Anda di halaman 1dari 112

UNIVERSIDADE DE MARLIA UNIMAR

JOS VICENTE GODOI JUNIOR

AGNCIAS REGULADORAS: CARACTERSTICAS, ATIVIDADES E FORA NORMATIVA

MARLIA 2008

JOS VICENTE GODOI JUNIOR

AGNCIAS REGULADORAS: CARACTERSTICAS, ATIVIDADES E FORA NORMATIVA

Dissertao apresentada ao Programa de Mestrado em Direito da Universidade de Marlia, como exigncia parcial para a obteno do grau de Mestre em Direito, sob orientao da Profa. Dra. Soraya Regina Gasparetto Lunardi.

MARLIA 2008

Autor: JOS VICENTE GODOI JUNIOR

Ttulo: AGNCIAS REGULADORAS: CARACTERSTICAS, ATIVIDADES E FORA NORMATIVA

Dissertao apresentada ao Programa de Mestrado em Direito da Universidade de Marlia, rea de concentrao Empreendimentos Econmicos, Desenvolvimento e Mudana Social, sob a orientao da Profa. Dra. Soraya Regina Gasparetto Lunardi.

Aprovado pela Banca Examinadora em 8 de agosto de 2008.

_____________________________________________ Profa. Dra. Soraya Regina Gasparetto Lunardi Orientadora

_____________________________________________ Profa. Dra. Eliana Franco Neme Examinadora

_____________________________________________ Profa. Dra. Maria de Ftima Ribeiro Examinadora

Dedico este trabalho s minhas filhas Letcia e Luiza, pedras preciosas do meu viver; minha esposa Rosangela, amor da minha vida, por vossa compreenso, pacincia e incentivo constante. Aos meus pais, Vicente e Leonilda (in memorian), pelo apoio sempre incondicional. Aos meus familiares, amigos e colegas de trabalho pelo incentivo dirio.

Agradeo a DEUS, pois sem as suas bnos e misericrdias nada seramos. minha orientadora, Profa. Dra. Soraya Regina Gasparetto Lunardi, que, com peculiar sapincia, soube compartilhar o seu conhecimento. Ao Prof. Dr. Oscar Ivan Prux e aos demais Professores e Funcionrios do Programa de Mestrado em Direito da Unimar, em especial Andra Infante e Regina. Aos amigos Glauco Molina e Fernando Vidotti, irmos e companheiros inseparveis desta jornada. A todos os familiares, amigos e colegas que contriburam para o desenvolvimento deste trabalho.

"As leis que no protegem nossos adversrios no podem nos proteger". Rui Barbosa

AGNCIAS REGULADORAS: CARACTERSTICAS, ATIVIDADES E FORA NORMATIVA

Resumo: O presente estudo tem por objetivo a anlise das Agncias Reguladoras, suas caractersticas, atividades e fora normativa. Retrata alguns momentos histricos do Estado Liberal ao Contemporneo, com as transformaes ocorridas na atividade econmica. Trata do surgimento e desenvolvimento das Agncias Reguladoras no estrangeiro, que influenciaram as Agncias brasileiras. No Brasil, verifica-se que as Agncias Reguladoras so entes que foram criados, sob a forma de autarquias em regime especial, h pouco mais de uma dcada, e, portanto, as peculiaridades que a lei lhes outorga para o desempenho de suas atividades causam polmica. As Emendas Constitucionais n 8 e 9 de 1995, autorizam o processo de instituio de Agncias Reguladoras, as quais devem ser institudas por Lei. A Constituio Federal e a implantao do Programa Nacional de Desestatizao evidenciam que a iniciativa privada que deve atuar na ordem econmica, porm, via Agncia Reguladora, o Estado passou a fiscalizar e ditar as diretrizes para estes setores econmicos. O estudo analisa a relao e o controle das Agncias Reguladoras pelos Poderes Executivo, Judicirio e Legislativo. Outro ponto de discusso doutrinria se refere falta de consenso quanto ao poder normativo atribudo as Agncias Reguladoras. Todavia, as transformaes ocorridas trouxeram a instituio das Agncias Reguladoras, que so instrumentos importantes para a sociedade.

Palavras-chave: Agncia Reguladora, agente regulador, regulao, poder normativo

REGULATORY AGENCIES: CHARACTERISTICS, ACTIVITIES AND NORMATIVE FORCE

Abstract: This study aimed at the analysis of Regulatory Agencies, their characteristics, activities and force legislation. Describes some historic moments of the Liberal State to Contemporary, with changes in economic activity. This rise and the development of Regulatory Agencies abroad, which influenced the Brazilian Agencies. In Brazil, it appears that the Regulatory Agencies are entities that were created in the form of special municipalities under a little more than a decade, and therefore the peculiarities that the law gives them to perform their activities cause controversy. The Constitutional Amendment n 8 and 9 of 1995, authorizing the process of establishment of Regulatory Agencies, which shall be established by Law. The Federal Constitution and the deployment of the National Program for Privatization show that private initiative is that it must act in the economic order, however, by Regulatory Agency, the state started to monitor and dictate the guidelines for these economic sectors. The study examines the relationship and control of Regulatory Agencies by Powers Executive, Legislative and Judicial. Another point of discussion doctrine refers to a lack of consensus as to which legislative powers granted the Regulatory Agencies. However, the changes have brought the institution of Regulatory Agencies, which are important tools for society.

Keywords: Regulatory Agency, agent regulator, regulatory, normative force

LISTA DE ABREVIATURAS

ABAR - Associao Brasileira de Agncia de Regulao ANA - Agncia Nacional de guas ANATEL - Agncia Nacional de Telecomunicaes ANCINE - Agncia Nacional do Cinema ANEEL - Agncia Nacional de Energia Eltrica ANP - Agncia Nacional do Petrleo ANS - Agncia Nacional de Sade Suplementar ANTAQ - Agncia Nacional de Transportes Aquavirios ANTT - Agncia Nacional de Transportes Terrestres ANVISA - Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria Art. - Artigo BNDES - Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social CC - Cdigo Civil CF - Constituio Federal INMETRO Instituto Nacional de Metrologia, Normatizao e Qualidade Industrial

SUMRIO

INTRODUO ....................................................................................................... ........... 11 1 BREVE EVOLUO HISTRICA ............................................................................. 14 1.1 DO ESTADO LIBERAL AO CONTEMPORNEO .................................................... 14 1.2 A ORDEM ECONMICA NAS CONSTITUIES BRASILEIRAS ........................ 23 1.3 O ESTADO ATUANDO NA ECONOMIA BRASILEIRA A PARTIR DE 1988 ....... 26 2 ALGUMAS AGNCIAS REGULADORAS NO DIREITO ALIENGENA ............ 30 2.1 NA INGLATERRA ....................................................................................................... 30 2.2 NOS ESTADOS UNIDOS DA AMRICA .................................................................. 31 2.3 EM FRANA ................................................................................................................ 36 2.4 EM PORTUGAL ........................................................................................................... 38 3 AS AGNCIAS REGULADORAS BRASILEIRAS ................................................. 40 3.1 FUNDAMENTOS PARA A CRIAO DAS AGNCIAS REGULADORAS ......... 44 3.2 NATUREZA JURDICA DAS AGNCIAS REGULADORAS ................................ 49 3.2.1 Autarquias .................................................................................................................. 51 3.2.2 Agncias Executivas ................................................................................................... 54 3.3 CONCEITO DE REGULAO ................................................................................... 55 3.4 TEORIA DA REGULAO NO BRASIL .................................................................. 59 3.4.1 Princpios da Regulao ............................................................................................ 62 3.5 OS DOIS MODELOS DE AGNCIAS REGULADORAS ......................................... 65 3.6 AGNCIA REGULADORA FEDERAL OU NACIONAL, AGNCIA REGULADORA ESTADUAL E AGNCIA REGULADORA MUNICIPAL .................. 67 3.7 O MANDATO E OS PODERES DOS DIRIGENTES DAS AGNCIAS .................... 68 3.8 A INDEPENDNCIA DAS AGNCIAS REGULADORAS ....................................... 70 4 O PODER NORMATIVO DAS AGNCIAS REGULADORAS ............................... 75 4.1 PODER LEGIFERANTE E REGULAMENTAR ......................................................... 75

4.2 REGULAR POR MEIO DE NORMAS ........................................................................ 77 4.3 A LEGITIMIDADE DEMOCRTICA DAS AGNCIAS .......................................... 80 4.4 CLASSIFICAO DAS ATIVIDADES DAS AGNCIAS REGULADORAS ........ 83 4.4.1 Atividade Executiva e os Limites do Controle Exercido pelo Poder Executivo e pelo Tribunal de Contas .................................................................................................... 83 4.4.2 Atividade Decisria e os Limites do Controle Exercido pelo Poder Judicirio ........ 86 4.4.3 Atividade Normativa das Agncias Reguladoras e o Controle Exercido pelo Poder Legislativo ................................................................................................................. 89 4.5 NATUREZA DA ATIVIDADE .................................................................................... 94 4.6 FORA E LIMITE DO PODER REGULATRIO ...................................................... 95 CONCLUSES .................................................................................................................. 99 REFERNCIAS ............................................................................................................... 104 ANEXO ............................................................................................................................. 109 Agncias Reguladoras Federais ......................................................................................... 109 Agencias Reguladoras Estaduais ....................................................................................... 110

11

INTRODUO

O presente estudo cuida das Agncias Reguladoras, suas caractersticas, atividades e fora normativa. As Agncias Reguladoras so entes que foram criados a partir de 1996 no direito brasileiro e as peculiaridades que a lei lhes outorga para o desempenho de suas atividades causa polmica doutrinria. Desta forma, para falar do surgimento das Agncias Reguladoras, necessrio se impe retratar alguns momentos histricos, por isto, faz-se breve evoluo do Estado Liberal ao Contemporneo. Neste passo, verifica-se que o desenvolvimento experimentado pela sociedade, a partir do final do Sculo XVIII e XIX, poca do Liberalismo, foi marco importante para o progresso econmico e, o embrio para as Agncias Reguladoras. Por conseguinte, o Estado liberal, que deixou a iniciativa privada, mais especificamente a Burguesia, tomar conta da atividade econmica, deu lugar ao Estado intervencionista, no incio do Sculo XX, o qual avocou para si o encargo de cuidar da atividade econmica. Entretanto, foi ao abrigo do pensamento liberal, poltico e economicamente, que se formou o Estado Contemporneo. Desta feita, o Estado, por no possuir condio econmica de fornecer os servios de forma adequada e digna, passou de prestador de servio para ser o fiscalizador e regulador da atividade econmica. Na seqncia, faz-se rpida passagem quanto preocupao sobre a Ordem Econmica nas Constituies brasileiras, demonstrando a importncia do tema.

12

Analisa-se a possibilidade do Estado atuar como agente econmico a partir da Constituio Federal de 1988, o que realizado de forma extraordinria, nos termos do Art. 173 da Lei Maior. E ainda, a Constituio Federal deixa claro que a iniciativa privada que deve atuar na atividade econmica. Passo seguinte, investiga-se algumas Agncias Reguladoras no Direito estrangeiro, quais sejam: na Inglaterra, nos Estados Unidos da Amrica, em Frana e em Portugal, que deram origem e serviram de base para as Agncias brasileiras. No Brasil, a Constituio Federal de 1988, aps as Emendas Constitucionais n 8 e 9 de 1995, autorizou o processo de instituio das Agncias Reguladoras, sendo que a primeira a ser criada em 1996 foi a Agncia Nacional de Energia Eltrica ANEEL. Com a implantao do Programa Nacional de Desestatizao, a partir da dcada de 1990, incrementado com a Lei n 9.491, de 09 de setembro de 1997, o Estado brasileiro deixa que a iniciativa privada atue na ordem econmica, porm via Agncias Reguladoras, passa a fiscalizar e ditar as diretrizes para estes setores econmicos. Portanto, as Agncias Reguladoras foram criadas no direito brasileiro por ocasio das desestatizaes, isto , h pouco mais de uma dcada, sob a forma de autarquias especiais, para cuidar de setores determinados da ordem econmica. Desta forma, h polmica doutrinria quanto ao poder normativo atribudo s Agncias Reguladoras. Ao tratar das Agncias Reguladoras brasileiras, analisa-se sua criao, suas caractersticas, natureza jurdica, teoria da regulao, conceito de regulao, os modelos das Agncias, o mandato de seus dirigentes e a independncia destas. Ainda estuda o poder normativo das Agncias Reguladoras, analisando o poder de legislar e de regulamentar; a legitimidade das Agncias; a classificao das atividades das Agncias Reguladoras e o controle exercido pelos Poderes Executivo, Judicirio e Legislativo; e, a fora e limite do poder regulatrio.

13

E, finalmente, as concluses quanto ao estudo realizado sobre as Agncias Reguladoras. O presente estudo trata de forma geral das Agncias Reguladoras, de suas caractersticas e de seu poder normativo, como j mencionado, sem contudo, cuidar especificamente de um s rgo, pois no Brasil j existem inmeras Agncias Reguladoras, que so de suma importncia para a ordem econmica nacional, fato que gera discusso doutrinria.

14

1 BREVE EVOLUO HISTRICA

1.1 DO ESTADO LIBERAL AO CONTEMPORNEO O desenvolvimento da sociedade marcado por idias dominantes, doutrinas e correntes que predominaram em certos perodos da histria, portanto o Liberalismo foi um marco importante para o desenvolvimento econmico e para a origem das Agncias Reguladoras. O Liberalismo uma doutrina econmica que serviu de substrato ideolgico s revolues anti-absolutistas que ocorreram na Europa (na Inglaterra e em Frana) ao longo dos Sculos XVII e XVIII e luta pela Independncia dos Estados Unidos da Amrica. Correspondia aos anseios de poder da Burguesia, que consolidava sua fora econmica ante a Aristocracia em decadncia amparada no absolutismo monrquico. O Liberalismo defendia a ampla liberdade individual; a democracia representativa com separao e independncia entre os poderes executivo, legislativo e judicirio; o direito inalienvel propriedade, a livre iniciativa e a concorrncia como princpios bsicos capazes de harmonizar os interesses individuais e coletivos para gerar o progresso social.1 Portanto, no Liberalismo havia a idia de Estado mnimo, ou seja, deveria assegurar a paz e a segurana e, deixar a atividade econmica para o setor privado. Devido a influncia do Liberalismo, nos Sculos XVIII e XIX, as Constituies se preocupavam com a estrutura do poder poltico e suas limitaes, visavam proteger a liberdade individual e a propriedade, destarte o Estado no deveria interferir na Economia, predominava o pensamento econmico liberal do laissez-faire, laissez-passer.2 Desta forma, os Estados que adotavam o Liberalismo cuidaram de assegurar os direito de propriedade e de liberdade em suas leis maiores.
1 2

SANDRONI, Paulo (Org). Dicionrio de economia. 2.ed. So Paulo: Best Seller, 1989, 175. FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Direito constitucional econmico. So Paulo: Saraiva, 1990, p.3.

15

Naquela poca as palavras de ordem, deixar fazer, deixar passar (laissez-faire, laissez-passer), eram do Liberalismo econmico que proclamava a mais absoluta liberdade de produo e comercializao de mercadorias, de iniciativa dos fisiocratas franceses. Mencionada poltica foi praticada e defendida de modo radical pela Inglaterra, que estava na frente da produo industrial e necessitava de mercados para seus produtos. Essa poltica opunha-se veementemente s prticas corporativistas e mercantilistas que impediam a produo em larga escala e resguardavam os domnios coloniais. Com o desenvolvimento da produo capitalista, o laissez-faire evoluiu para o Liberalismo econmico, que condenava a interveno do Estado na Economia.3 Dessume-se que os pases que estavam produzindo mais pretendiam ampliar seus mercados, enquanto outros queriam manter suas colnias intactas desse mercado, pois perderiam sua hegemonia perante elas. A concepo liberal do Estado nasceu de uma dupla influncia, segundo Alberto Venncio Filho, tendo
(...) de um lado, o individualismo filosfico e poltico do sculo XVIII e da Revoluo Francesa, que considerava como um dos objetivos essenciais do regime estatal a proteo de certos direitos individuais contra os abusos da autoridade, de outro lado, o liberalismo econmico dos fisiocratas e de Adam Smith, segundo o qual a interveno da coletividade no deveria falsear o jogo das leis econmicas, benfazejas por si, pois que esta coletividade era imprpria para exercer funes de ordem econmica.4

A Burguesia era a classe dominante no Liberalismo, a qual se achava em condies de produzir livremente e prestar os servios, sendo que o Estado no deveria atrapalhar a atividade, da, a submisso do econmico ao poltico. Portanto, a Burguesia tentava impedir a interveno do Estado na Economia. O Estado liberal se caracterizava por alguns institutos jurdicos: princpio da legalidade, separao dos poderes, voto censitrio, liberdade contratual, propriedade privada
3 4

SANDRONI, Paulo (Org). Dicionrio de economia. 2.ed. So Paulo: Best Seller, 1989, 166. VENNCIO FILHO, Alberto. apud BASTOS, Celso Ribeiro. MARTINS, Ives Gandra. Comentrios Constituio do Brasil: promulgada em 5 de outubro de 1988. So Paulo: Saraiva, 1990, v.7. p. 3.

16

dos meios de produo e o fator trabalho, e a separao entre os trabalhadores e os meios de produo.5 A somatria dos institutos mencionados com a interveno mnima do Estado na vida social contriburam para o incio do declnio do Estado liberal. Importante ressaltar que o Estado liberal realizou uma clara separao entre a atividade poltica e a econmica, pois fixava a limitao do Estado em duas faces, uma em relao aos poderes, formando o Estado de Direito; a outra, em relao s funes, produzindo o Estado mnimo. A maior expresso do Liberalismo econmico foi Adam Smith, que em 1776, elegeu os fins principais da comunidade poltica, como:
a) o dever de proteger a sociedade da violncia e da invaso; b) o dever de proteger cada membro da sociedade da injustia e da opresso de qualquer outro membro; c) o dever de erigir e manter certas obras pblicas, e certas instituies pblicas quando no fossem do interesse de qualquer indivduo ou de um pequeno nmero deles.6

Deste modo, a principal idia de Adam Smith era que a verdadeira riqueza estava no trabalho, pois a riqueza da Nao vinha da produo com a respectiva colocao no mercado e, tambm, da repartio desta riqueza. Mesmo com expoentes como o acima narrado, a decadncia do Liberalismo foi inevitvel. Dalmo de Abreu Dallari comentando sobre o declnio do Liberalismo, em relao ao fato de que no basta dar o direito de ser livre, mas necessrio haver garantia pessoa do poder de ser livre, diz: a valorizao do indivduo chegou ao ultra-individualismo, que
CAL, Ariane Brito Rodrigues. As agncias reguladoras no direito brasileiro. Rio de Janeiro: Renovar, 2003, p.19. 6 BASTOS, Celso Ribeiro. MARTINS, Ives Gandra. Comentrios Constituio do Brasil: promulgada em 5 de outubro de 1988. So Paulo: Saraiva, 1990, v.7. p. 4.
5

17

ignorou a natureza associativa do homem e deu margem a um comportamento egosta, altamente vantajoso para os mais hbeis, mais audaciosos ou menos escrupulosos.7 Neste passo, o Liberalismo com a valorizao do indivduo e a proteo da liberdade somente assegurou e privilegiou os que possuam fora econmica, isto , a Burguesia. Deste modo, no Sculo XX, o Estado liberal perdeu sua primazia, sendo que o primeiro golpe foi a Revoluo Marxista, com o movimento dos trabalhadores embasados no manifesto comunista de Karl Marx, que teve incio no Sculo XIX; o segundo, pelo motivo da gradativa adoo de polticas intervencionistas, mesmo nos pases que na sua essncia, continuaram liberais.8 Portanto, pode-se dizer que o Estado liberal teve como particularidade desobrigar ao mximo a presena do Estado, sendo que na Economia transferiu em particular, Burguesia, oferecer produtos e servios para a sociedade. E sob as leis de mercado foi que houve grande avano econmico e o Estado liberal foi considerado o grande propulsor da sociedade moderna. A ttulo ilustrativo e demonstrando os motivos que levaram o Estado liberal a desmoronar, Alberto Venncio Filho leciona que
(...) durante todo o transcorrer do sculo XIX, importantes transformaes econmicas e sociais vo profundamente alterar o quadro em que se inserira esse pensamento poltico-jurdico. As implicaes cada vez mais intensas das descobertas cientficas e de suas aplicaes, que se processam com maior celeridade, a partir da Revoluo Industrial, o aparecimento das gigantescas empresas fabris, trazendo, em conseqncia, a formao de grandes aglomerados urbanos, representam mudanas profundas na via social e poltica dos pases, acarretando alteraes acentuadas nas relaes sociais, o que exigira que paulatinamente, sem nenhuma posio doutrinria preestabelecida, o Estado v, cada vez mais, abarcando maior nmero de

7 8

DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de teoria geral do Estado. 20.ed. So Paulo: Saraiva, 1998, p. 227. VENNCIO FILHO, Alberto. apud BASTOS, Celso Ribeiro. MARTINS, Ives Gandra. Comentrios Constituio do Brasil: promulgada em 5 de outubro de 1988. So Paulo: Saraiva, 1990, v.7. p. 4.

18

atribuies, intervindo mais assiduamente na vida econmica e social, para compor os conflitos de interesses de grupos e de indivduos.9

Por conseguinte, o Estado comea a intervir na ordem econmica e social, para solucionar os conflitos que se iniciavam devido a sua anterior ingerncia, para manter a ordem. O Estado intervencionista, tambm chamado de Estado Social, de bem-estar ou Welfare State, teve como fatores para o seu desencadeamento a Primeira Grande Guerra Mundial e a Grande Depresso de 1929, que iniciou com a quebra da bolsa de valores nos Estados Unidos da Amrica, fatos que ocasionaram a crise do mercado e do Estado Liberal. E o Poder Pblico passou a desenvolver a atividade econmica e a produo de riquezas que seriam divididas entre as pessoas na proporo de suas necessidades.10 Esses dois fatos histricos agravaram a situao econmica mundial, pois houve grande quebradeira nos mercados, por conseguinte, o Estado teve que intervir para amenizar a situao. O Estado do bem-estar ou Welfare State era o sistema econmico baseado na livre-empresa, porm com acentuada participao do Estado na promoo de benefcios sociais, e seu objetivo era proporcionar aos cidados padres de vida mnimos, desenvolver a produo de bens e servios sociais, controlar o ciclo econmico e ajustar o total da produo, considerando os custos e as rendas sociais.11 Com o auxlio do Estado ficava mais fcil manter a produo e dar melhores condies aos cidados. Pelo intervencionismo do Estado na vida da sociedade, houve o desaparecimento dos limites entre o pblico e o privado, e o Estado que antes era um mal necessrio, erigiu-se

BASTOS, Celso Ribeiro. MARTINS, Ives Gandra. Comentrios Constituio do Brasil: promulgada em 5 de outubro de 1988. So Paulo: Saraiva, 1990, v.7. p. 4. 10 CAL, Ariane Brito Rodrigues. As agncias reguladoras no direito brasileiro. Rio de Janeiro: Renovar, 2003, p.21. 11 SANDRONI, Paulo (Org). Dicionrio de economia. 2.ed. So Paulo: Best Seller, 1989, p.112.

19

condio de financiador, scio e consumidor grandemente estimado, e a postura intervencionista foi encorajada pelos grupos que anteriormente eram contrrios mesma.12 Neste passo, no incio do Sculo XX, devido inclusive aos dois grandes acontecimentos histricos como j mencionado, houve investidas do Estado para cuidar da Economia e da parte social, transformou-se em empresrio e prestador de servios, invadiu setores que antes estavam nas mos da iniciativa privada. Destarte, era a poca do New Deal, ou seja, novo ajuste, nova poltica, onde new quer dizer que o governo estava disposto a utilizar os meios de ao necessrios para alcanar os objetivos proposto e no somente deixar nas mos da Economia de mercado; e deal significava a realizao de um maior benefcio para os trabalhadores; frente a uma necessidade de atuao positiva do Estado, que seria desenvolvida pelas Agncias Reguladoras independentes.13 Deste modo, o desenvolvimento das Agncias Reguladoras se deu nos Estados Unidos da Amrica, porque j utilizada o instituto, como ser analisado no momento oportuno. O New Deal foi a denominao utilizada pelo programa econmico adotado em 1933 nos Estados Unidos da Amrica, pelo presidente Franklin Delano Roosevelt, para combater os efeitos da Grande Depresso e retomar a prosperidade do pas, e tinha como principais objetivos o imediato socorro aos milhares de desempregados que a caridade privada e os fundos de auxlio da Unio e dos Estados no mais podiam amparar, e tinha planos de longo prazo para recuperao da agricultura e da indstria. A nova poltica (new deal) seguiu na prtica os ensinamentos da teoria de John Maynard Keynes, ou seja, baseava-se na interveno do Estado no processo produtivo por meio de um audacioso plano de obras pblicas com o objetivo de atingir o pleno emprego, o que contradizia toda a tradio liberal dos Estados Unidos da Amrica. Portanto, como medidas urgentes, houve o controle do

12 13

DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de teoria geral do Estado. 20.ed. So Paulo: Saraiva, 1998, p. 281. LIMBERGER, Tmis. Agncias administrativas independentes no direito comparado. Revista de Direito do Consumidor, So Paulo, n. 51, p. 223-248, jul-set. 2004, p. 225.

20

sistema financeiro do pas, decretou-se embargo do ouro e a desvalorizao do dlar para favorecer as exportaes.14 A inteno desse programa era o Estado criar empregos para as pessoas voltarem a consumir, o que proporcionaria aumento de produo nas fbricas e nas propriedades rurais, estes ltimos fariam a contratao de mo-de-obra, deste modo, mais pessoas seriam reintegradas ao sistema e finalmente o Capitalismo voltaria a prosperar. Portanto, nos Estados Unidos da Amrica, para implantao de uma nova ordem econmica e social (New Deal), optou-se pela formulao de leis que estabeleciam amplas delegaes de competncias, por meio do uso de expresses vagas e conceitos indeterminados, permitindo aos rgos administrativos uma adaptao constante s mutaes da realidade ftica. Isso era feito por meio de regulao expedida por Agncias especializadas nas respectivas reas de atuao, as quais eram, em princpio, politicamente neutras, em funo da estabilidade de seus dirigentes.15 Todavia, nos Estados Unidos da Amrica a questo do desemprego e do crescimento econmico somente foi amenizada durante a Segunda Guerra Mundial. O intervencionismo ou dirigismo era a tendncia do Estado manter uma interveno reguladora permanente numa Economia capitalista, em contraposio ao absentesmo do Estado liberal, sem conduzir necessariamente estatizao de empresas privadas, a ao governamental pode existir sob as formas de regulamento, participao, controle e planejamento da produo.16 Verifica-se que o Estado teve que intervir na Economia para auxiliar, por vezes como financiador, outras como consumidor, na tentativa de fomentar e resolver os problemas da sociedade.

14 15

SANDRONI, Paulo (Org). Dicionrio de economia. 2.ed. So Paulo: Best Seller, 1989, p. 215. DALLARI, Adilson Abreu. Controle poltico das agencias reguladoras. Revista Trimestral de Direito Pblico. n. 38. So Paulo: Malheiros, 2002, p. 19. 16 SANDRONI, Paulo (Org). Op. cit., p. 88.

21

As razes que demonstram que o Estado intervencionista sofreu falncia, levandose em contraposio ao Estado liberal, so indicadas por Eurico de Andrade Azevedo como: o crescimento desmesurado do aparelho administrativo estatal, de empresas pblicas e sociedades de economia mista e suas subsidirias, e o esgotamento da capacidade de investimento do setor pblico ocasionando a deteriorao dos servios pblicos em geral.17 Destarte, o Estado ao pretender cuidar de todos os setores viu que no tinha condio sequer financeira para tanto, por isto, ficou demonstrada a sua incapacidade. Ainda sobre o Sculo XX, porm retratando de forma geral os paises, principalmente os Estados Unidos da Amrica, a Frana e a Alemanha, pode-se dizer que com a interveno estatal na Economia dirigida a promover o desenvolvimento econmico e social houve resultado favorvel nas condies de vida da populao, que melhorou significativamente. Porm, o crescimento da populao e a diminuio da eficincia das atividades exercidas diretamente pelo Estado concorreram fortemente para o fenmeno denominado crise fiscal, que indicava a situao de insolvncia governamental, dificultando o cumprimento das obrigaes assumidas e do desenvolvimento de projetos mais ambiciosos, segundo Maral Justen Filho que continua:
A crise fiscal do Estado de Bem-Estar conduziu a perspectiva de reduo das dimenses do Estado e de sua interveno direta no mbito econmico. Passou-se a um novo modelo de atuao estatal, que se caracteriza preponderantemente pela utilizao da competncia normativa para disciplinar a atuao dos particulares.18

Esse novo modelo de atuao quer dizer que o Estado passou a ser regulador pois no teve condies de atuar diretamente na Economia. No bastasse a derrocada mencionada, houve o aumento das despesas e diminuio das receitas, o que ocasionou enorme dvida interna e externa ao Estado.

17

AZEVEDO, Eurico de Andrade. Agncias reguladoras. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro: Renovar, n. 213, p. 141-148, jul-set. 1998, p. 141. 18 JUSTEN FILHO, Maral. O direito regulatrio. Interesse Pblico, ano 9, n. 43, mai-ju-2007, Belo Horizonte: Frum, 2007, p. 20-23.

22

Com a presso da poltica operria e o desejo de cunho social o Poder Pblico foi forado a cada vez mais intervir na ordem econmica e social. Mas a tendncia moderna reverter a interveno total, tanto que no mundo assiste-se a um revigoramento do mercado como instrumento regulador por excelncia da Economia.19 Neste passo, em decorrncia de tanta presso e cobrana sobre o Estado, surge novo pensamento, o neo-liberal, que ser analisado a seguir. Depois da Segunda Guerra Mundial, surgiu o pensamento neo-liberal na Amrica do Norte e parte da Europa onde predominava o Capitalismo, como oposio em desfavor do Estado Intervencionista e de Bem-Estar. Mais adiante, em 1973, com a crise econmica que caiu sobre o mundo capitalista, devido ao modelo adotado no ps-guerra, houve enorme recesso e os servios pblicos eram prestados com m qualidade, a inflao era exorbitante, alguns Estados estavam falidos. Necessrio era que o Estado diminusse seu tamanho, abrindo vrios setores para o investimento privado para haver revitalizao, o que veio privilegiar as privatizaes para conter a interveno.20 Constata-se que outro acontecimento histrico, a Segunda Guerra Mundial, fez eclodir esse novo pensamento, na tentativa de superar essa nova crise. O Neoliberalismo doutrina poltico-econmica que representa uma tentativa de adaptar os princpios do Liberalismo econmico s condies do Capitalismo moderno. Os neoliberais, como a escola liberal clssica, acreditam que a vida econmica regida por uma ordem natural formada a partir das livres decises individuais e cuja mola-mestra o mecanismo dos preos. O disciplinamento da ordem econmica seria realizado pelo Estado, para combater os excessos da livre concorrncia. No plano social defende a limitao da herana e das grandes fortunas e o estabelecimento de condies de igualdade que possibilitem a concorrncia.21

19

BASTOS, Celso Ribeiro. MARTINS, Ives Gandra. Comentrios Constituio do Brasil: promulgada em 5 de outubro de 1988. So Paulo: Saraiva, 1990, v.7. p. 5. 20 CAL, Ariane Brito Rodrigues. As agncias reguladoras no direito brasileiro. Rio de Janeiro: Renovar, 2003, p.25-6. 21 SANDRONI, Paulo (Org). Dicionrio de economia. 2.ed. So Paulo: Best Seller, 1989, p.214.

23

Portanto, as idias neo-liberais, principalmente nos movimentos operrios, ganharam fora e o Estado teve que se rendar as mudanas, principalmente deixar que a iniciativa privada atuasse na Economia, para conseguir manter o bem da sociedade e para sua prpria sobrevivncia. 1.2 A ORDEM ECONMICA NAS CONSTITUIES BRASILEIRAS Em decorrncia destas reviravoltas acima descritas, demonstrando a influncia das correntes e doutrinas nas Constituies que surgiram no Sculo XX, sintticamente podem ser citadas as abaixo, as quais influenciaram a vida econmica brasileira. A Constituio alem, conhecida como Constituio de Weimar de 11.08.1919, serviu de modelo econmico para as Constituies sociais, segundo Manoel Gonalves Ferreira Filho, pois contm uma seo intitulada Da vida econmica22, na qual esto as grandes linhas de uma regulao sistemtica da Economia, de uma constituio econmica. Serviu de inspirao, e foi copiada, s vezes, pelas Constituies da Europa e pela brasileira de 1934.23 Destarte, a Constituio alem serviu como matriz, baliza ou norte para as demais Constituies que privilegiaram o econmico. Na lio de Celso Ribeiro Bastos, a Carta brasileira de 1937, outorgada por Getlio Vargas, tentou implantar uma Economia corporativista, na qual a Economia de produo deveria ser organizada em corporaes colocadas sob a assistncia e a proteo do Estado. A Constituio Federal de 1946 voltou a privilegiar a Economia capitalista, porm permitiu uma forte ingerncia do Estado no setor econmico. Tanto a Constituio de 1967 quanto a Emenda Constitucional n 1/1969 adotaram o sistema de Economia capitalista, sendo que era forte o dirigismo econmico, embora praticado em nome da Economia de mercado e da livre concorrncia.24

22

O Art. 151. da Constituio de Weimar diz: A organizao da vida econmica dever realizar os princpios da justia, tendo em vista assegurar a todos uma existncia conforme dignidade humana. 23 FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Direito constitucional econmico. So Paulo: Saraiva, 1990, p.4. 24 BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de direito constitucional. So Paulo: Celso Bastos, 2002, p.723.

24

Verifica-se que as Constituies sofrem influncia das doutrinas de cada poca, bem como dos regimes adotados pelos pases. As Constituies do Brasil a partir de 1934 at de 1988, dedicaram ttulo especfico Ordem Econmica e trataram da interveno do Estado na Economia, mesmo que por vrias vezes, dando realce destinao social da propriedade ou a outros aspectos de relevante interesse pblico.25 Depreende-se que o econmico de suma importncia para a Nao, pois os acontecimentos histricos confirmaram tal assertiva. Complementando, Manoel Gonalves Ferreira Filho diz que Constituies que rigorosamente no so socializantes, como a do Brasil de 1988, tambm possuem normas que sistematizam a disciplina da Economia, a ponto de se poder dizer, que possuem uma constituio econmica integrada no corpo da Lei Maior.26 Hodiernamente o Direito Econmico est em ascenso devido aos vrios dispositivos constantes da Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988, no Ttulo VII tratou da Ordem Econmica e Financeira, e no seu Captulo I cuidou dos princpios gerais da atividade econmica nos Arts. 170 a 181. Pode-se dizer que o Brasil tem uma Constituio econmica, segundo Kildare Gonalves Carvalho, pois se assenta em um complexo de normas fundamentais que instituem de forma jurdica elementos estruturais para uma forma concreta de um sistema econmico. E a ordem econmica fixada ou presumida pela ordem jurdica, e pode ser diretamente pela constituio ou por regras fundamentais do direito privado e administrativo.27

25

LOSS, Giovani R. Contribuies teoria da regulao no Brasil: fundamentos, princpios e limites do poder regulatrio das agncias. In: ARAGO, Alexandre Santos de (Org.). O poder normativo das agncias reguladoras. Rio de Janeiro: Forense, 2006, p. 144. 26 FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Curso de direito constitucional. 28.ed So Paulo: Celso Bastos, 2002, p.5. 27 CARVALHO, Kildare Gonalves. Direito constitucional. 10.ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2004, p.731.

25

Portanto, a Assemblia Nacional Constituinte de 1988 foi prudente e feliz quando destinou captulo prprio para cuidar dos princpios da atividade econmica, assegurando deste modo, base slida e determinante para os setores privados. O objeto de uma Constituio econmica, para Manoel Gonalves Ferreira Filho, cuidar da base da organizao jurdica da Economia, que so as normas jurdicas que a regulam, disciplinando-a e especialmente controlam o poder econmico, limitando-o com o fim de prevenir abusos. 28 A Constituio Federal de 1988 no expressa, mas adota o sistema capitalista, pois deixa a iniciativa privada cuidar dos meios de produo e dos servios, apesar de ter inmeras determinaes de ordem social. Segundo Jos Afonso da Silva, a ordem econmica na Constituio Federal de 1988 contempla a Economia de mercado, distanciada todavia do modelo liberal puro e ajustada ideologia neoliberal. A Constituio arreda o dirigismo, mas agasalha o intervencionismo econmico, o qual no se faz contra o mercado, porm a seu favor. E ainda, a Constituio capitalista, mas a liberdade apenas admitida enquanto exercida no interesse da justia social e confere prioridade aos valores da Economia de mercado.29 Pode-se verificar que o constituinte brasileiro teve enorme preocupao quando da elaborao da Constituio Federal de 1988, principalmente com a ordem econmica, devido aos acontecimentos j ocorridos no mundo e no Pas. Neste passo, com a breve exposio sobre as mudanas que ocorreram na Histria a partir do Sculo XVIII, sem a pretenso de esgotar o tema, tentou-se situar no tempo as correntes e doutrinas que vigoravam, para deste modo compreender os motivos que impulsionaram o surgimento das Agncias, e em especial das Agncias Reguladoras.

28 29

FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Direito constitucional econmico. So Paulo: Saraiva, 1990, p.6. SILVA, Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 22.ed. So Paulo: Malheiros, 2003, p. 689.

26

1.3 O ESTADO ATUANDO NA ECONOMIA BRASILEIRA A PARTIR DE 1988. O Estado ao impor sua autoridade na ordem econmica trilhou trs formas, primeiro foi Estado liberal como garantidor da ordem econmica; depois o Estado com pulso forte foi interventor na mesma ordem, e, finalmente, Estado regulador e simultaneamente agente que tem autorizao constitucional, porm em hipteses excepcionais, para atuar na atividade econmica. No Brasil, segundo Jos Afonso da Silva30, a atuao do Estado na Economia pode ocorrer, de acordo com a Constituio Federal de 1988, pela forma de explorao direta e como agente normativo e regulador da atividade econmica, por isto o Estado pode ser um agente econmico e um agente disciplinador da Economia. A explorao direta da atividade econmica pelo Estado somente permitida quando a Constituio Federal autoriza, portanto pode ser por meio de monoplio (Art. 177 CF) ou quando necessria aos imperativos da segurana nacional ou a relevante interesse coletivo (Art. 173 CF). No participao suplementar ou subsidiria da iniciativa privada, pois caso ocorra a exigncia, ser legtima a participao do Estado diretamente na atividade econmica, sem se falar de preferncia ou de suficincia da iniciativa privada. Segundo Eros Grau, quando o Estado explora de forma direta a atividade econmica via regime de monoplio classificada como interveno por absoro e quando o faz por regime de competio com a iniciativa privada recebe o nome de regime de competio.31 A Constituio Federal quando trata da ordem econmica, no Art. 170, privilegia a livre iniciativa e no inciso IV a livre concorrncia como princpio fundamental, deste modo, a atuao no domnio econmico dada aos particulares, podendo o Estado exerc-la somente de forma excepcional, como prev o Art. 173.

30 31

SILVA, Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 22.ed. So Paulo: Malheiros, 2003, p. 780. GRAU, Eros Roberto. A ordem econmica na Constituio de 1988 (interpretao e crtica). 10.ed. So Paulo: Malheiros, 2005, p. 159.

27

A Constituio Federal permite que o Estado atue na Economia e o Art. 173, 1, inciso II e 2, menciona o regime jurdico que dever a empresa estatal seguir, ou seja, regime jurdico de direito privado. De acordo com Floriano de Azevedo Marques Neto, o Estado pode atuar em face da Economia segundo dois critrios: abrangncia e intensidade. A abrangncia est pautada pelo princpio da subsidiariedade onde o Estado s deve atuar nos segmentos da Economia em que a iniciativa privada no atua ou, atuando, no possui interesse ou condies de concretizar os objetivos de polticas pblicas. J a intensidade est relacionada com o princpio da proporcionalidade que mesmo nestes setores, os instrumentos e a modalidade de interveno devero ser: necessrios, adequados e ponderados. 32 A Constituio Federal utiliza o termo explorao direta da atividade econmica pelo Estado, no sentido de ordenao jurdica soberana, refere-se a todas as unidades integrantes da Repblica Federativa do Brasil, ou seja, Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios. Os instrumentos de participao do Estado na Economia so a empresa pblica e a sociedade de economia mista. As empresas e entidades que explorem atividade econmica devero ter sua criao autorizada por lei especfica ( 1, do Art. 173 da CF.)33. Depreende-se do Art. 173, da Constituio Federal, de forma excepcional, que o Estado explore a atividade econmica privada, quando necessrio aos imperativos da segurana nacional ou a relevante interesse coletivo, porm em igualdade de condies com a iniciativa privada, respeitada a livre concorrncia.

32

MARQUES NETO, Floriano de Azevedo. Modalidades de interveno do Estado na economia. II Frum brasileiro de direito pblico da economia. Rio de Janeiro, 25.nov.2004. Disponvel em <www.ana.gov.br/Institucional/ ASPAR/AgenciasReguladoras/FlorianoMarques-ModalidadesDeIntervencao DoEsta.pdf>,. Acesso em: 3.out.2007. 33 Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituio, a explorao direta de atividade econmica pelo Estado s ser permitida quando necessria aos imperativos da segurana nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei. 1. A lei estabelecer o estatuto jurdico da empresa pblica, da sociedade de economia mista e de suas subsidirias que explorem atividade econmica de produo ou comercializao de bens ou de prestao de servios, dispondo sobre:

28

Para se configurar as hipteses do caput do Art. 173, da Constituio Federal necessrio ser a elaborao de Lei Nacional que definir as expresses imperativos de segurana nacional e relevante interesse coletivo, pois a competncia Legislativa para tal fim da Unio (Arts. 21 e 22 da CF.). A Constituio Federal no Art. 37, incisos XIX e XX34, determina a forma de criao da empresa pblica, da sociedade de economia mista e outras entidades estatais ou paraestatais para que possam atuar na atividade econmica privada. Neste passo, somente mediante a criao e autorizao por lei que o Estado poder atuar na atividade econmica, por meio de regime jurdico de direito privado, respeitando a livre concorrncia. O Estado pode, desta maneira, explorar a atividade econmica de acordo as normas do direito privado, consoante Art. 173, 1, da Constituio Federal, porm com inmeras alteraes impostas por outras normas constitucionais, como as referentes fiscalizao financeira e oramentria previstas no Art. 70 e seguintes da Constituio Federal e as constantes do captulo referente Administrao Pblica, em especial o Art. 39, da Constituio Federal. Desta forma, o Estado para atuar na atividade econmica tem que se submeter s regras e normas da atividade privada, e, ainda, respeitar e cumprir outras tantas determinaes impostas Administrao Pblica, como se estivesse na administrao direta, pois o capital que deu origem a empresa estatal pblico e deve ser fiscalizado. Por conseguinte, a Constituio Federal deixa claro que a atividade econmica ser exercida pela iniciativa privada (Art. 170), mas o Estado continua velando pelos

34

Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte: XIX - somente por lei especfica poder ser criada autarquia e autorizada a instituio de empresa pblica, de sociedade de economia mista e de fundao, cabendo lei complementar, neste ltimo caso, definir as reas de sua atuao; XX - depende de autorizao legislativa, em cada caso, a criao de subsidirias das entidades mencionadas no inciso anterior, assim como a participao de qualquer delas em empresa privada;

29

interesses pblicos, o que realizado tambm via Agncias Reguladoras, e a seguir, verificarse- como ocorreu o surgimento destas no estrangeiro.

30

2 ALGUMAS AGNCIAS REGULADORAS NO DIREITO ALIENGENA

Nesta oportunidade, investiga-se algumas Agncias Reguladoras no Direito estrangeiro, quais sejam: na Inglaterra, nos Estados Unidos da Amrica, em Frana e em Portugal, as quais deram origem ao instituto e serviram de modelo para as Agncias brasileiras. 2.1 NA INGLATERRA As Agncias Reguladoras tiveram como bero o Reino Unido e, logo aps, por influncia deste, os Estados Unidos da Amrica. Segundo Alexandre de Moraes, a origem remota das Agncias Reguladoras inglesa, a partir da criao pelo Parlamento em 1834, de diversos rgos autnomos com o finalidade de aplicao e concretizao dos textos legais.35 Desta maneira, foi pela criao desses rgos autnomos que surgiu o embrio para posteriormente nascerem as Agncias propriamente ditas nos Estados Unidos da Amrica, como ser visto a seguir. Deste modo, na Inglaterra encontrada a figura da Executiv Agency (Agncia Executiva), mais conhecida como Next Steps Agency, criada com o objetivo de evitar a influncia do poder poltico na regulamentao de questes especficas que venham envolver a sociedade britnica, visando a melhoria e o aperfeioamento do servio pblico em prol do cidado e do prprio governo.36

35

MORAES, Alexandre de. Agncias reguladoras. Revista dos Tribunais, So Paulo, ano 90, v. 791, p. 739-756, set. 2001, p. 745. 36 CAL, Ariane Brito Rodrigues. As agncias reguladoras no direito brasileiro. Rio de Janeiro: Renovar, 2003, p.76.

31

Distintamente das Agncias Reguladoras, as Agncias Executivas britnicas no possuem fora normativa, deste modo, so espcie de rgos semi-autnomos, mas so vinculadas aos ministrios setoriais e sofrem a fiscalizao do Legislativo. Importante salientar que foi a primeira ministra da Inglaterra Margareth Thatcher quem primeiro denunciou o problema do domnio exorbitante do Estado dentro dos sistemas produtivos dos principais pases capitalistas e instituiu o termo privatization (privatizao) que nada mais do que uma poltica de transferncia para o particular de domnios pblicos.37 Destarte, mais uma vez foi a Inglaterra quem saiu na frente, e com as privatizaes houve influncia e adoo deste sistema em vrios pases, inclusive no Brasil, o que fomentou as Agncias Reguladoras. Portanto, o direito anglo-saxo influenciou os Estados Unidos da Amrica, devido, inclusive, a ligao histrica destes pases, de onde se originaram as Agncias Reguladoras. 2.2 NOS ESTADOS UNIDOS DA AMRICA O direito norte-americano reconhecido por grande parte da doutrina como o direito das Agncias, alm de ser considerado como modelo para inmeros pases. Nos Estados Unidos da Amrica a origem das Agncias Reguladoras teve como principal marco a Lei de Comrcio Interestadual (Interstate Commerce Commission), criada em 1887 para regulamentar os servios interestaduais de transporte ferrovirio.38

37

CAL, Ariane Brito Rodrigues. As agncias reguladoras no direito brasileiro. Rio de Janeiro: Renovar, 2003, p.26. 38 ARAGO, Alexandre Santos de. As agncias reguladoras independentes e a separao de poderes: uma contribuio da teoria dos ordenamentos setoriais. Revista Dilogo Jurdico, Salvador, CAJ Centro de Atualizao Jurdica, n 13, abril-maio, 2002. Disponvel em <http:www.direitopublico.com.br>. Acesso em 10 nov.2007, p.07.

32

Deste modo, nos Estados Unidos da Amrica as Agncias Reguladoras tiveram no incio o objetivo de enfrentar os monoplios e a concorrncia desleal praticados pelas ferrovias norte-americanas. Segundo Leila Cullar, o modelo tradicional das Agncias Reguladoras norteamericanas era caracterizado por quatro elementos:
A imposio de sanes pela Administrao aos particulares deveria ser autorizada pelo Poder Legislativo, atravs de regras que controlassem a atuao das agncias administrativas; Os procedimentos decisrios adotados pelas agncias deveriam se pautar pelas diretivas legislativas; Possibilidade de reviso jurisdicional da atividade das agncias, a fim de assegurar a utilizao pelas agncias de procedimentos precisos e imparciais, conforme as diretivas impostas pelos legisladores; O processo decisrio utilizado pelas agncias deveria facilitar o exerccio da reviso judicial.39

Deste modo, na etapa inicial do desenvolvimento do direito administrativo norteamericano os tribunais compreendiam que a atuao das Agncias poderia ser examinada e suas deliberaes corrigidas, verificando a legalidade e inclusive o mrito de seus atos. A organizao administrativa nos Estados Unidos da Amrica se concentra nas Agncias, as quais so institudas por lei e o legislativo lhe outorga os poderes para o seu exerccio, deste modo, a lei determina a direo para sua atuao e os mtodos de agir, os princpios que determinam o seu funcionamento e a forma de fiscalizao pelo Congresso Nacional. O termo Agncia nos Estados Unidos da Amrica tem sentido amplo, pois abrange qualquer autoridade do Governo, esteja ou no sujeita ao controle de outra Agncia, com excluso do Congresso e dos Tribunais, conforme consta da Lei de Procedimento Administrativo (Administrative Procedure Act) de 1946.40

39

CULLAR, Leila. Poder normativo das agncias reguladoras norte-americanas. Revista de Direito Administrativo, n. 229, p. 153-176, jul-set, Rio de Janeiro: Renovar, 2002, p. 160. 40 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na administrao pblica: concesso, permisso, franquia, terceirizao, parcerias pblico-privada e outras formas. 5.ed. So Paulo: Atlas, 2005, p.196.

33

Neste sentido, com exceo dos trs Poderes do Estado (executivo, legislativo e judicirio) as demais autoridades pblicas norte-americanas so Agncias. Nos Estados Unidos da Amrica, ao se falar em Administrao Pblica significa dizer Agncias, sendo certo ainda que muitos afirmam que o direito norte-americano reconhecido como o direito das Agncias, em face de sua organizao descentralizada, havendo vrias espcies de Agncias: Reguladoras (regulatory agency), no Reguladoras (non regulatory agency), Executivas (executive agency); Independentes (independet regulatory agency or comissions).41 Os critrios para a classificao das Agncias administrativas americanas dependem da natureza dos poderes que lhes so atribudos e tambm quanto independncia perante o Poder Executivo. Destarte, para melhor compreender a classificao acima, as Agncias Reguladoras tem poderes normativos recebidos do Congresso Nacional para expedir normas atinentes ao Direito, a atividade ou liberdade econmica dos cidados. As Agncias no reguladoras prestam servio social. As Agncias Executivas seus dirigentes podem ser demitidos de forma livre pelo Presidente da Repblica e, finalmente, nas Agncias Independentes seus dirigentes so protegidos pela estabilidade, mas podem ser destitudos nos casos expressos na lei.42 Deste modo, estas so as peculiaridades das Agncias norte-americanas, mas interessa saber mais sobre as Agncias Reguladoras, tema desta investigao. As Agncias Reguladoras americanas so entes que estabelecem regras para setores econmicos privados, condicionam os direitos e liberdades dos particulares e tm

41

MORAES, Alexandre de. Agncias reguladoras. Revista dos Tribunais, So Paulo, ano 90, v. 791, p. 739-756, set. 2001, p. 746. 42 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na administrao pblica: concesso, permisso, franquia, terceirizao, parcerias pblico-privada e outras formas. 5.ed. So Paulo: Atlas, 2005, p.197.

34

competncia para resolver conflitos intersubjetivos, embora a participao da Administrao no produza qualquer efeito modificativo.43 Portanto, as Agncias Reguladoras exercem os poderes normativos e decisrios que lhe foram delegados pelo Congresso norte-americano, refletindo sobre as condies jurdicas dos cidados com que se relacionam. Segundo Guillermo Munz, as Agncias norte-americanas regulam atividades desenvolvidas por particulares sob a fiscalizao do Estado, e ao tratar do assunto, assevera que:
Como se sabe, os Estados Unidos no optaram pela poltica de nacionalizaes. O que para ns servio pblico, l so atividades prestadas por empresas privadas que normalmente dependem de uma habilitao estatal. So empresas econmicas dotadas de um regime especial. Esta singularidade situa-se nas excees regra geral da livre iniciativa privada.44

As Agncias Reguladoras norte-americanas so na essncia organismos tpicos do estado de bem-estar, voltados a monitorar a interveno da Administrao no domnio econmico. Complementando o que anteriormente foi mencionado, Marcos Augusto Perez assevera:
De fato, as agencies foram concebidas como organismos independentes e autnomos em relao estrutura tripartite de poderes estatais. Para elas se delegaram funes de cunho legislativo (funo reguladora), judicial (funo contenciosa) e administrativo (funo fiscalizadora). A idia que presidiu a criao dessas entidades era dotar o Estado de rgos que possussem agilidade, especialidade e conhecimento tcnico suficientes para o direcionamento de determinados setores da atividade econmica, segmentos

43

CULLAR, Leila. Poder normativo das agncias reguladoras norte-americanas. Revista de Direito Administrativo, n. 229, p. 153-176, jul-set, Rio de Janeiro: Renovar, 2002, p. 157. 44 MUNZ, Guilhermo. Os entes reguladores como instrumento de controle dos servios pblicos no direito comparado. In: Direito Administrativo Econmico (Coord. de Carlos Ari Sundfeld). So Paulo: Malheiros, 2000, p.148.

35

estes que potencialmente representariam uma fonte de constantes problemas sociais.45

Por conseguinte, a partir das administraes independentes comeou a modificao no mbito de competncias nos Estados federados norte-americanos, e a lei inicia o processo de regulao pblica de atividades privadas. Segundo Leila Cullar, o direito administrativo dos Estados Unidos da Amrica a partir de 1985, vive um momento denominado de retrocesso ou consolidao. Discute-se a eficincia das Agncias e o custo-benefcio da regulao. Por outro lado, diversas medidas de desregulao foram tomadas.46 Neste perodo, havia entendimentos contrrios, pois existiam propostas para incentivar a participao da iniciativa privada e, simultaneamente, em outros setores propunha-se a desregulao. Neste passo, para direcionar a posio dos Tribunais norte-americanos, a Suprema Corte adotou as seguintes medidas:
Concedeu s agncias liberdade considervel em relao reviso judicial, quando decidem no adotar determinado comportamento; Limitou as hipteses em que os tribunais podem infligir s agncias novas exigncias procedimentais; Imps aos tribunais que atentassem para as diversas interpretaes das normas formuladas pelas agncias.47

As medidas adotadas pela Corte Suprema norte-americana foram no sentido de pacificar o entendimento dos demais Tribunais ptrios.

45

PEREZ, Marcos Augusto. As agncias reguladoras no direito brasileiro: origem, natureza e funo. Revista Trimestral de Direito Pblico, n. 23. So Paulo: Malheiros, 1998, p.125. 46 CULLAR, Leila. Poder normativo das agncias reguladoras norte-americanas. Revista de Direito Administrativo, n. 229, p. 153-176, jul-set, Rio de Janeiro: Renovar, 2002, p. 161. 47 CULLAR, Leila. Op. cit., p. 161.

36

As Agncias norte-americanas, segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro, exercem funo quase-legislativa, pois editam normas, e funes quase-judiciais, porque resolvem determinados conflitos de interesses determinando o direito aplicvel para solucion-los.48 Quanto a funo quase-judicial no h polmica, pois existe o controle das Agncias pelos Tribunais norte-americanos, como j analisado. Todavia, existe discusso quanto a questo da funo quase-legislativa, diante da idia de indelegabilidade de poder, decorrente do princpio da separao de poderes, bastante rgido no direito norte-americano; esse princpio impede que o Legislativo delegue sua funo de legislar a rgos de outros Poderes.49 Portanto, a funo reguladora das Agncias norte-americanas est sendo limitada, pela disputa que existe entre o controle pelo Poder Executivo e Legislativo e, at pelo fato de haver perdido parte da confiana e admirao por quinho do governo e da sociedade. Deste modo, o desenvolvimento das Agncias se deu nos Estados Unidos da Amrica, porque teve longo perodo para se aperfeioar. Pode-se concluir que os Estados Unidos da Amrica foi o modelo matriz em relao s Agncias, servindo de fonte para inmeras Naes. Todavia, enquanto Naes ainda adotam o modelo das Agncias Reguladoras norte-americanas, l parece haver certa crise de existncia deste instituto, mas o aperfeioamento somente ocorre quando se coloca em prtica novas idias para solucionar os problemas. 2.3 EM FRANA Na Europa, o modelo francs de Agncias serviu de inspirao para inmeros pases da Amrica Latina, tais como a Argentina e o prprio Brasil. Apesar de aparentar ser

48

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na administrao pblica: concesso, permisso, franquia, terceirizao, parcerias pblico-privada e outras formas. 5.ed. So Paulo: Atlas, 2005, p.197. 49 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Op. cit., p.197.

37

um modelo de administrao descentralizada, devido ao fato de que submete administrao regras impostas pelo governo, ele , na verdade, um modelo centralizado. Explica Ariane Brito Rodrigues Cal que o modelo francs se formou entre 1880 e 1945, sustentado por um sistema rgido constitucional, e complementa:
(...) as autoridades administrativas independentes, como so chamadas as agncias na Frana, no so qualificadas como pessoas jurdicas, diferentemente do modelo norte-americano e, consequentemente, do brasileiro. Por outro lado, ditas autoridades possuem poder normativo; autonomia financeira e administrativa em relao ao poder poltico; estabilidade dos dirigentes, etc.50

O direito administrativo francs adota o sistema europeu-continental, onde a Administrao Pblica tem estrutura intrincada, pois contm inmeros rgos que fazem parte da Administrao direta e outros da indireta. Em Frana as Agncias Reguladoras so denominadas de Autoridades Administrativas Independentes (Autorits Administratives Indpendantes), lidam com a questo do regime jurdico dos servios pblicos. A Constituio francesa de 1946 incluiu em seu prembulo51 uma declarao de princpio que influenciou o direito pblico europeu, da Amrica Latina e inclusive, o do Brasil at os anos 80 do Sculo XX.52 Deste modo, passa a concepo de que a empresa particular que desempenha atividades concedida ou permitida deve zelar pelos interesses da sociedade, como se fosse o prprio Estado que ali estivesse.

50

CAL, Ariane Brito Rodrigues. As agncias reguladoras no direito brasileiro. Rio de Janeiro: Renovar, 2003, p.78. 51 Prembulo: Todo bem, toda empresa cuja explorao tenha ou que venha a adquirir caracteres de um servio pblico nacional ou de um monoplio de fato deve tornar-se propriedade da coletividade, portanto, do Estado. Est a, a idia de que os servios, bens e equipamentos que tenham interesse coletivo ou que constituam monoplio de fato devam sujeitar-se, em razo da utilidade pblica de que se revestem, administrao do Estado. CASTRO, Carlos Roberto Siqueira. Funo normativa regulatria e o novo princpio da legalidade. ARAGO, Alexandre Santos de (Org.). O poder normativo das agncias reguladoras. Rio de Janeiro: Forense, 2006, p.64. 52 CASTRO, Carlos Roberto Siqueira. Funo normativa regulatria e o novo princpio da legalidade. In: ARAGO, Alexandre Santos de (Org.). O poder normativo das agncias reguladoras. Rio de Janeiro: Forense, 2006, p.64.

38

As autoridades administrativas Independentes francesas apresentam duas interessantes divergncias em relao ao modelo norte-americano: no possuem personalidade jurdica prpria, e a garantia principal de independncia est na conscincia social em relao necessidade de preserv-la, conforme preconiza a Constituio Francesa de 1958, quanto ao modelo de Administrao Pblica.53 Como mencionado anteriormente, o modelo francs diferente do norteamericano quanto ao direito administrativo, portanto, cada pas adota regras e peculiaridades prprias para atender suas necessidades. Por outro lado, como pontos comuns entre o modelo francs e o norte-americano, quanto a organizao, tem-se a composio colegiada dos rgos de direo, o que fortalece a racionalidade de sua atuao e, ainda, o poder regulamentar.54 Corrobora-se desta feita, a afirmao acima de que cada pas adota o sistema de Agncias que tenha melhor adequao para o desempenho de suas finalidades Estatais. Certo que o modelo francs tambm influenciou o direito brasileiro. 2.4 EM PORTUGAL No direito portugus as Agncias Reguladoras tambm so recentes, assim pouca celeuma h, devido o prprio sistema constitucional que limita o poder normativo destes rgos. Deste modo, no modelo portugus, segundo Ariane Brito Rodrigues Cal, as Agncias so conhecidas como AAI, ou seja, Autoridades Administrativas Independentes, e como a matria em questo recente e no existem posies assentes e pacficas, esclarece que as Agncias Reguladoras lusitanas so organismos com funes administrativas especializadas, com independncia orgnica e funcional, e ainda munidas de poderes normativos limitados, de fiscalizao e sancionatrios. Caracterstica relevante das Agncias

53

LIMBERGER, Tmis. Agncias administrativas independentes no direito comparado. Revista de Direito do Consumidor, So Paulo, n. 51, p. 223-248, jul-set. 2004, p. 227. 54 LIMBERGER, Tmis. Op. cit., p. 228.

39

o fato de no possurem a mesma natureza jurdica, assim so pessoas jurdicas diferenciadas, porm comuns para entend-las como um conjunto.55 Portanto, o desenvolvimento das Agncias Reguladoras em Portugal se dar com a utilizao efetiva e duradoura, pois somente com a experincia que se pode fortalecer a aplicao e eficcia deste rgo. Por qualquer prisma que se olhe possvel concluir que nos pases acima mencionados a existncia das Agncias Reguladoras representa um novo modelo de Administrao Pblica, testado e, ao que parece aprovado, devido ao sucesso que representa este moderno modelo de gesto, posto que ao invs de um clssico emaranhado burocrtico e ineficiente, elas devem atuar de maneira clara e transparente na fiscalizao dos setores econmicos para o qual foram criadas, atentas ao cumprimento da lei, dos contratos e qualidade do atendimento aos usurios e consumidores.

55

CAL, Ariane Brito Rodrigues. As agncias reguladoras no direito brasileiro. Rio de Janeiro: Renovar, 2003, p.79.

40

3 AS AGNCIAS REGULADORAS BRASILEIRAS

As Agncias Reguladoras brasileiras surgiram da adoo parcial dos modelos utilizados nos Estados Unidos da Amrica e em Frana. A funo bsica das Agncias Reguladoras no Brasil a interveno do Estado no domnio econmico ou a promoo do desenvolvimento econmico, objetivo tpico do estado de bem-estar, isto sob o ponto de vista do fortalecimento da competio no setor privado da Economia e da criao de procedimentos de controle racional e cristalino.56 Durante a investigao foi possvel perceber que a maior parte da doutrina trata a transformao vivida pelos pases na passagem do antigo Estado liberal para o se que assim pode ser chamado contemporneo Estado neoliberal, focando luzes ainda para a situao intermediria que foi o Estado intervencionista. bem da verdade, o historicismo intrito, alm de mais parecer regra tradicional da grande maioria dos textos doutrinrios, neste caso, acaba por esclarecer o necessrio enfrentamento pelo qual a maior parte dos pases passou ao longo das dcadas, para deixar o Estado liberal, abraar o modelo intervencionista, e, ao depois, coroar sua evoluo ao Estado neoliberal, ou Estado contemporneo, como designa Ariane Brito Rodrigues Cal.57 Neste passo, depois da Segunda Guerra Mundial, o Estado diante de uma sociedade crescentemente complexa e dinmica, verificou a impotncia dos seus instrumentos tradicionais de atuao, o que imps a adoo de mecanismos administrativos mais geis e tecnicamente especializados.

56

PEREZ, Marcos Augusto. As agncias reguladoras no direito brasileiro: origem, natureza e funo. Revista Trimestral de Direito Pblico, n. 23. So Paulo: Malheiros, 1998, p.126. 57 CAL, Ariane Brito Rodrigues. As agncias reguladoras no direito brasileiro. Rio de Janeiro: Renovar, 2003, p.17.

41

Deste modo, surgiram rgos e entidades dotadas de independncia frente ao aparelho central do Estado, com especializao tcnica e autonomia normativa, capazes de direcionar as novas atividades sociais na senda do interesse pblico juridicamente definido. Com a desestatizao dos servios pblicos foram criadas entidades e rgos independentes, com o fim de superviso e normatizao, sendo que cada direito positivo deu formatao jurdica diversa, porm com traos de autonomia face ao poder central do Estado. Os ordenamentos setoriais ou seccionais vieram a constituir instituto de crescente valia quando o Estado verificou a impotncia dos seus mecanismos regulatrios tradicionais segundo Alexandre Santos de Arago, que complementa, no era mais possvel atuar satisfatoriamente sem encarar com agilidade e conhecimentos tcnicos especficos a emergente realidade scio-econmica multifacetria com a qual se deparara.58 Portanto, necessrio se fez a criao de rgos reguladores pelo Estado para atuarem na fiscalizao e normatizao dos setores desestatizados, o que proporciona maior agilidade e eficincia. A verificao da falta de recursos suficientes por parte do Estado para todos os investimentos necessrios, somados a dificuldade de bem administrar, levou ao processo de transferncia para o setor privado a execuo de vrios servios pblicos. Apesar de alguns servios pblicos serem prestados pela iniciativa privada, via concesso, no altera sua natureza pblica, pois o Estado permanece responsvel em relao a sua prestao adequada. Por isto, a privatizao trouxe rigorosa transformao no papel do Estado, pois em lugar de protagonista na execuo dos servios, suas funes passam a ser as de planejamento, regulao e fiscalizao. 59 Portanto, as Agncias Reguladoras surgiram neste conjunto histrico, como personagens fundamentais, pois o Estado passava de prestador do servio para regulador e fiscalizador do mesmo.
58

ARAGO, Alexandre Santos de. As agncias reguladoras independentes e a separao de poderes: uma contribuio da teoria dos ordenamentos setoriais. Revista Dilogo Jurdico, Salvador, CAJ Centro de Atualizao Jurdica, n 13, abril-maio, 2002. Disponvel em <http:www.direitopublico.com.br>. Acesso em 10 nov.2007, p.2-3. 59 MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Agncia reguladora: natureza jurdica, competncia normativa, limite de atuao. Revista de Direito Administrativo, n. 215, jan-mar-1999. Rio de Janeiro: Renovar, 1999, p.72.

42

A relao direta que se tem feito entre as Agncias Reguladoras e servios pblicos executados por particulares apenas histrica, j que nada impede a existncia de Agncias para regulao de atividades puramente privadas, como instrumento de realizao da disciplina jurdica do setor.60 Entretanto, certo que o Brasil at a dcada de 1990 vivia sob a gide de um governo absolutamente intervencionista, que atuava em praticamente todos os setores da Economia. Este modelo de governo gerou conseqncias graves, eis que o aparelho administrativo estatal, no caso, especialmente suas empresas pblicas e as sociedades de economia mista, cresceu demais, fato que culminou no completo esgotamento da capacidade de investimento do setor pblico. A quase total falta de investimentos gerou, por bvio, um verdadeiro desservio populao, posto que a qualidade de todos os servios que eram geridos pelo Estado se mostrava abaixo da linha do aceitvel. A telefonia, por exemplo, era catica. Mesmo em estados desenvolvidos do Sul e Sudeste, por vezes, para se completar uma ligao local, era necessrio aguardar vrios segundos, seno minutos, para obter o tom de discagem. O crescimento vertiginoso dos planos de sade privados demonstram a quase ausncia do Estado na rea da sade. Exemplos vrios aqui poderiam ser listados para corroborar o quanto j asseverado, todavia, desnecessrios, posto que tal se trata de fato pblico e notrio, que por certo permanece e permanecer na memria dos brasileiros por muitas dcadas. Ideologicamente falando, o Estado ante tal situao e visando a modernizao, promoveu uma reforma completa em suas estruturas, dando incio as desestatizaes, concesses e as parcerias de um modo geral. Sem medo de errar e a bem da verdade, tal atitude representou o reconhecimento da incapacidade do Estado em prover as necessidades

60

BARROSO. Luis Roberto. Constituio, ordem econmica e agncias reguladoras. Revista Eletrnica de Direito Administrativo Econmico, Salvador, Instituto de Direito Pblico da Bahia, n 1, fevereiro, 2005, Disponvel em <http://www.direitodoestado.com.br>. Acesso em 05 nov.2007, p. 7.

43

da coletividade, que acabou por encontrar um meio de transferir tal responsabilidade ao setor privado, pois este ltimo sempre se mostrou muito mais competente para a realizao deste tipo de tarefa. Neste cenrio, as Agncias Reguladoras, no dizer de Dagoberto Lima Godoy, surgem como instrumentos balanceadores da descentralizao da ao estatal - com a delegao dos servios pblicos iniciativa privada, em busca de maior eficincia e qualidade - e da indispensvel preservao do interesse pblico, vale dizer dos direitos do cidadousurio.61 Portanto, a delegao dos servios pblicos aos particulares no implicou em servios piores, mas prima e cobra eficincia dos prestadores pelas Agncias e pelos usurios. Celso Antonio Bandeira de Mello ao discorrer sobre o assunto, numa crtica patente s Agncias Reguladoras, as qualifica entre aspas e diz que no h lei nenhuma que defina genericamente o que deve se entender por tal regime e portanto, cumpre investigar em cada caso o que se pretende com isso. E arremata: a idia subjacente continua a ser que desfrutariam de uma liberdade maior do que as demais autarquias. Ou seja: esta especialidade do regime s pode ser detectada verificando-se o que h de peculiar no regime das Agncias Reguladoras em confronto com a generalidade das autarquias.62 Neste passo, o autor mencionado d a entender que no h qualquer novidade com as Agncias Reguladoras, deixando subentendido que no passam das j conhecidas autarquias, porm no se pode desprezar que so especiais em decorrncia da lei que as instituiu. Por outro lado, a poltica governamental de reforma do Estado prestigia o desenvolvimento das Agncias Reguladoras.

61

GODOY, Dagoberto Lima. Um modelo matricial de organizao para Agencia Reguladora Multissetorial. Porto Alegre: Marco Regulatrio, 1999, p. 27. 62 MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 14.ed. So Paulo: Malheiros, 2002, p. 148.

44

O Plano Diretor de Reforma do Estado brasileiro explica a relevncia do papel regulador da Administrao na atualidade, narrando que a reforma do Estado deve ser entendida dentro do contexto da redefinio do papel do Estado, que deixa de ser responsvel pelo desenvolvimento econmico e social pela via da produo de bens e servios, para fortalecer-se na funo de promotor e regulador desse desenvolvimento.63 Deste modo, o Estado reduz seu papel de executor ou prestador direto de servios, devido falta de recursos financeiros para tanto, mantendo-se no papel de regulador, provedor ou promotor destes. 3.1 FUNDAMENTOS PARA A CRIAO DAS AGNCIAS REGULADORAS Ante ao at agora visto possvel asseverar que no existe lei que sirva como marco criador das Agncias no Brasil, uma vez que as mesmas esto sendo institudas por legislao prpria no momento de criao de cada Agncia. Correto tambm afirmar que elas representam mais uma figura introduzida pela chamada Reforma Administrativa, portanto, na dcada de 1990 no Brasil, houve o desenvolvimento da atividade regulatria estatal por meio de entidades pblicas independentes, chamadas de Agncias Reguladoras. A interveno estatal na Economia por meio das Agncias Reguladoras foi uma escolha administrativa governamental, fundada no interesse pblico pela prestao eficiente das atividades econmicas, para correo das falhas de mercado, busca da realizao de objetivos coletivos e garantia do fornecimento de certos bens e servios essenciais para a sociedade.64 Todavia, apesar de no haver lei intrita, a Constituio Federal vigente no Art. 21, inciso XI, dispe que compete Unio: explorar diretamente ou mediante autorizao,
63

PEREZ, Marcos Augusto. As agncias reguladoras no direito brasileiro: origem, natureza e funo. Revista Trimestral de Direito Pblico, n. 23. So Paulo: Malheiros, 1998, p.126. 64 LOSS, Giovani R. Contribuies teoria da regulao no Brasil: fundamentos, princpios e limites do poder regulatrio das agncias. In: ARAGO, Alexandre Santos de (Org.). O poder normativo das agncias reguladoras. Rio de Janeiro: Forense, 2006, p. 143.

45

concesso ou permisso os servios de telecomunicaes nos termos da lei, que dispor sobre a organizao dos servios, a criao de um rgo regulador e outros aspectos institucionais. O inciso XI65, do Art. 21 da Constituio Federal, teve esta nova redao devido a Emenda Constitucional n 8, de 15 de agosto de 1995, donde se verifica a determinao da criao de um rgo regulador para as telecomunicaes. O Art. 174, da Constituio Federal determina que: como agente normativo e regulador da atividade econmica, o Estado exercer, na forma da lei, as funes de fiscalizao, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor pblico e indicativo para o setor privado. Por conseguinte, aqui se encontra mais uma determinao legal constitucional amparando a criao das Agncias Reguladoras pelo Estado. Os incisos I a V, do Art. 177, da Constituio Federal, por sua vez disciplinam o que constitui monoplio da Unio, pesquisa e lavra das jazidas de petrleo e gs natural e outros hidrocarbonetos fluidos, refinao de petrleo, importao e exportao e transporte de petrleo e derivados, pesquisa e enriquecimento de minerais nucleares. No 2, inciso III, deste mesmo artigo, assevera que a lei a que se refere o 1 dispor sobre a estrutura e atribuies do rgo regulador do monoplio da Unio. Deste modo, desnecessria qualquer ginstica de raciocnio para subentender que a prpria Lei Maior d sustentabilidade criao destes tipos de Agncias Reguladoras. A denominao rgo regulador mencionado no 2, III, do Art. 177, foi inserido pela Emenda Constitucional n 9, de 9 de novembro de 1995. Ariane Brito Rodrigues Cal ainda acrescenta que apesar da Constituio Federal ter classificado as Agncias como rgo regulador, tal representa apenas um descuido da
65

O texto original dispunha: XI explorar, diretamente ou mediante concesso a empresas sob controle acionrio estatal, os servios telefnicos, telegrficos, de transmisso de dados e demais servios pblicos de telecomunicaes, assegurada a prestao de servios de informaes por entidades de direito privado atravs da rede pblica de telecomunicaes explorada pela Unio.

46

terminologia, importada, alis, dos Estados Unidos da Amrica. Alerta, entretanto, que a questo da terminologia vem enfrentando srias crticas por parte de alguns autores, pois a expresso legal no deveria predominar sobre a expresso Constitucional, uma vez que no mundo do Direito, os conceitos so elementos cruciais para se identificar os institutos.66 A questo da denominao importante, mas pode-se dizer que prevaleceu o termo Agncia designado pela legislao infraconstitucional, pela influncia norte-americana. Destarte, Egon Bockmann Moreira tece severa crtica quanto denominao atribuda constitucionalmente, ou seja, rgo regulador, pois a lei instituidora utiliza a expresso Agncia Reguladora.67 Todavia, prevaleceu a expresso Agncia Reguladora da legislao criadora de cada instituto e no a denominao Constitucional rgo regulador, at por influncia das Agncias norte-americanas. Neste passo, para melhor compreender as Agncias Reguladoras e o que ocorreu com o Estado brasileiro, necessrio se faz buscar o significado do termo desestatizao. Segundo Diogo de Figueiredo Moreira Neto, a desestatizao de servios pblicos, por meio de formas indiretas de execuo, no importa na sua despublicizao, mas sim a transferncia ou devoluo da execuo das tarefas para a iniciativa privada, as quais requerem a republicizao dos mecanismos de controle do Estado sobre elas. E a funo reguladora produto da deslegalizao, isto , exerccio de competncia normativa por direta delegao legislativa, outorgada com a finalidade de sujeitar determinadas atividades a regras predominantemente tcnicas, de interesse pblico. 68

66

CAL, Ariane Brito Rodrigues. As agncias reguladoras no direito brasileiro. Rio de Janeiro: Renovar, 2003, p. 84. 67 MOREIRA, Egon Bockmann. Agncias administrativas, poder regulamentar e o Sistema Financeiro Nacional. Revista de Direito Administrativo, n. 218, p. 93-112, out/dez, Rio de Janeiro: Renovar, 1999, p.94. 68 MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo, Curso de direito administrativo: parte introdutria, parte geral e parte especial. 14.ed. rev., ampl. e atual. Rio de Janeiro: Forense, 2005, p. 447.

47

Destarte, a grosso modo, desestatizao a transferncia da prestao do servio do Estado para o particular, e ainda, a diminuio da presena do Estado na atividade econmica. Marcos Juruena Villela Souto explicando o programa de desestatizao, diz:
Os programas de desestatizao, capitaneados pelos processos de privatizaes e concesses e liquidao de empresas, buscam corrigir tais distores, repensando o papel do Estado e sua estrutura. Assume, ainda especial relevncia a funo de fomento, pela qual o Estado incentiva os particulares a desenvolver razes de interesse pblico ao invs dele prprio incorporar estruturas Administrao para empreed-las. a substituio do Estado do Bem-Estar pelo Estado-instrumento, afinal, o Estado moderno aquele que viabiliza o adequado atendimento dos interesses da sociedade, mas no aquele que necessariamente, os presta diretamente.69

Verificou-se portanto, o atual papel do Estado perante os interesses a serem defendidos junto sociedade, ou seja, deixa de realizar os servios de forma direta para estimular a iniciativa privada a faz-lo. Por conseguinte, as Agncias Reguladoras brasileiras resultaram do regime de desestatizao introduzido de forma compassada na Administrao Pblica brasileira. A Lei n 8.031, de 12 de abril de 1990 (Criou o Programa Nacional de Desestatizao), disps sobre as primeiras diretrizes do novo papel a ser trilhado pelo Estado. E em 09 de setembro de 1997, a Lei n 9.491 (Alterou os procedimentos relativos ao Programa Nacional de Desestatizao) revogou a lei anterior, utilizando parte daquela norma e incrementou o sistema, e estabeleceu o Programa Nacional de Desestatizao. No Art. 1, inciso I , da Lei n 9.491, de 09 de setembro de 1997, o programa tem como objetivos reordenar a posio estratgica do Estado na Economia, passando para a atividade privada o que estava sendo exercido de forma indevida pelo Poder Pblico, e no inciso V, do mesmo artigo, permite que a Administrao Pblica concentre seus esforos nas

69

SOUTO, Marcos Juruena Villela. Agncias reguladoras. Revista de Direito Administrativo, n. 216, abr-jun, 1999, Rio de Janeiro: Renovar, 1999, p. 132.

48

atividades em que a presena do Estado seja fundamental para a consecuo das prioridades nacionais. Diante desse conjunto aparecem as Agncias Reguladoras, a princpio embasadas pelas novas orientaes descritas nos Art. 21, XI e Art. 177, 2, III, ambos da Constituio Federal, pela nova redao das Emendas Constitucionais n 8 e 9 de 1995, donde restou a previso para a criao de rgos referentes ao controle dos setores eltrico e petrolfero. Com o desenvolvimento do sistema de desestatizao, foram criadas as Agncias Reguladoras, sob a forma de autarquias de regime especial, tendo como atribuio essencial o exerccio da funo regulatria. As autarquias sempre foram criadas para a execuo de tarefas estatais, mesmo antes das atuais Agncias, sendo que outras autarquias existiam com funo de controle. A novidade decorreu do inevitvel entrelaamento do programa de desestatizao e as novas autarquias, atualmente denominadas de Agncias Reguladoras.70 Como demonstrado acima, alguns autores entendem que a nica novidade das Agncias Reguladoras sob a forma de autarquia que so especialmente dirigidas para os setores desestatizados. Por outro lado, s Agncias Reguladoras se impe a obrigao de preservao da competio no mercado, como meio do desenvolvimento econmico, impondo-se a adoo do devido processo legal71 como maneira de atuao, isto , como princpio dirigente do processo de tomada de deciso da Administrao Pblica, instrumento que tende a tornar cada vez mais racional e transparente as decises administrativas.72

70

CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Agncias reguladoras e poder normativo. ARAGO, Alexandre Santos de (Org.). O poder normativo das agncias reguladoras. Rio de Janeiro: Forense, 2006, p. 81. 71 A Constituio Federal do Brasil de 1988 confirmou o devido processo legal no Art. 5, inciso LIV, dizendo que: ningum ser privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal. 72 PEREZ, Marcos Augusto. As agncias reguladoras no direito brasileiro: origem, natureza e funo. Revista Trimestral de Direito Pblico, n. 23. So Paulo: Malheiros, 1998, p.128.

49

Pode-se afirmar que o Brasil incorporou ao Direito Administrativo um instrumento bastante moderno, que deve ser eficiente, de interveno na Economia, que so as Agncias Reguladoras. 3.2 NATUREZA JURDICA DAS AGNCIAS REGULADORAS As Agncias Reguladoras so pessoas jurdicas de Direito Pblico, que devem ser criadas por lei especfica como autarquias, em regime especial, como determina o Art. 37, XIX, da Constituio Federal. Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro:
As autarquias sujeitam-se s normas constitucionais que disciplinam esse tipo de entidade; o regime especial vem definido nas respectivas leis instituidoras, dizendo respeito, em regra, maior autonomia em relao Administrao Direta; estabilidade de seus dirigentes, garantida pelo exerccio de mandato fixo, que ele somente podem perder nas hipteses expressamente previstas, afastada a possibilidade de exonerao ad nutum; ao carter final de suas decises, que no so passveis de apreciao por outros rgos ou entidades da Administrao Pblica.73

Portanto, as Agncias Reguladoras so autarquias, e o regime especial definido na lei instituidora, dando maior autonomia para poder desempenhar seu papel de regulao junto ao setor econmico para o qual foi instituda, respeitados os preceitos constitucionais. O Cdigo Civil vigente no Art. 41, inciso IV, diz que so pessoas jurdicas de direito pblico interno as autarquias. Destarte, a legislao Civil veio sanar qualquer dvida quanto personalidade das autarquias. As Agncias Reguladoras so pessoas jurdicas de direito pblico, porm fazem parte da Administrao Pblica descentralizada.

73

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 17.ed. So Paulo: Atlas, 2004, p. 401.

50

Segundo Diogo de Figueiredo Moreira Neto, a descentralizao setorial baseia-se em reordenar o aparelho estatal e o exerccio do poder pblico, de modo a especializ-lo, de acordo com os diversos setores da atividade econmica e social, em rgos ou em entes, criados por lei, dando-lhes autonomia tcnica para o desempenho de funes administrativas, geralmente deslegalizadas, com maior proximidade e mais intensa interao com os protagonistas desses setores, o que lhes proporciona a necessria legitimidade. Como exemplos tm-se as Agncias Reguladoras, dirigidas aos setores especficos como: servios pblicos de energia eltrica, servios de proteo sade, servios pblicos de transporte de passageiros, execuo do monoplio do petrleo, servios de gerenciamento de guas.74 Desta forma, verifica-se que as Agncias Reguladoras fazem parte da recente modalidade de descentralizao setorial, o que lhes d especialidade e maior controle sobre os setores regulados. As Agncias Reguladoras so, em essncia, organismos tpicos do estado de bemestar, voltados a monitorar a interveno da Administrao no domnio econmico, atividades que realizam por meio do poder regulamentar que lhes atribudo, mas tambm pela funo contenciosa e de fiscalizao, segundo Joaquim Gomes B. Barbosa, que as conceitua como:
Agncia Reguladora, no direito brasileiro, uma autarquia especial, criada por lei, tambm com estrutura colegiada, com a incumbncia de normatizar, disciplinar e fiscalizar a prestao, por agentes econmicos pblicos e privados, de certos bens e servios de acentuado interesse pblico, inserido no campo da atividade econmica que o Poder Legislativo entendeu por bem destacar e entregar regulamentao autnoma e especializada de uma entidade administrativa relativamente independente da Administrao 75 Central.

O fato das Agncias Reguladoras possurem natureza jurdica de autarquia especial, lhes da maior autonomia para desempenhar suas funes junto aos regulados e com independncia suficiente perante a Administrao Pblica.

74

MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo, Curso de direito administrativo: parte introdutria, parte geral e parte especial. 14.ed. rev., ampl. e atual. Rio de Janeiro: Forense, 2005, p. 123. 75 GOMES, Joaquim B. Barbosa. Agncias reguladoras: a metamorfose do Estado e da democracia (uma reflexo de Direito Constitucional e comparado). Revista de Direito Constitucional e Internacional, n 50, ano 13, jan-mar-2005, So Paulo: Revista dos Tribunais. p. 44-5.

51

Para Arnoldo Wald e Luiza Rangel Moraes, as Agncias Reguladoras so:


Organismos constitudos pelo Poder Pblico, para normatizar, aplicar as normas legais, regulamentares e contratuais da atividade sob sua tutela, outorgar e rescindir os contratos de concesso, bem como fiscalizar os servios concedidos, alm de funcionar, em muitos casos, como instncia decisria dos conflitos entre as empresas concessionrias e os usurios.76

Pode-se concluir que a Agncia Reguladora pessoa jurdica de direito pblico, sob a forma de autarquia, em regime especial, com funo de regulamentar, fiscalizar e decidir em carter descentralizado em determinado setor da atividade econmica e social de interesse pblico. 3.2.1 Autarquias A Administrao Pblica pode descentralizar uma atividade que lhe foi conferida pelo ordenamento jurdico ou que lhe de execuo permitida, verificando o interesse pblico, instituir por lei, uma pessoa pblica de natureza administrativa e deste modo, lhe passar a execuo e titularidade do servio ou atividade, sendo que a entidade criada denomina-se autarquia. O sentido trivial do termo descentralizao apartar do centro; porm em sentido jurdico-administrativo, descentralizar conferir a outrem poderes da Administrao. O Estado quem detm os poderes da Administrao, como pessoa nica, todavia formado por vrios rgos que integram sua estrutura, conforme explica Hely Lopes Meirelles:
A descentralizao administrativa pressupe, portanto, a existncia de uma pessoa, distinta da do Estado, a qual investida dos necessrios poderes de administrao, exercita atividade pblica ou de utilidade pblica. O ente descentralizado age por outorga do servio ou atividade, ou por delegao de sua execuo, mas sempre em nome prprio.77

Como j dito, o Art. 37, inciso XIX, da Constituio Federal determina que somente mediante lei especfica poder ser criada a autarquia.
76

WALD, Arnoldo. MORAES, Luiza Rangel. Agncias reguladoras. Revista de Informao Legislativa, ano 36, n. 141, jan/mar-1999, p.143-171. 77 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 28.ed. So Paulo: Malheiros, 2003, p. 712.

52

O Decreto-Lei n 200, de 25 de fevereiro de 1967, no Art. 5, inciso I, define autarquia federal como: o servio autnomo, criado por lei, com personalidade jurdica, patrimnio e receita prprios, para executar atividades tpicas da Administrao Pblica, para seu melhor funcionamento, gesto administrativa e financeira descentralizada. O decreto citado foi omisso quanto definio da personalidade jurdica das autarquias, porm o Cdigo Civil vigente no Art. 41, inciso IV, diz que so pessoas jurdicas de direito pblico interno as autarquias. O conceito de autarquia foi bem explicado por Hely Lopes Meirelles, portanto, Autarquias so entes administrativos autnomos, criados por lei especfica, com personalidade jurdica de Direito Pblico interno, patrimnio prprio e atribuies estatais especficas. 78 As caractersticas das autarquias foram mencionadas por Maria Sylvia Zanella Di Pietro nos seguintes termos:
A autarquia pessoa jurdica de direito pblico, o que significa ter praticamente as mesmas prerrogativas e sujeies da Administrao Direta; o seu regime jurdico pouco difere do estabelecido para esta, aparecendo, perante terceiros, como a prpria Administrao Pblica; difere da Unio, Estados e Municpios pessoas pblicas polticas por no ter capacidade poltica, ou seja, o poder de criar o prprio direito; pessoa pblica administrativa, porque tem apenas o poder de auto-administrao, nos limites estabelecidos em lei.79

Complementando o acima alegado quanto autarquia, Hely Lopes Meirelles leciona que:
A autarquia no age por delegao, age por direito prprio e com autoridade pblica, na medida do jus imperii que lhe foi outorgado pela lei que a criou. Como pessoa jurdica de Direito Pblico interno, a autarquia traz nsita, para a consecuo de seus fins, uma parcela do poder estatal que lhe deu vida. Sendo um ente autnomo, no h subordinao hierrquica da autarquia para com a entidade estatal a que pertence, porque, se isso ocorresse, anularia seu
78 79

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 28.ed. So Paulo: Malheiros, 2003, p. 332. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 17.ed. So Paulo: Atlas, 2004, p. 368.

53

carter autrquico. H mera vinculao entidade matriz que, por isso, passa a exercer, um controle legal, expresso no poder de correo finalstico do servio autrquico.80

Dessume-se que a autarquia tem direito prprio e no fica na dependncia da entidade que a instituiu para cumprir seus objetivos, no age por delegao, pois caso contrrio perderia a finalidade de ser, ou seja, descentralizar os servios pblicos. Explicando o significado de autarquia de regime especial, Caio Tcito diz que toda aquela a que a lei instituidora conferir privilgios especficos e aumentar sua autonomia comparativamente com as autarquias comuns, sem infringir os preceitos constitucionais pertinentes a essas entidades de personalidade pblica, e complementa que no se qualificou, porm, nessa lei orgnica da administrao Pblica Federal, ou em qualquer outra, diferenciao entre autarquias comuns e autarquias de regime especial.81 Por outro lado e apenas ttulo informativo, Manoel Gonalves Ferreira Filho assevera que no Brasil, desde h muito j existiam entidades com funo reguladora, mesmo sem a denominao de Agncia. Diz que no incio do Sculo passado, havia o Comissariado de Alimentao Pblica (1918), o Instituto de Defesa Permanente do Caf (1923), o Instituto do Acar e do lcool (1933), o Instituto Nacional do Mate (1938), o Instituto Nacional do Pinho (1941), o Instituto Nacional do Sal (1940), institutos estes institudos como autarquias econmicas, com escopo precpuo de regular a produo e o comrcio.82 Desta maneira, verifica-se que o Estado brasileiro desde o incio do Sculo XX se utiliza de autarquias para auxlio no desempenho da atividade econmica. Portanto, as Agncias Reguladoras, objeto deste estudo, so autarquias, de regime especial, devido imposio da lei que a instituiu, sendo que apresentam as caractersticas apresentadas e as demais que sero estudadas em momento oportuno.

80 81

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 28.ed. So Paulo: Malheiros, 2003, p.335. TCITO, Caio. A reforma do Estado e a modernidade administrativa. Revista de Direito Administrativo, n. 215, jan-mar, 1999, Rio de Janeiro: Renovar, 1999, p. 5. 82 FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Curso de direito constitucional. 28.ed. So Paulo: Saraiva, 2002, p.134.

54

3.2.2 Agncias Executivas A ttulo de esclarecimento e para que no haja confuso de denominao, devido a influncia norte-americana em relao s Agncias, existe diferena entre Agncia Executiva e Agncia Reguladora brasileiras. Deste modo, conforme explica Joaquim Gomes B. Barbosa:
Agncia executiva, no direito brasileiro, uma Autarquia ou Fundao Pblica dotada de regime especial graas ao qual ela passa a ter maior autonomia de gesto do que a normalmente atribuda s autarquias e fundaes pblicas comuns. Trata-se em realidade de uma qualificao jurdica que pode ser dada a uma autarquia ou fundao, ampliando-lhe a autonomia gerencial, oramentria e financeira, devendo a entidade firmar contrato de gesto com a administrao central, no qual se compromete a realizar as metas de desempenho que lhe so atribudas.83

Verifica-se de pronto que a Agncia Executiva no tem a especialidade das Agncias Reguladoras, e ainda pode ser autarquia ou fundao. Portanto, Agncia Executiva a qualificao dada autarquia ou fundao que celebre contrato de gesto com o rgo da Administrao Direta a que se acha vinculada, para a melhoria da eficincia e reduo de custos, como conceitua Maria Sylvia Zanella Di Pietro84. A poltica de desburocratizao se caracterizou, sob um ngulo, pela relativa autonomia de rgos que, no obstante pblicos, no mais sofrem o direto controle ministerial. Adquirem, porm, autonomia operacional, que se traduz em contratos de gesto celebrados com o Ministrio competente, cuja exata observncia condio da continuidade da Agncia.

83

GOMES, Joaquim B. Barbosa. Agncias reguladoras: a metamorfose do Estado e da democracia (uma reflexo de Direito Constitucional e comparado). Revista de Direito Constitucional e Internacional, n 50, ano 13, jan-mar-2005, So Paulo: Revista dos Tribunais. p. 43. 84 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 17.ed. So Paulo: Atlas, 2004, p.401.

55

Deste modo, para Caio Tcito Agncia Executiva rgo interno que representa um processo de desconcentrao, como entes autnomos voltados para dentro da Administrao Pblica, conservando, portanto, natureza estatal. 85 Portanto, como bem delinearam os autores acima, no paira qualquer dvida entre Agncia Executiva e Agncia Reguladora. Todavia, para melhor compreenso do instituto, o termo desconcentrao administrativa significa a repartio de funes entre os vrios rgos (despersonalizados) de uma mesma Administrao, sem quebra de hierarquia, e a execuo da atividade ou prestao de servio direta e imediata, como leciona Hely Lopes Meirelles.86 A primeira converso de autarquia federal em Agncia Executiva ocorreu com a transformao do INMETRO Instituto Nacional de Metrologia, Normatizao e Qualidade Industrial. Deste modo, so as benesses da lei criadora que confere a autarquia o regime especial, para assegurar o pleno desempenho de suas finalidades especficas, observadas as restries constitucionais. Portanto, as Agncias Executivas so criadas mediante lei, para a melhoria da eficincia e reduo de custos no processo de desconcentrao, enquanto a Agncia Reguladora faz parte do processo de descentralizao administrativa. 3.3 CONCEITO DE REGULAO. Com a transferncia da atividade econmica do setor pblico para o privado, a partir da dcada de 1990, surgiram vrios vocbulos no direito pblico devido a este novo contexto. Dentre eles, o termo regulao, que no presente caso esta associado s Agncias Reguladoras, pode ter dois sentidos, ou seja, um de regular e o outro de regulamentar, destarte, necessrio se faz distingui-los.

85

TCITO, Caio. Agncias reguladoras da administrao. Revista de Direito Administrativo, n. 221, jul-set, 2000, Rio de Janeiro: Renovar, 2000, p. 3. 86 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 28.ed. So Paulo: Malheiros, 2003, p. 712.

56

De Plcido e Silva assim conceitua regulao:


Regulao. De regular, do latim regulare (dispor, ordenar) designa a srie de atos e formalidades pelos quais se dispe ou se ordena o modo de ser ou a forma para execuo de alguma coisa. E, neste sentido, exprime a mesma significao de regulamentao. Regulao, juridicamente, traz sentido mais amplo que regulamentao. A regulao no se limita imposio de regras suplementares ou que se dispe para cumprimento das leis ou aplicao de normas e princpios jurdicos, j institudos. A regulao a instituio de regras e princpios acerca do modo por que as coisas devam conduzir, sem se restringir somente a forma. Deste modo, os princpios e preceitos dispostos pela regulao tanto podem atingir forma como substncia da matria que vem regular ou disciplinar. A regulamentao, para ser perfeita, somente pode referir-se forma, sem estabelecer princpio, que j no esteja formulado na regulao da matria, cuja ordenao vem dispor. Assim, sendo, na regulao podem ser impostas regras regulamentares. Mas, na regulamentao, no se admitem regras, que no se mostrem distenso dos preceitos j regularmente institudos.87

Os operadores jurdicos ajustando o verbete ao seu significado intrnseco o entendem quase que no mesmo sentido da conceituao citada. Acerca do vocbulo regulao, o autor portugus Vital Moreira destaca trs concepes:
No sentido amplo, toda a forma de interveno do Estado na economia, independentemente dos seus instrumentos e fins; No sentido menos abrangente, a interveno estatal na economia por outras formas que no a participao direta na atividade econmica, equivalendo ao condicionamento, coordenao e disciplina da atividade econmica privada; No sentido restrito, somente o condicionamento normativo da atividade privada, seja por lei ou qualquer outro instrumento normativo.88

O sentido restrito do termo regulao se relaciona a interveno do Estado na Economia, por via direta ou indireta, e sem limitao de forma.

87 88

SILVA, De Plcido e. Vocabulrio jurdico. 26.ed. Rio de Janeiro: Forense, 2005, p. 1188. MOREIRA, Vital. apud LOSS, Giovani R. Contribuies teoria da regulao no Brasil: fundamentos, princpios e limites do poder regulatrio das agncias. ARAGO, Alexandre Santos de (Org.). O poder normativo das agncias reguladoras. Rio de Janeiro: Forense, 2006, p. 146.

57

A regulao, em sentido amplo, engloba toda forma de organizao da atividade econmica atravs do Estado, seja a interveno atravs da concesso de servios pblicos ou o exerccio de poder de polcia, para Calixto Salomo Filho que complementa:
A concepo ampla justifica-se pelas mesmas razes invocadas acima. Na verdade, o Estado est ordenando e regulando a atividade econmica tanto quando concede ao particular a prestao de servios pblicos e regula sua utilizao impondo preos, quantidade produzida etc. como quando edita regras no exerccio do poder de polcia administrativo. 89

Quanto ao conceito de regulao, Maria Sylvia Zanella Di Pietro assinala que:


(...) regular significa estabelecer regras, independentemente de quem as dite, seja o Legislativo ou o Executivo, ainda que por meio de rgos da administrao direta ou entidades da administrao indireta. Trata-se de vocbulo de sentido amplo, que abrange, inclusive, a regulamentao, que tem um sentido mais estrito. (...) regulamentar significa tambm ditar regras jurdicas, porm, no direito brasileiro, como competncia exclusiva do Poder Executivo. Perante a atual Constituio, o poder regulamentar exclusivo do Chefe do Poder Executivo (Art. 84, IV), no sendo includo no pargrafo nico do mesmo dispositivo, entre as competncias delegveis.90

Deste modo, regular diverso de regulamentar como deixa bem claro a autora, pois regular fixar regras, e regulamentar observar as regras fixadas para estabelecer novas regras. J Pedro Figueiredo, conceitua regulao como:
Atividade administrativa desempenhada por pessoa jurdica de direito pblico consistente no disciplinamento, na regulamentao, na fiscalizao e no controle do servio prestado por outro ente da Administrao Pblica ou por concessionrio, permissionrio ou autorizatrio do servio pblico, luz de poderes que lhe tenham sido por lei atribudos para a busca da adequao daqueles servios, do respeito s regras fixadoras da poltica tarifria, da harmonizao, do equilbrio e da composio dos interesses de todos os

89 90

SALOMO FILHO, Calixto. Regulao da atividade econmica. So Paulo: Malheiros, 2000, p.15. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na administrao pblica: concesso, permisso, franquia, terceirizao, parcerias pblico-privada e outras formas. 5.ed. So Paulo: Atlas, 2005, p. 203 e 206.

58

envolvidos na prestao deste servio, bem como da aplicao de penalidades pela inobservncia das regras condutoras da sua execuo.91

Arriscando um conceito sintetizado e incipiente, possvel afirmar, portanto, que a regulao contida no instituto ora estudado se presta regulamentao e fiscalizao da prestao de servios pblicos e de outras atividades relevantes sociedade, cuja execuo foi repassada iniciativa privada. Em relao funo de regular, Marcos Juruena Villela Souto nota que:
A idia sempre harmonizar o interesse do consumidor, na obteno do melhor preo e da melhor qualidade do servio, com os do fornecedor do servio, que deve ter preservada a viabilidade da sua atividade, como forma de se assegurar a continuidade do atendimento dos interesses sociais. Da porque a preveno dos conflitos um dos principais aspectos da regulao atravs da elaborao de diretrizes que traduzem os conceitos de eficincia tcnica e financeira para o caso concreto do segmento regulado.92

Para Odete Medauar a regulao, no presente contexto, compreende:


A edio de normas; a fiscalizao do seu cumprimento; a atribuio de habilitaes (p.ex: autorizao, permisso, concesso); a imposio de sanes; a mediao de conflitos (para preven-los ou resolv-los, utilizando variadas tcnicas, por exemplo: consulta pblica, audincia pblica; celebrao de compromisso de cessao e compromisso de ajustamento). No se inclui necessariamente na atividade regulatria a fixao de polticas para o setor, mas seria vivel a contribuio das agncias para tanto, com a participao de representantes de todos os segmentos envolvidos.93

Para no tornar exaustiva e pelo fato de no variar tanto os conceitos de regulao, finalmente, regulao estatal a atividade do poder pblico sobre o domnio econmico, segundo Floriano de Azevedo Marques Neto, consistente no estabelecimento e implementao de normas para uma dada atividade ou para tutela de um determinado

91

FIGUEIREDO, Pedro Henrique Poli de. A regulao do servio pblico concedido. Porto Alegre: Sntese, 1999, p.40. 92 SOUTO, Marcos Juruena Villela. Agncias reguladoras. Revista de Direito Administrativo, n. 216, abr-jun, 1999, Rio de Janeiro: Renovar, 1999, p. 130. 93 MEDAUAR, Odete. Regulao e auto regulao. Revista de Direito Administrativo, n. 228, abr-jun, 2002, Rio de Janeiro: Renovar, 2002, p. 127.

59

interesse, visando a garantir o equilbrio no sistema regulado e a consagrao de objetivos pblicos consentneos com os princpios constitucionais.94 Deste modo, a regulao deve abranger todo o setor onde a Agncia Reguladora tenha competncia territorial para atuar, com a edio de normas, com a fiscalizao do seu cumprimento e imposio de penalidades, para que os interesses sociais sejam satisfeitos. 3.4 TEORIA DA REGULAO NO BRASIL Existem vrias correntes doutrinrias econmicas e jurdicas que formulam teorias sobre a regulao econmica, mas a corrente tradicional apia a presena do Estado intervindo na atividade econmica diretamente como agente econmico e ainda como fiscalizadora dos particulares que atuam na atividade econmica; j as novas teorias apiam a retirada do Estado da atividade econmica, passando a interferir como organizador das relaes sociais e econmicas, por meio da regulao. Diante das diversas teorias podem ser agrupadas em duas correntes majoritrias denominadas de Escolas Clssicas sobre a regulao, como explica Calixto Salomo Filho:
A Escola do Interesse Pblico, defende como principais idias: o Estado deve atuar passivamente, atuando na limitao das liberdades particulares; ao regime das concesses deve-se aplicar o regime jurdico de Direito Pblico, transformando os agentes privados em persecutores dos interesses pblicos; A Escola Neoclssica da regulao, no interesse pblico o Estado promover a correo do mercado atravs da regulao. Assim, tem-se, nesta 95 escola, a semente da desregulao e a auto-regulao do mercado.

A Escola do Interesse Pblico a mais velha das teorias. Os representantes da escola defendem que a regulao surge como resposta ao conflito entre os agentes econmicos privados e o interesse pblico. Portanto, diante das falhas de mercado, ou seja, das deficincias na concorrncia, o governo convocado a intervir na Economia de forma a limitar e tomar o controle destas atividades em prol do interesse pblico. O desenvolvimento
94

MARQUES NETO, Floriano Peixoto de Azevedo. Regulao estatal e interesse pblico. So Paulo: Malheiros, 2002, p. 64. 95 SALOMO FILHO, Calixto. Regulao da atividade econmica. So Paulo: Malheiros, 2000, p.17-26.

60

da regulao implicaria em sobrevir o interesse pblico ao interesse privado dos agentes econmicos. As crticas a escola afirmam que as pesquisas no demonstram que a regulao esteja diretamente ligada a uma eficiente atuao do Estado, e que tambm j teria sido levantado que a regulao no teria um baixo, porm um alto custo para a sociedade.96 J a Escola Neoclssica ou Teoria Econmica da Regulao dispe que a regulao seja verificada igualmente a uma commodity, e deste modo, ficaria sujeita s foras da oferta e da demanda, sendo que, demanda de grupos de interesse e oferta dos rgos reguladores. Esta teoria admite a captura das Agncias por quaisquer grupos de interesses. A crtica quanto teoria que, procura-se utilizar conceitos econmicos sobre o comportamento poltico, e ainda no sentido de que se admite a captura por diversos grupos de interesse, no se restringindo indstria regulada.97 Neste passo, as crticas s Escolas Clssicas apresentadas por Calixto Salomo Filho so no sentido de que, como premissa, deve-se considerar: onde a regulao pode ou no funcionar ou qual setor ou atividade que no pode estar sujeita a qualquer influncia das regras de mercado. Complementando o raciocnio, diz o doutrinador que preciso considerar quais so as atividades com externalidades sociais positivas, pois trazem benefcios, ou negativas, vez que trazem malefcios, diante da concluso de que o mercado no capaz de garantir ou compensar os malefcios e nem retribuir os benefcios, ou seja:
Externalidade haver sempre que uma determinada relao jurdica produz efeitos geralmente no-mensurveis a sujeitos que no participam daquela determina relao jurdica, exemplo: poluio. Externalidades sociais: so benefcios ou malefcios causados pela relao jurdica a grupos sociais menos favorecidos ou organizao da sociedade como um todo.98

96

LOSS, Giovani R. Contribuies teoria da regulao no Brasil: fundamentos, princpios e limites do poder regulatrio das agncias. In: ARAGO, Alexandre Santos de (Org.). O poder normativo das agncias reguladoras. Rio de Janeiro: Forense, 2006, p. 149. 97 LOSS, Giovani R. Op. cit., p. 155. 98 SALOMO FILHO, Calixto. Regulao da atividade econmica. So Paulo: Malheiros, 2000, p. 27-8.

61

Portanto, setores no regulveis e de inviabilidade da participao do particular, exigindo-se a prestao direta pelo Estado seriam os setores da educao e da sade, diante da forte possibilidade de externalidades sociais. Por outro lado, idealmente podem passar aos particulares servios pblicos sem externalidades sociais, e neste caso no eficaz e nem til continuar mantendo tais servios ao regime jurdico de direito pblico. Os setores regulveis so aqueles que no devem permanecer sob a tutela do Estado como a atividade econmica pela caracterstica de permitir a participao de todos os agentes econmicos no mercado. A regulao instrumento de igualdade material, dando oportunidades, e no apenas formal entre os agentes econmicos, garantindo a correo de procedimentos no mercado. A regulao deve interferir para compatibilizar valores Constitucionais que por vezes so dspares, como a livre iniciativa e a justia social; garantir o processo de integrao econmica equilibrada.99 H quem discorde parcialmente do posicionamento pioneiro de Calixto Salomo quanto teoria da regulao, e defende o entendimento de que qualquer regra geral que busque delimitar a intensidade, abrangncia e forma da regulao estatal inevitavelmente falha, por deixar de considerar as caractersticas peculiares de cada setor da Economia, como explica Giovani R. Loss:
Nesse diapaso, a anlise das externalidades sociais, proposta por Calixto Salomo, dever necessariamente ser acompanhada pela verificao dos demais fatores sociais, econmicos e polticos que envolvem a situao ftica, isso sob pena de no se chegar soluo menos custosa coletividade. At porque h vrias formas de se internalizar as externalidades sociais, para evitar ou minimizar seus efeitos, desde os princpios do direito da propriedade e da funo social, constitucionalmente previstos, s multas e tributos incidentes sobre o processo de implantao, produo e

99

SALOMO FILHO, Calixto. Regulao da atividade econmica. So Paulo: Malheiros, 2000, p. 30

62

comercializao de produtos e servios, at formas mais severas de regulao estatal.100

Deixa patente, a idia de que qualquer valor da sociedade, at mesmo as externalidades sociais, no deve ser acatado antecipadamente como absoluto, sem que haja a anlise do caso concreto, como determinante na escolha da poltica regulatria estatal. Desta maneira, na Constituio Federal brasileira de 1988, encontram-se os marcos da atividade regulatria estatal, que compreendem fundamentos, princpios e limites que devero ser seguidos dentro da discricionariedade da Administrao Pblica, sob pena de serem considerados seus atos inconstitucionais e ilegais, importando excesso do regulador na execuo de suas competncias. Destarte, a Constituio Federal no Art. 170, pargrafo nico, reconhece exceo legal para a prvia autorizao de explorao da atividade econmica; no Art. 173, caput, prev o destaque na interveno indireta do Estado na Economia; no Art. 174, caput, traz o Estado como agente regulador e normativo da atividade econmica, e no Art. 175 determina o regime jurdico a que deve ser submetido os servios pblicos. A questo da regulao foi uma escolha do Poder Constituinte originrio, fundada no interesse pblico que o legitimou pela via democrtica, e para se alterar a determinao maior, deve ser por Emenda a Constituio. 3.4.1 Princpios101 da Regulao Os princpios bsicos que devero direcionar a aplicao da regulao brasileira esto na Constituio Federal, inclusive no Ttulo VII, que trata Da Ordem Econmica e Financeira, como fundamentos da atividade regulatria.
100

LOSS, Giovani R. Contribuies teoria da regulao no Brasil: fundamentos, princpios e limites do poder regulatrio das agncias. ARAGO, Alexandre Santos de (Org.). O poder normativo das agncias reguladoras. Rio de Janeiro: Forense, 2006, p. 159. 101 Concepo de princpio jurdico: mandamento nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce dele, disposio fundamental que se irradia sobre diferentes normas compondo-lhe o esprito e servindo de critrios para sua exata compreenso e inteligncia, exatamente por definir a lgica e racionalidade do sistema normativo, no que lhe confere a tnica e lhe d sentido harmnico. MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 13.ed. So Paulo: Malheiros, 2001, p. 771.

63

Os princpios esto consignados na Constituio Federal nos Arts. 1, 5, inciso II, 37, 170, 173, 174, subsistindo como exceo aos princpios da Constituio o da razoabilidade, o da proporcionalidade e o da subsidiariedade, salientando que o bem-estar e o desenvolvimento fazem parte no Prembulo da Constituio Federal como dois valores maiores a serem considerados.102 Quanto diferena entre o princpio da razoabilidade e da proporcionalidade existe alguma discusso na doutrina em torno da delimitao ou a relao entre ambos, segundo Floriano Peixoto de Azevedo Marques Neto:
Enquanto Eros Grau entende que o princpio da razoabilidade seja uma das vertentes do princpio da proporcionalidade e Odete Medauar sustente que parece melhor englobar no princpio da proporcionalidade o sentido de razoabilidade, Celso Antnio Bandeira de Mello vai em sentido contrrio afirmando que o princpio da proporcionalidade no seno faceta do princpio da razoabilidade.103

O princpio da razoabilidade ou da proporcionalidade para Lus Roberto Barroso so expresses utilizadas quase sempre de modo fungvel, e completa:
(...) no est expresso na Constituio, mas tem seu fundamento nas idias de devido processo legal substantivo e na de justia. Trata-se de um valioso instrumento de proteo dos direitos fundamentais e do interesse pblico, por permitir o controle da discricionariedade dos atos do Poder Pblico e por funcionar como a medida com que uma norma deve ser interpretada no caso concreto para a melhor realizao do fim constitucional nela embutido ou decorrentes do sistema. O princpio da razoabilidade permite ao Judicirio invalidar atos legislativos ou administrativos.104

Colocada a celeuma, frente s quatro consideraes dos doutrinadores citados, Floriano Peixoto de Azevedo Marques Neto expe a sua posio:

102

LOSS, Giovani R. Contribuies teoria da regulao no Brasil: fundamentos, princpios e limites do poder regulatrio das agncias. ARAGO, Alexandre Santos de (Org.). O poder normativo das agncias reguladoras. Rio de Janeiro: Forense, 2006, p. 162. 103 MARQUES NETO, Floriano Peixoto de Azevedo. Princpio da proporcionalidade e da legalidade na regulao estatal. Disponvel em <http://www.migalhas.com.br/arquivo_artigo/manesco_2.htm>. em 27.05.2004. Acesso em 10 nov. 2007. 104 BARROSO, Lus Roberto. O comeo da histria. A nova interpretao constitucional e o papel dos princpios no direito brasileiro. So Paulo: Saraiva, 2004. p 32.

64

De minha parte, entendo que so dois princpios de dimenses distinta, embora ligados a um princpio maior, nico e angular. Tanto proporcionalidade quanto razoabilidade prendem-se ao princpio da autoridade pelo qual ao mesmo tempo que se admite a restrio dos direitos individuais em prol dos interesses pblicos, exige que o manejo do poder extroverso seja adequado e compatvel com a necessria implementao destes interesses e conforme com a ordem jurdica. Tm, porm, dimenso distinta na medida em que a razoabilidade se liga adstrio da atividade estatal a um nexo lgico, ao juzo de plausibilidade em si. Trata-se, portanto, de uma restrio ao excesso em face da lei e em face dos standards genericamente admitidos pela comunidade num dado momento. O princpio da razoabilidade veda, pois, que se exera o poder estatal ferindo o senso comum do que seria aceitvel, plausvel, em si, luz dos juzos de valor cogentes entre os cidados. J o princpio da proporcionalidade diz respeito vedao do manejo da autoridade estatal de forma no-equnime, no cingida ao equilbrio entre benefcio e restrio. , pois um princpio muito mais relacional do que preso a um senso comum de razoabilidade. Envolve sempre a mensurao ou entre o benefcio para o interesse pblico, em face da restrio para a propriedade privada, ou entre uma e outra medida disposio do poder pblico, obrigando sempre a escolha da medida menos gravosa ao indivduo sujeito ao poder estatal. Ou seja, embora sempre o cotejo inerente aferio do respeito ao princpio da proporcionalidade implique um juzo racional (em busca do equilbrio, do razovel), a proporcionalidade se difere da razoabilidade pois algo s poder ser desproporcional em relao a outra alternativa possvel, enquanto algo ser irrazovel em si.105

Pode-se verificar que a questo no tem consenso entre os doutrinadores mencionados, porm os princpios so de suma importncia para a ordem jurdica brasileira. Os princpios fundamentais da Ordem Econmica na Constituio Federal esto no Art. 1 que traz o alicerce do Estado Democrtico de Direito; no Art. 5, inciso II, que enuncia o princpio da legalidade que deve ser observado pelas Agncias Reguladoras; no Art. 37, esto os princpios da Administrao Pblica; no Art. 170, esto os princpios gerais da Ordem Econmica; os Arts. 173 e 175 dizem respeito prestao pelo Estado de atividades econmicas e de servios pblicos, e no Art. 174, traz o Estado como agente normativo e regulador da atividade econmica. Por conseguinte, constata-se que os princpios que incidem na regulao so os atinentes a Ordem Jurdica e tambm a Ordem Econmica, sendo assim, fundamentais para o
105

MARQUES NETO, Floriano Peixoto de Azevedo. Princpio da proporcionalidade e da legalidade na regulao estatal. Disponvel em <http://www.migalhas.com.br/arquivo_artigo/manesco_2.htm>. em 27.05.2004. Acesso em 10 nov. 2007.

65

Estado e para o bem estar da sociedade, os quais dependem da perfeita atuao das Agncias Reguladoras. 3.5 OS DOIS MODELOS DE AGNCIAS REGULADORAS Realizada a conceituao de regulao e da natureza jurdica das Agncias Reguladoras, a doutrina faz a diferenciao quanto a existncias de dois modelos destes rgos. Neste passo, Maria Sylvia Zanella Di Pietro faz a seguinte diferenciao quanto aos dois modelos de Agncias Reguladoras:
a) as que exercem, com base em lei, tpico poder de polcia, com a imposio de limitaes administrativas, previstas em lei, fiscalizao, represso; o caso, por exemplo, da Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (Anvisa), criada pela Lei n 9.872, de 26-1-1999, da Agncia Nacional de Sade Pblica Suplementar (ANS), criada pela Lei n 9.961, de 28-1-2000, da Agncia Nacional de guas, criada pela Lei n 9.984, de 17-7-2000; b) as que regulam e controlam as atividades que constituem objeto de concesso, permisso ou autorizao do servio pblico (telecomunicaes, energia eltrica, transportes, etc.) ou de concesso ou explorao de bem pblico (petrleo e outras riquezas minerais, rodovias, etc.). 106

O primeiro modelo, pode-se dizer que so equiparados a alguns rgos como o Conselho Monetrio Nacional, o Banco Central, devido ao poder de polcia que exercem. Deste modo, quanto ao primeiro modelo, o poder de polcia de acordo com Celso Antonio Bandeira de Mello a atividade estatal de condicionar a liberdade e a propriedade ajustando-as aos interesses coletivos. Neste sentido amplo compreende os atos do Poder Legislativo e os do Poder Executivo. Portanto, em sentido estrito, cuidando do Poder Executivo, estende-se as intervenes, quer gerais e abstratas, como os regulamentos, quer concretas e especficas (autorizaes, licenas, injunes), destinadas a alcanar o mesmo fim

106

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 17.ed. So Paulo: Atlas, 2004, p.403.

66

de prevenir e obstar ao desenvolvimento de atividades particulares contrastantes com os interesses sociais. 107 Verifica-se que o poder de polcia faz prevalecer o interesse social sobre o interesse particular. Pelo conceito moderno, adotado no Direito brasileiro, o poder de polcia a atividade do Estado consistente em limitar o exerccio dos direitos individuais em benefcio do interesse pblico segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro, que complementa esse interesse pblico diz respeito aos mais variados setores da sociedade, tais como segurana, moral, sade, meio ambiente, defesa do consumidor, patrimnio, cultura, propriedade. 108 Portanto, resta claro a rea ou setor de atuao das Agncias Reguladoras quando relacionada ao poder de polcia. Em relao ao segundo modelo, o papel desempenhado exatamente a assuno dos poderes anteriormente exercidos pela prpria Administrao Pblica, na qualidade de Poder Concedente, quando o objeto da concesso a explorao de um servio pblico de utilizao da coletividade, excetuando-se, nesse caso o monoplio. Neste passo, quanto ao segundo modelo, pode-se dizer que constitui algo novo, pois o Estado passa ao particular a atividade econmica. Em ambos os casos, o principal que o poder de polcia visa proteger o interesse pblico, contribuindo no final, para o bem da coletividade, havendo o aperfeioamento das Agncias Reguladoras.

107

MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 14.ed. So Paulo: Malheiros, 2002, p. 688. 108 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 17.ed. So Paulo: Atlas, 2004, p. 111.

67

3.6 AGNCIA REGULADORA FEDERAL OU NACIONAL, AGNCIA REGULADORA ESTADUAL E AGNCIA REGULADORA MUNICIPAL109 Neste ponto cabe aqui retratar que existem Agncias Reguladoras Federais ou Nacionais, Agncias Reguladoras Estaduais e at mesmo Agncias Reguladoras Municipais que so caracterizadas, especialmente pela independncia administrativa, ausncia de subordinao hierrquica, mandato fixo e estabilidade de seus dirigentes, bem como autonomia financeira. justificar a criao pelos Estados e Municpios de Agncias Reguladoras est o Art. 36, da Lei n 9.074, de 7 de julho de 1995 (que estabelece normas para outorga e prorrogaes das concesses e permisses pblicas), que diz in verbis:
Art. 36. Sem prejuzo do disposto no inciso XII do art. 21 e no inciso XI do art. 23 da Constituio Federal, o poder concedente poder, mediante convnio de cooperao, credenciar os Estados e o Distrito Federal a realizarem atividades complementares de fiscalizao e controle dos servios prestados nos respectivos territrios.

Do texto em destaque nota-se, pois, que mediante convnio de cooperao com o Poder Concedente, os Estados e o Distrito Federal podem participar de forma complementar no sistema de controle e fiscalizao dos concessionrios, que prestarem servios em seus respectivos territrios. Ainda do texto da lei citada, verifica-se que os Municpios no foram contemplados com as prerrogativas dadas aos Estados e ao Distrito Federal, entretanto, como j dito acima, existem Agncias Reguladoras criadas em vrios Municpios ptrios. Elas existem e atuam com supedneo no quanto disposto no pargrafo nico do Art. 30 da Lei n 8.987, de 13 de fevereiro de 1995 (que dispe sobre o regime de concesses e permisses da prestao de servios pblicos no Art. 175 da Constituio Federal), posto que aludido dispositivo no veda expressamente a participao de organismo municipal em

109

Ver relao de Agncias Reguladoras Federais, Estaduais e Municipais no Anexo deste trabalho.

68

funo to importante como a fiscalizao dos servios prestados no Municpio onde a concessionria atua.110 O Art. 30, da Lei n 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, preceitua:
Art. 30. No exerccio da fiscalizao, o poder concedente ter acesso aos dados relativos administrao, contabilidade, recursos tcnicos, econmicos e financeiros da concessionria. Pargrafo nico. A fiscalizao do servio ser feita por intermdio de rgo tcnico do poder concedente ou por entidade com ele conveniada, e, periodicamente, conforme previsto em norma regulamentar, por comisso composta de representantes do poder concedente, da concessionria e dos usurios.

Arrematando o assunto Jos Carlos de Oliveira deixa claro que os representantes do Estado ou Municpio, no exerccio da funo de cooperao fiscalizatria, (...) somente podero agir para constatar o cumprimento ou descumprimento das obrigaes dos concessionrios, informando eventuais irregularidades, no podendo tomar medidas ou emitir solues, pois estas competem aos Entes reguladores.111 Portanto, no h proibio instituio de Agncias Reguladoras Estaduais, desde que as mesmas respeitem a Ordem Constitucional, a legislao e as Agncias Federais do mesmo setor econmico, se houver, para que no haja conflito ou ilegalidade. 3.7 O MANDATO E OS PODERES DOS DIRIGENTES DAS AGNCIAS As Agncias Reguladoras se caracterizam como rgos tcnicos, responsveis por determinados setores especficos da Administrao Pblica, devendo ser dirigidas por pessoas dotadas de elevado grau de conhecimento e larga experincia no tocante aos assuntos correspondentes ao seu setor de atuao. A Lei n 9.986, de 17 de junho de 2000 (que dispe sobre a gesto de recursos humanos das Agncias Reguladoras), parcialmente alterada pela Lei n 10.871, de 20 de maio de 2004, (que dispe sobre a criao de carreiras e organizao de cargos efetivo das
110 111

OLIVEIRA, Jos Carlos de. Concesses e permisses de servios pblicos. Bauru: Edipro, 1996, p.142. OLIVEIRA, Jos Carlos de. Op. cit., p.143.

69

autarquias especiais denominadas Agncias Reguladoras) disciplina em seus Arts. 4 a 10 a gesto de recursos humanos das Agncias Reguladoras. A parte final do caput do Art. 5 disciplina que o Presidente ou o Diretor-Geral ou o Diretor-Presidente e os demais membros do Conselho Diretor ou da Diretoria sero brasileiros, de reputao ilibada, formao universitria e elevado conceito no campo de especialidade dos cargos para os quais sero nomeados, devendo ser escolhidos pelo Presidente da Repblica e por ele nomeados, aps aprovao pelo Senado Federal. O Art. 4, deixa claro que as Agncias sero dirigidas em regime de colegiado por um Conselho Diretor ou Diretoria composta por Conselheiros ou Diretores, sendo um deles o seu Presidente ou o Diretor-Geral ou o Diretor-Presidente. O Art. 6 trata do mandato dos diretores e diz que este ter prazo fixado na lei de criao de cada Agncia e, em caso de vacncia no curso do mandato, este ser completado por sucessor investido na forma prevista no Art. 5o. Os mandatos ainda no podero ser coincidentes, consoante disposto no Art. 7. A lei traz ainda contedo moralizador, uma vez que o Art. 8 impede o exdirigente e at mesmo o ex-dirigente exonerado de exercer atividades ou prestar qualquer servio no setor regulado pela respectiva Agncia por ele antes dirigida, por um perodo de quatro meses, contados da exonerao ou do trmino do seu mandato. Aqui importante asseverar que alm do perodo ser extremamente exguo, no servindo - hipoteticamente falando por bvio - sequer para esfriar o assento outrora ocupado, o ex-dirigente continua recebendo seus proventos e benefcios respectivos, pois a lei o considera vinculado Agncia mesmo durante tal perodo, denominado de quarentena. A quarentena forma da lei impedir de imediato que o ex-dirigente saia da Agncia e v exercer cargo ou use sua influncia em empresa privada. Portanto, pode-se dizer que j existe legislao especfica para todas as Agncias Reguladoras referente a gesto de recursos humanos, bem como para a criao de carreiras e

70

organizao de cargos efetivo, fato que d maior segurana e credibilidade no desempenho de suas funes para todas estas autarquias especiais. 3.8 A INDEPENDNCIA DAS AGNCIAS REGULADORAS Como j exposto, as Agncias Reguladoras so institudas por lei, sob a forma de autarquia especial, para que assim possam gozar de maior autonomia e independncia frente ao rgo da administrao que esto vinculadas. A idia central que deu base ao surgimento das Agncias Reguladoras foi a de se criar um ente administrativo tcnico, altamente especializado e impermevel s injunes e oscilaes tpicas do processo poltico, as quais, como se sabe, influenciam sobremaneira as decises dos rgos situados na cadeia hierrquica da Administrao, como narra Joaquim B. Barbosa Gomes e logo arremata dizendo que para tanto, concebeu-se um tipo de entidade que, embora mantendo algum tipo de vnculo com a Administrao Central, tem em relao a ela um acentuado grau de autonomia.112 Dessume-se que a Agncia Reguladora, por ser rgo tcnico, tenha que dispor de regular independncia do rgo superior central a que est ligado, para poder desempenhar seu papel. Maria Sylvia Zanella Di Pietro, no que pertine a independncia da Agncia, entende que ela se torna mais evidente em relao ao Poder Executivo, nos limites estabelecidos em lei, por bvio; ainda, segundo a autora, o fato de seus dirigentes terem garantida a estabilidade de seus mandatos, a independncia da Agncia tambm flagrante, pois tal fato incomum dentro da Administrao Indireta.113 A garantia da estabilidade do mandato do dirigente da Agncia um passo importantssimo para assegurar a autonomia e independncia da Agncia.

112

GOMES, Joaquim B. Barbosa. Agncias reguladoras: a metamorfose do Estado e da democracia (uma reflexo de Direito Constitucional e comparado). Revista de Direito Constitucional e Internacional, n 50, ano 13, jan-mar-2005, So Paulo: Revista dos Tribunais, 2005, p. 56. 113 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 17.ed. So Paulo: Atlas, 2004, p. 437.

71

O mandato dos dirigentes das Agncias no deve ser idnticos como os do chefe do Poder Executivo, para realmente representar as diversas correntes de pensamento da sociedade. Para garantir a independncia os mandatos devem ser fixos, pois a funo exige conhecimento tcnico especializado em relao ao setor regulado. Desta maneira, para haver uma regulao eficiente devem estar presentes dois requisitos essenciais: a independncia da Agncia Reguladora e a escolha de instrumentos que incentivem a eficincia produtiva e de colocao, segundo Arnoldo Wald e Luiza Rangel Moraes, que ainda conceituam a independncia da Agncia Reguladora:
como a capacidade de buscar prioritariamente o atendimento dos direitos e interesses do usurio e a eficincia da indstria, em detrimento de outros objetivos conflitantes, tais como a maximizao do lucro, em sistemas monopolistas, a concentrao de empresas em setores mais rentveis do mercado, ou a maximizao das receitas fiscais.114

Pode-se verificar que a independncia das Agncias algo complexo, vez que demanda a associao de fatores, como os que se acabou de mencionar, para o bom desempenho de suas funes. Neste passo, a complexidade das relaes jurdicas e a velocidade com a qual decises devem ser tomadas requerem uma flexibilizao do princpio da legalidade, justificando-se plenamente o elevado nvel de autonomia das Agncias Reguladoras e a atribuio de competncia normativa, como afirma Adilson Abreu Dallari, e completa que o xito alcanado pelas entidades reguladoras em todo mundo e que justifica sua adoo no ordenamento jurdico brasileiro, no se deve apenas opo pela descentralizao, mas, e principalmente, pela outorga de competncia normativa sobre o setor que administram.115 Para a caracterizao de uma Agncia Reguladora independente so identificadas quatro dimenses: a independncia decisria, a independncia de objetivos, a independncia de instrumentos e a independncia financeira, de acordo com Arnoldo Wald, que explica:

114

WALD, Arnoldo. MORAES, Luiza Rangel. Agncias reguladoras. Revista de Informao Legislativa, ano 36, n. 141, p.143-171, jan/mar-1999, p. 145. 115 DALLARI, Adilson Abreu. Controle poltico das agencias reguladoras. Revista Trimestral de Direito Pblico, n. 38. So Paulo: Malheiros, 2002, p. 17.

72

A independncia decisria consiste na capacidade da Agncia de resistir s presses de grupos de interesses no curto prazo. Procedimentos para a nomeao e demisso de dirigentes, associados com a fixao de mandatos longos, escalonados e no coincidentes com o ciclo eleitoral so arranjos que procuram isolar a direo da agncia de interferncias indesejveis tanto por parte do governo quanto da indstria regulada. A independncia de objetivos compreende a escolha de objetivos que no conflitem com a busca prioritria do bem-estar do consumidor. Uma agncia com um nmero pequeno de objetivos bem definidos e no conflitantes tende a ser mais eficiente que uma outra com objetivos numerosos, imprecisos e conflitantes. A independncia de instrumento a capacidade da agncia escolher os instrumentos de regulao tarifas, por exemplo de modo a alcanar os seus objetivos da forma mais eficiente possvel. A independncia financeira refere-se disponibilidade de recursos materiais e humanos suficientes para a execuo das atividades de regulao.116

Estas quatro dimenses acima enumeradas foram levantadas pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social BNDES, em estudo realizado quanto regulao da infra-estrutura no Brasil em 1996117 e so importantes marcos a serem verificados para atingir a independncia. A indagao conceituar se a independncia atribuda s Agncias Reguladoras ocorre nos dois nveis: a independncia legal, conferida pela lei de sua criao, e a independncia real, que depende de outros fatores, alm das disposies legislativas, como por exemplo, o relacionamento entre a Agncia, o governo e a indstria regulada, a qualidade de seu corpo tcnico, a disponibilidade de recursos para o seu funcionamento e at mesmo as personalidades de seus diretores.118

116

WALD, Arnoldo. MORAES, Luiza Rangel. Agncias reguladoras. Revista de Informao Legislativa, ano 36, n. 141, p.143-171, jan/mar-1999, p. 146. 117 O Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) uma empresa pblica federal brasileira, vinculada ao Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior, que tem por objetivo apoiar empreendimentos que visem o desenvolvimento nacional, sediado no Rio de Janeiro. O BNDES foi criado pela Lei n 1.628 de 20 de junho de 1952, como uma autarquia federal. Posteriormente foi enquadrado, pela Lei n 5.662, de 21 de junho de 1971, como uma empresa pblica federal, com personalidade jurdica de direito privado e patrimnio prprio. BNDES - Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social. A regulao da infra-estrutura: A experincia recente do Brasil (out/1996). Disponvel em <http://www.bndes.gov.br/>. Acesso em 10 set. 2007. 118 WALD, Arnoldo. MORAES, Luiza Rangel. Op. cit., p.147.

73

Deste modo, a independncia das Agncias depende de vrios fatores como exposto, os quais devem ser somados para que haja desempenho satisfatrio de suas atividades. Destarte, passada mais de uma dcada do levantamento minucioso feito pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social BNDES, para que as Agncias Reguladoras garantam sua independncia funcional e a completa satisfao de suas obrigaes, devem ainda obedecer aos seguintes princpios setoriais, segundo Diogo de Figueiredo Moreira Neto:
Independncia poltica dos dirigentes, a serem nomeados pelo Chefe do Poder Executivo, mas sob aprovao do Poder Legislativo, com mandatos estveis, durante um prazo determinado, e preferentemente defasado dos perodos dos mandatos polticos do Executivo; Independncia tcnico decisional, com predomnio da discricionariedade tcnica sobre a discricionariedade poltico-administrativa e sem recurso hierrquico imprprio de suas decises para o Poder Executivo; Independncia normativa, necessria para a disciplina autnoma dos servios pblicos e das atividades econmicas submetidos sua regulao e controle; Independncia gerencial, oramentria e financeira, preferentemente ampliada por meio de contratos de gesto (acordos de programa) celebrados com o rgo superior da Administrao Direta.119

Neste passo, havendo respeito aos princpios enumerados, por certo ser garantida a independncia funcional das Agncias Reguladoras. Todavia, quanto aos Poderes Judicirio e Legislativo, Maria Sylvia Zanella Di Pietro entende que inexiste a apregoada independncia. Primeiro porque quanto ao Judicirio, caso a Agncia pratique algum ato que cause dano, leso ou at mesmo ameaa de leso, no h como impedir seja tal problema apreciado pelo Poder Judicirio, ficando, portanto, nestes casos, a ele subsumida. Ao depois e no que tange ao Poder Legislativo, por fora do Princpio da Legalidade, seus atos no podem conflitar com normas constitucionais ou legais. Ademais, as Agncias esto sujeitas ao controle financeiro, contbil e oramentrio exercido pelo Legislativo.120
119

MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo, Curso de direito administrativo: parte introdutria, parte geral e parte especial. 14.ed. rev., ampl. e atual. Rio de Janeiro: Forense, 2005, p. 447. 120 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 17.ed. So Paulo: Atlas, 2004, p. 437.

74

O presente assunto ser tratado a frente com maiores mincias, pois necessita de aprofundamento no estudo. Portanto, no Brasil, para as Agncias Reguladoras confiado um conjunto de tarefas diversas, das quais fazem parte, alm das peculiaridades de cada uma delas, diante da diversidade de textos legais, as enumeradas por Luis Roberto Barroso:
a) controle de tarifas, de modo a assegurar o equilbrio econmico e financeiro do contrato; b) universalizao do servio, estendendo-os a parcelas da populao que deles no se beneficiavam por fora da escassez de recursos; c) fomento da competitividade, nas reas nas quais no haja monoplio natural; d) fiscalizao do cumprimento do contrato de concesso; e) arbitramento dos conflitos entre as diversas partes envolvidas: consumidores do servio, poder concedente, concessionrios, a comunidade como um todo, os investidores potenciais etc. 121

As tarefas mencionadas, respeitando as nuances de cada setor, daro maior eficincia ao cumprimento dos fins da Agncia Reguladora especfica. Pode-se concluir que de vital importncia a independncia das Agncias Reguladoras, para poderem desempenhar o papel que a lei criadora lhes confiou, para o bem do Estado, da iniciativa privada e principalmente da sociedade, na qual se encontram os usurios e consumidores finais.

121

BARROSO. Luis Roberto. Constituio, ordem econmica e agncias reguladoras. Revista Eletrnica de Direito Administrativo Econmico, Salvador, Instituto de Direito Pblico da Bahia, n 1, fevereiro, 2005, Disponvel em <http://www.direitodoestado.com.br>. Acesso em 05 nov.2007, p.11.

75

4 O PODER NORMATIVO DAS AGNCIAS REGULADORAS

4.1 PODER LEGIFERANTE E REGULAMENTAR O poder legiferante e o poder regulamentar so fundamentais ao Estado e podem ser diferenciados. O poder legiferante o ato de legislao, primrio, pois se origina da Constituio Federal na dimenso hierrquica dos atos normativos, deste modo cria a lei; enquanto que o poder regulamentar, o ato de regulamentar, secundrio, pois sua fonte deriva do poder legiferante, e gera o regulamento, qualificado como ato administrativo, podendo receber o nome de decreto, resoluo, portaria.122 Realizada a distino entre ato de legislao e ato de regulamentar, necessrio se faz conceituar o significado de regulamento. Conforme a lio de Hely Lopes Meirelles123 como ato inferior lei, o regulamento no pode contrari-la ou ir alm do que ela permite. No que o regulamento infringir ou extravasar da lei, rrito e nulo, por caracterizar situao de ilegalidade. Neste passo, o regulamento como ato administrativo vem sob o imprio da lei, devendo dirigir-se pelos limites por ela estabelecidos, caso contrrio pode ser invalidado. Os Atos administrativos normativos so os que contm um comando geral e abstrato, sendo que os Regulamentos, como espcie de ato administrativo, segundo Diogo de Figueiredo Moreira Neto tem:
A funo de explicitar a lei e dar-lhe exeqibilidade, e ainda, para os que admitem a modalidade autnoma, de prover sobre situaes ainda no
122

CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Agncias reguladoras e poder normativo. ARAGO, Alexandre Santos de (Org.). O poder normativo das agncias reguladoras. Rio de Janeiro: Forense, 2006, p. 76. 123 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 28.ed. So Paulo: Malheiros, 2003, p.163.

76

legisladas. Apesar de geralmente, a regulamentao da lei ser privativa dos chefes do Poder Executivo, nada obsta que para circunstncias especficas e setorialmente delimitadas, a lei possa cometer a entes ou rgos administrativos autnomos a funo reguladora, que no se confunde com a funo regulamentar, que s pode ser outorgada em matrias que tenham sido previamente deslegalizadas pelo Poder Legislativo, tal como ocorre com os empreendimentos s agncias reguladoras independentes.124

Por conseguinte, pode-se afirmar que as Agncias Reguladoras possuem poder regulamentar, sob a forma de regulamento como ato administrativo. O Art. 5, inciso II, da Constituio Federal traz o princpio da legalidade, dentre os direitos e garantias fundamentais, e diz que: ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei. Todavia, os regulamentos tambm exprimem obrigaes, como salienta Jos dos Santos Carvalho Filho125, que expe:
legtima, porm, a fixao de obrigaes subsidirias (ou derivadas) diversas das obrigaes primrias (ou originrias) contidas na lei nas quais tambm se encontra imposio de certa conduta dirigida ao administrado. Constitui, no entanto, requisito de validade de tais obrigaes sua necessria adequao s obrigaes legais. Inobservado esse requisito, so invlidas as normas que as prevem e, em conseqncia, as prprias obrigaes.

Pode-se verificar que o regulamento, como ato administrativo normativo, que editado nos termos da lei pelas Agncias Reguladoras produz efeitos em relao aos administrados e no fere o princpio da legalidade. Por outro lado, quanto ao controle dos elementos do ato regulatrio, a motivao tcnica justifica a existncia de um agente regulador, portanto, havendo motivao poltica, o ato ser nulo por violao ao princpio democrtico. A motivao insuficiente ou inadequada

124

MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo, Curso de direito administrativo: parte introdutria, parte geral e parte especial. 14.ed. rev., ampl. e atual. Rio de Janeiro: Forense, 2005, p. 155. 125 CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Agncias reguladoras e poder normativo. ARAGO, Alexandre Santos de (Org.). O poder normativo das agncias reguladoras. Rio de Janeiro: Forense, 2006, p. 77.

77

ao atingir os fins tambm pode ensejar a anulao do ato por vcio nesse elemento. A competncia fato limitador da extenso do poder normativo.126 Neste passo, ao rgo regulador compete cuidar da ausncia de vcios nos elementos do ato administrativo, principalmente, quanto existncia dos motivos, a ponderao, a adequao e suficincia para atender as finalidades. A regulao uma atividade administrativa de interpretao e orientao do cumprimento da lei, com vistas eficincia no exerccio da interveno do Estado na Economia. Na polcia administrativa, a eficincia a segurana do administrado, ou seja, pessoa fsica ou jurdica, no se atendo, ao cidado; nos servios de interesse geral, a eficincia envolve o atendimento dos princpios da generalidade, regularidade, cortesia, atualidade e modicidade de custos; no ordenamento econmico, representa a busca da competio, isto , regulao promotora do mercado, ou da reduo dos malefcios, que a regulao substitutiva do mercado; e finalmente, deseja-se, no ordenamento social, o provimento de bens indispensveis existncia digna e ao desenvolvimento da vida em sociedade.127 Destarte, pode-se dizer que a regulao atividade administrativa, a qual deve ser exercida, com autonomia e independncia, diante dos limites da lei, podendo ser praticados atos administrativos normativos que direcionem o seu cumprimento e seu desempenho so submetidos aos princpios atinentes Administrao Pblica. 4.2 REGULAR POR MEIO DE NORMAS Neste momento, a questo que se impe saber onde se encaixam as normas produzidas pelas Agncias Reguladoras.

126

SOUTO, Marcos Juruena Villela. Extenso do poder normativo das agncias reguladoras. ARAGO, Alexandre Santos de (Org.). O poder normativo das agncias reguladoras. Rio de Janeiro: Forense, 2006, p. 132. 127 SOUTO, Marcos Juruena Villela. Op. cit., p. 133.

78

Por conseguinte, o ato de se criar uma autarquia por meio de lei, exige a necessidade de ser regulamentada pelo Presidente da Repblica, portanto, o referido Decreto Regulamentar do Presidente da Repblica, ato normativo secundrio em relao lei, por ser superior hierarquicamente s normas produzidas pelas autarquias, condiciona a atividade normativa destas. Neste passo, os atos normativos das autarquias poderiam ser denominados atos normativos tercirios.128 Apesar de alguns doutrinadores entenderem que os atos normativos das Agncias Reguladoras so tercirios, os mesmos devem ser respeitados e cumpridos pela ordem econmica do setor que dirige. De fato, a um rgo incumbido de disciplinar determinado setor da ordem econmica, como as Agncias Reguladoras, h que ser reconhecida uma parcela de poder normativo, sem a qual ele ficaria de mos atadas para agir, segundo Bolvar B. M. Rocha, e complementa afirmando que a capacidade de expedir normas disciplinando sua prpria atuao, orientando e instruindo os administrados que se encontram sob sua esfera de competncia, restringindo-lhes as atividades quando isso se mostrar necessrio para atingir os objetivos previstos na lei.129 Deste modo, a Agncia Reguladora deve agir para cumprir fielmente seus fins, resguardando o bem da sociedade e preservando o interesse pblico. Impe-se verificar quando a atividade administrativa se desenvolve por meio de edio de atos normativos, ou seja, atos de restrio ou de condicionamento de direitos, como expe Marcos Juruena Villea Souto:
Como, em face do princpio da legalidade, s a lei norma de primeiro grau cria os objetivos e os deveres decorrentes da regulao, cabe reafirmar que se trata a regulao de atividade administrativa. A lei cria a obrigao e o regulador estabelece o mtodo para o seu cumprimento. Para tanto, pode faz-lo por meio de norma ou de atos concretos, conforme o maior ou menor
128

PAGOTTO. Leopoldo Ubiratan Carreiro. Agncias reguladoras: origem e natureza jurdica. Revista de Direito Constitucional e Internacional, n 50, ano 13, jan-mar-2005, So Paulo: Revista dos Tribunais. p. 165. 129 ROCHA, Bolvar B. M. apud PAGOTTO. Leopoldo Ubiratan Carreiro. Agncias reguladoras: origem e natureza jurdica. Revista de Direito Constitucional e Internacional, n 50, ano 13, jan-mar-2005, So Paulo: Revista dos Tribunais. p. 166.

79

grau de conhecimento sobre o setor e o nmero de destinatrios envolvidos.130

Como a lei quem cria a obrigao, inexiste ofensa ao princpio da legalidade, pois os deveres dela advindos ocorrem em virtude da prpria lei. Por outro lado, h outra indagao quanto discricionariedade tcnica na interpretao do conceito de eficincia, visto que mencionado atributo diminuiria o mbito do controle jurisdicional. Desta forma, verifica-se no haver discricionariedade, sendo que se busca o equilbrio entre os encargos criados pela regulao liberdade e o proveito proporcionado, nesse contexto, no existiria, pois a liberdade de escolha do fim ponto timo, de equilbrio entre os interesses em tenso nem dos meios s a tcnica que levar ao ponto de equilbrio atinge a finalidade.131 Dessume-se que havendo mais de uma tcnica para a resoluo do problema, deve-se buscar a soluo do mesmo por meio de critrios de convenincia e oportunidade e no meramente por ato discricionrio. O fundamento jurdico do poder normativo das autarquias estaria na autonomia inerente a esse ente administrativo para Leopoldo Ubiratan Carreira Pagotto. Todavia, do ponto de vista formal, na presente ordem constitucional, se no h nada a autorizar expressamente a delegao legislativa nessa amplitude, tambm no h nada a ved-la. Igualmente no deve ser dado muito crdito idia de poder normativo inerente ao poder de polcia, pois sendo o poder de polcia indelegvel pelo Estado, no poderia s-lo implicitamente por meio de lei.132

130

SOUTO, Marcos Juruena Villela. Extenso do poder normativo das agncias reguladoras. ARAGO, Alexandre Santos de (Org.). O poder normativo das agncias reguladoras. Rio de Janeiro: Forense, 2006, p. 129. 131 SOUTO, Marcos Juruena Villela. Op. cit., p. 129. 132 PAGOTTO. Leopoldo Ubiratan Carreiro. Agncias reguladoras: origem e natureza jurdica. Revista de Direito Constitucional e Internacional, n 50, ano 13, jan-mar-2005, So Paulo: Revista dos Tribunais. p. 166.

80

Certo que as Agncias Reguladoras esto desempenhando seu papel junto a administrao indireta, e no podem ficar esperando o Poder Legislativa editar leis, por isto os atos normativos, dentro do princpio da legalidade, tem fora normativa todos integrantes do setor regulado. 4.3 A LEGITIMIDADE DEMOCRTICA DAS AGNCIAS O surgimento das Agncias Reguladoras no cenrio da Administrao Pblica contempornea significa uma mudana fundamental de tudo que se imaginou como maneira de organizao das funes do Estado. No bero das Agncias, ou seja, nos Estados Unidos da Amrica, elas gozam de certa legitimidade, pelo fato de que a instituio de cada uma se faz luz de procedimentos at certo ponto democrticos, dos quais participam de maneira efetiva os titulares dos dois poderes representativos da soberania popular. Tambm inegvel o fato de que o Congresso norte-americano, ao institu-las, no lhes confere carta branca, ao contrrio, os limites dos poderes regulatrios so estritamente fixados na lei de criao de cada Agncia. Por ltimo, conta em favor de uma maior legitimidade das Agncias norte-americanas o fato de que a elas foram paulatinamente sendo estendidas as garantias Constitucionais do devido processo legal.133 Importante salientar que os norte-americanos possuem vasta experincia com as Agncias, primeiro devido o fato de ser considerado seu bero e, segundo, pelo tempo j decorrido com a adoo e utilizao destas, como j analisado, h mais de cem anos. No Brasil, o Art. 174, da Constituio Federal de 1988, como j visto, prev que, como agente normativo e regulador, o Estado intervenha na atividade econmica, ou seja, possa utilizar a regulao e a funo normativa como instrumentos desta interveno.

133

GOMES, Joaquim B. Barbosa. Agncias reguladoras: a metamorfose do Estado e da democracia (uma reflexo de Direito Constitucional e comparado). Revista de Direito Constitucional e Internacional, n 50, ano 13, jan-mar-2005, So Paulo: Revista dos Tribunais. p. 65.

81

Por conseguinte, a funo normativa se desenvolve na forma de normas gerais determinadas no Art. 24, inciso I, da Constituio Federal, nos moldes que seria realizada a atividade administrativa de regulao. Deste modo, a regulao no usurpao de funo legislativa, pois se trata de atividade administrativa de interveno no domnio econmico. Portanto, no h delegao de poderes para a edio de normas pelo rgo regulador, pois caso contrrio, necessrio seria o processo previsto no Art. 68, da Constituio Federal.134 Na seara da legitimidade do exerccio da funo regulatria no h limites de regulaes setoriais, pois todas as Agncias Reguladoras possuem poder normativo e no apenas as previstas na Constituio Federal, como a Agncia Nacional do Petrleo ANP e a Agncia Nacional de Telecomunicaes ANATEL. Por conseguinte, apesar da Constituio Federal prever a criao de rgos reguladores para o petrleo e para as telecomunicaes, isto no quer dizer que somente estes teriam capacidade para fazerem atos de efeitos externos. A norma constitucional apenas sobrestou a discricionariedade legislativa quanto a criao ou no de um agente regulador para os casos citados, porm esta discricionariedade prevalece para os outros setores, onde existia um monoplio, sendo necessria a presena de rgo regulador para reduzir os malefcios e riscos de uma posio dominante.135 Os outros setores de mercado dependem da provocao do Poder Executivo junto ao Poder Legislativo para a elaborao de lei que justifique a criao de Agncia Reguladora onde exista falha de mercado, com poderes para a prtica de atos de interveno do Estado na Economia. Questionar a legitimidade das Agncias se coloca de maneira mais intensa, e Conrado Hbner Mendes, examinando a questo sob a tica do destinatrio final de toda e qualquer regulao, isto , o cidado-usurio, registrou com inteira propriedade:
134

SOUTO, Marcos Juruena Villela. Extenso do poder normativo das agncias reguladoras. ARAGO, Alexandre Santos de (Org.). O poder normativo das agncias reguladoras. Rio de Janeiro: Forense, 2006, p. 126. 135 SOUTO, Marcos Juruena Villela. Op. cit., p. 127.

82

Identificamos no interior do processo decisrio das agncias ao menos trs tipos de interesses em jogo: o interesse do prprio Estado, o interesse das empresas concessionrias e o interesse dos usurios. Desvelar qual destes atendido numa deciso concreta da agncia de fundamental importncia para no nos curvarmos enunciao de um interesse pblico genrico. Ter legitimidade democrtica, portanto, a agncia que der canais de representao a cada um destes interesses. 136

Identificado os interesses em jogo, ou seja, do Estado, do setor privado e dos consumidores, frente ao interesse pblico genrico, logo mais a frente complementa:
No h o regime democrtico. H aqueles que se aproximam em maior ou menor grau da hiptese ideal de Democracia. As agncias reguladoras se aproximam ou se distanciam deste modelo ideal? At onde a retrica no tem manipulado nossa j limitada conscincia? Existe algum mecanismo de participao popular (no sentido de efetivamente ter peso da deciso, e no de dar meras opinies provindas dos portadores de boa vontade cvica)? Notamos que a esfera da relao com maior carncia de representatividade , definitivamente, a parcela dos usurios. A participao destes, ressalte-se, extremamente dificultosa, eis que so leigos nos assuntos eminentemente tcnicos postos na pauta decisria da agncia. Para que emitam sua opinio, ao contrrio dos concessionrios, que possuem toda a capacitao tcnica e o poder de barganha econmico para discutir, so necessrias tradues que demonstrem a essncia dos problemas postos na mesa.137

A preocupao do autor oportuna, vez que os usurios e consumidores antes no tinham representao ou a mesma era quase inexpressiva, o que vem sendo mudado, apesar de vagarosamente, e j uma preocupao das Agncias, para garantir a legitimidade democrtica. Deste modo, importante o problema da legitimidade democrtica das Agncias, que se torna preocupante em razo, por vezes, do descaso da grande parte das instituies, associado indiferena da populao em relao s opes polticas essenciais que lhe afligem e da precariedade dos mecanismos de controle previstos na ordem jurdica.

136

MENDES, Conrado Hbner. apud GOMES, Joaquim B. Barbosa. Agncias reguladoras: a metamorfose do Estado e da democracia (uma reflexo de Direito Constitucional e comparado). Revista de Direito Constitucional e Internacional, n 50, ano 13, jan-mar-2005, So Paulo: Revista dos Tribunais. p. 65. 137 GOMES, Joaquim B. Barbosa. Agncias reguladoras: a metamorfose do Estado e da democracia (uma reflexo de Direito Constitucional e comparado). Revista de Direito Constitucional e Internacional, n 50, ano 13, jan-mar-2005, So Paulo: Revista dos Tribunais. p. 66.

83

Desta feita, quanto ao princpio da legitimidade no h qualquer violao, pois o procedimento de criao dos rgos reguladores e de nomeao de seus dirigentes um processo poltico, resultado de um procedimento legislativo democrtico realizado pelos representantes da sociedade, onde os dirigentes so indicados pelo chefe do Poder Executivo e sujeito a aprovao pelo Poder Legislativo para a nomeao, e ainda sua atividade submete-se ao controle da sociedade, por meio de sesses pblicas e direito de participao.138 Por conseguinte, todo esse processo poltico citado, garante o atendimento ao princpio da legitimidade s Agncias Reguladoras, tanto para sua criao quanto para o desempenho de suas funes, dando guarida ao interesse pblico geral, mas como a experincia brasileira com citado instituto ainda muito recente, devem ser desenvolvidos mecanismos para melhorar o controle e superviso pelas Agncias. 4.4 CLASSIFICAO DAS ATIVIDADES DAS AGNCIAS REGULADORAS Considerando a clssica diviso de funes do Estado, ou seja, executiva, judiciria e legislativa, possvel classificar as atividades das Agncias Reguladoras em executiva, decisria e normativa. 4.4.1 Atividade Executiva e os Limites do Controle Exercido pelo Poder Executivo e pelo Tribunal de Contas A atividade executiva das Agncias Reguladoras envolve a implementao das polticas pblicas e diretrizes ditadas pelo legislador, alm da concretizao e individualizao das normas relativas ao setor pblico ou privado regulado. Portanto, ocorre neste campo de atuao os atos de fiscalizao, e os de natureza sancionatria, no caso de infrao ou no cumprimento das regras impostas. As leis que criaram as Agncias Reguladoras determinam que estas no tero vnculo hierrquico ou decisrio com a Administrao direta ou com qualquer rgo

138

SOUTO, Marcos Juruena Villela. Extenso do poder normativo das agncias reguladoras. ARAGO, Alexandre Santos de (Org.). O poder normativo das agncias reguladoras. Rio de Janeiro: Forense, 2006, p. 128.

84

governamental (como exemplo pode citar o Art. 8, 2, da Lei n 9.782, de 26 de janeiro de 1999, que criou a ANVISA - Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria; e o Art. 1, pargrafo nico, da Lei n 9.961, de 28 de janeiro de 2000 que criou a ANS - Agncia Nacional de Sade), tambm no h previso de recurso hierrquico imprprio, contra suas decises, dirigido Administrao direta. O que se extrai das vrias normas que cuidaram do assunto que as Agncias Reguladoras funcionam como ltima instncia administrativa para julgamento dos recursos contra seus atos (como mencionam o Art. 19, XXV, da Lei n 9.472, de 16 de julho de 1997 que instituiu a ANATEL - Agncia Nacional de Telecomunicaes; o Art. 15, VII, 2 da Lei n 9.782, de 26 de janeiro de 1999, que criou a ANVISA - Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria; e o Art. 3, V, da Lei n 9.427, de 26 de dezembro de 1996, que instituiu a ANEEL Agncia Nacional de Energia Eltrica).139 A falta de previso de cabimento do recurso hierrquico autoriza a concluso de que ele no cabvel, como explica Celso Antnio Bandeira de Mello, pois o controle administrativo ou tutela administrativa, segundo generalizada lio doutrinria, exerce-se nos limites da lei. No se presume. Existir quando, como e na forma prevista em lei.140 Desta forma, na falta de previso legal, no h possibilidade de se utilizar o recurso hierrquico imprprio, para as decises prolatadas em ltima instncia pelas Agncias. O controle administrativo pela via do recurso hierrquico imprprio no ser possvel, sendo em princpio inadmissvel que as decises tomadas pelas Agncias possam ser revistas ou modificadas por algum agente poltico (Ministro ou Secretrio de Estado) como diz Marcos Juruena Villela Souto, e continua, afirmando que o controle Executivo sobre as Agncias Reguladoras limita-se a escolha de seus dirigentes, sob pena de se ofender a autonomia que lhes assegurada pelas leis instituidoras. A subordinao seria incompatvel

139

BARROSO. Luis Roberto. Constituio, ordem econmica e agncias reguladoras. Revista Eletrnica de Direito Administrativo Econmico, Salvador, Instituto de Direito Pblico da Bahia, n 1, fevereiro, 2005, Disponvel em <http://www.direitodoestado.com.br>. Acesso em 05 nov.2007, p.12. 140 MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 14.ed. So Paulo: Malheiros, 2002, p.147.

85

com a implementao eficiente da regulao de atividades que mobilizam interesses mltiplos do Estado, como empresrios, arrecadador de tributos ou agente social.141 Portanto, por disposio legal ou por sua falta, as Agncias Reguladoras no tem vnculo hierrquico e nem decisrio com o rgo superior da administrao a que pertence do setor regulado, e deste modo, de suas decises no cabe recurso hierrquico algum, pois caso contrrio haveria infringncia de sua autonomia e descentralizao. Analisando o texto constitucional, o Tribunal de Contas que possui competncia para adentrar no mrito das aes administrativas, para aferir a economicidade das Agncias Reguladoras. A Constituio Federal nos Arts. 70 e 71, trata da fiscalizao contbil, financeira e oramentria referente as atribuies atinentes ao Tribunal de Contas. Todavia, devido complexidade e o acentuado carter tcnico-especializado que caracterizam as decises das Agncias Reguladoras, os Tribunais de Contas no esto aparelhados para esse fim. Portanto, os rgos tcnicos dos Tribunais de Contas apenas opinam, mas suas decises sofrem interferncias polticas, devido forma de indicao poltico-partidria. Por isto, o controle pelo Tribunal de Contas limitado e ainda comprometido por vcio de origem em sua composio.142 A atuao do Tribunal de Contas principalmente em trs reas: auditoria financeira e oramentria; julgamento das contas dos administradores e responsveis por bens e valores pblicos; e, emisso de parecer prvio sobre as contas prestadas anualmente pelo Executivo. Neste passo, a Constituio Federal no autoriza o Tribunal de Contas investigar o mrito das decises administrativas de uma autarquia, por conseguinte, nem de uma Agncia Reguladora, que uma autarquia especial. Deste modo, No lhe caber avanar a atividade

141

SOUTO, Marcos Juruena Villela. Agncias reguladoras. Revista de Direito Administrativo, n. 216, abr-jun, 1999. Rio de Janeiro: Renovar, 1999, p. 148. 142 DALLARI, Adilson Abreu. Controle poltico das agencias reguladoras. Revista Trimestral de Direito Pblico, n. 38. So Paulo: Malheiros, 2002, p. 20.

86

fiscalizadora sobre a atividade-fim da Agncia Reguladora, sob pena de violao do princpio da separao de Poderes.143 Como a Agncia Reguladora est vinculada administrao direta, tem que prestar informaes ao Tribunal de Contas, o qual no possui aparelhamento tcnico especializado para verificar o mrito das aes realizadas, por outro lado, a Constituio Federal probe que o mesmo discuta o mrito das decises administrativas, caso contrrio estaria violando o princpio da separao de poderes. 4.4.2 Atividade Decisria e os Limites do Controle Exercido pelo Poder Judicirio As Agncias Reguladoras, alm do exerccio da funo administrativa, exercem funo decisria, solucionando controvrsias no campo administrativo entre os agentes econmicos que exercem atividade no setor e entre os consumidores. Nesta oportunidade, necessrio saber qual o espao do controle jurisdicional das Agncias em geral. No Brasil a jurisdio una, isto , incumbncia do Poder Judicirio, e a Constituio Federal no Art. 5, inciso XXXV, garante o princpio da inafastabilidade ao acesso ao Poder Judicirio, por isto, as decises das Agncias Reguladoras podem ser apreciadas pelo Poder Judicirio, e pela doutrina fica limitada a apreciao ao aspecto de legalidade, no poderia desta forma rever o mrito administrativo. Fazendo um paralelo, nos Estados Unidos da Amrica, observando as Agncias no decurso de tempo, verificou-se a necessidade de uniformizar os procedimentos administrativos das Agncias, para garantia dos administrados, associado ao risco das Agncias que poderiam defender os interesses setoriais e viessem prejudicar os interesses coletivos e ainda, pelo fato de decises conterem juzos polticos de valor e atenderem as presses e interesses de grupos determinados, deste modo, para resolver estas trs deficincias, necessrio foi o aumento do controle judicial sobre as Agncias, com o exame da
143

BARROSO. Luis Roberto. Constituio, ordem econmica e agncias reguladoras. Revista Eletrnica de Direito Administrativo Econmico, Salvador, Instituto de Direito Pblico da Bahia, n 1, fevereiro, 2005, Disponvel em <http://www.direitodoestado.com.br>. Acesso em 05 nov.2007, p.14.

87

racionalidade e da razoabilidade de suas decises, como explica Maria Sylvia Zanella Di Pietro:
Em decorrncia dessa evoluo, o Judicirio passou a examinar no apenas o procedimento, como tambm a razoabilidade das decises diante dos fatos e a proporcionalidade da medida em relao aos fins contidos na lei. Para possibilitar esse controle jurisdicional, passou-se a entender como necessria a ampla motivao dos atos das agncias, de maneira a assegurar a transparncia, que no era exigida anteriormente, por respeito e confiana na especializao das agncias.144

A experincia internacional no pode ser desprezada visto que as Agncias nacionais nasceram da formatao internacional, porm tem que ser levado em considerao o sistema jurdico norte-americano e o brasileiro. No Brasil, afirma Adilson Abreu Dallari, seria praticamente impossvel o exame pelo Poder Judicirio, com poucas excees, dos atos administrativos vez que no passa da verificao da mera regularidade formal, com base na literalidade da lei, possibilitando a desmedida ocorrncia de desvio ou abuso de poder, e conclui que o controle judicial das atividades da administrao Pblica no intil; mas insuficiente, especialmente onde houve larga margem de discricionariedade administrativa.145 De outra banda, no Poder Judicirio encontram-se juzes que, com o apoio do Ministrio Pblico, levantam-se para defesa da moralidade pblica, invadindo o mrito das aes administrativas, no af de substituir-se aos representantes do povo democraticamente eleitos. Jos Afonso da Silva nomeia esse fenmeno como judiciarismo que a intromisso do Judicirio nas funes tpicas do Executivo, indo alm dos limites da verificao da razoabilidade, para adquirir carter poltico, entravar as atividades governamentais, numa situao que mais revela o arbtrio do que o exerccio da atividade jurisdicional, e complementa:
E na medida em que o Judicirio se envolve no mrito, oportunidade e convenincia da ao governamental, mais ele se envolve na poltica, se no
144

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na administrao pblica: concesso, permisso, franquia, terceirizao, parcerias pblico-privada e outras formas. 5.ed. So Paulo: Atlas, 2005, p.200. 145 DALLARI, Adilson Abreu. Controle poltico das agencias reguladoras. Revista Trimestral de Direito Pblico. n. 38. So Paulo: Malheiros, 2002, p. 17.

88

descambar para a unilateralidade ideolgica. E nesse rumo, logo estar tambm envolto em questes de moralidade e no descrdito.146

Todos os extremos acabam sendo mal vistos, desta maneira, o Poder Judicirio no deve extrapolar e nem to pouco ser omisso quanto a sua atuao, ou seja, fazer Justia. Para Luis Roberto Barroso frente aos princpios da razoabilidade, moralidade e eficincia, o mrito do ato administrativo torna-se passvel de avaliao pelo Poder Judicirio, e explica:
A doutrina convencional em tela de controle dos atos administrativos, a includos os das agncias reguladoras, no perdeu a validade, mas sofre excees importantes. Sem embargo, no tocante s decises das agncias reguladoras, a posio do Judicirio deve ser de relativa autoconteno, somente devendo invalid-las quando no possam resistir aos testes constitucionalmente qualificados, como os da razoabilidade ou moralidade, ou outros, como os da isonomia e mesmo o da dignidade da pessoa humana. Notadamente no que diz respeito a decises informadas por critrios tcnicos, dever agir com parcimnia, sob pena de se cair no domnio da incerteza e do subjetivismo.147

Deste modo, o controle pelo Judicirio oscila por vezes entre um controle meramente formal, baseado na literalidade da lei, e outras, numa desmedida intromisso no mrito das aes administrativas, podendo tambm, ser exercido o controle de mrito sobre os atos administrativos, em casos excepcionais, devido aos princpios narrados. Por conseguinte, apesar das Agncias Reguladoras possurem independncia, seus dirigentes no podem extrapolar em sua atuao, pois devem respeitar o princpio da legalidade e os demais princpios constitucionais e administrativos, ou seja, princpio da razoabilidade, moralidade, eficincia, sob pena de cometerem violaes e as mesmas serem sobrestadas pelo Poder Judicirio.

146 147

SILVA, Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 22.ed. So Paulo: Malheiros, 2003, p. 576. BARROSO. Luis Roberto. Constituio, ordem econmica e agncias reguladoras. Revista Eletrnica de Direito Administrativo Econmico, Salvador, Instituto de Direito Pblico da Bahia, n 1, fevereiro, 2005, Disponvel em <http://www.direitodoestado.com.br>. Acesso em 05 nov.2007, p.15.

89

4.4.3 Atividade Normativa das Agncias Reguladoras e o Controle Exercido pelo Poder Legislativo O surgimento das Agncias Reguladoras, como j asseverado, ocorreu aps mudanas sociais que rogavam novas atitudes do Estado, isto , deixar de atuar na atividade econmica, at por falta de condio financeira, para ser o regulador e fiscalizador da atividade econmica. As leis que criaram as Agncias Reguladoras outorgaram funo normativa de grande alcance, portanto a problemtica se encontra no fato de que h verdadeira delegao de funes legislativa para a Agncia, transmitindo-se quase totalmente a competncia para cuidar de certos assuntos. A incluso das Agncias Reguladoras no Direito Constitucional um tanto complexo, pois est formalmente inserida na Administrao Pblica, porm suas funes lembram mais as do Poder Judicirio, quando atua como agente fiscalizador, ou as do Poder Legislativo, quando age como ente normativo. Um dos embasamentos legais referentes as Agncias Reguladoras esto no Art. 174, da Constituio Federal, que diz: Como agente normativo e regulador da atividade econmica, o Estado exercer, na forma da lei, as funes de fiscalizao, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor pblico e indicativo para o setor privado.148 Segundo Jos Afonso da Silva a interveno normativa e reguladora do Estado se faz presente num quadro considerado anormal pela Constituio, onde inexiste a livre concorrncia ou esta dificultada pelas condies inerentes atividade. Deste modo, para a obteno da situao ideal nestes setores, descrita pelo Art. 174, da Constituio Federal, a fiscalizao levada a efeito pelo rgo regulador precisa ser coordenada com a promoo e o estabelecimento de planos.149

148

PAGOTTO. Leopoldo Ubiratan Carreiro. Agncias reguladoras: origem e natureza jurdica. Revista de Direito Constitucional e Internacional, n 50, ano 13, jan-mar-2005, So Paulo: Revista dos Tribunais. p. 153. 149 SILVA, Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 22.ed. So Paulo: Malheiros, 2003, p. 764.

90

A expresso atividade econmica contida no Art. 174, da Constituio Federal utilizada no sentido amplo, pois diz respeito globalidade da atuao estatal como agente normativo e regulador como afirma Eros Grau, que complementa:
A autuao normativa reclama fiscalizao que assegure a eficcia do quanto normativamente definido da porque, em rigor, nem seria necessria a nfase que o preceito adota ao expressamente referir a funo de fiscalizao. A atuao reguladora h de, impe a Constituio, compreender o exerccio das funes de incentivo e planejamento. Mas no apenas isso: atuao reguladora reclama tambm fiscalizao e, no desempenho de sua ao normativa, cumpre tambm ao Estado considerar que o texto constitucional assinala, como funes que lhe atribui, as de incentivo e de planejamento.150

As Agncias Reguladoras, como j citado, tm a natureza jurdica de autarquias especiais, sendo que as Emendas Constitucionais n 8 e 9 ambas de 1995, modificaram vrios dispositivos da Constituio Federal e determinaram a criao de rgos reguladores especficos para os setores de telecomunicaes e de energia, para prevenir que tais polticas viessem a fracassar. Estas Emendas Constitucionais abriram as portas ao capital privado e determinaram a criao, por meio de lei, de um rgo pblico regulador da atividade privada. Desta maneira, estas Emendas Constitucionais foram o primeiro evento no caminho da instituio legal das Agncias Reguladoras da atividade econmica. Para Celso Antonio Bandeira de Mello, o verdadeiro problema com as Agncias Reguladoras o de se saber o que e at onde devem regular algo, sem estar, com isso, invadindo competncia legislativa.151 Como as Agncias Reguladoras so autarquias em regime especial, fazem parte da Administrao Pblica Indireta, por conseguinte, esto sujeitas ao controle exercido pelo Poder Legislativo como determina a Constituio Federal no Art. 49, que diz:

150

GRAU, Eros Roberto. A ordem econmica na Constituio de 1988 (interpretao e crtica). 10.ed. So Paulo: Malheiros, 2005, p. 135. 151 MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 14.ed. So Paulo: Malheiros, 2002, p.151.

91

Art. 49. da competncia exclusiva do Congresso Nacional: ... X fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo, includos os da administrao indireta;

A reforma administrativa, com a substituio do modelo burocrtico pelo modelo gerencial e o processo de desestatizao, criou uma nova ordem que exige a participao do Legislativo na formulao de polticas pblicas e no acompanhamento e controle de sua implementao. Para Leila Cullar o fato de serem rgos concentrados e especializados em poucos setores e a prpria existncia de pessoal com conhecimentos nas matrias pertinentes, em princpio, inclusive os diretores, permitiro s Agncias Reguladoras agir com maior rapidez e eficcia do que o Poder Legislativo, no que se refere atividade normativa atribuda s Agncias.152 Pretendendo impor o controle do Poder Legislativo sobre as Agncias Reguladoras Adilson Abreu Dallari sugere:
A composio heterognea do Legislativo e, especialmente, a presena das minorias, asseguram o carter democrtico do controle parlamentar e evita a captura das agncias reguladoras pelos setores por elas controlados. plenamente justificvel, por ser necessria e conveniente, a criao de Comisso Permanente no Legislativo, para controle das agncias reguladoras.153

A sugesto do autor citado oportuna, porm as comisses parlamentares no podem ser fixas para no sofrerem a influncia dos agentes privados da Economia e tambm para respeitarem a Democracia. Todavia, este meio de controle pode ser demorado por demais e precisa ser melhor explicitado para no haver a suspenso das atividades das Agncias devido intromisso destas comisses, inclusive por motivos estritamente polticos.

152

CULLAR, Leila. Poder normativo das agncias reguladoras norte-americanas. Revista de Direito Administrativo, n. 229, p. 153-176, jul-set, Rio de Janeiro: Renovar, 2002, p. 167. 153 DALLARI, Adilson Abreu. Controle poltico das agencias reguladoras. Revista Trimestral de Direito Pblico, n. 38. So Paulo: Malheiros, 2002, p. 22.

92

Entretanto, a Constituio Federal no Art. 5, inciso II, trouxe o princpio da legalidade, assim prescrito: ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei. Para todas as Agncias Reguladoras foi dada competncia regulatria, da qual vem o poder de fazer normas de carter geral, abstrato e impessoal. Todavia, a competncia normativa atribuda s Agncias Reguladoras a chave de uma desejada atuao clere e flexvel para a soluo, em abstrato e em concreto, de questes em que predomine a escolha tcnica, distanciada e isolada das disputas entre os partidos e dos complexos debates congressuais em que preponderam as escolhas abstratas poltico-administrativas que so a arena do Legislativo, e que depois se prolongam nas escolhas administrativas discricionrias, concretas e abstratas, que prevalecem na ao dos rgos burocrticos da Administrao direta, conforme explica Diogo de Figueiredo Moreira Neto, que complementa:
Como, em princpio, no se fazia a necessria e ntida diferena entre as matrias que exigem escolhas poltico-administrativas e as matrias em que devam prevalecer as escolhas tcnicas, a competncia legislativa dos Parlamentos, que tradicionalmente sempre lhes foi privativa, na linha do postulado da separao dos Poderes, se exerceu, de incio, integral e indiferencialmente sobre ambas. Somente com o tempo e o reconhecimento da necessidade de fazer a distino, at mesmo para evitar que decises tcnicas ficassem cristalizadas em lei e se tornassem rapidamente obsoletas, que se desenvolveu a tcnica das delegaes legislativas.154

Portanto, pode-se registrar que o campo prprio da atividade normativa das Agncias Reguladoras o das opes de ordem tcnica, de poltica de Administrao. Contudo, continua vlida a concepo tradicional no direito constitucional ptrio, na qual vedada a delegao de funes de um Poder a outro fora das previses da Constituio Federal, ou, pelo menos, de que a delegao, quando possvel, no possa ser em branco, ou seja, desacompanhada de parmetros ou diretrizes obrigatrias, segundo Luis Roberto Barroso, que arremata:
154

MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Agncia reguladora: natureza jurdica, competncia normativa, limite de atuao. Revista de Direito Administrativo, n. 215, jan-mar-1999. Rio de Janeiro: Renovar, 1999, p.75.

93

A grande dificuldade que envolve a discusso sobre o poder normativo das agncias reguladoras, portanto, diz respeito ao seu convvio com o princpio da legalidade. preciso determinar os limites dentro dos quais legtima a sua flexibilizao, sem que se perca sua identidade como uma norma vlida e eficaz. nesse territrio que se opera a complexa interao ainda no totalmente equacionada entre a reserva legal, de um lado, e fenmenos afetos normatizao de condutas, como o poder regulamentar, a delegao legislativa e a polmica figura da deslegalizao, entendida como a retirada, pelo prprio legislador, de certas matrias do domnio da lei, para atribu-las disciplina das agncias.155

Neste sentido, a grande virtude do princpio da legalidade precisamente juridicizar de forma global as relaes entre o Estado e os administrados, eliminando quaisquer incertezas insuscetveis de suprimento exegtico a propsito da validade das aes e omisses dos entes pblicos e privados, de maneira a traar com razovel clareza a linha demarcatria entre os campos da liberdade e de sujeio aos ditames estatais, conforme a lio de Carlos Roberto Siqueira Castro:
Em realidade, a difuso orgnico-normativa do Estado e da sociedade contemporneas acentua a tendncia em prol do pluralismo jurdico como instrumento de regulao da vida ps-moderna, de que so protagonistas, ao lado da presena primria das Assemblias Legislativas, os mais diversos representantes de outras instncias do Poder Pblico como, no caso, as agncias reguladoras, e da sociedade civil, no raro atuando em conjunto e coordenadamente.156

O princpio da legalidade deve ser respeitado por todos os Poderes constitudos, porm cada poder utiliza secundariamente as funes dos demais para conseguir desempenhar e gerir suas atividades correlatas. Para Jos dos Santos Carvalho Filho, no parece haver desvio algum de constitucionalidade quanto ao poder normativo conferido s Agncias, pois se trata do exerccio de funo administrativa, e no legislativa, mesmo sendo genrica sua carga de aplicabilidade. Foram as leis criadoras da regulao que transferiram alguns conjuntos, de
155

BARROSO. Luis Roberto. Constituio, ordem econmica e agncias reguladoras. Revista Eletrnica de Direito Administrativo Econmico, Salvador, Instituto de Direito Pblico da Bahia, n 1, fevereiro, 2005, Disponvel em <http://www.direitodoestado.com.br>. Acesso em 05 nov.2007, p.15-6. 156 CASTRO, Carlos Roberto Siqueira. Funo normativa regulatria e o novo princpio da legalidade. ARAGO, Alexandre Santos de (Org.). O poder normativo das agncias reguladoras. Rio de Janeiro: Forense, 2006, p. 51.

94

ordem tcnica, para normatizao pelas Agncias, fato que os especialistas tm denominado de delegalizao, com fundamento no Direito francs.157 Por conseguinte, a Constituio Federal brasileira atribuiu competncia ao Congresso Nacional para fiscalizar e controlar o Poder Executivo e inclusive a administrao indireta, onde se encontram as Agncias Reguladoras (Art. 49, inciso X). Desta maneira, no h qualquer desvio de constitucionalidade quanto ao poder normativo atribudo as Agncias Reguladoras, pois, mencionada atividade no reproduz qualquer indcio de usurpar a funo legislativa pela administrao desempenhada pelas Agncias, tanto que deve ser respeitado o princpio da legalidade. Analisada a classificao das atividades das Agncias Reguladoras e o controle que sofre pelos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio, necessrio se faz verificar a natureza desta atividade. 4.5 NATUREZA DA ATIVIDADE Em relao natureza da atividade desenvolvida pelas Agncias Reguladoras, devido autorizao das leis instituidoras, exercem funo regulamentadora, tendo por escopo estabelecer, em carter geral, abstrato e impessoal, a disciplina tcnica a respeito de certos setores econmicos ou relativos prestao de servios pblico.158 O foco do problema est na maneira e forma como os dirigentes das Agncias iro editar as normas tcnicas de carter geral e abstrato relativo ao setor cuja fiscalizao lhes incumbe, ou seja, as normas que sero editadas estaro de acordo com os standards contidos na lei. O primeiro requisito que o dirigente seja administrador e no poltico, para no desvirtuar e prejudicar o interesse da coletividade em detrimento do interesse pessoal. Outro

157

CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Agncias reguladoras e poder normativo. ARAGO, Alexandre Santos de (Org.). O poder normativo das agncias reguladoras. Rio de Janeiro: Forense, 2006, p. 83. 158 CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Op. cit., p. 86.

95

requisito a eficincia, isto , a competncia do administrador para o exerccio de seus misteres, a necessidade de especializao tcnica no setor regulado pela Agncia.159 Toda a questo sobre o poder normativo das Agncias no est na amplitude disciplinadora que o sistema lhes concedeu. A evoluo das relaes sociais imporia mesmo a delegao desse poder. O que preocupa a sociedade a perspectiva que advir da delegao normativa, ou seja, se a delegao implicar na efetiva consecuo dos resultados, como expe Jos dos Santos Carvalho Filho.160 Desta feita, o que causa preocupao no autor no se a Agncia Reguladora ir infringir o princpio da tripartio dos poderes ou violar o princpio da hierarquia das normas, mas se cumprir o princpio da efetividade. Portanto, pode-se concluir que o poder normativo das Agncias Reguladoras no constitui inovao de destaque, mas mostra o exerccio do poder de regulamentao atribudo aos rgos administrativos. As Agncias Reguladoras ao editarem suas normas gerais esto atuando no exerccio da funo administrativa, no esto exercendo indevidamente o poder de legislar. E importante que as Agncias atinjam efetivamente os fins para os quais foram criadas no sistema de controle e fiscalizao de seus setores da atividade econmica, para o bem da sociedade. 4.6 FORA E LIMITE DO PODER REGULATRIO Os limites do poder regulatrio das Agncias Reguladoras esto entre os princpios constitucionais que orientam a atividade reguladora do Estado. Floriano Peixoto de Azevedo Marques Neto classificou as limitaes ao poder regulatrio em horizontais e verticais, reportando-se a abrangncia e intensidade da regulao estatal respectivamente. O conceito de abrangncia refere-se verificao de limites queles setores ou atos da atividade econmica que podem ser objeto de incidncia

159

CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Agncias reguladoras e poder normativo. ARAGO, Alexandre Santos de (Org.). O poder normativo das agncias reguladoras. Rio de Janeiro: Forense, 2006, p. 87. 160 CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. p. 88.

96

regulatria; enquanto o conceito de intensidade, est ligado convenincia do instrumento regulatrio a ser utilizado no caso especfico.161 Desta forma, as limitaes horizontais e verticais referem-se regulao setorial, ou seja, voltada para determinados setores da Economia, que esto diretamente ligados criao de um ordenamento setorial, sendo justificada em razo especfica de cada setor e de interesse pblico. Para Floriano Peixoto de Azevedo Marques Neto, o princpio da subsidiariedade constitui limitao horizontal atividade regulatria setorial, enquanto o princpio da proporcionalidade limitao vertical. Deste modo, a subsidiariedade presume que a ao estatal seja justificvel na medica em que os rgos autnomos sejam incapazes de atender aos objetivos de interesse pblico. E a proporcionalidade est vinculada a adequao do meio ao fim, cabendo ao Estado a limitao de agir na proporo do estabelecimento de restries as pessoas, fsicas ou jurdicas, quando em face dos benefcios para o interesse pblico.162 Dessume-se, portanto, que a limitao e a fora regulatria est vinculada a observncia dos princpios mencionados. De acordo com Odete Medauar, o princpio da proporcionalidade estriba-se no dever de no serem impostas obrigaes, restries ou sanes em tamanho superior quela basicamente necessria ao atendimento do interesse pblico, consoante critrios razoveis de adequao dos meios aos fins.163 Necessrio que sejam observadas as regras atinentes ao setor regulado pela Agncia, pois da decorre o atendimento ao interesse pblico. Deste modo, o princpio da subsidiariedade e da proporcionalidade devem ser somados ao princpio da legalidade, estabelecido no Art. 5, inciso II, da Constituio Federal,
161

MARQUES NETO, Floriano Peixoto de Azevedo. Limites abrangncia e intensidade da regulao estatal. Revista de Direito Pblico da Economia, n.1, jan./mar. 2003, p.74. 162 MARQUES NETO, Floriano Peixoto de Azevedo. Op. cit., p.75. 163 MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 6.ed. rev. e atual. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2002, p. 150.

97

que aplicvel a Administrao Pblica de forma rgida, vez que o administrador pblico s pode fazer o que est previsto em lei. Neste passo, o princpio da legalidade forma o trip para dar legitimidade a autuao estatal da atividade regulatria, sendo aplicvel no mbito horizontal e no vertical, como explica Floriano Peixoto de Azevedo Marques Neto.164 O princpio da legalidade, como j analisado, deve ser respeitado pelas Agncias Reguladoras, bem como pela Administrao Pblica, pois princpio constitucional que poder macular o ato que no o observar. A determinao dos objetivos de interesse pblico a serem conquistados, como fundamentos da atuao estatal subsidiria, assim como dos mtodos adequados a serem utilizados, que garantam a proporcionalidade regulatria, devem ter como guia indiscutvel a legalidade, sob pena do administrador pblico, de forma arbitrria ou aleatria, poder determinar os conceitos envolvidos, viciando ou flexibilizando a regulao estatal.165 Os atos regulatrios criados pelas Agncias Reguladoras devem ter a natureza de regulamentos administrativos, vez que so considerados manifestao da funo administrativa do Estado. Por conseguinte, todos os atos administrativos das Agncias Reguladoras devem estar fundados nos princpios da subsidiariedade, da proporcionalidade e da legalidade, os quais so colunas que demarcam a restrio da atividade regulatria, sob pena dos atos serem considerados inconstitucionais ou ilegais, devido ao excesso do regulador na consecuo de suas competncias. Pode-se concluir que quanto atividade regulatria no Brasil verifica-se que os fundamentos, princpios e limites elementares esto na Constituio Federal, de forma expressa ou no. Com fundamento nos preceitos Constitucionais e legais, e tambm nos princpios da subsidiariedade, proporcionalidade e legalidade, limitadores da atuao
164 MARQUES NETO, Floriano Peixoto de Azevedo.Limites abrangncia e intensidade da regulao estatal. Revista de Direito Pblico da Economia, n.1, jan./mar. 2003, p.76. 165 LOSS, Giovani R. Contribuies teoria da regulao no Brasil: fundamentos, princpios e limites do poder regulatrio das agncias. ARAGO, Alexandre Santos de (Org.). O poder normativo das agncias reguladoras. Rio de Janeiro: Forense, 2006, p. 167.

98

regulatria estatal que poder se regular mais ou no, ou at desregular determinado setor da Economia.

99

CONCLUSES

Cuidou o presente estudo das Agncias Reguladoras, suas caractersticas, atividades e fora normativa. Desta forma, a origem das Agncias Reguladoras veio dos Estados Unidos da Amrica, onde teve como principal marco a Lei de Comrcio Interestadual, criada em 1887 para regulamentar os servios interestaduais de transporte ferrovirio. Nesta oportunidade, as Agncias Reguladoras tiveram o objetivo de enfrentar os monoplios e a concorrncia desleal conduzidos pelas ferrovias norte-americanas. Fazendo uma breve volta ao passado, para situar as correntes e doutrinas que dominavam na poca, verificou-se que nos Sculos XVIII e XIX, pela influncia do Liberalismo, as Constituies se preocupavam com a estrutura do poder poltico e suas limitaes, visavam proteger a liberdade individual e a propriedade, portanto o Estado no deveria interferir na Economia, predominava o pensamento econmico liberal do laissezfaire, laissez-passer. O Estado liberal teve como particularidade desobrigar ao mximo a presena do Estado, sendo que na Economia transferiu ao particular, ou seja, Burguesia, oferecer produtos e servios para a sociedade. Deste modo, sob as leis de mercado foi que houve enorme surto econmico de todos os tempos, e o Estado liberal foi considerado o grande propulsor da sociedade moderna. No incio do Sculo XX, houve investidas do Estado para cuidar da Economia e da parte social, transformou-se em empresrio e prestador de servios, invadiu setores que antes estavam nas mos da iniciativa privada, destarte o Estado se tornou intervencionista. Depois da Segunda Grande Guerra Mundial, as idias neo-liberais, principalmente nos movimentos operrios, ganharam fora e o Estado teve que se render as mudanas, principalmente deixar que a iniciativa privada atuasse na Economia, para conseguir manter o

100

bem da sociedade e para sua prpria sobrevivncia. E aps 1973, com a crise econmica esse quadro se agravou, iniciando as privatizaes, e por conseguinte, a disseminao das Agncias Reguladoras. Deste modo, o Estado reduziu seu papel de executor ou prestador direto de servios, devido falta de recursos financeiros para tanto, mantendo-se no papel de regulador, provedor ou promotor destes. A regulao deve abranger todo o setor onde a Agncia Reguladora tenha competncia territorial para atuar, com a edio de normas, com a fiscalizao do seu cumprimento e imposio de penalidades, para que os interesses pblicos sejam satisfeitos. As Agncias Reguladoras so pessoas jurdicas de Direito Pblico, que devem ser criadas por lei especfica como autarquias, em regime especial, como determina o Art. 37, inciso XIX, da Constituio Federal de 1988, com funo de regulamentar, fiscalizar e decidir em carter descentralizado em determinado setor da atividade econmica e social de interesse pblico. As Agncias Reguladoras brasileiras surgiram da adoo parcial dos modelos utilizados nos Estados Unidos da Amrica e em Frana. A funo bsica das Agncias Reguladoras no Brasil a interveno do Estado no domnio econmico ou a promoo do desenvolvimento econmico, objetivo tpico do estado de bem-estar, isto sob o ponto de vista do fortalecimento da competio no setor privado da Economia e da criao de procedimentos de controle racional e cristalino. Por conseguinte, as Agncias Reguladoras brasileiras resultaram do regime de desestatizao introduzido de forma compassada na Administrao Pblica brasileira. A Lei n 8.031, de 12 de abril de 1990 (Criou o Programa Nacional de Desestatizao), disps sobre as primeiras diretrizes do novo papel a ser trilhado pelo Estado. E em 09 de setembro de 1997, a Lei n 9.491 (Alterou os procedimentos relativos ao Programa Nacional de Desestatizao) revogou a lei anterior, utilizando parte daquela norma e incrementou o sistema, e estabeleceu o Programa Nacional de Desestatizao.

101

As Agncias Reguladoras so institudas sob a forma de autarquia especial, para que possam gozar de autonomia e independncia frente ao rgo da administrao que esto vinculadas, deste modo, por ser rgo tcnico, tem que dispor de regular independncia do rgo superior central a que est ligado, para poder desempenhar seu papel. de vital importncia a independncia das Agncias Reguladoras, para poderem desempenhar o papel a que foram confiados pela lei que as criou e para o bem estar do Estado, dos fornecedores de produtos e dos prestadores de servios e principalmente da sociedade, na qual se encontram os usurios e consumidores finais. Em relao ao controle exercido pelo Poder Executivo, por disposio legal ou por falta dela, as Agncias Reguladoras no tem vnculo hierrquico e nem decisrio com o rgo superior da administrao, a que pertence do setor regulado, portanto de suas decises no cabe recurso hierrquico algum, pois caso contrrio haveria infringncia da sua autonomia e descentralizao. Em relao ao controle exercido pelo Tribunal de Contas, como a Agncia Reguladora est vinculada a administrao indireta tem que prestar informaes a este, o qual no possui aparelhamento tcnico especializado para verificar o mrito das aes realizadas. Por outro lado, a Constituio Federal probe que o mesmo discuta o mrito das decises administrativas, caso contrrio estaria violando a separao de poderes. O controle exercido pelo Poder Judicirio oscila, por vezes, entre um controle meramente formal, baseado na literalidade da lei, e outras, numa desmedida intromisso no mrito das aes administrativas, podendo tambm, ser exercido o controle de mrito sobre os atos administrativos, em casos excepcionais. Por conseguinte, apesar das Agncias Reguladoras possurem independncia e autonomia, seus dirigentes no podem extrapolar em sua atuao, pois devem respeitar o princpio da legalidade e os demais princpios atinentes a Administrao Pblica, como os da razoabilidade, moralidade, eficincia, sob pena de cometerem violaes e as mesmas serem sobrestadas pelo Poder Judicirio. Quanto ao Poder Normativo, o princpio da legalidade deve ser respeitado por todos os Poderes constitudos, porm cada Poder utiliza secundariamente as funes dos

102

demais para conseguir desempenhar e gerir suas atividades correlatas. Por conseguinte, a Constituio Federal deu competncia ao Congresso Nacional para fiscalizar e controlar o Poder Executivo e inclusive a administrao indireta (Art. 49, inciso X, da CF). E no h qualquer desvio de constitucionalidade quanto ao poder normativo atribudo as Agncias Reguladoras, pois, mencionada atividade no reproduz qualquer indcio de usurpar a funo legislativa pela administrao desempenhada pelas Agncias. O poder normativo das Agncias Reguladoras no constitui inovao de destaque, mas mostra o exerccio do poder de regulamentao atribudo aos rgos administrativos. As Agncias Reguladoras ao editarem suas normas gerais esto atuando no exerccio da funo administrativa, deste modo no esto exercendo indevidamente o poder de legislar. E importante que as Agncias atinjam efetivamente os fins para os quais foram criadas no sistema de controle e fiscalizao de seus setores da atividade econmica, para o bem da sociedade. Pode-se verificar que o regulamento, como ato administrativo normativo, que editado nos termos da lei pelas Agncias Reguladoras produz efeitos em relao aos administrados e no fere o princpio da legalidade. Certo que a Agncia Reguladora est desempenhando seu papel junto administrao indireta, e no pode ficar esperando o Poder Legislativo editar leis, por isto os atos normativos, dentro do princpio da legalidade, tem fora normativa a todos integrantes do setor regulado. Quanto a atividade regulatria no Brasil, verifica-se que os fundamentos, princpios e limites elementares esto na Constituio Federal, de forma expressa ou no. Com fundamento nos preceitos Constitucionais e legais, e, tambm, nos princpios da subsidiariedade, proporcionalidade e legalidade, limitadores da atuao regulatria estatal que poder se regular mais ou no, ou at desregular determinado setor da Economia. A regulao atividade administrativa, a qual deve ser exercida, com autonomia e independncia, diante dos limites da lei, podendo ser praticados atos administrativos

103

normativos que direcionem o seu cumprimento e seu desempenho so submetidos aos princpios atinentes Administrao Pblica. Destarte, que as Agncias Reguladoras continuem desempenhando com eficcia suas atividades para o aperfeioamento dos setores regulados, contribuindo para o bem da sociedade e protegendo o interesse pblico. Deste modo, um instituto em desenvolvimento no Brasil e somente com o passar do tempo e de sua utilizao que surgiro os problemas e, tambm, o aperfeioamento das Agncias Reguladoras.

104

REFERNCIAS

ABAR - Associao Brasileira de Agncias de Regulao. <http://www.abar.org.br/ agencias/>. Acesso em: 25.out. 2007.

Disponvel

em

ARAGO, Alexandre Santos de. As agncias reguladoras independentes e a separao de poderes: uma contribuio da teoria dos ordenamentos setoriais. Revista Dilogo Jurdico, Salvador, CAJ Centro de Atualizao Jurdica, n 13, abril-maio, 2002. Disponvel em <http:www.direitopublico.com.br>. Acesso em 10 nov.2007. AZEVEDO, Eurico de Andrade. Agncias reguladoras. Revista de Direito Administrativo, n. 213, p. 141-148, jul-set. Rio de Janeiro: Renovar, 1998. BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de direito constitucional. So Paulo: Celso Bastos, 2002. ______ . Curso de direito administrativo. So Paulo: Celso Bastos, 2002. BASTOS, Celso Ribeiro. MARTINS, Ives Gandra. Comentrios Constituio do Brasil: promulgada em 5 de outubro de 1988. So Paulo: Saraiva, 1990, v.7. BARROSO. Luis Roberto. Constituio, ordem econmica e agncias reguladoras. Revista Eletrnica de Direito Administrativo Econmico, Salvador, Instituto de Direito Pblico da Bahia, n 1, fevereiro, 2005, Disponvel em <http://www.direitodoestado.com.br>. Acesso em 05 nov.2007. ______ . O comeo da histria. A nova interpretao constitucional e o papel dos princpios no direito brasileiro. So Paulo: Saraiva, 2004. BNDES - Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social. A regulao da infraestrutura: A experincia recente do Brasil (out/1996). Disponvel em <http://www.bndes.gov.br/>. Acesso em 10 set. 2007. BRASIL. Supremo Tribunal Federal. A Constituio e o Supremo. Disponvel em <www.stf.gov.br/portal/constituio/> Acesso em 27.set.2007.

105

CAL, Ariane Brito Rodrigues. As agncias reguladoras no direito brasileiro. Rio de Janeiro: Renovar, 2003. CARVALHO, Kildare Gonalves. Direito constitucional. 10.ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2004. CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Agncias reguladoras e poder normativo. ARAGO, Alexandre Santos de (Org.). O poder normativo das agncias reguladoras. Rio de Janeiro: Forense, 2006. CASTRO, Carlos Roberto Siqueira. Funo normativa regulatria e o novo princpio da legalidade. In: ARAGO, Alexandre Santos de (Org.). O poder normativo das agncias reguladoras. Rio de Janeiro: Forense, 2006. CULLAR, Leila. Poder normativo das agncias reguladoras norte-americanas. Revista de Direito Administrativo, n. 229, p. 153-176, jul-set, Rio de Janeiro: Renovar, 2002. DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de teoria geral do Estado. 20.ed. So Paulo: Saraiva, 1998. DALLARI, Adilson Abreu. Controle poltico das agencias reguladoras. Revista Trimestral de Direito Pblico, n. 38, p. 16-22. So Paulo: Malheiros, 2002. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 17.ed. So Paulo: Atlas, 2004. ______ . Parcerias na administrao pblica: concesso, permisso, franquia, terceirizao, parcerias pblico-privada e outras formas. 5.ed. So Paulo: Atlas, 2005. FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Direito constitucional econmico. So Paulo: Saraiva, 1990. ______ . Curso de direito constitucional. 28.ed. So Paulo: Saraiva, 2002. FIGUEIREDO, Pedro Henrique Poli de. A Regulao do servio pblico concedido. Porto Alegre: Sntese, 1999. GASPARINI, Digenes. Direito administrativo. 12.ed. rev. e atual. So Paulo: Saraiva, 2007.

106

GODOY, Dagoberto Lima. Um modelo matricial de organizao para Agencia Reguladora Multissetorial. Porto Alegre: Marco Regulatrio, 1999. GOMES, Joaquim B. Barbosa. Agncias reguladoras: a metamorfose do Estado e da democracia (uma reflexo de Direito Constitucional e comparado). Revista de Direito Constitucional e Internacional, n 50, ano 13, jan-mar-2005, p. 39-74. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2005. GRAU, Eros Roberto. A ordem econmica na Constituio de 1988 (interpretao e crtica). 10.ed. So Paulo: Malheiros, 2005. JUSTEN FILHO, Maral. O direito regulatrio. Interesse Pblico, ano 9, n. 43, mai-ju-2007, p. 19-40. Belo Horizonte: Frum, 2007. LIMBERGER, Tmis. Agncias administrativas independentes no direito comparado. Revista de Direito do Consumidor, n. 51, p. 223-248, jul-set. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2004. LOSS, Giovani R. Contribuies teoria da regulao no Brasil: fundamentos, princpios e limites do poder regulatrio das agncias. ARAGO, Alexandre Santos de (Org.). O poder normativo das agncias reguladoras. Rio de Janeiro: Forense, 2006. MARQUES NETO, Floriano Peixoto de Azevedo. Regulao estatal e interesse pblico. So Paulo: Malheiros, 2002. ______ . A nova regulao de servios pblicos. Revista de Direito Administrativo, n. 228. p. 13-29, abr-jun. Rio de Janeiro:Renovar, 2002. ______ . Limites abrangncia e intensidade da regulao estatal. Revista de Direito Pblico da Economia, n.1, jan./mar. 2003. ______ . Agncias reguladoras: instrumento do fortalecimento do Estado. Associao Brasileira de Agncias de Regulao ABAR. Disponvel em: <http://www.abar.org.br/biblioteca/publicaes_abar/>. Acesso em 10 nov.2007. ______ . Princpio da proporcionalidade e da legalidade na regulao estatal. Disponvel em <http://www.migalhas.com.br/arquivo_artigo/manesco_2.htm>. em 27.05.2004. Acesso em 10 nov. 2007.

107

______ . Modalidades de interveno do Estado na economia. II Frum brasileiro de direito pblico da economia. Rio de Janeiro, 25.nov.2004. Disponvel em: <www.ana.gov.br/Institucional/ASPAR/AgenciasReguladoras/FlorianoMarques-Modalidades DeIntervencaoDoEsta.pdf>,. Acesso em: 3.out.2007. MEDAUAR, Odete. Regulao e auto regulao. Revista de Direito Administrativo, n. 228, abr-jun, , p.124-128, Rio de Janeiro: Renovar, 2002. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 28.ed. So Paulo: Malheiros, 2003. MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 13.ed. So Paulo: Malheiros, 2001. MORAES, Alexandre de. Agncias reguladoras. Revista dos Tribunais, So Paulo, ano 90, v. 791, p. 739-756, set. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2001. MOREIRA, Egon Bockmann. Os limites competncia normativa das agncias reguladoras. ARAGO, Alexandre Santos de (Org.). O poder normativo das agncias reguladoras. Rio de Janeiro: Forense, 2006. ______ . Agncias administrativas, poder regulamentar e o Sistema Financeiro Nacional. Revista de Direito Administrativo, n. 218, p. 93-112, out/dez, Rio de Janeiro: Renovar, 1999. MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo, Curso de direito administrativo: parte introdutria, parte geral e parte especial. 14.ed. rev., ampl. e atual. Rio de Janeiro: Forense, 2005. ______ . Agncia reguladora: natureza jurdica, competncia normativa, limite de atuao. Revista de Direito Administrativo, n. 215, jan-mar-1999. Rio de Janeiro: Renovar, 1999. MOTTA, Paulo Roberto Ferreira. Marco legal das agncias reguladoras. Interesse Pblico, ano 9, n 45, p.29-37, set/out. 2007. Belo Horizonte: Frum, 2007. NERY JUNIOR, Nelson. NERY, Rosa Maria de Andrade Nery. Constituio Federal comentada e legislao constitucional. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2006. OLIVEIRA, Jos Carlos de. Concesses e permisses de servios pblicos. Bauru: Edipro, 1996.

108

PAGOTTO. Leopoldo Ubiratan Carreiro. Agncias reguladoras: origem e natureza jurdica. Revista de Direito Constitucional e Internacional, n 50, ano 13, p. 153-171. jan-mar-2005, So Paulo: Revista dos Tribunais, 2005. PEREIRA, Csar A.Guimares. Usurios de servios pblicos: usurios, consumidores e os aspectos econmicos dos servios pblicos. So Paulo: Saraiva, 2006. PEREZ, Marcos Augusto. As agncias reguladoras no direito brasileiro: origem, natureza e funo. Revista Trimestral de Direito Pblico, n. 23, p. 124-128. So Paulo: Malheiros, 1998. PETTER, Lafayete Josu. Princpios constitucionais da ordem econmica: o significado e o alcance do Art. 170 da Constituio Federal. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2005. SANDRONI, Paulo (Org). Dicionrio de economia. 2.ed. So Paulo: Best Seller, 1989. SALOMO FILHO, Calixto. Regulao da atividade econmica. So Paulo: Malheiros, 2000. SILVA, De Plcido e. Vocabulrio jurdico. 26.ed. Rio de Janeiro: Forense, 2005. SILVA, Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 22.ed. So Paulo: Malheiros, 2003. SOUTO, Marcos Juruena Villela. Extenso do poder normativo das agncias reguladoras. ARAGO, Alexandre Santos de (Org.). O poder normativo das agncias reguladoras. Rio de Janeiro: Forense, 2006. ______. Agncias reguladoras. Revista de Direito Administrativo, n. 216, abr-jun, 1999, Rio de Janeiro: Renovar, 1999. TCITO, Caio. Agncias reguladoras da administrao. Revista de Direito Administrativo, n. 221, jul-set, 2000, Rio de Janeiro: Renovar, 2000. ______ . A reforma do Estado e a modernidade administrativa. Revista de Direito Administrativo, n. 215, jan-mar, 1999, Rio de Janeiro: Renovar, 1999. WALD, Arnoldo. MORAES, Luiza Rangel. Agncias reguladoras. Revista de Informao Legislativa, ano 36, n. 141, jan/mar-1999, p.143-171.

109

ANEXO

Agncias Reguladoras Federais No mbito federal foram criadas as seguintes Agncias Reguladoras: ANEEL - Agncia Nacional de Energia Eltrica, Lei n 9.427, de 26 de dezembro de 1996; ANATEL - Agncia Nacional de Telecomunicaes, Lei n 9.472, de 16 de julho de 1997; ANP - Agncia Nacional do Petrleo, Lei n 9478, de 6 de agosto de 1997; ANVISA - Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria, Lei n 9.782, de 26 de janeiro de 1999; ANS - Agncia Nacional de Sade Suplementar, Lei n 9961 de 28 de janeiro de 2000; ANA - Agncia Nacional de guas, Lei n 9.984, de 17 de julho de 2000; ANTT - Agncia Nacional de Transportes Terrestres, Lei n 10.233 de 5 de junho de 2001; ANTAQ - Agncia Nacional de Transportes Aquavirios, Lei n 10.233 de 5 de junho de 2001; e, ANCINE Agncia Nacional do Cinema, Medida Provisria n 2.228 de 6 de setembro de 2001.

110

Agncias Reguladoras Estaduais e Municipais No que diz respeito aos estados da Federao e alguns municpios, apenas ttulo de informao e curiosidade, inmeras Agncias Reguladoras tambm foram criadas: 166 Acre - Agncia Reguladora de Servios Pblicos do Estado do Acre Ageac; Alagoas - Agncia Reguladora de Servios Pblicos do Estado de Alagoas ARSAL; Amazonas - Agncia Reguladora dos Servios Pblicos Concedidos do Estado do Amazonas ARSAM; Bahia -Agncia de Regulao de Servios Pblicos de Energia, Transportes e Comunicaes da Bahia AGERBA; Cear - Agncia Reguladora de Servios Pblicos do Estado do Cear ARCE; Distrito Federal - Agncia Reguladora de guas e Saneamento Distrital ADASA; Esprito Santo - Agncia de Servios Pblicos de Energia do Estado do Esprito Santo ASPE; Agncia Municipal de Regulao dos Servios Pblicos Delegados de Cachoeiro de Itapemirim. AGERSA; Gois - Agncia Goiana de Regulao, Controle e Fiscalizao de Servios Pblicos- AGR; Mato Grosso do Sul -Agncia Estadual de Regulao de Servios Pblicos do Mato Grosso do Sul AGEPAN; Agncia de Regulao dos Servios Pblicos Delegados de Campo Grande ARCG; Mato Grosso - Agncia Estadual de Regulao dos Servios Pblicos Delegados do Estado do Mato Grosso AGER; Par - Agncia Estadual de Regulao e Controle dos Servios Pblicos do Par ARCON; Paraba - Agncia de Regulao do Estado da Paraba ARPB; Pernambuco - Agncia de Regulao dos Servios Pblicos Delegados do Estado de Pernambuco ARPE;
166

Associao Brasileira de Agncias de Regulao - ABAR. Disponvel em: < http://www.abar.org.br/ agencias/>. Acesso em: 25 out. 2007.

111

Rio de Janeiro - Agncia Reguladora de Servios Pblicos Concedidos de Transportes Aqaviarios, Ferrovirios e Metrovirios e de Rodovias do Estado do Rio de Janeiro AGETRANSP; Agncia Reguladora de Energia e Saneamento Bsico do Estado do Rio de Janeiro AGENERSA; Rio Grande do Norte - Agncia Reguladora de Servios de Saneamento Bsico do Municpio de Natal ARSBAN; Agncia Reguladora de Servios Pblicos do RN ARSEP; Rio Grande do Sul - Agncia Estadual de Regulao dos Servios Pblicos Delegados do Rio Grande Do Sul AGERGS; Santa Catarina - Agncia Municipal de gua e Esgoto AMAE; So Paulo - Agncia Reguladora de Servios Pblico Delegados de Transporte do Estado de So Paulo ARTESP; Comisso de Servios Pblicos de Energia CSPE; Agncia Reguladora dos Servios de gua e Esgotos de Mau ARSAE; Tocantis - Agncia Tocantinense de Regulao Controle e Fiscalizao de Servios Pblicos ATR, entre outras.