas no estn preparadas para atender sistemticamente a personas que estn haciendo un aprendizaje. El uso de instalaciones de la empresa y la participacin en un ambiente real de trabajo, permiten realizar dicha formacin con un costo muy inferior al que tiene recrear las condiciones de trabajo en un taller de escuela o en un instituto de formacin. En toda la regin hay un porcentaje importante de empresas que no manifiesta inters en participar en programas de formacin, si no se trata de sus propios trabajadores. Con frecuencia esta es una de las

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etapas ms difciles de todo intento de innovacin en el mbito que nos ocupa.

7.3 EL GASTO EN FORMACIN


Es variable, tanto por parte de las empresas como de los gobiernos. Las modalidades del gasto, estatal o privado, no siguen esquemas comunes en ninguno de los dos casos. Hay gobiernos que han optado por fortalecer esquemas de formacin con una intensa participacin de organismos pblicos, como es el caso de Colombia. Mxico, que no haba tenido organismos de formacin estatales tambin est fortaleciendo la participacin gubernamental y la oferta de formacin desde organismos de su competencia, a los que se contrapone Chile, que ha desmantelado los organismos de capacitacin oficial y est transfiriendo al sector privado tanta formacin como sea posible, incluyendo la formacin tcnica secundaria. El procedimiento de canalizar recursos es el mecanismo ms empleado para dar estructura a los sistemas de formacin, capacitacin y entrenamiento. Aqu la pregunta fundamental es: quin debe hacer el gasto en educacin? Ya hay consenso en que el esquema del Estado docente no puede ser aplicado toda vez que la demanda de educacin ha crecido a los niveles actuales; de ah que uno de los temas de las reformas, tanto de la secundaria como de la universitaria sea la cuestin de las fuentes de financiacin. En su dimensin de bien pblico, no hay inconveniente en aceptar que el costo de la educacin puede ser pagado por el Estado, a travs de impuestos especficos (en el caso de la capacitacin), de incentivos fiscales, del presupuesto regular de la nacin o de las provincias. Cuando se plantea la apropiacin de los beneficios de la educacin, surgen problemas sobre la inversin en educacin ligados a la distribucin del ingreso en los pases: caben pocas dudas acerca de si los individuos que se educan reciben beneficios, como tambin los empleadores, y, adems, estn los beneficios sociales. Una regla clara sera la que planteara que paga quien recibe los beneficios, y el problema tcnico estara en encontrar la manera de implementarla. La cuestin radica en que una buena proporcin de empresas y la mayora de los individuos o sus familias, no disponen de recursos suficientes para invertir en capital humano, y, que si no se invierte, la sociedad ver amenazadas sus posibilidades de crecimiento econmico.

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Existen varias iniciativas para generar nuevos recursos y muchas propuestas an no implementadas, como prstamos de los organismos internacionales, incentivos fiscales, impuestos especficos destinados a ciertos sectores de la educacin (capacitacin), privatizacin del sistema de educacin en alguno de sus niveles (secundario y superior), vouchers, participacin de empresas que proporcionen infraestructuras y conocimientos tecnolgicos, franquicias tributarias, pago de matrculas y/o de aranceles, becas de estudio, etctera. La discusin en torno a las diferentes polticas y propuestas en este mbito ha tenido una honda carga ideolgica, formndose bandos que han hecho difcil analizar las bondades o maldades de cada una de estas iniciativas. Este es un tema bastante importante en la definicin de estrategias y de polticas, no slo porque es un problema cuya solucin es imprescindible, sino porque la manera como se enfrente compromete toda la gestin y eventualmente la orientacin de los sistemas de formacin, as como la apropiacin de los beneficios de ella. Los gobiernos tienen dos opciones para canalizar recursos: establecer ellos mismos instituciones de formacin como en Colombia, Per, etc., o subvencionar estas actividades para que sean implementadas por organismos privados o por las propias empresas, reservndose el Estado un papel regulador, orientador o de fuente de crditos para la formacin. La mayora de las subvenciones estatales en la regin se dirige hacia la oferta de formacin, al apoyar por diversos medios a los organismos que ofrecen capacitacin o a las empresas que la proporcionan. Tambin existen subvenciones a la demanda, en implementacin o como proyectos, en Chile, la Repblica Dominicana y Jamaica, entre otros. Las fuentes de ingresos para este gasto se obtienen por medio de impuestos generales en la mayora de los pases, o por impuestos o levas especficos, generalmente una proporcin de la nmina salarial, que va del 0,75% en la Repblica Dominicana al 3% en Jamaica. Slo Chile ha experimentado con una deduccin impositiva del 1%. La privatizacin de los sistemas de formacin y la administracin privada de los recursos que pone a disposicin el Estado han sido motivos de discusin desde los aos setenta en la regin, llegando a convertirse en temas centrales en las dcadas de los ochenta y los noventa. Hoy hay bastante consenso en la necesidad de una participacin del sector privado en la atribucin y administracin de fondos pblicos para la formacin. Hay menos consenso sobre cul es la manera ms efectiva de hacerlo. Tambin est en discusin si la fuente principal de

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financiamiento debe ser la estatal, o si sta slo debe cumplir algunas tareas especficas. Muchas empresas y muchos empresarios piensan que el Estado es quien debe entregar los recursos necesarios para esta actividad, y limitan sus acciones de formacin a los recursos que obtienen de los gobiernos. Existen otras empresas, generalmente las ms dinmicas, que, sin dejar de participar en dicha discusin y sin dejar de tratar de obtener la mayor cantidad posible de beneficios estatales, toman iniciativas de formacin considerando que el aporte estatal es complementario. As destinan recursos propios que a veces son considerables. Las modalidades de gasto privado ms importantes, no tanto por el monto de los recursos sino por la creatividad y la efectividad que muestran, son la formacin de alternancia dual o inspirada por esta, las vinculadas a las transferencias de conocimientos en las cadenas productivas, las acciones para resolver problemas especficos, y las acciones de formacin entrelazadas con la organizacin de la produccin. El conjunto de experiencias realizadas en la regin con formacin de alternancia es muy diverso en materia de contenidos, mtodos, maestros, tiempo en el trabajo y en la escuela, sectores productivos, etc. De dichas experiencias se pueden obtener enseanzas tiles, cuya sistematizacin es hoy muy necesaria, sobre todo porque algunas de ellas dejan ver que el mtodo de alternancia puede ser el que utilice de manera ms eficiente los recursos para la formacin para el trabajo si se implementa durante la edad escolar. La formacin dual se ha llevado a cabo, en la mayor parte de los casos, con una combinacin de recursos pblicos y privados. Cada uno de los sectores hace aportes en el rea de su competencia: las empresas para el entrenamiento en el trabajo, y el sistema escolar para las formaciones general y especfica. Y, aunque no siempre se consiga, se busca una gestin conjunta y unas definiciones compartidas en contenidos curriculares, en control del entrenamiento, en certificacin, en exmenes, en formacin de los docentes para las actividades acadmicas y de los tutores para la supervisin de las actividades de formacin que se realizan en el lugar de trabajo. Una excepcin es la de las formaciones duales de algunas empresas alemanas, como Siemens, que se realizan y administran casi del todo con recursos de la empresa. Son experiencias nicas y difcilmente replicables, por el volumen de los recursos disponibles, por la metodologa, y porque estn ancladas en experiencias acumuladas por las empresas en su casa matriz. Pero hay otros ejemplos generados a nivel local, con o sin apoyo de la cooperacin alemana, cuyos resultados tambin son satisfactorios porque pueden inspirar polticas y estrategias efectivas. En la mayora de los

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pases la formacin de alternancia est en una fase experimental, y se encuentra restringida a unos pocos sectores. En la Repblica Dominicana y en Per, por el contrario, es el mtodo escogido por los organismos de capacitacin estatales para formar y capacitar. Es en estos pases donde se han ensayado combinaciones de actividades laborales y escolares con un firme predominio de las primeras, y donde el Estado ha comprometido grandes recursos, que van desde el subsidio directo hasta la provisin de infraestructuras, de formacin de docentes, de orientacin, etc. La eficacia de tales estructuras de formacin de alternancia merecen un estudio cuidadoso. Las modalidades de formacin inspiradas por la educacin dual plantean preguntas y desafos en distintos mbitos, sobre todo en los que implican asignaciones de recursos diferentes, y cuya consecucin significa alcanzar ciertos equilibrios. Entre ellos cabe mencionar el que debe existir entre la formacin en el trabajo y fuera de l; el que hay entre la libertad para innovar y formular planes y programas y el papel regulador que conserva el Estado; y el que debe alcanzar una educacin masiva, que, al mismo tiempo, tenga altos niveles de calidad. Para el tema de la asignacin de recursos es tambin importante que se produzcan acciones para resolver problemas especficos. Dichas acciones son, por lo general, una simple compra de servicios a instituciones especializadas situadas fuera de las empresas. Para la gran mayora de ellas, en especial para las pequeas y medianas, esta modalidad de formacin es la ms utilizada, aun cuando a menudo no es del todo satisfactoria. Los costos de gestin, informacin e intermediacin suelen ser altos: estn entre un 15% y un 20% del total del gasto en formacin. Por otra parte, los currculos son diseados sin participacin de los tcnicos que estn en la produccin, lo que supone que responden ms a una nocin terica del puesto de trabajo que a satisfacer demandas especficas. Tal tipo de formacin logra mejores resultados cuando mantiene una relacin muy prxima de diseo y de gestin con las actividades operativas, como ocurre, por ejemplo, en una zona franca de la Repblica Dominicana y en instituciones de formacin que trabajan vinculadas estrechamente con grandes empresas. En este ltimo caso se trata de institutos de formacin que celebran contratos a largo plazo con empresas que generan demandas permanentes de estos servicios, y que ocupan una elevada proporcin de la capacidad instalada de las instituciones de formacin.

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Las cadenas productivas, en especial las que se han estructurado con tecnologas punta y han externalizado actividades de ingeniera y de servicios de postventa como son las automotrices, transfieren conocimientos de manera simultnea con las de tecnologas. La subcontratacin implica establecer, por un lado, un conjunto de especificaciones, y, por otro, un sistema de controles de calidad por parte de la empresa matriz sobre las subcontratadas. Ambas definen las tecnologas que deben utilizar estas ltimas, que por lo general pertenecen a la empresa principal o deben subordinarse a su produccin. El conjunto de relaciones que se establece entre esas empresas va orientando las decisiones estratgicas de las proveedoras de insumos, entre las que se cuentan las decisiones de formacin y de capacitacin. Cuando la tecnologa que utiliza la subcontratada es transferida desde la empresa matriz, tambin los conocimientos de los trabajadores se obtienen de esta ltima. En empresas como HYLSA (siderurgia), Volkswagen o en maquiladoras electrnicas (Repblica Dominicana, Mxico, etc.) la formacin en las empresas subordinadas es implementada directamente por la central. As es como tal relacin define el flujo de recursos internos de las empresas subcontratadas para la formacin, y, adems, incentiva a las casas centrales a orientar recursos hacia sus proveedoras. Las experiencias de formacin entrelazadas con la produccin, en el sentido de aglutinar la formacin y la capacitacin con la produccin como componente permanente de las actividades operativas, son muy interesantes y merecen un estudio en profundidad. El ejemplo ms representativo es el de la planta Volkswagen de Puebla, que presenta dos dimensiones principales: una es la estructura de responsabilidad piramidal en toda la empresa, y otra la incorporacin de los responsables de la formacin a las actividades operativas. La estructura de mando de la empresa es, al mismo tiempo, un sistema de responsabilidades, lo que quiere decir que cualquiera que ocupe puestos de mando (jefe de taller, jefe de produccin, director de divisin, etc.) es responsable del rendimiento de quienes estn bajo su mando; adems, es responsable de mantenerlos informados del funcionamiento de la planta y de las decisiones que se tomen en los niveles superiores. Si algo falla en la unidad o no se cumplen los objetivos fijados, se responsabiliza al jefe por no haberse dado cuenta a tiempo de aquello que impide el cumplimiento de metas. El jefe debe ser capaz de descubrir las deficiencias de conocimientos y de informacin de sus subordinados. Para esa funcin cuenta con el apoyo de los responsables de formacin, que la mayor parte de su jornada laboral estn en los talleres ayudando a detectar necesidades y realizando acciones de formacin. Tal sistema de concebir la

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formacin supone la disposicin de la empresa a invertir en este rubro. Volkswagen, por ejemplo, invirti en 1997 4,5 millones de marcos en capacitacin interna, a los que hubo que aadir 1,5 millones en tiempo de los trabajadores. Por otra parte, utiliza los programas estatales del CIMO cuando ofrece cursos de formacin que responden a sus necesidades. La empresa cuenta con un centro de capacitacin, que se ocupa de la formacin especfica de su personal. Como parte del esquema de financiamiento de este centro, vende servicios de formacin a otras empresas, generalmente proveedoras o de servicios de postventa. De esa manera logra autofinanciar el centro en un 35%. Una dimensin interesante de esta estrategia de formacin es que a menudo ha logrado detectar que no todos los problemas de funcionamiento de la produccin se resuelven con formacin, sino que corresponde solucionarlos mejorando el clima organizativo del taller. Un caso muy interesante es el de empresas de sectores punta, como el electrnico, que han ido formando personal en una primera etapa, y posteriormente han incentivado la generacin de instituciones formadoras que capacitan en esas reas. Como seala Dussel (1998), actualmente existen instituciones con la posibilidad, tanto de capacitar fuerza de trabajo a nivel tcnico medio, como de disear y manufacturar circuitos integrados, diseos de sistemas y de circuitos impresos, entre otros productos electrnicos de alta complejidad. Estas experiencias reflejan que, por un lado, ya existen instituciones de alta calidad educativa y tecnolgica y, como se propone, con un alto grado de difusin regional y nacional. Sin embargo, por el momento, estas instituciones no han recibido la debida atencin tanto por instituciones gubernamentales como no gubernamentales. Sin lugar a dudas, este tipo de poltica requiere de fomento y de costos directos e indirectos, tanto de instituciones gubernamentales y no gubernamentales como de las empresas contratistas y proveedoras.

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7.4 LOS INCENTIVOS PARA AMPLIAR LA COBERTURA DE LA FORMACIN


Se han ensayado diferentes incentivos en la regin para interesar a empresarios y a trabajadores en el tema. Para los trabajadores el incentivo ms poderoso es, sin duda, el salario. No obstante, experimentos de asociar salarios con formacin no han sido del todo exitosos. El ejemplo de una industria de papel e imprenta en la Repblica Dominicana en la que se intent introducir dicho tipo de incentivos llev a resultados poco satisfactorios, en tanto que los aumentos de productivi-

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dad obtenidos fueron muy escasos y no compensaron los costos de formacin y los aumentos de salarios decurrentes. Ese puede ser un supuesto de organizacin de la formacin cuyos contenidos no corresponden a la demanda efectiva de la produccin. Ms efectivo ha sido asociar la carrera profesional dentro de la empresa con formacin; en ese esquema la formacin, en cualquiera de sus modalidades (capacitacin, entrenamiento, formacin), es slo uno de los factores que intervienen para la promocin de las personas a mayores responsabilidades, y, por ende, a mejores salarios. La capacitacin y la formacin, en tales casos, est integrada a un conjunto de factores como la experiencia, el desempeo, etctera. Ms importante que los incentivos dentro de cada empresa, el problema es la falta de acicates para las personas en el mercado de trabajo. Los estmulos son un asunto que puede resolverse con reestructuraciones y con polticas que se han probado eficaces; se trata de un problema de gestin. Sin embargo, las soluciones aplicadas en este contexto siempre estn subordinadas a la oferta de movilidad ocupacional y salarial que puede existir en la firma, pero rara vez los incentivos reales dentro de una empresa impulsan a las personas a buscar formacin que trascienda el mbito laboral actual. Los estmulos para formarse operan con ms efectividad en quienes an no se han incorporado a labores productivas que en quienes ya estn trabajando. Aqu se produce un fenmeno de expectativas asociadas con la formacin. Las razones que explican que los incentivos son efectivos sobre las personas antes de incorporarse al mercado del trabajo pero que dejan de operar cuando esas mismas personas estn en alguna actividad econmica, son de diversa ndole. Entre ellas cabe mencionar: a alguien que no trabaja no se le plantea la pregunta acerca de los costos de oportunidad, que s est presente en un trabajador; el valor de mercado de una calificacin es indefinido en tanto no existen sistemas de certificacin de valor nacional, con la excepcin de aquellos que son adquiridos en el sistema escolar, ni existe otra forma de evaluacin de conocimientos y habilidades aceptada socialmente; un cierto realismo de los trabajadores cuando han tomado contacto con el mundo del trabajo sobre el valor que los gerentes y los jefes de operaciones atribuyen a la formacin y al efecto que esta tiene sobre sus condiciones laborales2;

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2 El valor que los empresarios atribuyen a la formacin en todo cuestionario, declaracin pblica, entrevista, etc., es muy alto. Sin embargo, en la prctica de gestin

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los costos directos de la formacin y la capacitacin de los trabajadores son altos, circunstancia que no ocurre en quienes estn en edad escolar, lo que contribuye a disuadir a los trabajadores para que inviertan en formacin; tambin, de forma hipottica, se puede plantear que la productividad marginal debida a mayores conocimientos o habilidades de los trabajadores no se refleje en salarios, razn que los desincentiva a invertir en formacin, que es uno de los principales factores para aumentar la propia productividad. En Mxico se ha buscado revertir esta situacin crendose un sistema de certificacin de competencias de valor nacional (CONOCER), que est an en fase experimental, y, por tanto, resulta conveniente ir observando sus resultados. No obstante, en la mayora de los pases se ha buscado crear estmulos para que los empresarios capaciten a los trabajadores que emplean. As se ha establecido un sistema de subsidios directos e indirectos que busca rebajar los costos de la capacitacin y el entrenamiento, buscando incentivar a los empresarios para que inviertan ms en formacin. Los pocos estudios que se han hecho sobre la efectividad de dichos subsidios para aumentar la demanda por formacin muestran que han tenido efecto en el sentido esperado, pero que tal aumento ha sido muy inferior a las necesidades de la economa. Importantes sectores persisten excluidos de estos incentivos estatales. En especial las pequeas y medianas empresas en todos los pases de la regin, y en algunos, como Chile y Jamaica, las funciones operativas, en los que se han privilegiado las funciones administrativas y gerenciales. En el tema de los incentivos se ha avanzado, pero queda bastante por hacer. En otro documento (Agero y Labarca, 1998) se ha analizado el problema con detalle, y se ha hecho una propuesta que busca impulsar la inversin de los individuos en formacin. Tambin se ha hecho un estudio de factibilidad financiera (PanAmrica Consultores, 1998) de dicha propuesta. Este no es el nico incentivo posible; es un desafo descubrir otros que sean efectivos tanto para los individuos como para las empresas.

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muy pocos se ocupan activamente de mejorar la formacin de sus trabajadores, de evaluar sus conocimientos efectivos o de crear incentivos para que mejoren su nivel de formacin. Por otra parte, con frecuencia los trabajadores esperan que despus de terminar cualquier actividad formativa obtengan una mejora salarial, lo que por lo general no se cumple y tiene efectos disuasivos sobre los empresarios.

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7.5 LOS FACTORES DE NATURALEZA DIDCTICA QUE INCIDEN EN UN MEJOR APROVECHAMIENTO DE LOS RECURSOS
En el plano de las pedagogas tambin hay respuestas reales que son un buen punto de partida para desarrollos posteriores. En primer lugar, est la formacin de alternancia. En la mayora de los pases de la regin, si no en todos, existen experiencias de educacin de alternancia, cuyo principio pedaggico bsico es ms o menos simple. Consiste en combinar la formacin escolar con el entrenamiento en lugares de trabajo. Al aplicarlo en el rea han surgido un sinnmero de versiones que tratan de tener en cuenta las condiciones locales. Algunas de ellas han sido muy exitosas, aplicando un patrn educativo muy similar, si no igual, al de la educacin dual alemana, como son las experiencias que han llevado a cabo Siemens, Volkswagen y Mercedes Benz en Mxico, o las escuelas patrocinadas por los industriales de imprentas y qumicos en Chile. Otras experiencias se han desviado un poco de este modelo original, pero tambin con buenos resultados, como son las de la industria de muebles en la Repblica Dominicana y ciertas especialidades en Per. En ellas se constata que los que siguen dichas modalidades tienen empleos adecuados, baja rotacin, son demandados por las empresas y alcanzan buenos niveles de productividad. Por otro lado, existen iniciativas de alternancia que no muestran los mismos resultados, lo que indica que no es una frmula infalible y que su implementacin exitosa requiere ciertas condiciones no siempre posibles de alcanzar. Entre ellas cabe mencionar una participacin efectiva de las empresas, la formacin de maestros de escuela que tengan un contacto directo con la industria, perodos de formacin relativamente largos, dosificacin equilibrada de tiempo entre escuela y trabajo, una orientacin docente de la prctica y del entrenamiento en el taller, etc. En otras palabras, este modelo educativo es muy complejo y requiere un ajuste de todos sus elementos para que sea efectivo. Otro modelo pedaggico de inters para quien busca efectividad es el que ha aplicado la Volkswagen en Mxico, porque ilustra algunas de las condiciones que debe poseer una formacin que se ajuste a las demandas reales de la produccin. Entre los componentes que configuran tal modalidad se encuentran la definicin de contenidos curriculares sobre la base de observaciones de las operaciones reales efectuadas en los procesos productivos, y las observaciones realizadas por los ejecutores de la formacin. Los mtodos de enseanza son activos, y la mayora de las acciones de capacitacin se hacen en las propias instalaciones de la

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empresa. En dicha empresa, como en Mercedes Benz y en otras que se han decidido por opciones similares, se ha experimentado con mtodos de enseanza que les permiten dejar implcito el marco terico de los contenidos, enfatizando la dimensin prctica de la formacin y de la capacitacin. Los instructores, si bien son docentes profesionales, estn gran parte de su tiempo en las actividades operativas, procurando optimizar la informacin de los procesos y de las personas. Adems, trabajan en estrecha colaboracin con los responsables de las faenas. El volumen de conocimientos transmitido est dosificado de acuerdo con las necesidades funcionales, lo que persigue que no haya carencias importantes de formacin bsica.

8. QU HACER ENTONCES CON LA FORMACIN? POLTICAS Y ACCIONES


Una pregunta que hay que plantearse al disear polticas para la formacin, y que incluyan no slo la capacitacin y otras modalidades de formacin para el trabajo sino tambin la educacin escolar, es si deben atender la demanda de los sectores ms dinmicos, lo que implica una apuesta porque sean capaces de diseminar tecnologa moderna ms all de lo que lo estn haciendo ahora, o si se debe atender ante todo a los sectores ms atrasados haciendo de la educacin un agente de innovacin. En tal caso la cuestin es: cmo contribuye la educacin a avanzar en la direccin adecuada? De ah surgen tomas de posicin que inciden en la propia orientacin de las polticas y de las estrategias educativas. stas, implcitamente, tienen una posicin que es conveniente explicitar. Pero el asunto de fondo de las estrategias de desarrollo es el de los recursos humanos y materiales, y su uso eficiente para implementar polticas exitosas que redunden en crecimiento. Para resolver esta materia se han diseado polticas que apuntan al crecimiento de las exportaciones, cuya calidad se pretende mejorar por medio de innovaciones tecnolgicas; adems, se flexibilizan los mercados financieros y se definen polticas fiscales con objeto de atraer la inversin directa, que debera ir en proporcin importante hacia esos sectores de exportacin. En el rea de los recursos humanos se hacen experimentos, se elaboran e implementan reformas de los sistemas de educacin y de capacitacin, y se buscan alternativas organizativas, curriculares y financieras para mejorar la dotacin de esos recursos. Las polticas econmicas y las

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tendencias de la innovacin tecnolgica son el marco en el que se han situado las reformas y otras transformaciones de los sistemas de educacin, en tanto que pretenden contribuir a mejorar la cantidad y calidad de los recursos humanos. No hay autor, poltico, diseador de polticas, analista de la regin o de fuera de ella, que no asigne a la educacin, a la formacin para el trabajo y a la capacitacin un papel central. Curiosamente es uno de los sectores en los que la rapidez de la innovacin es muy baja, insuficiente para acompaar a las transformaciones del aparato productivo, en donde la participacin en la discusin y elaboracin de propuestas concretas es reducida, y en el que disminuyen con facilidad los recursos cuando hay alguna estrechez econmica. Las experiencias exitosas de formacin para el trabajo suministran pistas tiles para el diseo de polticas y de estrategias. Ms all de la estrecha relacin existente entre produccin y formacin, sealada por analistas y ejecutores de polticas y confirmada por la prctica, existen otras dimensiones que hay que tener en cuenta. Sealo algunas que, en mi opinin, merecen atencin:
Creacin de fondos compensatorios destinados a la formacin para el trabajo y a la capacitacin, que aseguren la continuidad de las acciones en perodos recesivos o crticos. Sistemas de certificacin de competencias que garanticen a empleados y a empleadores el valor de los conocimientos y habilidades adquiridos, con independencia de la manera como fueron adquiridos. Organizacin de la capacitacin y definicin de sus contenidos, que tomen en cuenta las diferencias sectoriales. Vincular las instituciones de formacin y de capacitacin a entidades empresariales regionales y a gobiernos locales (municipios, regiones). Estructurar los sistemas de formacin con flexibilidad, para que estn en condiciones de atender demandas cambiantes. Estimular la participacin de los trabajadores en las decisiones sobre formacin por medio de incentivos, acceso a decisiones sobre fondos pblicos y definicin de necesidades de formacin.

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BIBLIOGRAFA
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REVISTA IBEROAMERICANA DE EDUCACIN. N 30 (2002), pp. 145-186