Aula 03

Curso de Direito Administrativo, em exerccios, para AFT Prof.
Cyonil Borges aula 03
AULA 03: ATOS ADMINISTRATIVOS

Ol pessoal, tudo bem? Reservei duas aulas para atos administrativos. Decidi, quando do planejamento do curso, disponibilizar uma parte terica de atos da Administrao, por ser um dos assuntos, ao das licitaes, mais recheados de detalhes. A prxima aula (j postada) de exerccios. Na verdade, de muitos exerccios. Fiz um bem-bolado com questes de ESAF (sua banca), FGV, FCC e Cespe. Espero que apreciem a dinmica de aula. Forte abrao a todos, Cyonil Borges.
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Curso de Direito Administrativo, em exerccios, para AFT Prof. Cyonil Borges aula 03 1Introduo: os Fatos Jurdicos
Antes de passarmos ao assunto de nossa aula, interessante trazermos um conceito que mais do Direito Civil, mas fundamental para nossa matria: fatos jurdicos. Em sentido amplo, fatos jurdicos so todos os eventos que sejam relevantes e que produzam uma consequncia jurdica, o que, convenhamos, um conceito quase do tamanho do mundo. De fato, tem um monte de eventos NATURAIS que resultam em consequncias jurdicas. Exemplo: cai um meteoro no fusca de Sean Oneal, reduzindo-o (o fusca) a cinzas. Consequncias? CLARO! Foi muito custoso a Sean comprar o veculo. O efeito jurdico? REDUO DE PATRIMNIO, e nosso herico Sean ter que juntar um bom dinheiro para comprar um novo Fusquinha (...). Ento, l no Direito Civil feita uma distino: fato jurdico em sentido ESTRITO e ATOS JURDICOS. Todos so espcies do gnero fato jurdico. Fatos jurdicos ESTRITOS so eventos decorrentes da natureza e que produzem efeitos no mundo jurdico. Exemplo disso: catstrofes, a morte (natural), entre outros. Todavia, tais eventos, naturais, no so to relevantes assim, para nossa matria, a no ser que o servidor MORRA, nesse caso, temos vacncia, e para suprimento da vaga, concurso, logo que MORRA o servidor . Vira essa boca pra l! Sou servidor e professor e precisamos terminar bem o curso, no verdade! Podemos afirmar que atos jurdicos, sinteticamente, podem ser definidos como uma manifestao da vontade humana que importam em consequncias jurdicas. Nessa linha, perceba que o ato administrativo tambm fruto da manifestao humana, razo pela qual a doutrina aponta ser o ato administrativo uma das espcies de ato jurdico, ou seja, sempre praticado por um agente da Administrao. (2010/ESAF CVM Agente Executivo) Assinale a assertiva que no pode ser caracterizada como ato administrativo.1 a) Semforo na cor vermelha. b) Queda de uma ponte. c) Emisso de Guia de Recolhimento da Unio eletrnica. d) Protocolo de documento recebido em rgo pblico.
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B. O Semforo o item que poderia gerar dvida. No entanto, no decorrer a aula perceberemos que os atos administrativos nem sempre so escritos, podem, por exemplo, ser luminosos, gestuais, pictricos (placas de sinalizao).
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Curso de Direito Administrativo, em exerccios, para AFT Prof. Cyonil Borges aula 03 e) Instruo Normativa da Secretaria de Patrimnio da Unio. Chamo ateno para o fato de que ATOS JURDICOS no se confundem com FATOS JURDICOS em sentido ESTRITO. Estes ltimos constituem eventos da natureza, no decorrentes da ao humana, embora, igualmente, resultem (ou possam resultar) em consequncias jurdicas. Esqueminha bsico, ento: Assim, Todo ato administrativo um ato jurdico, podendo ser visto, ainda, como fato jurdico em sentido amplo.
(2004/MRE - Oficial de Chancelaria) Assinale entre as opes abaixo aquela que se classifica como um fato administrativo.2 a) Edital de licitao. b) Contrato de concesso de servio pblico. c) Morte de servidor pblico. d) Parecer de consultor jurdico de rgo pblico. e) Ato de poder de polcia estabelecimento comercial. administrativa de interdio de
Letra C. Olha a morte do servidor a gente! Lembre-se de que o falecimento vacncia, conforme prev a Lei 8.112, de 1990.
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Curso de Direito Administrativo, em exerccios, para AFT Prof. Cyonil Borges aula 03 2ATOS DA ADMINISTRAO PBLICA
Todo ato praticado no exerccio da funo administrativa pode ser chamado de ato da Administrao, correspondendo, portanto, a figura bem mais ampla do que o conceito de ato administrativo. Se pudssemos traduzir em linguagem matemtica, diramos que o ato administrativo uma amostra do universo ato da Administrao (o ato administrativo est contido no conjunto dos atos da Administrao). Em outros termos, o ato administrativo espcie do qual o ato da Administrao gnero. Bom, como j anotamos que a expresso ato da Administrao figura mais ampla do que ato administrativo, agora, vejamos as demais espcies de ato da Administrao. De acordo com boa parte da doutrina, dentre os atos da Administrao, incluem-se: os atos de Direito Privado que so as doaes, a permuta, a compra-e-venda, a locao, entre outros atos;

os atos materiais da Administrao que so atos os quais envolvem apenas execuo, como a demolio de uma casa, a apreenso de mercadoria, a realizao de um servio, varrer o piso, e outros;
os atos de conhecimento, opinio, juzo ou valor que so os atestados, as certides, os pareceres e votos; os atos polticos constitucional;

so os que esto
sujeitos a regime
os contratos; e os atos administrativos propriamente ditos.
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Curso de Direito Administrativo, em exerccios, para AFT Prof. Cyonil Borges aula 03 (2003/Esaf - Auditor do Tribunal de Contas do Estado do Paran) Assinale no rol abaixo a relao jurdica que no pode ser classificada, em sentido estrito, como ato administrativo.3 a) Decreto que declara determinado imvel de utilidade pblica para fins de desapropriao. b) Portaria da autoridade municipal que interdita estabelecimento comercial por motivo de sade pblica. c) Termo de permisso de servio pblico de transporte coletivo urbano, decorrente de processo licitatrio. d) Ato de investidura de servidor pblico em cargo pblico de provimento em comisso. e) Alvar de funcionamento de estabelecimento esportivo, exarado por solicitao do particular, aps cumprir as exigncias da legislao respectiva. Mas qual a razo de atos de Direito Privado, contratos, e outros no serem considerados administrativos? No so eles emanados pela Administrao? Isso verdade, mas para clarearmos a mente do concursando, nosso dever apresent-los definio de ato administrativo, informando, de antemo, que o conceito de institutos de Direito Administrativo sempre relativamente problemtico, afinal o ramo jurdico que estamos estudando no tem um texto nico que consolide, em si, as principais definies da matria, ou seja, no temos um cdigo de Direito Administrativo, como possuem o Direito Penal e o Processual Civil, por exemplo. Mas as dificuldades fazem a vida melhor. Ento, partamos para conceituar o ato administrativo.
C. E por que letra C? Veremos, ao longo do curso, que a permisso de servios pblicos formalizada por meio de CONTRATOS, e contratos so bilaterais. Pescou? O sentido estrito de ato administrativo, defendido por Maria Sylvia, no contempla os atos bilaterais, como so os contratos administrativos.
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Curso de Direito Administrativo, em exerccios, para AFT Prof. Cyonil Borges aula 03 3CONCEITO DE ATO ADMINISTRATIVO
O conceito de ato administrativo dado de diversas maneiras pelos doutrinadores nacionais. Para esclarecer, vamos nos socorrer aos ensinamentos de Maria Sylvia Di Pietro, para quem ato administrativo : A declarao unilateral do Estado ou de quem o represente que produz efeitos jurdicos imediatos, com observncia da lei, sob o regime jurdico de Direito Pblico e sujeita a controle pelo Poder Judicirio. No tenho o costume de citar o nome dos autores, porm, nesse caso, pedimos licena para fazer meno autora, porque os examinadores, as bancas, adoram-na! Vamos explorar um pouco mais o conceito, no entanto, preferimos por uma apresentao isolada, por compartimentos, para que o contedo seja assimilado com mais naturalidade. I) O ATO ADMINISTRATIVO UMA DECLARAO: por este trecho, o ato administrativo pode ser visto como uma exteriorizao de vontade advinda de algum, que ser o agente pblico a quem a ordem jurdica (normas) entrega a competncia para a prtica. De fato, per si, o Estado no faz nada, dado que um ser abstrato. So necessrios os agentes para a materializao da atuao estatal. Em razo desse trecho, destacamos tambm que o ato administrativo pode ser visto como uma MANIFESTAO de vontade. Assim, a ausncia desta (a no exteriorizao da vontade), como o silncio (omisso) administrativo no pode ser reputado como ato administrativo, ainda que, em algumas hipteses possa produzir efeitos jurdicos. Em sntese: o silncio no ato, fato, porm, pode produzir efeitos no Direito Administrativo, constituindo-se fato administrativo. Como exemplo de efeitos jurdicos decorrentes da omisso podemos citar a decadncia, a prescrio, a precluso, e outros, que so institutos, que, claro, sero vistos a seu tempo. Mas, GUARDE A: o silncio da administrao, a despeito de no ser ato, pode gerar consequncias jurdicas. II) O ATO ADMINISTRATIVO PRODUZ EFEITOS IMEDIATOS: a atribuio de efeitos imediatos estabelece uma distino geral entre o ato administrativo e a lei, dado que esta, em razo de suas caractersticas de generalidade e abstrao, no se presta, de regra, a gerar efeitos imediatos.
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Curso de Direito Administrativo, em exerccios, para AFT Prof. Cyonil Borges aula 03 Por consequncia, pelo conceito da autora (leia-se: conceito restrito de ato administrativo) no se enquadrariam no conceito de ato administrativo, por exemplo, os atos normativos (como decretos e regulamentos), os quais, em seu contedo, assemelham-se lei. Contudo, os atos normativos apenas MATERIALMENTE no podem ser considerados atos administrativos, mas, FORMALMENTE, o so, pelo que, assim como os atos materiais ou enunciativos, devem ser entendidos como atos administrativos FORMAIS. Isso ser essencialmente relevante quando tratarmos dos atos administrativos que tenham a forma de parecer (mais frente). III) O ATO ADMINISTRATIVO GERADO SOB REGIME JURDICO DE DIREITO PBLICO: a submisso do ato administrativo a regime jurdico administrativo (de direito pblico) evidencia que a Administrao, ao produzir atos administrativos, apresenta-se com as prerrogativas e as restries prprias do poder pblico. Por esse motivo, no se encaixam na definio de ato administrativo os produzidos sob o direito privado. IV) O ATO ADMINISTRATIVO NASCE EM OBSERVNCIA LEI: esse trecho do conceito uma clara decorrncia do Estado de Direito enunciado no art. 1 da CF/1988. fato, se o Estado de Direito, ele cria a Lei para que todos a cumpram, mas, at para dar o exemplo, o primeiro a cumpri-la. Assim, todo ato administrativo, SEM EXCEO, contar com uma presuno de legitimidade, ou seja, ser tido como de acordo com o Direito. Por razes bvias, a presuno de legitimidade nos atos administrativos no absoluta, ou seja, a despeito de ser tido como em conformidade com a ordem jurdica, o ato administrativo poder (dever) ser questionado judicialmente, desde que por algum possuidor de prerrogativa para tanto. V) O ATO ADMINISTRATIVO PODE SER QUESTIONADO JUDICIALMENTE: este trecho apenas para reafirmar o dito na passagem anterior: O ato administrativo, embora manifestao da vontade Estatal, no poderia deixar de estar submetido, quando necessrio, ao controle pelo Poder Judicirio, regra consagrada pelo Estado de Direito, aquilo que a doutrina costuma chamar de princpio da inafastabilidade da tutela jurisdicional (inc. XXXV do art. 5 da CF/1988).
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Curso de Direito Administrativo, em exerccios, para AFT Prof. Cyonil Borges aula 03 (2006/Esaf - CGU - AFC Auditoria e Fiscalizao) No conceito de ato administrativo, arrolado pelos juristas ptrios, so assinaladas diversas caractersticas. Aponte, no rol abaixo, aquela que no se enquadra no referido conceito.4 a) Provm do Estado ou de quem esteja investido em prerrogativas estatais. b) exercido no uso de prerrogativas pblicas, sob regncia do Direito Pblico. c) Trata-se de declarao jurdica unilateral, mediante manifestao que produz efeitos de direito. d) Consiste em providncias jurdicas complementares da lei, em carter necessariamente vinculado. e) Sujeita-se a exame de legitimidade por rgo jurisdicional, por no apresentar carter de definitividade. Para complementar o aprendizado, ser exposto, abaixo, o conceito de ato administrativo oferecido pelo (pai) Hely Lopes Meirelles, veja: toda manifestao unilateral de vontade da Administrao Pblica que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos ou impor obrigaes aos administrados ou a si prpria. Perceberam a coincidncia nos conceitos apresentados? Vejam que ambos os autores afirmam ser o ato uma manifestao de vontade humana, ou seja, ele no surgir, claro, espontaneamente, dependendo de algum para produzi-lo. Uma ltima informao. Na verdade, mais uma lembrana, respondam (rpido): apenas o Poder Executivo quem edita atos administrativos? A resposta um sonoro NO! J est correndo em nosso sangue: o Brasil adota a clssica tripartio de Poderes (Executivo, Legislativo, e Judicirio art. 2 da CF/1988), a qual, diferentemente da inicialmente desenhada por Montesquieu, no rgida (absoluta), de tal sorte a comportar situaes em que os demais Poderes (Legislativo e Judicirio) tambm administram (atipicamente).
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Curso de Direito Administrativo, em exerccios, para AFT Prof. Cyonil Borges aula 03 Quem nega que o Legislativo tambm realiza concursos pblicos para provimento de seus cargos? Quem nega que o Judicirio, tendente aquisio de nova frota de veculos, se sujeita licitao? Quem nega que todos os Poderes diante de infraes administrativas de seus servidores instauram processos administrativos investigatrios? Em suma, a exemplo do Executivo (quem edita atos administrativos formais), os demais Poderes detm competncia (dever-poder) de editarem atos administrativos (atos administrativos materiais). Mas, BIZU: OS ATOS ADMINISTRATIVOS SO TPICOS DO PODER EXECUTIVO, uma vez que tal Poder o detentor do encargo da realizao das tarefas administrativas de Estado, E ATOS ADMINISTRATIVOS SO ATPICOS EM RELAO AOS DEMAIS PODERES (JUDICIRIO e LEGISLATIVO). De fato, no incumbncia destes ltimos produzirem atos administrativos, os quais, se editados, so-lhes atpicos, como dito.
Visto o conceito da figura principal dessa aula, vamos decomp-lo em partes, ou seja, os seus elementos e depois caracteriz-lo, ou seja, tratar dos seus elementos.
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Curso de Direito Administrativo, em exerccios, para AFT Prof. Cyonil Borges aula 03 4ELEMENTOS DO ATO ADMINISTRATIVO.
Eita assunto que cai em prova este aqui. A gente, quando t no comeo da nossa vida de concurseiro, aprende logo:
(2010/FCC TRE/RS Analista Administrativo) Indique a alternativa que completa a seguinte afirmao:5 Finalidade e motivo so ...... do ato administrativo. (A) caractersticas. (B) atributos. (C) aspectos. (D) requisitos ou elementos. (E) modos de exteriorizao. So cinco os elementos do ato administrativo (COM petncia; FI nalidade; FOR rma; M otivo; OB jeto COM FI FOR M OB!). mais um daqueles mnemnicos, palavrinhas para facilitar a memorizao, que surgem na nossa vida. Mas cuidado com essa coisa a, de memorizar a palavra, o mnemnico, sem ter o cuidado de incorporar o que ele significa. J pensou lembrar-se do mnemnico na hora da prova sem lembrar o que ele significa? Assinalo que, neste assunto, h uma variao de nomenclatura de autor para autor. que alguns preferem a utilizao do termo elementos, outros requisitos e mesmo pressupostos. Adiantamos
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Curso de Direito Administrativo, em exerccios, para AFT Prof. Cyonil Borges aula 03 que nossa preferncia a utilizao de elementos, em razo de a Lei 4.715/1965 assim fazer referncia. Todavia, tratando-se de concurso pblico, bom observar: a prpria Banca Cespe utiliza, sem distinguir, requisitos ou elementos, enfim, utiliza-os como se fossem expresses sinnimas. Sendo o ato administrativo uma espcie de ato jurdico (manifestao de vontade humana que produz conseqncias jurdicas), indicamos haver certa congruncia, similitude, entre os elementos de formao dos atos administrativos em comparao com os atos de direito privado, so eles: agente, forma e objeto. A finalidade e o motivo somam-se a estes, que vem l do Direito Civil. Porm, como j observado, ao lado dos trs elementos j previstos na norma civilista (art. 104 do CC/2002), a Lei 4.717/65 (da Ao Popular), em seu art. 2, ao indicar os atos nulos, menciona cinco elementos dos atos administrativos: competncia; forma; objeto; motivo; e finalidade. V-se que aos elementos tpicos dos atos jurdicos foram acrescidos dois: motivo e finalidade, os diferenciais dos atos administrativos. (2006/Esaf - IRB Brasil Resseguros Advogado) Assinale a opo que veicula, concomitantemente, elementos do ato administrativo e do ato jurdico lato sensu:6 a) agente/motivo/objeto b) motivo/finalidade/forma c) motivo/objeto/forma d) finalidade/agente/objeto e) agente/forma/objeto As bancas costumam indicar que o ato que deixe de atender um dos elementos (ou requisitos de formao) ser NULO. Prestem ateno nisso, ok? Vai ser importante para algumas questes que resolveremos mais adiante... Ah! Esses tais elementos de formao podem ser VINCULADOS ou DISCRICIONRIOS. Nos vinculados, a norma dura, isso porque estabelece detalhadamente qual a nica sada a ser adotada, ou seja, descreve com minudncia o que se requer quanto aos elementos. J nos elementos discricionrios, a norma me, isso porque concede certas liberdades, flexibilidades, no entanto, LIBERDADE COM LIMITES. Da, duas coisas:
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Curso de Direito Administrativo, em exerccios, para AFT Prof. Cyonil Borges aula 03 i) a discricionariedade, para efeitos de prova de concurso, existe em relao a DOIS ELEMENTOS MOTIVO E OBJETO. Mesmo em atos discricionrios, os elementos COMPETNCIA; FINALIDADE e FORMA sero elementos SEMPRE VINCULADOS. Assim, se tivssemos que fazer uma anlise elemento a elemento para concluir se o ato discricionrio, tal anlise estaria resumida a estes dois elementos: MOTIVO e OBJETO; e, ii) discricionariedade sinnimo de liberdade da administrao, MAS NO DE ARBTRIO. Com efeito, para a Administrao Pblica, no existe ato arbitrrio, pois a LEI determina a vontade administrativa, com mnima liberdade (vinculao) ou maior liberdade (discricionariedade), mas no concede arbtrio, pelo que, pode se afirmar, PARA ADMINISTRAO PBLICA ATO ARBITRRIO IGUAL A ATO ILEGAL! Outra questo importante diz respeito convalidao de eventuais vcios quanto a um elemento em anlise. Convalidar significa, sinteticamente, corrigir, aperfeioar um vcio, desde que este seja sanvel. Alguns vcios quanto aos elementos, portanto, podem ser convalidados, outros, no, como veremos. Bom, feitos esses rpidos esclarecimentos, partamos para nossas exposies tericas. A COmpetncia pode ser entendida como o poder atribudo pela norma ao agente da Administrao para o exerccio legtimo de suas atribuies. Resulta da que o ato emanado de agente incompetente ou realizado alm dos limites de sua competncia invlido, por faltar-lhe legitimidade. Ressalvamos, desde logo, que o vcio (problema) de competncia poder, em algumas hipteses, ser corrigido, por intermdio do instituto da convalidao ( sanatria ou saneamento, para outros), como veremos mais abaixo. No exerccio da atividade administrativa, o desempenho da competncia atribuda por lei no algo passvel de ser colocado de lado pelo administrador pblico, haja vista ter dever de zelar no por interesses prprios (nunca!), mas sim pela coisa pblica (sempre!), patrimnio alheio, de terceiros, enfim, da coletividade, do que decorre, inclusive, o denominado princpio da indisponibilidade do interesse pblico (o interesse pblico no est sujeito barganha), de tal sorte que no pode o Administrador Pblico simplesmente renunciar a competncia atribuda pela norma. Em sntese: competncia atribuda competncia a ser exercida, em razo, sobretudo, do interesse pblico a ser atendido. Outro ponto a ser realado que o exerccio da competncia, embora seja elemento administrativo de ordem pblica, pode ser delegado (atribuda a outrem) e avocado (ato de trazer para si competncia de quem lhe subordinado). Nesse sentido, lembramos Prof. Cyonil Borges
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Curso de Direito Administrativo, em exerccios, para AFT Prof. Cyonil Borges aula 03 que a Lei 9.784/1999 (Lei de Processo Administrativo no mbito federal) estabelece: A competncia irrenuncivel e se exerce pelos rgos administrativos a que foi atribuda como prpria, salvo os casos de delegao e avocao legalmente admitidos. Alm destas caractersticas (irrenunciabilidade; poder delegada e avocada), observamos ser a competncia, ainda: ser
I) intransfervel: a competncia no se transmite por mero acordo entre as partes. Mesmo quando se permite a delegao, preciso um ato formal que registre a prtica (ver caput do art. 14 da Lei n 9.784/1999); II) improrrogvel: no processo civil, comum ouvirmos falar que se um determinado vcio de incompetncia relativa no for alegado no momento oportuno, o juiz de incompetente passa a competente, enfim, prorroga-se sua competncia. No Direito Administrativo, no isso que acontece, pois os interesses que esto em jogo no so particulares como no Direito Civil. Assim, o mero decurso do tempo no transmuda a incompetncia em competncia. Para a alterao da competncia, registre-se, necessria a edio de norma que especifique quem agora passa a dispor da competncia; e, III) imprescritvel: o no uso da competncia no torna o agente incompetente. No se pode falar, portanto, em usucapio de competncia.
Basicamente, pode-se afirmar, com base na doutrina, que a competncia dos agentes pblicos distribuda a partir de trs pontos, a saber: a) em razo da matria leva-se em conta o grau hierrquico e a possvel delegao, como exemplo da competncia entre os Ministrios, segundo o assunto que o Prof. Cyonil Borges www.estrategiaconcursos.com.br 13
Curso de Direito Administrativo, em exerccios, para AFT Prof. Cyonil Borges aula 03 pertinente: sade, educao, transportes etc. Perceberam? Estamos diante de uma forma de desconcentrao por matria; b) em relao ao mbito territorial por exemplo, a competncia das delegacias policiais que adstringem o mbito de sua atuao a determinada circunscrio (localidade). Agora estamos diante tambm de uma forma de desconcentrao territorial; e c) em relao ao limite de tempo a competncia tem incio a partir da investidura legal e trmino com o fim do exerccio da funo pblica.
(1999/Assistente Jurdico/AGU) Com relao competncia administrativa, no correto afirmar:7 a) inderrogvel, pela vontade da Administrao. b) pode ser distribuda por critrios territoriais e hierrquicos. c) decorre necessariamente de lei. d) pode ser objeto de delegao e/ou avocao, desde que no exclusiva. e) pode ser alterada por acordo entre a Administrao e os administrados interessados. Ressalto, ainda, que a expresso competncia, dentro do Direito Administrativo, no tem o sentido de capacidade ou habilidade que detm um servidor pblico para editar um ato administrativo. De outra forma, diferentemente do direito privado, a competncia, para o Direito Administrativo, deve ser entendida como A QUEM COMPETE PRODUZIR O ATO, ou seja, um SUJEITO, UM ALGUM que responsvel pela prtica do ato. No diz respeito, portanto, capacidade, mas sim ao PODER DE PRATICAR O ATO. Assim, como dizem, no competente quem quer, ou quem sabe fazer, mas sim quem a norma determinar que .
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Curso de Direito Administrativo, em exerccios, para AFT Prof. Cyonil Borges aula 03 J a Finalidade o fim pretendido pela Administrao. Conforme parte da doutrina, a finalidade elemento sempre vinculado e, de forma ampla, deve ser idntica para todo e qualquer ato administrativo: a satisfao do interesse pblico. Apesar de no gostarmos muito da afirmativa (a finalidade elemento vinculado). Tal objetivo (a finalidade, o interesse pblico) deve ser atingido de maneira mediata (pro-futuro). Difere, desse modo, do efeito jurdico imediato do ato administrativo, a ser buscado por intermdio do objeto do ato, traduzido este na aquisio, na transformao ou na extino de direitos. Um exemplo deixa mais claro. Sabe aquela licena-gestante, a qual a servidora pblica tem direito, a partir do nono ms de gravidez? Qual seria o interesse pblico a ser atingido? A gente gosta de dizer que o interesse pblico comea com: ... sabe quando a gente diz para si mesmo pera. Deixe-me pensar...... provavelmente, essa ser a finalidade do ato, que MEDIATA. No caso da licena-gestante, alguns exemplos: proteo da infncia, da lactncia, preservao da espcie humana, e outros. Notem que coisa grande. (2010/FCC TRF/4 Tcnico Judicirio rea Administrativa) A desapropriao, pelo Municpio, de imvel pertencente a inimigo do respectivo Prefeito Municipal, com o objeto de causar prejuzo ao desapropriado, constitui ofensa ao elemento do ato administrativo referente:8 (A) competncia. (B) finalidade. (C) ao objeto. (D) vinculao. (E) forma. No caso do Objeto, o resultado IMEDIATO. No caso da licena-gestante: retirar a servidora do contato com o trabalho por 120 dias consecutivos, a partir da concesso da licena. Ei, a licena-gestante agora no de 180 dias? Algum j me disse isso... pois , falarei sobre na aula de servidores, dentro do necessrio para as provas que os amigos vo fazer. Mas esses 60 dias a mais vm da Lei 11.770, de 2008 (na Lei 8.112, de 1990, o prazo continua a ser de 120 dias).
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Curso de Direito Administrativo, em exerccios, para AFT Prof. Cyonil Borges aula 03 Por enquanto, o que importa para guardarmos : ENQUANTO A FINALIDADE O RESULTADO MEDIATO, O OBJETO DO ATO SEU RESULTADO IMEDIATO!
Elemento
FINALIDADE OBJETO
Resultado
MEDIATO IMEDIATO
De modo restrito, a lei pode estabelecer objetivo especfico para o ato administrativo a ser praticado. Por exemplo: a remoo ex officio (de ofcio) de servidor pblico tem a finalidade especfica de atender a necessidade de servio pblico. Assim, o ato de remoo, por exemplo, no pode ser utilizado para punir quem cometera infraes funcionais, sob pena de ser invalidado por desvio de finalidade (espcie de vcio abuso de poder). A FOrma um dos elementos do ato administrativo. Tradicionalmente, a forma indicada como sendo um elemento vinculado e indispensvel validade do ato administrativo. Registrese: no basta que o ato tenha forma, mas que esta seja vlida, ou seja, em consonncia com que preceitua a norma. Por regra, os atos administrativos devem ter a forma escrita. Porm nosso concurso no composto s de regras GERAIS. Alis, o direito, sobretudo o Administrativo, a cincia das excees. Portanto, no se excluem os atos administrativos praticados de forma no escrita, consubstanciados em ordens verbais, por meio de sinais etc. So exemplos de atos administrativos no praticados por escrito: ordens verbais de um superior ao subordinado; sinais e placas de trnsito (formas pictricas) etc. (2010/FCC TRT/8R Tcnico) O revestimento exterior do ato administrativo, necessrio sua perfeio, requisito conhecido como:9 (A) objeto. (B) forma. (C) finalidade. (D) motivo. (E) mrito. No direito pblico, do qual o Direito Administrativo um dos ramos, impera o princpio da solenidade das formas, ao contrrio
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Curso de Direito Administrativo, em exerccios, para AFT Prof. Cyonil Borges aula 03 do princpio da liberdade (instrumentalidade) das formas, diga-se de passagem, inerente ao direito privado. Em realidade, por se tratar de interesse pblico, o Direito Administrativo deve preservar formas, ritos, permissivos do alcance desse interesse. Pode-se dizer que a observncia da forma prescrita em lei constitui verdadeira garantia jurdica para a Administrao e para o administrado: pelo revestimento (forma) do ato administrativo que se perceber a obteno do resultado pretendido, servindo de meio de controle, quer pela Administrao, quer pelos destinatrios, quanto ao que se realizar. Abrimos breve parntese para explicar que o imprio da formalidade vem sendo amenizado, moderado. Recentemente a Lei n 9.784/1999, em seu art. 22, estatuiu expressamente: os atos do processo administrativo no dependem de forma determinada, a no ser quando a lei expressamente a exigir. A doutrina tem evoludo exatamente nesse sentido de moderao quanto s formalidades. Aponta que para a prtica de qualquer ato administrativo devem ser exigidas to s aquelas formalidades estritamente essenciais, desprezando-se procedimentos meramente protelatrios, procrastinatrios. Percebemos o surgimento de um novo princpio: o do FORMALISMO MODERADO PARA OS ATOS E PROCESSOS ADMINISTRATIVOS. Assim, caso no se tenha forma especfica na norma para a prtica de um ato administrativo, este poder ser praticado de mais de uma forma (escrita, verbal, gestual etc.). ATENO: a forma continua a ser vista, de regra, como um elemento VINCULADO do ato administrativo, uma vez que prevalece nesse ramo do direito a forma prescrita em lei para os atos. Contudo, a Lei 9.784/1999 atenua esse entendimento (mas no o afasta, por completo), ao determinar que as formalidades para a prtica desses atos devem ser exigidas SOMENTE QUANTO AO ESSENCIAL. Esse o entendimento a ser mantido para fins de prova de concurso! Chegamos cerejinha do bolo quanto aos elementos: o Motivo. De cara, vamos fazer um pacto: NO DIREITO ADMINISTRATIVO, QUASE SEMPRE, SE TEM NOME DIFERENTE, TEM QUE TER DIFERENAS. SE AS COISAS TM SENTIDOS IGUAIS, DEVEM (ou DEVERIAM) TER O MESMO NOME... Assim, de acordo com nosso pacto, tem que ter diferenas entre motivo (ELEMENTO do ato administrativo) e a motivao (EXPOSIO DE MOTIVOS). Vejamos.
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Curso de Direito Administrativo, em exerccios, para AFT Prof. Cyonil Borges aula 03 Motivo o que leva algum a fazer alguma coisa. Exemplo: por que os amigos esto fazendo este curso? Pelo prazer da nossa companhia? Por que no tem muito que fazer? Ou para, finalmente, resolver essa parada de Direito Administrativo em concursos pblicos? Provavelmente, deve ser por causa da ltima situao, mas ATENO: MOTIVO O QUE LEVA PRTICA DE UM ATO, ou, como prefere o examinador, pressupostos de fato e de direito que levam a Administrao Pblica a agir. Motivar , em sntese, explicar, reduzir a termo, enunciar, por no papel, enfim, EXPOR OS MOTIVOS QUE DETERMINARAM A PRTICA DE UM ATO. a exteriorizao, a formalizao, do que levou Administrao produzir determinado ato administrativo. Um exemplo prtico torna mais clara a situao: na punio de um servidor, praticante de infrao funcional, o motivo (um dos elementos dos atos administrativos) a prpria infrao, enquanto a motivao seria a capa, a formalizao dos motivos, contida em ato (ou atos) que indiquem as razes, a gradao da pena, o resgate a atos precedentes e outros que permitam verificar a existncia do motivo indicado. (2000/Esaf - Esp. em Pol. Pblicas e Gesto Governamental MPOG) O pressuposto de fato e de direito que serve de fundamento ao ato administrativo denomina-se:10 a) motivao b) objeto c) finalidade d) motivo e) convenincia Lembro que divergncias doutrinrias tambm so encontradas quanto necessidade de motivao dos atos administrativos. Mais uma vez, a interpretao da Lei n 9.784/1999 resolve a questo. Na citada norma (art. 50), expe-se determinada lista (exemplificativa) de atos administrativos que, obrigatoriamente, devero ser motivados, entre outros: III - decidam processos administrativos de concurso ou seleo pblica; IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatrio; V - decidam recursos administrativos;
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Curso de Direito Administrativo, em exerccios, para AFT Prof. Cyonil Borges aula 03 VIII - importem anulao, revogao, convalidao de ato administrativo. suspenso ou
Ora, se a lei determina que, nessas hipteses, os atos administrativos devero ser motivados, conclui-se que em outras, evidentemente, podero deixar de ser. Assim, nem sempre a motivao dos atos obrigatria. Embora desejvel e quase sempre necessria (pois um princpio da Administrao), a motivao poder no ser expressamente exigida. Nesse sentido, cite-se a possibilidade de exonerao ad nutum de um servidor ocupante de cargo em comisso, para a qual a Administrao dispensada de apresentar motivao expressa de tal deciso. Em outros termos, embora existente o motivo, a motivao no se faz necessria, regra geral. A homologao de processo licitatrio outro exemplo de situao que prescinde de motivao, uma vez que as leis no exigem para esta expressa motivao. (ESAF/MIN 2012) Nos termos da legislao federal vigente, no h exigncia expressa de motivao dos atos administrativos que11 a) dispensem licitao. b) suspendam outros atos administrativos. c) decorram de reexame de ofcio. d) exonerem servidor ocupante de cargo em comisso. e) revoguem outros atos administrativos. Interessante ressaltar que, ainda que no obrigatria em todas as circunstncias, a regra geral que haja motivao dos atos administrativos praticados pelo Poder Pblico, j que a motivao um princpio LEGAL contido no caput do art. 2 da Lei 9.784/1999 (mas no um princpio constitucional expresso para a Administrao Pblica, observe-se). Todavia, quando os motivos que levaram prtica de um ato forem expostos, devero ser reais, existentes, amparando-se em razes de interesse, sob pena de invalidao (anulao) do ato amparado em motivo falso ou inexistente, dentro do que a doutrina conhece como Teoria dos Motivos Determinantes. Um caso pitoresco explica melhor o que se afirma. A dispensa do servidor ocupante de cargo em comisso uma das, hoje, raras excees em que se dispensa a motivao expressa do ato praticado pela Administrao, como dissemos. Suponhamos, ento, que um ocupante de cargo em comisso tem
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Curso de Direito Administrativo, em exerccios, para AFT Prof. Cyonil Borges aula 03 sua exonerao ocorrida, conforme apontado pela Administrao despacho fundamentado, pela sua inassiduidade habitual. O comissionado comprova, ento, que jamais faltou um dia trabalho. Sua dispensa poder (e mesmo DEVER), conseqncia, ser invalidada com fundamento na teoria motivos determinantes. em exde em dos
Tal teoria (dos motivos determinantes) preceitua que a validade do ato est adstrita aos motivos indicados como seu fundamento e sua prtica, de maneira que se inexistentes ou falsos os motivos, o ato ser nulo. Assim, mesmo se a lei no exigir a motivao, caso a Administrao a faa, estar vinculada aos motivos expostos. Cuidado! Ao motivar o ato, no significa sobremaneira que a Administrao esteja transformando um ato de discricionrio em vinculado. De modo algum. O ato continua com sua mesma natureza, desde a origem: o discricionrio mantm-se assim. Acontece, to-somente, que ficar a Administrao, quando da motivao, vinculada aos motivos declarados. Ressalte-se que a Constituio no exige, direta e expressamente, do ADMINISTRADOR, a motivao de seus atos administrativos. Quem o faz, expressamente, indicando a motivao como princpio a Lei 9.784/1999, no art. 2 j citado, como decorrncia, por exemplo, de princpios constitucionais como o da publicidade. Mas bom lembrar que hoje, PARA AS DECISES ADMINISTRATIVAS LEVADAS A EFEITO NO MBITO DO PODER JUDICIRIO, A NECESSIDADE DE MOTIVAO EXPRESSA NA CF/1988. Cita-se o inc. X do art.93 da CF/1988: As decises administrativas dos tribunais sero motivadas e em sesso pblica, sendo as disciplinares tomadas pelo voto da maioria absoluta de seus membros. Portanto, hoje, a motivao no um princpio absolutamente implcito no texto constitucional. Mas, como dissemos, seu registro constitucional expresso diz respeito s decises administrativas dos Tribunais Judiciais, no sendo diretamente relacionado, portanto, aos administradores pblicos, de modo geral. Essa teoria, dos motivos determinantes, tem cado bastante em prova. Normalmente o examinador faz isso: (2007/CESPE/TCU/Tcnico) A teoria dos motivos determinantes cria para o administrador a necessria vinculao entre os motivos invocados para a prtica de um ato administrativo e a sua validade jurdica. GABARITO: CERTO Prof. Cyonil Borges
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Curso de Direito Administrativo, em exerccios, para AFT Prof. Cyonil Borges aula 03 Tem razo o examinador quando afirma que os motivos expostos para a prtica de um ato esto ligados ao plano da VALIDADE deste. Acrescemos que tais motivos no se ligam EXISTNCIA do ato. Nesse momento, provavelmente o amigo deve se questionar: o que vem a ser campo da validade e da existncia? De forma sinttica, at para no fugirmos do pragmatismo do curso, registramos a existncia de trs campos nos quais voc pode analisar o ato administrativo: da existncia, da validade, da eficcia.
O campo da existncia pode ser representado, simbolizado, como sendo o substantivo do ato, enfim, os elementos de constituio dos atos administrativos: sujeito, finalidade, forma, motivo, e objeto. Na falta de qualquer dos substantivos, o ato ser considerado inexistente. Por exemplo: o particular, ao desempenhar funo pblica, sem que tenha ingressado de qualquer maneira nos quadros da Administrao, pratica o crime de usurpao da funo pblica. Percebam: no h o elemento sujeito, logo, o ato inexistente. Outro exemplo citado o da demisso de servidor j falecido, procurem. O elemento objeto? No h, logo, o ato inexistente. J o campo da validade refere-se ao campo da adjetivao. Por exemplo: consultor do Senado Federal, em compra no Carrefour, ao detectar determinado prazo de validade vencido, determina a apreenso do produto e a aplicao de multa. Pergunta-se: existe o agente (sujeito)? Sim, logo, no um caso de falta de substantivo (o ato existe). Agora, o sujeito competente? No, incompetente (adjetivo), portanto, adentramos no degrau do campo da validade enfim, da LEGALIDADE do ato. Prof. Cyonil Borges www.estrategiaconcursos.com.br 21
Curso de Direito Administrativo, em exerccios, para AFT Prof. Cyonil Borges aula 03 Por fim, o campo da eficcia. Diz respeito produo dos efeitos jurdicos do ato administrativo. Surge a necessidade de serem conhecidos, ainda que brevemente, os chamados elementos acidentais: termo, encargo (modo) e condio. So acidentais pelo fato de no estarem presentes em todos os atos administrativos. Por exemplo: Decreto Presidencial com a seguinte redao esse decreto entra em vigor daqui a 60 dias. Estamos diante de evento futuro e certo, o que a doutrina denomina termo, suspende a eficcia do ato, no sentido de que s produzir efeitos aps o vacatio legis.
Quando falamos de motivos determinantes, ento, estamos nos referindo ao campo da VALIDADE, ou seja, da legalidade do ato. No existncia, pois para analisarmos a validade necessrio que o ato exista; no eficcia, pois os efeitos j so verificados, ento, s pode ser VALIDADE, isto , LEGALIDADE do ato. Tambm denominado de contedo por alguns autores, o objeto diz respeito essncia do ato administrativo, constituindo o efeito jurdico imediato que tal ato produz. Se os amigos no perceberam, h uma diferena fundamental entre finalidade e objeto, no que diga respeito ao resultado pretendido. Com efeito, a FINALIDADE TRADUZ O RESULTADO MEDIATO, como dissemos, enquanto o OBJETO REFERE-SE AO RESULTADO IMEDIATO, ou seja, a mudana perceptvel, rapidamente, a partir do ato.
Elemento
FINALIDADE OBJETO
Resultado
MEDIATO IMEDIATO
Em determinadas circunstncias, o objeto do ato deve reproduzir aquilo que desejava o legislador. Noutras palavras: permite-se, em lei, ao agente ponderar quanto quilo que pretende Prof. Cyonil Borges www.estrategiaconcursos.com.br 22
Curso de Direito Administrativo, em exerccios, para AFT Prof. Cyonil Borges aula 03 atingir com sua manifestao volitiva (de vontade). No 1 caso, temse ato vinculado; no segundo, ato discricionrio. preciso ter em conta que o objeto guarda ntima relao com o motivo do ato administrativo, constituindo, estes dois elementos, o ncleo do que a doutrina comumente denomina de mrito do ato administrativo. Por fim, pode-se dar como exemplo de objetos de ato administrativo, os seguintes: uma licena para construo tem por objeto permitir que o interessado possa edificar de forma legtima; no ato de posse, a investidura do servidor em cargo pblico; na aplicao de uma multa, o objeto punir o transgressor, etc. V-se que o objeto , repisando, aquilo que se pretende de forma imediata, enquanto que, de forma mediata, a pretenso tem a ver com o elemento finalidade: a satisfao do interesse pblico. Como falaremos de convalidao dos atos mais para frente, deixamos de enfatizar o assunto aqui nessa passagem, ok? (2002/Esaf - Oficial de Chancelaria - MRE) No so elementos sempre essenciais validade dos atos administrativos em geral, cuja preterio acarreta sua nulidade, os relativos 12 a) autoridade competente, objeto lcito e forma prpria. b) objeto lcito, forma prpria e motivao. c) forma prpria, motivao e finalidade de interesse pblico. d) motivao, objeto lcito, condio e termo (inicial e/ou final). e) condio, termo e modo.
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Curso de Direito Administrativo, em exerccios, para AFT Prof. Cyonil Borges aula 03 5ATRIBUTOS DO ATO ADMINISTRATIVO
Pois . Esse outro daqueles temas que caem bastante em prova: os atributos dos atos administrativos, os quais, para boa parte da doutrina, so trs: presuno de legitimidade, autoexecutoriedade e imperatividade. Vamos, ento, abordar principalmente esses trs, sem prejuzo de mencionar o que alguns autores pensam a respeito de outros eventuais atributos.
(2008/ESAF Processo Simplificado) So caractersticas dos atos administrativos, exceto:13 a) executoriedade. b) presuno de legitimidade. c) discricionariedade. d) exigibilidade. e) imperatividade. Ento, sem moleza, vamos comear com a presuno de legitimidade. A palavra presuno denuncia (indica) que milita (conta em favor) no ato administrativo do Estado a qualidade de terem sido produzidos em conformidade com o Direito (presuno de legitimidade), e, realmente, no poderia ser diferente. que em toda sua vida funcional, o administrador fica preso ao cumprimento estrito da lei, ou seja, ao princpio da legalidade (art. 37, caput, da CF/88). Alm disso, os fatos alegados pela Administrao para a
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Curso de Direito Administrativo, em exerccios, para AFT Prof. Cyonil Borges aula 03 prtica do ato tambm so presumidos verdadeiros (presuno de veracidade). E o amigo questiona: isso significa que no posso me opor execuo do ato? No isso. Obviamente, o particular, ao se sentir atingido pelo ato do Estado, tem todo o direito de socorrer-se ao Poder Judicirio, utilizando, para tanto, dos remdios jurdicos postos sua disposio, afinal, como j se disse, vigora entre ns o princpio da Jurisdio UNA (sistema ingls), encontrado no inc. XXXV do art. 5 da CF/1988. Logo, pelo fato de ns particulares podermos nos opor, possvel dizer que a presuno que estamos tratando NO ABSOLUTA (JURE ET JURIS), mas sim RELATIVA (juris tantum). Surge a questo: quem deve provar a suposta ilegalidade do ato? A Administrao que alega? Ou os particulares (administrados) que se opem? A resposta que a presuno de legitimidade/veracidade inverte o nus da prova, de tal forma que o particular que tem a obrigao de demonstrar que o ato da Administrao foi produzido em descompasso com o direito vigente e, ainda, que os fatos alegados no so reais, no so adequados. Que confuso no?! Vamos a um exemplo, para que fique um pouco mais claro. SEAN, em alta velocidade, ao ultrapassar sinal vermelho, multado por agente de fiscalizao do Estado. Depois de determinado prazo, chega casa de SEAN multa pela transgresso, ou seja, a Administrao ALEGA que SEAN ultrapassou o sinal vermelho. Ser verdadeira a alegao da Administrao? Quem alega tem de provar? A resposta que, embora a regra seja de que quem alega que tem de provar, tratando-se de Direito Pblico, INVERTE-SE O NUS DA PROVA, logo, SEAN que tem de provar o equvoco da Administrao ao mult-lo, dado que, a princpio, o ato administrativo presumivelmente legtimo. Destaco ainda que a presuno de legitimidade decorre do princpio da legalidade, do prprio estado de Direito, no sendo necessria norma infraconstitucional que a reafirme. Com outras palavras: no preciso que uma Lei diga, por exemplo, as licitaes so legtimas. De fato, por se tratar de uma srie de atos administrativos, os processos licitatrios so presumidos legtimos. Ento, anota a: COMO VIVEMOS EM UM ESTADO DE DIREITO, UMA DAS CONSEQUNCIAS DISSO QUE TODOS OS ATOS DO ESTADO SO PRESUMIDOS LEGTIMOS, OU SEJA, EM CONFORMIDADE COM A ORDEM JURDICA.
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Curso de Direito Administrativo, em exerccios, para AFT Prof. Cyonil Borges aula 03 Podemos afirmar que a presuno de legitimidade uma decorrncia do Estado de Direito, mencionado logo no art. 1 da CF/1988. De fato, se o Estado de Direito, deve ser o primeiro a cumprir o rito legal. Logo, PRESUMIDAMENTE, os atos que venha a produzir estaro em conformidade com o ordenamento jurdico. A imperatividade a caracterstica pela qual os atos administrativos se impem como obrigatrios a terceiros, independentemente da anuncia destes, que, assim, sujeitam-se imposio estatal. Se o concursando tivesse de traduzir a imperatividade em um princpio s, qual seria este? A Resposta deveria ser: O PRINCPIO DA SUPREMACIA DO INTERESSE PBLICO SOBRE O PARTICULAR, ou seja, o Estado determina ordens, de forma unilateral, e ns, administrados (particulares) devemos acat-las, sob pena de sanes. Notem que a supremacia traduz uma idia de verticalidade, de prerrogativa. Importante perceber que os atos administrativos so to potentes, to fortes, a ponto de seus efeitos serem sentidos por particulares que no esto sujeitos hierarquia da Administrao, ou seja, os atos so emitidos pelo Estado e ultrapassam sua esfera, alcanando a esfera do particular sem qualquer vnculo especial, enfim, extravasa o mbito interno administrativo, aquilo que a doutrina denomina de Poder Extroverso. ALERTA: obviamente, nem todos os atos so dotados de imperatividade. Para encontrarmos os atos no-imperativos s procurarmos pelas situaes em que o Estado encontra restries em sua atuao, eis que, como informamos, a imperatividade traduz prerrogativa estatal. P. ex., se um servidor solicita uma certido por tempo de servio, o Estado tem a prerrogativa de negar? Se o Estado tem o desejo de contratar uma nova frota de veculos, poderia forar uma concessionria ao fornecimento? A resposta, para ambos os casos, que no. Da porque conclumos que atos enunciativos (certides, atestados e outros) e atos negociais (autorizao, permisso e outros), no so dotados de imperatividade, porque funcionam como uma restrio para o Estado e no prerrogativa. (2010/FCC TRT/8R administrativos, aquele que imperatividade :14 (A) a licena. (B) o atestado.
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Tcnico) traz em
Dentre os atos si o requisito da
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Curso de Direito Administrativo, em exerccios, para AFT Prof. Cyonil Borges aula 03 (C) a autorizao. (D) o decreto. (E) o parecer. Terceiro atributo dos atos administrativos, a autoexecutoriedade a prerrogativa de que certos atos administrativos sejam executados imediata e diretamente pela prpria Administrao, independentemente de ordem ou autorizao judicial. Salientamos que se garante at mesmo o uso da fora fsica, se for necessria, mas, sempre e sempre, com meios adequados, proporcionais. P. ex.: estudantes da UNB, de forma pacfica, mantm-se instalados em determinado bem pblico de uso especial (reitoria da Faculdade), seria possvel a expulso do grupo, sem a interveno do Judicirio? claro que sim (apesar da grande timidez dos gestores pblicos em tomar atitudes semelhantes a esta...), mas sem maus-tratos, sem violncia desmedida, enfim, com PROPORCIONALIDADE. (2006/Esaf - IRB Brasil Resseguros - Analista-Adm. Financeira) Assinale a opo que contempla exemplo de ato administrativo desprovido de executoriedade.15 a) Apreenso de mercadoria. b) Interdio de estabelecimento. c) Cassao de licena para conduzir veculo. d) Demolio de edifcio em situao de risco. e) Cobrana de multa administrativa. Assim como ocorre com o atributo da imperatividade, a autoexecutoriedade no existe em todos os atos administrativos. Conforme a doutrina majoritria, s h autoexecutoriedade quando: a) expressamente prevista em lei; E/OU
b) tratar-se de medida urgente que, acaso no adotada de imediato, pode ocasionar prejuzo maior para o interesse pblico. (ESAF/MIN 2012) Os atos administrativos, uma vez expedidos e independentemente de expressa previso legal, 16 apresentaro sempre o(s) seguinte(s) atributo(s):
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E E
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Curso de Direito Administrativo, em exerccios, para AFT Prof. Cyonil Borges aula 03 a) presuno de legitimidade, imperatividade e autoexecutoriedade. b) presuno de legitimidade autoexecutoriedade. c) autoexecutoriedade, apenas. d) imperatividade e autoexecutoriedade, apenas. e) presuno de legitimidade e veracidade, apenas. Aproveito do momento para sinalizar que o TCU tem, constitucionalmente, competncia para aplicao de multas. Seriam elas autoexecutrias? No. semelhana das multas aplicadas por rgos administrativos, as decises do Tribunal que imputem multa sero executadas perante o Poder Judicirio, em aes especficas. Ento, ANOTE: NEM TODOS OS ATOS QUE VM DA ATIVIDADE ADMINISTRATIVA POSSUEM AUTOEXECUTORIEDADE. Ah, uma ltima nota: h autores que defendem outros atributos para os atos administrativos. Por exemplo: h quem indique o atributo da TIPICIDADE (Professora di Pietro, por exemplo). Em razo de tal atributo, o ato administrativo deve corresponder a figuras definidas previamente pela lei como aptas a produzir determinados resultados. Por este atributo afasta-se a possibilidade de produzir atos administrativos unilaterais inominados, especialmente em conseqncia direta do princpio da legalidade: para cada finalidade pretendida pela Administrao existe um ato definido em lei. Duas consequncias podem ser apontadas em razo do princpio da tipicidade: I) Impede que a Administrao produza atos unilaterais e coercitivos, sem expressa previso legal, representando verdadeira garantia ao administrado; II) Impede a prtica de atos totalmente discricionrios, porque a previso legal define os contornos em que a discricionariedade poder ser exercida. Destaque-se, por fim, que no h de se falar em tipicidade com relao a todos os atos bilaterais, como o exemplo clssico dos contratos administrativos, pois, em relao a estes, no h imposio da vontade administrativa. Assim, nestes acordos de vontades (contratos), a vontade da Administrao depender da aceitao do particular, no havendo bices formalizao de contratos inominados, desde que haja o melhor atendimento do interesse pblico e do particular. Obviamente, por vezes, mesmo nos contratos administrativos, o princpio da tipicidade se far presente, Prof. Cyonil Borges www.estrategiaconcursos.com.br 28 e veracidade, bem assim
Curso de Direito Administrativo, em exerccios, para AFT Prof. Cyonil Borges aula 03 como o caso dos contratos de concesso de servios pblicos, j nomeados, tipificados, na Lei 8.987/1995, por exemplo. Enfim, os atributos, as notas peculiares, as caractersticas, aqui apontados so os mais importantes para efeitos de concurso. Mas nada impede que sejam citados outros, os quais, sendo bem sinceros, dificilmente cairo na prova. AH responda rpido a: so elementos do ato administrativo: a imperatividade e autoexecutoriedade. Alguns talvez tenham dito sim, isto est certo. NO T !!!! No so elementos, mas sim ATRIBUTOS do ato administrativo imperatividade e autoexecutoriedade. Ento, para resumir, guarda a informao: ELEMENTOS: so partes do ato COMPETNCIA: Poder atribudo FINALIDADE: interesse pblico (de modo amplo) FORMA: exteriorizador do ato (como este vem ao mundo) MOTIVO: pressupostos de fato e de direito OBJETO: imediato) contedo (resultado ATRIBUTOS: caractersticas do ato Presuno de legitimidade: sempre existe. a conformidade do ato com a ordem jurdica Autoexecutoriedade: permite que a Administrao Pblica aja, independente de autorizao judicial Imperatividade: em razo dela, o destinatrio deve obedincia ao ato, independente de concordncia
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MRITO ADMINISTRATIVO
O mrito administrativo corresponde liberdade (com limites) de a autoridade administrativa escolher determinado comportamento e praticar o ato administrativo correspondente, referindo-se ao juzo de valor sobre a convenincia e a oportunidade da prtica do ato administrativo. Em decorrncia do mrito administrativo, a Administrao pode decidir ou atuar valorando internamente as conseqncias ou vantagens do ato, traduzindo-se, pois, na valorao dos Motivos e na escolha do Objeto do ato, feitas pela Administrao incumbida de sua prtica, quando autorizada a decidir sobre a convenincia, oportunidade e justia do ato a realizar. Em sntese, o mrito Prof. Cyonil Borges www.estrategiaconcursos.com.br 29
Curso de Direito Administrativo, em exerccios, para AFT Prof. Cyonil Borges aula 03 administrativo poderia ser definido com uma espcie de liberdade administrativa, a qual, contudo, no ilimitada. (2010/Esaf SUSEP/Analista Tcnico) O chamado mrito administrativo costuma ser relacionado ao(s) seguinte(s) elemento(s) do ato administrativo:17 a) finalidade e objeto. b) finalidade e motivo. c) motivo e objeto. d) finalidade, apenas. e) motivo, apenas. De fato, a liberdade dada ao administrador pblico para tomar determinadas decises no pode ser entendida como arbtrio, ou seja, irrestrita liberdade, dado que A LEI, direta ou indiretamente, sempre constitui limite ao exercido da atividade administrativa. Por consequncia da definio de mrito, observamos que este ligado estreitamente ao ato discricionrio, assim entendido como aquele ato em que h liberdade, margem de flexibilidade de atuao, conferida legalmente Administrao, a qual sempre ter limites. Para que fique mais fcil: o ato discricionrio quando h pelo menos duas alternativas juridicamente vlidas, encontrando-se a Administrao Pblica apta a valorar entre ambas, ou seja, tem pelo menos duas sadas jurdicas. Como exemplo, tomemos a licena capacitao, prevista no art. 87 da Lei 8.112/90, o qual citado para facilitar a explicao: Aps cada qinqnio de efetivo exerccio, o servidor poder, no interesse da Administrao, afastar-se do exerccio do cargo efetivo, com a respectiva remunerao, por at trs meses, para participar de curso de capacitao profissional. Sem dificuldade, percebe-se que cumpre Administrao Pblica deferir, ou negar, o pedido da licena capacitao, conforme tenha interesse, ou no, no curso pretendido pelo servidor pblico. Fica a pergunta, ento: QUANDO A ATUAO DISCRICIONRIA, E, POR CONSEQNCIA, QUANDO H MRITO NO ATO ADMINISTRATIVO? Basicamente, pode-se apontar que h discricionariedade, em situaes de normalidade administrativa, em trs casos:
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Curso de Direito Administrativo, em exerccios, para AFT Prof. Cyonil Borges aula 03 I) a prpria lei concede a possibilidade Administrao de agir de forma discricionria, como no caso de remoo de ofcio do servidor, para atender necessidade de servio; II) a lei omissa, dado que no h viabilidade de se prever por meio de normas de cunho geral e abstrato todas as hipteses que surgiro para a deciso administrativa. Assim, cabe Administrao decidir, em razo do vazio da norma, sempre tendo em conta o interesse pblico que deve ser atingido; III) a lei prev certa competncia, mas no a conduta a ser adotada, diante de determinada situao. Melhor exemplo a ser dado no que se refere a ltimo caso em matria de poder de polcia, para o exerccio do qual impossvel traar todas as condutas possveis diante de leso ou ameaa de leso vida, segurana pblica etc. Lembramos que a CF/1988 consagra a separao (no absoluta) das funes de Estado, quando trata da independncia dos Poderes, em seu art. 2. Com efeito, clssica a afirmativa de que no cabe ao Judicirio rever os critrios adotados pelo administrador, a no ser que sob a rotulao de mrito administrativo encontre-se inserida qualquer ilegalidade resultante de abuso ou desvio de poder ou, ainda, falta de proporcionalidade, de razoabilidade, de adequao entre os meios utilizados para os fins que a Administrao deseja alcanar. (2010/Esaf SUSEP/Analista Tcnico-adaptada) No que tange aos atos administrativos discricionrios praticados no mbito da SUSEP, o Poder Judicirio:18 a) no pode sobre eles se manifestar, em face da liberdade que concedida ao agente pblico na produo de tais atos. b) pode exercer controle sobre tais atos, em todos os seus aspectos, em vista da inafastabilidade do Poder Judicirio no exame dos atos dos gestores pblicos. c) somente poder exercer o controle competncia daquele que expediu o ato. que diga respeito
d) poder exercer o controle que diga respeito ao motivo de tais atos, inclusive quanto ao mrito. e) poder exercer o controle que diga respeito finalidade de tais atos. De fato, no fosse assim, seria melhor o Juiz (o Poder Judicirio) substituir o administrador, assumindo o papel deste.
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Curso de Direito Administrativo, em exerccios, para AFT Prof. Cyonil Borges aula 03 Caberia, por exemplo, ao Juiz determinar por onde passar o nibus e quais sero suas paradas, o que impensvel. Todavia, a doutrina mais moderna tem apontado ser cada vez menor a discricionariedade da Administrao, em razo da ampliao dos fundamentos permissivos do controle judicial dos atos administrativos. Embora permanea vlido, para fins de concurso, que ao Poder Judicirio no dado o exame do mrito do ato administrativo, nota-se, atualmente, forte tendncia a reduzir-se o espao entre a legalidade e o mrito, admitindose a apreciao judicial sobre a legalidade da discricionariedade e dos limites de opo do agente administrativo, sobremodo em face dos novos princpios diretores da atividade administrativa e de teorias que permitem a aferio da LEGALIDADE do ato discricionrio. Princpios como os da razoabilidade e da proporcionalidade e as teorias como dos motivos determinantes e do desvio de finalidade estreitam, cada vez mais, a faixa de liberdade concedida Administrao Pblica, enfim, o denominado mrito administrativo. Assim, podemos afirmar que o controle judicial com relao aos atos da Administrao, em especial, os discricionrios, cada vez mais amplo, sobretudo se o administrador alegar uma suposta discricionariedade para praticar atos desviados de sua finalidade, qual seja, o interesse pblico. (2008/Cespe TJ-DF/Analista Administrativo) O Poder Judicirio poder exercer amplo controle sobre os atos administrativos discricionrios quando o administrador, ao utilizar-se indevidamente dos critrios de convenincia e oportunidade, desviar-se da finalidade de persecuo do interesse pblico.19
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Perfeio, validade e eficcia
Este um dos assuntos prediletos das bancas em prova. Alis, nos j at demos uma palhinha a respeito, quando falamos dos elementos dos atos administrativos, l no trecho em que tratamos da teoria dos motivos determinantes. Retomemos o assunto, ento, basicamente a partir do que pensa a doutrina majoritria. O ato perfeito quando esgota todas as fases necessrias sua produo, completando o ciclo necessrio sua formao, tais como assinatura e publicao etc. No h apenas um ciclo de formao para os atos administrativos, da por que desnecessrio
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Curso de Direito Administrativo, em exerccios, para AFT Prof. Cyonil Borges aula 03 tentar saber todos. O importante o seguinte: ATO PERFEITO AQUELE QUE J FOI PRODUZIDO, ou seja, o que j existe. Perfeio, ento, a situao do ato cujo processo est concludo. No se inclui no conceito de perfeio a adequao do ato s normas jurdicas vigentes, isso se encaixa no conceito de validade. Validade, ento, diz respeito conformao do ato com a lei, ou seja, vlido o ato que se adequar s exigncias do sistema normativo. Ato praticado de forma contrria lei , portanto, invlido. Eficcia diz respeito aptido dos atos para a produo dos efeitos que lhe so inerentes, no estando a depender de quaisquer tipos de eventos futuros. Ou seja, ato eficaz aquele que no dePENDE de nada para produzir efeitos. Por que ser do destaque PENDE? Porque se o ato dePENDER de algo, para que se torne eficaz dito PENDENTE (vejam o exemplo constante da alnea c, logo abaixo). (1998/Esaf - Analista de Comrcio Exterior) O ato administrativo que no est apto para produzir os seus efeitos jurdicos, porque no completou todas as etapas necessrias para a sua formao, denomina-se:20 a) ato pendente b) ato invlido c) ato composto d) ato imperfeito e) ato consumado De acordo com tais definies podemos estabelecer quatro combinaes possveis. Assim, o ato administrativo pode ser: a) Perfeito, vlido e eficaz: quando cumpriu seu ciclo de formao (perfeito), encontra-se em conformidade com a ordem jurdica (vlido) e disponvel para a produo dos efeitos que lhe so inerentes (eficaz); b) Perfeito, invlido e eficaz: cumprido o ciclo de formao, o ato, ainda que contrrio ordem jurdica (invlido, portanto), encontra-se produzindo os efeitos que lhe so inerentes. Como exemplo, vejamos o caso das LEIS INCONSTITUCIONAIS. Destacamos que as Leis, em sentido estrito, no constituem atos ADMINISTRATIVOS, mas sim LEGISLATIVOS. Todavia, como caso mais conhecido de ns, usemos de exemplo.
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Curso de Direito Administrativo, em exerccios, para AFT Prof. Cyonil Borges aula 03 Imaginem que uma Lei nasceu, ou seja, foi concebida. Com isso, ela vista como PERFEITA, to s por seu nascimento. No texto da nossa hipottica Lei consta a seguinte disposio: esta lei entrar em vigor na data de sua publicao, ou seja, produzir efeitos to logo seja publicada. Com a publicao, ento, a Lei passa a ser EFICAZ. Todavia, imagine que esta Lei tenha um grave problema de inconstitucionalidade, que vem a ser declarada algum tempo depois (e s vezes esse tempo no pequeno...). Pergunta: esta Lei um dia foi vlida? NUNCA, pois foi produzida em desconformidade ordem jurdica. Mas, ento, como a Lei foi tida por PERFEITA? Por ter nascido. EFICAZ? Por ter, ao menos por um tempo, gerado efeitos. E por que no pode ter sido considerada vlida? Por ter nascido com vcios na origem. Veremos que ao se anular algo, normalmente os efeitos so ex-tunc, ou seja, retroativos, voltando ao tempo em que o ato ilegal nasceu e desconstituindo-se tudo desde l. Ah ressaltamos, quanto eficcia, que esta decorre, essencialmente, do atributo da presuno de legitimidade, o qual resulta na produo imediata dos efeitos dos atos administrativos, desde que no pendentes de eventos futuros. c) Perfeito, vlido e ineficaz: cumprido o ciclo de formao, encontra-se em consonncia com a ordem jurdica, contudo, ainda no se encontraria disponvel para a produo dos efeitos que lhe so prprios, por depender de evento futuro para lhe dar eficcia. Aqui surgem nossos amigos elementos acidentais, l do Direito Civil: termo (fato futuro e CERTO), condio (termo futuro e INCERTO), e encargo ou modo (tarefa a ser desempenhada). Portaria (que ato administrativo) editada em janeiro de um ano para produzir efeitos em julho desse mesmo ano, no perodo entre aquele e este ms, ineficaz; d) Perfeito, invlido e ineficaz: cumprido o ciclo de formao, o ato encontra-se em desconformidade com a ordem jurdica, ao tempo que no pode produzir seus efeitos por se encontrar na dependncia de algum evento futuro necessrio a produo de seus efeitos, enfim, est pendente do implemento, por exemplo, de determinada condio suspensiva. Desnecessrios exemplos, pois j os vimos anteriormente. (2003/Esaf AFRFB) Conforme a doutrina, o ato administrativo, quando concludo seu ciclo de formao e estando adequado aos requisitos de legitimidade, ainda no se encontra disponvel para ecloso de seus efeitos tpicos, por Prof. Cyonil Borges www.estrategiaconcursos.com.br 34
Curso de Direito Administrativo, em exerccios, para AFT Prof. Cyonil Borges aula 03 depender de um termo inicial ou de uma condio suspensiva, ou autorizao, aprovao ou homologao, a serem manifestados por uma autoridade controladora, classifica-se como:21 a) perfeito, vlido e eficaz b) perfeito, vlido e ineficaz c) perfeito, invlido e eficaz d) perfeito, invlido e ineficaz e) imperfeito, invlido e ineficaz Se os amigos no perceberam, chamamos ateno para algo: na anlise da validade e eficcia partimos, sempre, da PERFEIO, ou seja, da existncia do ato, em si. De fato, s pode falar de conformidade ordem jurdica (validade) e de produo de efeitos do ato caso este j exista, isto , seja perfeito. 8ATOS SIMPLES, COMPLEXOS E COMPOSTOS
Este um tema que sempre traz complicao em prova: a classificao dos atos administrativos quanto composio ou manifestao de vontade, pelo fato de haver fundadas divergncias doutrinrias a respeito da matria. Uma confuso s! Mas temos o costume de dizer, em turma, que o bom candidato em concurso pblico o sujeito que, primeiro de tudo, quer aprender a fazer bolinha e depois se preocupa com contedo. , escolher Imagino detalhes amigo, melhor que aprender, passar! Se tiver que um dos dois, qual o amigo escolheria? Passar ou aprender? a resposta... Mas vamos ver se aprendemos mais alguns juntos.
(2010/FCC - MP/RN - Agente Administrativo) Quanto formao, o ato administrativo, classifica-se em:22 (A) interno e externo. (B) de gesto e de imprio. (C) geral e individual. (D) vinculado e desvinculado. (E) simples e composto. Quanto manifestao de vontade, os atos podem ser classificados em simples, complexos, e compostos.
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Curso de Direito Administrativo, em exerccios, para AFT Prof. Cyonil Borges aula 03 Os atos simples so aqueles produzidos pela manifestao de um nico rgo (esta a expresso-chave, nico rgo). Podem ser simples singulares e simples colegiados. Na primeira hiptese, os atos so produzidos por um nico rgo e manifestao de uma nica autoridade, p. ex., habilitao para dirigir emitida pelo DETRAN e Portaria de demisso de servidor editada por Ministro de Estado. No segundo caso (colegiados), o ato emanado a partir da conjugao de uma pluralidade de vontades dos membros do colegiado, como so as decises dos Tribunais de Contas, dos Conselhos etc. (lembrem: surgir a figura do quorum). Veja que o segundo exemplo da banca um tpico ato simples, porque produzido por um nico rgo, embora de natureza colegiada. Por sua vez, os atos complexos decorrem de duas ou mais manifestaes de vontade independentes, mas que se conjugam (fundem, somam-se) para a formao de um nico ato (esta parte final o "bizu" a ser guardado: formao de um nico ato). Exemplos: 1) nomeao do Presidente da Repblica de nome constante em lista trplice elaborada por Tribunal, a partir da aprovao do nome da autoridade pelo Senado; 2) Ato de aposentadoria: na viso do STF, complexo, uma vez que emitido pelo rgo de lotao do servidor, mas se sujeita ao registro (apreciao) pelo Tribunal de Contas respectivo (inc. III do art. 71 da CF/1988).
Agora, e se o examinador elaborasse a seguinte questo: para PARTE da doutrina, atos sujeitos a registro, como as aposentadorias so atos compostos... o que os amigos marcariam? DEVERIAM MARCAR COMO CORRETO, pois para PARTE da doutrina isso correto, em especial no Manual de Direito Administrativo (editora Atlas) da Professora Maria Sylvia. Para afastar qualquer chance de dvidas, peo que olhem esta questo realizada na prova para analista do Tribunal de Contas do Acre em 2006, pelo CESPE:
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Curso de Direito Administrativo, em exerccios, para AFT Prof. Cyonil Borges aula 03 O ato de aposentadoria de um servidor pblico ato composto, conforme entendimento da melhor doutrina, visto que opera efeitos imediatos quando de sua concesso pelo respectivo rgo, devendo apenas o Tribunal de Contas ratific-lo ou no. Esse entendimento, entretanto, no seguido pelo STF, o qual entende que a hiptese revela um ato complexo, aperfeioando-se com o referido registro do Tribunal de Contas. O gabarito preliminar foi CERTO. No definitivo, contudo, a questo foi ANULADA. Vejam as justificativas tecidas pelo CESPE para a anulao: Anulado. O emprego da expresso melhor doutrina sugere subjetividade, o que poderia prejudicar o julgamento objetivo do item. Ou seja, no fosse pelo uso da expresso MELHOR DOUTRINA o item estaria CORRETO! Assim, no que diz respeito aos atos sujeitos a registro, tais como as aposentadorias, ficamos assim: I) Para PARTE da doutrina COMPOSTO; II) Para o STF ato COMPLEXO; III) E se no citar doutrina ou STF? Sigam STF, pois, ao lado do examinador, tambm realiza papel de guardio da Constituio, rsrs... (2004/Esaf IRB/Analista) complexos so aqueles23 a) adotados por um rgo colegiado. b) formados por acordo das vontades de pessoas diferentes. c) formados pela concorrncia das vontades de rgos diferentes. d) formados pela conjugao de procedimentos sucessivos no mesmo rgo. e) formados por procedimentos sucessivos de autoridades do mesmo rgo. J os atos compostos so aqueles que resultam da manifestao de dois ou mais rgos, em que a vontade de um instrumental em relao de outro, que edita o ato principal, praticando-se, em verdade, dois atos: um principal e outro acessrio. Por exemplo, a homologao ato acessrio do procedimento de licitao. De modo geral, os atos sujeitos a visto, aprovao, autorizao, so entendidos, para fins de concursos pblicos, como atos compostos.
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Curso de Direito Administrativo, em exerccios, para AFT Prof. Cyonil Borges aula 03 Em sntese, nos atos compostos, a vontade do rgo que edita o ato acessrio instrumental em relao vontade do outro rgo que edita o ato principal, sendo, portanto, o acessrio complemento ou pressuposto do principal (as palavras-chaves so: ato principal, ato acessrio, exequibilidade, operacionalidade); nos complexos, as vontades so homogneas, resultando da declarao de vrios rgos de uma mesma entidade ou entidades distintas, portanto, com identidade de contedo e de fins. Vamos fazer uma daquelas tabelinhas para deixar mais claro o que queremos dizer com complexos e compostos (resumidamente): ATOS COMPLEXOS Mais de uma vontade independente, que se conjugam para formar ATO NICO Exemplo: indicao de autoridade que passa pelo Senado (art. 52, CF); atos sujeitos ao registro (art. 71, inc. III, da CF). ATOS COMPOSTOS Vontade principal + Vontade acessria (que d exequibilidade que d visto)
Exemplo: atos sujeitos a visto, como as homologaes.
Ah detalhe: incorreto dizer que atos complexos ou compostos so sinnimos de procedimento. No so, pois os procedimentos so SRIE DE ATOS, ou seja, vrios atos que se somam, com vistas ao atingimento de um objetivo final. Da, um ato, como os complexos ou compostos, no podem ser dados como exemplos de procedimentos. (2010/FCC TRE/AL Tcnico administrativos, considere:24 Jud./Adm) Sobre atos
I Ato que resulta da manifestao de um rgo, mas cuja edio ou produo de efeitos depende de outro ato, acessrio. II Ato que resulta da manifestao de dois ou mais rgos, singulares ou colegiados, cuja vontade se funde para formar um nico ato.
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Curso de Direito Administrativo, em exerccios, para AFT Prof. Cyonil Borges aula 03 III Atos que a Administrao impe coercitivamente aos administrados, criando para eles, obrigaes ou restries, de forma unilateral. Esses conceitos referem-se, respectivamente, aos atos (A) compostos, externos e individuais. (B) compostos, complexos e de imprio. (C) de imprio, coletivos e externos. (D) complexos, compostos e de gesto. (E) complexos, coletivos e individuais. 9ATOS EM ESPCIE
Esta classificao, mais tradicional de todas, adotada por um dos maiores estudiosos do Direito Administrativo ptrio: Hely Lopes Meirelles. Vamos, ento, falar do assunto, a partir de nossa referncia doutrinria. Basicamente, so cinco as espcies de atos administrativos: Normativos, Ordinatrios, Negociais, Enunciativos e Punitivos. Atos administrativos em espcie NONEP, sigla formada pela inicial de cada uma das espcies. Vejamos, uma a uma, as espcies dos atos administrativos. Os atos administrativos normativos so aqueles que contm comandos gerais e abstratos a serem aplicados a todos os administrados, enquadrados nas situaes neles previstas. Os atos normativos guardam semelhana com a lei (que no so atos administrativos, mas legislativos), mas diferem essencialmente no que se refere aos efeitos prprios de cada um: o ato administrativo normativo, regra geral, no pode inovar no ordenamento jurdico (no originrio, isto , no possui a caracterstica da novidade), tendo por fim explicitar o contedo e o alcance da lei em funo da qual foi expedido. Assim o em razo da prpria CF/1988, a qual estabelece que ningum obrigado a fazer ou deixar de fazer nada seno em virtude de LEI (inc. II do art. 5 da CF/1988). Distingue-se da Lei, portanto, por esta tratar de ato normativo ORIGINRIO, no administrativo, tendo por caracterstica a novidade jurdica, ou seja, traz algo diferente para o mundo do direito (extino, criao, alienao, etc.). De outra forma, os atos administrativos normativos no possuem novidade jurdica, uma vez que limitados por essa, sendo atos DERIVADOS, de regra. Por derivarem da Lei, os atos administrativos normativos no podem ir contra ou alm da Lei,
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Curso de Direito Administrativo, em exerccios, para AFT Prof. Cyonil Borges aula 03 mas sim apenas estabelecer a forma que a Lei deva ser entendida ou cumprida. No entanto, toda boa regra acompanhada de uma ou mais excees, no ? Vamos a tais excees, ento. Com a promulgao da EC n 32/2001, o sistema constitucional Brasileiro passou a admitir a existncia de decretos autnomos ou independentes, ato administrativo normativo que retira, extrai, sua competncia diretamente da Constituio. Noutras palavras: diferentemente do Decreto de Execuo ou Regulamentar (inc. IV do art. 84 da CF/1988), o qual encontra a LEI como parmetro de explicitao, de detalhamento, os AUTNOMOS (inc. VI do art. 84 da CF/1988) dispensam a existncia prvia de LEI, pois, em verdade, so a prpria LEI (entenda-se: leis em sentido MATERIAL, afinal, no foi produzido pelo Legislativo para ser considerada FORMAL). de suma importncia conhecer as matrias que podem ser tratadas por tal tipo de decreto e que se encontram fixadas no inc. VI do art. 84 da CF/1988. So elas: a) Organizao e funcionamento da Administrao Federal, desde que no implique aumento de despesa nem criao/extino de rgos pblicos (a criao de rgos pblicos matria de reserva legal - vejam o art. 88 da CF/1988); e b) Extino de cargos ou funes pblicas, desde que VAGOS (DETALHE: cargos pblicos PREENCHIDOS s podem ser extintos mediante LEI). Percebam que decretos de extino de cargos pblicos VAGOS no possuem generalidade. De outra forma: trazem em si providncia concreta, qual seja, extino de cargo pblico.
Alguns exemplos de atos normativos: decretos regulamentares (atos privativos dos chefes dos Executivos Prof. Cyonil Borges www.estrategiaconcursos.com.br 40
Curso de Direito Administrativo, em exerccios, para AFT Prof. Cyonil Borges aula 03 Presidente da Repblica, Governador de Estado regulamentos, Instrues normativas, etc. e Prefeito);
(2010/FCC TRE/RS Analista) NO se inclui entre os atos normativos emanados do Poder Executivo:25 (A) os regimentos. (B) os decretos regulamentares. (C) as circulares. (D) as resolues. (E) as portarias de contedo geral. Segunda espcie de atos administrativos, os atos ordinatrios. Decorrem da hierarquia com que age a Administrao ao se auto-organizar. So de ordem interna e tm por objetivo disciplinar o funcionamento da Administrao e a conduta de seus agentes. O prprio nome j denuncia o seu conceito, ordinatrio provm de ordem. Os atos ordinatrios, por serem internos, no obrigam, nem atingem os particulares, EM REGRA, tampouco outros servidores que no estejam submetidos hierarquicamente quele que expediu o ato, o qual, normalmente, no cria direito para o administrado. (2010/FCC TRE/AM Tcnico Administrativo) Atos administrativos internos, endereados aos servidores pblicos, que veiculam determinaes referentes ao adequado desempenho de suas funes so atos:26 (A) punitivos. (B) determinativos. (C) normativos. (D) enunciativos. (E) ordinatrios. Questo interessante diz respeito possibilidade de os atos ordinatrios atingirem particulares: possvel sim, mesmo que tais particulares no estejam submetidos hierarquia administrativa. Vejamos um exemplo. Suponhamos que o Senado Federal funcione de oito da manh at s catorze horas de cada dia. O Presidente baixa ordem de servio mudando tal horrio de funcionamento, que passa a ser de treze s dezenove horas. Isso atinge o particular? Aqueles que desejarem obter alguma informao do Senado Federal, por exemplo,
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Curso de Direito Administrativo, em exerccios, para AFT Prof. Cyonil Borges aula 03 sim, uma vez que s podero ir ao rgo nesse novo horrio de funcionamento. Hierarquicamente, os atos ordinatrios so inferiores lei, ao decreto, ao regulamento e ao regimento. assim porque os atos NORMATIVOS (a Lei normativa, s no ato administrativo) destinam-se ao regramento GERAL por parte do Estado, refletindo interesse pblico em sentido amplo. J os ordinatrios destinam-se ao regramento de situaes ESPECFICAS de atuao administrativa. Como exemplo dos atos ora tratados podem ser citados: portarias, circulares, avisos, ordens de servio, etc.
J atos negociais so aqueles nos quais ocorre coincidncia da pretenso do particular com relao ao interesse da Administrao Pblica, havendo interesse recproco entre as partes, sem, contudo, constituir contrato, que ato bilateral. De toda maneira, estabelecem efeitos jurdicos entre a Administrao e os administrados, impondo a ambos a observncia de seu contedo e o respeito s condies de sua execuo. Como se percebe, no h que se falar em imperatividade em tal tipo de ato, vista da coincidncia da vontade administrativa com a do particular. Apontemos essa tal coincidncia de vontades. Os amigos que ora se preparam para o concurso do Senado. Certamente, alguns iro obter xito neste certame (esperamos que a maioria deste nosso curso!). Pergunta: a nomeao IMPOSTA ao aprovado no concurso? Claro que no! Ela ocorre porque conta com o interesse de ambos que concorrem para o ato: da Administrao Pblica, desejosa de um novo servidor e do pretendente ao cargo pblico, que quer extrair a partir do exerccio do cargo recursos e reconhecimento profissional. Os atos negociais podem ser discricionrios, definitivos ou precrios. vinculados ou
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Curso de Direito Administrativo, em exerccios, para AFT Prof. Cyonil Borges aula 03 Na 1 situao (negociais vinculados), h direito subjetivo do particular obteno do ato. Dessa forma, cumprindo com requisitos estabelecidos em lei, o administrado ter direito produo do ato, cabendo Administrao agir de acordo com as disposies contidas na norma. Nessa hiptese, enquadram-se as licenas para exerccio de atividade profissional (registro perante a Ordem dos Advogados do Brasil, por exemplo) ou a admisso em instituio pblica de ensino, aps a aprovao em exame vestibular (este ltimo ato conhecido por ADMISSO). Quando discricionrios, os atos negociais podero ou no ser praticados pela Administrao, a qual agir sob o juzo de convenincia e oportunidade. No h, assim, direito do particular obteno do ato. Nesse sentido, os exemplos clssicos so: i) a autorizao para prestao de servios de utilidade pblica, como referentes ao servio de txi, muitas vezes objeto de autorizao e a autorizao de porte de arma; e, ii) permisso de uso de bens pblicos, tal como para se utilizar um espao em praa para montagem de banca de revistas. Em outra vertente, os atos negociais podem ser precrios ou definitivos. Precrios so os atos negociais em que predomina o interesse do particular, porm, no geram direito adquirido ao administrado, podendo ser revogados a qualquer tempo. Mais uma vez a autorizao pode ser citada. Por exemplo: um sujeito deseja colocar um circo numa praa pblica de um municpio qualquer. Para isso, demanda autorizao do Poder Pblico, que se reserva o direito de revogar a autorizao quando bem entender. Definitivos so os atos produzidos com base em direito individual do requerente, e que no podem, DE MODO GERAL, serem revogados. CUIDADO: Ainda que definitivos, os atos dessa natureza, excepcionalmente, podem ser revogados, desde que interesse pblico superveniente d margem a isso. Ressalte-se que essa revogao de carter excepcional (em razo da definitividade do ato) e limitada: caso o ato tenha gerado direito adquirido ao destinatrio surgir direito de indenizao quele que tenha sofrido prejuzo com o desfazimento do ato. Por exemplo: o Poder Pblico emite uma licena para um particular iniciar uma obra, um edifcio. Com esta em andamento, a Administrao Pblica percebe a referida edificao restringir o arejamento de uma praa ao lado. Pode revogar o ato? PODE, em carter excepcional, dado que a licena para construir ato vinculado. Mas certamente a Administrao ter o dever de indenizar o particular pelos prejuzos que lhe foram causados. Ressaltamos que, na viso do STF, salutar que a
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Curso de Direito Administrativo, em exerccios, para AFT Prof. Cyonil Borges aula 03 revogao, nesse caso concreto, concretize-se antes do incio de qualquer edificao pelo particular. No sabemos se os amigos perceberam, mas, basicamente, demos trs exemplos mais contundentes de atos negociais: as licenas, as autorizaes e as permisses. Vamos resumi-los, ento, juntando outras informaes que ainda no vimos.
LICENAS PERMISSES AUTORIZAES Tem por objeto o uso de bens pblicos; prestao de servios de utilidade pblica ou atividade material So discricionrias (de regra)
Tem por objeto uma atividade material.
Tem por objeto o uso de bens pblicos.
So vinculadas NO so revogveis (de regra)
So discricionrias (de regra)
So revogveis
So revogveis
(2007/Esaf SEFAZ/CE) Assinale a opo que expressa corretamente a natureza jurdica da autorizao de servios pblicos.27 a) Contrato administrativo. b) Ato administrativo complexo. c) Ato administrativo simples. d) Ato administrativo composto. e) Convnio. Claro que a tabelinha acima, como sempre, para facilitar a vida dos amigos, mas cabem algumas consideraes: I) A licena tem por objeto uma atividade material. Aqui tem um bizu bsico: o objeto da licena um verbo, ou seja, algo dinmico. Olhem s: TRABALHAR para as profisses que so regulamentadas por conselhos de fiscalizao profissional, como mdicos, engenheiros, fisioterapeutas e outras, precisam de LICENA para desempenho de atividade. DIRIGIR a carteira de motorista
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Curso de Direito Administrativo, em exerccios, para AFT Prof. Cyonil Borges aula 03 uma LICENA. CONSTRUIR temos a licena de construo. Enfim, LICENA, enquanto ato administrativo, tem por objeto uma ATIVIDADE MATERIAL (um verbo). II) A licena ato vinculado e DEFINITIVO, no podendo ser revogada, de modo geral. Bom, a licena ato vinculado mesmo. Mas, EM CONDIES EXCEPCIONAIS, pode ser revogada, como explicado mais acima. III) As permisses, COMO ATOS ADMINISTRATIVOS, tem por objeto o uso de bem pblico. Da, algum se pergunta: e as permisses que tem por objeto a prestao de servios pblicos? Pois , veremos ainda, tal matria. Mas, adiantamos: PERMISSES DE SERVIO PBLICO SO FORMALIZADAS POR CONTRATOS ADMINISTRATIVOS. Vejam o que diz o art. 40, da Lei 8.987/1995, nossa Lei Geral de Concesses e Permisses de Servio Pblico: Art. 40. A permisso de servio pblico ser formalizada mediante contrato de adeso, que observar os termos desta Lei, das demais normas pertinentes e do edital de licitao, inclusive quanto precariedade e revogabilidade unilateral do contrato pelo poder concedente. IV) A autorizao pode ter por objeto o uso de bem pblico, servio de utilidade pblica ou atividades materiais. Esse um dos problemas da autorizao, que o mais geral desses atos negociais que estamos analisando, pois a que cabe no maior nmero de hipteses. De sua parte, os atos enunciativos so aqueles que atestam ou certificam uma situao preexistente, sem, contudo, haver manifestao de vontade estatal, propriamente dita. Constituem, portanto, atos administrativos em sentido formal (mas no material), que apenas trazem uma informao ou contm uma opinio de algum a respeito de algo que lhe fora submetido apreciao, por esse motivo que o STF, acompanhando parte da doutrina, entende serem os atos enunciativos meros atos da Administrao e no propriamente atos administrativos. Os atos enunciativos mais conhecidos so as certides, atestados, e pareceres. (2002/Esaf - Procurador do Municpio de Fortaleza CE) Entre os atos administrativos abaixo, aquele que se caracteriza como ato enunciativo o(a):28 a) visto
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Curso de Direito Administrativo, em exerccios, para AFT Prof. Cyonil Borges aula 03 b) homologao c) licena d) aprovao e) permisso As certides so cpias ou fotocpias fiis e autenticadas extradas de livros, processos ou documentos em poder da Administrao e de interesse do administrado requerente. Destacamos, por correlato nossa matria, que a obteno de certides em reparties pblicas direito constitucionalmente assegurado, conforme se v no inc. XXXIV do art. 5 da CF. No havendo prazo, as certides tero de ser expedidas no prazo de 15 dias, improrrogveis, contados da data do registro do pedido, sob pena de responsabilidade da autoridade omissa quanto emisso do ato. Os atestados constituem uma declarao da Administrao referente a uma situao de que tem conhecimento em razo de atividade de seus rgos. A diferena essencial com relao certido que o fato ou situao constante do atestado no consta de livro ou arquivo da administrao. J o parecer constitui manifestao de rgo tcnico, de carter, regra geral, meramente opinativo, sobre assuntos submetidos a sua manifestao. No vincula, regra geral, a Administrao ou os particulares, enquanto no aprovado por um outro ato subsequente. Para determinados processos, a emisso de parecer obrigatria e, excepcionalmente, at vinculantes. Para outros, no. Vamos explorar um pouco mais os pareceres, uma vez que se trata de assunto que vem sendo objeto de discusso no mbito do STF, que mudou sua posio, de tempos pra c. Vejamos. Os pareceres podem ser obrigatrios ou facultativos. No primeiro caso (obrigatrios), a autoridade obrigada a demandar a opinio do parecerista, em virtude de disposio da norma nesse sentido. o que acontece, por exemplo, em processos licitatrios, nos quais a autoridade responsvel deve, obrigatoriamente, demandar a opinio da rea jurdica do rgo a respeito da legalidade das minutas de editais (pargrafo nico do art. 38 da Lei n 8.666/1993). Os pareceres facultativos, de outra forma, permitem autoridade competente demand-los ou no. Os pareceres, REGRA GERAL, no vinculam a autoridade responsvel pela tomada de deciso. Todavia, em alguns casos, o parecer pode contar com efeito vinculante. o caso, por exemplo, da hiptese de aposentadoria por invalidez. Para esta, a Administrao Pblica dever seguir a opinio da junta mdica oficial, a qual, portanto, produz parecer vinculante. Prof. Cyonil Borges www.estrategiaconcursos.com.br 46
Curso de Direito Administrativo, em exerccios, para AFT Prof. Cyonil Borges aula 03 ATENO: OS PARECERES OBRIGATRIOS NO SO, NECESSARIAMENTE, VINCULANTES. Alis, trouxemos tona essa questo porque ela muito pertinente em concursos para os Tribunais de Contas, sobretudo em razo da jurisprudncia recente do STF, como dissemos. Vamos ao caso paradigmtico. Em uma licitao promovida por empresa estatal, o TCU resolveu responsabilizar, solidariamente, a autoridade responsvel pelo processo (como no poderia deixar de ser) e um parecerista jurdico que houvera opinado pela contratao direta (sem licitao), multando este ltimo, pela irregularidade ocorrida. O STF, naquele tempo, tinha posio de que o parecerista, ao fim, no poderia ser responsabilizado. Todavia, o Supremo Tribunal mudou flagrantemente sua posio. Olha s a notcia do informativo do STF, de 9/8/2007: O Supremo Tribunal Federal (STF) finalizou nesta tarde (9) o julgamento do Mandado de Segurana (MS) 24584, quando, por maioria, acompanhando o voto do ministrorelator Marco Aurlio, decidiu pelo seu indeferimento. O pedido foi feito por procuradores federais contra ato do Tribunal de Contas da Unio (TCU), que iniciou investigao para fiscalizar atos administrativos que tiveram pareceres jurdicos favorveis. Na mesma sesso, o Plenrio, julgando agravo regimental interposto, decidiu aceitar o pedido de desistncia de Cludio Renato do Canto Farg e Antnio Glaucius, que havia sido negado pelo relator, ministro Marco Aurlio. Assim, o julgamento prosseguiu em relao a Ildete dos Santos Pinto e aos demais impetrantes. Os procuradores afirmavam que o TCU, ao realizar auditoria e fiscalizao sobre pareceres jurdicos que eles emitiram, responsabilizou-os por manifestaes jurdicas, proferidas no exerccio de suas atribuies profissionais relativas a custos dos servios prestados pela Empresa de Tecnologia e Informaes da Previdncia Social (Dataprev) ao Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), bem como em relao a um aditivo de convnio administrativo entre o Ministrio da Previdncia e o Centro Educacional de Tecnologia em Administrao (CETEAD). Os impetrantes alegaram que os atos praticados no legtimo exerccio da advocacia no podem gerar responsabilizao. O MS, cujo julgamento foi iniciado em novembro de 2003, foi objeto de sucessivos pedidos de vista, culminando com o voto-vista do ministro Gilmar Mendes, na sesso plenria desta tarde. Deciso Prof. Cyonil Borges www.estrategiaconcursos.com.br 47
Curso de Direito Administrativo, em exerccios, para AFT Prof. Cyonil Borges aula 03 O relator do caso, ministro Marco Aurlio, indeferiu o pedido. Ele entendeu que no seriam aplicveis os precedentes da Corte sobre a matria (MS 24073). Segundo Marco Aurlio, o artigo 38 da Lei 8.666/93 (Lei de Licitaes) imporia responsabilidade solidria aos procuradores, quando dispe que as minutas de editais de licitao devem ser previamente examinadas e aprovadas por assessoria jurdica da administrao, assumindo responsabilidade pessoal solidria pelo que foi praticado. Ainda neste sentido, os ministros que acompanharam o voto de Marco Aurlio determinaram que os procuradores, ao prestar as informaes ao TCU, podero exercer o seu direito constitucional da ampla defesa e do contraditrio. Os destaques so nossos, para deixar claro que, ao menos se tratando de processos licitatrios, os pareceristas podem ser responsabilizados por suas opinies, a despeito de, na viso do STF, parecer no se tratar de ato administrativo. Apenas como nota de registro, a discusso principal do processo acima dizia respeito possibilidade de o TCU chamar ao processo os pareceristas para que formulassem seus argumentos, ante as irregularidades pelo Tribunal. Nem isso, na viso dos pareceristas, poderia ser feito. S que o STF, como dito, disse ser possvel, e, en passant, deu possibilidade de, sendo caso, serem responsabilizados os pareceristas. Ainda sobre o tema, reproduzimos, abaixo, trechos do MS 24631, em que assim se manifestou o STF: (i) quando a consulta facultativa, a autoridade no se vincula ao parecer proferido, sendo que seu poder de deciso no se altera pela manifestao do rgo consultivo; (ii) quando a consulta obrigatria, a autoridade administrativa se vincula a emitir o ato tal como submetido consultoria, com parecer favorvel ou contrrio, e se pretender praticar ato de forma diversa da apresentada consultoria, dever submet-lo a novo parecer; (iii) quando a lei estabelece a obrigao de decidir luz de parecer vinculante, essa manifestao de teor jurdico deixa de ser meramente opinativa e o administrador no poder decidir seno nos termos da concluso do parecer ou, ento, no decidir. O parecer em licitaes, exigido pelo pargrafo nico do art. 38 da Lei 8.666, de 1993, se enquadra na segunda hiptese: obrigatrio e no vinculante, e pode, na viso do STF, levar responsabilizao de quem o emite. Bom, para esta questo, ficamos assim, ento: para parte da doutrina (e at mesmo para o STF) os pareceres no so atos Prof. Cyonil Borges www.estrategiaconcursos.com.br 48
Curso de Direito Administrativo, em exerccios, para AFT Prof. Cyonil Borges aula 03 administrativos, mas sim atos da administrao. Assim os so, porque os atos opinativos, como os pareceres, so meras opinies de algum a respeito de algo que lhe fora submetido apreciao, no produzindo efeitos tpicos dos atos administrativos. Mesmo sendo atos de Administrao, podem levar responsabilizao daqueles que os emitem. Para tanto, claro, deve-se demonstrar que houve culpa, em sentido amplo, do emissor, do parecerista, que pode, por exemplo, ser alcanado pelo TCU. Por fim, os atos punitivos. So aqueles que contm sanes a serem aplicadas a servidores ou a particulares, em decorrncia de infraes legais, regulamentares ou ordinatrias. Podem ser de ordem interna ou externa. Os atos punitivos internos so aplicados queles submetidos hierarquia administrativa, ou seja, organizao interna corporis do rgo ou entidade da administrao. Como exemplo de atos punitivos internos podem ser citadas a advertncia, a suspenso (at 90 dias), e a demisso. Ah particulares, no integrantes da Administrao Pblica, podem, ao menos por certo tempo, se submeter s punies internas administrativas, ou seja, s vias disciplinares? SIM. Exemplo disso: o contratado, que, com base na Lei 8.666, de 1993, pode sofrer as sanes constantes do art. 87 da referida norma. E a cerejinha do bolo em provas do Senado. Os atos punitivos externos so aqueles aplicados aos administrados em geral e se fundamentam no Poder de Imprio que possui o Estado. So exemplos de atos punitivos externos os decorrentes do exerccio do Poder de Polcia: multas, interdio de atividades e outros. (2010/FCC TRF/4 Administrativa) Analise:29 Tcnico Judicirio rea
I. Atos administrativos, endereados aos servidores pblicos, que veiculam determinaes atinentes ao adequado desempenho de suas funes, e no atingem os administrados, no criando para estes direitos ou obrigaes. II. Atos administrativos que declaram, a pedido do interessado, uma situao jurdica preexistente relativa a um particular, mas no contm uma manifestao de vontade da Administrao Pblica. Nesse casos, so conhecidos, respectivamente, como espcies de atos (A) punitivos e declaratrios.
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Curso de Direito Administrativo, em exerccios, para AFT Prof. Cyonil Borges aula 03 (B) normativos e ordinatrios. (C) normativos e negociais. (D) enunciativos e declaratrios. (E) ordinatrios e enunciativos.
10-
PROCEDIMENTOS ADMINISTRATIVOS
Este tpico necessrio por dois aspectos: i) para podermos emendar o assunto atos com licitaes (que so procedimentos administrativos); e, ii) para expormos a diferena entre processos (ou procedimento administrativo) e atos administrativos, de modo geral. Os primeiros, processos administrativos, podem ser definidos como um conjunto concatenado e ordenado de atos produzidos visando produo de um ato final. Exemplo clssico de processo administrativo so os processos licitatrios, cujo ato final, a adjudicao (em regra), culminar na SELEO DA PROPOSTA QUE MELHOR ATENDA O INTERESSE PBLICO, que no necessariamente coincidir com a de menor preo. Interessante como boa parte da doutrina pe parte a discusso quanto utilizao dos termos processo ou procedimento, em termos administrativos. Concordamos com essa doutrina: essa discusso estril. Vejam s: na CF/88 a expresso processo utilizada, em diversas ocasies, como substitutiva (sinnima) para o que seria um procedimento administrativo, na viso dos doutrinadores mais legalistas. Para estes, esclarea-se, o PROCESSO ligado atividade jurisdicional, enquanto PROCEDIMENTO ou faria parte do PROCESSO (algo material, necessrio tomada de deciso judicial) ou teria a natureza administrativa. S que a CF/88 no to rgida quanto os doutrinadores em questo. Veja-se, por exemplo, o inc. LV do art. 5 da CF/88: aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral so assegurados o contraditrio e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes. No se faz diferena entre processos administrativos ou judiciais, da, desnecessria a distino do significado do termo, administrativamente. 11- EXTINO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS (ou de seus efeitos) Bom, esse estranho ttulo acima porque alguns autores preferem nominar o assunto de extino do ato. Outros de extino Prof. Cyonil Borges www.estrategiaconcursos.com.br 50
Curso de Direito Administrativo, em exerccios, para AFT Prof. Cyonil Borges aula 03 dos EFEITOS do ato. Sinceramente, essa discussozinha besta... Extinguiu o ato, ou efeito, tanto faz! O resultado o mesmo: morreu, amigo! Acabou! The end! Finito! Ora bolas... Mas vamos l, deixando mais essa bobagenzinha de lado. As formas tradicionais, corriqueiras, de desfazimento (extino) dos atos administrativos so a revogao e a anulao. Entretanto, tratando-se de concurso pblico, devemos atentar para todas as possibilidades. Em sntese, os atos administrativos podem ser extintos: I. pelo cumprimento de seus efeitos a forma natural de extino. P. ex.: autorizao Municipal para festa em uma rua, em determinado final de semana. Vencido o final de semana, extinto estar o ato administrativo. II. pelo desaparecimento do sujeito ou objeto da relao. P. ex.: a Administrao permite a explorao de comrcio por pessoa fsica, que vem a falecer (extino subjetiva desaparecimento do SUJEITO, do destinatrio do ato). A Administrao Municipal permite o uso privativo de espao pblico pessoa fsica, o terreno desapropriado pela Unio, permanece vivo o sujeito, mas o objeto (explorao do espao) no mais possvel (extino objetiva - desaparecimento do OBJETO); III. Contraposio: Ocorre na sobrevinda de ato com efeito contraposto ao ato anteriormente emitido. o caso de exonerao de servidor, que tem efeitos contrapostos nomeao. A doutrina usa ainda do sinnimo derrubada para simbolizar a referida forma de desfazimento do ato administrativo. IV. Cassao: a forma de extino do ato que se aplica quando o beneficirio deixa de cumprir as condies que permitiam a manuteno da situao, com os efeitos decorrentes. exemplo de cassao: quando se concede licena a um estabelecimento para que funcione como hotel e, posteriormente, passa funcionar como casa de tolerncia. Neste caso, a licena para funcionamento do hotel ser cassada. Os efeitos da cassao, a exemplo da revogao, so ex-NUNC. V. Renncia efetuada pelo beneficirio de determinada situao jurdica constituda por ato administrativo, p. ex., o servidor inativo desejoso de reassumir cargo na Administrao, por inacumulvel, abre mo da aposentadoria; e VI. Caducidade - quando a norma jurdica posterior torna inadmissvel a permanncia do ato, pois este passa a ir de encontro ao ordenamento jurdico. Exemplo: o Poder Pblico Prof. Cyonil Borges www.estrategiaconcursos.com.br 51
Curso de Direito Administrativo, em exerccios, para AFT Prof. Cyonil Borges aula 03 concede autorizao para que algum instale um circo, com animais, em um terreno pblico. Logo em seguida, aprovada uma lei que diz ser vedado o funcionamento de tal tipo de empreendimento (circos que utilizem animais em seu funcionamento). Assim, o ato anterior extinto por CADUCIDADE. Pxa, mas isto no seria contraposio???!!!! No, no no. Vejam que na contraposio um ATO posterior antagoniza um ATO anterior. So figuras de igual status, mas em sentidos opostos. Da o termo: contraposio. J na caducidade uma NORMA posterior antagoniza um ATO anterior. As figuras no esto no mesmo patamar. As duas formas de extino so bem parecidas, afinal, mas possuem esta diferena bsica: CONTRAPOSIO ATO POSTERIOR ANTAGONIZA ATO ANTERIOR; CADUCIDADE NORMA POSTERIOR ANTAGONIZA ATO ANTERIOR. (2006/Esaf - ANEEL - Tcnico Administrativo) So formas de extino do ato administrativo, exceto:30 a) A revogao. b) A resciso. c) A contraposio. d) A cassao. e) A anulao. Todas as formas apresentadas acima so as menos conhecidas no que diz respeito extino do ato administrativo. Alm dessas, temos as tradicionais, que so a anulao e revogao. Vamos para elas, ento. A anulao o desfazimento do ato por razes de ilegalidade. No se pode, de maneira alguma, confundir-se anulao com revogao (vista mais abaixo): a primeira, refere-se a critrios de legalidade, e pode ser decretada pelo Judicirio ou por aquele que expediu o prprio ato; a segunda (revogao), insere-se na esfera de competncia apenas do Poder que expediu o ato, e diz respeito a critrios de convenincia e de oportunidade em se manter um ato legtimo no mundo jurdico. Por esse motivo, no pode o Judicirio revogar atos de outro poder, mas to somente anul-los, quando eivados de vcio de ilegalidade. A propsito, cite-se a consagrada Smula/STF 473: A Administrao pode anular seus prprios atos, quando eivados de vcios que os tornam ilegais, porque deles no se originam direitos; ou revog-los, por motivo de convenincia
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Curso de Direito Administrativo, em exerccios, para AFT Prof. Cyonil Borges aula 03 e oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, ressalvados, em todos os casos, a apreciao judicial. e
(2000/Esaf Comisso de Valores Mobilirios) A Administrao Pblica deve anular os seus prprios atos, quando eivados de vcios de legalidade, e pode revog-los por motivo de convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos.31 a) Correta a assertiva. b) Incorreta a assertiva, porque tais atos s podem ser anulados mediante deciso judicial. c) Incorreta a assertiva, porque a anulao e a revogao no precisam respeitar direitos adquiridos. d) Incorreta a assertiva, porque a anulao depende dos motivos de convenincia e oportunidade. e) Incorreta a assertiva, porque o vcio de legalidade que justifica a revogao do ato. H profunda divergncia entre os autores brasileiros quanto atitude a ser adotada pela Administrao Pblica ao verificar a ilegalidade de um ato que praticou: seu dever anul-lo ou mera faculdade? O melhor entendimento que se faz o seguinte: a Administrao, ao verificar ilegalidade em ato que praticara tem o DEVER de anul-lo. Contudo, tal obrigao poder ser flexibilizada. que, em determinados casos, a Administrao poder deixar de anular determinados atos, ainda que ilegais. O que explica a situao a prevalncia do princpio do interesse pblico sobre a legalidade estrita. Voltaremos ao assunto logo abaixo, ao falarmos da convalidao dos atos administrativos. De qualquer forma, a regra geral que os atos nulos no geram efeitos, com a anulao produzindo efeitos ex tunc, dizer, retroagindo origem do ato viciado, fulminando o que j ocorreu, no sentido de que se negam agora os efeitos de antes. Protegem-se, ressalte-se, os efeitos decorrentes do ato posteriormente anulado: no caso de atos produzidos por servidores nomeados ilegalmente surtiro efeitos junto a terceiros de boa-f, ainda que o desempenho das funes do servidor ilegalmente investido no cargo tenha sido ilegtimo.
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Curso de Direito Administrativo, em exerccios, para AFT Prof. Cyonil Borges aula 03 (2010/FCC TRE/AC Tcnico) Sobre a anulao do ato administrativo, considere:32 I. A anulao a declarao de invalidao de um ato administrativo ilegtimo ou ilegal, feita pela prpria Administrao ou pelo Poder Judicirio. II. Em regra, a anulao dos atos administrativos vigora a partir da data da anulao, isto , no tem efeito retroativo. III. A anulao feita pela Administrao depende de provocao do interessado. Est correto o que se afirma APENAS em (A) I. (B) I e II. (C) II. (D) II e III. (E) III. Isso no implica dizer que os efeitos do ato nulo se perpetuaro, podendo ser estendidos a terceiros. No se pode, ao amparo de ilegalidade, dar origem a outra ilegalidade. Garante-se o que j se verificou, mas no situaes futuras. Deve a Administrao, sob o fundamento do princpio da legalidade, proceder anulao do ato viciado, evitando que novas ilegalidades sejam perpetradas. Quando o ato a ser anulado atingir direitos individuais dever ser aberto o contraditrio aos atingidos pela anulao, conforme j decidiu o STF, em razo dos princpios do contraditrio e da ampla defesa. Como exemplo de tal situao, pode-se citar o 3 do art. 49 da Lei 8.666/1993, o qual determina a instaurao do contraditrio antes da produo do ato administrativo que determinar o desfazimento do processo licitatrio por anulao. Com relao ao direito da Administrao de anular atos ilegais que tenham produzido efeitos favorveis a terceiros (de boa-f), o prazo (DECADENCIAL) de 5 anos contados da prtica do ato, salvo comprovada m-f por parte do destinatrio do ato. Exemplifique-se essa ltima situao. Suponhamos que um servidor apresente para a sua aposentadoria uma certido de tempo servio em atividade rural, que, 6, 7 anos depois, ou at mais, descobriu-se DOLOSAMENTE falsificada pelo beneficirio do ato, o servidor aposentado. Nesse caso, no ocorreria a decadncia, em razo da m f subjetiva do servidor. Assim, como visto, este prazo, decadencial, no ser absoluto: em alguns casos (m-f do destinatrio), o prazo de 5 anos
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Curso de Direito Administrativo, em exerccios, para AFT Prof. Cyonil Borges aula 03 no importar decadncia do direito da Administrao anular o ato ilegal. J na Revogao a retirada do ato administrativo do mundo jurdico se d por razes de oportunidade e de convenincia. Na revogao, um ato administrativo, legtimo e eficaz (gerador de efeitos), suprimido pela Administrao e somente por ela por no mais lhe convir sua existncia. (1998/Esaf - Auditor de Fortaleza) O ato administrativo pelo qual a Administrao extingue o ato vlido, por motivos de convenincia e oportunidade, denomina-se:33 a) convalidao b) invalidao c) revogao d) anulao e) notificao A revogao pressupe, portanto, um ato legal e perfeito, mas que se tornou inconveniente ao interesse pblico, sendo certo que inerente ao poder discricionrio da Administrao. A revogao do ato opera da data em diante, ou seja, tem efeitos ex nunc (proativos). Destacamos que h categorias de atos ditos irrevogveis, desde o seu nascedouro, ou assim se tornam por circunstncias supervenientes sua edio, a exemplo dos que geram direitos subjetivos (adquiridos) aos destinatrios; os que exaurem, desde logo, os seus efeitos (chamados de consumados ou exauridos, por alguns autores); e os que transpem prazos dos recursos internos, decaindo a Administrao do poder de modific-los ou revog-los (espcie de precluso administrativa). Sob esse aspecto, alis, de se ressaltar que entendimento pacfico da doutrina e na jurisprudncia que a correta interpretao do Enunciado n 473 da Smula do STF (A Administrao pode anular seus prprios atos, quando eivados de vcios que os tornam ilegais, porque deles no se originam direitos; ou revog-los, por motivo de convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciao judicial) leva concluso de que no pode ser revogado unilateralmente ato do qual resultaram direitos adquiridos. Pensem a na seguinte indagao: o Poder Judicirio tem legitimidade para promover a revogao dos atos administrativos de
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Curso de Direito Administrativo, em exerccios, para AFT Prof. Cyonil Borges aula 03 outros poderes? NO, dado que s a Administrao promover a revogao de um ato administrativo. pode
Mas analisemos outra afirmativa: O PODER JUDICIRIO NO PODE, DE NENHUMA MANEIRA, REVOGAR UM ATO ADMINISTRATIVO. ERRADO, pelo fato de que o Judicirio pode estar, atipicamente, no desempenho da funo administrativa. Neste caso, s o Judicirio quem poder revogar tal ato, no como Estado-juiz, mas sim como Estado-administrador. Segue mais uma das nossas tabelinhas resumo, para facilitar a vida dos amigos: REVOGAO Quem faz? Quem editou o ato ANULAO Quem editou o ato ou o Judicirio
Em razo de:
Convenincia/Oportunidade Ilegalidade controle de Mrito legalidade Ex nunc Ex tunc
Efeitos Fundamento
Poder Discricionrio H atos irrevogveis (ver abaixo)
Princpio da Legalidade Em regra, obrigatria. Contudo, alguns atos podem ser convalidados.
Observaes
OBSERVAES: I) Certos atos so irrevogveis: os que exauriram seus efeitos; atos vinculados (vide licena para exerccio de atividade profissional); os que geram direitos adquiridos, gravados como garantia constitucional; os que integram procedimento, medida que ocorrem atos novos e os meros atos administrativos (como os atos enunciativos). Regra geral: a anulao um dever e a revogao uma faculdade (ver art. 53, Lei 9.784/99)
II)
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Curso de Direito Administrativo, em exerccios, para AFT Prof. Cyonil Borges aula 03 (ESAF/MDIC 2012) O ato de autorizao de uso de um bem pblico cujo prazo j tenha expirado e os atos que integram um procedimento administrativo que j tenha chegado ao seu fim possuem em comum o seguinte:34 a) so atos administrativos vinculados. b) so atos administrativos anulveis. c) so atos administrativos viciados. d) so atos administrativos irrevogveis. e) so atos administrativos conversveis.
12-
CONVALIDAO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
Este ltimo tema trata de um importante instituto para Administrao: a convalidao dos atos administrativos. Inicialmente, antes de maiores detalhes, podemos entender a convalidao como uma situao a partir da qual o vcio de um ato corrigido, mantendo-se tal ato no mundo jurdico, a despeito de conter um vcio. A convalidao de atos viciados ocorre, sobretudo, em razo de segurana jurdica, sendo realizada com efeitos retroativos (exTUNC, como na anulao). A convalidao pode derivar de um ato da Administrao, como fato comum, ou de um ato do particular afetado pelo provimento viciado (quando recebe o nome de saneamento, cuidado!). Desta forma, a convalidao se d, em regra, por meio de ao administrativa, em que se edita um segundo ato, remetendo-se, retroativamente, ao ato invlido para legitimar seus efeitos pretritos. J a convalidao por um ato do particular afetado ocorre quando a manifestao deste era um pressuposto legal para a expedio de ato administrativo anterior que fora editado com violao dessa exigncia. Consideramos oportuno registrar que h certa divergncia entre os autores ptrios quanto possibilidade ou no de aplicao do instituto da convalidao em caso de ilegalidade de um ato administrativo, oportunidade em que surgem duas teorias: a monista e a dualista. Conforme a primeira (monista), se o ato est eivado de vcio, no h como cogitar de sua correo, defendendo-se, portanto, a nulidade de quaisquer atos, sem a possibilidade de convalidao (ato nulo ato insanvel, irremedivel).
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Curso de Direito Administrativo, em exerccios, para AFT Prof. Cyonil Borges aula 03 J para a segunda (dualista), como o prprio nome denuncia, defende a existncia de atos nulos (vcios insanveis), porm, no se afasta a possibilidade de correo de determinados vcios (sanveis atos anulveis), em atendimento ao princpio da segurana jurdica. Perceberemos, a seguir, que a teoria monista no adotada, totalmente, no Direito Administrativo Moderno, sendo vlida a dualista, especialmente para fins de concurso pblico.
A convalidao recebe o nome de ratificao, quando decorre da mesma autoridade que produziu o ato; recebe o nome de confirmao, se procede de outra autoridade. A pergunta que no quer calar: todo vcio sujeito correo, a saneamento, ratificao? Com certeza no. A Lei de Processo Federal (Lei n 9.784/1999) estabelece, no art. 55, que s poder ser convalidado o ato que no acarretar leso ao interesse pblico nem prejuzo a terceiros. Esse um pressuposto para que se cogite da possibilidade de convalidar um ato administrativo, pelo que est correta a ltima parte do item (...em deciso em que se evidencie no serem acarretados prejuzos a terceiros ou ao interesse pblico). Agora, quando se isola os elementos dos atos para que possa tratar da convalidao, vemos que nem sempre esta ser possvel. Resumidamente, podemos apontar as seguintes situaes quanto aos elementos dos atos administrativos e a possibilidade de convalidao: I) Competncia: praticado um ato por autoridade incompetente, o mesmo pode ser convalidado pela autoridade que detenha competncia para tanto. Contudo, atos de competncia exclusiva que tenham sido praticados por outras autoridades no podem ser convalidados. De fato, se a norma jurdica atribuiu, DE FORMA EXCLUSIVA, competncia a algum somente aquele que detm tal autorizao poder praticar o ato; II) Forma: O vcio de forma pode ser objeto de convalidao, desde que ela no seja essencial validade do ato. Por forma essencial entenda-se forma necessria validade do ato e determinada pela norma; Prof. Cyonil Borges www.estrategiaconcursos.com.br 58
Curso de Direito Administrativo, em exerccios, para AFT Prof. Cyonil Borges aula 03 III) Motivo: a doutrina prevalente no sentido de que no se admite convalidao de ato viciado quanto aos motivos. A razo visvel: o motivo o que leva a algum a agir. Ou ocorreu ou no ocorreu. Como corrigir algo que, por exemplo, no ocorreu? Fazendo ocorrer no passado um motivo qualquer j em momento futuro? H uma impossibilidade ftica de convalidao de vcio de motivo, como se v. Por isso, inconvalidvel vcio de motivo. IV) Objeto: no pode ser convalidado, porque tambm invivel, tal como no motivo. Expliquemos: imagine que uma matria qualquer (no importa a natureza) tivesse que ter sido objeto de uma autorizao. Todavia, a Administrao edita, equivocadamente, uma permisso. Percebido o erro, a Administrao aproveita o ato de permisso transformando-o em autorizao. Mesmo que se aceitasse essa duvidosa transformao, esta no poderia ser vista como convalidao, mas sim converso de um ato em outro; e V) Finalidade: no possvel convalidao. De fato, um ato administrativo praticado visando a fins outros que no sejam o interesse pblico dever ser anulado, responsabilizando-se quem deu causa nulidade.
(2000/Esaf - AFC/STN) Tratando-se de convalidao do ato administrativo correto afirmar, exceto:35a) o ato de convalidao classifica-se como ato discricionrio b) os efeitos da convalidao retroagem data da prtica do ato convalidado c) factvel a convalidao quando se tratar de vcio quanto ao motivo d) no se admite convalidao quando o ato est viciado por incompetncia em razo da matria e) a convalidao de ato viciado quanto forma possvel, desde que esta no seja essencial validade do ato. Com tudo o que foi exposto, o item estaria resolvido: a convalidao s possvel quanto a vcios SANVEIS, sendo que possui efeitos retroativos, a ocorrer to s com relao a ato que no acarretar leso ao interesse pblico nem prejuzo a terceiros.
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Todavia, no podemos nos furtar de tratar de uma questo espinhosa: a convalidao ato discricionrio ou vinculado? Ao examinarmos a questo luz da Lei de Processo Administrativo Federal (Lei n 9.784/1999), seramos levados assertiva de que a convalidao ato discricionrio, vejam a redao do art. 55: Em deciso na qual se evidencie no acarretarem leso ao interesse pblico nem prejuzo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanveis podero ser convalidados pela prpria Administrao. Entretanto, este no tem sido o raciocnio de algumas principais bancas de concurso, em razo de teses doutrinrias. De acordo com entendimentos de vrios autores de peso do Direito Administrativo Brasileiro, a Administrao no tem discrio administrativa que lhe permita escolher com liberdade se convalida um ato viciado ou se deixa de faz-lo. Para estes, sempre que a Administrao esteja perante ato suscetvel de convalidao e que NO haja sido impugnado pelo interessado ou decado/prescrito, estar na obrigao de convalid-lo (ato vinculado). Entretanto, a convalidao poder ser discricionria quando se tratar de vcio de competncia em ato de contedo discricionrio, pois, nesta situao, cabe ao superior hierrquico decidir se confirma ou no o ato praticado por um subordinado que no poderia faz-lo, ante a falta de competncia. discricionria a convalidao, neste ltimo caso, pois a autoridade competente dever analisar se adotaria o mesmo comportamento do subordinado que no dispunha da competncia para agir. Mais tabela de resumo. L vai... ELEMENTO Competncia Prof. Cyonil Borges VCIO CONVALIDVEL? SIM, desde que no se trate de vcio www.estrategiaconcursos.com.br 60
Curso de Direito Administrativo, em exerccios, para AFT Prof. Cyonil Borges aula 03 quanto competncia exclusiva. Finalidade Forma Motivo Objeto NO SIM, desde que se no se trate de forma expressamente prevista em lei. NO NO
Isso a pessoal. Agora s arrepiar nos exerccios. Abrao forte a todos e Feliz Natal! Cyonil Borges.
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AULA 03: ATOS ADMINISTRATIVOS

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os contratos; e os atos administrativos propriamente ditos.

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Dentre os atos si o requisito da

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Perfeio, validade e eficcia

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Exemplo: atos sujeitos a visto, como as homologaes.

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Tem por objeto uma atividade material.

Tem por objeto o uso de bens pblicos.

So vinculadas NO so revogveis (de regra)

So discricionrias (de regra)

Prof. Cyonil Borges

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Convenincia/Oportunidade Ilegalidade controle de Mrito legalidade Ex nunc Ex tunc

Poder Discricionrio H atos irrevogveis (ver abaixo)

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CONVALIDAO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

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