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MANANCIAIS: diagnstico

e polticas habitacionais

A FOTO DA CAPA Esta foto faz parte do acervo de imagens registradas pelo olhar de mais de 2300 fotgrafos na Expedio Fotogrfica De Olho nos Manancias, realizada no dia 1o de junho de 2008, uma iniciativa do Instituto Socioambiental (ISA) em parceria com o SESC-SP e Estdio Madalena. O evento faz parte da Campanha De Olho nos Mananciais do ISA. Para conhecer melhor o acervo, visite o site www.mananciais.org/expedicao

diagnstico e polticas habitacionais

MANANCIAIS:

O Instituto Socioambiental (ISA) uma associao sem fins lucrativos, qualificada como Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico (Oscip), fundada em 22 de abril de 1994, por pessoas com formao e experincia marcante na luta por direitos sociais e ambientais. Tem como objetivo defender bens e direitos sociais, coletivos e difusos, relativos ao meio ambiente, ao patrimnio cultural, aos direitos humanos e dos povos. O ISA produz estudos e pesquisas, implanta projetos e programas que promovam a sustentabilidade socioambiental, valorizando a diversidade cultural e biolgica do pas. Para saber mais sobre o ISA consulte www.socioambiental.org Conselho Diretor: Neide Esterci (presidente), Marina da Silva Kahn (vice-presidente), Adriana Ramos, Carlos Frederico Mars e Srgio Mauro Santos Filho Secretrio executivo: Srgio Mauro Santos Filho Secretrio executivo adjunto: Enrique Svirsky Apoio institucional Icco Organizao Intereclesistica para Cooperao ao Desenvolvimento NCA Ajuda da Igreja da Noruega

Programa Mananciais da Regio Metropolitana de So Paulo A rea de atuao do Programa Mananciais da Regio Metropolitana de So Paulo, do Instituto Socioambiental, so os mananciais Guarapiranga, Billings e sistema Cantareira que vm sofrendo processo acentuado de degradao ambiental com expanso urbana desordenada. Aes de monitoramento socioambiental participativo esto sendo implementadas com a produo e atualizao de diagnsticos de cada manancial, colocando disposio do pblico um conjunto de informaes para a promoo de polticas pblicas especficas. O Programa Mananciais tambm promove a Campanha De Olho nos Mananciais (www. mananciais.org.br), uma campanha de esclarecimento sobre a situao das fontes de gua que abastecem as grandes cidades, comeando por So Paulo, e de mobilizao para promover o uso racional da gua. A mobilizao pretende mostrar que a ameaa de escassez de gua nas grandes cidades tem relao direta com poluio e desperdcio.

ISA So Paulo (sede) Av. Higienpolis, 901 01238-001 So Paulo SP Brasil tel: (11) 3515-8900 fax: (11) 3515-8904 isa@socioambiental.org

ISA Braslia SCLN 210, bloco C, sala 112 70862-530 Braslia DF Brasil tel: (61) 3035-5114 fax: (61) 3035-5121 isadf@socioambiental.org

Organizao Paula Freire Santoro Luciana Nicolau Ferrara Marussia Whately

diagnstico e polticas habitacionais

MANANCIAIS:

PAVS

Ambientes Verdes e Saudveis

So Paulo, outubro de 2008.

MANANCIAIS: diagnstico e polticas habitacionais


Organizao Paula Freire Santoro Luciana Nicolau Ferrara Marussia Whately Colaboradoras de texto Fernanda Blauth Bajesteiro Lilia Toledo Diniz Projeto grfico e editorao Ana Cristina Silveira Reviso de texto Arminda Jardim e Fernanda Blauth Bajesteiro Capa Foto de Edu Castello participante da expedio fotogrfica De Olho nos Mananciais realizada em 2008 Apoio publicao Projeto Ambientes Verdes e Saudveis: Construindo Polticas Pblicas Integradas na Cidade de So Paulo / Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente Tiragem dessa edio 1500 exemplares

Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP) (Cmara Brasileira do Livro, SP, Brasil)

Mananciais : diagnstico e polticas habitacionais / [organizao Paula Freire Santoro, Luciana Nicolau Ferrara, Marussia Whately]. -- So Paulo : Instituto Socioambiental, 2009. Vrios patrocinadores. Bibliografia ISBN 978-85-85994-62-4 1. Habitaes - Aspectos ambientais 2. Mananciais - Proteo - So Paulo, Regio Metropolitana 3. Poltica urbana 4. Urbanizao - Aspectos ambientais - So Paulo, Regio Metropolitana I. Santoro, Paula Freire. II. Ferrara, Luciana Nicolau. III. Whately, Marussia. 09-04063 CDD-711.420981611

1. So Paulo : Regio Metropolitana : rea de mananciais : Habitao e polticas habitacionais : Questes ambientais : Planejamento urbano 711.420981611

Ficha tcnica Secretaria do Verde e do Meio Ambiente do Municpio de So Paulo


Prefeitura de So Paulo Prefeito Gilberto Kassab Coordenao da Operao Defesa das guas Edson Ortega Secretaria Municipal do Verde e do Meio Ambiente Secretrio Eduardo Jorge Martins Alves Sobrinho Chefe de Gabinete/Diretor Nacional do PAVS Hlio Neves COPLAN Alejandra Maria Devecchi Patrcia Marra Sepe Hlia Maria Santa Pereira Ivany Hatuko Ueta

Projeto Ambientes Verdes e Saudveis: Construindo Polticas Pblicas Integradas na Cidade de So Paulo Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA) Secretaria Municipal do Verde e Meio Ambiente (SVMA) Instituto Socioambiental (ISA) Equipe ISA envolvida neste projeto Coordenao geral: Marussia Whately. Coordenao tcnica: Paula Freire Santoro. Equipe tcnica Programa Mananciais: Ana Cristina Silveira, Ana Gonzatto, Andr Pavo, Arminda Jardim, Bruno Weis, Cesar Pegoraro, Danny Rivian C. Souza, Fernanda Blauth Bajesteiro, Leo Ramos Malagoli, Lilia Toledo Diniz, Luciana Nicolau Ferrara e Brbara Carvalho Gonalves (estagiria); colaboradores: Marcelo Cardoso, Paula Freire Santoro e Pilar Cunha. Equipe tcnica Laboratrio de Geoprocessamento: Ccero Cardoso Augusto (coordenao), Alexandre Degan, Rose Rurico Sac e Telma Stephan Dias. Equipe Web: Alex Piaz e Roberto Sei-iti Yamashiro. Equipe Recursos Humanos e Administrao: Donizete Cordeiro de Souza, Fabio Massami Endo e Joo Paulo Santos Lima. Equipe Desenvolvimento Institucional: Margareth Yayoi Nishiyama Guilherme.

O contedo dos artigos dessa publicao no reflete, necessariamente, as opinies ou polticas do PNUMA, SVMA e outras instituies municipais e parceiras do projeto PAVS.

Sumrio
Apresentao Instituto Socioambiental (ISA) Secretaria do Verde e do Meio Ambiente da cidade de So Paulo (SVMA) So Paulo protege seus mananciais p.8 p.9 p.12 p.17 p.19

Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente (Pnuma)

Introduo Parte I Breve histrico da ocupao para moradia nos mananciais Da Vila de Santo Amaro a um pedao de So Paulo Sculo XX: urbanizao, industrializao e habitao para os trabalhadores Do aluguel construo do iderio da casa prpria: favelas e loteamentos populares em So Paulo O impacto da urbanizao intensa e a resposta com leis Anos 80, agrava-se a situao da urbanizao e falta de saneamento, intensifica-se a mobilizao social Mananciais vira objeto de polticas e programas municipais e estaduais Anistias, promessas, expulso e expanso A nova Lei de proteo aos mananciais (Lei Estadual no 9.866/97) e o Plano Emergencial O fim dos recursos internacionais ou ampliao? Dois grandes projetos na regio dos mananciais sul de So Paulo

p.28 p.33 p.33 p.36 p.39 p.45 p.48 p.49 p.53 p.57 p.68

Parte II As diferentes formas de habitar os mananciais As favelas no municpio de So Paulo, a partir de 1970 As favelas nas reas de proteo aos mananciais Os loteamentos perifricos, a partir de 1970 Os loteamentos em reas de proteo aos mananciais p.76 p.76 p.82 p.85 p.90

Parte III As intervenes dos programas pblicos nos mananciais de So Paulo Os programas de remoo e urbanizao de favelas A regularizao de loteamentos p.96 p.96 p.102 p.107 p.107 p.108 p.110 p.112 p.114 p.118 p.126

Os programas nas reas de mananciais Programa Guarapiranga Implementao, desenho e recursos Principais avaliaes do Sub Programa de recuperao urbana O Programa Mananciais PAC Mananciais e o Programa Mananciais Projeto Mananciais Projeto de Saneamento Ambiental dos Mananciais do Alto Tiet

bibliografia

Licena
Para democratizar a difuso dos contedos publicados neste livro, os textos esto sob a licena Creative Commons (www.creativecommons.org.br), que flexibiliza a questo da propriedade intelectual. Na prtica, essa licena libera os textos para reproduo e utilizao em obras derivadas sem autorizao prvia do editor (no caso o ISA), mas com alguns critrios: apenas em casos em que o fim no seja comercial, citada a fonte original (inclusive o autor do texto) e, no caso de obras derivadas, a obrigatoriedade de licenci-las tambm em Creative Commons.

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apresentao

Instituto Socioambiental (ISA)


O Instituto Socioambiental (ISA) uma organizao da sociedade civil brasileira, fundada em 1994. O trabalho do ISA com mananciais teve incio em 1996. Atualmente, o ISA reconhecido como uma das principais fontes de informao sobre o tema, tendo desenvolvido diagnsticos das bacias Billings, Guarapiranga e Sistema Cantareira, e processos de proposio de aes, entre eles os Seminrios Guarapiranga 2006 e Billings 2002. Em novembro de 2007, o ISA lanou a Campanha De Olho nos Mananciais que tem como objetivo alertar a populao da Grande So Paulo sobre a situao de suas fontes de gua e mobilizar para o uso racional deste recurso. Durante o primeiro semestre de 2008, o ISA e a SVMA desenvolveram trs metas do Projeto Ambientes Verdes e Saudveis: construindo polticas pblicas integradas na cidade de So Paulo (PAVS) do Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA): um diagnstico e proposta de diretrizes para uma poltica para a rea de mananciais em So Paulo; um banco de dados de coletas e publicao sobre biodiversidade no municpio; um projeto de diretrizes para um modelo de gesto dos parques urbanos municipais, juntamente com administradores de parques urbanos. Esperamos que os resultados desta parceria suscitem debates sobre os temas trabalhados e contribuam para a reverso da degradao ambiental dos mananciais, bem como para a proteo e uso sustentvel dos recursos naturais remanescentes no Municpio de So Paulo.

Srgio Mauro Santos Filho


secretrio executivo

Enrique Svirsky
secretrio executivo adjunto

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apresentao

Secretaria do Verde e do Meio Ambiente do Municpio de So Paulo (SVMA)


As questes ambientais que se colocam frente humanidade no sculo XXI apontam a necessidade de uma atuao intersetorial, aberta participao e contribuio dos mais diversos setores. Consciente disso, a Secretaria do Verde e do Meio Ambiente (SVMA) tem pautado sua atuao, desde 2005, de modo a promover o intercmbio entre o poder pblico e a sociedade civil e, mais do que isso, a disseminar as questes ambientais junto a outros rgos pblicos, estimulando a ao conjunta como forma de visualizar no horizonte possveis respostas. O Projeto Ambientes Verdes e Saudveis: Construindo polticas pblicas integradas na cidade de So Paulo (PAVS) foi criado para estimular esse tipo de relao. Iniciativa da SVMA em parceria com o Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA), envolve tambm as Secretarias Municipais de Sade, Educao e Assistncia Social e Desenvolvimento, alm de outras 20 instituies parceiras. A Secretaria do Verde e do Meio Ambiente procurou organizar seu trabalho no perodo 2005 - 2008 em seis reas de ao intersetorial dentro da prpria secretaria, na Prefeitura, com os outros nveis de governo e com a sociedade em geral. So eles: terra, ar, gua, verde, eco-economia e cultura de paz. Esta publicao est em sintonia com este esforo. Como exemplificao, vejamos algumas aes nossas em cada uma destas reas:
Terra: So Paulo completou seu inventrio de gases de efeito estufa em 2005 (o Brasil s tem trs inventrios seguindo o padro IPCC: o da cidade de So Paulo, o do Rio, de 1998, e o Nacional, de 1994). Isto nos permite orientar precisamente nosso esforo de reduo da contribuio de So Paulo ao aquecimento global. O principal feito foi a captao do metano nos dois aterros sanitrios da cidade, o que significou uma reduo de 20% das emisses totais da cidade, um feito no igualado at hoje por qualquer outra grande cidade no mundo. Alm disso, fizemos o leilo dos primeiros 808.450 crditos de carbono do municpio no fim de 2007, realizado na Bolsa de Mercadorias & Futuros. O lote foi arrematado por R$ 34 milhes, recursos que esto sen-

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do aplicados em investimentos ambientais e urbansticos nas Subprefeituras onde esto localizados os aterros sanitrios. Ar: a Inspeo Ambiental Veicular iniciada em 2008 enfrenta o principal problema de poluio do ar na cidade: a emisso de gases poluentes oriundos dos 6 milhes de veculos registrados em So Paulo. A SVMA iniciou a campanha pelo Diesel mais limpo em 2005, cobrando da Petrobrs a entrega do diesel com 50 ppm de enxofre em 2009, conforme estabelecido pelo Conama. Estamos tambm implantando em 2008 os primeiros 20 km de ciclovia para transporte, 2000 paraciclos e 10 bicicletrios em conjunto com Metr e CPTM. A SVMA lidera campanha para manter e ampliar a frota de trlebus na cidade. So Paulo tambm foi a primeira cidade a elaborar uma Poltica de Mudanas Climticas prpria, definindo e estabelecendo a colaborao de todos os rgos pblicos municipais para minimizar as emisses de gases de efeito estufa. gua: A SVMA iniciou o Programa de Parques Lineares, como forma de diminuir as enchentes e criar reas de lazer. J so sete implantados e teremos mais quatro at o final de 2008 e outros 21 so planejados para o prximo perodo. A implantao de parques lineares est prevista no Plano Diretor Estratgico da Cidade de So Paulo e agora comea a se tornar realidade. O Programa Crrego Limpo est tirando o esgoto de 48 crregos at 2008 e mais 50 em 2009. A Operao Defesa das guas um trabalho intersetorial de quatro Secretarias Estaduais e quatro Secretarias Municipais, organizado pelo governo atual para retomar o controle e reverter a degradao dos nossos mananciais. Estamos atuando com um programa do desenvolvimento sustentvel que tem 21 aes, entre elas a criao de parques lineares, parques tradicionais e naturais, limpeza de crregos (at 2008 tiraremos 70% de esgoto que chega at a Guarapiranga e 250 toneladas de lixo), programas de lazer, habitao, segurana etc. A Operao Defesa das guas se expandiu para outros importantes mananciais para a cidade: Billings, Cantareira e Vrzea do Tiet. A inteno preservar nossas guas atravs de regularizao e reurbanizao de bairros precari-

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amente instalados; urbanizao de favelas; saneamento bsico; congelamento de novas ocupaes atravs da fiscalizao permanente; criao de unidades de conservao; promoo de atividades esportivas e de educao ambiental; divulgao das aes junto populao. Verde: Criamos o Programa de Arborizao Urbana e samos de um patamar de plantio de 20.000 rvores/ano, registrados nos ltimos governos, para 170.000 rvores/ano. Tnhamos 33 parques (1 parque novo implantado no perodo 1993-2004) com 15 milhes m. Teremos um total de 60 parques at o final de 2008 e encontram-se em desapropriao e projeto mais 40 reas para os prximos 4 anos, atingindo um total de 100 parques e 50 milhes de m de reas verdes municipais. Eco-economia: Introduzimos compras sustentveis nas licitaes da Prefeitura (madeira legal, papel reciclado, entulho reciclado, uso eficiente de gua, energia e combustvel na administrao municipal etc.). Elaboramos e implementamos a primeira lei municipal de energia solar. Fomos a primeira cidade Amiga da Amaznia (Greenpeace). E elaboramos o primeiro projeto municipal sobre mudanas climticas no pas. Cultura de Paz: Criamos a Universidade Livre de Meio Ambiente e Cultura de Paz (UMAPAZ) em 2006. Estamos trabalhando educao ambiental com 800 escolas da rede municipal atravs da Carta da Terra, com a Secretaria de Sade atravs da capacitao de 6000 agentes comunitrios. Implantamos os Conselhos Regionais de Meio Ambiente e Cultura de Paz nas Subprefeituras, ampliando o acesso s questes ambientais que permeiam as polticas pblicas.

Finalmente importante registrar o fortalecimento da SVMA com a expanso do nosso oramento que era em 2004 de R$ 77 milhes para R$ 340 milhes em 2005. H um Projeto de Lei na Cmara Municipal ampliando e descentralizando a estrutura da Secretaria.
Eduardo Jorge Martins Alves Sobrinho
secretrio

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So Paulo protege seus mananciais


secretaria do verde e do meio ambiente do municpio de so paulo

Nos ltimos anos ocorreu profunda mudana de paradigma da atuao pblica no que diz respeito proteo dos mananciais localizados no Municpio de So Paulo. A rea de Proteo aos Mananciais da Regio Metropolitana abrange um vasto territrio no municpio de So Paulo, localizado em grande parte em rea rural ou florestal, nos limites com Itanham, So Vicente, Juquitiba, Embu-Gua, So Bernardo do Campo e Itapecerica da Serra. Tambm se pode considerar, no Municpio de So Paulo, que fazem parte das regies produtoras de guas e exigem proteo as bordas da Serra da Cantareira, em sua fronteira norte e a vrzea do Rio Tiet, em sua poro leste, na divisa com os municpios de Guarulhos, Ferraz de Vasconcelos e Itaquaquecetuba. A proteo destas regies, localizadas nos extremos sul e norte do municpio, e tambm na sua parte leste, requer articulao bastante complexa do poder pblico e o apoio da sociedade civil. Tais esforos incluem a criao de reas protegidas, fiscalizao, conscientizao e mobilizao social, incentivo ao desenvolvimento sustentvel, entre outras iniciativas. Dentro deste conjunto de iniciativas destaca-se um ambicioso programa de aquisio de terras de interesse ambiental, que est em andamento nos mananciais da regio sul e na borda da Serra da Cantareira, com a finalidade de implantar grandes unidades de conservao e promover forte controle sobre a secular especulao imobiliria, que proporcionou severos danos s matas destas regies durante todo o sculo XX e incio do sculo XXI. Este programa j teve inicio com a compra de um terreno com cerca de 600 mil m, onde est em implantao o Parque Nascentes do Ribeiro Colnia, em Parelheiros. Nos prximos anos, grande parte dos terrenos ainda cobertos por vegetao significativa destas regies passar propriedade da municipalidade ou da Sabesp, seja com recursos do oramento municipal, seja com recursos da empresa, que sero alocados para esta funo em decorrncia de convnio firmado entre a municipalidade e esta empresa, com vistas ao investimento em melhoramento sanitrio e ambiental, especialmente das regies produtoras de gua potvel no Municpio de So Paulo. Cerca de 250 milhes de reais

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sero investidos neste programa, entre 2009 e 2012, para a aquisio de terras e criao de grandes parques naturais, especialmente ao sul do Rodoanel. Um ganho adicional ser a expanso da zona de amortecimento da estrada e a reduo das presses pela ocupao do seu entorno. Acrescente-se ainda o cuidado com as terras devolutas existentes na regio, em especial na regio prxima ao Rio Capivari, cujos trmites jurdicos esto sendo acompanhados pela Prefeitura de So Paulo com vistas sua transformao em Unidades Ambientais Municipais. Neste contexto tambm esto sendo identificadas terras pblicas pertencentes ao patrimnio de antigas empresas ou rgos pblicos estaduais, como a extinta Estrada de Ferro Sorocabana e FEPASA (Ferrovias Paulistas S/A), o Departamento de Imigrao e Colonizao do Estado, dentre outros. Estas reas podem ser incorporadas ao sistema de reas verdes, sob administrao municipal ou estadual. Nas regies com ocupaes antrpicas mais consolidadas, a implantao de parques lineares e parques tradicionais ferramenta fundamental para a recuperao e preservao dos cursos d'gua que chegam at nossos mananciais. Os parques lineares em implantao so unidades ambientais cuja criao est determinada pelo Plano Diretor da Cidade. So unidades criadas para proteger os recursos hdricos e mesclam conceitos de unidades de conservao com os de equipamentos pblicos de lazer. Na zona sul, destacamos o Parque Linear Caulim, que ser implantado ao longo do Ribeiro Caulim, paralelo Avenida Teotnio Vilela e Sadamu Inoue; o Parque Linear Cocaia, localizado entre a Avenida Belmira Marin e a Chcara do Conde II; Linear Feitio da Vila, Linear Castelo Dutra e o Linear So Jos. A criao e o processo de implantao do Parque Praia de So Paulo na margem direita da Represa Guarapiranga, j est proporcionando profunda modificao da paisagem do entorno desta represa, criando rea de lazer, de contemplao e proporcionando o retorno da estima da comunidade em relao a este importante corpo d'gua. Na vrzea do Tiet est sendo implantado, em terreno do DAEE, o Parque Vila Jacu, localizado entre o crrego Jac e o Complexo Virio Jac-Pssego. Com isto, se inicia o processo de implantao do Parque da Vrzea do Tiet no municpio de So Paulo, mediante a ampliao das reas apropriadas pelo Parque Ecolgico Tiet e o aproveitamento de reas vazias e de espaos a serem recuperados, nos limites da vrzea

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do rio, entre a barragem da Penha e suas nascentes, na Regio Metropolitana de So Paulo. A inteno garantir a preservao de amplas pores da vrzea do Tiet e promover o controle das enchentes peridicas, alm de proporcionar populao oferta de reas recreativas, esportivas, culturais, educativas e de fruio paisagstico-ambiental. A demarcao do territrio do Parque da Vrzea do Tiet se dar com a implantao de uma estrada-parque que delimitar a vrzea em toda a sua extenso no Municpio de So Paulo, removendo as ocupaes irregulares neste territrio e promovendo as iniciativas necessrias para impedir novas ocupaes. Esta obra ser realizada pela DERSA como compensao pelo impacto decorrente da implantao do projeto de ampliao da Marginal Tiet. Na zona norte, nos bairros prximos Serra da Cantareira, diversos investimentos vm sendo executados pela Prefeitura e pelo Governo do Estado, incluindo saneamento de crregos, urbanizao e remoo de favelas, instalao de praas e reas de lazer. A remoo de centenas de famlias das margens do crrego do Canivete, no Jardim Damasceno, possibilitou iniciar a implantao do Parque Linear Bananal/Canivete, com 1 milho de m. Na regio da Cantareira, estamos implantando tambm os parques lineares Perus e Bispo. Adicionalmente, por decorrncia do convnio firmado com a municipalidade de So Paulo, a Sabesp adquirir nesta regio 450 ha de terras para estabelecer uma zona tampo do Parque Estadual da Serra da Cantareira. Como parte do projeto 100 Parques Para So Paulo, a Secretaria do Verde e Meio Ambiente est ampliando o nmero de reas verdes qualificadas como parques municipais. Nos ltimos anos a cidade ganhou 17 novos parques. Em 2005 tnhamos 33 parques e 15 milhes de m de rea municipal protegida. Com outros 19 que se encontram em fase de implantao e ainda novos 34 parques planejados, a cidade ter 48.684.505,77m2. Nos mananciais da zona sul esto sendo implantados os parques MBoi Mirim e o Parque Jardim Herculano, no Jardim ngela com reas respectivas de 190.000m e 67.000 m; o Parque Comandante Jacques Cousteau, no Jardim Santa Helena com 67.000m, o Parque Guanhembu, no Jardim Colonial com 50.000m e o Parque Jardim Shangril, com 75.000m.

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Tambm est em estudo a criao de rea protegida na rea florestada que separa o Parque Estadual da Serra do Mar e as reas rurais de Parelheiros, que tem como centro o Rio Capivari, nico rio totalmente limpo do municpio e que usado para fins de abastecimento pela SABESP. A idia implantar esta unidade como Zona de Amortecimento do Parque Estadual da Serra do Mar, coincidindo em parte com a Zona de Vida Silvestre da APA Capivari-Monos. As cabeceiras ainda no ocupadas do Brao Taquacetuba da Represa Billings - que tambm usado pela SABESP para fins de abastecimento pblico - outra rea priorizada para a implantao de rea Protegida, pois alm de seu papel estratgico frente ao abastecimento, j citado acima, abriga a Cratera de Colnia, formao geomorfolgica relevante para estudos cientficos, pois acredita-se que tenha sido formada pelo impacto de um meteoro h cerca de 30 milhes de anos, guardando em seu interior uma enorme coluna de sedimentos (450m) que pode explicar a paleogeografia e paleoecologia da paisagem paulistana. Alm de tudo isto, a Prefeitura e o governo do Estado vem atuando juntos para fortalecer o desenvolvimento sustentvel nestas regies, no mbito da Operao Defesa das guas, que prev, dentre outras aes, a revitalizao e o desenvolvimento destas regies para o esporte, lazer e turismo, de forma sustentvel dos pontos de vista econmico e ambiental, com a criao de reas de lazer, plantio de rvores, saneamento dos crregos, melhoria na iluminao pblica, sinalizao e, em particular na regio de mananciais sul, o incentivo ao comrcio e restaurantes locais com estmulo a vocao turstica da regio. Um amplo trabalho vem sendo realizado para esclarecer e orientar a populao sobre a abrangncia da Operao Defesa das guas. Dezenas de reunies vm sendo realizadas com as comunidades envolvidas e os programas de educao ambiental foram ampliados nestas regies. Informaes sobre proibio de construir vem sendo ampliadas, com a colocao de placas de advertncia e indicao de disk-denncia. Boletins, cartilhas e panfletos so distribudos regularmente populao, informando que antes de comprar terreno, construir ou ampliar imvel preciso consultar a subprefeitura da regio. Jornais e rdios regionais tm tido participao importante na divulgao das aes de fiscalizao e proteo ambiental.

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O resultado da Defesa das guas j visvel. Novas construes foram demolidas, e a populao se conscientiza aos poucos do problema e denuncia os vendedores de lotes ilegais. Dezenas de reunies com as comunidades foram promovidas. J foram realizados 1.929 desfazimentos de construes irregulares em rea de proteo ambiental. Foram removidas da Guarapiranga 250 toneladas de lixo. Iniciada na zona sul, a Operao Defesa das guas se expandiu para a Cantareira e Vrzea do Tiet. A inteno preservar nossas guas por meio do congelamento de novas ocupaes com fiscalizao permanente, da criao de unidades de conservao, da promoo de atividades esportivas e de educao ambiental, e da divulgao das aes junto populao. A Secretaria Municipal do Verde e do Meio Ambiente ainda vem realizando estudos para o equacionamento da possibilidade de pagamento por servios ambientais, formulando propostas para expandir este conceito para incorporar os desmatamentos evitados. Enfim, todos estes desafios devero ser enfrentados para que a Cidade de So Paulo possua um futuro mais equilibrado entre o centro e a periferia, entre seus lados urbano e rural, respeitando o que resta de Floresta Atlntica e promovendo sua proteo e recuperao, em conjunto com os muncipes paulistanos e seus anseios de qualidade de vida, tendo como meta a sustentabilidade, ou seja, o desafio do milnio.

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apresentao

Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA)


Esse Caderno Mananciais sobre habitao e polticas habitacionais, que compe a srie de diagnsticos participativos realizados pelo Instituto Socioambiental ISA no mbito do PAVS, Projeto Ambientes Verdes e Saudveis, aborda, de maneira inovadora, alguns dos principais desafios e fatores limitantes da capacidade das cidades de promover o desenvolvimento sustentvel e o incremento da qualidade de vida de sua populao. A anlise dos estreitos vnculos entre pobreza urbana, as dificuldades de acesso moradia, as presses sobre recursos naturais e servios ambientais constitui uma valiosa contribuio para a definio de uma poltica de proteo, conservao e recuperao dos mananciais que abastecem o municpio de S. Paulo. A populao brasileira cresceu em torno de 40% no perodo de 19802000 e a populao urbana passou de 68% para 81% no mesmo perodo. Este acentuado crescimento levou ocupao desordenada do territrio, ao estabelecimento de assentamentos informais frequentemente localizados em reas precrias e, consequentemente, ao aumento da vulnerabilidade tanto do ponto de vista social como ambiental. A cidade de So Paulo no ficou alheia a este processo e observa, com especial preocupao, a ocupao irregular das reas de mananciais que abastecem toda a rea metropolitana. A formulao de diretrizes para abordar, de forma participativa e integrada, a vulnerabilidade ambiental e a preservao dos recursos e servios da rea de mananciais, portanto extremamente bem-vinda e oportuna. Os aportes desta publicao complementam outras contribuies estratgicas do projeto Ambientes Verdes e Saudveis, desenvolvido pela Secretaria do Verde e do Meio Ambiente, a Secretaria Municipal de Sade e outras 17 instituies dos setores de sade e ambiente em cooperao com o PNUMA Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente. A partir das concluses e recomendaes dos diagnsticos ser possvel no s propor regulao e marcos normativos claros e con-

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sistentes como tambm aperfeioar instrumentos de gesto que incentivem boas prticas entre os atores sociais. Permitiro ainda delinear alianas estratgicas entre os setores pblico e privado que permitam melhorar as condies de acesso moradia digna e aos servios ambientais bsicos e promover o desenvolvimento inclusivo e sustentvel da cidade de So Paulo.

Cristina Montenegro
coordenadora escritrio do pnuma no brasil

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Introduo

Esta publicao sobre habitao faz parte de uma pesquisa mais ampla sobre a situao dos mananciais em So Paulo, feita a partir dos diversos diagnsticos realizados pelo Instituto Socioambiental (ISA), no mbito da complementao das hipteses levantadas no Projeto Ambientes Verdes e Saudveis: construindo polticas pblicas integradas na cidade de So Paulo (PAVS). O PAVS foi um projeto do Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA), cuja agncia executora foi a Secretaria Municipal do Verde e Meio Ambiente, no qual o Instituto Socioambiental foi o responsvel por desenvolver trs metas durante o perodo de dezembro de 2007 a julho de 2008. Em especial, esse diagnstico fez parte da meta que tinha como objetivo definir uma poltica de proteo, conservao e recuperao dos mananciais que abastecem o municpio de So Paulo. A formulao de diretrizes para a poltica de proteo aos mananciais pressupe um diagnstico composto de diversos temas que refletem a multiplicidade e complexidade dos fatores que interagem na regio dos mananciais. Um deles foi o tema habitacional, pesquisado com o objetivo de traar uma evoluo da ocupao urbana habitacional, em suas diferentes formas favelas, loteamentos, conjuntos habitacionais sobre as reas que se tornaram protegidas com a promulgao das leis estaduais no 868/75 e 1.172/76 Lei Estadual de Proteo aos Mananciais ao sul do municpio de So Paulo, que correspondem s bacias Guarapiranga e Billings1. O marco legal estabelece um recorte territorial e temporal utilizado na pesquisa ao delimitar a rea de proteo, num momento de grande mudana econmica e social do contexto urbano transcorrido na dcada de 1970. Para se entender o processo de ocupao dessas reas, tal qual ele se apresenta atualmente, necessrio um recuo histrico, buscando estabelecer a relao entre as dinmicas econmicas e polticas gerais com a produo desse espao. A pesquisa visou responder questes como: anteriormente promulgao da lei de proteo, havia o problema da moradia precria nessa rea? Como e quando isso se tornou um problema, e em que contexto? Quais foram os impactos da poltica ou da ausncia da proviso de moradias em quantidade suficiente no restante

1 A Lei Estadual de Proteo aos Mananciais envolve tambm a regio da Cantareira, ao Norte de So Paulo, embora no tenha sido o foco dessa publicao.

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da cidade, sobre as reas protegidas, ambientalmente antes e depois da lei? Como a questo da moradia nos mananciais foi tratada pelas polticas habitacionais? Para respond-las, traar um breve histrico, contextualizando a ocupao dos mananciais, chegando s polticas mais recentes voltadas para essa rea da cidade. Nesse sentido, poder servir de importante subsdio para o acompanhamento das intervenes em curso. As informaes aqui apresentadas sobre a situao da habitao nas reas de mananciais do municpio de So Paulo foram atualizadas a partir de dados fornecidos tanto pela Prefeitura de So Paulo como por institutos de pesquisa, no recorte territorial da rea de proteo aos mananciais, ilustradas com fotos e mapas. O texto est organizado em trs captulos. O primeiro recupera uma periodizao da expanso urbana em um breve histrico da ocupao dos mananciais, estabelecendo uma relao entre as mudanas nas atividades econmicas que provocaram transformaes no territrio urbano da metrpole paulistana, as diferentes gestes pblicas e decises que afetaram a conformao dos mananciais tais como leis estaduais, programas de interveno, entre outros mostrando como o territrio foi se urbanizando gerando simultaneamente reas infra-estruturadas e reas precrias e ao mesmo tempo distanciando-se dos objetivos de proteo de reas ambientalmente preservadas, importantes para a produo de gua para o abastecimento. O histrico das polticas habitacionais buscar demonstrar que h uma relao intrnseca entre a proviso pblica e as formas irregulares e precrias, ditas espontneas, construdas pela populao, e tambm uma relao entre o centro (provido de infra-estrutura e concentrador de investimentos) e a periferia, ambas baseadas na reproduo excludente do espao urbano. As solues pblicas ou privadas resultam do contexto histrico de cada perodo. Nesse sentido, o texto se organiza por dcadas, visando identificar e detalhar quando e em que contexto as polticas habitacionais passaram a incidir sobre a rea de proteo aos mananciais. Na maioria dos casos, at a implementao do Projeto Guarapiranga, a ocupao da rea do manancial para moradia ocorreu com ocupaes irregulares a partir do crescimento da mancha urbana ou de populao migrante e muitas vezes como alternativa de localizao de populaes removidas de intervenes em reas centrais.

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Em termos gerais, houve mudana na ao do Estado na proviso de moradia, passando de um modelo de moradia de aluguel para o estmulo obteno da casa prpria, aps os anos 1940. No entanto, a ausncia de proviso estatal ou alternativa de acesso habitao pelo mercado formal em quantidade e qualidade suficiente para abrigar a populao mais pobre, colaborou para a ocupao irregular, em reas inadequadas, sensveis ambientalmente, e desvalorizadas pelo mercado imobilirio. Hoje esse quadro um pouco mais complexo, pois os mananciais esto em um novo momento: mais valorizados; com possibilidade de implantao de novos usos que concorrem com o habitacional ou novas formas de crescimento horizontal, mais dispersas; so foco de grandes projetos como Rodoanel, Projeto de Flotao do Rio Pinheiros; que somados correspondem a uma nova realidade. O segundo captulo apresenta um quadro da habitao irregular e precria, fazendo um recorte sobre o amplo espectro dos tipos de produo habitacional. H diversos tipos de produo habitacional, que podem ser divididos em quatro grupos: desde as edificaes construdas pelos prprios moradores, como favelas e casas auto-construdas de loteamentos (irregulares ou no); a produo feita a partir de pequenos construtores que edificam habitaes por encomenda ou contratao; a produo pblica de habitao, dirigida s camadas sociais de mais baixo poder aquisitivo; e a produo do mercado capitalista da habitao na Regio Metropolitana de So Paulo, produo associada contnua busca de transformaes urbanas para capturar sobre-lucros fundirios (Marques, 2005, p.214)2. O trabalho centra o foco na anlise sobre as favelas e loteamentos irregulares, considerando que so as formas predominantes e portanto objetos chave para a formulao de uma poltica pblica para recuperao e proteo dos mananciais. Embora faa esse recorte, que visa quantificar os passivos socioambientais na rea de mananciais, considera que, alm dos projetos que so resultados dessas polticas, como a urbanizao de favelas e a regularizao de loteamentos, preciso reverter a mquina de crescimento das fronteiras urbanas, ofertando novas moradias em reas mais centrais e tambm em ma-

2 MARQUES, Eduardo. "A dinmica imobiliria de incorporao em perodo recente." Em: MARQUES, Eduardo & TORRES, Haroldo (orgs). So Paulo: segregao, pobreza e desigualdades sociais. So Paulo: Senac, 2005, p.213-240.

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Laboratrio de Geoprocessamento do Instituto Socioambiental (ISA)

Mapa 1. Localizao das bacias hidrogrficas Guarapiranga e Billings na Regio Metropolitana de So Paulo

Mananciais: diagnstico e polticas habitacionais

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nanciais. Esse tpico abordado ao final dessa publicao, mostrando como est delineado o debate atual. No segundo captulo apresentada a dinmica de ocupao irregular e precria, dividida em favelas e loteamentos irregulares, nas reas de mananciais ao sul de So Paulo, mostrando um quadro da situao atual em termos de dficits. O captulo mostra, em sntese, que grande parte da populao habita 16% da rea total3, ou quase 9 mil hectares4. o local de moradia de uma populao de 971 mil pessoas 453 mil na Billings e 518 mil na Guarapiranga (IBGE, 2000)5. Desses, aproximadamente 204 mil so moradores de favelas 97 mil na Guarapiranga e 107 mil na Billings , 21% da populao que mora em mananciais, nmero que representa 17,6% do total de populao de favelas em So Paulo (CEM, 2003)6. Se considerarmos os loteamentos irregulares de baixa renda, h 254 polgonos em reas de mananciais em So Paulo, abrigando cerca de 216.588 pessoas, em cerca de 56.862 domiclios, representando 27,24% da populao total que mora em reas de mananciais em So Paulo (Sehab, 2003). Esses nmeros so a base das polticas que tm sido implementadas nos mananciais, objeto de estudo do terceiro captulo desse caderno, que visa investigar as intervenes dos programas pblicos nos mananciais de So Paulo Programa Guarapiranga (1993-2000) e o Projeto Mananciais (2007-hoje). Esse estudo mostra que em uma poltica centrada em urbanizao de favelas e saneamento que est direcionada a maior parte dos recursos federais, estaduais e municipais que incidem sobre essa regio. A atual poltica para mananciais denominada Projeto Mananciais tem se concentrado em aes de urbanizao e saneamento de favelas e loteamentos irregulares desde o Programa Guarapiranga (1993). O Projeto Mananciais o programa que articula recursos da Unio, Estado e Municpios (So Paulo, So Bernardo do Campo e Guarulhos) com o objetivo de sanear, urbanizar e proteger os mananciais de So Paulo e da Regio Me3 Considerando como rea total a rea referente aos mananciais Sul de So Paulo, 54.766,20 hectares. A maior rea mapeada corresponde Mata Atlntica em estgio mdio a avanado de regenerao, cerca de 43,5% ou 23.811,5ha; seguida pelos usos antrpicos, que correspondem a 31,3% ou 17. 135,7ha; usos urbanos com cerca de 16, 1% ou 8.794,5ha; e corpos d'gua com 9,2% ou 5.024,6ha. Fonte: Uso do Solo ISA a partir de foto de satlite de 2007. 4 Fonte: anlise de uso do solo feita pelo Instituto Socioambiental (ISA) em 2008, a partir de foto de satlite Landsat, 2007. 5 Segundo o Censo IBGE de 2000, a populao total que morava na Bacia Billings de aproximadamente 853 mil pessoas em 2000, destas 453 mil em So Paulo; e cerca de 766 mil na Bacia Guarapiranga, destes 518 moram em So Paulo. 6 Tabulao: Centro de Estudos da Metrpole/Cebrap, 2003. Fonte: Censo IBGE 2000 sobre permetros das favelas da PMSP , 2003.

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tropolitana de So Paulo (RMSP). A referncia para este projeto foi o Programa Guarapiranga7 (1993-2000), que o precedeu, embora o projeto atual possua aproximadamente o dobro de recursos e 45 reas de interveno8. Considerando os programais atuais, possvel fazermos algumas propostas na direo de procurar garantir o acesso terra e moradia dentro e fora dos mananciais, buscando responder aos crescentes dficits habitacionais metropolitanos. Em sntese, prope-se por um lado, que seja elaborada e implementada uma poltica habitacional que contemple o conjunto da cidade, com grande diversidade de solues, com o objetivo de alterar a dinmica de adensamento das reas que devem ser protegidas; por outro, no que tange s urbanizaes em reas de mananciais, que seja incorporada nos projetos as especificidades ambientais da regio, mesclando usos habitacionais existentes com usos voltados preservao (manuteno de reas vegetadas e de florestas) e reas protegidas, considerando tambm a diversidade de agentes sociais, instituies e conflitos de interesses que atuam nessas reas na disputa pelo uso do espao.

Materiais e dados utilizados


Alm das informaes histricas sobre os perodos de expanso urbana, caracterizado por meio de mapas (elaborados pela Coordenadoria de Planejamento Ambiental CPLA/SMA e Empresa Paulista de Planejamento Metropolitano Emplasa), compem o trabalho os dados estatsticos e contagens de favelas e loteamentos realizadas pela prefeitura de So Paulo e suas respectivas cartografias. Cabe uma considerao sobre a descontinuidade metodolgica na produo dos dados, pois os censos so dispares, h mudanas na forma de contagem, para alguns perodos no h mapeamento, o que estabelece alguns limites como por exemplo, impossibilita a comparao do aumento de permetro de favelas, por perodos, como se comentar adiante. Outra questo relevante sobre os dados utilizados nesse trabalho, que o material que disponibilizado ao pblico (principalmente via in7 Para saber mais sobre esses programas, ver Uemura (2000), Ancona (2002) e Filardo (2005). 8 Uma mdia de R$ 217,2 milhes por ano enquanto o Programa Guarapiranga gastou em mdia R$ 125,6 milhes por ano.

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ternet pelo sistema habisp), apesar de conter informaes claras e teis populao em geral, no esto sistematizadas de forma a serem comparveis com outros dados fornecidos pela prpria prefeitura, produzidos anteriormente. Buscando suprir essa lacuna e visando agregar tambm outros dados sobre habitao, foi realizado um trabalho de pesquisa, consulta e entrevista junto aos tcnicos da prefeitura para que se obtivesse o acesso s informaes com o maior detalhamento possvel, em diferentes perodos. A partir dessas entrevistas, os tcnicos indicaram quais as bases e informaes mais corretas que esto disponibilizadas publicamente e podem ser utilizadas. Sobre os mapas produzidos, importante destacar que a maioria deles foi obtida atravs dessa interlocuo estabelecida no processo de pesquisa com a Secretaria do Verde e Meio Ambiente e com a Secretaria de Habitao de So Paulo, em especial Resolo (Departamento de Regularizao e Uso do Solo) e Programa Mananciais. Se alguns deles apresentam imprecises ou no esto atualizadas, isso possivelmente ocorreu pela simultaneidade de trabalhos nosso pedido de informaes que estavam em processo de elaborao o que no invalida, de forma alguma, o seu uso no presente texto, entendido como um registro do momento e que requer permanente atualizao enquanto instrumento de planejamento territorial.

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Parte I

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Breve histrico da ocupao para moradia nos mananciais


As reas das bacias Guarapiranga e Billings, que correspondem rea de proteo aos mananciais ao sul da Regio Metropolitana de So Paulo, apresentam uma multiplicidade nas formas de ocupao do espao com usos econmico, agrcola, recreativo, habitacional, industrial, cultural, religioso, entre outros. Ao mesmo tempo, a regio de mananciais ainda muito preservada. Se considerarmos a rea total dos mananciais sul do municpio de So Paulo, a maior parte dela corresponde Mata Atlntica em estgio mdio a avanado de regenerao, cerca de 43,5% da rea total ou 23.811,5ha; seguida pelos usos antrpicos, que correspondem a 31,3% ou 17.135,7ha; e usos urbanos com cerca de 16,1% ou 8.794,5ha. Embora o uso urbano no seja predominante, um dos usos que mais cresce em extenso territorial, segundo a anlise de uso do solo feita pelo ISA para os anos de 1989 a 2007, e cresce sobre usos antrpicos1 e, consequentemente, sobre reas ambientalmente preservadas. No perodo entre 1989 e 2007, foram desmatados 744 hectares de Mata Atlntica. Parte significativa da rea desmatada deu lugar a campos antrpicos e atividades econmicas existentes na regio, como agricultura, minerao e silvicultura. Outra parcela, pode ser atribuda s reas de ocupao urbana, uso que se expandiu muito entre 1989 e 2003 ocupando reas de campo antrpico e que, atualmente, embora esteja expandindo em um ritmo mais lento, vem se adensando. Cabe destacar que grande parte da rea desmatada, em 1989, que deu lugar a usos urbanos, hoje se encontra ocupada por uso urbano de alta densidade. Considerando que reverter esse processo de crescimento em extenso e em adensamento de rea construda fundamental para garantir a preservao dos mananciais, e considerando que nessas reas ocupadas por usos urbanos, prepondera o uso habitacional com diferentes tipologias, como
1 A metodologia de mapeamento de uso do solo a partir de foto de satlite feita pelo ISA em 2008 considera: como usos antrpicos todo o uso e ocupao humana no urbana, como agricultura, campo antrpico, lazer, minerao, silvicultura, indstria e campo antrpico (conceito utilizado para enquadrar reas, aparentemente sem usos definido ou no identificados nessa escala de interpretao); como usos urbanos, as reas de ocupao urbana com diversos graus de adensamento e uso habitacional; como Mata Atlntica, vegetao, os campos de altitude, vrzeas e vegetao primria ou secundria nos diversos estados de regenerao; como corpos d'gua, os pequenos audes ou lagos e os reservatrios Guarapiranga e Billings.

30 Mananciais: diagnstico e polticas habitacionais

Grfico 1. Distribuio do uso do solo na rea de mananciais, ao sul do municpio de So Paulo, em 2007 (em %).

9,2%

31,3%
Corpos d'gua Mata Atlntica Usos urbanos Usos antrpicos

43,5%

16,1%

Dados obtidos a partir de interpretao de imagens de satlite Landsat 5 TM e Landsat T7 ETM, 2007. Fonte: ISA, 2008.

Grfico 2. Distribuio dos usos urbanos na rea de mananciais, ao sul do municpio de So Paulo, em 1989, 2003 e 2007.

50% 40%
33% 31,5% 31,3%

44,3% 43,9% 43,5%

1989 2003 2007


15,5% 16,1% 12,4% 10,3% 9% 9,2%

30% 20% 10% 0

Usos antrpicos

Usos urbanos

Mata Atlntica

Corpos d gua

Dados obtidos a partir de interpretao de imagens de satlite Landsat 5 TM e Landsat T7 ETM, 2007. Fonte: ISA, 2008.

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Grfico 3. Distribuio dos usos urbanos na rea de mananciais, ao sul do municpio de So Paulo, em 1989, 2003 e 2007.
9,8% 9,9%

10% 8% 6% 4%
2,2% 2,4% 2,8% 2,3% 3,3% 3,4% 8%

1989 2003 2007

2% 0

Ocupao urbana dispersa

Ocupao urbana de mdia densidade

Ocupao urbana de alta densidade

Dados obtidos a partir de interpretao de imagens de satlite Landsat 5 TM e Landsat T7 ETM. Fonte: ISA, 2008.

loteamentos, favelas, condomnios, conjuntos habitacionais , estudar como a ocupao se deu ao longo do tempo e sua relao com o processo de expanso urbana metropolitana extremamente necessrio. Para se compreender esse processo, preciso remontar histria da produo da metrpole, que passou por diversos ciclos da reproduo capitalista, ciclos econmicos e polticos. Retomar o histrico da cidade nos permite olhar criticamente para os dados oficiais atuais sobre a habitao precria e sua distribuio no espao, bem como para as intervenes e as polticas pblicas que tm sido implantadas nessa regio, na qual o conflito entre a necessidade de preservao para a produo de gua e a presso para a expanso urbana latente. O mapa com a expanso da mancha urbanizada do municpio de So Paulo e Regio Metropolitana indica, por perodos, um crescimento que se irradiou a partir do centro da cidade em direo s reas perifricas, inicialmente de forma dispersa, depois com a conexo dessas reas, seguida de sua ampliao horizontal e atualmente com adensamento e verticalizao de reas previamente ocupadas. Cada um desses perodos corresponde a um contexto histrico, com continuidades e transformaes, nos quais o

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luciana ferrara/2008

Jardim Gaivotas, Bacia da Billings, So Paulo (SP), 2008

Mananciais: diagnstico e polticas habitacionais

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Mapa 2. Bacias Guarapiranga e Billings, rea urbanizada por perodos a partir da anlise de uso do solo ISA 1989, 2003 e 2007

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Laboratrio de Geoprocessamento do Instituto Socioambiental (ISA)

urbano assumiu diferentes formas. A ocupao das reas de proteo aos mananciais ao sul do municpio de So Paulo, ao mesmo tempo em que guarda especificidades, est intrinsecamente articulada com o contexto geral de expanso urbana a periferia no existe sem o centro, e o centro no sobrevive sem a periferia.

Da Vila de Santo Amaro a um pedao de So Paulo

o Santo Amar vila a ad er consid

1832

O incio de ocupao da zona sul de So Paulo que hoje conhecemos como rea de mananciais deu-se ainda no perodo colonial, a partir da formao de aldeamentos controlados por jesutas. Alguns desses ncleos populacionais desapareceram enquanto outros se fixaram como os de Pinheiros, Emb, Itapecerica e Ibirapuera. Este ltimo foi o que deu origem a Santo Amaro, con-

siderada vila em 1832, ainda quando era formada por poucas ruas e chcaras, enquanto So Paulo ainda ocupava de forma concentrada o tringulo central formado pelas ruas Direita, 15 de Novembro e So Bento. A partir da segunda metade do sculo XIX, Santo Amaro passa a fornecer alimentos e materiais para So Paulo, que comea a crescer devido economia cafeeira. A expanso da economia cafeeira paulista foi acompanhada do processo de urbanizao, o que impulsionou novos investimentos e gerou novas demandas, como a necessidade de ligao entre os dois ncleos Santo Amaro e So Paulo , que se efetivou com a linha frrea que os conectou e viabilizou o transporte de cargas e passageiros (Mendes e Carvalho, 2000, p. 42).

Sculo XX: urbanizao, industrializao e habitao para os trabalhadores


Na passagem do sculo XIX para o XX, So Paulo passou de cidade colonial para a metrpole do caf e a regio sul sofreu grandes alteraes urbanas. Esse processo de mudana, regido pela economia cafeeira, impulsionou mudanas significativas do espao urbano do centro de So Paulo, que agora deveria se modernizar. A cidade concentrava

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cada vez mais populao, inclusive com a presena de grande nmero de imigrantes estrangeiros. Com a crise do caf articulada ao contexto de crise capitalista internacional os investimentos de capitais se voltaram para o setor industrial. O contexto de intensa urbanizao e industrializao demandou o aumento de infra-estrutura urbana e de gerao de energia. Esta necessidade

Incio da construo da Represa Guarapiran ga

1906

foi suprida com a construo do lago artificial da Guarapiranga2 (de 1906 a 1909) pela Light3 e constitui uma das primeiras grandes mudanas na regio. Para fazer o lago, a Light adquiriu as terras que seriam inundadas com desapropriaes, sob protestos dos proprietrios, pois naquele momento as propriedades no eram valorizadas. Mas a demanda por gua para abastecimento aumentava e, com ela, era preciso diversificar as formas de obteno de gua bruta, aliada ao desenvolvimento de tcnicas

de desinfeco e tratamento.4 A partir de 1928, a represa da Guarapiranga tornou-se a principal fonte de gua para abastecimento pblico de So Paulo, mediante o fornecimento de 86,4 milhes de litros de gua por dia (vazo mdia de 1 m/s).5 Nesse momento, a Light se comprometeu a manter o reservatrio em condies de saneamento, enquanto as guas abastecessem a capital (Bueno, 1994, p.74). Em 1913, a Light6 companhia instalou a linha de bonde que conectou ainda mais fortemente os ncleos urbanos,

stala ht in nde A Lig de bo linha

1913

2 Em 1910 foi inaugurada a primeira usina hidreltrica da empresa canadense The So Paulo Tramway, Light & Power Co. no pas, na regio de Santana do Parnaba. Com o aumento da demanda por gerao de energia, foram sendo instaladas novas turbinas na Usina de Parnaba, o que trouxe a necessidade de regularizar a vazo no Rio Tiet. Para isso a Light construiu o reservatrio de Guarapiranga. (Mendes e Carvalho, 2000, p. 43). 3 Nesse contexto se inseriu a atuao da Light produzindo novas infra-estruturas capazes de darem suporte para essa expanso, ao mesmo tempo que constituam o monoplio da empresa sobre esses servios. Sobre o monoplio e atuao da Light em So Paulo ver SEABRA, Odette. Meandros dos rios nos meandros do poder. Tiet e Pinheiros valorizao dos rios e das vrzeas na urbanizao de So Paulo. Tese de Doutorado. So Paulo: FFLCH, 1987. 4 A introduo da obrigatoriedade de clorao de 1926. 5 www.mananciais.org.br/site/mananciais_rmsp/guarapiranga/guarahist acesso dia 09/10/2008. 6 Ainda neste perodo, as antigas concesses de servios pblicos a empresas privadas foram sendo absorvidas e as companhias foram compradas pela The So Paulo Tramway, Light & Power Co. a Light que, instalada em 1899, logo passou a monopolizar os servios pblicos da cidade. A Companhia Carris de Ferro teve decretada sua liquidao forada e a Light comprou seu patrimnio, continuou a operar a via frrea at 1913 quando foi inaugurada a primeira linha de bondes eltricos para Santo Amaro. (Mendes e Carvalho, 2000, p. 42).

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valorizando-os e estimulando o loteamento das chcaras nessa ligao. Em 1935, Santo Amaro seria anexado como bairro no municpio de So Paulo. Simultaneamente, para aumentar ainda mais o potencial gerador de energia, foi realizada a retificao e reverso do Rio Pinheiros e retificao e represamento do rio Grande (Jurubatuba), projeto da represa Billings, cuja inundao ocorreu em 1927. Nessa poca a urbanizao ainda estava distante da Bacia Hidrogrfica da Guarapiranga, mas a permisso para Light canalizar o Pinheiros e sanear as terras de sua vrzea, iria proporcionar a expanso da ocupao urbana na direo sul (idem, p.74). Entre 1925 e 1940 a potencialidade de uso da represa para recreao aumentou com a abertura de estradas e um conjunto de projetos ambiciosos e lucrativos, como a elaborao e implantao de um conjunto de intervenes que ficaram conhecidas como Projeto Interlagos: abertura das Avenidas Washington Lus (1928) e Interlagos, construo do Aeroporto de Congonhas e a implantao do loteamento Cidade Satlite de Interlagos7 , compreendendo hotel, igreja e autdromo, em reas destinadas para uso residencial, comercial e industrial, ancorados na idia de construo de um balnerio urbano beira da represa, explorando seu potencial recreativo. Na dcada de 1940, aparecem os primeiros bairros populares na zona sul, associados s moradias de trabalhadores da indstria ou de empresas prestadoras de servios. o caso do bairro popular em Cidade Dutra, ao lado da Cidade Satlite, que se destinava moradia de funcionrios de companhias prestadoras de servios pblicos como a Light, Companhia Municipal de Transporte Coletivo CMTC, Cia. de Gs e os ferrovirios. Alm dessas, foram construdas no total cerca de 2500 moradias, gerando uma verdadeira exploso demogrfica no bairro (idem, p.155). A Capela do Socorro outro exemplo de local de habitao de trabalhadores, bairro que comea a receber trabalhadores das inds7 Cidade Satlite Interlagos foi idealizada pelo engenheiro Louis Romero Sanson que contratou o urbanista francs Donat-Alfred Agache para projet-la. A idia de construir uma cidade balneria se baseava no conceito de cidade jardim, j utilizado em projetos de outros bairros de So Paulo destinado s elites, implantados pela Companhia City, como o de Pacaembu e Jardim Amrica.

Incio da construo da Represa Billings

1925

1925-40
Intervenes Projeto Interlagos

os po Bairr ona sul a n z

1940 es pular

Mananciais: diagnstico e polticas habitacionais

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trias que nas dcadas posteriores migravam para a zona sul, pois esses encontravam na periferia urbana um local mais acessvel para morar.

Do aluguel construo do iderio da casa prpria: favelas e loteamentos populares em So Paulo


De um lado, a construo de loteamentos para as elites, e de outro, a necessidade de alojar a classe trabalhadora era um processo presente na cidade como um todo nesse momento, que vai se dar tambm na regio Sul de So Paulo. a partir da dcada de 1940, em meio a uma conjuntura dinmica de intensa urbanizao, crescimento econmico e industrializao, que a crise habitacional se tornou mais expressiva at mesmo em escala nacional. Uma das aes do governo Vargas (1930-45) foi interferir no mercado de aluguis, tabelando-os e controlando os despejos, a partir de 1942. Apesar do apoio popular, essa legislao teve resultados contraditrios. Ao mesmo tempo em que ocorreu a queda no mercado de locaes e houve um forte crescimento do crdito, o que indicaria um aumento na formalizao e melhora na qualidade de habitaes. No entanto, dessa poca o incio das primeiras favelas em So Paulo (Bonduki, 1998, p.250). Instaladas em reas desocupadas no interior do tecido urbano, eram uma forma de resistncia dos inquilinos em deixar as reas mais centrais ou at de eliminar o custo da moradia no oramento familiar. A propriedade do imvel comeou a substituir gradualmente o aluguel na forma de acesso moradia, enquanto que o modelo da moradia na periferia prpria, mas muitas vezes irregular tornou-se a soluo habitacional para a metrpole paulistana que se formava, o que se expressa pela tabela 1 a seguir. Para atender a uma necessidade bsica de reproduo da fora de trabalho, sem pressionar as taxas de acumulao do capital, o Estado abriu mo do seu poder de controle sobre a produo do espao urbano e passou a ignorar a impressionante expanso da auto-construo da casa prpria, pelo trabalhador, em loteamentos perifricos, irregulares, clandestinos e precrios. Isto tambm se explica com o fato de que os trabalhadores, mesmo aqueles empregados no setor formal, no tiveram seus salrios regulados pelas necessidades de sua reproduo, as quais deveriam incluir os gastos com a moradia (Maricato, 2001).

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Tabela 1. Municpio de So Paulo. Domiclios segundo a condio de ocupao (%)


Condio de ocupao Alugados Prprios Outros(2) 1920 79% 19% 2% 1940 67% 25% 7% 1950 58% 37% 5% 1970 38% 54% 8% 1991 28,75% 63,57% 7,68% 2000 21,6% 69,4% (1) 9,0%

(1) Abrange imveis prprios quitados e em aquisio. (2) - Abrange domiclios cedidos e outras formas de acesso. Fontes: para 1920, Boletim da Diretoria de Indstria e Comrcio, apud Bonduki, (1998); para 1940, 1950 e 1970, IBGE, apud Bonduki (1998); para 1991 e 2000, censo IBGE.

A busca por terrenos mais acessveis pela populao de baixa renda em contraposio valorizao de reas centrais orientou o crescimento horizontal perifrico. Nota-se que at 1949 a mancha urbana no se aproximava dos reservatrios, ou seja, no ultrapassava a rea que depois seria definida como de proteo aos mananciais de abastecimento de gua, mas seguia em sua direo. Entre 1949 a 1962 praticamente dobrou a rea urbanizada da cidade e j se iniciou a ocupao sobre os mananciais. No entanto, a ocupao da regio de Parelheiros, por exemplo, ainda era um local onde havia diversas chcaras que, ora serviam para abastecer a cidade de verduras e legumes, ora eram locais de lazer de famlias de imigrantes portugueses, italianos, japoneses, alemes, entre outros. O acesso s chcaras dava-se principalmente pela Washington Lus, mas tambm por barco, pela represa. Tambm foram intensificando-se as atividades de lazer, com a abertura de restaurantes, hotel, cinema, estaleiros e chcaras. Concomitantemente ao crescimento da mancha urbana em toda Regio Metropolitana de So Paulo, no apenas nos mananciais, houve um grande crescimento populacional em nmeros absolutos que se deu nas dcadas de 1950 e 1960, perodo que corresponde 2 fase de industrializao de So Paulo, e incorporao de um exrcito reserva de mo-de-obra composta principalmente por migrantes. O crescimento populacional pode ser explicado por nveis relativamente altos de fecundidade, queda nos nveis de mortalidade em todas as faixas etrias e intenso fluxo migratrio at os

1949-62 ea
Dobrou a r urbanizada de da cidade o ul Pa So

Mananciais: diagnstico e polticas habitacionais

39

anos 70. desse perodo tambm as maiores taxas geomtricas de crescimento anuais, dinmica que mudar na dcada de 1980. Como resposta a esse crescimento populacional e em extenso ser concebida uma nova poltica habitacional federal para proviso de moradia. A dcada de 1960 mostrar mudanas no quadro nacional que afetam a questo habitacional, com conseqncias em So Paulo, inclusive na regio sul onde viria a ser definida a rea de mananciais. Em 1964, h uma mudana significativa no que se refere resposta estatal ao problema habitacional com a criao do BNH (Banco Nacional de Habitao) que consistir na principal poltica centralizada de proviso de moradias construdas em grandes conjuntos, at sua extino em 1986, num momento de falncia do SFH (Sistema Financeiro de Habitao). No cabe aprofundar aqui as caractersticas e o funcionamento desse sistema, mas vale destacar as conseqncias no municpio de So Paulo, onde havia um grande dinamismo econmico e a concentrao de reas de maior valorizao imobiliria do pas. A soluo encontrada pela COHAB/SP foi adquirir os terrenos oferecidos no mercado a menor preo: geralmente os piores, localizados em reas rurais e no dotados de infra-estrutura urbana. A expanso urbana perifrica ocorreu ento no sentido da zona leste, onde havia grandes glebas vazias,8 e tambm na direo planejada para o crescimento da cidade, a partir do Plano Metropolitano de Desenvolvimento Integrado (1969). Mas tambm, de forma no planejada, se deu para a zona Sul, a partir de polticas de descentralizao de reas industriais (ZUPIs). Em So Paulo, como conseqncia do aumento da construo civil possibilitado pelos financiamentos do BNH, os preos mdios de terrenos quadruplicaram entre 1964 e 1976 (Silva, 1997), o que afetou no apenas a zona leste, mas tambm a zona sul, que viria a receber parte da populao que no tinha condies de acesso a esse mercado e formaria a periferia metropolitana. O aumento da demanda por terrenos pelo mercado e a valorizao do solo tiveram como efeito a produo das moradias autoconstrudas, em terreno prprio, pela populao de baixa renda. A produo de lotes populares e de imveis de baixo custo pelo mercado diminuiu e a populao foi empurrada para localizaes cada vez mais remotas e inadequadas.
8 Aproveitando-se da facilidade de financiamento e do preo relativamente baixo, a COHAB/ SP fez um estoque de terras de pssima qualidade, em reas rurais da regio metropolitana, algumas com impedimento de utilizao pela legislao ambiental. (SEHAB/PMSP , 2003).

40 Mananciais: diagnstico e polticas habitacionais

Desse modo, ao mesmo tempo em que no se conseguiu apresentar resposta efetiva para a demanda habitacional da populao de baixa renda, a dinamizao da produo imobiliria provocada pelo BNH contribuiu para a elevao do preo da terra e, por conseqncia, para aumentar o nmero de excludos de qualquer soluo que no fosse a invaso de terrenos (SEHAB/PMSP, 2003). Nas reas de proteo aos mananciais, esse processo resultou em duas formas predominantes de ocupao para uso habitacional: loteamentos irregulares e favelas.

O impacto da urbanizao intensa e a resposta com leis


Como j foi apresentado nesse texto, a metrpole industrial que se formava alterou consideravelmente o espao urbano com a expanso urbana de forma dispersa, mas at o final da dcada de 1940 esse crescimento ainda no soava como uma ameaa s reas produtoras de gua. At a dcada de 1950 no havia preocupao por parte do poder pblico de que a urbanizao deveria ser controlada num certo permetro, mas esse quadro comea a se alterar e uma srie de decises e dinmicas intensificaro o quadro de ocupao precria e desordenada de forma a inverter a imagem da regio sul de So Paulo, que na dcada de 1960, passa a ser ocupada de forma veloz. A resposta a esse quadro ser uma reao do Estado por meio da criao de regras para ocupao como, por exemplo, o Plano Metropolitano de Desenvolvimento Integrado PMDI de 1969; as leis estaduais para a proteo de mananciais (Leis Estaduais no 898/75 e 1.172/76); e a Legislao de Parcelamento do Solo (Lei Federal no 6.766/79). Dentre as decises que vo alterar as condies urbanas da regio sul de So Paulo esto, por exemplo, decises como a da construo da usina elevatria de Traio pela Light, fazendo com que as guas poludas dos rios Pinheiros e Tiet atinjam o reservatrio Billings, colaborando para a desvalorizao de seu entorno e a piora das condies para o uso de chcaras, lazer e recreao que existia junto s represas.

Construo da usina elev atria de Traio

1940

Mananciais: diagnstico e polticas habitacionais

41

Inaugura o do trecho da direita da Marginal Tiet

1957

Outra deciso a abertura das vias marginais, infra-estrutura que permitir a implantao do parque industrial que vai se formar em Santo Amaro. Na dcada de 1970 amplia-se a acessibilidade da regio, com a linha do Metr Norte-Sul, e o sistema de avenidas de fundo de vale 23 de Maio, Rubem

Berta, Washington Lus e Marginal do Rio Pinheiros (Bueno, 1994, p.155). Dentre as dinmicas, destaca-se a de expanso urbana a partir da presso por reas habitacionais mais baratas, como j foi colocado anteriormente. Ainda no perodo anterior Lei de Proteo aos Mananciais (de 1963 a 1974), verifica-se um incremento acentuado da rea urbanizada, acarretando uma acelerao no ritmo de crescimento econmico e de investimentos urbanos. Segundo Marcondes:
A expanso urbana nesse perodo atingiu 320km2, praticamente metade da superfcie urbanizada metropolitana em 1965, representando 43,05% da rea urbanizada ao longo do processo histrico de urbanizao, que era de 744km2. (Marcondes, 1999, p.133).

Incremento de rea acentuado da za ni urba

1963-74

Em 1974 j se verificava ocupao bastante significativa ao longo dos braos da represa Guarapiranga, em especial na margem esquerda, onde se situa a Capela do Socorro. Tambm se faziam presentes embries de loteamentos localizados mais ao sul, no Jardim ngela (SMA, Lei Estadual no 9.866/96, p.8). O quadro de poluio agravava-se. O avano da urbanizao sobre as reas de mananciais chegou a um ponto crtico nos primeiros anos de 1970, quando a CETESB (Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental) foi obrigada a realizar operaes de remoo da mancha anaerbia presente na represa. Isso foi conseqncia da falta de coleta e tratamento de esgotos que havia intensificado a poluio do Rio Tiet e de seus afluentes comprometendo a qualidade da gua da Represa Billings.9

9 No incio dos anos 40, foi feito o desvio de parte da gua do Rio Tiet e seus afluentes para o reservatrio Billings, a fim de aumentar a vazo e ampliar a capacidade de gerao de energia, a primeira funo da represa. Esse processo foi viabilizado graas reverso do Rio Pinheiros, pelas Usinas Elevatrias de Pedreira e Traio. Essa ao tambm se mostrou til para o controle das enchentes e afastamento dos efluentes industriais e do esgoto gerado pela cidade em crescimento. Anos depois vieram tona as graves conseqncias ambientais da reverso (Refinetti, 2003, p. 50).

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Esse crescimento urbano horizontal de So Paulo, cujo grande salto d-se nos anos 60, vem acompanhado de uma ausncia do poder pblico na conduo do desenvolvimento urbano metropolitano, em termos de instrumentos para o controle do crescimento urbano e da especulao imobiliria. Em 1967 aprovada a primeira lei regulando o uso do solo na zona considerada rural, quando a metrpole j havia alcanado uma mancha de aproximadamente 745km2 (Meyer et al., 2004, p. 49).10 Como reao escala metropolitana resultante desse crescimento, feito o Plano Metropolitano de Desenvolvimento Integrado (1969), que buscou reorientar o crescimento urbano para fora dos mananciais11 e a legislao de proteo aos mananciais, leis estaduais no 895/75 e 1.172/76 (Tagnin, 2001, p.11). As leis estaduais foram criadas para a proteo dos mananciais aps a constatao da utilizao de praticamente toda a disponibilidade hdrica da bacia hidrogrfica Alto Tiet, a importao de guas da bacia do Rio Piracicaba e a necessidade de ordenamento do crescimento urbano. Essas leis consideravam a ocupao urbana da bacia como principal fator para a m qualidade da gua e para evitar a ocupao e preservar o ambiente, ora restringiam totalmente novas ocupaes, ora propunham ocupaes pouco adensadas, com grandes reas permeveis (Whately, Santoro & Tagnin 2008, p.8). Os loteamentos que no se enquadraram aos padres de ocupao estabelecidos pela lei de proteo aos mananciais, na qual foram delimitadas as bacias a serem protegidas, tornaram-se irregulares a partir de sua promulgao. O conceito adotado para os novos empreendimentos foi, resumidamente, o de proteger o manancial permitindo

Lei de cont role da ocupao urbana na zona ru ral

1965

Metro to Plano vimen envol s e D o e d rad Integ

1969 ano polit

Leis estaduais de proteo aos mananciais no o Estado de So Paul

1975-76

10 Os autores referem-se Lei 7.035 de 1967 criada para controlar a ocupao urbana na zona rural. Filardo tambm aponta para as dificuldades da atividade de fiscalizao do parcelamento do solo: a sesso (1931), depois Diviso (1936), depois Departamento de Urbanismo (1974/1972) e, a partir de 1965, as Administraes Regionais, setores da prefeitura encarregados de licenciar ou fiscalizar o parcelamento do solo, no foram dotados de reais condies de exerccio do poder de polcia pelo menos at o incio da dcada de 1970 (Filardo apud Grostein, 2004, p. 184). 11 O PMDI em contraposio aos planos anteriores como o Plano Urbanstico Bsico (PUB) que de uma certa forma era uma atualizao do Plano de Avenidas, como um sistema de avenidas de fundo de vale, mantendo a idia de crescimento a partir da abertura de vias, sem restries um dos primeiros planos que prev a ocupao urbana no vetor leste e oeste para preservar os vetores norte e sul, onde se localizam os principais mananciais (Uemura, 2000, p.53).

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somente a ocupao de baixa densidade, que deveria ser mais rarefeita quanto mais prximo ao corpo d'gua. Quanto ao uso habitacional, a lei permitiu somente lotes grandes (de no mnimo 500 m) e construes unifamiliares, definiu parmetros restritivos quanto aos demais usos e proibiu a implantao de infra-estrutura nas reas prximas s represas (ver mapa 3, p. 44). Posteriormente aprovao da Lei Estadual de Proteo aos Mananciais, Marcondes aponta que entre 1974 e 1980 a mancha urbana teve sua rea ampliada 33,65% (Marcondes, 1999, p.133). No perodo de 1970 a 1980 houve uma transformao significativa da rea de proteo aos mananciais, com o surgimento de favelas na dcada de 1970 e uma grande quantidade de abertura e consolidao de loteamentos irregulares e precrios a partir dos anos 80, tanto na Bacia da Billings como na Guarapiranga. As leis de proteo aos mananciais no conseguiram reverter o rpido e intenso crescimento populacional e urbano da RMSP e o resultado contradiz seus objetivos: o territrio foi ocupado, de forma mais adensada, irregular e precria, atendendo a uma populao que no se encaixava nas alternativas de moradia oferecidas pelo mercado de terras formal. O poder pblico no soube gerir o crescimento urbano, no se preparou para fiscalizar intensamente de forma a evitar novas ocupaes e, em ltimo grau, considerando o grande nmero e rea ocupada, no conseguiu intervir, provendo de saneamento e condies de boa habitabilidade, na mesma velocidade que se formava o quadro de degradao. Ainda importante colocar que as leis de proteo aos mananciais afetaram a dinmica imobiliria interna aos mananciais e a deciso dos atores sociais por urbanizar. Nos anos 70, as reas de mananciais, com fazendas e chcaras, pareciam atraentes para um mercado de habitao para baixa renda muito rentvel: loteamentos irregulares, sem infraestrutura, cujos moradores poderiam se organizar para demand-la junto ao poder pblico. Alm disso, as reas de chcaras ficavam cada vez mais prximas de reas industriais da zona sul, aos poucos iam conectando-se malha viria em expanso, e conseguindo benfeitorias como, por exemplo, iluminao. Nesse contexto, a abertura de novos loteamentos urbanos em reas antes rurais interessava inclusive aos proprietrios de terra, que queriam parcelar o solo e passaram a sofrer

44 Mananciais: diagnstico e polticas habitacionais

restries urbansticas. Para os que tinham interesses privados, os proprietrios e os demandantes por habitao, era tentador urbanizar, e para os que tinham a preservao do meio ambiente como interesse coletivo e subjetivo, a destruio do meio ambiente ainda no parecia to ameaadora. O prprio movimento ambientalista ainda se estruturava e tomar corpo mais fortemente nas dcadas de 1980 e 1990. O quadro que se formou nas dcadas posteriores, principalmente no final dos anos 80, mostra claramente essa dinmica imobiliria interna aos mananciais, que mescla diferentes motivos para decidir urbanizar: h casos em que, como reao impossibilidade de parcelar, os proprietrios fizeram vistas grossas ocupao, e posteriormente lutaram pela regularizao; em outros casos os proprietrios de chcaras ainda moram l em grandes lotes, arborizados; h tambm loteadores clandestinos aparentemente desconectados com os proprietrios, que aproveitam-se de situaes de propriedade juridicamente no resolvidas para ocupar as terras e vend-las, ou mesmo de terras pblicas, cuja fiscalizao menos efetiva; e h proprietrios que procuraram imobilirias clandestinas para viabilizar um parcelamento que, na viso deles, seria futuramente regularizado (o que parece lgico considerando que no h processos de reintegrao de posse registrados em muitas dessas reas, no h oposio por parte dos proprietrios ocupao) (Santoro, 2007, p.6). Num quadro de aumento das ocupaes precrias e pssima qualidade de vida da populao pobre, medidas foram tomadas pelo governo federal para impedir a abertura de loteamentos irregulares atravs da criminalizao dos loteadores a partir da aprovao da Lei Federal n 6.766/79, o que, no entanto, mais uma vez contribuiu para reduzir a oferta de lotes populares (Rolnik, 1997). Essa Lei definiu o loteamento clandestino como crime contra a administrao pblica, prevendo penas de priso ao loteador. Tambm mudou um pouco a forma de produo da clandestinidade a partir da dcada de 1980, antes a partir de um loteador clandestino, passou a apresentarse como resultado de ocupao de gleba, posteriormente subdividida pelos ocupadores organizados a partir de associaes de moradores constitudas para equacionar a questo jurdica da terra. No entanto,

Lei Federa l de Parcelam ento do Solo Lei no 6.766/79

1979

Mananciais: diagnstico e polticas habitacionais

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Laboratrio de Geoprocessamento do Instituto Socioambiental (ISA)

MAPA 3. Tipos de reas da Lei de proteo aos mananciais (leis estaduais no 895/75 e 1.172/76)

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no se pode ignorar que os proprietrios anteriores tenham responsabilidade sobre a venda do parcelamento irregular. No caso das reas de mananciais, foi freqente o uso de associaes de moradores ou imobilirias, como forma de revender lotes. A Lei Federal de Parcelamento do Solo (Lei Federal n 6.766/79) deve ser entendida em um contexto de crescimento urbano das metrpoles do pas e da dificuldade cada vez maior do Estado em prover reas com infra-estrutura de forma antecipada ocupao. Nesse sentido, estabelecia regras sobre a atividade dos empreendedores privados, de forma a garantir espaos coletivos, pblicos e institucionais a partir da ao privada de construo do espao urbano. A Lei de Proteo aos Mananciais (Leis Estaduais no 898/75 e 1.172/76) tambm, de uma certa forma, espelhase nessa posio onde o poder pblico estabelece limites ao crescimento urbano. As leis citadas acima se apresentam como reao do Estado ao crescimento desenfreado, assumindo um papel de regulador e fiscalizador atravs de instrumentos legais e penalizaes que efetivamente no foram levadas cabo nas dcadas posteriores, de forma contnua.

Anos 80, agrava-se a situao da urbanizao e falta de saneamento, intensifica-se a mobilizao social
Em termos populacionais, na dcada de 1980, h uma inflexo no ritmo de crescimento: as taxas mais altas se concentram nos municpios da RMSP cuja mancha urbana fazia limite com a rea rural.12 E no municpio de So Paulo, inicia-se um decrscimo das taxas de crescimento populacional anual. A diminuio do ritmo de crescimento da populao na dcada de 1980, acompanhou a tendncia generalizada de desacelerao do ritmo de crescimento populacional brasileiro, principalmente em grandes cidades e regies metropolitanas, refletindo as redues nas taxas de fecundidade e no processo de redistribuio espacial da populao, sendo fortemente influen12 o caso por exemplo de municpios que tiveram crescimento maior que 5%, como: Aruj, com 7,33% e 5, 16% respectivamente; Barueri, com 5,22% e 5,31%; Caieiras, com 4, 15% e 6,90%; Embu-Guau, com 5, 15% e 5, 13%; Francisco Morato, com 10, 46% e 5,32%, Itaquaquecetuba, com 7,81% e 5,75%, Pirapora do Bom Jesus, com 4,77% e 5,05%; Santana de Parnaba, com 2, 46% e 7,89%; So Loureno da Serra, com 1,20% e 5, 40%. Fonte: IBGE (1950, 1960, 1970, 1980, 1991 e 2000).

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ciada por alteraes ocorridas na dinmica migratria regional, que nas ltimas dcadas (entre 1990 e 2000) tornou-se negativo, com maior volume de sadas do que de entrada de migrantes. Tambm em 80 aumenta a importncia dos movimentos intra-municipais que so atualmente muito importantes na estruturao da metrpole (Cunha, 1994). Embora o crescimento metropolitano e em especial da cidade de So Paulo tenha sido maior na fronteira leste, na dcada de 1980, o crescimento demogrfico e urbano para o sul foi intensificado com a criao do distrito industrial de Santo Amaro, pela proximidade com centros industriais do ABC Paulista e pela posterior legislao industrial do Estado criando as Zonas de Uso Predominantemente Industrial (Zupis). Nessa regio, o acelerado processo de expanso urbana deu-se primeiramente entre as represas e acabou por desenhar um padro de ocupao precria, irregular, sem infra-estrutura, servios e equipamentos urbanos, padro que ir afetar a qualidade e quantidade de produo de gua. Em 1982, devido grande quantidade de esgotos, resultado de problemas de contaminao por algas cianofceas (txicas), surgiu a necessidade de interceptao total do Brao do Rio Grande, pela Barragem Anchieta, para garantir o abastecimento do ABC.13 O agravamento do quadro ambiental da Billings levou os ambientalistas a pedirem a paralisao do bombeamento. No ano seguinte, parte das guas do Tiet voltaram a ser direcionadas para o curso natural. A CETESB passou a monitorar a qualidade da gua, com vistas a administrar a poluio atravs de sua capacidade de depurao natural. A dcada de 1980 marcada por um forte processo de organizao da sociedade civil sobre os mananciais, que estimulou o debate pblico sobre a poluio da represa, difundindo amplamente a necessidade de aes mitigadoras. Segundo Martins (2006), esse era o momento de surgimento do momento ambientalista contemporneo nacional, que, ao final da dcada de 1970, momento em que se iniciou o processo de democratizao
13 O abastecimento de gua da regio do ABC, utilizando as guas da Billings, teve incio em 1958 (Victorino, 2002).

o da Constru hieta, c n A Barragem to da agravamen gs B na illin poluio

1982

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do pas, comea a questionar a idia de que o Brasil era um pas com recursos naturais ilimitados (Martins, 2006, p.33).14 E a autora completa colocando que:
A partir da dcada de 80 assistiu-se ao processo de institucionalizao da questo ambiental e sua traduo em dimenses de poltica pblica, com a criao do Sistema Nacional do Meio Ambiente, e mais tarde do Sistema Nacional de Recursos Hdricos (Martins, 2006, p.33-34).

Dentre os marcos histricos que compem esse processo, a autora cita as conferncias internacionais, a Lei que institui a Poltica Nacional do Meio Ambiente (Lei Federal no 6.938/81), e a Constituio Federal de 1988, as estaduais e leis orgnicas municipais que compem um novo quadro jurdico que reflete a mudana de foco do indivduo para a totalidade constituda a partir de arranjos coletivos, que de forma mais ampla so juridicamente conhecidos como os interesses difusos. No caso dos mananciais, esse debate ambientalista acrescido por presses sociais por regularizao fundiria que se acentuaram no final dos anos 80 e incio dos 90, quando da consolidao de uma grande regio ocupada de forma precria e irregular. No que no houvessem movimentos sociais antes dessa dcada, nos anos 70 j existiam movimentos sociais organizados na zona sul de So Paulo, principalmente em torno de temas como transporte, sade, educao, creches e tambm, mas menos fortalecido, moradia. Esses movimentos estavam ligados igreja catlica, ou eram movimentos de oposio sindical, como os metalrgicos, que lutavam por direitos mais diretamente ligados ao mundo do trabalho. Nos anos 80 h um perodo de formao de lideranas na zona sul, que tambm se d atravs de uma intensa movimentao cultural, com festas, atividades culturais para que seus moradores conhecessem o bairro, cinema, entre outras. Ainda de acordo com ele,

14 O movimento ambientalista brasileiro tardio. Na dcada de 60, os pases desenvolvidos j incorporavam as idias dos primeiros movimentos ambientalistas, enquanto que aqui, a dcada de 70 que marca as primeiras polticas pblicas para o meio ambiente. Em 1973, criada a Secretaria Especial do Meio Ambinete. As polticas pblicas voltadas ao meio ambiente surgem para dirimir conflitos entre o modelo de desenvolvimento dominante e as relaes sociedade/natureza, e, portanto, estavam menos relacionadas gesto dos recursos naturais (Ancona, 2002).

Mananciais: diagnstico e polticas habitacionais

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no havia o movimento ambientalista forte como h hoje na regio dos mananciais, esse movimento inicia suas atividades, por exemplo, com uma manifestao pela Defesa da Guarapiranga em abril de 1989, mas ficar mais forte apenas aps o evento Rio 92, incio da dcada de 1990. Nos mananciais em So Paulo, a dcada de 1980 possivelmente um dos perodos no qual houve um relevante nmero de novas ocupaes, organizadas ou no pelo movimento de moradia. Depoimentos de moradores afirmam que haviam muitas imobilirias, muitas associaes de bairro foram fundadas, e grandes reas ocupadas formando bairros da zona sul hoje conhecidos como Vargem Grande, Jardim Almeida, Vila Natal, Papai Noel, Cantinho do Cu, entre outras.

Mananciais vira objeto de polticas e programas municipais e estaduais


A gesto da prefeita Luiza Erundina (1989-1992) inicia um programa com recursos prprios voltado para os mananciais na Prefeitura de So Paulo, mesclando duas posies: a busca da garantia do direito moradia e permanncia de um grande nmero de famlias, reconhecendo a situao incontornvel de ocupao; e a reverso do quadro de degradao ambiental urbanizando favelas, em prol da melhoria da qualidade da gua nos mananciais. Ao mesmo tempo, foram criadas estruturas e grupos de trabalho tambm no governo estadual, no bojo da Lei que cria uma Poltica Estadual de Recursos Hdricos que prev a gesto por bacias e divide o Estado em 22 bacias. Foram feitos estudos que diziam que a qualidade da gua piorava, principalmente pelo despejo de esgoto domstico no reservatrio. Uma onda de denncias promoveu a elaborao de planos e programas que comeam a ser elaborados e executados com a preocupao com a qualidade da gua do reservatrio de forma a no colocar em risco o abastecimento da cidade. Inicialmente as intervenes so de iniciativa municipal e posteriormente, com a criao do Programa Guarapiranga,

1994-2000
Programa Guarapiran ga

tadual Poltica Es dricos H os rs de Recu al (Lei Estadu o 7.663/91) n

1991

50 Mananciais: diagnstico e polticas habitacionais

articulando o Estado e o Municpio de So Paulo, passam a existir recursos tanto para o municpio como para o Estado, com financiamento do BIRD (Banco Mundial) para sua execuo, consistindo na urbanizao e saneamento de 14 reas na bacia do Guarapiranga. O financiamento do BIRD durou at 2000, e nesse perodo no foi interrompido o processo de urbanizao e adensamento da regio. Mais para frente detalhamos em um captulo especfico o contedo do Programa Guarapiranga. Em termos municipais, foi criado um grupo intersecretarial que apresentou um Plano de Preservao e Manejo da rea do Municpio de So Paulo, com o objetivo de preservar o meio ambiente e melhorar as condies de vida da populao. A rea objeto de estudo (e posteriormente de obras) abrangia a regio entre os reservatrios Billings e Guarapiranga. Ao mesmo tempo, na Secretaria de Habitao (SEHAB) iniciava o trabalho de interveno em reas de favelas, projetos de reurbanizao de favelas atravs do GEUFAVELAS, grupo executivo de urbanizao que era responsvel pela reurbanizao de favelas entre 1989 e 1992, criando critrios para urbanizao junto SABESP, e fazendo diversas obras com recursos do PROFAVELAS (Uemura, 2000, p. 61-62). Em 1991 foi criado o grupo SOS Mananciais, para atuar na fiscalizao da regio dos mananciais do Sul. Mesmo considerando a incapacidade de conter a dinmica de crescimento demogrfico e urbano, pode-se afirmar que a forma de encarar o problema adotado pela equipe de habitao da gesto Luiza Erundina foi inovadora e formou um quadro de tcnicos cujos objetivos foram qualificar o ambiente urbano, e que, por isso, mudaram a forma de gesto pblica reconhecendo o direito terra e moradia e fazendo projetos de interveno quase cirrgicos em reas densamente ocupadas, respeitando sua forma de organizao espacial e social, garantindo (mesmo que ainda no juridicamente) segurana de posse aos ocupantes.

Anistias, promessas, expulso e expanso


A mudana para a gesto municipal de Paulo Maluf (1993-1996) e posteriormente para a gesto de Celso Pitta (1997-2000), alterou radicalmente a dinmica de conteno da ocupao nos mananciais e o reconhecimento do direito moradia.

Mananciais: diagnstico e polticas habitacionais

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Sobre sua poltica urbana, podemos afirmar que, primeiramente, Maluf cria expectativa de regularizao fundiria em rea de mananciais, a partir da lei de anistia aos imveis irregulares proposta ao final de 1993. Por um tempo a proposta de anistia parecia que seria aplicada inclusive em mananciais, o que gerou controvrsias jurdicas e estimulou um forte adensamento da regio j ocupada e novas ocupaes. Se por um lado a ameaa de possibilidade de ter imvel anistiado em rea de mananciais promove um adensamento e ocupao veloz na regio, por outro os debates nos jornais mostram que esse foi um importante momento de conscientizao sobre os problemas ambientais associados s ocupaes urbanas irregulares e precrias, e formao de redes, fruns e associaes a partir da idia de conter a ocupao. Tambm o Ministrio

trio Pblic o invest i g a o process o de oc upao em man anciai s

1994 Minis

Pblico manifesta-se intensamente; atravs do instrumento da Ao Civil Pblica investiga diversas ocupaes e cobra infra-estrutura dos rgos pblicos, principalmente os estaduais (coleta e tratamento de esgoto da Sabesp, licenciamento da Cetesb); e aciona seu poder de polcia para penalizar loteadores irregulares, embora esses no estejam mais nas ocupaes e efetivamente a priso no ocorra. Se antes o Ministrio Pblico atuava de forma a desfazer as ocupaes logo no seu estgio inicial e procurava aes que fizessem com que a vegetao

retornasse ao seu estgio inicial, essa nova atuao sinalizou uma mudana em direo do reconhecimento de que as ocupaes urbanas exigiam recuperao urbanstica e ambiental, uma vez que a quantidade de assentados e rea ocupada eram crescentes e significativos. O Ministrio passa ento a cobrar mais os municpios que figuram como ru nas aes civis e os rgos do Estado envolvidos na proviso de servios, o que configurava o reconhecimento das ocupaes. A poltica de anistia vem acompanhada de uma poltica de expulso da populao favelada de reas valorizadas da cidade, com produo de poucas novas habitaes, com graves reflexos na regio de mananciais. Fix (2001) estudou dois casos de operaes urbanas em reas centrais, de interesse do mercado, valorizadas, Operao Urbana Faria Lima e Operao Urbana guas Espraiadas que culminaram em expulso de favelados que receberam indenizaes nfimas e que resultaram em uma migrao intra-urbana para outras favelas. Ela coloca:

52 Mananciais: diagnstico e polticas habitacionais

Das favelas de gua Espraiada, mais de 50 mil moradores foram expulsos muitos deles morando em casas de alvenaria construdas havia mais de 10 ou 20 anos e tiveram poucas alternativas alm de ir para outras favelas, em bairros distantes, como Jardim ngela, Jardim So Lus, Cocaia ou Graja. Grande parte foi parar nas margens das represas Billings e Guarapiranga, regio que apesar das fortes restries determinadas pela Lei Estadual de Proteo dos Mananciais, desde 1979, tem sido intensamente ocupada por aqueles que, como os moradores de Espraiada, no tm outra alternativa (Fix, 2001, p.134).

Esses casos levantados por Fix aconteceram realmente a partir da gesto Maluf, entre 1995 e 1996. Para dar maior preciso, em relao Favela Jardim Edith, o incio da remoo deu-se em novembro de 1995, e algumas famlias foram parar na Favela So Domingos na Billings, aps receberem uma verba de auxlio.15

Favela Remoo da a para id Jd. Edith e is ia nc na os ma

1995

A Secretaria de Habitao do Municpio de So Paulo (SEHAB) abre alguns processos de regularizao fundiria reconhecendo as ocupaes, mesmo que ainda em escala municipal, criando posies antagnicas entre Estado que probe e municpio que reconhece. No entanto, pressionada pelo Ministrio Pblico, tambm faz ameaas de reintegrao de posse e retirada de populao em reas de risco em algumas regies, criando insegurana de posse aos moradores. Em um resumo, a poltica dessa gesto reconcentrou classes sociais com mesmas faixas de renda em determinados espaos no territrio e, ao no dar destinao e ofertar pouca moradia em reas j infra-estruturadas s famlias expulsas de reas mais valorizadas, colaborou para o inchao e adensamento da periferia da metrpole. Por conseqncia, esse perodo marca uma ocupao intensa nas bordas da cidade e em especial sobre reas ambientalmente frgeis.
15 De acordo com Cymbalista et al. (2007, p.30), diversas prefeituras de So Paulo, desde a gesto Jnio Quadros, colocam uma verba de auxlio habitacional para aquisio de outro imvel ou para que a famlia volte para a sua cidade de origem, que consiste em um auxlio financeiro imediato. Na gesto atual Serra-Kassab (2005-2008) essa verba corresponde a valores entre cinco e oito mil reais.

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importante lembrar, porm, que o Programa Guarapiranga envolvendo prefeitura e Estado, com financiamento do BIRD, continuou com aes em glebas na Bacia do Guarapiranga, enquanto a regio dos mananciais era ocupada e adensada. Houve pouca oferta de moradia por parte do Estado, atravs da Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de So Paulo CDHU, principalmente nos lotes de obra na Bacia do Guarapiranga.16 A gesto do prefeito Celso Pitta (1997-2000) mantm prticas parecidas com as da gesto anterior, em um perodo onde o foco de conflitos e debates sobre mananciais desloca-se para o Estado. No incio da gesto Pitta continua a presso da comunidade para a regularizao, mas essa muda de foco: a prefeitura abriu processos de regularizao, mas o Estado amparado pela lei de proteo dos mananciais continua sendo o empecilho regularizao. Estima-se que em 2000, 971 mil pessoas viviam nos mananciais Billings e Guarapiranga, geralmente em reas onde no se poderia ocupar com usos urbanos ou que no poderiam ser adensadas, e destes 204 mil estavam morando em favelas no municpio de So Paulo. Parece consensuado entre polticos, gestores e sociedade civil que a escala que a ocupao em mananciais ganhou muito grande e no mais possvel a retirada da populao da regio. Nesse contexto, tornou-se urgente pensar alternativas para as reas de mananciais ocupadas, mudando paradigmas sob diversos aspectos: social, urbanstico, jurdico e tecnolgico. A extrema precariedade social e ambiental impulsionou a necessidade de reviso da legislao,17 bem como permitiu situaes de exceo prpria lei para viabilizar a implantao de infra-estrutura nas reas que estivessem comprometen16 Para no deixar de citar alguns nmeros sobre a gesto Maluf: Amaral (2001, p. 43) coloca que entre 1988 e 1994, as duas gestes do PMDB, Qurcia e Fleury, no executivo estadual, produziram 14.820 moradias, em 69 conjuntos, na cidade de So Paulo. A mesma autora afirma, com dados da Secretaria Municipal de Habitao publicados em dirio oficial, que entre 1993-1996 (gesto Maluf) foram produzidas 8.931 unidades novas (Amaral, 2001, p.26). Fix (2001, p. 134) afirma que mais de 50 mil pessoas foram expulsas de poucas favelas de gua Espraiada na gesto Maluf. Desses nmeros podemos supor que a oferta de moradia daria conta apenas das remoes de uma favela, o que leva a supor que h um grande dficit de atendimento e ao mesmo tempo, desconhecimento de como se deu a migrao interna em So Paulo das pessoas retiradas (Santoro, 2007, p.9). 17 A Lei Estadual no 9.866/96 incorporou novas formas de gesto das bacias hidrogrficas (os comits e sub comits de bacias) e a obrigatoriedade da formulao de planos de bacias voltados realidade de cada uma delas. A primeira a ser formulada e em fase de regulamentao, a Lei Especfica da APRM Guarapiranga, j aborda a questo da poluio de uma nova forma e considera as tecnologias existentes de tratamento de efluentes antes dos mesmos serem lanados na represa.

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do a qualidade ambiental, por meio do Plano Emergencial.18 Inicia-se a presso social para um projeto de regularizao em mananciais.

A nova Lei de proteo aos mananciais (Lei Estadual no 9.866/97) e o Plano Emergencial
Considerando o agravamento do quadro de urbanizao sobre reas de mananciais ocorrido na dcada de 1990 com o acelerado processo de expulso da populao para a periferia da metrpole e tambm a piora da qualidade da gua, produzida ento uma nova lei, a Lei Estadual no 9.866/97, que adota como objetivo no s a proteo, mas a recuperao da qualidade ambiental dos mananciais para abastecimento pblico. A lei define a bacia hidrogrfica como unidade de planejamento e gesto e cria as reas de Proteo e Recuperao dos Mananciais (APRMs), formadas por uma ou mais sub-bacias hidrogrficas dos mananciais de interesse regional para abastecimento pblico. Estabelece diretrizes para a gesto das bacias hidrogrficas de interesse regional, instrumentos e uma nova poltica de gesto, baseada em comits de bacia com a participao de tcnicos, sociedade civil organizada e municpios. A ela ficou a tarefa de conter a expanso urbana, embora sozinha, sem uma gesto preparada para tal misso, evidentemente no daria conta de lidar com a lgica especulativa do solo que, ao mesmo tempo em que criava novos loteamentos em reas perifricas, mantinha vazios ou reas subutilizadas especulativas como reserva de terra esperando valorizao. A reviso da lei no retira a restrio ao parcelamento em lotes menores, e continua a presso de proprietrios e empreendedores pela liberao do parcelamento, com o argumento que, se isso no ocorre formalmente, ocorre informalmente. A possvel liberao de reas para parcelamentos urbanos deve dar-se primeiro atravs de leis especfi18 Lei Estadual n o 9.866/97, art. 47. Nas reas de proteo de mananciais de que trata as leis estaduais n o 898/75 e 1.172/76, at que sejam promulgadas as leis especficas para as APRMs, podero ser executadas obras emergenciais nas hipteses em que as condies ambientais e sanitrias apresentem riscos de vida e sade pblica ou comprometam a utilizao dos mananciais para fins de abastecimento.

o Prote Lei de s i a i c n a aos Man no tadual s E i e L ( 7) 9.866/9

1997

Mananciais: diagnstico e polticas habitacionais

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cas para cada APRM, que contm as diretrizes e normas direcionadoras de uso e ocupao do solo e parmetros ambientais garantidores dos padres de qualidade e quantidade da gua. As leis especficas devem definir reas de interveno onde devero ocorrer aes de recuperao de reas degradadas em decorrncia de ocupaes predatrias, bem como aes indutoras de usos e atividades compatveis com a recuperao dos mananciais (Whately, Santoro & Tagnin, 2008, p.8).19 Alm das leis especficas, a nova lei de mananciais prev Planos de Desenvolvimento e Proteo Ambiental (PDPA) que, por sua vez, prev aes estratgicas para intervir na bacia, associadas a investimentos, metas e diretrizes para a ao. O processo de reviso da legislao de mananciais reconhece a existncia e necessidade de adequao da ocupao urbana irregular nesses territrios. Como a lei revista (Lei Estadual no 9.866/97) atribua a misso das leis especficas de cada bacia definirem as reas de interveno, postergava para a lei especfica a atribuio de estabelecer as reas de interveno (onde seria recuperado ambientalmente, onde se poderia ocupar mais densamente, onde haveria restrio total ocupao). Enquanto no se aprovavam as leis especficas, a prpria lei de mananciais permitia a execuo de obras emergenciais, que so regulamentadas por um decreto estadual cujo contedo a metodologia para elaborao do Plano Emergencial de Recuperao dos Mananciais da Regio Metropolitana da Grande So Paulo.20 O Plano Emergencial foi feito junto com os municpios e deveria ter critrios que no induzissem a expanso urbana, novos processos de degradao ambiental, e que admitissem um dimensionamento para uma populao maior do que a existente em 1997 nas reas escolhidas para obras. Ele mantinha as restries das leis de mananciais, mas abria excees para ocupaes em situaes graves, apontadas pelos municpios.

Plano Em ergencia l de Recup erao dos Mana nciais

1998

19 Essas reas so: rea de Restrio Ocupao (ARO), reas de Ocupao Dirigida (AOD) e reas de Recuperao Ambiental (ARA). 20 Decreto Estadual no 43.022/98 que regulamenta dispositivos relativos ao Plano Emergencial de Recuperao dos Mananciais da Regio Metropolitana da Grande So Paulo, de que trata a Lei Estadual n 9.866/97, de 28 de novembro de 1997, que dispe sobre diretrizes e normas para a proteo e a recuperao dos mananciais de interesse regional do Estado de So Paulo e d providncias correlatas.

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Estes deveriam executar o plano e inclusive prever investimentos para que as obras se realizassem. O objetivo do plano era essencialmente sanear, mais do que prover com habitao, por isso teria apoio das diversas empresas e rgos pblicos estaduais que forneciam energia, abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, licenciamento ambiental etc. O Plano Emergencial previa 1.088 intervenes em 300 loteamentos clandestinos, intervenes essas feitas sem estudos de impacto ambiental, e reas demarcadas num perodo curto de prazo, geralmente desassociado de planos diretores ou de habitao. O documento Billings 81 anos coloca alguns problemas relativos ao momento de aprovao do Plano:
Os subcomits de bacia hidrogrfica Billings e Guarapiranga, compostos de forma tripartite entre Governo do Estado, municpios e o setor no governamental, contriburam para dar aval ao Plano Emergencial para os Mananciais, capitaneados por interesses municipais e de atendimento eleitoral. (...) O Plano Emergencial, que consistia em nada menos que 1.088 intervenes em 300 loteamentos clandestinos, foi realizado sem nenhum Estudo de Impacto Ambiental. Este foi um dos maiores absurdos que retrataram a falta de gesto ambiental na RMSP. Observando-se o contexto atual, em 2006, podemos afirmar que no h relocao de populaes nem em reas de risco nos mananciais, h um acirramento das ocupaes em virtude da anistia pela impunidade que a nova lei representou e no h nenhum plano de gesto que contemple a conteno do adensamento populacional (PROAM, 2006, p.16).

H um intenso debate sobre como se colocar infra-estrutura em reas de mananciais, o processo de escolha das reas, a falta de estudo de impacto e a dificuldade dos municpios e dos rgos do Estado em financiarem essas obras. Polmico enquanto proposta pois, dentre outros, no preparou um bom diagnstico para elencar reas, acatou reas indicadas pelos municpios sem questionar os impactos , possvel afirmar que o Plano Emergencial reconhece as ocupaes adensadas na rea da Represa Billings. No entanto, pouco se avaliou sobre sua implementao e resul-

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tados obtidos. possvel que hoje, ao sobrepor as regies indicadas no Plano Emergencial e as do atual Projeto Mananciais, haja uma correspondncia em muitos casos. Essa hiptese possvel pois h ainda sobre os mananciais um forte crescimento populacional, que quando no se traduz em expanso urbana dispersa, se traduz em adensamento populacional em reas j ocupadas.21 Segundo Torres (2005, p.104 a 106), alguns analistas poderiam interpretar o crescimento da fronteira22 enquanto resultado da migrao intra urbana do centro para as regies periurbanas. De fato, estes resultados podem ser observados para os anos 80, quando os municpios so tomados enquanto unidade de anlise. Com outro conceito e recorte territorial, o autor interpreta de modo diferenciado a questo da migrao intra urbana, que embora pudesse existir, no era fenmeno significativo. Isto porque para ele a principal razo que as magnitudes envolvidas so completamente diferentes. Enquanto a cidade consolidada perdeu 0,7 milho de habitantes na dcada, a periferia consolidada e a fronteira urbana ganharam 2,7 milhes, sendo que 2,1 milhes apenas na fronteira urbana. Ainda que o crescimento vegetativo da populao da fronteira seja positivo, a suposta migrao centro-periferia e o crescimento vegetativo no seriam capazes, em conjunto, de explicar o impressionante incremento populacional observado. Ao contrrio, os dados indicam que o crescimento da fronteira em grande parte explicvel pela migrao originria de outras regies, principalmente de estados do Nordeste23 (Torres, 2005, p.111). Em relao dinmica populacional na Regio Metropolitana de So Paulo, entre 1991 a 2000, as maiores taxas de crescimento populacional
21 A dcada de 1990 foi fortemente influenciada por alteraes ocorridas na dinmica migratria regional, quando o saldo migratrio tornou-se negativo, com maior volume de sadas do que de entrada de migrantes. No entanto isso no significou uma diminuio nos volumes de entrada de migrantes, mas sim que a dinmica de retorno tambm tem sido volumosa. E os migrantes que chegam parecem ser o contingente que tem ocupado as franjas urbanas metropolitanas, como Torres ir defender. (Torres, 2005). 22 Para o autor, fronteira so as reas de ponderao do censo demogrfico 2000 com taxa de crescimento maior do que 3% ao ano e no perodo de 1991 a 2000 e periferia consolidada: taxa de crescimento de 0 a 3% ao ano e reas com crescimento negativo (na chamada cidade consolidada). Fronteira Paulista, 2005, p. 101. 23 Considerando o conjunto de 2, 1 milhes de pessoas que passaram a residir na fronteira entre 1991 e 2000, um total de 703 mil (33%) vieram de outras unidades da federao nos ltimos 10 anos, sendo que 521 mil (25%) vieram do Nordeste. Alm disso, se forem considerados os dados sobre migrao nos ltimos 5 anos, possvel observar que o nmero de migrantes para a fronteira oriundos de municpios fora da regio metropolitana (303 mil) significativamente superior ao de oriundos de outros municpios da regio (236 mil).

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ocorreram na borda da mancha urbana, destacando-se as reas entre as Represas Billings e Guarapiranga ao Sul do Municpio de So Paulo24. Os distritos que mais cresceram apresentaram taxas de 4,67% (Graja) e 5,24% (Parelheiros). Alm dessas reas, nos municpios de Guarulhos, Itaquaquecetuba e So Bernardo do Campo. Este processo de crescimento fora dos ncleos centrais, com a populao mais pobre se localizando na periferia, acentuou-se em relao ao perodo anterior de 1980-1991, sendo que neste as maiores taxas de crescimento j se apresentavam entre as represas (ver mapas 4 e 5). No municpio, comparando-se a taxa de crescimento de 1980-1991 com a taxa de crescimento 1991-2000, percebe-se que uma maior quantidade de distritos perderam populao a taxas mais acentuadas que as do perodo anterior. E os distritos que ganharam populao, cresceram mais do que no perodo anterior. Dentre os distritos que se encontram nas bacias Guarapiranga e Billings, os distritos de Marsilac, Pedreira, Cidade Dutra, Graja, Jardim ngela e Parelheiros tiveram crescimento positivo25. A densidade populacional aumentou nas reas j ocupadas. Acentuaram-se as diferenas entre os distritos centrais, que concentram oferta de empregos, infra-estrutura, servios e moradia da populao mais rica em relao aos distritos mais pobres, onde mora a maior parte da populao de menor renda.

O fim dos recursos internacionais ou ampliao?


Em 2000 terminou o Programa Guarapiranga, e a gesto Marta Suplicy (2001-2004) viveu o trmino dos recursos do emprstimo internacional para intervenes em mananciais, ainda sem os resultados esperados. Sua gesto optou pela continuidade do programa que englobou no apenas a Guarapiranga, mas tambm Billings, o chamado Programa Mananciais.26 E deu continuidade a aes de urbanizao de
24 Alm dos mananciais sul, algumas reas no extremo Norte (Serra da Cantareira) como o distrito de Anhanguera que passou de 12. 408 habitantes em 1991 para 38. 427 habitantes em 2000 (13,38% de taxa de crescimento); e no extremo Leste tambm houve grande crescimento, embora esse crescimento nestes distritos se diferencie das taxas de crescimento dos distritos ao sul, que so maiores. 25 Apenas dois distritos tiveram crescimento negativo, os distritos de Socorro (-1, 10%) e Jardim So Luiz (-0,62%). 26 Um dos principais projetos dessa gesto para a periferia paulistana foi a implementao de Centro de Ensino Unificado, os CEUs, que tinham como objetivo trazer um equipamento de grande porte para a

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Laboratrio de Geoprocessamento do Instituto Socioambiental (ISA)

Mapa 4. Variao da populao por setor censitrio na Regio Metropolitana de So Paulo entre 1991 e 2000

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Mapa 5. Variao da populao por setor censitrio nos mananciais Sul de So Paulo entre 1991 e 2000

Laboratrio de Geoprocessamento do Instituto Socioambiental (ISA)

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Laboratrio de Geoprocessamento do Instituto Socioambiental (ISA)

Mapa 6. Densidade populacional por setor censitrio na Regio Metropolitana de So Paulo 1991

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Mapa 7. Densidade populacional por setor censitrio nos mananciais Sul de So Paulo 1991

Laboratrio de Geoprocessamento do Instituto Socioambiental (ISA)

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Laboratrio de Geoprocessamento do Instituto Socioambiental (ISA)

Mapa 8. Densidade populacional por setor censitrio na Regio Metropolitana de So Paulo 2000

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Mapa 9. Densidade populacional por setor censitrio nos mananciais Sul de So Paulo 2000

Laboratrio de Geoprocessamento do Instituto Socioambiental (ISA)

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favelas em algumas das reas que j constavam do plano inicial, prevendo recursos no oramento pblico municipal.27 Sua poltica habitacional, em termos oramentrios, investiu proporcionalmente no Centro, nos bairros intermedirios e no anel perifrico, o que nos permite afirmar que

do Ampliao iais nc na Ma Programa de ra tu ei ef pela Pr o So Paul

2005

no se esqueceu de fazer poltica urbana na poltica habitacional (Cymbalista & Santoro, 2007). No entanto, embora os recursos estivessem distribudos pelo territrio, essa gesto no possuiu um oramento alto para habitao, ou seja, no priorizou habitao como interveno principal. A gesto atual Serra-Kassab (2004-2008) deu continuidade ao Programa Mananciais da gesto anterior e vem empregando mais recursos nas reas de manan-

ciais do que aquela, conforme pode ser verificado nos oramentos municipais de 2004 a 2006.
A execuo do oramento de 2006 revela que aproximadamente R$ 47 milhes foram gastos nos projetos propostos pelas emendas, e aproximadamente R$ 35 milhes foram gastos no Programa Mananciais, totalizando R$ 82 milhes, mais do que o dobro do que vinha sendo gasto nos anos anteriores, revelando claramente uma mudana nas prioridades da poltica. importante ressaltarmos que a priorizao do programa com recursos municipais no decorre apenas de iniciativa exclusiva do Executivo. Nos ltimos anos a prefeitura tem sido pressionada pelo Ministrio Pblico a respeitar a legislao estadual de mananciais, que impede ocupaes urbanas adensadas em reas protegidas; que retire a populao que ocupa reas de risco, como ocupaes na beira de crregos. Essa presso do Ministrio Pblico culminou na realizao de um Plano Emergencial pela Prefeitura, que determinou as reas cuja interveno era urgentssima, que deu um prazo para que a prefeitura fizesse obras e atendesse a populao que vive nesses locais, ou no mesmo local.
periferia, que misturasse educao, esportes, lazer, sade, informao, em um equipamento. Alguns CEUs foram construdos em rea de manancial como, por exemplo, o CEU Navegantes, no Graja. 27 Os recursos para o Programa Mananciais do oramento gastos nos oramentos de 2004 e 2005 foram da ordem de 35 milhes/ano (fonte: Cymbalista et al., 2007, p. 35).

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No podemos esquecer que a prioridade do emprstimo que originou o programa era a melhoria das condies da gua nos reservatrios da cidade, o que no vem ocorrendo. Embora a urbanizao com saneamento esteja acontecendo em vrias reas, um coletor tronco da SABESP que transferiria o esgoto para ser tratado em Barueri no foi concludo. Isso significa que os ncleos habitacionais que j possuem coleta de esgoto jogam-no mais rapidamente na represa, sem tratamento. A situao ambiental e da gua no melhorou. Tampouco as aes do Programa, j em curso h mais de uma dcada, vm dando conta de transformar o padro de ocupao da regio, e o desafio de transformar qualitativamente o padro de expanso e adensamento urbano nas reas de mananciais permanece em aberto (Cymbalista & Santoro, 2007, p. 25).

Essa gesto nitidamente optou por uma poltica que investe menos em moradia em reas centrais28, e investe muito em reurbanizao de favelas, com nfase em reas de mananciais, dando continuidade aos lotes de obra previstos no Programa Guarapiranga (iniciado na gesto Erundina e at agora no terminado, principalmente ao que se refere s obras de saneamento), s urbanizaes previstas na gesto Marta Suplicy, e lanando um novo lote de projetos associado aos novos investimentos.
Esse adensamento de projetos, recursos e esforos, certamente afetar as condies das ocupaes hoje irregulares e precrias em reas de mananciais, embora no saibamos se realmente o efeito dessas polticas colaborar para a preservao das reas ainda no ocupadas, com vegetao significativa, ou se colaborar para direcionar novos processos de expanso urbana sobre essas reas. E ainda, o esforo principal por sane-las ainda est por vir e , em grande parte, de responsabilidade do Governo do Estado, atravs da Sabesp. (Cymbalista & Santoro, 2007, p.49)
28 Inclusive o incio da gesto retirou populao de edifcios ocupados, principalmente em locais onde h projeto de valorizao fundiria, como o caso do Projeto Nova Luz. Os projetos habitacionais principais dessa gesto em rea central so projetos ligados aos cortios, em parceria com a CDHU.

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Em 2007 configurou-se um cenrio de abundncia de recursos para urbanizao e saneamento de reas ocupadas nos mananciais. Pela primeira vez os trs maiores oramentos do Pas Unio, Governo de So Paulo e Prefeitura de So Paulo investem ao mesmo tempo na recuperao dos mananciais. O governo federal investe por meio do Plano de Acelerao do Crescimento (PAC), cerca de 250 milhes de reais a fundo perdido para os projetos de urbanizao de favelas; o governo do estado atua por meio do Projeto Mananciais, coordenado pela Secretaria de Saneamento e Energia, com recursos prprios e do BIRD; e a prefeitura, atravs do Programa Guarapiranga e Billings, investe recursos do oramento municipal e recebe os recursos do PAC. Embora sobre o mesmo territrio, as fontes de recursos e as reas que recebem podem ser diferentes, por exemplo, as reas de So Paulo que recebem recursos do Projeto Mananciais que envolvem verbas do BIRD no so as mesmas nas quais as obras do PAC ocorrem. No 3 captulo dessa publicao trataremos mais de perto desses dois programas Projeto Mananciais e Programa Guarapiranga e Billings , mostrando um quadro atual das intervenes e recursos previstos at agora. Em sntese, eles se diferenciam: o Programa Guarapiranga e Billings, da Prefeitura de So Paulo, com o maior aporte financeiro, que so basicamente um programa de urbanizao de favelas e de intervenes em loteamentos muito densos e de infra-estrutura precria; enquanto que o Projeto Mananciais, do Estado, possui um leque de intervenes maior que envolve saneamento, menos recursos, mais municpios (So Bernardo do Campo e Guarulhos), portanto mais extenso do ponto de vista geogrfico, porm com maior concentrao de intervenes na Guarapiranga e Billings. Os oramentos so diferentes, bem como as fontes de recurso. O Banco Mundial est presente no Programa Mananciais e o Governo Federal no Programa Guarapiranga e Billings. O volumoso investimento e a articulao de diferentes nveis de governo para recuperar os mananciais de So Paulo no novidade, esse processo j aconteceu no Programa Guarapiranga envolvendo estado e municpio. No entanto devem ser reconhecidos como uma boa notcia: pela primeira vez ter uma parte de recursos obtidos a fundo perdido, os recursos da Unio; um volume significativo de recursos, que permi-

PAC Man Projeto anciais, Manan e Progra ciais ma Guarapi ranga e Billing s

2007

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te, se bem realizado, mudar a cara da regio dos mananciais. O enfoque dos programas citados, no entanto, saneamento ambiental por meio de execuo de projetos de infra-estrutura e habitacionais, o que essencial, dado o quadro da ocupao consolidada. No entanto, vale destacar que os investimentos para reverter a dinmica de ocupao das franjas ainda so tmidos no mbito desses programas, que agem de modo paliativo e reforam o padro excludente, expulsando a populao de baixa renda para fora das reas mais valorizadas, infra-estruturadas e centrais. Nesse sentido, apesar de detentores de recursos, os programas estudados no podem ser vistos como a garantia de que a Regio Metropolitana de So Paulo (RMSP) e seus 19 milhes de habitantes entraro definitivamente na rota da sustentabilidade em relao ao uso de seus recursos hdricos e abastecimento de gua. Isso porque os programas reproduzem o formato de interveno do Programa Guarapiranga, que, embora tenha resultados positivos em relao a urbanizao de favelas, no evitou uma piora na qualidade da gua dos mananciais da regio e tampouco forneceu solues adequadas para reverter as tendncias de degradao das bacias hidrogrficas, como a ocupao desordenada da regio, desmatamento das margens das represas e lanamento de esgoto nos rios e crregos, que redundam exatamente na diminuio da qualidade da gua de todos os reservatrios da RMSP. Para que estes processos sejam revertidos, outras aes precisam ser propostas e executadas na mesma escala e com montante de recursos equivalente, tais como: ampliar reas protegidas, aumentar e diversificar formas de tratamento de esgoto, impedir o avano da mancha urbana sobre reas ainda protegidas e produtoras de gua; entre outras. Ainda assim, o desafio maior est no campo da transparncia da gesto. Considerando este volume de recursos, e o desejo da sociedade civil acompanhar, informar e monitorar a gesto pblica, essa ter que ser eficiente, comunicativa, criando novas formas de pactuar decises com os cidados. Dever no apenas fornecer informaes gerais sobre os programas, mas tambm disponibilizar informaes sobre a melhoria ambiental, urbanstica e da qualidade da gua antes e depois da execuo de cada uma das obras, preferencialmente na unidade da microbacia. Alm dessa articulao que envolve recursos, a gesto municipal Serra-Kassab criou o projeto Operao Defesa das guas, que tem como objetivo controlar, recuperar e urbanizar os mananciais de So Paulo e

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seu entorno. um projeto que envolve rgos do governo do Estado (Secretarias do Meio Ambiente, Saneamento e Energia/Sabesp/EMAE, Habitao/CDHU, e Segurana Pblica), e da Prefeitura (Secretarias do Verde e Meio Ambiente, das Subprefeituras, da Habitao, do Governo/ Guarda Civil Metropolitana), sob responsabilidade da Secre-

o Opera guas s a d a Defes

2007

taria de Governo do Municpio. Este programa teve continuidade na atual gesto do prefeito Kassab e tm como foco de ao coibir novas ocupaes intensificando a fiscalizao. No que tange a remoo de habitaes consolidadas que visam a liberao de rea para execuo de obras de recuperao das margens da represa, no entanto, tem realizado aes de desfazimento

de casas sem equacionar devidamente a soluo habitacional das famlias. Ou seja, a indenizao aos moradores no valor de 5 mil a 8 mil reais (aos 5 mil reais h um acrscimo de 3 mil reais oferecidos pelas empreiteiras que realizaro as obras), no garante aquisio de moradia de boa qualidade, em rea infra-estruturada e fora da rea de proteo ao manancial. Dessa forma, justifica-se do ponto de vista ambiental a remoo, pela defesa da represa e, no fim das contas, provoca a ocupao irregular e precria em outros locais frgeis do ponto de vista ambiental. A populao expulsa para situaes muitas vezes piores, ou se v obrigada a retornar a cidade de origem sem nenhuma proteo social. Dessa forma, se mantm o tratamento cindido das questes ambientais e habitacionais dos programas pblicos. Como reao, moradores organizados e articulados a movimentos de moradia tm exigido junto a prefeitura outras formas de proviso habitacional para essas famlias, buscando negociao e a no reproduo do conhecido processo de segregao socioespacial.

Dois grandes projetos na regio dos mananciais sul de So Paulo


H ainda, no perodo recente, dois grandes projetos em andamento na regio, cuja previso dos impactos sobre a qualidade da gua podem ser negativos: o Projeto Flotao e a implementao do Trecho Sul do Rodoanel Mrio Covas.

70 Mananciais: diagnstico e polticas habitacionais

Fruns, Defensoria Pblica e Ministrio Pblico


Na histria de ocupao dos mananciais na regio sul de So Paulo, a luta por polticas pblicas que ao mesmo tempo garantam o meio ambiente preservado, o abastecimento de gua em quantidade e qualidade e o reconhecimento do direito moradia para as populaes que vivem precariamente aglutinou atores sociais e promoveu a formao e o fortalecimento de fruns e organizaes que se manifestam e exercem o controle sobre a poltica pblica desenvolvida tanto no municpio como no Estado. Lutas que tm como objetivo sanear e urbanizar ocupaes em reas de mananciais, ao mesmo tempo que envolvem tambm garantir a permanncia da populao mais pobre nas reas centrais, j infra-estruturadas. Um exemplo desses fruns so o Frum de Parelheiros ou o Frum em Defesa da Vida contra a Violncia.1 A luta pela melhoria das condies dos mananciais evidenciou tambm o papel de outros entes federativos como, por exemplo, o Ministrio das Cidades, a Caixa Econmica Federal, que idealizaram o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), cujas obras em So Paulo concentram-se nos projetos de urbanizao de favelas em rea de mananciais. Uma novidade na luta pelo adiamento ou cancelamento de processos de reintegrao de posse e despejos foi a criao da Defensoria Pblica do Estado de So Paulo, em janeiro de 2006, um novo ator que vem sendo constantemente acionado pelos movimentos por moradia, na luta pela permanncia, pelos direitos moradia e direito cidade. No caso dos mananciais, em particular, um ator destacase nesse processo: o Ministrio Pblico. Em paralelo crise
1 Frum em Defesa da Vida contra a Violncia tem mais de 10 anos de existncia e uma articulao que envolve organizaes da sociedade civil que envolve profissionais da sade, ambientalistas, gestores das escolas da regio, operadores do direto, em prol da luta por direitos. Dentre as organizaes, cito por exemplo: Centro de Direitos Humanos e Educao Popular (Cedhep), associaes de defesa da mulher como Maria Mari, organizaes ligadas preservao do meio ambiente como o Instituto Socioambiental (ISA), SOS Guarapiranga, o SOS Mata Atlntica, entre outras.

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da qualidade da gua que ocorreu nos anos 80, se intensificou a ao do Ministrio Pblico na fiscalizao da no aplicao das leis de parcelamento do solo e das leis ambientais por parte do poder pblico municipal, estadual e dos loteadores. Nessas aes, o Ministrio Pblico organizou informaes e direcionou as aes dos governos municipais em rea de mananciais, muitas vezes pautando onde seriam as intervenes, o permetro de interveno, a necessidade de manuteno da populao afetada. Alm disso, na tentativa de combater a expanso da irregularidade e buscar minimizar a degradao ambiental, algumas das aes civis promovidas pelo Ministrio Pblico foram resolvidas por meio de um acordo entre os envolvidos na ao. Nesse acordo ficaram estabelecidas responsabilidades para viabilizar aes de recuperao ambiental. Nos municpios de So Bernardo do Campo e Santo Andr, os Termos de Ajustamento de Conduta (TAC)2 permitiram a realizao de projetospiloto para a recuperao ambiental, em troca da permanncia dos moradores.
2 Lei n o 7.347/85. Disciplina a ao civil pblica de responsabilidade por danos causados ao meio-ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico, ordem urbanstica e a qualquer outro interesse difuso ou coletivo. Conforme seu art. 5, os rgos pblicos legitimados Ministrio Pblico, Unio, Estados, municpios, autarquia, empresa pblica, fundao, sociedade de economia mista, podem propor aes civis pblicas e podem tomar dos interessados compromisso de ajustamento de sua conduta s exigncias legais, mediante cominaes, que ter eficcia de ttulo executivo extrajudicial.

O primeiro o Projeto Sistema de Flotao (Sistema de melhoria de qualidade das guas do complexo hidroenergtico Pinheiros-Billings para fins de uso mltiplo), do Governo do Estado de So Paulo, que prev o bombeamento de 50 mil litros de gua por segundo dos rios Pinheiros e Tiet para o reservatrio Billings. O objetivo principal declarado no Projeto o de garantir a qualidade da gua exigida para o bombeamento para a produo de energia eltrica em Henry Borden. H tambm outros objetivos como melhorar a qualidade de gua do Rio Pinheiros e aumentar a disponibilidade hdrica do reservatrio Billings.

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luciana ferrara/2008

Jardim Gaivotas, Bacia da Billings, So Paulo (SP), 2008

luciana ferrara/2008

Represa Billibgs, Pennsula do Cocaia, So Paulo (SP), 2008

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Dentre os impactos possveis esto: o aumento de carga de poluio uma vez que o processo inclui a adio de produtos qumicos e o bombeamento de um grande volume de gua do Rio Pinheiros, sem adequado tratamento, para a represa, que utilizada para abastecimento pblico da cidade de So Paulo (atravs da interligao do Brao Taquacetuba da Billings com a Guarapiranga) e do ABC; e a possibilidade da ressuspenso de poluentes, em especial metais, acumulados no fundo do reservatrio. Notcias veiculadas recentemente na imprensa29 sobre os dados obtidos com os testes da Flotao mostram que boa parte das amostras ainda encontram-se fora dos padres adequados (17,4% do total das amostras). Nesse sentido, vale destacar que os potenciais impactos negativos da Flotao do Rio Pinheiros na qualidade da gua da Billings podem comprometer os resultados positivos esperados com o enorme volume de recursos a ser investido pela Unio, Governo do Estado e Prefeitura de So Paulo para sanear esse mesmo manancial. O segundo o empreendimento Rodoanel Mrio Covas, projeto prioritrio de transportes do Governo do Estado, consiste em um anel rodovirio definido como de classe zero isso significa que no dever ter acessos previstos alm dos que j esto no seu projeto localizado em uma faixa que varia entre 20 e 40 km do centro da capital paulista, integrando os principais eixos rodovirios que conectam a Regio Metropolitana de So Paulo com o interior e litoral do estado, bem como com outras capitais brasileiras. O Rodoanel foi concebido com o objetivo de solucionar o trnsito da capital em especial o das marginais e criar uma alternativa para que os caminhes de passagem possam transpor a mancha urbana da RMSP mais eficientemente. O Trecho Sul do Rodoanel Mrio Covas, corta as Bacias Guarapiranga e Billings, que so responsveis pelo abastecimento de quase 6 milhes de moradores da Grande So Paulo. Na Billings, a poro que est sendo diretamente impactada pelo Trecho Sul do Rodoanel,corresponde a 16% da rea da bacia e compreende mais de 20% da rea da Represa Billings, o ponto de captao de gua do Rio Grande (localizado a menos de 300 metros da rodovia), que abastece grande parte do ABC Pau29 JORNAL ABCD MAIOR - 16/11/2008 - MEIO AMBIENTE. Manchete: Flotao no seria aprovada se testes terminassem hoje.

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lista. Na Guarapiranga, a rea afetada equivale a 12% da bacia formadora da represa. Para a construo do Rodoanel, esto sendo suprimidos em torno de 700 hectares de vegetao, incluindo vegetao nativa e reas de campo antrpico. Ao longo de seu traado, existem mais de 70 ncleos urbanos precrios que sofrero impactos de desapropriao, aumento do trnsito de caminhes, barulho e poluio. Para compensar parte dos impactos do Rodoanel, sero implantados parques na regio do municpio de So Paulo, que constituem uma conquista da prefeitura durante o processo de licenciamento ambiental do empreendimento.

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Parte II

As diferentes formas de habitar os mananciais


Esse captulo apresenta um quadro da habitao irregular e precria, fazendo um recorte sobre o amplo espectro dos tipos de produo habitacional, que envolve as edificaes construdas pelos prprios moradores em loteamentos irregulares ou no, divididas aqui em favelas e loteamentos irregulares, considerando que para a formulao de uma poltica pblica para recuperao e proteo dos mananciais, as favelas e loteamentos so objetos chave para interveno. Optamos por fazer um recorte no tema habitacional, considerando apenas quais so os passivos e os projetos para a rea de mananciais em So Paulo. Essa opo foi feita para considerarmos quais so os projetos necessrios para sanear a rea ambientalmente frgil ocupada. Certamente sanear e urbanizar uma rea ocupada sobre territrio produtor de gua um eixo de uma poltica habitacional para a proteo dos mananciais. Esta, para ser mais completa e tratar a urbanizao de forma preventiva, deve ampliar o recorte territorial e dar respostas s dinmicas metropolitanas, regionais e at mesmo nacionais, que influenciam a ocupao dos mananciais e os processos de degradao da qualidade da gua.

As favelas no municpio de So Paulo, a partir de 1970


De fato, a partir da dcada de 1970 as favelas no pararam de crescer em So Paulo, conforme mostra a tabela 1. Na dcada de 1970 as favelas passaram a ter uma presena expressiva e tomaram uma dimenso que no poderia ser ignorada pelo poder pblico. Nesse sentido, iniciaram-se aes que foram tanto o reconhecimento desta realidade com a realizao do censo de favelas como as intervenes de remoo e posteriormente de urbanizao. A primeira contagem de favelas ocorreu em 1971, mas o primeiro Censo da Prefeitura de So Paulo foi realizado em 1973, cujas informaes foram sistematizadas na publicao Boletim HABI Informador das atividades tcnicas do Departamento de Habitao e Trabalho.

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Tabela 1. Relao entre a populao favelada e a populao do Municpio


Ano Populao favelada Populao do MSP Relao entre populao favelada e total do MSP (%) Fontes: (1) Cadastro de Favelas do Municpio, apud Taschner (1999). (2) Estimativa de Taschner (1999) a partir de cadastro da Eletropaulo e pesquisa de campo. (3) Censo de favelas do Municpio de So Paulo, SEHAB, 1987. (4) Estimativas elaboradas pelo CEM (2002), a partir da cartografia oficial de favelas e dados do censo IBGE. 1973 (1) 71.840 6.590.826 1,1% 1980 (2) 594.527 8.493.226 5,2% 1987 (3) 815.450 9.108.854 8,9% 1991 (4) 891.673 9.646.185 9,24% 2000 (4) 1.160.597 10.434.252 11,12%

Segundo este documento, o levantamento de 1973 foi o primeiro a ser considerado pela prefeitura, pois o nmero de favelas e barracos conhecidos de 1971 no resultaram de levantamento sistemtico. Por isso, o incremento que ocorreu de 1971 para 1973 no corresponde necessariamente ao incremento real nesse perodo. A diviso administrativa adotada no levantamento foram as 12 Administraes Regionais (diviso anterior de 1973, data da publicao referida). Como resultado concluiu-se que De um total de 542 aglomerados, com 14.504 barracos, foram processados 334 (61,6%) com 8.345 barracos (57,5%) nmero que se considerou suficiente para indicar tendncias e caractersticas prprias da populao favelada no Municpio. Conforme o mapa Favelas no Municpio de So Paulo por perodo (ano de ocupao)1, na dcada de 1970 o aumento das ocupaes de favelas na rea de proteo aos mananciais foi mais expressivo, concentrando-se nos limites da mancha urbana, tanto ao norte das bacias Billings e Guarapiranga quanto entre suas represas. Em 1987 foi feito outro censo de favelas, com uma metodologia mais detalhada e clara em relao de 1973, no qual todas as quadras foram levantadas, gerando dados mais precisos. Aps esse levantamento, os tcnicos da prefeitura atualizavam as informaes a
1 Mapa elaborado a partir da base de polgonos de favelas 2007 disponvel no sistema habisp via site www. habisp.inf.br. Cabe observar que esse mapa no apresenta uma evoluo do permetro da favela mas situa em que momento a mesma surgiu. Essa informao imprecisa j que obtida por meio da declarao dos moradores.

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Tabela 2. Nmero de favelas e barracos no Municpio de So Paulo, 1971/1973


FAVELAS AARR Lapa Penha So Miguel Mooca Pinheiros S Pirituba / Perus Santo Amaro Vila Mariana Santana Freguesia do Ipiranga total 1971 6 13 7 7 35 3 2 23 14 23 15 15 163 1973 7 16 16 12 71 5 8 115 84 59 110 39 542 Incremento percentual 0,2 23,1 128,6 71,4 102,9 66,7 300 400 500 156,5 633,3 160 232,7 1971 1206 531 594 194 1061 11 11 574 646 989 741 1994 8552 BARRACOS 1973 886 499 1097 168 1350 67 89 3087 1102 1131 1996 3032 14504 Incremento percentual -26 -6 84,7 -13,4 27,2 509,1 709,1 437,8 70,6 14,4 169,4 52,1 69,6

Fonte: HABI-COPED - Boletim HABI Informador das atividades tcnicas do Departamento de Habitao e Trabalho, 1973.

partir de denncias e conhecimento resultante do contato dirio com a realidade dos bairros. A contagem do censo de 1987 resultou num total de 150.452 domiclios e 1.592 favelas. Considerando o mesmo recorte territorial de 1973, na zona sul, a Administrao Regional de Santo Amaro, totalizou 9.390 domiclios. Em relao ao total, representava 6,24%. Mesmo no sendo possvel estimar ao certo qual a porcentagem do total destes domiclios que estariam localizados na rea de proteo aos mananciais, pode-se dizer que houve um crescimento muito expressivo de domiclios em favelas na zona sul como um todo. O mapeamento dessas favelas foi feito manualmente, sobre a base cartogrfica do MOC. Em 1993 a Fipe/USP fez um estudo, cuja metodologia adotada em relao geometria das favelas foi muito criticada tanto pelos acadmicos, como pela prpria prefeitura, resultou em nmeros superestimados.

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Laboratrio de Geoprocessamento do Instituto Socioambiental (ISA)

Mapa 10. Favelas no Municpio de So Paulo por perodo (ano de ocupao)

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Apesar de a prefeitura buscar atualizar periodicamente (a cada sete anos) sua base cartogrfica e de dados sobre as favelas, e ao mesmo tempo haver um ritmo acelerado na mudana de tecnologia dos sistemas de informao e geoprocessamento que requerem investimentos continuados, o resultado desses levantamentos e censos de difcil uso e no possibilitam, por exemplo, um acompanhamento sistemtico da evoluo dos permetros dessas ocupaes. Conforme explicitado pelo CEM (Centro de Estudos da Metrpole), em meio a esta complexidade metodolgica e conceitual, so gerados nmeros impressionantes, como os produzidos pelos chamados Censos de Favelas, realizados periodicamente pela Prefeitura do Municpio de So Paulo. Entre os Censos de 1987 e 1993, a populao favelada teria passado de 800 mil para 1,9 milho de habitantes, mais do que dobrando em 6 anos. Em 1993, data da ltima atualizao do Censo de favelas da Prefeitura, a populao favelada corresponderia a quase 20% da populao total do municpio, tendo crescido espantosa taxa de 15,2% ao ano entre 1987 e 1993 (Dirio Oficial de So Paulo, 1995). Os dados dos censos demogrficos, porm, contam uma outra histria. A chamada populao residente em setores subnormais, o conceito de favelas do IBGE, nunca teria ultrapassado de 900 mil, tanto nos Censos de 1991 e de 2000, quanto na Contagem Populacional de 1996. De forma similar, apesar de apresentar trajetria crescente, os ritmos de crescimento da populao residente nestes locais seriam superiores da populao total, embora muito mais moderados do que o diagnosticado pela prefeitura municipal. Segundo o IBGE, entre 1980 e 2000, a populao em setores subnormais apresentou uma taxa de crescimento anual de 4,5% ao ano, contra 1,0% ao ano da populao total. Entre 1991 e 2000, essa taxa seria de 3,7 % ao ano, contra 0,9 % ao ano da populao total. A Tabela 4 resume estes resultados. Em convnio com a PMSP, o CEM elaborou uma nova base cartogrfica de favelas2 municipais partindo da comparao das informaes de 1987 e 1993 com os dados dos Censos Demogrficos (IBGE) relativos aos setores
2 O conceito de favela adotado pela Prefeitura de So Paulo consiste em ncleos habitacionais precrios, formados a partir da ocupao irregular de terrenos pblicos ou particulares, onde se apresentam associados o problema da posse da terra com elevado grau de carncias: de infra-estrutura urbana, servios pblicos e renda pessoal dos moradores. (Plano Municipal de Habitao, verso para debate, agosto 2003).

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Tabela 4. Populao favelada do municpio de So Paulo, segundo os Censos Demogrficos, Censo de favelas de 1987 e Estimativas realizadas pela Prefeitura de So Paulo
ANOS 1980 1987 1991 1996 2000 Total 8.493.226 9.209.853 (*) 9.646.185 9.839.066 10.434.252 Setores Subnormais 375.023 530.822 (*) 647.400 748.455 896.005 815.450 891.673 1.160.597 Populao favelada PMSP

(*) dado interpolado geometricamente. Fonte: IBGE, CEM, CEBRAP e PMSP , 2000.

censitrios subnormais de 1991 e 2000, e desenvolveu uma nova metodologia que se baseia num sistema de informaes geogrficas, permitindo estimar a populao ao comparar os desenhos das favelas (da prefeitura) com os setores censitrios (do IBGE). Escolheram densidades demogrficas medianas como parmetro principal das estimativas. Com essa estimativa, a pesquisa do CEM concluiu que, em primeiro lugar, possvel afirmar que, tanto a proporo da populao paulistana que vive em favelas, quanto o seu crescimento no perodo recente, foi muito inferior ao que considera a literatura. Sob este ponto de vista, portanto, as evidncias rejeitam fortemente a existncia de uma exploso da populao moradora de ncleos de favela em So Paulo. As informaes apresentadas confirmam, de maneira geral, os resultados do exerccio anterior sobre 1996. Por outro lado, a populao favelada de So Paulo tem crescido a taxas superiores s da populao do Municpio, o que equivale a dizer que sua proporo se elevou na ltima dcada. Os dados de setores subnormais, embora subestimados, apontam para um importante crescimento da populao favelada entre 1991 e 2000, numa taxa de 3,7% ao ano, 4 vezes superior mdia da metrpole. Esta estimativa indica uma taxa mais reduzida 2,97% aa, mas muito superior taxa de crescimento da populao total 0,9% aa. Esse crescimento se deu principalmente pela elevao da rea total de favelas (que cresceu 24% na dcada), mas tam-

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bm pelo aumento da densidade mdia das favelas (que subiu de 360 para 380 habitantes por hectare 6 % de aumento). Os dados apontam, portanto, para um importante processo de favelizao no Municpio de So Paulo na dcada de 1990. Esse processo d alguma substncia ao argumento produzido por diversos autores como Kowarick (2001) relativo ao agravamento das condies sociais da metrpole ao longo dos ltimos vinte anos, mas em um patamar muito mais baixo do que o descrito pela literatura com base nas estimativas da FIPE. Em 2008 a Secretaria de Habitao da Prefeitura de So Paulo disponibilizou informaes sobre favelas e loteamentos irregulares, na internet, por meio do sistema denominado Habisp. Apesar de ainda estar em fase de desenvolvimento, e com dados estimativos, o que torna seu uso limitado, o ISA elaborou o mapa Favelas, Ncleos e Loteamentos Irregulares no Municpio de So Paulo que contm a base de favelas atualizadas a partir da base da cartografia de favelas 2000, feito pelo CEM. No Habisp foi feita uma diferenciao entre favelas e ncleos, que so as favelas urbanizadas.

As favelas nas reas de proteo aos mananciais


O documento Plano Municipal de Habitao, verso para debate 2003 contm uma tabulao especial das favelas localizadas nas reas de proteo aos mananciais, elaborada a partir de dados do censo, e seguindo a mesma metodologia utilizada nas demais estimativas sobre as favelas da cidade. Estes resultados so apresentados na Tabela 5 a seguir. A tabela 5 caracteriza a situao das favelas que se situam nas reas de mananciais no Municpio de So Paulo segundo as variveis selecionadas para tanto, a partir dos dados fornecidos pelo IBGE. Apresenta 51.825 domiclios onde moram 204.435 pessoas, representando 17,75% do total de domiclios em favelas. Considerando-se apenas o total da populao em reas de mananciais do Municpio que era de 968.231 habitantes em 2000 (IBGE), os moradores de favelas representam 21,11% desse contingente, ou seja, uma relao entre favelados e no favelados 2 vezes superior mdia da cidade. Alm de representar uma populao significativa, o mapa Favelas no Municpio de So Paulo por pero-

84 Mananciais: diagnstico e polticas habitacionais

Tabela 5. Indicadores relativos s favelas localizadas nas bacias Guarapiranga e Billings (reas de mananciais) e no Municpio de So Paulo, 2000.
Favelas Guarapiranga Nos absolutos Nos relativos(%) Nos absolutos Nos relativos(%) 96.635 24.278 22.298 14.140 19.906 7.067 3.853 9.545 5.136 2.391 14.772 7.719 10.461 4.224 1.632 182 28 319 10.535 7.424 8.517 8.427 10.640 10.451 9.692 29.500 1.449 8,72 11,01 10,81 10,03 30,53 1,50 8,81 7,68 10,90 348 11.740 8.336 9.689 9.081 11.110 11.115 11.237 34.003 1.489 10,89 7,73 8,99 8,42 10,31 10,31 10,42 31,54 1,38 0,12 67 0,75 279 6,72 2.520 17,40 5.815 43,09 11.437 41,52 21,11 9,15 1,10 0,24 31,79 7.429 26,97 15,29 15.472 14,35 9,85 3.050 11,07 21,15 5.634 20,45 10.770 5.441 30.244 15.148 21.935 10.039 4.146 461 96 335 22.275 15.760 18.206 17.507 21.750 21.566 20.929 63.504 2.938 10,90 7,71 8,91 8,56 10,64 10,55 10,24 31,06 1,44 39,37 9.990 36,27 19.536 15,87 4.065 14,76 7.918 29,11 7.119 25,84 14.186 81,99 21.938 79,64 41.843 58,24 7.428 26,96 21.568 41,62 80,74 27,37 15,28 37,70 20,78 10,50 14,79 29,23 42,33 19,47 8,00 0,89 0,19 91,84 26.567 96,44 48.865 94,29 27.547 51.825 107.800 204.435 Nos absolutos Nos relativos(%) Nos absolutos 1.160.597 291.983 280.270 143.585 239.335 80.137 48.852 112.097 59.663 30.317 177.971 86.986 126.780 52.667 22.299 2.753 438 335 123.678 88.578 102.835 100.306 128.326 126.228 116.703 354.346 19.597 10,66 7,63 8,86 8,64 11,06 10,88 10,06 30,53 1,69 95,99 49,18 81,97 27,45 16,73 38,39 20,43 10,38 15,33 29,79 43,42 18,04 7,64 0,94 0,15 Favelas Billings Favelas Guarapiranga e Billings Favelas no municpio de So Paulo Nos relativos(%)

Indicadores

Populao

Domiclios

Com gua

Com esgoto

Com lixo

Chefes mulheres

Chefes analfabetos

Chefes 1o ciclo incompleto

Chefes 1o ciclo completo

Chefes com 1o grau completo

Pessoas analfabetas

Chefes de 0 a 1 SM

Chefes de 1 a 3 SM

Chefes de 3 a 5 SM

Chefes de 5 a 10 SM

Chefes de 10 a 20 SM

Chefes de 20 ou + SM

Rendimento Mdio(em reais)

Pessoas de 0 a 3 anos

Pessoas de 4 a 6 anos

Pessoas de 7 a 10 anos

Pessoas de 11 a 14 anos

Pessoas de 15 a 19 anos

Pessoas de 20 a 24 anos

Fonte: CEM/CEBRAP , elaborado a partir dos dados do Censo IBGE 2000 e de cartografia pela PMSP (mananciais) e CEM/PMSP (favelas), 2003.

Mananciais: diagnstico e polticas habitacionais

Pessoas de 25 a 29 anos

Pessoas de 30 a 64 anos

85

Pessoas de 65 anos ou mais

do (ano de ocupao) mostra que grande parte dessas ocupaes existe h mais de 20 anos, o que expressa uma situao de consolidao desse tipo de ocupao urbana. Parte dessas favelas j recebeu obras de saneamento e urbanizao, como mostra o mapa que ilustra as reas das fases 1 e 2 do Programa Mananciais. No entanto, os dados disponveis ainda no permitem quantificar o nmero de favelas que ainda no foram contempladas no Programa. Uma das dificuldades de realizar esse clculo est no fato de que a base de favelas atualizada e que se encontra disponvel no Habisp diferente da fornecida pelo Programa Mananciais, o que poderia gerar um resultado equivocado. De qualquer forma, esse tipo de anlise relevante para a formulao de polticas de habitao, no sentido de enquadrar o tipo de assentamento e suas demandas (se proviso, remoo ou urbanizao ou ainda uma combinao entre elas). O dado apresentado pela Prefeitura Municipal de So Paulo nesse sentido que todo o universo de domiclios localizados em favelas do Municpio constitui demanda por regularizao fundiria pois todas as famlias vivem situao de insegurana, definida pela ausncia de garantias quanto posse dos terrenos ocupados. Por outro lado, esse mesmo universo de domiclios, excludo apenas o conjunto de 10.677 domiclios ou famlias j beneficiados por obras do Programa Guarapiranga, apresenta necessidades de obras de urbanizao de favelas (SEHAB/PMSP, 2003). Comparando-se os dados dos indicadores socioeconmicos relativos a essas famlias, de modo geral, apresentam-se similares aos das demais favelas do Municpio, observando-se uma discreta variao positiva nos indicadores de renda, a qual proveniente das famlias moradoras na bacia Billings. Com relao aos dados de infra-estrutura, todavia, observa-se indicadores inferiores aos das demais favelas do Municpio, com destaque para a ausncia de infra-estrutura de esgotos, especialmente no caso da bacia Billings onde apenas 27% dos domiclios so servidos por esgotamento sanitrio. O panorama das condies de vida nas favelas do Municpio de So Paulo requer, ainda, uma referncia sobre o problema do congestio-

86 Mananciais: diagnstico e polticas habitacionais

Box sntese:
O captulo mostra, em sntese, que a rea urbanizada da poro sul dos mananciais do municpio de So Paulo o local de moradia de uma populao de 971 mil pessoas 453 mil na Billings e 518 mil na Guarapiranga (IBGE, 2000).1 Desses, aproximadamente 204 so moradores de favelas 97 mil na Guarapiranga e 107 mil na Billings , 21% da populao que mora em mananciais, nmero que representa 17,6% do total de populao de favelas em So Paulo (CEM, 2003).
1 Segundo o Censo IBGE de 2000, a populao total que morava na Bacia Billings de aproximadamente 853 mil pessoas em 2000, destas 453 mil em So Paulo; e cerca de 766 mil na Bacia Guarapiranga, destes 518 moram em So Paulo.

namento habitacional. Ainda que a mdia de habitantes por domiclio nas favelas seja de 3,97 e portanto pouco superior mdia de 3,49 relativa ao Municpio, os dados do censo apontam para a existncia de mais de 20 mil domiclios em favelas (cerca de 7% do total) com mais de 7 moradores, indicador que, associado precariedade e dimenses exguas que geralmente caracterizam as edificaes, define um agravamento das condies de moradia dessas famlias. O adensamento populacional tem conseqncias no espao construdo e na habitabilidade dos domiclios, pois as famlias acabam verticalizando a unidade habitacional.

Os loteamentos perifricos, a partir de 1970


A partir da dcada de 1940 at 1970, era clara a resultante da expanso do trip loteamento de periferia autoconstruo casa prpria moldando um tecido urbano onde os pobres residiam em espaos cada vez mais perifricos. O custo dos aluguis e dos terrenos nas reas j urbanizadas foravam a ocupao de territrios cada vez mais distantes, em reas muitas vezes sem infra-estrutura (Baltrusis e Pasternak,

Mananciais: diagnstico e polticas habitacionais

87

2003). Em 1970 o ritmo de abertura de novos loteamentos se reduziu, sem configurar uma exausto desse processo, ao mesmo tempo em que as favelas comearam a se tornar mais numerosas na cidade como um todo. Ao longo de todo esse perodo os loteamentos irregulares foram recebendo melhorias, em funo da capacidade de presso dos moradores e do prprio processo de crescimento da cidade, independentemente da sua regularizao jurdica em relao ao registro pblico do parcelamento do solo e obteno de escrituras individuais para os adquirentes de lotes. Nas reas de proteo aos mananciais, apesar das restries impostas pela legislao estadual, a abertura de loteamentos no cessou. Como mostra o mapa Favelas, ncleos e loteamentos irregulares, os loteamentos tiveram uma expanso significativa at a dcada de 1980, mesmo em situao irregular, mas essa expanso ocorreu em maior descontinuidade com a mancha urbanizada. Entre 1991 e 2000, percebe-se um decrscimo no ritmo de crescimento horizontal, mas um adensamento de reas j ocupadas (tanto em favelas como em loteamentos). Apenas no incio dos anos 1980, a Prefeitura deu incio a uma poltica de regularizao em massa dos loteamentos, quando uma parte destes j estavam inseridos na mancha urbana consolidada da cidade. Nas reas de mananciais, devido lei, a impossibilidade de implantao de infra-estrutura manteve os loteamentos em situao precria por muito tempo. At que a situao de poluio do reservatrio tornou-se calamitosa e forou uma interveno diferenciada para sanear essas reas foi elaborado o Programa Guarapiranga, em 1992. Em 1990, a Prefeitura de So Paulo, por meio de publicao da Secretaria Municipal de Planejamento So Paulo: Crise e Mudana observou que nessa ocasio havia ainda em seus rgos especializados 2.500 processos de loteamentos irregulares em andamento, envolvendo uma rea de 13.080 hectares, isto , 16% da rea do municpio. Ressaltava tambm que a maior extenso territorial clandestina situava-se na zona sul, onde 161 loteamentos clandestinos ocupavam a rea dos mananciais (Xavier e Sampaio, 2003). Apesar da orientao da poltica voltar-se para a regularizao e da aprovao de leis municipais, bem como da criao de um depar-

88 Mananciais: diagnstico e polticas habitacionais

Mapa 11. Favelas, ncleos e loteamentos irregulares, 2007

Laboratrio de Geoprocessamento do Instituto Socioambiental (ISA)

Mananciais: diagnstico e polticas habitacionais

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tamento junto SEHAB, especificamente destinados ao tratamento da questo, ainda existem mais de 3 mil processos administrativos relativos ao parcelamento do solo irregular, que tramitam dentro da Prefeitura, segunda consta no documento base do Plano Municipal de Habitao, verso para debate 2003. Segundo Sampaio e Xavier, o mais grave que um tero desses loteamentos, isto , cerca de mil, encontra-se em reas de proteo de mananciais, provocando danos irreparveis s guas que abastecem a populao da cidade3 (Xavier e Sampaio, 2003). Considerando que a forma do loteamento se generalizou, pode-se dizer que do ponto de vista urbanstico e do perfil scio econmico dos moradores, esses processos abrangem um universo bastante heterogneo. Seguindo esta premissa, o Municpio fez a estimativa da populao moradora de loteamentos irregulares pertencentes demanda habitacional prioritria do Plano Municipal de Habitao do mesmo modo que a das favelas, com a consultoria do CEM/CEBRAP, a partir da base cartogrfica digital dos loteamentos existente na SEHAB e dos dados do censo IBGE 2000, mas teve de assumir procedimentos metodolgicos especficos,4 visando a identificao dos grupos mais carentes e vulnerveis. De forma esquemtica, esses loteamentos se caracterizam, segundo os dados da PMH, da seguinte forma:
Loteamentos de 0 a 5 SM:
integrado por 833 loteamentos, que totalizam 1.062.158 habitantes em 283.476 domiclios depois de descontadas as favelas em seu interior. Considerando-se o total de domiclios nesses permetros, antes de descontadas as favelas, estas representariam 15% dos domiclios. A rea ocupada pelos 833 loteamentos corresponde a 9.534 hectares, perfazendo uma
3 RESOLO Regularizao de Loteamentos no Municpio de So Paulo, So Paulo, Portela Boldarini, Arquitetura e Urbanismo, 2003. 4 Esses procedimentos especficos envolveram trs tipos de operaes: (1) foram eliminados os polgonos com rea inferior a 5.000 m que correspondem grande maioria dos casos de desdobro de lotes, (totalizando 683 pequenos polgonos) que so uma categoria diferente da irregularidade do parcelamento do loteamento; (2) No caso dos permetros de favelas existentes no interior dos loteamentos, procedeu-se estimao do total de moradores destes e, em seguida, ao desconto da populao correspondente s favelas que j havia sido previamente estimada e contabilizada; (3) os loteamentos foram divididos em trs grupos, segundo a mdia da renda dos chefes de famlia que os habitavam em 2000.

90 Mananciais: diagnstico e polticas habitacionais

Tabela 6. Estimativas populacionais relativas a loteamentos irregulares em So Paulo


INDICADORES Populao Populao em favela no interior de Loteamentos Populao final Domiclios Domiclios em favelas no interior dos loteamentos Domiclios final Loteamentos de 0 a 5 SM 1.256.947 194.789 1.062.158 332.155 48.678 283.476 Loteamentos de 5 a 10 SM 435.996 20.655 415.342 123.557 5.185 118.373 Loteamentos de 10 e mais SM 131.487 11.000 120.487 40.360 2.797 37.563 Total de loteamentos 1.824.430 226.444 1.597.986 496.072 56.659 439.412

Fonte: CEM/CEBRAP , elaborado a partir dos dados do IBGE 2000 e de cartografia digitalizada pela PMSP

densidade mdia de 131,84 habitantes por hectare. Considerando-se que este grupo corresponde maior concentrao de famlias de baixa renda morando em loteamentos irregulares, observa-se que, em nmeros absolutos, esse contingente quase equivale ao que reside em favelas (pouco mais de um milho de pessoas) apresentando uma densidade mdia de 3,75 moradores por domiclio, ligeiramente inferior a encontrada nas favelas. Suas caractersticas demogrficas so tambm bastante similares, mas em termos socioeconmicos, os loteamentos de baixa renda apresentam indicadores um pouco melhores.

Loteamentos de 5 a 10 SM:
O segundo grupo, de loteamentos que apresentam a mdia da renda do chefe de 5 a 10 salrios mnimos, integra 327 loteamentos, em uma rea equivalente a 3.598 hectares, apresentando uma densidade mdia de 121 habitantes por hectare, mais baixa que a do grupo anterior. Descontadas as favelas no seu interior, o grupo apresenta 415.342 moradores, em 118.373 domiclios e uma densidade domiciliar de 3,5 pessoas por domiclio.

Mananciais: diagnstico e polticas habitacionais

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Loteamentos de 10 a mais SM:


O ltimo grupo, de loteamentos que apresentam a mdia da renda do chefe superior a 10 salrios, integra 81 loteamentos, ocupando uma rea total de 1.723 hectares, o que corresponde a uma densidade habitacional bastante baixa de 76 habitantes por hectare, denotando padro urbanstico muito superior ao encontrado nos assentamentos de baixa renda.

Em termos de densidade domiciliar este grupo apresenta 3,25 pessoas em mdia, por domiclio. Descontada a populao de favelas, que tambm proporcionalmente menor neste grupo, os loteamentos cuja mdia da renda do chefe superior a 10 salrios apresentam uma populao de 120.487 habitantes em 37.563 domiclios.

Os loteamentos em reas de proteo aos mananciais


Dos 1.241 polgonos que compem a base cartogrfica de loteamentos irregulares considerada para o Plano Municipal de Habitao, 254 esto localizados em reas de mananciais (em 2000), sendo que todos estes apresentam renda mdia do chefe inferior a 5 salrios mnimos, o que eliminou, neste caso, a caracterizao de loteamentos de renda mais alta. Os 254 loteamentos irregulares em reas de mananciais abrigam 56.862 domiclios onde residem 216.588 pessoas, j excludos os moradores de favelas no seu interior, para evitar-se dupla contagem. Os totais de moradores em loteamentos irregulares de baixa renda localizados em reas de mananciais representam 27,24% da populao total que mora em reas de mananciais no Municpio de So Paulo. Somados aos 21,11% que moram em favelas, tem-se que 48,35% da populao moradora nos mananciais encontra-se em situao de inadequao habitacional. A quantificao dos moradores em loteamentos de baixa renda nas bacias Guarapiranga e Billings apresentada na Tabela a seguir (SEHAB/PMSP, 2003). A tabela 8 a seguir apresenta alguns indicadores socioeconmicos que caracterizam essa populao. Comparando-se as duas bacias, elas

92 Mananciais: diagnstico e polticas habitacionais

Tabela 7. Populao e domiclios em loteamentos irregulares nas reas de mananciais (Bacias Guarapiranga e Billings), no municpio de So Paulo, 2000.
Loteamentos em Mananciais(Billings/ Guarapiranga) 263.758 47.171 216.588 68.546 11.684 56.862

VARIVEIS Populao Populao em favelas no interior de loteamentos Populao final Nmero de domiclios Nmero de domiclios em favelas no interior do loteamento Nmero de domiclios final

Guarapiranga 150.534 31.510 119.024 39.135 7.812 31.323

Billings 113.224 15.660 97.564 29.411 3.872 25.539

Fonte: CEM/CEBRAP , elaborado a partir de dados do Censo IBGE de 2000 e de cartografia digitalizada pela PMSP , SEHAB.

apresentam caractersticas muito similares em relao aos indicadores selecionados. Essa similaridade tambm pode ser observada em relao aos loteamentos de mesmo padro (0 a 5 SM) que se situam fora do manancial, em nmeros relativos. A maior diferena diz respeito s condies de infra-estrutura de saneamento que atende os domiclios. O ndice de domiclios com algum tipo de coleta de esgoto em loteamentos irregulares localizados em mananciais de 30% no caso da Billings e 60% na Guarapiranga enquanto que nos loteamentos fora dos mananciais essa varivel de 74,33%. Neste item, portanto, favelas e loteamentos irregulares de baixa renda se assemelham (nas favelas esses valores atingiram 27 e 58% respectivamente). Em relao coleta de lixo, contudo, os loteamentos apresentam ndices melhores, chegando a quase 93% de atendimento, contra 80,7% nas favelas (SEHAB/PMSP, 2003). Destaca-se que h um maior nmero de pessoas residindo em loteamentos irregulares com renda mdia do chefe entre 1 e 3 SM na Guarapiranga do que na Billings, apesar dos indicadores de infra-estrutura apresentarem situaes mais precrias na Billings. Chama ateno, tambm, a baixa escolaridade e a maior presena relativa de grupos etrios entre 15 e 24 anos, em ambas as bacias.

Mananciais: diagnstico e polticas habitacionais

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Tabela 8. Indicadores escolhidos em loteamentos irregulares nas reas de mananciais, por Bacia. Municpio de So Paulo, 2000.
Bacia Guarapiranga INDICADORES * Nos absolutos 150.534 39.135 37.036 24.863 36.486 9.870 4.307 11.817 8.165 5.100 17.083 10.846 13.389 8.308 5.500 907 184 3,07 13.853 10.116 12.090 12.088 16.292 16.040 15.110 51.619 Pessoas de 65 anos ou mais 3.326 11,57 8,45 10,09 10,09 13,60 13,39 12,62 34,29 2,78 11,01 30,2 20,87 13,03 11,35 27,71 34,21 21,23 14,05 2,32 0,47 25,22 93,23 63,53 94,64 29.411 24.305 8.947 27.120 7.121 3.059 8.267 6.367 4.199 12.547 7.569 10.258 6.518 4.279 673 115 3,11 10.379 7.613 9.007 9.333 12.374 12.183 11.069 38.855 2.411 10,58 7,76 9,18 9,51 12,61 12,42 11,28 34,32 2,46 82,64 30,42 92,21 24,21 10,40 28,11 21,65 14,28 11,08 25,74 34,88 22,16 14,55 2,29 0,39 113.224 Nos relativos(%) Nos absolutos Populao Domiclios Com gua Com esgoto Com lixo Chefes mulheres Chefes analfabetos Chefes 1o ciclo incompleto Chefes 1o ciclo completo Chefes com 1o grau completo Pessoas analfabetas Chefes de 0 a 1 SM Chefes de 1 a 3 SM Chefes de 3 a 5 SM Chefes de 5 a 10 SM Chefes de 10 a 20 SM Chefes de 20 ou + SM Rendimento Mdio do chefe(em reais) Pessoas de 0 a 3 anos Pessoas de 4 a 6 anos Pessoas de 7 a 10 anos Pessoas de 11 a 14 anos Pessoas de 15 a 19 anos Pessoas de 20 a 24 anos Pessoas de 25 a 29 anos Pessoas de 30 a 64 anos Bacia Billings Nos relativos(%)

Loteamantos em Mananciais(Guarapiranga e Billings) Nos absolutos 263.758 68.546 61.341 33.810 63.607 16.991 7.366 20.084 14.532 9.299 29.630 18.415 23.647 14.825 9.779 1.580 300 3,09 24.232 17.729 21.097 21.421 28.665 28.223 26.178 90.476 5.737

Nos relativos(%)

* A produo dos indicadores relativos aos domiclios foi realizada utilizando como denominador o total de domiclios em loteamentos e, no caso de indicadores de populao, o total de pessoas residentes em loteamentos. Em ambos os casos no foram excludas as informaes relativas s favelas no interior de loteamentos, pois em nmeros relativos, essa diferena no significativa.

89,49

4932

92,79

24,79

10,75

29,3

21,2

13,57

11,23

26,87

Fonte: CEM/CEBRAP , elaborado a partir de dados do Censo IBGE de 2000 e de cartografia digitalizada pela PMSP , SEHAB, 2003.

34,50

21,63

14,27

2,31

0,44

11,12

8,14

9,68

9,83

13,16

12,95

12,02

34,3

2,63

94 Mananciais: diagnstico e polticas habitacionais

Em sntese...
Se considerarmos os loteamentos irregulares de baixa renda, h 254 polgonos em reas de mananciais em So Paulo, abrigando cerca de 216.588 pessoas, em cerca de 56.862 domiclios, representando 27,24% da populao total que mora em reas de mananciais em So Paulo (Sehab, 2003). Somados aos 21,11% que moram em favelas, tem-se que 48,35% da populao moradora nos mananciais encontra-se em situao de inadequao habitacional. O ndice de domiclios com algum tipo de coleta de esgoto em loteamentos irregulares localizados em mananciais de 30% no caso da Billings e 60% na Guarapiranga enquanto que nos loteamentos fora dos mananciais essa varivel de 74,33%.

Comparando-se os dados de favelas e loteamentos irregulares em rea de proteo aos mananciais com os dados dessas ocupaes fora da rea protegida, nota-se que, de modo geral, as variveis de educao, renda e idade apresentam a mesma proporo (nmeros relativos). No entanto, algumas variveis sociais so mais graves nessas reas em relao ao restante da cidade, como o ndice de homicdios entre jovens, a grande quantidade de mulheres chefes de famlia com baixa renda, e a menor quantidade de oferta de emprego, servios e equipamentos urbanos. As variveis que se diferenciam so as de saneamento, cujos ndices so inferiores ao restante da cidade.

Mananciais: diagnstico e polticas habitacionais

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Parte III

As intervenes dos programas pblicos nos mananciais de So Paulo


Os programas de remoo e urbanizao de favelas
A favela no Brasil um fenmeno predominantemente metropolitano: em 1980, 79,16% das moradias faveladas estavam nas 9 regies metropolitanas oficiais. Em 1991, 2.391 favelas (74%), de um total de 3.211 e 817.603 (78%) dos domiclios favelados se alocavam nas metrpoles. Na Grande So Paulo, a taxa de crescimento domiciliar das unidades faveladas entre 1980 e 1991 alcanou 7,96% anuais, bem superiores taxa metropolitana, de 2,11% ao ano. Na metrpole paulista est a maior concentrao de favelas do Brasil. Apenas as cidades de So Paulo, Guarulhos, Osasco e Diadema possuam, no ano 2000, 938 favelas cerca de um quarto das favelas do pas. Se em 1980 3,95% da populao da capital era favelada, este percentual cresce para 7,46% em 1991 e para 8,72% em 2000.1 Apesar de se configurar um fenmeno de grandes propores e conseqncias, em termos de poltica pblica, at a dcada de 1980, no existiu uma poltica habitacional voltada especificamente s favelas nos municpios da RMSP, com exceo do municpio de So Paulo. Algumas excees podem ser percebidas na regio do grande ABC.2 Nos outros municpios da regio metropolitana, as favelas no se apresentavam como grande problema at esse perodo. Com a mudana da dinmica de crescimento da regio metropolitana, modificou-se tambm o crescimento de favelas nas cidades do entorno de So Paulo. A primeira interveno em favelas no municpio de So Paulo, na dcada de 1960, teve como foco a remoo e relocao enquanto formas

1 Entre os 15 municpios com maior nmero de favelas em 2000, 5 so no Estado de So Paulo: estes 4 acima citados e mais Campinas, com 117 ncleos favelados. O crescimento da populao favelada vai existir tanto no municpio central da regio metropolitana como nos municpios do entorno. Para os municpios do entorno metropolitano, o percentual de unidades domiciliares em favelas em 1980 era 3,58%, subindo para 8,23% em 1991. (Baltrusis e Pasternak, 2003). 2 A sub-regio do Grande ABC, que congrega os municpios de Santo Andr, So Bernardo do Campo, So Caetano do Sul, Diadema, Mau, Rio Grande da Serra e Ribeiro Pires, destaca-se pelo seu perfil industrial. No final dos anos 70, os movimentos sociais organizados pelas CEBs (Comunidades Eclesiais de Base) e o movimento sindical da regio comearam a se projetar no cenrio regional e nacional, apresentando propostas alternativas falta de polticas sociais locais e nacionais (Baltrusis e Mourad, 1999, p. 44).

98 Mananciais: diagnstico e polticas habitacionais

de combater a favela, compreendida como um antro de doenas, crimes e marginalidade. Deve ser lembrado que a populao favelada paulistana era pequena, cerca de 100 mil pessoas, o que tornava a remoo possvel. Os ncleos habitacionais para os quais foram removidos os favelados eram normalmente situados em terrenos perifricos, de difcil acesso. Como conseqncia, o custo do transporte aumentava para a famlia favelada, onerando o oramento; e a maior distncia entre centros de servio e o domiclio impedia a contribuio feminina para a renda familiar. O poder aquisitivo abaixava, dificultando o pagamento de prestao ou aluguel promovendo o retorno favela. Na dcada de 1970, com o quadro de expanso acelerado das favelas, a remoo s se justificava para situaes de emergncia ou de risco, tornando-se necessria uma poltica mais eficaz e menos traumtica. Assim, ao invs de conduzir o favelado a uma unidade definitiva, procurou-se localiz-lo nas chamadas Vilas de Habitao Provisria VHP, que j existiam no Rio de Janeiro desde meados da dcada de 40, sob o nome de Parques Proletrios (Baltrusis & Pasternak, 2003). A VHP se constitua em alojamento no definitivo, construdo com materiais de carter provisrio, no prprio terreno da favela, onde atuava um servio social visando a integrao do morador cidade e ao mercado imobilirio. Na VHP, a preocupao bsica era a de encurtar o tempo necessrio que o migrante ficaria na favela, atravs de fornecimento de alguma infra-estrutura bsica, orientao profissional e instruo formal. No entanto, as crticas a este projeto so inmeras. Alm do pressuposto de integrao social implcito, e que no se mostrou verdadeiro, dados empricos, oriundos de Censos de Favelas, cuja coleta sistemtica se iniciou em meados da dcada de 1970, mostraram que os favelados no eram em absoluto migrantes recentes e nem tiveram na favela seu primeiro local de moradia. As favelas estavam crescendo mais por empobrecimento que por migrao direta. Um exemplo do resultado dessa poltica de alojamentos provisrios foi o surgimento da favela Helipolis, nos anos 70, em terreno de propriedade do IAPAS, que abrigava famlias removidas devido construo de obras virias que interferiam nas reas ocupadas pelas favelas Vila Prudente e Vergueiro (Sampaio, 1990, p.29 a 33).

Mananciais: diagnstico e polticas habitacionais

99

Em 1979, no municpio de So Paulo, iniciou-se o PR-AGUA, que props a extenso da rede de gua potvel para as favelas, com ligao domiciliar sempre que possvel. O PR-LUZ, programa de eletrificao das unidades faveladas, iniciou-se no mesmo ano e at 1987 j tinham instalado energia eltrica em quase todas as moradias faveladas. Estes programas incluam-se nas chamadas polticas compensatrias e cobravam de seus usurios apenas tarifa mnima. A justificativa jurdica das autorizaes de ligaes da gua e luz baseou-se nos riscos vida e sade pblica representado pela privao do acesso a esses servios, no constituindo a autorizao ato de anistia ou regularizao da situao de posse da terra. Cabe observar que uma poltica que favorecesse as classes populares era uma forma de tentar evitar um desastre eleitoral em 1982, por parte da ARENA (Filardo, 2004, p.199). Em 1981, foi realizado tambm o programa PROFAVELA, que previu no apenas a instalao de infra-estrutura como servios de educao e sade, mas tambm financiamento, altamente subsidiado, de melhoria e/ou construo de unidades habitacionais. O custo foi muito alto e o projeto foi abandonado em 1984. Em nvel federal, outro projeto, o PROMORAR (criado em 1979), propunha tambm a erradicao das favelas com a substituio dos barracos por unidades embrio, na mesma rea, com regularizao da posse da terra. Na gesto do prefeito Mrio Covas (1983-1985) a Secretaria do Bem Estar Social Superintendncia de Habitao Popular (HABI), realizou experincias de reurbanizao de favelas com a manuteno da populao nos ncleos e com a definio de nova tipologia urbanstica. E a desafetao de reas municipais, atendendo s reivindicaes de movimento como o Movimento de Defesa de Favelas. Esse projeto s seria aprovado em 1986, na gesto Jnio Quadros. A maioria das reas se localizava na periferia, fora das reas de mananciais. (Filardo, 2004, p.199) Em janeiro de 1986, um novo governo toma posse no municpio de So Paulo, o primeiro eleito diretamente pelo povo desde 1964. A gesto do prefeito Jnio Quadros (1986-1988), apesar de conservadora, no abandonou completamente as iniciativas de urbanizao e melhorias em favelas, a cargo de HABI. Mas voltou a adotar polticas de erradicao de favelas e realizou remoes em reas de grande visibilidade, como ocorreu com as favelas Cidade Jardim, Juscelino Kubitschek e favela

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Formigueiro. Com isso beneficiou reas centrais e levou a populao removida para reas distantes em conjuntos habitacionais da COHAB/ SP ou em alojamentos provisrios. Os desfavelamentos da Vila Olmpia deram origem a um alojamento provisrio que se tornou o ncleo da favela do Jardim Esmeralda, um dos principais ncleos favelados da Bacia do Guarapiranga (Filardo, 2004, p.200) . No final da dcada de 1980, os programas municipais voltaram-se para a urbanizao de favelas. Os programas de curto prazo passaram a se diversificar quanto ao tipo de atendimento e formas de proviso. O Programa de Mutires Autogeridos, por exemplo, tinha como um dos objetivos que os projetos fossem realizados com a participao e gesto dos futuros moradores (mutirantes) e buscassem aliar a pesquisa de reduo de preo da construo com a utilizao de sistemas construtivos adequados a esse sistema de produo de moradias e de urbanizao de favelas. Esse programa gerou uma diversidade de solues tipolgicas e urbansticas, pois cada projeto era desenvolvido por diferentes escritrios de arquitetura e assessorias tcnicas, o que os diferencia dos conjuntos padro. Alm dos mutires, alguns setores tcnicos acreditavam que a construo em larga escala, a pr-fabricao, a industrializao e a racionalizao da construo poderiam promover o barateamento da casa. Assim, edificaram-se por meio da COHAB, conjuntos como o de Itaquera (na zona leste), onde alguns modelos de barateamento foram introduzidos. Porm com baixa qualidade urbanstica, consolidando grandes reas habitacionais monofuncionais. Destaca-se nesse perodo a organizao de movimentos populares reivindicando moradia como o Movimento de Defesa dos Favelados. Inicialmente criado no ABC, ampliou-se para So Paulo, Osasco, Campinas e posteriormente para outros estados do Brasil. Entre os anos de 1986 a 1988, os movimentos de moradia ocupam de forma organizada terrenos vagos. Conforme explica Filardo, o crescimento de favelas sobre reas municipais na periferia foi crescente ao longo do tempo. As favelas existentes desde a dcada de 1970 nas reas centrais se consolidam at 1991, sendo que das dez reas particulares centrais ocupadas por favelas existentes em 1991, oito j existiam em 1974. Houve um declnio progressivo de favelas em reas centrais e um aumento em reas pblicas perifricas, muitas delas resultantes de parcelamento de loteamentos.

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Isso se deveu falta de estrutura administrativa do poder pblico para manter a guarda e retomar as reas de uso comum, e a prpria inviabilidade social de dar tratamento policial questo. Na gesto da prefeita Luiza Erundina (1989-1992), houve uma reverso de prioridades com a participao popular e alocao de recursos municipais garantindo o atendimento expressivo da populao de favelas. Durante a gesto, 135.482 famlias moradoras de favelas em reas pblicas que constituam a demanda da prefeitura, foi possvel atender 20% do total durante 4 anos (Denaldi, 2003, p.107). As intervenes em favelas ficaram a cargo da Superintendncia de Habitao Popular (SEHAB), cuja regionalizao foi ampliada de 5 para 13 diretorias regionais. Formou-se o Grupo Executivo de Urbanizao de Favelas GEUFAVELAS. Essa reverso de prioridades buscava responder demanda crescente por habitao na cidade, sobre a qual a atuao dos movimentos populares de moradia, ocupando terrenos dentro e fora da rea de proteo aos mananciais pressionou a implementao do programa de mutires autogeridos e o aumento das favelas a serem urbanizadas. Na esteira da experincia dos mutires comunitrios dentro do FUNAPS Comunitrio (Funacom), houve algumas tentativas de extenso para obras de urbanizao de favelas. Uma das reas na qual foi firmado convnio foi a favela do Jardim Icara I, na bacia do Guarapiranga. Quanto segurana na posse da terra, a prefeita firmou a portaria PREF n 322 na qual as favelas em reas pblicas seriam objeto de regularizao fundiria desde que passveis de urbanizao. Complementarmente, a portaria PREF n 183 estabeleceu que ocupantes de favelas no passveis de regularizao fundiria no seriam removidos at atendimento por programas habitacionais. Em 1991, a Prefeitura, junto Sabesp e o Governo do Estado de So Paulo, formulou o Programa Guarapiranga, que ser detalhado adiante. Nos anos 90, a gesto seguinte do prefeito Paulo Maluf (1993-1996) revogou as portarias que garantiam a permanncia dos moradores de favelas, os programas da gesto anterior foram revertidos, exceto os em negociao com o Banco Mundial. Com recursos do BID, foi financiado um novo programa municipal que buscou se diferenciar das solues tradicionais de urbanizao de favelas o Programa PROVER Programa de Verticalizao de Favelas.

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Este serviu de guarda-chuva para Programa Lote Legal (interveio em 69 loteamentos) e Projeto Cingapura (interveio em 45 favelas). A proposta principal do Programa Cingapura era desadensar a favela, relocando a populao para edifcios que seriam construdos no prprio local. Apesar de buscar manter a populao no local de origem da favela, onde vnculos de trabalho e sociais esto previamente estabelecidos, o programa no investiu em projetos especficos e aplicou uma nova tipologia padro. Do ponto de vista de desenho urbano, no houve mudanas dos conjuntos tradicionais e, em muitos locais, a quantidade de unidades novas no supriu a demanda e a favela foi mantida (Urbal, 2007, p. 41). Na mesma dcada, o Programa de Canalizao de crregos, implantao de vias e recuperao ambiental e social de fundos de vale PROCAV, realizado em parceria com o BID, passou a promover a urbanizao de favelas e a construo de conjuntos habitacionais para relocar famlias removidas das margens de crregos canalizados. A poltica de desfavelamento reapareceu, favorecendo o mercado imobilirio e expulsando a populao para a periferia, como o caso da remoo de favelas ao longo da Avenida gua Espraiada, conforme documentado por Fix (2001), que acompanhou os moradores que foram se alojar em rea de primeira categoria (estabelecida pela Lei de Proteo aos Mananciais) prxima a represa Billings. Na gesto da prefeita Marta Suplicy (2001-2004) houve um esforo em ampliar a gama de programas habitacionais no sentido de suprir diferentes tipos de demanda e situaes. Os programas de recuperao de edifcios nas reas centrais para a habitao de populao de baixa renda; bem como programas especficos para a populao que vive em cortios nas reas centrais, locao social, passaram a ser implementados; alm dos programas j tradicionalmente realizados como mutires, urbanizao de favelas, novos conjuntos da COHAB. No entanto, algumas dessas novas experincias so ainda programas bastante reduzidos em termos de quantidade de unidades oferecidas. Na gesto do prefeito Serra (2005-2006) e Kassab (2006-2008) nota-se que o carro chefe das intervenes voltaram-se para a urbanizao de favelas, com a continuidade de alguns projetos e obras em andamento desde a ltima gesto como os mutires. E a questo da habitao popular na rea central ficou restrita a projetos em cortios.

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No entanto, nota-se que atualmente a reivindicao dos movimentos de moradia voltou-se formulao de polticas de moradia na rea central, e pela busca de financiamentos pblicos nos diferentes nveis de governo para a construo de novos conjuntos. O modelo de construo na periferia est sendo criticado, apesar de ainda se manter como soluo por parte do poder pblico. Ao mesmo tempo, no h mais ocupao organizada de terrenos nos mananciais como na dcada de 1980, mas h um crescimento das reas j ocupadas, com baixa qualidade urbana e ambiental. Nos anos 70 o enfoque das polticas de urbanizao de favelas se voltavam para reas centrais, pois elas se concentravam mais nessas reas. justamente nesse perodo que ocorreu maior crescimento de favelas nos mananciais. Conforme pontuamos, os mananciais em alguns momentos receberam populao removida de forma inadequada, ou seja, sem soluo habitacional. Nos anos 80, j sob as restries da Lei Estadual de Proteo aos Mananciais desde 1976, as ocupaes irregulares se mantiveram sem urbanizao. Somente com o programa Guarapiranga, j nos anos 90, e com uma ocupao consolidada significativa, foi elaborada uma interveno especfica para a regio, sob a forte ameaa de perda do manancial, muito poludo principalmente por esgotos domsticos.

A regularizao de loteamentos
A atividade de lotear clandestinamente to antiga quanto a exigncia de autorizao prvia, pela municipalidade, da abertura de arruamentos, a qual remonta a 1913. Embora houvesse, desde 1914, uma diferenciao legal do espao urbano em zona central, urbana, suburbana e rural, no havia restrio ocupao urbana em zona rural. O processo de abertura de loteamentos expulsava a populao pobre para a zona rural. O lote urbano era uma alternativa de investimento, com valorizao garantida pela expectativa de crescimento decorrente da industrializao. Os loteamentos surgiam de modo disperso, criando uma demanda por infra-estrutura. Na dcada de 1920, Anhaia Melo propunha frear o crescimento da cida-

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de por meio de leis mais detalhadas e rigorosas, o que foi incorporado por Prestes Maia e Ulhoa Cintra. Como j colocamos na primeira parte dessa publicao, a primeira lei de arruamentos com viso urbanstica, datada de 1923, continha determinaes com pretenso estruturante, como o estabelecimento das diretrizes virias, a serem fornecidas pelo poder pblico ao loteador, a exigncia de apresentao de um plano de loteamento, no simplesmente de arruamento, reserva de reas para uso pblico e controle do aproveitamento dos lotes. Ao mesmo tempo que esta lei reforava as exigncia quanto ao loteamento, introduzia nela a figura da via particular, aberta sem exigncias legais incidentes sobre arruamentos pblicos. At ser extinta em 1953, essa figura foi utilizada como brecha legal para a implantao de loteamentos clandestinos, tornando-se a via particular praticamente sinnimo de via clandestina (Filardo apud Grostein, p.183-184). At 1950 no havia a preocupao de que a urbanizao deveria ser controlada num certo permetro. Em 1967 foi editada a Lei Municipal no 7.035 para controlar a ocupao urbana na zona rural. Filardo tambm aponta para as dificuldades da atividade de fiscalizao do parcelamento do solo:
A Seo (1931), depois Diviso (1936), depois Departamento de Urbanismo (1974/1972) e, a partir de 1965, as Administraes Regionais, setores da prefeitura encarregados de licenciar ou fiscalizar o parcelamento do solo, no foram dotados de reais condies de exerccio do poder de polcia pelo menos at o incio da dcada de 1970. (p. 184)

A fiscalizao insuficiente somada s anistias peridicas viria moldar a forma de incorporao da cidade informal formal. A primeira oficializao em massa de vias particulares por meio de anistias ocorreu em 1953 excluindo a zona rural, ou seja, as reas mais perifricas; e exclua vielas e passagens com largura inferior ao mnimo exigido por lei. Pode-se dizer que a oficializao ocorria em locais de interesse do mercado imobilirio, mais centrais. Segundo o mesmo autor, a oficializao de vias de 1962 foi pouco significativa no tocante a reas urbanas existentes nas bacias hidrogr-

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ficas da Billings e Guarapiranga. J em 1968 (Lei Municipal no 7.180, de 17/09/1968) atingiu a totalidade dos arruamentos ento existentes na margem direita da Billings, at a divisa com Diadema, e a Cidade Dutra, situada entre os dois reservatrios.
Pelo menos em um caso conhecido, o do Jardim Eldorado, na bacia da Billings, junto divisa de Diadema, esse processo favoreceu grandes proprietrios de terrenos no ocupados. (p.185)

Na dcada de 1970, a expanso urbana e populacional era expressiva, tornando necessrio criar formas mais eficazes de controle urbano. No entanto, as solues adotadas se restringiram mais elaborao de normas e leis para regularizar reas j desconformes, do que com propostas de polticas capazes de frear ou inverter a lgica de produo da irregularidade. Alm disso, com o objetivo de controlar a expanso urbana principalmente sobre as reas das bacias Guarapiranga e Billings, foi formulada a Lei Estadual de Proteo aos Mananciais (Leis Estaduais no 898/75 e no 1.172/76). Em relao aos loteamentos irregulares, nota-se que a prefeitura foi gradualmente incorporando esse objeto como parte de sua poltica pblica. Inicialmente, com a promulgao da Lei de Zoneamento em 1972, foi criado um Grupo de Trabalho com a incumbncia de estudar e propor um encaminhamento para os loteamentos irregulares e clandestinos. Dessa forma, a regularizao de loteamentos passaria a ter uma tramitao mais cuidadosa que a anistia em massa, compreendendo a regularizao fsica, registrria/fundiria, chegando a viabilizar o registro imobilirio do lote. Em 1981 foi criada a Superviso Especial de Regularizao de Loteamentos e Arruamentos SERLA, ligada ao Gabinete do Prefeito, concentrando as competncias referentes regularizao, tanto tcnicas como jurdicas (Ceneviva, 1994). Em 1983, SERLA foi transferida para a SEHAB, como parte do departamento de Parcelamento do Solo. A partir de 1991 a regularizao assumiu carter de poltica pblica, sendo ento criado o RESOLO, que passou a trabalhar pela regularizao jurdica (garantia da posse) e urbanstica dos loteamentos promovidos com algum nvel de irregularidade em termos da legislao vigente e das condies de habitabilidade (Urbal, 2007, p.13).

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Quanto proviso de infra-estrutura nos loteamentos, desenrolouse desde a dcada de 1930 uma disputa entre duas vises: uma favorvel s maiores exigncias de investimento por parte do loteador, e outra que defendia a simplificao das exigncias tcnicas e urbansticas. A primeira posio prevaleceu na formulao da lei de parcelamento do solo de 1972, na qual o empreendedor deveria implantar infra-estrutura completa no loteamento. Por outro lado, o loteamento clandestino seria fiscalizado e o loteador penalizado com a proibio de instalao de energia eltrica nas ruas clandestinas.
Essa legislao marca a adoo de uma linha conservadora no sentido da conteno da expanso urbana, resumida na frase So Paulo precisa parar, do ento prefeito Figueiredo Ferraz, fundada na crena de que essa conteno seria tcnica e politicamente vivel. Essa nova linha, que destila o autoritarismo vigente durante o Regime Militar, compe-se com as diretrizes do PMDI de 1971 com a edio da Legislao de Proteo aos Mananciais de 1975/76. (Filardo, 2004, p.187)

A segunda posio, favorvel reduo de exigncias, resultaria, em 1981, na introduo a figura do loteamento popular na Lei Municipal no 9.413/81, com menores exigncias de dimenses de lotes e de proviso de infra-estrutura pelo empreendedor.
quela altura, a cidade contava com 3.567 loteamentos irregulares ou clandestinos, totalizando 31.147 h, dos quais 138 em zona rural, totalizando 4.650 h. Nas Administraes Regionais do Campo Limpo e de Santo Amaro, que continham pores das bacias hidrogrficas da Billings e do Guarapiranga, havia um total de 56 em zona rural, totalizando 1.198 ha.

A Lei Federal de Parcelamento do Solo (Lei Federal n 6.766/79), como j comentada no primeiro captulo dessa publicao, previa punio ao loteador clandestino, cuja figura passou a recair sobre associaes de moradores constitudas para equacionar a questo jurdica da terra.

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Nos ltimos anos, nas aes civis pblicas de loteamentos irregulares, o Ministrio Pblico tem responsabilizado todos os envolvidos no loteamento irregular, desde o proprietrio, associao de moradores, imobilirias, at a prefeitura e estado, por omisso que permitiu a implantao do loteamento. Em 1991, com a criao de RESOLO e a partir da Lei de Regularizao de 1994 (n 11.775/94), foi institudo um programa de regularizao de loteamentos, o Lote Legal, dentro do PROVER, financiado com recursos do BID, que previa a regularizao administrativa, fsica e fundiria/registrria de loteamentos de baixa renda. Esse programa teve continuidade nas sucessivas administraes e atingia, em 2003, 68 reas de baixa renda no Municpio, excludos os loteamentos em reas de mananciais (PMSP/SEHAB/RESOLO, 2003, pg. 25). Os loteamentos em rea de proteo aos mananciais apresentam situaes distintas em relao legislao vigente, nas bacias Guarapiranga e Billings. Na bacia da Guarapiranga incide a lei especfica da APRM-G que prev a regularizao de reas consolidadas dependendo de seu enquadramento enquanto rea de interveno e obrigatoriedade de implantao de infra-estrutura. A lei especfica da Billings est em elaborao mas segue os mesmos princpios e definies da Lei Especfica da APRM-Guarapiranga.

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Os programas nas reas de mananciais


Programa Guarapiranga
Para as reas de proteo aos mananciais, a idia de um programa com recursos prprios inicia-se em 1989, com a gesto de Luiza Erundina, quando o reservatrio j apresentava uma intensa ocupao e degradao. Entre 1977 a 1989, a qualidade da gua do reservatrio piorou, principalmente devido ao despejo de esgotos diretamente nos corpos d'gua, ameaando o abastecimento pblico. Diante desta situao, em 1991 iniciou-se a preparao de um programa de atividades que tinha como objetivo a recuperao da qualidade da gua para o abastecimento. Foi criado um grupo intersecretarial que apresentou um Plano de Preservao e Manejo da rea do Municpio de So Paulo, com o objetivo de preservar o meio ambiente e melhorar as condies de vida da populao. A rea objeto de estudo (e posteriormente de obras) abrangia a regio entre os reservatrios Billings e Guarapiranga. Ao mesmo tempo, na Secretaria de Habitao (SEHAB) iniciavase o trabalho de interveno em reas de favelas, projetos de reurbanizao de favelas atravs do GEUFAVELAS, grupo executivo de urbanizao que era responsvel pela reurbanizao de favelas entre 1989 e 1992, criando critrios para urbanizao junto SABESP e fazendo diversas obras com recursos do PROFAVELAS (Uemura, 2000, p. 61-62). Na gesto da prefeita Luiza Erundina, as intervenes ocorriam nas reas mais prximas dos corpos dgua, visando dar condies de permanncia aos moradores. Para isso executavam obras de urbanizao, trazendo infra-estrutura, em sistemas de mutiro e empreitada global. As intervenes j ocorriam em rea de proteo aos mananciais, nas Administraes Regionais de Capela do Socorro e Campo Limpo, com urbanizao e melhorias em favelas e construo de novas unidades habitacionais. Em dezembro de 1992, ainda com a experincia do SOS Mananciais em andamento, foi criado o Programa de Saneamento Ambiental

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da Bacia do Guarapiranga, conhecido como Programa Guarapiranga, coordenado pela Secretaria Estadual de Energia e Saneamento.1 Cabe observar, conforme Filardo, que um dos principais atores na implementao do Programa foi o agente financiador, o Banco Mundial, cujos valores foram determinantes da sua estrutura, dos seus ritmos e dos prazos de implementao, dos instrumentos tcnicos empregados em sua concepo, implementao e avaliao e mesmo na conceituao empregada em sua formulao. At mesmo o jargo empregado nos relatrios o dos economistas prestigiados em Washington (2004, p. 251-252).

Implementao, desenho e recursos


Encerrada a fase de preparao do Programa, foi assinado o acordo de emprstimo entre o Governo do Estado e o Banco Mundial em 1992, e efetivado em 1993, bem como os convnios e contratos de repasse entre o Governo e os rgos executores. Com a mudana de gesto em 1993 e o desmonte da estrutura na prefeitura (do grupo intersecretarial), o SOS Mananciais foi assumido pela estrutura do Estado, pela CEPM Comisso Especial de Proteo aos Mananciais, que tinha a mesma composio, mas sem os recursos aportados pela PMSP. Foi criada uma estrutura descentralizada e intergovernamental, gerenciada pela UGP Unidade de Gerenciamento do Programa, vinculada Secretaria de Recursos Hdricos, Saneamento e Obras e um Conselho Consultivo. Todas as deliberaes estariam no mbito do Conselho Consultivo da Bacia e a UGP daria o suporte tcnico e gerencial para integrar todos os agentes envolvidos. Alm do financiamento do BIRD, o Programa teve aporte de recursos da Prefeitura Municipal de So Paulo, Governo do Estado de So Paulo, Sabesp e Eletropaulo. A PMSP era um dos executores dos subprogramas, ou seja, seria responsvel por intervenes fsicas e estudos para a bacia. Outro executor foi a SABESP, responsvel pelo saneamen1 Por meio do Decreto n 34.682/92 foi nomeado um grupo tcnico para a elaborao do Estudo de Impacto Ambiental que deu origem em 1992 ao RIMA Relatrio de Impacto sobre o Meio Ambiente, contratado pela Secretaria de Energia e Saneamento, para Subsidiar o Programa Guarapiranga.

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to, com obras de implementao de rede de esgoto, bem como o tratamento ou exportao para outros municpios, para o tratamento (o que envolve a construo de estaes elevatrias e coletores tronco). Alm desses recursos, o Governo do Estado de So Paulo e a Prefeitura do Municpio de So Paulo deveriam aportar respectivamente US$ 13,8 milhes e US$ 4,4 milhes para desapropriao de reas. Os recursos destinados Eletropaulo seriam transferidos para Prefeitura do Municpio de So Paulo. Posteriormente os investimentos previstos para o programa foram ampliados para 363 milhes at dezembro de 1999. O programa Guarapiranga se subdividiu em cinco Subprogramas (1) servios de gua e esgoto, (2) coleta e disposio de lixo, (3) recuperao urbana, (4) proteo ambiental, (5) gesto , atravs dos quais se desenvolveram duas estratgias: uma relacionada gesto da Bacia e a outra relativa melhoria imediata da qualidade de vida das populaes residentes em reas com infra-estrutura precria. Inicialmente, o Subprograma de Recuperao Urbana centrou-se em projetos para implantao de infra-estrutura bsica. A partir dessa experincia, os projetos e obras subseqentes passaram a se basear na permanncia e qualificao urbana, com a construo de bairros, ou seja, alm da infra-estrutura, foram implantados equipamentos pblicos, praas, espaos de lazer e estar. O programa estabeleceu uma ao integrada de diferentes setores do poder pblico por meio de uma parceria entre Prefeitura, Governo do Estado e suas respectivas empresas prestadoras de servios

Recursos do Programa Guarapiranga, a serem gastos entre 1992-1997 (valores iniciais)


Fonte do recurso Banco Mundial - BIRD Governo do Estado de So Paulo Prefeitura de So Paulo Sabesp Eletropaulo Total Fonte: UGP , Relatrio Final Ex Post do Programa Guarapiranga, 2001. Valores em milhes (dlares) US$ 119,00 US$ 68,00 US$ 28,00 US$ 40,00 US$ 7,00 US$ 262,00

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pblicos (Companhia de Saneamento Bsico do Estado de So Paulo SABESP, Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano CDHU, Eletropaulo e Secretarias da Prefeitura do Municpio de So Paulo). A elaborao do Programa apoiou-se num grande nmero de servios e obras. Atravs do Programa Guarapiranga, em 1992, o municpio de So Paulo cadastrou os 185 loteamentos clandestinos e 189 favelas que poderiam sofrer interveno, elaboraram projetos em lotes de contratao de obras. O projeto para o primeiro lote foi realizado em 1992, revisado em 1993, e teve obras iniciadas em 1994. Os lotes II e III, foram contratados a partir de 1996. O sistema de contratao passa, a partir de 1996 com o IV lote, a ser dividido em ncleos de favela, resultando em um maior nmero de lotes, e cada lote objeto de concorrncia pblica e executado por empreiteiras (que podem executar at mais de um lote) (Uemura, 2000, p.100). Como se percebe, pelas datas, as obras ocorreram nas gestes Maluf e Pitta. O municpio de So Paulo, diferentemente de outros da bacia, entrava com recursos oramentrios e tambm com a execuo inclusive de novas unidades, atravs da COHAB, embora tambm possusse unidades executadas pelo Estado, atravs da CDHU, em reas fora da bacia. Mas a maioria dos recursos foi obtida atravs de investimentos do Banco Mundial (BIRD), que aprovou os projetos desde 1991, a operacionalizao teve incio em 1994, com o trmino das atividades previsto para 1997, depois prorrogado at 2000.

Principais avaliaes do Sub Programa de recuperao urbana


Do ponto de vista da minimizao de gerao de cargas poluidoras na represa, Uemura (2000, p.109) avaliou a previso de atendimento habitacional com o que foi efetivamente realizado at janeiro de 2000, e aferiu que grande parte das favelas continuavam sem obras e, portanto, no estavam ligadas rede coletora, lanando os esgotos diretamente nos corpos d'gua formadores da represa. As intervenes atingiram 67 ncleos, dos 168 ncleos de favelas e 54 dos 135 loteamentos previstos

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Famlias atendidas pelo Programa


Formas de atendimento Urbanizao de favelas Readequao de Loteamentos Unidades Novas Metas N famlias 25.139 35.000 2.981 Executado N famlias 8.167 14.432 1.752 Executado % 32,5 41,2 58,8

Fonte: Prefeitura Municipal de So Paulo, Relatrio de atividades, fev. 2000.

inicialmente. Foram atendidas 22.599 famlias, da meta de 60.139, significando 37,6% do total de famlias previstas pelo programa. Essa avaliao pode ser complementada do ponto de vista das obras de saneamento, que conforme afirma Filardo, embora o Programa tenha superado as metas fsicas inicialmente previstas, principalmente nas atividades referentes ampliao dos sistemas de esgotamento sanitrio, o grau de cobertura pelos servios de saneamento ficou em 61% do total de domiclios em 2000, muito aqum do inicialmente programado (89%). Assim, a contribuio do Programa para a reduo das cargas afluentes ao Reservatrio, via aumento da cobertura por rede de esgotos e coleta de lixo, diminuda pela persistncia de uma quantidade significativa de domiclios no atendidos. A discrepncia entre as quantidades dos novos sistemas de esgotamento sanitrio implantados e os quantitativos inicialmente previstos atribuda a reavaliaes das reas possveis de atendimento efetuadas no incio do desenvolvimento do Programa, por meio de um novo estudo de concepo do sistema de esgotamento da bacia hidrogrfica. Uma outra leitura possvel, que nmeros de crescimento populacional da bacia sugerem ser plausvel, seria a de que o crescimento e adensamento populacional na Bacia tenha anulado os ganhos com as obras. Se de fato essa segunda leitura for verdadeira, isso quer dizer que o Programa Guarapiranga no conseguiu atuar no sentido de evitar a continuidade da degradao dos mananciais, que era, juntamente com o saneamento da ocupao existente, o objetivo principal dessa interveno. Do ponto de vista urbanstico, foi significativa a mudana gerada nas favelas com a entrada das redes de esgotamento sanitrio e da coleta regu-

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lar de lixo, que envolveu a redefinio dos espaos de uso pblico internamente aos assentamentos. Ao intervir na moradia, era necessrio reorganizar acessos, caminhamentos de infra-estruturas e conteno de situaes de risco. Isso pode ser considerado como fator positivo, at mesmo como um contraponto avaliao de que as obras pioraram a qualidade da gua na bacia. Mas importante considerar ainda a crtica de que a populao local permanecia como objeto e no como sujeito das intervenes. Segundo Ancona (2002), ainda que grande parte das obras programadas tenha sido executada, elas no envolveram a regularizao fundiria dos assentamentos. Por outro lado, depois da aprovao da Constituio Federal, intensificou-se a ao do Ministrio Pblico na exigncia do cumprimento da legislao ambiental. Como a LPM continuava em vigor, definindo a irregularidade da maior parte das reas objeto do Programa Guarapiranga, criou-se uma situao confusa do ponto de vista legal. As aes de desfazimento de loteamentos movidas pelo Ministrio Pblico passaram a considerar o Programa, mas nos casos em que as obras previstas no tinham sido executadas, os moradores continuaram sendo ameaados pelas aes de desocupao. Por outro lado, o Programa no abrangeu a Billings, que ficou muito mais vulnervel a esse tipo de ao judicial.

O Programa Mananciais
Na gesto Marta Suplicy (2001-2004), o programa mudou de nome na Prefeitura para Programa Mananciais. A idia era no concentrar as aes apenas na regio da Bacia da Guarapiranga, mas estend-las Billings. Em 1998 h uma reduo considervel nos recursos investidos, e o Programa tem obras com andamento lento, se comparado aos perodos anteriores. Os recursos no do conta das metas do programa, de atender os 12 lotes contratados, e a avaliao quando do incio da gesto Marta Suplicy era: de favelas ainda sem obras, no ligadas rede coletora; favelas com obras, cujo esgoto chega mais rapidamente represa; a produo de algumas unidades habitacionais novas. Tudo isso de forma pulverizada, sem mudar o padro de excluso territorial, com escassos equipamentos como escolas, reas de lazer e cultura. E

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tambm, sem evitar novas reas de expanso urbana, como foco na recuperao de reas j ocupadas e no a atuar de forma a prevenir novas ocupaes com a mesma precariedade das anteriores. Pode-se concluir que as intervenes foram pautadas por solues possveis, obras com resultados rpidos. Se mantm as relaes clientelistas que tanto interessam o jogo poltico. As questes estruturais, como a poluio da gua e a urbanizao crescente no foram solucionadas. Em 2000, com o trmino dos recursos, mas ainda sem os resultados esperados, a gesto Marta Suplicy optou pela continuidade do programa e previu no oramento municipal verba para a reurbanizao de favelas em algumas das reas que j compunham o plano inicial. Os recursos do oramento gastos em 2004 e 2005 so da ordem de 35 milhes/ ano, um pouco menos do que foi orado, 50 milhes, gasto na regio. O que muda no tanto o aumento de verbas, ou o programa em relao habitao, que continua com propostas parecidas s das gestes anteriores, numa continuidade de obras, mas sim a implantao de equipamentos como os CEUs nessas regies, at ento totalmente desprovidas de equipamentos desse porte. importante destacar que a deciso de manuteno do programa com recursos municipais no um ato isolado do poder Executivo. Nos ltimos anos a prefeitura tem sido pressionada pelo Ministrio Pblico a respeitar a Legislao Estadual de Mananciais (Leis estaduais no 1.172/76 e no 9.866/96), que impede ocupaes urbanas adensadas em reas protegidas; para que retire a populao que ocupa reas de risco, como ocupaes beira de crregos. Essa presso do Ministrio Pblico culminou na realizao de um Plano Emergencial,2 que determinou as reas cuja interveno era urgentssima, por estarem totalmente em situao de risco. E deu um prazo para que a prefeitura resolvesse os problemas, fizesse obras e atendesse a populao que vive nesses locais, ou mantendo-as no mesmo local, dando verba de atendimento (indenizao) ou relocando os moradores em novas unidades habitacionais. A gesto Serra/Kassab (2005-2008) assumiu a prefeitura e continuou o programa. Interessante colocar que os tcnicos que esto gerenciando

2 Em 1996, a Lei Estadual no 9.866/96 aprovou um Plano Emergencial, que procedeu a um licenciamento de exceo que propiciou a instalao de redes de gua e de esgoto em reas em que se fazia evidente o risco sade da populao.

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o programa so muitas vezes os mesmos que gerenciaram o programa tanto no Estado, como na Prefeitura, nas gestes Covas e Pitta, portanto envolvidos nos problemas e processos da regio. At mesmo por isso o Programa visto com bons olhos na Secretaria de Habitao. A execuo do oramento no ano de 2006 revela que aproximadamente 47 milhes de reais foram gastos nos projetos propostos por emendas feitas na Cmara de Vereadores e aproximadamente 35 milhes de reais foram gastos no Programa Mananciais, totalizando 82 milhes de reais, mais que o dobro do que vinha sendo gasto nos anos anteriores. (Cymbalista e Santoro, 2007, p.36).3 Em termos de resultados, na avaliao dos gestores atuais do Programa, h um descompasso nas obras. Embora a urbanizao com saneamento esteja acontecendo, as obras da SABESP que transfeririam o esgoto para ser tratado (coletor tronco at a estao de tratamento) no foram executadas at o momento. Isso significa que, alm do surgimento de novos ncleos e do adensamento dos existentes, ainda sem saneamento, os ncleos habitacionais que j possuem coleta de esgoto jogamno mais rapidamente na represa, sem tratamento. A situao ambiental e da gua permanece inalterada.

PAC Mananciais e o Programa Mananciais


Para os prximos 4 anos, no Programa Mananciais, tambm conhecido como Programa Guarapiranga e Billings, esto previstas urbanizaes em 81 reas, sendo que todas elas tm participao do Governo do Estado e contrapartida da Prefeitura. Desse total, 45 reas recebero recursos do governo federal por meio do PAC Mananciais, alm das contrapartidas da PMSP, Governo Estadual e Sabesp. As demais 36 reas sero urbanizadas sem os recursos do PAC. Ou seja, as intervenes da PMSP podem ser entendidas como um subconjunto do Projeto Mananciais (apresentado a seguir), no que se refere s aes de sua atribuio, que so as urbanizaes de favelas e loteamentos.
3 CYMBALISTA, Renato & SANTORO, Paula. Habitao: controle social e poltica pblica. So Paulo, Instituto Plis, 2007.

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Essas 45 reas j passaram por licitao de projeto e obra, processo realizado pela PMSP. A execuo desse projeto est sob responsabilidade dos seguintes rgos:

M Secretaria de Saneamento e Energia: Coordenao do Programa; M Prefeitura do Municpio de So Paulo Secretaria Municipal da Habitao SEHAB: execuo das urbanizaes e das melhorias urbanas em favelas e loteamentos precrios; saneamento integrado em parceria com a Sabesp; construo de 1.362 unidades habitacionais.

M Sabesp: Aprovao de projetos, acompanhamento de obras e recebimento para operao e manuteno dos sistemas de gua e esgotos.

M CDHU: Construo de 2.591 unidades habitacionais. M Caixa Econmica Federal: Agente tcnico e financeiro da Unio.
Segundo a Secretaria de Saneamento e Energia SSE, do montante de R$ 869,3 milhes que sero investidos: R$ 250 milhes so do Oramento Geral da Unio; R$ 130,6 milhes do Governo do Estado de So Paulo, por meio da Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de So Paulo (CDHU); R$ 446,5 milhes da Prefeitura de So Paulo - PMSP; e R$ 42,2 milhes da Sabesp. As ordens de servios sero dadas pela prefeitura, rgo responsvel pela execuo das obras. Esse recurso uma parte do que os mananciais Guarapiranga e Billings na poro do municpio de So Paulo recebero de investimentos para a

Recursos divulgados do PAC Mananciais Programa de acelerao do crescimento, 2008:


Fonte do recurso Oramento Geral da Unio Governo do Estado de So Paulo/CDHU Prefeitura de So Paulo Sabesp Total Fonte: Secretaria de Saneamento e Energia (SSE), 2008. *Cotao do dlar em 4 de junho de 2008 de 1,63. Valores em milhes (reais) R$ 250,00 R$ 130,60 R$ 446,50 R$ 42,20 R$ 869,30 Valores em milhes (dlares)* US$ 153,37 US$ 80,12 US$ 273,92 US$ 25,88 US$ 533,31

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Oramento do Programa (valores em milhes de reais)


Origens Recursos Orcamento Unio Orcamento Estado Orcamento Municipio SABESP TOTAL Destino Recursos GESSP SSE Valor Total 250,00 Valor Parcial Aplicao Recursos Executor PMSP / SEHAB PMSP / SEHAB CDHU

130,00 urbanizao de 45 nucleos saneamento(agua, esgoto) 120,00 em 45 nucleos construo de unidades habitacionais para reassentamento urbanizao de 45 nucleos + construo de unidades para reassentamento

CDHU

130,60

PMSP

446,58

PMSP / SEHAB

PMSP

42,13 869,31

Saneamento (gua e esgoto) PMSP / SEHAB de 45 nucleos

execuo de obras de urbanizao e saneamento. Alm dos recursos do Governo Federal, h outras intervenes previstas para essas reas. Para se entender o conjunto do que est previsto, necessrio compreender o desenho dos programas e quem faz o qu, ou seja, a atribuies dos envolvidos. De acordo com tcnico da Secretaria de Saneamento e Energia do Governo do Estado de So Paulo, durante apresentao do Programa junto ao Subcomit Cotia Guarapiranga, o Programa prev obras de urbanizao, habitao e saneamento integrado nas reas das bacias hidrogrficas Guarapiranga e Billings do municpio de So Paulo at 2010, listadas a seguir:

M Ncleos a serem urbanizados: 45 M rea total atendida: 1.151 ha M Famlias beneficiadas: 44.940 M Famlias removidas e realocadas internamente aos ncleos: 1.305 M Famlias removidas e reassentadas em conjuntos habitacionais: 3.910 M Drenagem e canalizaes: 42 km M Sistemas de abastecimento de gua: 112 km M Sistemas de esgotamento sanitrio: 186 km M Sistema virio: 228 km M Obras de conteno: 10 ha M Paisagismo: 28 ha

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M Plantio de rvores: 8.700 mudas M Mobilirio urbano e equipamentos de lazer: 4.870 unidades M Campos de futebol e reas de recreao: 63.000 m M Equipamentos de coleta de lixo: 520 unidades
O que h de novo no PAC Urbanizao de Favelas em mananciais em So Paulo que o recurso corresponde em mdia a R$ 217,2 milhes por ano (US$ 133,25 milhes), quase o dobro do que foi destinado ao Programa Guarapiranga, e R$ 250 milhes (US$ 153,37 milhes) so recursos da Unio cedidos a fundo perdido. No entanto, o volume de obras bem maior, o que pode ser avaliado superficialmente pela quantidade de pessoas atendidas. O nmero estimado de famlias atendidas no Programa Guarapiranga (1994-2000) com urbanizao de favelas foi de aproximadamente 22.088 famlias. O nmero de famlias que sero beneficiadas pelo PAC Mananciais (Guarapiranga e Billings, entre 2008-2010), conforme divulgado pela SSE, de 44,9 mil famlias. Para termos uma referncia, um estudo que analisou o oramento de Secretaria Municipal de Habitao - Sehab entre 2004 e 2006 mostrou que o oramento total executado pela Sehab para o Programa Mananciais em 2006 chegou a aproximadamente R$ 82 milhes (Cymbalista e Santoro, 2007). No projeto atual apenas a Sehab dever ter previsto no

Urbanizao de favelas no Municpio de So Paulo


no de favelas no de famlias no famlias unidades novas 139 22.648 363 no famlias 528*+946** no favelas 61 no famlias 14.432 22.088 no famlias 7.656 Fontes: Relatrio das Atividades do Programa Guarapiranga, janeiro 2000. 1: soma do nmero de famlias beneficiadas por urbanizao e adequao infraestrutura. Reassentamentos e unidades novas fazem parte das urbanizaes. * Construdo pela PMSP . ** Construdo pela CDHU. Extrado de Uemura, 2000.

favelas urbanizadas adequao infra-estrutura n total de famlias beneficiadas


o

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oramento municipal para esse Programa cerca de R$ 446,5 milhes, para serem gastos em 3 anos (at 2011), o que significa em mdia R$ 148,8 por ano, quase o dobro do que foi gasto em 2006. Se colocarmos nessa conta ainda os investimentos da CDHU, Sabesp e Governo do Estado de So Paulo, d para se ter uma idia do montante destinado para ser gasto nos mananciais. Portanto, trata-se de uma continuidade e ampliao de um programa existente, cujos avanos e problemas precisam ser contemplados em sua avaliao pois h poucas inovaes em termos tcnicos e de gesto. Considerando que o volume de recursos a ser investido significativo e que no existe a previso de recursos e processos para o acompanhamento de sua implantao por parte da sociedade civil, o ISA e o Observatrio dos Recursos Pblicos (parceria entre FGV e CDHEP) tm procurado organizar as informaes disponveis at agora, para compreender melhor as propostas e criar condies para o monitoramento da implantao por parte da sociedade civil.

Projeto Mananciais Projeto de Saneamento Ambiental dos Mananciais do Alto Tiet


O Governo do Estado de So Paulo, por meio da Secretaria de Saneamento e Energia, denomina de Projeto de Saneamento Ambiental dos Mananciais do Alto Tiet - Projeto Mananciais, ou Projeto de Recuperao dos Mananciais, um projeto que abrange os municpios da Regio Metropolitana contidos nas duas bacias (cujos documentos podem ser acessado no site www.saneamento.sp.gov.br). Esse projeto tem como reas de interveno cinco sub-bacias de mananciais da RMSP, utilizadas para abastecimento pblico: Guarapiranga, Billings, Alto Tiet-Cabeceiras, Juqueri-Cantareira e Alto e Baixo Cotia. Esto envolvidos quatro tomadores que assinaro emprstimo com Banco Mundial: Governo do Estado de So Paulo, Companhia de Saneamento Bsico do Estado de So Paulo SABESP, Prefeituras de So Bernardo do Campo e Guarulhos. Tambm participa na qualidade de executora porm sem emprstimo do BIRD a Prefeitura do Municpio de So Paulo.

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H tambm intervenes de obras pontuais em outros municpios das bacias, que sero realizadas pela Sabesp como: expanso dos sistemas de esgotamento sanitrio (coletores, redes, ligaes, estaes elevatrias e linhas de recalque) na bacia da Guarapiranga, nos municpios de Itapecerica da Serra, Embu das Artes, Embu-Guau; e na bacia da Billings, nos municpios de Rio Grande da Serra, Ribeiro Pires, Suzano, Mairipor (ampliao da ETE Mairipor). Segundo o documento Relatrio de Avaliao Ambiental dos Componentes do Projeto - RAA Sumrio Executivo Secretaria de Saneamento e Energia Governo do Estado de So Paulo, as intervenes do Projeto encontram-se referidas a um conjunto multidisciplinar que abrange quatro componentes:
A. Instrumentos de gesto do Projeto (sustentao, acompanhamento, controle e viabilizao) e de fortalecimento dos sistemas de gesto das reas de interveno:

(US$ 32.95 milhes sendo US$ 12.88 milhes de financiamento do BIRD) Os objetivos deste componente incluem estudos e providncias destinados a estruturar e melhorar a gesto dos territrios, a melhoria da capacidade institucional e tcnica para a coordenao, gesto e promoo da sustentabilidade das intervenes do Projeto em nvel metropolitano, propiciando o ordenamento territorial e urbano, o disciplinamento do uso e ocupao do solo nas reas de mananciais com vistas preservao e recuperao de corpos dgua estratgicos, e tambm, contribuindo com o planejamento, gesto e monitoramento. O componente prev entre as atividades: (i) gerenciamento integrado do uso e ocupao do solo e recursos hdricos; (ii) monitoramento ambiental e da qualidade das guas; (iii) educao ambiental e aes de promoo social e da cidadania; (iv) gerenciamento do Projeto, monitoramento, avaliao e disseminao de informaes. A gesto ser executada em parte pela Secretaria de Saneamento e Energia (SSE), em parte pela Secretaria do Meio Ambiente, Sabesp, Prefeitura Municipal de So Bernardo do Campo e Prefeitura Municipal de Guarulhos.

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B. Estruturao e recuperao urbana:

(US$ 111.48 milhes, sendo US$ 12.59 milhes a serem financiados pelo BIRD) Este componente busca melhorar os padres de ocupao urbana nas sub-bacias do Projeto e melhorar a qualidade de vida da populao residente, especialmente as comunidades mais pobres que residem em assentamentos ilegais. Entre as atividades incluem-se: (i) urbanizao de favelas; (ii) recuperao urbana de loteamentos irregulares; (iii) recuperao de reas degradadas e de risco geotcnico e ambiental; (iv) reassentamento; (v) preparao de planos habitacionais; (v) regularizao ambiental e urbana dos assentamentos; e (vi) superviso ambiental para as intervenes de melhorias urbanas e habitacionais. Aes de Estruturao e Recuperao Urbana: Secretaria de Saneamento e Energia, Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano (CDHU), Prefeitura Municipal de So Bernardo do Campo, Prefeitura Municipal de So Paulo.
C. Aes de preservao e de recuperao ambiental:

(US$ 25.86 milhes, sendo US$ 13.34 financiados pelo BIRD). O objetivo deste componente proteger e recuperar os habitats naturais e as reas sensveis e degradadas nas sub-bacias do Projeto, buscando-se a melhoria da qualidade ambiental. So atividades deste componente: (i) repovoamento vegetal; (ii) urbanizao de reas pblicas com a criao de reas livres e de lazer comunitrio; (iii) estabelecimento de reas ambientalmente protegidas; (iv) reabilitao e proteo de reservatrios e sistemas de produo de gua; e (v) controle de transporte de cargas perigosas na regio. Aes de Preservao e Recuperao Ambiental: Secretaria de Saneamento e Energia, Secretaria Estadual do Meio Ambiente, Sabesp, Prefeitura Municipal de So Bernardo do Campo, Prefeitura Municipal de Guarulhos.
D. Aes de saneamento ambiental:

(US$ 120.4 milhes, com US$ 88.76 financiados pelo BIRD) Pretende-se, com as aes deste componente, reverter os principais fatores que contribuem para a poluio dos reservatrios e ampliar o atendi-

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Mapa 12. Programa Guarapiranga e Programa Mananciais

Laboratrio de Geoprocessamento do Instituto Socioambiental (ISA)

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Programa Guarapranga e Programa Mananciais: localizao das intervenes


Programa Guarapiranga Favela urbanizada Cd. Nome 1 2 3 4 5 6 7 10 14 15 16 17 19 21 22 23 24 25 27 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 42 44 45 46 48 Cd. Nome 20 58 74 75 76 96 113 115 Santa Rita II Pq. So Paulo Fbio Luz Jd. Rio D'ouro Jd. Vale Verde Jd. Guanguar Santa Margarida IV e VI V. Luiz Mota / Santa Tereza II PAC Mananciais mdulo 1 reas de interveno Cd. Nome 141 142 143 144 145 146 147 148 149 149 150 151 152 154 155 Jd. Arnaldo Jd. Herculano Kagohara II Kagohara III Jd. Planalto Alto da Riviera B Fujihara II Pq. Novo Santo Amaro I e II Pq. Novo Santo Amaro III Pq. Novo Santo Amaro III Pq. Novo Santo Amaro V / Luz Soriano Pq. Novo Santo Amaro VI Pq. Novo Santo Amaro VII Jd. Solange Favela Vinte Comunidade Sete de Setembro Jd. Alpino I Jd. Imbuias Jd. Santa Lcia II Jd. Souza Presidente / Jordanpolis Pq. So Jos IV Nova Guarapiranga I e II Jd. Iporanga Jd. Esmeralda Jd. Floresta Jd. Imbuias I Pq. So Jos III, V e Vila Eda Jd. Dionsio I, III e V. Santa Lucia Jd. Copacabana Jd. Souza II Pq. Amlia / Santa Margarida Santa Tereza I Jd. Aracati I Santa Lcia I Brasilia R. Gottzfrittz Cidade Dutra I Diogo O. Neves Francisco Viterbo Jd. Satlite I e II Maria A. A. I e II Wilson B. Oliveira Joo Pedroso Jd. Beatriz Jd. Imbuias II Lincoln Tomas J. Rodrigues Alcindo Ferreira I Cristina V. Ceccato I Estonia 50 52 53 54 55 56 60 61 63 64 68 71 73 77 79 80 83 85 87 90 95 100 105 106 107 108 109 110 111 112 116 117 118 119 121 123 124 125 126 Favela Urbanizada parcialmente Jd. Itatiaia Xavier de Magalhes Jd. Alpino II Jd. So Rafael I Belmira Marin Diamantino F. Inocencio Jd. Ramalho Campinas I e II Henrique Granado Jd. Icara I Luigi Cherubini Jd. Paiolzinho Alto da Riviera IX Xabores I e II Jd. Dionsio II e IV V. Bom Jardim I Barbosa de Freitas Jd. Guaruj Niger Pq. N. Sto. Amaro IV Jd. Kagohara I Jd. Kagohara III Jd. Alexandrina / Jd. Gustavo Pq. Santo Amaro I Pq. Santo Amaro II Pq. Santo Amaro III Pq. Santo Amaro IV Santa Margarida I Santa Margarida II Santa Margarida III So Benedito Jd. Nakamura I Jd. Nakamura III Jd. Nakamura IV Alto da Riviera A Alto da Riviera I Alto da Riviera II Alto da Riviera III Alto da Riviera IV 127 128 129 130 131 134 135 137 Alto da Riviera V Alto da Riviera VI Alto da Riviera VII Alto da Riviera VIII Jd. Boa Sorte Jd. Cal Viela do Colgio Jararau I 156 157 158 159 160 161 162 163 164 166 167 168 169 170 171 172 173 174 175 176 177 178 180 182 183 184 185 186 196 232

PAC Mananciais mdulo 2 Cd. Nome 153 Jd Jararau II 179 Nova Graja II 181 Cocaia I

219

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Favela Dezenove Vila Rubi Pq. So Jos I e II Jd. Manacs Pq. So Jos VII, Trs Cnticos e Entorno Jd. Icara II e III Jd. Icara I Jd. Pouso Alegre Vila Santa F Pq. das Cerejeiras Jd. Capela/ Santa Brbara Jd. ngela / Murioca ngelo Tarsni Cavalo Branco Cardeal Rossi Arizona Cidade Ipava Cidade Jlia Nova Pantanal Conj. Habitacional/Jd. Eldorado/ Mata Virgem Cantinho do Cu Alto da Alegria Chcara do Conde II Jd. Toca Boulevard da Paz Jd. Nova Varginha Jd. Novo Marilda Jd. Noronha Jd. Icara IV Conj. Habitacional Pq. Europa

Programa de Recuperao de Mananciais

reas complementares

Cd. Nome

231 153 199 190 197 187 192 193 194 195 196 198 200 201 202 203 204 205 206 207 208 209 210 211 212 213 221 223 224 225 227 230

Condomnio Vargem Grande Jarara II Renato Locchi Costa do Valado Alcindo Ferreira / Jd. Cruzeiro Enlevo Pq. So Francisco Jd. So Joaquim Jd. Fujihara I, III e Nakamura II Pq. Maria Fernanda I e II Jd. Icara IV Jd. Satlite I e II /Maria A. A. II Minuetos Neumas / Kagohara IV Santa Margarida V Nagib I e II Jd. ngela II Vila Santa Zlia Vila Bom Jardim I Ipojuca Lins de Arajo Pq. So Jos VI Jd. Itatiaia Jd. So Bernardo II Vila Sta. Francisca Cabrini IV Jd. dos Lagos Ribeiro das Pedras Chcara Sonho Azul Pq. do Lago / Xambors I e II Jd. Represa Jd. Real Jd.Ipor / Jd. Casagrande CEU Cidade Dutra Chcara Flrida / Chcara Bandeirantes

Outros recursos do Programa de Recuperao de Mananciais


Fonte do recurso Governo do Estado de So Paulo Prefeitura de So Paulo Prefeitura de So Bernardo do Campo Prefeitura de Guarulhos Sabesp Total Do total, financimento BIRD Valores em milhes (dlares) US$ 60,5 US$ 48,0 US$ 37,7 US$ 10,7 US$ 125 US$ 281,9 US$ 129

Fonte: Secretaria de Saneamento e Energia SSE, 2008. Relatrio do Projeto Mananciais.

mento por servios de saneamento populao. As atividades incluem: (i) melhorias nos sistemas de coleta e tratamento de esgotos sanitrios; (ii) melhorias nos sistemas de captao e abastecimento de gua; (iii) implementao de programas de controle e reduo de perdas na distribuio de gua; (iv) melhoria dos processos de tratamento de gua e aperfeioamento tecnolgico; (v) melhoria das condies de tratamento e disposio final do lodo das ETAs; (vi) melhorias no sistema de coleta e disposio final de resduos slidos urbanos; (vii) estudos e diagnsticos da disposio ilegal de resduos e aparelhamento das prefeituras

Quadro Valor do Projeto por Componente (US$ milho)


NOTA: Taxa de cmbio adotada: US$ 1.00 = R$ 2,50. VALOR US$ TOTAL 30.093,82 104.995,22 29.278,64 107.648,13 272.015,81 20.272,79 292.288,60 10,30% 35,90% 10,00% 36,80% 93,10% 6,90% 100,00% BIRD 11.903,87 11.641,90 16.526,02 79.421,69 119.493,49 9.524,51 129.018,00 CP 18.189,94 93.353,32 12.752,62 28.226,44 152.522,32 10.748,28 163.270,60

COMPONENTES Instrumento de Sustentao e a Estruturao e Recuperacao Urbana Proteo e Recuperacao Ambiental Saneamento Ambiental Sub-total Contingncia Total

Mananciais: diagnstico e polticas habitacionais

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com equipamentos de coleta; (viii) preparao de planos integrados de gerenciamento de resduos slidos. Aes de Saneamento Ambiental: Secretaria de Saneamento e Energia, Sabesp, Prefeitura Municipal de So Bernardo do Campo, Prefeitura Municipal de Guarulhos. Segundo a SSE, o Programa de Recuperao de Mananciais, receber um aporte de US$ 281,9 milhes (US$ 60,5 milhes do Estado de So Paulo, US$ 125 milhes da Sabesp, US$ 37,7 milhes da prefeitura de So Bernardo do Campo, US$ 10,7 milhes da prefeitura de Guarulhos e US$ 48 milhes da prefeitura de So Paulo). Desse total, US$ 129 milhes sero financiados pelo Banco Mundial. Os acordos de emprstimos devem ser assinados no segundo semestre de 2008. O Projeto, em seu estgio atual de preparao, foi desenhado para execuo em seis anos, o qual o objeto da solicitao de emprstimo. Nos Quadros 3.08 e 3.09 do documento de divulgao do projeto so demonstrados os investimentos por componentes e por sub-bacias, destacando-se os valores relacionados s intervenes de recuperao urbana e saneamento ambiental, os quais, juntos, representam quase 73% dos investimentos totais do Projeto (pouco mais de US$ 212 milhes). As bacias Billings e Guarapiranga representam perto de 70% do montante de investimentos do Projeto, totalizando pouco mais de US$ 196 milhes a serem investidos.

Quadro Valor do Projeto por Sub-Bacias de Interveno (US$ milho)


NOTA: Taxa de cmbio adotada: US$ 1.00 = R$ 2,50. Valor (US$ Milhao) TOTAL 78.242,34 118.529,02 8.060,96 27.983,37 8.671,42 30.528,71 272.015,81 20.272,79 292.288,60 26,80% 40,60% 2,81% 9,60% 3,00% 10,40% 93,10% 6,90% 100,00% BIRD 30.524,23 43.060,07 5.850,61 19.660,47 6.946,76 13.451,35 119.493,49 9.524,51 129.018,00 CP 47.718,11 75.468,95 2.210,35 8.322,90 1.724,66 17.077,36 152.522,32 10.748,28 163.270,60

Componentes Guarapiranga Billings Alto Tiete-Cabeceiras Juqueri-Cantareira Cotia Geral (comum a todas as bacias) Sub-total Contingncia Total

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A sequncia dos programas, investimentos e intervenes realizadas ao longo do tempo, tendo como marco inicial o Programa Guarapiranga, mostram que o poder pblico em seus diferentes nveis tem buscado ampliar os aportes de recursos para intervir nas reas de mananciais na RMSP. Isto necessrio para que se viabilizem projetos. Mas h muitos descompassos que ultrapassam a utilizao ou a grandeza do montante de recursos em diferentes gestes, mesmo porque deve se monitorar sua aplicao e o resultado das obras obtidas em termos urbanos, sociais e ambientais, periodicamente, tanto pelo poder pblico como pela sociedade civil. Para citar um, pode-se dizer que h um grande descompasso entre a formulao de uma poltica ampla, que vise a recuperao de reas ocupadas - orientada principalmente pela reviso da legislao especfica - e a falta de definies quanto a uma poltica de proteo, voltada s reas no ocupadas. Trata-se da necessidade de elaborar uma a poltica fundiria e de uso do solo destas reas, no somente por meio de uma legislao restritiva. H que se conhecer em maior profundidade o histrico dessas propriedades no ocupadas, diagnosticar sua potencialidade ambiental, e fazer propostas de usos compatveis com a produo de gua. Apesar de existirem projetos nesse sentido, de iniciativa privada ou pblica, no h a articulao em torno de uma poltica de proteo que oriente a ao pblica e v alm da tentativa de aplicao da legislao de restrio de uso da propriedade, muitas vezes superada pelos prprios interesses privados. Simultaneamente, a dinmica urbana de uso da terra pressiona o parcelamento e o uso para fins urbanos, que so altamente lucrativos. A urbanizao avana sobre os mananciais cada vez mais no s com a ocupao para moradia da populao de baixa renda, mas reforada por obras como o Rodoanel, que apesar de estar amparado num discurso ambiental fator central que redefinir o uso do solo na regio no sentido da expanso e no da conteno da ocupao. A multiplicidade de usos, impactos e demandas sociais presentes no manancial, exigem uma multiplicidade de aes e polticas para sua recuperao e proteo. No o que se verifica com as intervenes recentes, que reproduzem modelos j criticados e em certa medida avaliados tanto no aspecto habitacional, social, urbano e ambiental.

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O miolo deste livro foi impresso em papel offset 90 g/m, fabricado pela International Paper do Brasil, e certificado pelo Programa Brasileiro de Certificao Florestal (Cerflor), cujo conjunto de normas visa certificao do manejo florestal e da cadeia de custdia de produtos de origem florestal.

impresso e acabamento Litokromia tiragem desta edio 1500 exemplares

Embora os mananciais em So Paulo no sejam to urbanos quanto parecem, o tema urbano fundamental para se compreender como chegamos a situao atual, onde grande parte da ocupao urbana precria d-se sobre as reas produtoras de gua que abastece a metrpole. S na regio Sul da cidade, cerca de 971 mil pessoas ocupam os mananciais, dessas aproximadamente 21% mora em favelas e 27,24% em loteamentos precrios. Essa publicao procura compreender como se deu essa ocupao a partir das mudanas econmicas, sociais e urbanas a partir dos anos 1970. Para abordar esse tema, est organizada em trs partes: a primeira constri um breve histrico da ocupao dos mananciais; a segunda apresenta um diagnstico atual da habitao na regio; a terceira investiga as intervenes a partir de programas pblicos, o Programa Guarapiranga (1993-2000) e o Projeto Mananciais (2007-hoje). O texto foi desenvolvido no mbito do Projeto

Ambientes Verdes e Saudveis: construindo polticas pblicas integradas na cidade de So Paulo (PAVS)
do Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA), desenvolvido pelo ISA juntamente com a Secretaria do Verde e Meio Ambiente (SVMA). Seu contedo relevante para gestores pblicos, acadmicos e cidados que monitoram polticas pblicas de habitao, saneamento e meio ambiente.

PAVS

Ambientes Verdes e Saudveis