ASOCIACIN ARGENTINA DE ECONOMA POLTICA

XXXII REUNIN ANUAL

BAHA BLANCA Noviembre de 1997

EL BENCHMARKING COMO METODOLOGA DE ANLISIS DE LA EFICIENCIA DE ORGANISMOS GUBERNAMENTALES

El caso de las Aduanas

Miguel Angel Vizzio mavizzio@eco.uncor.edu

Agosto de 1997

Departamento de Economa Facultad de Ciencias Econmicas Universidad Nacional de Crdoba

Argentina

Resumen

El trabajo muestra los resultados de la aplicacin de la tcnica del benchmarking al anlisis de la eficiencia de Agencias Gubernamentales. Como ejemplo, el Organismo Aduanero de un imaginario Pas X(OAPX) es comparado con los de los pases que conforman el ex Grupo de los 7. Se encontr que no existen economas de escala en la actividad y que la eficiencia descansa en las tecnologas organizativas y de operacin. La necesidad de realizar un ajuste tanto presupuestario como en la dotacin de personal en el OAPX se demuestra explicitando cuantitativamente las ventajas financieras segn tres escenarios posibles. Se concluye que, dado que el escenario mundial ofrece abundante disponibilidad de tecnologa y financiamiento, es posible para el OAPX alcanzar los ms altos estndares internacionales. Los nicos obstculos que podran impedir este objetivo son los concernientes a los tomadores de decisin .

Abstract

This paper shows the results of an application of benchmarking designed toanalyze the efficiency of Government Agencies. The Customs Service of an imaginary "Country X" (CSCX), is compared with those of the countries that belonged to the ex Group of Seven. We found that no economy of scale exist in this activity and that the efficiency is based on organizational and operating technologies. The need to do a budgetary and personnel adjustments in the CSCX, is shown as a great financial advantage. As the world scene offers massive availability of tecnology and financial resources, it is possible for CSCX to reach the highest international standards. The only obstacles that can prevent it are those connected with the concept of "decisions makers".

( H5 H6 H3)

Indice Introduccin.......................................................................................................3 1. El benchmarking y las herramientas de gestin del Gasto Pblico...............3 2. Una aproximacin al benchmarking con los pases del Grupo de los 7........4 2.1. Objetivo y definicin de los indicadores.........................................4 2.2. Resultados ....................................................................................4 2.2.1. Recaudacin Aduanera....................................................4 2.2.2. Presupuesto.....................................................................6 2.2.3. Productividad de la Mano de Obra medida en Tamao de Comercio por Persona Ocupada..................9 2.2.4. Eficiencia Global...............................................................9 2.3. Remocin de los supuestos de homogeneidad en el producto/servicio y de eficacia equivalente. ..............................13 3. Esfuerzo a realizar por el Pas X en trminos de eficiencia........................13 3.1. Esfuerzo para igualar los indicadores del Promedio G7.............13 3.2. Esfuerzo para igualar los indicadores de los pases ms eficientes del G7..................................................................14 3.3. Esfuerzo para alcanzar los indicadores de Chile........................14 3.3. Una sntesis.................................................................................14 4. La conveniencia financiera de realizar un ajuste presupuestario...............16 5. Pautas para un benchmarking de eficacia sobre la OAPX.........................18 6. Conclusiones...............................................................................................20 APNDICE A : Metodologa de elaboracin del Cuadro 1..............................21 APNDICE B : Modelo Internacional de Aduanas..........................................22 Referencias Bibliogrficas e Institucionales....................................................24

Introduccin El presente es un ejercicio destinado a mostrar las bondades del benchmarking en la prctica, instrumento de generalizada utilizacin en el Sector Privado, para el anlisis de la eficiencia de organismos del Sector Pblico. Como caso testigo, en nuestro ejercicio tomaremos a la imaginaria Aduana del imaginario Pas X (OAPX). En la Seccin 1 presentamos su relacin con las restantes principales herramientas de gestin del Gasto Pblico. En la Seccin 2 seleccionamos la canasta de Aduanas que se utilizarn como referencia y se elaboran los indicadores de performance a considerar, contrastndolos con los de la OAPX; los resultados sugieren con fuerza que no existen economas de escala en la actividad y que la eficiencia de la misma se asienta en (i) tecnologas de organizacin y (ii) tecnologas operativas. En la Seccin 3 se explicitan los esfuerzos a realizar por la OAPX en trminos de presupuesto y de dotacin de personal, para igualar los estndares del (i) promedio de los pases del Ex Grupo de los 7, (ii) los mejores pases del Ex Grupo de los 7 segn el indicador considerado, y (iii) de Chile. En la Seccin 4 se muestra la conveniencia de realizar una ajuste presupuestario ( que implcitamente incluir a la dotacin del personal ) en la OAPX, en tres escenarios previamente definidos. En la Seccin 5 iniciamos la extenxin del benchmarking sugiriendo pautas para afrontar el enfoque de eficacia. Por ltimo, en la Seccin 6 se sintetizan las conclusiones, que convergen al concepto de que, al no existir economas de escala y en un escenario de abundante disponibilidad de tecnologa y financiamiento, no existen obstculos que no sean de naturaleza de toma de decisin , para que la OAPX en un corto/mediano plazo pueda alcanzar los ms exigentes estndares internacionales., 1. El bechmarking y las herramientas de gestin del Gasto Pblico La antigua pero creciente necesidad de lograr estndares eficientes ( cantidad y calidad) del Gasto Pblico cualquiera sea su jurisdiccin, ha generado las actualmente continuas recomendaciones 1 para la aplicacin de tcnicas que, desde siempre, han sido herramientas indispensables en la toma de decisiones de gasto y/o inversin en el Sector Privado. stas poseen el comn denominador de la racionalidad subyacente, por una parte y de su complementariedad, por la otra.

Para un panorama globalizante, vase OECD, 1995.a; OECD, 1995.b ; Piccioto R., Rist R., 1995 ; Leew F.L., et. al, 1994 y Rieper O., Toulemonde J., 1997. Este escenario constituye un conveniente retorno al sentido comn.

DIAGRAMA 1 SECTOR PBLICO : HERRAMIENTAS DE GESTIN DE LA CANTIDAD Y CALIDAD DEL GASTO

Planificacin Estratgica (benchmarking) Plan de Performance y Resultados (benchmarking)

GASTOS CORRIENTES

Sistema de Inversin Pblica (benchmarking) GASTOS DE CAPITAL

Presupuesto de Performance y Resultado (benchmarking)

Fuente: Elaboracin propia.

El Diagrama 1 expresa este ltimo atributo. Cualquiera sea la herramienta que se utilice, el benchmarking se constituir en un instrumento de apoyo y/o perfeccin, an contndose con una canasta reducida de datos, en tanto en cuanto stos sean pertinentes. En nuestro ejercicio lo aplicaremos cuasi aisladamente, con el objeto de exhibir su potencialidad para el anlisis de la performance de eficiencia del Organismo de Aduana de un imaginario Pas X ( en adelante OAPX), a partir de los datos que se disponen en el Cuadro 1.

2. Una aproximacin2 al benchmarking con los pases del Grupo de los 7 3 2.1. Objetivo y definicin de los indicadores
Seleccionamos los pases que conforman el Grupo de los 7 (en adelante G7) definindolos como los de mejor performance en el concierto mundial. Asimismo, incorporamos a Chile considerando su experiencia en la transicin hacia una economa competitiva. Aunque la tarea de comparacin debiera comprender los aspectos de calidad, cobertura y costo: (calidad y cobertura relacionados con el concepto de eficacia, por una parte, y los costos/beneficios 4 o costos/efectividad con el de eficiencia, por la otra ), la informacin disponible slo nos permite aproximarnos a una comparacin de las organizaciones en trminos de su eficiencia. Para una mayor comprensin, procederemos a aislar este aspecto, asumiendo dos supuestos estrechamente relacionados, que posteriormente removeremos: (i) que el producto/servicios de todas las aduanas, incluida la OAPX, es homogneo, lo que implica que sus misiones y funciones son iguales, y (ii ) derivado del anterior , que todas las aduanas son igualmente eficaces , esto es, cumplen su misin con igual grado de calidad y cobertura. Este procedimiento nos permite plantear la siguiente pregunta: si todas producen el mismo servicio con la misma eficacia, lo hacen con igual eficiencia?
2

Benchmarking implica un proceso sistemtico y continuo para evaluar los productos, servicios y procesos de trabajo de las organizaciones que son reconocidas como representantes de las mejores prcticas, con el propsito de realizar mejoras organizacionales , definicin que no cubrimos en el presente trabajo. Vase Spendolini, Michael J., p. 11/45. 3 Si bien debiramos mencionarlo como el Ex - Grupo de los 7 dada la reciente incorporacin de Rusia, por simplicidad lo haremos en la forma expuesta. 4 Es claro que el concepto de eficiencia comprende al de eficacia y ste al de calidad. Esta ltima se entiende la definida por el/los cliente/s; esto es, que tanto el proceso como el producto han de estar subordinados a la orientacin del/los cliente/s.

Dado el producto/servicio, es financieramente racional y socialmente conveniente que se lo provea con la asignacin de menor cantidad de recursos posibles. El Cuadro 1 presenta los datos estructurales bsicos 5 para los pases involucrados, a partir de los cuales se construyen los indicadores de performance 6 de Cuadro 2 En el Cuadro 4 se presentan las relaciones estructurales por pas, tratando los valores monetarios en U$S de 1996 y stos ajustados por el ndice de Paridad del Poder Adquisitivo (PPA).

2.2. Resultados
2.2.1. Recaudacin Aduanera A pesar de que existe una fuerte tendencia a relacionar el monto de recaudacin aduanera con el concepto de una aduana eficaz, estos indicadores no lo son necesariamente de eficacia ni de eficiencia dado que sus resultados son producto bsicamente de decisiones de poltica comercial externa y/o poltica fiscal de cada pas : grado de proteccin nominal de la economa y/o fuente de financiamiento del presupuesto pblico. Esto se observa con mayor precisin en el Cuadro 3, donde: (i) el promedio las barreras arancelarias medidas como Recaudacin Aduanera respecto al Tamao del Comercio para los pases integrantes del Mercosur y relacionados con ste por tratados de libre comercio - pases en desarrollo - es del 3,94% , tres veces mayor que el mismo guarismo del Promedio G7 - pases desarrollados - el que es del 1,21%.

CUADRO N 1 COMPARACIN ENTRE ADUANAS: DATOS ESTRUCTURALES N de personas Recaudacin Aduanera (miles de U$S 1996) 6 5.086.415 3.237.576 23.579.925 20.480.962 513.780 10.798.880 1.535.787 9.319.046 1.571.397 1.560.201 Tamao del com. Ext. (X+M) (millones de U$S 1996) 7 974.024 361.259 1.383.249 573.362 445.569 796.011 512.927 720.914 35.495 32.217

N O

Pas

Informacin Ao

Presupuesto (miles de U$S 1996) 4 4.073.706 285.270 1.429.953 933.523 589298 874.187 1.824.580 1.430.074

PPA

1 i ii iii iv v vi Vii

2 Alemania Canad EE.UU. Francia Italia Japn

3 1995 1995/1996 1995 1995 1995 1995 1995/96 (31-3-96)

5 42.271 7.676 17.200 20.350 7.061 8.200 8.533 15.899 3.770 1.291

8 0,76 1,02 1,00 0,84 0,96 0,61 0,98 0,88 1,08 2,53

Reino Unido Viii Promedio G7 Ix Pas X X Chile

7

1996 1996

191.807 23.230

Fuente: Apndice A

La escasez de informacin slo ha permitido capturar los datos del mismo de manera compatible para todos los pases. No fue posible obtener el dato de N de operaciones realizadas para todas las aduanas seleccionadas por lo que se debi excluir a los indicadores que incorporaran este dato. 7 Dada la importancia que le atribumos a la calidad de la informacin, en el Apndice A se ex plicitan las fuentes, en detalle.
6

(ii) el promedio de la participacin relativa de la Recaudacin Aduanera en el financiamiento del Sector Pblico Consolidado para los mismos pases relacionados con el Mercosur alcanza al 5,85%, casi siete veces mayor que igual participacin del Promedio del G7, la cual es del orden del 0,84% 8. CUADRO 2 INDICADORES DE PERFORMANCE Indicador relativo a 1. Recaudacin Aduanera 2. Presupuesto 3. Productividad de la Mano de Obra 4. Eficiencia Global Definicin 1.1. Por Persona Ocupada 1.2. Respecto al Presupuesto 1.3. Respecto al Tamao del Comercio* 2.1. Presupuesto por Persona Ocupada 3.1. Tamao del Comercio* por Persona Ocupada 4.1. Presupuesto respecto al Tamao del Comercio*

Fuente: Elaboracin propia. (*) Por Tamao de Comercio se entiende a la sumatoria del valor de importaciones cif y exportaciones fob.

CUADRO N 3 PARTICIPACIN DE LA RECAUDACIN ADUANERA EN EL TAMAO DEL COMERCIO Y EN EL FINANCIAMIENTO DEL SECTOR PBLICO CONSOLIDADO - EN PORCENTAJES N Pas Ao Participacin de la Recaudacin Aduanera en el Tamao del Comercio 0,52 0,90 1,70 3,57 0,12 1,36 0,30 1,21 4,43 2,80 2,78 3,80 5,47 4,33 3,94 Participacin de la Recaudacin Aduanera en el financiamiento del Sector Pblico 0,354 1,396 2,838 0,007 0,003 1,203 0,074 0,839 2,505 5,670 1,509 8,864 12,429 4,120 5,850

i ii iii iv v vi vii viii ix x xi xii xiii xiv xv

Alemania EE.UU. Canad Italia Francia Japn Reino Unido Promedio Argentina Bolivia Brasil Chile Paraguay Uruguay Promedio

1993 1995 1992 1994 1994 1993 1993 1996 1994 1992 1994 1993 1994

Fuente: Elaboracin en base a: (i) Argentina: ANA y "Argentina en Crecimiento 1995-1999", Secretara de Programacin Econmica, MEyOSP, (ii) Resto: Goverment Finance Statistics Yearbook 1995 y Direction of Trade Statistics 1996.
8

Los pases menos desarrollados que tpicamente exhiben altas distorsiones, confan fundamentalmente en los impuestos sobre importaciones y exportaciones . Tambin en los EE.UU. la recaudacin aduanera fue importante fuente de ingresos para todos los niveles de gobierno durante los primeros veinte aos del siglo (30,3% de los ingresos del Sector Pblico Consolidado (SPC) para 1902), siendo sustituidos progresivamente por impuestos a las ventas establecidos por ciudades y estados durante los aos veinte y treinta (12% de los ingresos del SPC para 1986) e impuestos a los ingresos a las personas y empresas por parte del Gobierno Federal a partir de la II Guerra Mundial (38% de los ingresos del SPC para 1986). Vase Johnson, D.B., 1991, p. 98/104.

Remarcando, si hacemos una simulacin en la que la misin de la Aduana fuera solamente afrontar temas de inmigracin y males tales como el trfico de drogas, armas y material nuclear, entre otros de similar carcter, seguramente la recaudacin aduanera podra tender a cero mientras que el presupuesto podra ser considerable, y ello no nos hablara de la eficacia ni de la eficiencia en la actividad aduanera. Por lo expresado, este tpico y sus aperturas se presenta slo para exponer el potencialmente til concepto de autofinanciamiento y su contribucin como objetivo de poltica comercial y/o fiscal. En el G7, tanto en U$S 1996 como corregidos por el PPA, el pas de mayor supervit es Francia recauda 22 veces su presupuesto contra 6,5 veces el Promedio G7, 6,7 veces Chile y 8,2 veces el Pas X ( Cuadro 4, col. 5 y 11 ) ; el de mayor recaudacin por persona ocupada es los EE.UU. con U$S 1.370.926 a U$S 1996 y Chile con U$S PPA 3.057.559, contra U$S 586.151/U$S PPA 516.769 del Promedio G7 y U$S 416.816/ U$S PPA 450.161 del Pas X ( col. 4 y 10 ), mientras que el de mayor recaudacin respecto al tamao del comercio tambin es Francia con un 3,57%, contra el Promedio G7 del 1,29%, 4,8% para Chile y el 4,43% correspondiente al Pas X ( col. 6 y 12 ) . 2.2.2. Presupuesto por Persona Ocupada Del Cuadro 4, col. 7 y 13, se extrae que el pas que utiliza una funcin de produccin que importa menor nivel de gasto respecto al plantel de personal es Chile, con un gasto/persona ocupada de U$S 17.994 / U$S PPA 45.524, seguido por Canad con U$S 37.164 / U$S PPA 38.022, contra U$S 89.949 / U$S PPA 79.300 para el Promedio G7 y U$S 50.877 / U$S PPA 54.947 para el Pas X. El Grfico 1 visualiza las posiciones absolutas de cada pas. En Cuadro 5, col. 4 y 7, y Grfico 2 se muestran las posiciones relativas de cada pas respecto al Promedio del G7. Los nicos pases que se encuentran por encima del mismo a U$S 1996 son Alemania, Japn y el Reino Unido, mientras que a U$S PPA son EE.UU., Italia y el Reino Unido. Llama la atencin el singular valor de ste ltimo, el que a U$S PPA representa 2,6 veces el Promedio del G7. Por otra parte, el Pas X se encuentra en 29 puntos por debajo en U$S 1996, y en 31 puntos en U$S PPA.

CUADRO N 4 COMPARACIN ENTRE ADUANAS RELACIONES ESTRUCTURALES

Indicadores en base a U$S 1996 Recaudacin N O Pas Informacin Por persona ocupada (En U$S) 1 i ii iii iv v vi vii viii ix x 2 Alemania Canad EE.UU. Francia Italia Japn 3 1995 1995/96 1995 1995 1995 1995 4 120.329 421.779 1.370.926 1.006.435 72.763 1.316.937 179.982 586.151 416.816 1.208.521 Aduanera Respecto Al presuPuesto (En %) 5 125 1.135 1.649 2.194 87 1.235 84 652 819 6.716 Respecto al tamao del comercio (En %) 6 0,52 0,9 1,7 3,57 0,12 1,36 0,3 1,29 4,43 4,84 (En U$S) 7 96.371 37.164 83.137 45.873 83.458 106.608 213.826 89.949 50.877 17.994 (En U$S) 8 23.042.369 47.063.445 80.421.453 28.175.037 63.102.818 97.074.512 60.110.981 45.344.197 9.415.119 24.955.074 (En %) 9 0,42 0,08 0,1 0,16 0,13 0,11 0,36 0,2 0,54 0,07 Presupuesto por persona ocupada Productividad de la mano de obra Tamao del comercio por persona ocupada Eficiencia global Presupuesto respecto al tamao del comercio

Reino 1995/96 Unido Promedio G7 Pas X 1996 Chile 1996

Indicadores en base a U$S 1996 ajustados por el PPA Recaudacin N O Pas Informacin Por persona ocupada (En U$S) 1 i ii iii iv v vi vii viii ix x 2 3 10 91.630 431.522 1.370.926 845.305 69.598 803.990 176.346 516.759 450.161 3.057.559 aduanera Respecto al presupuesto (En %) 11 125 1.135 1.649 2.194 87 1.235 84 652 885 6.716 Respecto al tamao del comercio (En %) 12 0,52 0,9 1,7 3,57 0,12 1,36 0,3 1,29 4,43 4,84 (En U$S) 13 73.387 38.022 83.137 38.529 79.828 65.084 209.507 79.300 54.947 45.524 Presupuesto por persona ocupada Productividad de la mano de obra Tamao del comercio por persona ocupada (En U$S) 14 17.546.764 48.150.610 80.421.453 23.664.213 60.357.846 59.263.990 58.896.739 39.976.092 10.168.329 63.136.336 (En %) 15 0,42 0,08 0,1 0,16 0,13 0,11 0,36 0,2 0,54 0,07 Eficiencia global Presupuesto respecto al tamao del comercio

Alemani 1995 a Canad 1995/96 EE.UU. Francia Italia Japn 1995 1995 1995 1995

Reino 1995/96 Unido Promed io G7 Pas X 1996 Chile 1996

Fuente: Elaboracin en base a datos de Cuadro 1.

En U$S 250.000

GRFICO 1 PRESUPUESTO POR PERSONA OCUPADA

200.000

150.000

U$S 1996 corregido por PPA

100.000

50.000

0
ALEMANIA CANAD EE.UU. FRANCIA ITALIA JAPN REINO UNIDO PROMEDIO G7 PAIS "X" CHILE

Fuente: Cuadro 4

%
300 250 200 150 100

GRFICO 2 PRESUPUESTO POR PERSONA OCUPADA RELACIONES PORCENTUALES RESPECTO AL PROMEDIO DEL GRUPO DE LOS 7

U$S 1996 corregido por PPA

Promedio G7
JAPN REINO CHILE

50 0

Fuente: Cuadro 5

2.2.3. Productividad de la Mano de Obra medida en Tamao de Comercio por Persona Ocupada

El pas que exhibe mayor eficiencia es EE.UU. con U$S 80.421.453, seguido por Japn que en promedio U$S y U$S PPA exhibe 78.169.251, respecto al Promedio del G7 U$S 45.344.197 / U$S PPA 39.976.092 - Cuadro 4, col. 8 y 14 -, contra U$S 24.955.074/U$S PPA 63.136.336 para Chile y U$S 9.415.119 / U$S PPA 10.168.329 del pas X . El Grfico 3 presenta las posiciones absolutas de cada pas.
Por otra parte, en el Cuadro 5, col. 5 y 8, y Grfico 10 se observa la posiciones relativas respecto al Promedio del G7. El pas que muestra mayor eficiencia es Japn, seguido de los EE.UU.. Los nicos pases del G7 que estn por debajo del promedio son Alemania y Francia, por una parte y Chile, por la otra. En U$S 1996 PPA, el orden se invierte: EE.UU. presenta la mayor eficiencia, seguido de Japn. Alemania y Francia continan que estando por debajo del promedio. El Pas X, asimismo, se encuentra por debajo del Promedio G7 con una muy fuerte diferencia del 79% y del 75 % para U$S 1996 y U$S PPA, respectivamente. 2.2.4. Eficiencia Global Este concepto aparece como el ms relevante. Cualquiera sean las condiciones que afecten al presupuesto de la unidad aduanera, tales como su misin, visin, topologa de fronteras y territorio a controlar, superficie y permetro del mismo, fronteras terrestres o martimas, entre otras, una accin eficaz estar siempre acompaada de la meta socialmente deseable de erogar el menor presupuesto para ello.

10

CUADRO 5 COMPARACIN ENTRE ADUANAS: RELACIONES PORCENTUALES Indicadores en base a U$S 1996 Presupuesto Productividad de Eficiencia por persona la mano de obra global ocupada Tamao del Presupuesto comercio por respecto al persona ocupada tamao del comercio (En %) (En %) (En %) 4 5 6 107 41 92 51 93 119 238 100 1996 1995/96 71 20 51 104 177 62 139 214 133 100 21 55 211 40 52 82 67 55 179 100 270 36

N O

Pas

Informacin Ao

1 i ii iii iv v vi vii viii ix x

2 Alemania Canad EE.UU. Francia Italia Japn Reino Unido Promedio G7 Pas X Chile

3 1995 1995/1996 1995 1995 1995 1995 1995/96

N O

Pas

Informacin Ao

1 i ii iii iv v vi vii viii ix x

2 Alemania Canad EE.UU. Francia Italia Japn Reino Unido Promedio G7 Pas X Chile

3 1995 1995/1996 1995 1995 1995 1995 1995/96

Indicadores en base a U$S 1996 ajustados por el PPA Presupuesto Productividad de Eficiencia por persona la mano de obra global ocupada Tamao del Presupuesto comercio por respecto al persona ocupada tamao del comercio (En %) (En %) (En %) 7 8 9 93 48 105 49 101 82 264 100 69 57 44 120 201 59 151 148 147 100 25 158 211 40 52 82 67 55 179 100 270 36

1996 1995/96

Fuente: Elaboracin en base a datos de Cuadro 4.

11

En U$S 100.000.000 90.000.000 80.000.000 70.000.000 60.000.000 50.000.000 40.000.000 30.000.000 20.000.000 10.000.000 0
ALEMANIA CANAD EE.UU.

GRFICO 3 TAMAO DEL COMERCIO POR PERSONA OCUPADA

U$S 1996 corregido por PPA

ITALIA FRANCIA JAPN

REINO UNIDO

CHILE PROMEDIO G7 PAIS "X"

Fuente: Cuadro 4.

La relacin entre presupuesto y tamao de comercio, medido este ltimo por la sumatoria del valor cif de importaciones y el fob de exportaciones constituye un slido indicador : (i) por una parte nos dice cunto gastamos por unidad de valor del comercio, siendo este ltimo el objeto de la funcin , y (ii) por la otra, engloba implcitamente todas las actividades del gasto con sus condiciones , cualesquiera stas sean.

% 250

GRFICO 4 TAMAO DEL COMERCIO POR PERSONA OCUPADA RELACIONES PORCENTUALES RESPECTO AL PROMEDIO DEL G-7

200 U$S 1996 150 corregido por PPA

100 EE.UU. 50 ALEMANIA 0 FRANCIA PAIS "X" UNIDO CHILE

Fuente: Cuadro 5.

El pas que muestra el mejor indicador es Chile con un 0,07% y Canad con un presupuesto equivalente al 0,08% respecto al tamao del comercio, seguidos de los EE.UU. con un 0,10% y Japn con un 0,11%. El menos eficiente, dentro del G7 es Alemania con un ndice de 0,42%, seguida por el Reino Unido con un 0,36%. Mientras que el promedio del G7 es del 0,20%, el Pas X gasta el 0,54% del tamao del comercio ( Cuadro 4, col 9 y 15 9 y Grfico 5 ). Respecto al Promedio G7, nuevamente Chile representa la proporcin menor con un 36% del mismo, seguido por Canad con un 40%, los EE.UU. con un 52% y Japn con un 55%. Por el contrario, los ms alejados negativamente, nuevamente son Alemania con un 211% y el Reino

Los guarismos de ambas columnas son iguales dado que tanto el numerador como denominador del ndice son unidades monetarias.

12

Unido con un 179 %. El Pas X gasta el 2,7 veces ms que el Promedio del G7 ( Cuadro 5, col. 6 y 9 y Grfico 6 9 ).
GRFICO 5 EFICIENCIA GLOBAL: PRESUPUESTO RESPECTO AL TAMAO DEL COMERCIO

Presupuesto respecto al tamao del comercio (%) 0,60 Pas "X" 0,50

Alemania 0,40 Reino Unido 0,30 Promedio G7 0,20 Italia 0,10 Canad Chile 0,00 0 200.000 400.000 600.000 800.000 1.000.000 1.200.000 1.400.000 Tamao del comercio en millones de U$S de 1996 Francia Japn EE.UU.

Fuente : Cuadro 4.

Bajo los supuestos mencionados - eficacia y homogeneidad de producto -, podra presumirse que, si bien el costo global crezca a medida que lo hace el tamao del comercio, el costo medio se reduzca tanto en sus aspectos fijos como variables. Este patrn de existencia de economas de escala no se da en la prctica. Slo un pas cumple de manera cuasi-pura esta orientacin : el pas X, que presenta el segundo menor tamao de comercio y el mayor costo por unidad de valor ( Grfico 5).
GRFICO 6 EFICIENCIA GLOBAL: PRESUPUESTO RESPECTO AL TAMAO DEL COMERCIO RELACIONES PORCENTUALES RESPECTO AL PROMEDIO DEL GRUPO DE LOS 7

% 300

250

200

150 Promedio G7

100

50
CANAD ALEMANIA

EE.UU. FRANCIA

ITALIA

JAPN

REINO UNIDO

CHILE PAIS "X"

Fuente: Cuadro 5.

Por el contrario Japn, con un tamao de comercio 18% inferior a Alemania (de Cuadro 1) es casi cuatro veces ms eficiente que sta (de Cuadro 4); Francia, con un comercio 41% menor que Alemania es 2,6 veces ms eficiente que sta; Italia, con un comercio inferior a Alemania en un 54%, inferior a Francia en un 22% presenta una eficiencia superior a Alemania en 3,2 veces y superior a Francia en 1,2 veces; el Reino Unido, con un comercio inferior a Alemania en un 47% es 1,2 veces ms eficiente; por ltimo, Canad, con un comercio inferior a los EE.UU. en un 74%, inferior a Alemania en un 63%, inferior a Japn en un 55% , inferior a Francia en un 37%, inferior al Reino Unido en un 30% y a Italia en un 19% , es ms eficiente en 1,3 veces, 5,2 veces, 1,4 veces, 2 veces, 4,5 veces y 1,6 veces respectivamente, que los pases mencionados. Asimismo, Chile con el comercio de menor tamao, es el pas de mayor eficiencia.

13

Esto nos sugiere vigorosamente que no existe evidencia de economas de escala10 por una parte, y que la eficiencia se centra en los patrones de organizacin y tecnolgicos, por la otra.

2.3. Remocin de los supuestos de homogeneidad en el producto/servicio y de eficacia equivalente.

Los objetivos misiones - de las organizaciones aduaneras son similares, incluso, imaginariamente, a las de la OAPX, aunque no iguales. Consecuentemente, sus funciones son similares, en la mayora de los casos, aunque supondremos que en algunos, las responsabilidades 11 son ms numerosas que las previstas para el organismo del Pas X. Dado nuestro escenario, en cuanto a eficacia supondremos que todo indica que la OAPX est muy lejos de desarrollar una accin eficaz. De acuerdo a anlisis realizados e informacin calificada, se ha determinado que la inadecuada organizacin y tecnologas empleadas hace que exista un dbil control interno y extrema confusin, falta de informacin/transparencia en sus operaciones y deficiente atencin a los usuarios 12. Este panorama favorece el desarrollo de actividades ilcitas involucrando a personal aduanero, por una parte, y se constituye en una barrera para el desarrollo del comercio internacional del pas, por la otra. Considerando a las aduanas del G7, no existen evidencias de problemas generalizados comparables a los de la OAPX, tampoco en el caso de Chile. Esto es que, si ajustsemos por homogeneidad de producto y eficacia las cifras anteriores, la nuevas resultantes seran significativamente ms desfavorables para la OAPX.

3. Esfuerzo a realizar por el Pas X en trminos de eficiencia

A manera de conclusiones se presentan los ajustes a realizar por el Pas X respecto a los indicadores utilizados, en tres escenarios posibles en grado ascendente de exigencias : (i) lograr igualar los indicadores del Promedio G7 y (ii) lograr igualar los mejores indicadores del G7, y (iii) lograr igualar los indicadores de Chile. Los resultados se presentan en el Cuadro 6. Tratndose el producto/servicio de las Aduanas de un bien no transable, trabajaremos el anlisis en U$S 1996 ajustados por PPA (U$S*) , para, a posteriori, traducir los resultados en U$S de 1996. Al hacerlo de esta manera se facilita la comparacin internacional, dado que el bien no comercializable responde bsicamente a los precios relativos domsticos generalmente poco influenciados por los internacionales. Traducir los resultados a U$S no ajustados por PPA tiene el fundamento de que, en definitiva, ser el presupuesto en esta moneda lo que eventualmente se deber ajustar.

3.1. Esfuerzo para igualar los indicadores del Promedio G7

En lo que se refiere a la funcin de produccin implcita en el ndice de Presupuesto por Persona Ocupada, manteniendo el plantel de personal actual, el presupuesto resultante sera superior al actual de la OAPX (U$S* 298.961 mls. contra U$S* 207.151 mls.) En otro orden, si se mantuviese el Tamao del Comercio de 1996, el personal ocupado debera reducirse en un 75%, para alcanzar un plantel de slo 959 personas. La relacin en el otro
10

El argumento de que la eventual existencia de costos fijos mnimos para la obtencin de un determinado producto/servicio complicara esta afirmacin, no es vlido. Los costos fijos conjuntamente son los variables con los que conforman los costos medios y son estos ltimos los que advierten sobre la existencia o no de economas de escala. Valga como ejemplo el caso de Chile que, con el menor ouput de producto/servicio (Tamao del comercio) exhibe junto a Canad el par de costos medios mnimos en la canasta considerada. 11 A manera de ejemplo, Francia tiene como tarea (i) el control de la inmigracin y el trabajo clandestino, (ii) el salvataje en el mar -es el organismo del estado francs de mayor presencia en el mar- (iii) est a cargo del Secretariado de la Lucha contra el Lavado del Dinero (vase Direction Generale des Douanes et Droits Indirects, p. 5/6. Otro lo constituye los EE.UU. donde tambin tiene la responsabilidad de la lucha contra el lavado del dinero (vase U.S. Customs Service p.36). 12 Estos aspectos crticos supondremos han sido verificados a travs de informes de los Organismos de Control del Pas X, como asimismo de consult<as y/o encuestas de las Organizaciones de usuarios (Cmaras Empresarias, por ejemplo).

14

extremo, si se mantiene el plantel de 1996, el Tamao del Comercio debera mejorarse en un 393%, creciendo a U$S* 150.709 mills. en lugar de los U$S* 38.335 mills. actuales. Cualquiera de las infinitas combinaciones entre tales lmites podra satisfacer el objetivo. En cuanto al ndice de Eficiencia Global el esfuerzo a realizar es considerable: cabra mejorarlo en un 170% neto ( Cuadro 5 ). Considerando una situacin lmite de constancia del Tamao del Comercio, el presupuesto resultante sera de slo U$S* 76.669 mls.. Por otra parte, si el lmite es la constancia del presupuesto actual, el Tamao del Comercio debera crecer en un 270% alcanzando la cifra de U$S* 103.575 mills.

3.2. Esfuerzo para alcanzar los indicadores de los pases ms eficientes del G7
El menor valor en la funcin de produccin implcita en el indicador Presupuesto por Persona Ocupada corresponde a Canad. Alcanzarlo implicara para el Pas X una reduccin del 45% respecto a la situacin de 1996. Manteniendo el nmero de personas ocupadas, el presupuesto debera disminuir a U$S* 143.342 mls.. Los EE.UU. presentan el mejor indicador respecto a Tamao del Comercio por Persona Ocupada debiendo mejorar el Pas X su performance en un 791% para igualarlo ( a U$S*, de Cuadro 4 ). A manera de ejemplo, debiera reducir su plantel en un 85% hasta un total de 441 personas asumiendo que no vara el Tamao del Comercio de 1996. Por el contrario, si se mantiene constante el nmero de personas ocupadas, el Tamao del Comercio debera crecer a U$S* 303.189 mills.. Entre ambos extremos, nuevamente existen infinitas combinaciones para alcanzar el indicador. Como en otros casos, Canad exhibe el mejor ndice de Eficiencia Global, seguido por los EE.UU. y Japn. Tan excelente es el indicador canadiense que, con el actual Tamao del Comercio, para el Pas X se presenta en el corto y mediano plazo como difcilmente alcanzable: el presupuesto de la OAPX debera ser de U$S 30.667 mls. Por el contrario, manteniendo el presupuesto de 1996, el Tamao del Comercio del Pas X debera ascender a U$S* 258.939 mills. Desde ya, cualquier combinacin intermedia de los tems tambin podra representar el guarismo del indicador.

3.3. Esfuerzo para alcanzar los indicadores de Chile

Si se desease alcanzar la funcin de produccin de Chile, el esfuerzo a realizar implicara una mejora del 21% en el indicador (Cuadro 5), reduciendo el presupuesto a U$S* 171.625 mls.. En cuanto a igualar la Productividad de la Mano de Obra de Chile, cabra reducir el personal en un 84% (a 607 personas) o, alternativamente, incrementar el Tamao del Comercio en un 620% (a U$S* 238.023 mill.). Entre los considerados, Chile es el pas que muestra el mejor ndice de Eficiencia Global. Para alcanzarlo , el Pas X debera hacer un enorme esfuerzo mejorando su posicin en un 44%. Manteniendo el actual Tamao de Comercio, el presupuesto correspondera reducirse a U$S* 26.834 mls. o, en el restante extremo, manteniendo el presupuesto, el Tamao del Comercio debera crecer en un 772%, a U$S 295.930 mill. Alternativamente, existen las infinitas combinaciones dentro del rango.

3.4. Una sntesis

Con independencia de todos los restantes aspectos que puedan considerarse ( eficacia por ejemplo ) es claro que la OAPX presenta serios problemas de eficiencia. Las diferencias que presenta respecto a los ndices del G7 son de tal magnitud que a simple vista algunos de los indicadores ( en especial el presupuesto resultante por Eficiencia Global y el personal resultante en trminos de Tamao del Comercio por Persona Ocupada ) pareceran inalcalzables en el corto y mediano plazo. A pesar de ello, la falta de evidencia de existencias de economas de escala sugieren que no resultaran imposibles de aproximacin, requirindose para ello un fuerte cambio en (i) la organizacin y (ii) tecnologas empleadas. Una de las conclusiones explcitas es que, dados los amplios mrgenes de ineficiencia a superar, se debiera considerar un rango de costos para hacerlo en trminos de reduccin de brechas. El anlisis expuesto nos permite presumir que cualquiera sea el rango de costo a este efecto, seguramente ser muy inferior al beneficio esperado.

15

CUADRO 6 ESFUERZO A REALIZAR POR LA OAPX EN TRMINOS DE EFICIENCIA Resultados Presupuesto Presupuest Personas Tamao de manteniendo o Ocupadas Comercio el n de manteniendo manteniend manteniendo el Personas el Tamao o el Presupuesto Ocupadas de Comercio Tamao de (U$S*) (U$S*) Comercio (mils. U$S*) 207.151.560 207.151.560. 3.770 38.334.600

Segn el Indicador

Tamao del Comercio manteniendo el n de Personas Ocupadas (mils. U$S*) 38.334.600

Cifras originales: OAPX 1996 1.1. Presupuest o por Persona Ocupada 1.2. Tamao del Comercio por Persona Ocupada 2. Eficiencia Global

OBJETIVO : ALCANZAR EL PROMEDIO G7 298.961.000

959

150.7 09.86 6

76.669.200

103.575.780

OBJETIVO: ALCANZAR A LOS PASES MS EFICIENTES DEL G7 1.1. Presupuest 143.342.940 o por (Canad) Persona Ocupada 1.2. Tamao del 441 Comercio (EE.UU.) por Persona Ocupada 2. Eficiencia 30.667.680 258.939.450 Global (Canad) (Canad) OBJETIVO: ALCANZAR A CHILE 1.1. Presupuest 171.625.480 o por Persona Ocupada 1.2. Tamao del Comercio 607 por Persona

303.1 88.87 8 (EE.U U.)

238.0 23.98 6

16

Ocupada 2. Eficiencia Global

26.834.220

295.930.800

Fuente: Elaboracin en base a Cuadros 4 y 5.

4. La conveniencia financiera de realizar un ajuste presupuestario

Simulando escenarios futuros estaremos en condiciones de cuantificar un eventual ahorro presupuestario derivado de una inversin de ajuste. Al actual presupuesto de la OAPX se lo considera bsicamente operativo13, esto es, no incluye gastos de inversin con el objeto de mejora de la performance, por lo que los ahorros presupuestarios a que nos referiremos sern relativos al primer concepto. Con tal fin supondremos tres escenarios, con las caractersticas de muy moderado, moderado y exigente14, tal como se los define seguidamente:
ESCENARIOS Caractersticas A: Ajuste muy moderado B: Ajuste moderado C: Ajuste exigente Aunque algo ms exigente que el anterior, el objetivo de referencia se considera como un ajuste exigente siendo igual al presupuesto resultante para igualar la performance de la funcin de produccin de Chile considerada en su ndice de Presupuesto por Persona Ocupada. La cifra resultante es de U$S* 26.834 mls., equivalente a U$S 17 24.846 lo que implicara un ahorro anual de U$S 166.960 mls. Resto, dem A.

1. Presupuesto operativo

El objetivo buscado es un ajuste muy moderado y como tal, igual al resultante del indicador para igualar la performance de Canad resultante de considerar su funcin de produccin implcita el ndice 15 de Presupuesto por Persona Ocupada ( Cuadro 6). La cifra resultante es de U$S* 143.342 mls, la que equivale a 132.724 16 mls. a U$S corrientes del Pas X.

El presente marco se define como el presupuesto resultante de promediar los correspondientes a los ESCENARIOS A y C.

2. Beneficio considerado

El presupuesto definido, contra el de la OAPX de U$S 191.807 mls., implicara un ahorro anual de U$S 59.083 mls. Tngase presente que dicho ahorro es el nico beneficio considerado. Dados los problemas a afrontar, la tecnologa disponible a nivel mundial y el acceso a ella, no parece razonable que la obtencin del ajuste total pudiera exceder 18 el plazo de tres aos , por lo que dicho ahorro se dar plenamente durante el cuarto ao de la toma de decisin de ejecutar el proyecto de reforma. Asimismo, supondremos que durante los tres aos de implementacin, el ahorro anual previsto se verificar acumulativamente a la tasa de un tercio por ao, al final de cada ao, explicitndose el primer tercio durante el segundo ao. Asumiremos que la inversin a realizar en el proyecto de mejora ascender a U$S

La cifra resultante a U$S 1996 la redondearemos en U$S 78.785 mls. El ahorro anual resultante es de U$S 113.022 mls. Resto, dem A..

3. Perodo de maduracin y captura del ahorro

dem A.

dem A.

4. Inversin del

Como inversin consideraremos la suma de U$S 150.000.000.

Castigando el proyecto, supondremos un costo

13 14

Surge del imaginario anlisis del presupuesto de la OAPX. La conceptualizacin de los escenarios en muy moderado, moderado y exigente no lo son teniendo en cuenta el presupuesto del OAPX sino los presupuestos resultantes del benchmarking de eficiencia. 15 Se desestima el indicador de Presupuesto por Persona Ocupada correspondiente al Promedio G7 en virtud de que el mismo determina un presupuesto superior al actualmente existente para el OAPX. 16 [ (143.342) ( 1 / PPA Pas X ) ] = 132.724 a U$S 1996 del Pas X.. 17 [ ( 26.834) ( 1 / PPA Pas X ) = 24.846 a U$S 1996 del Pas X. 18 Coincidente con la opinin de expertos iunternacionales e imaginarios informantes calificados del Pas X.

17

proyecto

100.000.000 .Tales fondos egresarn a razn de un tercio anual, a partir del ao 1 inclusive.

Resto, dem A.

de ejecucin muy superior al del escenario A e igual a U$S 200.000.000. Resto, dem A.

Para el objetivo de reforma administrativa existe disponibilidad de fondos por parte de organismos internacionales a una tasa del orden del 7,5%. El ingreso de tales 5. fondos ser compatible con la periodicidad dem A. Costo de del gasto sealada en el acpite anterior. dem A. financiaSe obtendr con tres aos de gracia ( miento pagndose slo intereses durante este perodo ) y se amortizar en cuotas anuales iguales y consecutivas a los largo de quince aos, correspondiendo la primera al ao 4 El horizonte del proyecto ser de 15 aos de pleno funcionamiento - 18 aos 6. agregando el perodo de maduracin -. Vida til Parece razonable suponer que un dem A. dem A. proyecto de estas caractersticas no debiera tener una vida inferior a la estipulada. Tomaremos en cuenta dos escenarios de costo de oportunidad econmico (de eficiencia, esto es,sin considerar efectos distributivos): (i) una tasa marginal de 19 largo plazo del 12% anual, y (ii) la tasa de costo de oportunidad podra ser 0( o 7. negativa ) si se aplican fondos Costo de actualmente de rendimiento cero en otras dem A. Idem A. oportunidad reas del Gobierno del Pas X. Esto ltimo es vlido si y slo si los recursos liberados econmico por los medios indicados no tienen aplicacin a otros proyectos gubernamentales con tasas efectivas de retorno mayor que 0 ; si los hubiese, corresponder tomar la tasa del proyecto marginalmente rechazado. Fuente: Elaboracin en base a un imaginario panel de consultas entre expertos internacionales e informantes calificados de la OAPX.

Los indicadores de rendimiento generalmente utilizados, para cada proyecto segn el escenario, se presentan en el Cuadro 7.

Los resultados son favorables en todos los indicadores de rendimiento y para todas las alternativas:
(i) Para un costo de financiamiento del 7,5% y un costo de oportunidad anual del 12%: el valor presente neto del ahorro presupuestario (VPNA) adquiere un rango siempre positivo entre U$S 214.257 mls. para el ESCENARIO A, hasta U$S 701.179 mls. para el ESCENARIO C; el valor anual equivalente del ahorro presupuestario (VAEA) vara positivamente entre U$S 29.554 mls. para el ESCENARIO A hasta U$S 96.719 mls. para el ESCENARIO C; el perodo de recupero de la inversin (PR) vara entre 3 y 4 aos en el conjunto de escenarios; y la tasa interna de retorno (TIR) tiene un mnimo del 49% anual para el ESCENARIO A y un mximo del 71% anual para el ESCENARIO C.

19

Admitimos como costo de oportunidad econmico del sector pblico su tasa marginal de financiamiento en el mercado de capitales (vase Harberger, A, p. 75).

18

CUADRO 7 RESULTADOS DE AJUSTES PRESUPUESTARIOS SEGN ESCENARIOS INDICADORES DE RENDIMIENTO VPNA20 21 r = 0,12 VAEA 22 PR TIR23 VPNA 24 r = 0,00 VAEA PR TIR ESCENARIO A muy moderado n=18 U$S 214.257 U$S 29.554 4 aos 49% U$S 770.328 U$S 42.746 4 aos 49% ESCENARIO B moderado n=18 U$S 457.720 U$S 63.137 3 aos 64% U$S 1.545.852 U$S 85.8803 aos 64% ESCENARIO C exigente n=18 U$S 701.179 U$S 96.719 3 aos 71% U$S 2.321.360 U$S 128.9643 aos 71%

(ii) Para un costo de financiamiento del 7,5% y un costo de oportunidad de 0 : el VPNA, siempre positivo, vara entre U$S 770.328 mls. para el ESCENARIO A, hasta U$S 2.321.360 mls. para el ESCENARIO C; el PR nuevamonte vara entre 3 y 4 aos para todos los escenarios; mientras que la TIR tiene igual comportamiento que en la anterior alternativa. Los resultados expuestos se consideran subvalorados en virtud de no haberse contemplado otros potenciales beneficios, tales como (i) el incremento en la recaudacin, (ii) la reduccin del costo de transacciones del sector privado, (iii) la eliminacin o reduccin de actividades socialmente improductivas y (iv) el efecto demostracin que sobre la sociedad ejercera un organismo eficaz y eficiente, (v) entre otros.

5. Pautas para un benchmarking de eficacia sobre la OAPX

Asumiendo un escenario ineficaz como el referido en 2.3, el benchmarking tambin ser un instrumento esencial para afrontarlo. En adicin a la seleccin de Organismos referenciales, las unidades del G7 y de Chile, por ejemplo, debiera considerarse el universo de temas contemplados por el Modelo Internacional de Aduanas (MIA) 25.ste naci como una contribucin inicial a la implementacin del Acuerdo de Cooperacin de 1996 entre la Cmara Internacional de Comercio (ICC) y la Organizacin Mundial de Aduanas (OMA), desarrollado sobre la base de documentos establecidos por esta ltima incluyendo la Convencin de Kyoto y la Declaracin de Columbus. Las prcticas recomendadas son tanto favorables a incrementar la efectividad del control aduanero cuanto a perfeccionar la facilitacin del comercio. Constituye una herramienta para ayudar a implementar actuaciones que faciliten la libertad del comercio internacional, en lnea con los objetivos de poltica de liberalizacin del comercio global. Su sntesis en doce reas y sesenta criterios la presentamos en el Apndice B. La bsqueda de una aduana eficaz obliga a definir los objetivos de una aduana moderna los que deberan ser facilitar el comercio, reduciendo los costos de los usuarios tanto los directos generados por las formalidades aduaneras como los indirectos causados principalmente por demoras, y maximizar la eficacia del control para asegurar el cumplimiento de las leyes, comprendiendo la recaudacin aduanera.
20

VPNA = Valor presente neto del ahorro presupuestario = [ (A i - C i ) ( 1 + r) ] ; para, Ai : ahorro presupuestario correspondiente al perodo i ; C i : costo del proyecto de ajuste incluido intereses en su caso, correspondiente al perodo i; r : costo de oportunidad; i : ao pertinente. 21 i i VAEA = Valor anual equivalente del ahorro presupuestario = (VPNA) { [r (1 + r) ] [ (1 + r) - 1 ] }, para r >0 22 i i PR = Perodo de recupero en aos, a contar del ao 0 ; [ (A i ) ( 1 + r) ] - [ (C i ) (1+ r) ] = 0 para i que satisfaga la ecuacin. 23 TIR =Tasa interna de Retorno = ; para VPNA = 0 = [ (A i - Ci) (1 + ) ] 24 Para r=0 es el VPNA a dicha tasa, dividido por el nmero de perodos. 25 Vase ICC, 1996. El modelo an no cuenta con la aprobacin formal de la OMA. Por otra parte, el U.S. Customs Service de los EE.UU. lo apoya en su totalidad y est abocado a su implementacin (comunicacin del U.S. Customs Service del 28/3/1997).
i

19

La tecnologa disponible hace que estos objetivos no sean conflictivos entre s pero su obtencin requerir acentuar la consideracin de los siguientes temas : (i) En su caso, adecuacin de la legislacin para adaptarla a los requerimientos del comercio internacional moderno. (ii) Reducir los controles previos a la liberalizacin de la mercadera, reasignando recursos para incrementar los controles posteriores a la misma ( auditoras ). Un ejemplo comparativo de proporcin de controles previos ( slo basados en anlisis de riesgo y controles inteligentes ) respecto al total en valor de importaciones, exportaciones y tamao del comercio se presenta en el Cuadro 9 CUADRO 9 CONTROLES PREVIOS PROPORCIN SOBRE IMPORTACIONES Y EXPORTACIONES Fuente I.M.F./Chile Chile 1996 EE.UU. Argentina Azar 1% s/d d/d s/d Importaciones Inteligente Total 5% 6% s/d 9,12% s/d 0,37% s/d s/d Exportaciones 2% 13,17% s/d s/dTOTAL 4,01% 26 11,06% s/d entre 12% y 20%

Fuente:Casanegra de Janscher, M.et. al., Table 1; Servicio Nacional de Aduanas de Chile, 1997; U.S. Custom Service, Office of International Affairs, 23/8/1997; Informantes calificados.

(iii) Implementacin de un sistema de computacin que comprenda no slo la totalidad de las necesidades operativas de la aduana, sino que incluya su relacin con todas las restantes organizaciones gubernamentales con las que se relacionan las operaciones y tambin al resto del universo de los actores del comercio : agentes aduaneros, importadores, exportadores, bancos, autoridades y agentes portuarios y transportistas, entre otros 27; permitiendo expandir la informacin y minimizar su costo, llegando incluso a nivel de pequeas empresas. Para coordinar las necesidades de la comunidad comercial para un sistema de estas caractersticas, se recomienda conformar a alto nivel una Comisin de Facilitacin del Comercio. (vi) Capacitar al personal para el nuevo sistema y adecuar los salarios a la capacitacin requerida para los agentes y acorde a sus responsabilidades. Esto es una necesaria medida para la motivacin del personal y reduccin de los incentivos a los ilcitos. A manera de ejemplo comparativo, en el Cuadro 10 se presenta la remuneracin mensual promedio considerando trece meses, correspondiente al Pas X, Chile y Francia, en U$S 1996 PPA 28: CUADRO 10 REMUNERACIN MENSUAL PROMEDIO EN U$S 1996 PPA Pas Pas X Francia Chile Remuneracin mensual promedio en U$S PPA U$S 1.342 U$S 2.367 U$S 2.515 % 100 176 187

Fuente: Elaboracin en base a imaginaria informacipnde la OAPX, Direction Generale des Douanes et Droits Indirects,1996 y Servicio Nacional de Aduanas de Chile.
26 27

Ponderando X y M para 1996. Existen diversos softwares disponibles. Uno de ellos el Electronic Data Intercharge (EDI), aplicado en Singapur y otros pases (vase Casanegra de Jantscher et.al, p. 15 y U.S. Trade and Development Agency, 1993), otro es el utilizado por el U.S. Customs Service de los EE.UU., el Automated Commercial Enviroment (ACE), (vase ACE, 1996 y U.S. Customs Service, 1996.a). 28 En base a datos de la ANA, Direction Generale des Douanes et Drois Indirects, Direccin del Servicio Nacional de Aduana de Chile y Banco Mundial 1966.

20

Chile presenta una remuneracin media superior a la OAPX en un 76% y Francia en un 87%. Con el objeto de impedir todo desvo respecto de lo que exponga el futuro Plan Estratgico y del objetivo perseguido de calidad total, resultar central prestar nfasis a las siguientes acciones luego de definidos fsica y temporalmente los resultados a lograr: 29 (i) Utilizar las tcnicas de presupuestacin por resultados , lo que conducir a la aplicacin del enfoque costo-efectividad (lograr el mnimo costo para la obtencin de un resultado fsico o no, pero mensurable), (ii) Aplicar los sistemas de evaluacin por desempeo30, lo que permitir no slo controlar las metas y objetivos definidos ( eficacia ), sino evaluar la eficiencia ( costo efectividad ) y evolucin de la productividad ( endgenamente por ste mtodo y exgenamente va benchmarking ). 31 (iii) Implementar un sistema de contabilidad por partida doble , que proveer mejor informacin gerencial y financia, mayor control y servir de fuerte apoyo en el seguimiento de (i) y (ii) anteriores, y (iv) Desarrollar una Oficina de Asuntos Internos, a los fines de asegurar para todo el personal del organismo estndares ticos y profesionales adecuados y lograr y mantener un clima que conlleve a la excelencia en el producto, la integridad en las acciones y la independencia y objetividad en los juicios32; este tipo de unidades de gestin han resultado ser efectivas en otras aduanas del mundo para desincentivar los ilcitos. Teniendo en cuenta las sugerencias anteriores que pretenden constituirse en el camino de conduccin a la eficacia y a la eficiencia, corresponder aplicar el benchmarking respecto a indicadores de performance y resultados sobre los 60 criterios del MIA, para los organismos definidos como canasta a testear.

6. Conclusiones 6.1. Aproximacin al benchmarking de eficiencia

6.1.1. A la luz de la comparacin realizada con los pases del Grupo de los 7 y Chile, la Organizacin Aduanera del Pas X (OAPX), sin tener en cuenta su eficacia, presenta manifiestos signos de ineficiencia en trminos de productividad de la mano de obra y de eficiencia global. Las cuantificaciones realizadas mediante simulaciones, dejan al descubierto el exceso de presupuesto y de dotacin de personal. 6.1.2. Lo expresado se deriva de la eficiencia que se observa en los pases considerados, la que debera constituirse en un objetivo referencial socialmente deseable. Es posible sino igualarla, realizar al menos una aproximacin? La respuesta es fuertemente afirmativa debido a cuatro razones : (i) no se encontr evidencias de existencia de economas de escala respecto al tamao del comercio, lo que sugiere que la productividad est basada en la organizacin y tecnologa aplicadas, (ii) no se advierten impedimentos tcnicos para que la OAPX pueda desarrollar o disponer de una organizacin y tecnologa comparables a los pases ms avanzados, y (iii) existen fuentes de fondos para financiar un proyecto de perfeccionamiento institucional y seguro apoyo de las propias unidades de aduanas de los pases ms desarrollados para transferencia de tecnologa, (iv) las simulaciones referidas orientan hacia un muy fuerte beneficio financiero como resultado de aplicar un proyecto de perfeccionamiento institucional en el OAPX ; asimismo , si a ste beneficio se lo enfoca desde el punto de vista econmico, el resultado se preve muy superior al financiero. 6.1.3. El presupuesto operativo del OAPX que para 1996 fue de U$S 191.807 mls. es a todas luces excesivo. En los escenarios considerados como muy moderado , moderado y exigente ,
Vase OECD, 1995.a, 1995.b y Piccoto R, Ray Rist.. Asimismo, vase H.M. Customs & Excise, 1996, p. 9. Ibdem y, adems, Marcel, M.. Existen diversas experiencias exitosas aplicadas a unidades aduaneras: (i) una de ellas es el caso de Chile que en julio de 1995 implement un Sistema de Gestin a nivel Nacional, en este caso al Servicio Nacional de Aduanas de Chile, que mide a travs de variables la eficacia y la eficiencia de las distintas reas que participan de la actividad. Los indicadores son construidos a travs de la informacin que proporcionan las propias unidades, procesados y comentados centralizadamente y difundidos con una periodicidad mensual a las jefaturas nacionales y de las aduanas regionales; (ii) se destaca asimismo el U.S. Custom Service (vase GPRA, 1993), (iii) tambin el Reino Unido ha puesto especial atencin en la provisin de calidad al cliente (vase Her Majestys Custom and Excise, 1996). 31 Nueva Zelanda constituye un ejemplo en este sentido (vase State Services Commission, 1996). 32 Vase U.S. Customs Service, 1996.b.
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los presupuestos resultantes seran de U$S 132.724.000, U$S 78.785.000 y U$S 24.846.000, respectivamente. Este ltimo valor es el resultante si se igualase la performance de la funcin de produccin de Chile. 6.1.4. El ajuste en personal que se desprende del Cuadro 6 llega a una dotacin de personas de 959 (Promedio G7), 607 (Chile) y 441 (EE.UU.) segn sea la performances que se defina como objetivo, contra la actual dotacin de 3770.

6.2. Pautas para un benchmarking de eficacia

6.2.1. Si se desease abordar el aspecto de eficacia de la OAPX, el Modelo Internacional de Aduanas constituye una adecuada referencia. 6.2.2. Tal como surge de la experiencia internacional, se aprecia como recomendable la incorporacin de las tcnicas de (i) presupuestacin por resultados ( costo/efectividad ), (ii) de evaluacin del desempeo, como tambin (iii) la implementacin de contabilidad por partida doble y (iv) el desarrollo de una Unidad de Asuntos Internos.

6.3. Sntesis de conclusiones respecto a la OAPX

6.3.1. No parece razonable demorar el ajuste del presupuesto operativo de la OAPX, el que incluye una necesaria modificacin de la dotacin del personal. 6.3.2. Las relaciones expuestas deberan estimular a someter a benchmarking cooperativo aspectos de la OAPX tales como (i) sus servicios, (ii) procesos de trabajo, (iii) funciones de apoyo, (iv) desempeo organizacional y (v) planificacin estratgica, entre otros, metodologa de bajo costo y alto rendimiento en cuanto a mejorar el comportamiento de la institucin tanto en trminos de eficacia como de eficiencia.

6.4. Conclusin final

6.4.1. Como se apreciar, la tcnica de benchmarking aplicada a nuestro imaginaria OAPX es extensible a todos y cada uno de los Organismos Gubernamentales de cualquier pas 33, sin excepcin. Su generalizacin contribuir a justificar/legitimizar el gasto pblico y a elevar su calidad.

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Para una aproximacin referida al Gobierno Nacional de Argentina, con resultados que afirman una posibilidad de ahorro superior al 10% del Presupuesto, vase FIEL, 1996.

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